A Lei de Responsabilidade Fiscal e Relações Financeiras
Intergovernamentais no Contexto Federativo Brasileiro
Retirado pela ESAF1
1
Retirado pela ESAF
Introdução
O contexto federativo brasileiro é caracterizado por movimentos de centralização e
descentralização. A permanente negociação da autonomia dos entes federados,
herança da formação do Estado federativo brasileiro, reforça a importância da
institucionalização do espaço onde transcorrem as relações intergovernamentais.
A Constituição de 1988 revelava a intenção de institucionalizar o processo de
descentralização fiscal em curso, ao conceder autonomia de gestão e ao estabelecer a
participação dos governos subnacionais na receita disponível. Contudo, novas
circunstâncias impõem mudanças nas relações entre as diferentes esferas de poder e
estas distorcem o espírito constitucional. O processo de descentralização é revertido
pelas conseqüências do agravamento do desequilíbrio financeiro dos estados e pelo
contigenciamento
descentralização
dos
e
a
gastos
referentes
autonomia,
ao
constituída
Orçamento
por
meio
da
Seguridade.
constitucional,
A
foram
gradualmente contestadas por relações que se baseiam em poder real.
No contexto de estabilização e crise, com agravamento do desequilíbrio fiscal e
financeiro com o qual os governos estaduais se defrontaram a partir da implementação
do plano Real, foi proposto um abrangente acordo de refinanciamento da dívida
estadual. Como contrapartida ao refinanciamento concedido pelo governo central, os
governos estaduais foram induzidos a realizar um ajuste fiscal e patrimonial, no qual se
reformula a inserção do Estado e se atende às necessidades de ajustamento
macroeconômico.
A reforma do Estado, em curso desde a década de 80 no âmbito do Governo
Central, está associada à necessidade de revisão do papel do Estado como indutor do
2
desenvolvimento. Ela materializa-se, no âmbito estadual, na venda de empresas
estatais e na privatização/liquidação dos bancos estaduais. O ajuste patrimonial reforça
a magnitude do ajuste fiscal na medida que eliminam alternativas para o financiamento
do desequilíbrio fiscal. A Reforma do Estado e o ajuste fiscal no âmbito dos governos
estaduais reverberaram-se sobre o processo de descentralização e sobre a autonomia
dos governos subnacionais.
Como desdobramentos do acordo de refinanciamento da dívida estadual, observase, nos limites do possível, o equacionamento do problema do endividamento estadual
e o sancionamento da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Segundo a lei de Responsabilidade Fiscal, as fontes de financiamento dos
governos estaduais tendem a se restringir às receitas tributárias já que a lei excluiu a
possibilidade de a União ser credora de operações de crédito junto aos governos
subnacionais. Como historicamente a principal fonte alternativa de financiamento dos
estados era a União, pode-se vaticinar que, caso a lei seja de fato cumprida, o
financiamento dos governos estaduais restringer-se-á às receitas tributárias. Essa
perspectiva revela uma mudança nas relações intergovernamentais e tentativa de rever
um dos alicerces do Estado federativo.
Nesse trabalho, busca-se a partir da formação do federalismo no Brasil e do papel
exercido pelas relações intergovernamentais em torno do endividamento no modelo
federativo brasileiro discutir a lei de Responsabilidade Fiscal e vislumbrar limites e
possibilidades. Para a construção e desenvolvimento do argumento, subdividiu-se a
monografia em quatro capítulos.
3
No capítulo 1, apresenta-se a discussão sobre a dívida estadual e adota-se como
referencial às relações federativas no Brasil. Relações entre diferentes esferas de poder
são, por definição, repletas de conflitos. Os interesses dificilmente serão convergentes,
embora exista um denominador comum - razão pela qual se justifica a organização das
diferentes unidades sob a forma de uma Federação. No âmbito das relações financeiras
intergovernamentais manifesta-se o dilema entre a autonomia dos governos estaduais e
a soberania da União.
No capítulo 2, analisa-se a evolução da dívida, e sua composição e estoque com a
finalidade de compreender o processo de endividamento e as causas que engendraram
o desequilíbrio financeiro dos estados.
No capítulo 3, discorre-se sobre a crise financeira dos estados e o acordo de
financiamento da dívida estadual. A discussão sobre o acordo tem como referencial a
construção de um arcabouço federativo mais permanente
No capítulo 4, apresenta-se a dívida após o acordo de endividamento e a Lei de
Responsabilidade Fiscal.
4
1. Federalismo no Brasil
1.1. Federalismo: algumas considerações
A coexistência de diferentes pólos de poder, intrínseca à Federação, torna
inevitável a revisão de suas relações, até que o sistema fiscal e financeiro amadureça e
se estabilize. A presença de mecanismos institucionais evita que as crises conjunturais
na Federação impeçam a formação de um arcabouço federativo mais permanente.
Conforme coloca Bobbio quando trata de crise:
“A institucionalização dos procedimentos para a solução das crises
governamentais serve para circunscrever seu âmbito e para impedir que as
mesmas possam pôr em perigo a existência do próprio regime político” (p.305)
Daí a importância das instituições, que delimitam o espaço das crises e as
circunscrevem
aos conflitos intrínsecos à Federação. A existência de instituições
confere ao sistema a estabilidade suficiente para que a instabilidade inerente ao
processo político não imploda a Federação.
Assim, as relações intergovernamentais gradualmente se desenvolvem no novo
espaço institucional ampliado, com ganhos de transparência. A existência de
instituições de caráter mais permanente fortalece a Federação e contribui para que a
autonomia dos seus entes esteja assegurada, porque permite que seja explícito o jogo
de forças presente no Estado. Observa-se aqui um paradoxo, pois existem limites claros
para a transparência, defendida como um dos sustentáculos de um regime democrático
e federativo. As relações vão se tecendo e novos fatos surgem. A busca de
transparência é um desafio permanente. Vale dizer que transparência não significa
assepsia. Como escreve Rezende (1985:520) sobre o processo orçamentário
centralizado:
5
“O fracasso de propostas que defendiam a centralização de decisões
orçamentárias como forma de aumentar a racionalidade do dispêndio público,
decorre da invalidade de sua principal premissa: a de que é possível promover uma
completa assepsia no processo decisório, de forma a eliminar os riscos de
contaminação provocados pela ação de agentes externos, isto é, as decisões
deveriam ser tomadas em um ambiente que tornasse as autoridades imunes a
quaisquer pressões, e onde um contínuo cálculo racional de vantagens e
desvantagens de cada alternativa fornecesse a base científica para um resultado
mais eficiente.” (Rezende, 1982:520)
O mesmo pode ser dito quanto às relações intergovernamentais. Estas não podem
ser assépticas pelas sua própria natureza, mas podem seguir regras claras que sirvam
de parâmetro para o jogo político. Os condicionantes do jogo político não são
controláveis por normas institucionais, mas estas podem indicar as regras nas quais o
jogo se desenvolverá.
A busca de novas soluções institucionalizadas manifesta o propósito de reafirmar
a autonomia das unidades da Federação, que, desse modo, ficariam menos expostas a
decisões arbitrárias do poder central.
A independência fiscal e a recomposição da capacidade decisória dos governos
subnacionais determinariam a autonomia federativa. Apesar de o federalismo não
ocorrer necessariamente na presença de estruturas de poder descentralizadas,
federalismo e descentralização apresentam sinergias. A descentralização fiscal
participa de um processo mais amplo de reafirmação dos princípios federativos, o que
seria particularmente relevante pelas próprias idiossincrasias do processo de formação
do Estado federativo brasileiro
6
1.2. A Organização Federativa do Estado no Brasil
A constituição do Estado federativo brasileiro se deu a partir da descentralização
de poder em um Estado até então centralizado e unitário. A cessão de poder em
direção às unidades da federação caracterizou a formação do Estado federativo
brasileiro. Processo inverso observou-se nos Estados Unidos, onde as unidades que
compuseram a federação cederam poder a um governo central.
Segundo Abruccio:
“(...) A federação americana esteve vinculada à necessidade de se unir para trazer
segurança a todos (motivação hobbesiana) e ligada à defesa de maior
autogoverno possível (preocupação madsoniana). O federalismo brasileiro,
entretanto, foi apenas motivado pelo sentimentos de autonomia dos estados.(...)”
(pág. 32)
A formação do Estado federativo brasileiro motivado pelo sentimento de
autonomia dos estados pauta as relações entre as diferentes esferas de poder. Os
movimentos de centralização e descentralização, que caracterizam a evolução das
relações federativas, refletem o conflito entre o sentimento de autonomia dos entes da
federação e a natureza centralizadora do governo federal. Na medida que o governo
central se fortalece, observa-se um movimento de centralização e, quando esse se
enfraquece, de descentralização.
Esses
movimentos
de
centralização
e
descentralização
devem
ser
contextualizados. O sistema político brasileiro caracteriza-se pelo pacto que se renova
em acordo com o poder de barganha da União e dos governos subnacionais.
7
A constituição do Estado Federativo brasileiro aumenta a importância da
institucionalização das relações intergovernamentais. Nesse contexto, onde a
autonomia é permanentemente negociada, o processo de consolidação de referenciais
institucionais, que balizem as relações intergovernamentais torna-se particularmente
relevante porque permite estabilizar essas relações. A institucionalização das relações,
embora contribua para a estabilização das relações intergovernamentais, não
necessariamente implica centralização ou descentralização.
A criação de instituições responsáveis pela regulamentação das relações
intergovernamentais, ou pela promulgação de leis que as ancorem, reduzem o caráter
casuístico destas relações, amparando-as em regras claras. Busca-se, assim, diminuir
a incerteza e a instabilidade inerentes às relações federativas no Brasil.
1.3. Relações Intergovernamentais no Brasil
Nessa seção discutir-se-á o formato das relações intergovernamentais no Brasil.
As relações financeiras intergovernamentais guardam particularidades, pois estão
condicionadas às idiossincrasias de cada país. Conforme registra Ter-Minassian
(1995b:1):
“A arquitetura das relações fiscais intergovernamentais em qualquer país reflete
uma série de fatores de ordem política, social, cultural e econômica. A história de
um país, a evolução de seu equilíbrio político, a distribuição de forças políticas
dentro do território e as tradições culturais são alguns dos fatores que exercem
influências importantes sobre a estrutura legislativa e constitucional e sobre as
instituições que governam as relações entre os diferentes níveis de governo no
país.”
Dessa forma, torna-se relevante um referencial teórico-conceitual para tratar das
relações intergovernamentais
condizente com peculiaridades brasileiras. Afonso
(1992a), a partir da literatura sobre federalismo e transferências, define conceitualmente
8
relações intergovernamentais. O esforço do autor deve-se a uma tentativa de tornar o
conceito suficientemente abrangente, capaz de captar as peculiaridades das relações
financeiras intergovernamentais no Brasil. Segundo o autor:
“No campo de estudos das finanças públicas no Brasil, as relações financeiras
entre níveis de governo, em geral, são enfocadas apenas no tocante à
arrecadação e à distribuição regular de receitas de impostos determinada pela
Constituição Federal. No entanto, as relações ocorrem também através da
transferência de recursos financeiros não decorrentes de preceitos
constitucionais, da assunção de responsabilidades e encargos e da contratação
de empréstimos e financiamentos” Afonso (1992a:6).
A partir dessa constatação, o autor estabelece uma forma alternativa de
classificação das relações intergovernamentais, listadas a seguir
2
i. transferências tributárias _expressamente vinculadas a um tributo;
ii. transferências não-tributárias _ referentes ao ressarcimento de
despesas vinculadas a grandes programas governamentais e decorrentes de
decisões ad hoc;
iii. empréstimos e financiamentos.
Relações intergovernamentais estão explicitadas na legislação que rege as
operações de crédito dos governos subnacionais, e nos financiamentos concedidos (por
órgãos e entidades controlados diretamente ou indiretamente pela União) a estados e
3
municípios . Afonso chega a afirmar que estas últimas chegaram a apresentam um
caráter de transferência negociada, posto que obedecem decisões ad hoc.
As operações de crédito interno, junto a órgãos e entidades controladas
diretamente ou indiretamente pela União, representam uma parcela significativa do
2
As transferências tributárias podem seguir a lógica da partilha (distribuição proporcional à arrecadação em território
nacional) e da repartição (quando envolve critérios que não a arrecadação).
3
Afonso (1989).
9
endividamento dos estados e municípios. Frente à escassez de alternativas de
financiamento com perfil de longo prazo, ressalta-se a importância das instituições
federais enquanto credoras dos governos subnacionais. Estas, em conjunto com a
dívida mobiliária, são as principais fontes de financiamento dos governos subnacionais.
Têm-se, então, mais um dos canais pelo qual as relações intergovernamentais se
desenvolvem.
Além disso, a própria tradição brasileira, na qual é comum a transferência de
desequilíbrios para esferas superiores de poder (como se observa na troca de títulos
estaduais por federais e nos sucessivos refinanciamentos concedidos aos governos
4
estaduais pela União ). Por outro lado, a expectativa de que a União intervirá quando a
dívida adota uma trajetória explosiva reforça a idéia de que o endividamento é
concebido como uma relação intergovernamental. Em parte esse comportamento se
justifica pelas próprias características da União, as quais a qualificam como
intermediadora entre o mercado e os governos subnacionais. A intervenção da União
frente a uma situação de crise se deve ao fato de esta ser uma instância com maior
capacidade de absorver desequilíbrios, sem desestruturar o sistema.
Conclui-se que o endividamento,
enquanto relação intergovernamental,
manifesta-se por meio de dois canais. Em primeiro lugar, viriam os financiamentos
concedidos pela União, ou por órgãos e entidades a esta vinculados. Por fim, deve-se
citar a prática de transferência dos desequilíbrios financeiros dos níveis inferiores de
4
Ë interessante observar que nas renegociações da dívida pelas Leis no 7976/89 e no 8727/93 predominaram,
respectivamente, o refinanciamento de dívida externa com aval da União e a repactuação de financiamentos
contraídos junto a instituições federais. Mais do que um movimento de federalização da dívida, este foi um
processo de consolidação do emaranhado de dívidas contraídas, direta ou indiretamente, por intermédio da União.
A relação intergovernamental já estava implícita. Em ambos os casos, a contratação da operação de crédito
dependia de decisões do governo federal.
10
poder para o governo federal. Certamente, tais aspectos alteram o sentido da
autonomia tributária proposta na Constituição de 1988.
1.4. Constituição de 1988: o modelo federativo proposto
A Constituição de 1988 foi uma tentativa de se desenvolver um arcabouço
5
institucional coerente com o estado democrático . Na esfera político-fiscal, o processo
de redemocratização teve como contrapartida um maior grau de descentralização fiscal,
consolidado pela Constituição de 1988. Tal descentralização se materializou no
aumento da participação dos governos subnacionais na receita disponível do setor
governo. As competências tributárias de cada nível de governo foram meticulosamente
discriminadas no texto constitucional.
É interessante observar que a definição minuciosa das receitas referentes a cada
nível de governo não é acompanhada pela definição rígida das responsabilidades de
cada esfera de poder pela utilização do conceito de competências concorrentes - mais
adequado ao caso brasileiro pelas disparidades regionais que o caracterizam.
As disparidades de renda no Brasil reflete-se na distribuição do Produto Interno
Bruto entre as unidades da federação (o qual apresenta elevada dispersão com relação
6
à média) . Diante disso, o modelo federativo brasileiro, reforçado pela Constituição de
1988, sempre visou, por intermédio de mecanismos compensatórios (sistema de
transferências), atenuar as implicações sobre a arrecadação estadual decorrentes das
disparidades regionais presentes no Brasil. As receitas estaduais sustentam-se
5
Baseado na institucionalização da descentralização fiscal (com o reforço dos princípios federativos) e na ênfase à
cidadania
11
basicamente sobre duas fontes, a saber, a arrecadação proveniente de tributos a serem
explorados pelos governos subnacionais
7
e aquela decorrente das transferências
constitucionais (Fundo de Participação dos Estados)
A Constituição de 1988, além de manter o ICMS como competência tributária
estadual, incrementou a base de arrecadação, ao incluir nesta os Impostos Únicos
sobre Combustíveis (IUC), sobre Energia Elétrica (IUEE), sobre Minerais (IUM) e os
Impostos sobre Serviço de Comunicações (ISSC) e de Transporte Rodoviário (IST). A
exploração de um imposto sobre valor adicionado por um governo subnacional, tal
como se verifica no Brasil, por suas peculiaridades, foge a toda experiência
internacional.
O ICMS, tributo de competência estadual, é responsável por cerca de 25% da
carga tributária doméstica. Ele respondeu, em 1998, por 60% da receita corrente líquida
dos governos estaduais. A capacidade de arrecadação do ICMS, o que define a receita
própria dos governos estaduais, é fortemente correlacionada com o desempenho do
PIB. As receitas próprias estaduais (e particularmente no caso do ICMS) tendem a
reproduzir as disparidades regionais e exigem adoção de mecanismos compensatórios
com a finalidade de atenuar essas diferenças (o sistema de transferências).
Os recursos destinados ao Fundo de Participação dos Estados e Municípios são
oriundos da partilha dos dois principais impostos federais. Aos governos subnacionais
6
O PIB per capita (sem considerar o Distrito Federal para não distorcer a amostra) varia entre R$1.500 em Tocantins
e R$10.700 em São Paulo, com uma média Brasil de R$6.200.
7
Segundo a Constituição, cabe aos estados a exploração do principal tributo nacional _ o Imposto sobre Circulação
de Mercadorias e Serviços (ICMS) _, dos impostos sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) e
Transmissão Causa Mortis e Doação (ITMD), e do Adicional do Imposto de Renda. Já os municípios gerem os
impostos sobre Propriedade Predial e Territorial Urbano (IPTU), Serviços (ISS), Vendas a Varejo de Combustível
(IVVC) e Transmissão Intervivos de Bens Imóveis (ITBI).
12
são destinados 44% da receita do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos
Industrializados, distribuídos entre estados (21,5%) e municípios (22,5%), sob a forma
de Fundo de Participação dos Estados e Municípios.
8
Como contrapartida ao ICMS, então, o FPE é alocado, obedecendo, entre outros
critérios, o inverso do PIB per capita (ou seja, quanto menor o PIB per capita estadual,
maior a participação dos governos estaduais na distribuição do Fundo de Participação
Estadual). O FPE, em certa medida, compensa os diferenciais de arrecadação que
refletem as disparidades regionais.
A despeito de eventuais limitações que o mecanismo compensatório baseado no
9
sistema de transferência porventura possa apresentar , esse cumpre um
papel
fundamental na atenuação das disparidades na receita per capita reflexo de uma base
de tributação limitada. Não obstante, a receita tributária per capita apresenta bastante
dispersão.
O sistema federativo proposto teve algumas implicações sobre as receitas dos
estados e municípios. Inicialmente, deve-se dizer que a Carta Magna promoveu um
aumento da participação dos governos subnacionais na distribuição de recursos fiscais,
prevista constitucionalmente. Na prática, no entanto, ao contrário dos municípios, que
10
assistiram um incremento significativo da sua receita disponível , os estados
mantiveram a sua participação na carga tributária (em torno de 27%).
8
Além disso, estabelece que 3% da arrecadação desses impostos será destinada aos fundos constitucionais.
9
Tais como contigenciamento de recursos e redução da base tributária sobre a qual a partilha
10
A participação dos municípios na receita disponível eleva-se de 10% para 17%. O aumento da participação dos
municípios sustenta-se fundamentalmente nas transferências da União (FPM) e dos estados (cota-parte do ICMS).
13
As mudanças introduzidas pela Constituição de 1988 institucionalizaram o
aumento da participação dos estados na receita disponível do setor governo, o que
vinha ocorrendo desde o início dos anos 80, por intermédio das transferências
negociadas. O governo federal detinha, então, o poder de alocar os recursos segundo
as suas prioridades. Com a definição constitucional de critérios para a distribuição de
recursos, as receitas de transferências adquiriram a conotação de receitas próprias.
Assim, apesar de não ter ocorrido necessariamente um aumento de participação na
carga tributária, o agregado dos estados assistiu a uma elevação de uma receita de
melhor qualidade.
A distribuição de recursos entre os diferentes níveis de governo e o aumento da
participação dos governos subnacionais na carga tributária doméstica foram
acompanhados pela autonomia concedida aos níveis subnacionais de poder. Segundo
a
Afonso (1992 :37-38):
“O princípio básico do sistema tributário financeiro brasileiro é o da autonomia
ampla de cada um dos níveis de governo em relação aos tributos de sua
competência. Quer dizer, compete à cada unidade federada instituir, legislar e
arrecadar tributos de sua competência. (...)
Não é demais destacar que a autonomia que exercem estados e até mesmo
municípios para criar, legislar, fixar alíquotas, cobrar e fiscalizar seus impostos e
suas taxas é o fator institucional mais avançado em termos de descentralização
fiscal encontrado no sistema brasileiro e destacado em estudos comparados à
experiência brasileira.”
A gestão autônoma das competências tributárias dos governos subnacionais - o
princípio básico do sistema tributário - apresenta-se como um fator institucional
importante na análise da descentralização fiscal. Por intermédio dos mecanismos
institucionais de descentralização fiscal-adminstrativa aos Estados e Municípios, os
alicerces do estado federativo são reforçados.
14
1.5. Outras dimensões do federalismo no Brasil: a questão do endividamento
A
Constituição
de
1988
revelava
a
intenção
de
rever
as
relações
intergovernamentais, com implicações sobre a autonomia dos governos subnacionais.
As transferências da União para os governos subnacionais, uma das formas de
relações intergovernamentais, perdem, em grande medida, o caráter arbitrário e são
institucionalizadas.
De fato, no entanto, o que é objeto de decisão na descentralização fiscal proposto
na Constituição de 1988
11
é um conceito limitado de aumento da participação da receita
tributária própria dos estados e municípios e de receita disponível (fundos de
participação e partilha do ICMS), que deveriam gerar maior autonomia administrativa
dos governos locais. Não só novos “tributos” federais crescem escapando da base da
partilha, como o volume e a forma de renegociação do endividamento solapam o
processo enunciado na Carta Constitucional, frustrando e distorcendo suas intenções
descentralizadoras.
A reversão desse processo de descentralização se dará tanto pela reconcentração
fiscal propiciada pelo crescimento da participação das contribuições sociais na receita
federal, e decorrente frustração das políticas sociais descentralizadoras (Saúde e
11
É interessante observar que a definição minuciosa das receitas referentes a cada nível de governo não é
acompanhada pela definição rígida das responsabilidades de cada esfera de poder. No que respeita aos
encargos, a distribuição entre as diferentes esferas de poder não apresenta regras claramente definidas devido à
utilização de competências concorrentes.. A atribuição rígida de competências entre os diferentes níveis de
governo esbarra na heterogeneidade dos entes federados. Especialistas em economia do setor público
argumentam que as competências concorrentes seriam mais adequadas a países continentais organizados
federativamente como é o caso do Brasil.
15
12
Educação) , como pelas soluções encaminhadas para a superação da crise financeira
dos governos subnacionais .
A situação financeira dos governos estaduais pode ser compreendida à luz do
processo histórico de formação da dívida. A questão do endividamento dos estados
circunscreve-se ao conflito intrínseco à organização federativa do estado brasileiro. Sob
o ponto de vista do governo federal, o controle do déficit dos estados integra uma série
de medidas de controle macroeconômico.
Observa-se aqui que a questão do controle do endividamento apresenta-se como
uma questão não trivial em regimes federativos. O processo de endividamento explicita
o limite entre a autonomia dos governos subnacionais e a soberania da Federação, e
suas contradições. Os mecanismos de controle de endividamento restringem a
abrangência das crises financeiras e evitam que estas se tornem recorrentes.
A decisão dos estados de realizar operações de crédito, pelo seu caráter de
relação intergovernamental, repercutia sobre todo o sistema. Diante disto, o controle do
endividamento tem por finalidade evitar o sobreendividamento e seus impactos sobre a
Federação e não significa, necessariamente, proibir a contratação de novas dívidas.
Deve-se identificar a origem das dificuldades de controlar o endividamento.
Inicialmente existe a necessidade de examinar a legislação pertinente. Em segundo
lugar, se esta legislação está sendo de fato aplicada.
12
Ver Dain (1995)
16
•
Propostas de Controle de Endividamento
Em textos elaborados por organismos internacionais como o BIRD e o FMI uma
série de sugestões é dada no sentido de controlar o endividamento dos governos
subnacionais.
Segundo Dillinger, técnico do Banco Mundial, a melhor forma de controlar o
endividamento dos estados seria por meio das forças de mercado. O governo federal
deveria sinalizar que não mais interviria no caso de novas crises, já que:
“...It´s clear that this not Brazil´s first debt crisis. It´s, in fact, likely that the state´s
excessive borrowing is prediated on the expectation of federal relief. Another round
of federal relief only reinforces this expectation, and plants the seeds of the next
round of borrowing and crisis. Where federal reliefs is necessary to enable a state
to continue functioning, the federal governmente should exact a quid pro quo, both
to ensure that significant, irreversible reforms are put in place in the defaulting
state, and to reduce the temptation of other states to follow the same route in the
future” (Dillinger, 1995:12)
Dillinger propõe, então, que se deixe falir um estado de menor importância. A
opção deveria considerar o impacto instabilizador caso a “escolha” sobrecaísse sobre
um estado com maior peso político. Pode-se dizer, no mínimo, que a sugestão fere as
prerrogativas federativas. Além disso, a opção por um estado mais pobre quando os
estados mais endividados são exatamente os de maior poder aquisitivo indicaria que o
governo central jamais deixaria de amparar um estado rico, até pelas implicações
sistêmicas. Assim, o mercado, seguindo este raciocínio, não mais emprestaria aos
estados menores. Como estes últimos já não têm praticamente nenhum acesso ao
crédito privado (à exceção das operações de Antecipação de Receita Orçamentária), a
medida seria inócua, não solucionando o problema.
Já Ter-Minassiam (1996) descreve quatro modelos de controle de endividamento,
adotados por países descentralizados. A escolha de um destes modelos de controle
17
deve considerar aspectos sócio-econômicos e de ordem político-institucional do país
em questão. Observa, porém, que existem muitas variações e vários países optam por
controles que não se restringem a um destes modelos.
i. Confiança na disciplina de mercado - o sucesso desse mecanismo de controle
ao endividamento é condicionado a certos requisitos para que tenha alguma chance de
ser bem sucedido. Nos candidatos a esta forma de controle, os mercados devem ser
livres e abertos, sem que tenha de alguma maneira compulsória financiar o setor
governo; os credores devem dispor de informações sobre o estoque de dívida, assim
como sobre a situação fiscal-financeira dos governos subnacionais; não deve existir a
possibilidade de qualquer operação de salvamento em caso de inadimplemento; os
governos subnacionais devem ter instrumentos para captar os sinais do mercado.
ii. Enfoque cooperativo
para os controles da dívida - o endividamento dos
governos subnacionais é objeto de negociação permanente entre as diferentes
esferas de poder. Este seria o caso mais próximo da confiança na disciplina de
mercado. O enfoque cooperativo significa que os governos subnacionais trabalham
em conjunto com o governo central no sentido de estabelecer metas fiscais que
atendam os interesses macroeconômicos em questão.
III. Enfoques para o controle do endividamento subnacional com base em
regras
-
determinadas constitucionalmente ou por meio de leis, muitos países
adotam esse formato de controle até porque a vasta gama de regras permite
selecionar a que for mais adequada ao país em questão.
18
iv. Controles diretos do governo central sobre o endividamento subnacional mais comum em países unitários, esse formato confere ao governo central a
prerrogativa de controlar o endividamento das unidades subnacionais.
Frente às alternativas propostas por Ter-Minassian, a opção mais adeqüada seria
aquela por meio de regras.
•
13
O papel do controle do endividamento
O controle do endividamento dos governos subnacionais é visto por Ter-
Minassian como parte necessária de um programa de ajuste fiscal, vislumbrado diante
da tendência internacional de crescimento da dívida pública e da elevação da taxa de
juros. Nota-se aqui que o controle ao endividamento intertemporalmente repercute
positivamente
sobre
os
estados,
independentemente
das
implicações
macroeconômicas intrínsecas a ele.
Em primeiro lugar, a existência de endividamento, caso sejam contratadas a uma
taxa de juros cujo o referencial seja o overnight, aumenta a vulnerabilidade dos estados
frente a decisões de política econômica. Em segundo lugar, reforça a dependência para
com o poder central, já que o estado seria praticamente obrigado a aceitar toda e
qualquer condição imposta pela União. Em terceiro, deve-se ressaltar o fato de que a
dívida contraída hoje comprometerá posteriormente o bem estar da população, já que o
financiamento, por exigir contrapartida futura, determinará a disponibilidade de recursos
nos anos seguintes
13
Segundo a descrição de Ter-Minassian, a proposta de Dillinger não é compatível com o Brasil, já que não obedece
a sequer uma das condições exigidas para que o controle de endividamento tenha êxito.
19
Por fim, o crescimento descontrolado do endividamento ameaça a própria
federação.
O
descontrole
completo
pode
interferir
na
condução
da
política
macroeconômica, já que se configura como um fator negativo na formação de
expectativas. Tal situação é limite. Mas não se pode descartá-la diante do crescimento
da dívida dos governos subnacionais entre 1994-96 e uma crise da federação,
obviamente, repercute, em última instância, nas unidades da federação
•
Os limites do controle do endividamento
Ter Minassian coloca que
“(...) os controles sobre os empréstimos não podem substituir uma estrutura
sustentável de relações financeiras intergovernamentais, isto é, uma estrutura que
não dê origem a desequilíbrios verticais (ou horizontais) excessivos. (...)” TerMinassian (1995a:11)
Assim, a efetividade do controle do endividamento está condicionada à própria
sustentabilidade fiscal intertemporal dos estados. O desequilíbrio fiscal induz os
estados a buscarem alternativas de financiamento e praticamente inviabiliza todo e
qualquer controle, posto que as pressões para contratar novas operações de créditos se
revelam incontroláveis.
Desta maneira, o êxito do controle de endividamento está associado ao
saneamento fiscal. A última tentativa de controle ao endividamento, a Lei de
Responsabilidade Fiscal propõe uma política fiscal sustentável intertemporalmente, ou
seja, enseja estabelecer os alicerces com a intenção de evitar a criação de déficits –
efetivos e potenciais nos três níveis de governo e impedir a eclosão de novos
desequilíbrios fiscal-financeiros nas esferas subnacionais.
20
•
O Controle ao Endividamento dos Governos Subnacionais no Brasil
O controle do endividamento no Brasil, desde 1964, quando os governos
estaduais iniciaram a contratação de crédito de modo mais intenso, sempre foi
realizado por meio de regras.
Na época em que a dívida dos governos estaduais exigiu uma saída negociada, o
controle do endividamento era exercido por Resoluções tomadas pelo Senado Federal.
Em 1998, o controle ao endividamento passa a respeitar a Resolução 78/98, vigente até
o
promulgação da Lei Complementar n 101 (conhecida como Lei de Responsabilidade
Fiscal).
A dificuldade de evitar o endividamento dos estados estava atrelada ao próprio
arcabouço institucional brasileiro, mas não necessariamente a problemas na legislação
pertinente. O Senado era o responsável pela autorização de operações de crédito extralimite. Como coloca Roarelli:
“ Segundo a Constituição de 1988, é da competência privativa do Senado Federal
estabelecer limites ao endividamento dos estados e municípios, e esse preceito
tem sido tradicionalmente utilizado desde de a Constituição anterior. O Poder
Executivo pode, entretanto, enviar proposta quanto aos limites globais e, através
de suas lideranças, tentar influenciar na fixação dos tetos de endividamento.
Acompanham as resoluções do Senado Federal as medidas tomadas pelo Banco
Central que servem como instrumento na definição de limites de operações de
crédito. A partir de 1988, as Resoluções passaram a ser mais rigorosas que as do
14
Senado Federal”
O Senado, instância na qual tramitam os pedidos para liberação de operações de
crédito, não é, por definição, o orgão mais adequado para tratar da questão, posto
que é o responsável pela reprodução do equilíbrio federativo. Embora a questão do
endividamento esteja intimamente associada à estrutura federativa, o Senado
enquanto fórum de decisões se mostra ineficiente15, ignorando inclusive pareceres
técnicos desfavoráveis à aprovação de novos endividamentos
14
15
Roarelli, M.L.M (1996:635-6)
. Em entrevista ao Jornal do Brasil, Serra coloca:
21
As dificuldades de controlar o endividamento dos governos subnacionais deviase mais a problemas políticos do que propriamente a falhas na legislação.
16
A Lei de
Responsabilidade Fiscal enseja aprimorar o controle ao endividamento estadual. A
rigidez que a permeia, no entanto, periga paradoxalmente aumentar o casuísmo em
torno das operações financeiras subnacionais, ou seja, um retorno a uma situação
anterior à Constituição de 1988.
•
Controle do Endividamento e Autonomia dos Governos Subnacionais: uma
aplicação ao caso brasileiro
É interessante observar que as unidades da federação têm poder muito
diferenciado para alavancar recursos por meio de operações de crédito em decorrência
a desigualdades regionais. O endividamento atual reflete em certa medida a
capacidade de alguns governos estaduais realizarem uma gestão, dentro de certos
limites, autônoma relativamente ao governo central. Para São Paulo, Minas Gerais, Rio
de Janeiro e Rio Grande do Sul, a capacidade de obter financiamento junto ao mercado
sinalizava exatamente um certo grau de independência das decisões tomadas pelo
poder central.
O governo federal consentia na utilização deste método de financiamento,
mesmo quando este já mostrava indícios de exaustão. Mais uma vez, as relações
intergovernamentais em torno do endividamento revelavam a sua natureza obscura e a
importância do poder central na forma como as operações são contratadas. A falta de
“Pelo modelo atual o Senado aprova tudo. O processo político é de que os senadores de
um estado aprovam o aumento do endividamento de outros para depois receber o mesmo
tratamento” (Serra, J:1997)
16
Afonso (1996)
22
uma política efetiva de controle de endividamento constitui uma política do governo, que
ao se imiscuir de tomar uma decisão implicitamente está optando por determinadas
diretrizes.
A questão que se coloca não é a legitimidade da decisão de se endividar ou de
autorizar novas operações de crédito, mas a natureza pouco transparente das relações
em torno do endividamento. O endividamento, na sua dimensão de relação
intergovernamental altera de forma diferenciada o grau de autonomia dos estados,
impondo como no caso de São Paulo, um ônus que provavelmente será arcado por
toda a federação. A discussão da autonomia versus a federação mais uma vez se faz
presente.
23
2. A Evolução da Dívida: os antecedentes ao acordo de refinanciamento
Nesse capítulo tratar-se-á da evolução do endividamento dos governos estaduais
com a intenção de compreender as origens e a dimensão da crise financeira vivenciada
pelos governos estaduais em meados da década de 90.
As origens do endividamento estadual remontam o início da década de 70,
quando este transparece como alternativa à natureza centralizadora na gestão tributária
imposta pelo Governo Militar. Posteriormente, na década de 80, frente à crise do padrão
de financiamento do setor público, observa-se um quadro de forte restrição
orçamentária em certa medida contornada pelas unidades da federação por intermédio
de
financiamentos
de
terceiros,
quando
disponíveis,
para
complementar
as
necessidades de caixa. Na década de 90, o crescimento da dívida esteve associado,
em grande medida, à capitalização dos serviços da dívida ao principal.
A composição da dívida, compreendida por intermédio do processo histórico que
a engendrou, explica a dinâmica do seu comportamento ao longo do tempo.
2.1. O processo de endividamento dos governos estaduais
•
Governo Militar e a Gestão Tributária Centralizadora
Até 1965, a dívida dos governos subnacionais era praticamente inexpressiva. A
partir de então, a ampliação das oportunidades de crédito permitiu a expansão da dívida
do setor público. As mudanças observadas na oferta de crédito estavam associadas ao
17
nascente mercado de títulos governamentais , aos fundos federais de investimento e
17
Até 1965, quando se introduz a correção monetária, o mercado de títulos praticamente inexistia, estando limitado
aos títulos colocados compulsoriamente. A inflação até então corroía o valor dos títulos, cujo valor de face era
nominal;.
24
ao endividamento junto ao exterior. A concessão de crédito funcionou como um
instrumento de dominação política do governo federal. Conforme coloca Rezende:
“(...)A centralização financeira foi um dos instrumentos importantes para a
concentração do poder político e o esvaziamento dos governos locais.” (Rezende,
1982:500)
A Reforma Tributária de 1966, a Reforma Administrativa de 1967 e o controle do
endividamento dos governos subnacionais foram peças fundamentais na centralização
tributário-administrativa implementada pelo regime militar. Ocorreu, então, um
esvaziamento político-econômico dos governos subnacionais pela reforma tributária e
pela fragmentação dos pólos de decisão.
Ao longo da década de 70, à escassez de recursos dos governos estaduais
seguia-se a liberação de recursos do governo federal mediante contrapartidas dos
governos estaduais. Esta política, somada à pouca disponibilidade de recursos próprios
por parte das esferas inferiores de governo, induziu ao endividamento das unidades da
federação. As relações intergovernamentais revelavam o caráter centralizador impresso
pelo governo federal.
A escassez de recursos fiscais nas esferas subnacionais de governo aumentava
a importância de seu financiamento por meio do endividamento. O setor público
estadual dependia das decisões tomadas a nível federal, que acabavam por influenciar
a decisão de investir. Segundo Guardia
“ [o endividamento] expressou a única alternativa dos administradores estaduais e
municipais para se contrapor à perda de autonomia financeira decorrente da
excessiva centralização tributária então existente. O endividamento constituiu a
ampliação da prerrogativa/autonomia do gasto destas esferas” (Guardia, 1992:61)
25
A perda da autonomia, paradoxalmente, promove o aumento do endividamento e,
de modo cumulativo, agrava a perda de autonomia
18
já que os recursos destinados à
rolagem da dívida pressionavam o orçamento fiscal e reduziam o grau de manobra dos
governos subnacionais. Nesse contexto inicia-se o processo de endividamento
estadual.
Duas fases distintas marcam a legislação do controle do endividamento. Até
1975, o controle do endividamento, sob a égide da Resolução 58, de 1968,
praticamente impediu que os estados se financiassem por meio de operações de
crédito. O financiamento dos governos subnacionais limitava-se basicamente aos
recursos de natureza fiscal e às transferências negociadas. Em 1975, a Resolução 58
foi substituída pela Resolução 93. Esta última introduziu novos critérios para o controle
19
do endividamento dos estados .
Iniciou-se, então, efetivamente o endividamento dos estados. Ao longo da
década de 70, o processo de endividamento foi fortemente influenciado pelas
peculiaridades da legislação. A Resolução 93 tratava das operações de crédito internas.
Além de estabelecer os limites ao endividamento, esta Resolução previa operações
extra-limites. No caso das operações de crédito externas, a contratação não estava
sujeita ao limite de endividamento imposto pela Resolução 93. Cabia, então, ao governo
subnacional solicitar autorização do Senado Federal e consultar o Executivo, que
chancelava o pedido.
18
Rezende e Afonso (1988)
19
Em Roarelli (1992) desenvolve-se uma discussão rigorosa sobre a abrangência das Resoluções 58, 63 e a 72, que
são responsáveis pelo controle do endividamento dos estados.
26
Como a maioria dos estados não poderia realizar novas operações de crédito
segundo a legislação de controle de endividamento, o endividamento ocorreu
predominantemente por meio de operações de crédito externas e internas enquadradas
como extra-limites. A autorização de operações extra-limite guardava um elevado grau
de arbitrariedade, garantindo um alto poder discricionário aos executores de política
econômica.
É interessante observar que a Resolução 93 excluía do cálculo de limite o
endividamento junto ao Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Urbano (FNDU), do Fundo
de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS) e do Banco Nacional de Habitação (BNH),
consideradas, a partir de então, operações extra-limites. Por outro lado, o Banco Central
poderia desconsiderar, a seu critério, para o cálculo de limites do endividamento
operações que fossem consideradas prioritárias pelo governo federal.
Assim, como Rezende (1982) chegou a afirmar, “o efeito da regulamentação
sobre os estados é o oposto ao formalmente estabelecido”. O endividamento dos
estados cresceu significativamente após 1975. O controle ao endividamento foi um
instrumento a mais na estratégia centralizadora do governo federal. A legislação
assegurava ao poder central um elevado poder discricionário na concessão de crédito
aos governos locais, o que não coibiu o financiamento junto a terceiros, mas, sim,
permitiu a alocação arbitrária destes recursos.
É interessante notar que a fragmentação dos pólos de decisão também foi um
importante instrumento de centralização político administrativa. As empresas estatais
estaduais, embora formalmente vinculadas às administrações estaduais, seguiam as
orientações da “matriz” federal. Estas empresas estavam inseridas no projeto de
27
desenvolvimento nacional, participando, portanto, da estratégia de crescimento do
governo central.
A facilidade para a obtenção de recursos no exterior fez com que estas empresas
seguissem a orientação da “matriz” no sentido de captar recursos no exterior para
financiar o seu crescimento, sem considerar a capacidade de pagamento dos estados.
Nota-se que esta afirmação só corrobora o caráter independente das decisões de
investir da administração indireta do governo estadual.
A forma como ocorreu o controle do endividamento foi um dos determinantes da
composição do endividamento dos governos subnacionais a partir dos anos 60. Assim,
segundo Afonso (1988), em 1980, a dívida externa representava 32,4% e a dívida
interna extra-limite 22,2% da dívida consolidada dos estados.
•
20
A Década de 80: Endividamento em Contexto de Ajuste Fiscal e Redemocratização
O desequilíbrio financeiro observado na década de 70 foi agravado pela crise do
padrão de financiamento. Assim, conforme coloca Lopreato (1992):
“Diante do esgotamento das fontes de financiamento externo e da necessidade de
gerar divisas, o governo é obrigado a mudar o rumo de sua política econômica e
redefinir o padrão de crescimento. A ruptura no padrão de financiamento
compromete a capacidade da União de conduzir e dinamizar o processo de
investimento”
A adoção pelo governo federal do programa de ajuste fiscal preconizado pelo FMI
em 1982 dificultou o financiamento do setor público por meio de endividamento interno,
já que uma das metas estava associada ao déficit público. Mesmo assim, o
endividamento dos governos subnacionais foi alvo de críticas do fundo, já que o déficit
dos governos subnacionais tornava impeditivo o cumprimento das metas do programa.
Em 1983, a Resolução 831 impôs limites nominais ao crescimento dos financiamento
28
do setor público junto ao sistema financeiro nacional, o que atingiu aos governos
subnacionais.
Os impactos da ruptura do padrão de financiamento do setor público repercutiram
direta e indiretamente sobre o setor público estadual. Os estados assistiram então a (i)
cortes no fluxo de recursos externos; (ii) queda na receita fiscal dos governos
subnacionais devido aos impactos recessivos na economia decorrente do ajuste
realizado pelo setor público.
Ademais, a restrição orçamentária federal dificultou a reprodução das relações
financeiras intergovernamentais. Conforme coloca Lopreato:
“O esquema das relações intergovernamentais perdeu funcionalidade quando se
tornou inviável manter o conjunto dos gastos com os convênios, com os fundos e
com as linhas e os programas de financiamento responsáveis pela alimentação
das aplicações a nível estadual. O corte nestas rubricas de crédito e no crédito
das agências oficiais restringiu a reprodução das formas de articulação com os
governos estaduais” Lopreato (1992:49)
Diante deste quadro, os estados passaram a utilizar formas de financiamento adhoc, que incluíam a negociação de recursos junto ao governo federal, a postergação do
pagamento de despesas com fornecedores, assim como o atraso no pagamento de
empréstimos junto a instituições públicas, federais ou não. (Lopreato, 1992:46)
Ao longo da década de 80 o colapso do padrão de financiamento levou os
gestores das finanças estaduais a concentrarem seus esforços na gestão do
desequilíbrio financeiro. A política macroeconômica definia, então, o espaço de atuação
das administrações estaduais e, a partir deste referencial, as decisões tomadas no
poder central referentes à rolagem da dívida pública, à rolagem da dívida externa
(vencida e á vencer), à política de crédito interno das agências federais e à autorização
20
Citado em Guardia (1992)
29
para a emissão de captação de recursos por meio de títulos balizavam a condução da
política no âmbito estadual e condicionavam a gestão financeira dos estados.
O governo federal, nos anos 80, passou a desempenhar um importante papel na
rolagem da dívida dos estados e municípios. Entre 1983 e 1988, a principal fonte de
financiamento do déficit operacional da administração direta e indireta dos estados e
21
municípios foram as operações de relendings e dos Avisos MF30 , MF09 e GB 588.
Neste período, o refinanciamento por meio dos Avisos MF30 responde respectivamente
R$ 3,2 bilhões, ou seja, por mais 75%, e por US$ 6,2 bilhões da dívida externa das
administrações direta e indireta do setor público estadual. (Guardia, 1992:62-65)
Somente em 1989 a dívida mobiliária passou a contribuir mais do que os Avisos
MF30 para o financiamento do déficit operacional. Neste ano a Lei 7976/89, de
27/12/89, refinanciou os Avisos MF30, e regulamentou os critérios de rolagem da dívida
externa dos governos subnacionais com prazo de vencimento até 01/01/90.
Por outro lado, as transferências negociadas adquiriam uma importância
crescente no financiamento dos estados. O aumento do peso político das lideranças
políticas locais teve como contrapartida o aumento da participação desta esfera de
poder na receita fiscal verificado seja pela elevação das transferências constitucionais
estabelecida pela emenda Passos Porto (1983) seja pelo crescimento ao longo da
década do montante de recursos destinados pelo governo federal às transferências
negociadas. O aumento dos recursos repassados voluntariamente pela União aos
governos estaduais refletia o aumento de poder dos governadores vis-à-vis o executivo
federal e sinalizava um processo de descentralização fiscal. O processo de
30
redemocratização política ocorre concomitantemente ao aumento da participação dos
governos estaduais na disponibilidade de recursos. A descentralização, contudo, em
parte é contestada pela necessidade da União para a gestão financeira da
administração estadual.
Em suma, a ruptura do padrão de financiamento do setor público brasileiro
repercutiu sobre os estados, o que culminou, então, em uma situação de desequilíbrio
financeiro. Assim, ao longo da década, a negociação de recursos junto ao governo
federal marcou a gestão das finanças estaduais seja no que respeita às transferências
negociadas, seja no sentido de obter os recursos necessários para o financiamento do
déficit operacional. A falta de alternativas de financiamento compatíveis com a
capacidade de pagamento dos estados impediu uma reestruturação financeira, assim
como agravou o desequilíbrio . Como coloca Lopreato (1992):
“O fracasso em refazer as condições gerais de financiamento colocou sérias
restrições à reestruturação financeira dos governos estaduais. O financiamento
dos governos estaduais está condicionado por determinações mais amplas e,
isoladamente, não poderia encontrar uma solução favorável diante de problemas
que envolvem todo o setor público” (Lopreato, 1992:56)
Diante deste quadro, a Constituição de 1988 institucionalizou o processo de
descentralização fiscal, já anunciado pelo crescimento das transferências negociadas
ao longo da década de 80. Em 1988, Rezende e Afonso já denunciavam o perigo de
que os aumentos de receita previstos pela Constituição fossem consumidos no
pagamento dos encargos da dívida. A esfera financeira irrompe a década de 90 em
aberto. As implicações da inequação dos problemas da dívida contestavam em parte a
descentralização institucionalizada por meio da Carta Magna. A vulnerabilidade dos
21
Os Avisos MF30 eram empréstimos pontes do Tesouro que financiavam a rolagem da dívida externa vencida dos
governos subnacionais
31
estados em decorrência da presença de desequilíbrios financeiros questiona a
autonomia federativa prevista no texto constitucional. Sob a sombra do desequilíbrio
financeiro, os estados conduzem-se em uma corda bamba.
2.2. A Evolução da Dívida dos Estados na Década de 90 e os Antecedentes do
Refinanciamento
A contratação de operações de crédito, nas décadas de 70 e 80, simbolizava uma
prerrogativa para aumentar os gastos dos governos subnacionais. A centralização
tributário-financeira transformou o endividamento em uma forma de driblar a restrição
financeira. Neste período, alguns estados obtiveram no mercado de títulos a
complementação para o financiamento das suas atividades.
A dívida que representou uma gestão mais autônoma no passado questiona a
autonomia proposta pela Constituição de 1988. Na década de 90, em alguns casos, a
dívida contratada no passado reforça as relações de dependência para com o governo
central. A forma como o endividamento ocorreu (reflexo em última instância das
alternativas de crédito disponível), associada ao processo de crescimento da dívida,
determinarão a trajetória, nos anos 90, do estoque inicial de dívida. Esta trajetória tem
implicações sobre a autonomia dos governos estaduais e sobre o processo de
descentralização.
•
Estatísticas de Dívida
Diante da escassez de estatísticas consolidadas para se elaborar um quadro
para descrever a dinâmica da dívida do início dos anos 90 até a crise fiscal e financeira
dos estados em 1995/96 (quando ocorreu o agravamento da crise financeira), optou-se
32
pela utilização alternada de dados de dívida elaborados pelo Banco Central e pela
Secretaria do Tesouro Nacional.
O Banco Central dispunha de uma série com dados de Dívida Líquida do Setor
Público (que agrega estados e municípios na mesma rubrica), e Dívida Mobiliária por
Unidade da Federação, os quais reconstituem a evolução da dívida desde,
respectivamente, 1991 e 1990. Por outro lado as negociações para o refinanciamento
da dívida estadual, exigiram a consolidação do saldo devedor por unidade da Federação
(o que foi posto em prática pelo STN). Os dados do STN permitem a elaboração de um
quadro pormenorizado da situação financeira dos estados em 1996.
A dívida dos governos subnacionais cresceu continuamente entre 1991 e 1996 e
ao final do período encontrava-se 85% superior ao valor inicial. O principal foco de
aceleração da dívida líquida do setor público subnacional localizava-se na dívida
mobiliária (que triplica entre janeiro de 1991 e dezembro de 1996). Nesse período, o
incremento da dívida mobiliária explicou 91% do crescimento da dívida líquida dos
estados e municípios. Em seis anos, a dívida mobiliária elevou-se em R$ 46 bilhões
(dos quais R$ 28 bilhões são relativos ao incremento após o Plano Real).
É interessante observar que a dívida bancária também cresceu bastante no
período, particularmente após 1994. Entre os componentes da dívida bancária
destacaram-se as operações de Antecipações de Receita Orçamentária (ARO), uma
parcela da dívida renegociada sob o amparo da Lei n
o
8727/93, dívidas junto a
instituições federais e entidades públicas não-federais (nesta última, encontram-se os
bancos estaduais).
33
O componente financeiro responsável pelo crescimento acelerado da dívida com
22
instituições bancárias deve situar-se nas dívidas ARO , com instituições públicas
federais e não-federais (indexadas a juros de mercado), já que as condições de
financiamento da Lei n
o
8727 diminuíram significativamente a velocidade de
crescimento desta parcela da dívida e atenua o ritmo da rubrica. Descontada a dívida
refinanciada, verifica-se que esta rubrica apresenta um elevado potencial de
crescimento.
•
A Federalização da Dívida Estadual
Em 1996 uma parcela representativa da dívida estadual já havia sido refinanciada
por meio das Leis n
os
7976/89 e 8727/93. A Lei n
o
7976/89 regularizou o
refinanciamento da dívida externa contraída com o aval do Tesouro dos estados e
municípios contratada até 31/12/88, que estava sendo efetivado por intermédio dos
Avisos MF30 - importante instrumento de refinanciamento do déficit operacional. Em
o
dezembro de 1999, o saldo da divida renegociada pela Lei n 7976/89 representa 5% da
dívida renegociada e 4% do endividamento global dos estados. A administração indireta
é responsável por 40% do montante renegociado.
o
A Lei n 8727/93 renegociou as dívidas dos estados junto a instituições públicas
federais. Ela introduziu o conceito de comprometimento de receita, associado ao
o
conceito de capacidade de pagamento. A dívida renegociada pela Lei n 8727/93 na
esfera estadual envolveu, na época, recursos da ordem de R$ 43 bilhões. Desse
montante, as dívidas da administração estadual direta participaram com 59%; os
restantes 41% foram distribuídos na administração indireta; basicamente, entre
34
entidades
de
crédito
imobiliário
(58%),
companhias
de
saneamento
(28%),
concessionárias de energia elétrica (14%). No final de 1999, a dívida renegociada dos
o
estados sob o amparo da Lei n 8727 havia sido reduzida para R$ 37 bilhões. É
interessante observar que a composição da divida da administração direta e indireta
permaneceu praticamente constante.
•
A Dívida Mobiliária
23
O saldo da dívida mobiliária dos governos subnacionais atingiu, em dezembro de
1996, R$ 68 bilhões, dos quais os estados eram responsáveis por R$ 59 bilhões, ou
seja, 48% da dívida fundada interna dos estados. O expressivo volume de dívida sob
forma de títulos reflete sua importância na estratégia de financiamento das unidades da
Federação nas décadas de 80 e 90.
A colocação de títulos no mercado requeria autorização do Banco Central. Esta
medida, somada às peculiaridades do mercado mobiliário, restringiu o acesso a alguns
24
estados (particularmente os de maior poder aquisitivo ). Em decorrência disso, poucos
governos subnacionais realizaram transações expressivas no mercado mobiliário. Até
1993, somente quatorze unidades da Federação dispunham de permissão para emitir
títulos. Estes estados estavam localizados nas regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste. O
comportamento desta modalidade de endividamento teve seus efeitos limitados a este
grupo de estados, não podendo, portanto, ser generalizado. A análise da distribuição
22
Segundo Furuguem, Pessoa e Abe (1996), as operações ARO são contabilizadas no cálculo de dívida líquida na
rubrica “Dívida Bancária”.
23
Os dados dessa seção foram extraídos da DLSP, do Bacen, e do Boletim de Finanças Estaduais e Municipais
(Bacen)
24
A partir do final de 1995, alguns estados e municípios obtiveram autorização do Senado para emitir títulos que
tinham por finalidade o pagamento de precatórios judiciais. Os únicos municípios que captavam recursos por meio
de títulos eram as prefeituras do Rio de Janeiro e de São Paulo. Após 1995, Osasco e Campinas entraram no
mercado mobiliário.
35
regional da dívida mobiliária dos estados revela a concentração nos estados de São
Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul, que respondiam, em 1996,
por mais de 90% do total.
Com o crescimento do montante da dívida mobiliária, os governos passaram a
ter dificuldade para colocar títulos no mercado, o que levou o Banco Central a trocar os
títulos estaduais por títulos federais. A realização desta operação indica períodos de
maior fragilidade financeira dos governos subnacionais. Nestes períodos, a pouca
aceitação dos títulos não deixou outra alternativa ao Banco Central: caso o banco não
procedesse dessa maneira, ocorreria uma situação de insolvência dos estados e
municípios que se endividaram por meio de dívida mobiliária.
Esta maneira de “solucionar” o caso, no curto prazo, não significou que a
principal questão em nível macroeconômico tivesse sido solucionada: a expansão do
déficit do setor público. Embora tal operação não tenha um impacto contábil para o
governo federal, esta representou a possibilidade de expansão do déficit que, em parte,
era minada pela impossibilidade de rolar a dívida; ou seja, essa operação sancionou o
endividamento dos governos estaduais e permitiu que a solução fosse postergada. Em
1995 e 1996, as operações de trocas continuaram ocorrendo, envolvendo valores cada
vez maiores (tanto em termos absolutos quanto em termos de participação). Enquanto a
capacidade de colocação de títulos dos governos estaduais oscila em torno de R$ 10
bilhões, são efetuadas vendas a termo para financiar o diferencial entre o montante total
25
e a capacidade estadual (em 1995, R$ 37 bilhões - e, em 1996, R$ 43 bilhões) .
25
Esta operação se circunscreveu aos estados e esta limitou-se aos maiores devedores (e fortemente concentradas
em São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul). O Banco Central não detém, em carteira, títulos
municipais, apesar de a dívida dos municípios do Rio de Janeiro e de São Paulo ser superior à de muitos estados.
36
A dívida dos estados por meio de emissão de títulos cresceu significativamente
entre 1991 e 1996. A dívida mobiliária neste período cresceu a uma taxa média de 21%
26
ao ano, velocidade superior à contratual . Em 1991, a dívida mobiliária representava
34,7% da dívida fundada interna contra os 65,3% da contratual. Já em 1996, o saldo
das operações de crédito por títulos respondeu por 51,3%, enquanto a participação da
contratual caiu para 48,7%. Nesse período, a parcela renegociada atenuou a velocidade
de crescimento da dívida contratual..
o
É interessante observar que a edição da Emenda Constitucional n 3/93 proibiu
a contratação de dívida mobiliária, prevendo somente a emissão de títulos para a
rolagem da dívida e, assim, posteriormente, a dívida cresceu somente em decorrência
27
da capitalização dos juros ao principal . Em um período de três anos (1994-1996), a
dívida praticamente duplicou exclusivamente para financiar o déficit operacional dos
estados e municípios.
28
Desse modo, os estados se viram com um desequilíbrio
patrimonial, cuja fonte estava fora do seu controle, em decorrência do componente
financeiro da sua dívida mobiliária. Este processo de aceleração do crescimento do
saldo da dívida mobiliária redefine a sua participação na dívida interna do estados e
municípios.
Pelo fato de a dívida mobiliária ter como referencial a taxa de juros federal, os
estados endividados tornam-se vulneráveis à taxa de juros. Diante de políticas
monetárias restritivas, o componente financeiro da dívida impõe um ritmo acelerado de
26
Conforme indica a evolução da dívida líquida do setor público.
27
A constatação de que a dívida mobiliária estadual cresce em decorrência da capitalização dos juros está presente
em Almeida (1996).
37
crescimento
29
vegetativo .
A
dívida
mobiliária
apresenta,
intrinsecamente,
um
componente que limita a autonomia dos estados.
Conclui-se, então, que os estados nos quais a dívida mobiliária tinha um peso
mais expressivo na estrutura de endividamento estão mais vulneráveis à política
monetária. Observa-se que uma relação de dependência com o poder central, pois o
financiamento do déficit operacional referente à dívida mobiliária foi viabilizado pela
operação de troca de títulos estaduais por federais. Diante disso, constata-se que,
paradoxalmente, quanto maior for a dívida estadual federalizada (ou seja, junto à
União), maior a autonomia do estado frente ao poder central.
•
Antecipação de Receita Orçamentária
Como existem indícios de que os estados e municípios estavam incorrendo
sistematicamente em déficits primários, pode-se supor que parte destes déficits
estivesse sendo financiada por meio de operações ARO. Os elevados custos deste tipo
de operação conferem um elevado potencial de crescimento a este tipo de dívida e
aumentam a vulnerabilidade dos governos subnacionais frente às oscilações da taxa de
juros.
Os dados do Banco Central sobre as AROs
aparentemente indicam que, em
1994, uma parte substancial destas foi “rolada”, já que, nos três primeiros meses de
1995, as autorizações para contratar dívidas sob essa forma atingem R$ 1,2 bilhões,
30
enquanto o acumulado de operações, em 1994, correspondeu à R$ 940 milhões .
28
Os títulos emitidos para o pagamento de precatórios judiciais foram a única fonte de emissão de dívida nova.
29
Como crescimento vegetativo entende-se o crescimento da dívida decorrente da capitalização dos juros ao
principal.
30
Note-se que as informações do Banco Central sobre as operações ARO dizem respeito às autorizações
concedidas e não às necessariamente realizadas. Os dados do COFEM/STN, relatados no Programa de Apoio à
38
Como as operações ARO devem ser resgatadas ao final do ano fiscal, pode-se supor
que as dívidas foram quitadas e, posteriormente, novas operações foram realizadas.
Estas novas operações devem ter servido para angariar os fundos necessários para
saldar as dívidas remanescentes do ano anterior. Observa-se um crescimento das
31
autorizações de Antecipações de Receita Orçamentária (ARO) significativo entre 1993
e 1996, que atingem, em 1995, R$ 2,3 bilhões.
32
2.3. As Implicações da Política Monetária sobre a Dívida dos Estados
A política monetária praticada pelo governo federal condiciona indiretamente a
velocidade de crescimento da dívida dos governos subnacionais junto ao público, com a
trajetória da parcela do endividamento dos governos subnacionais, atrelada de alguma
forma a taxa de juros federal, pautada pelas decisões de política econômica.
A despeito do aspecto conjuntural que caracterizou a elevação das taxas de juros
após a implementação do plano de estabilização, observa-se uma tendência estrutural
à elevação das taxas de juros. As inovações introduzidas no mercado financeiro, nas
últimas duas décadas, aumentaram significativamente a mobilidade do capital
(condicionada, entre outros fatores, pelo diferencial de juros). o que ocasionou um
a
aumento generalizado da taxa de juros. Segundo Ter-Minassian (1996 :1):
Reestruturação e ao Ajuste Fiscal dos Estados, indicam que a dívida ARO girava em torno de R$ 1,25 bilhão. A
dificuldade de compará-las se deve ao fato de não apresentarem informação quanto ao último mês considerado.
31
As Antecipações de Receita Orçamentária caracterizam-se exatamente por serem operações de curto prazo e
deveriam ser resgatadas ao final do ano fiscal.
32
Nesse ano, o Conselho Monetário Nacional (CMN), por intermédio do voto 162/95, instituiu uma linha de crédito
emergencial para o refinanciamento das AROs e fundam R$ 540 milhões (de um total de R$1,6 bilhões). A
justificava para incluí-las sustentou-se no fato de esta modalidade de endividamento ter superado os limites
recomendáveis para este tipo de operação e das elevadas taxas de juros incidentes sobre essa modalidade de
endividamento. O refinanciamento proposto pela CEF alivia um pouco a situação dos estados, muito embora as
condições sejam bastantes rigorosas.
39
“Esta última tendência [geral de elevação da taxa de juros] reflete: os níveis cada
vez mais elevados de estoque da dívida e seus requisitos de refinanciamentos, a
crescente utilização de meios não monetários de financiamento dos déficits; e a
crescente integração dos mercados financeiros em todo o mundo, que facilita as
movimentações de capital em decorrência de variações nas taxas de juros.”
Frente a isso, constata-se que a taxa de juros pode seguir uma trajetória
declinante (em comparação às taxas já praticadas), mas a tendência é se manter em
um patamar elevado.
As operações de crédito realizadas pelos governos subnacionais são oriundas de
diferentes fontes. O custo do crédito está subordinado à modalidade pela qual o recurso
foi obtido. A estrutura de endividamento das unidades subnacionais condiciona o custo
de rolagem da dívida, assim como a capacidade de financiamento.
Assim, as decisões de política monetária repercutirão diferenciadamente sobre as
diferentes unidades da Federação. As modalidades de endividamento que preponderam
nas diferentes unidades federativas estão associadas à capacidade de alavancagem de
recursos em diferentes mercados. Aparentemente, a realização de operações de crédito
pelo setor público estadual não se dá a partir de uma estratégia de endividamento, mas
por meio da canalização de recursos obtidos por meio das fontes de financiamento
disponíveis. Estas determinam, em última instância, a forma pela qual os governos
subnacionais se endividam e prenunciam a vulnerabilidade dos governos às oscilações
da taxa de juros e baliza a trajetória do endividamento.
O grau de federalização da dívida dos governos estaduais dependerá, em grande
medida, do perfil de endividamento presente na década de 70 e serão determinantes da
estrutura de endividamento. Conclui-se que o impacto da política monetária sobre os
estados está relacionado sua vulnerabilidade frente a oscilações da taxa de juros.
40
Assim, a composição da dívida condiciona as condições de rolagem e, em certa
medida, o estoque da dívida dos estados.
33
2.4. A Estrutura da Dívida Estadual em 1996
A dívida estadual
34
atingiu, em outubro de 1996, o montante de R$ 178 bilhões,
distribuídos entre captação via fontes internas (R$ 164 bilhões) e a de origem externa
(R$14 bilhões). Pode-se examinar a questão por outro prisma, a saber, o endividamento
por esfera administrativa. Segundo esta ótica, a administração direta responde por
cerca de 74% do endividamento.
•
A Dívida da Administração Direta dos Governos Estaduais
A dívida interna da administração direta pode ser subdividida em três categorias,
a saber, dívida contratual interna, dívida mobiliária e dívida flutuante. A dívida mobiliária
e a dívida contratual interna (inclusive renegociadas) compõem a dívida fundada.
Quanto à dívida flutuante, esta é composta pelas dívidas AROs, atrasos no pagamento
de despesas e dívidas junto a fornecedores.
35
A dívida contratual interna respondia por cerca de 45% do endividamento dos
estados e tinha como principal credor o próprio setor público, cujos empréstimos aos
33
As tabelas dessa seção estão no Anexo 2 Tabelas, por serem demasiadamente extensas para entrarem no texto.
34
Os dados utilizados nesta seção foram gentilmente cedidos pela Secretaria do Tesouro Nacional. O seu exame
fornece um detalhado quadro da atual situação da dívida nos estados. Observa-se que existem problemas
metodológicos que impedem a compatibilização dos dados do Tesouro com os de Dívida Líquida do Setor
Público do Banco Central. É interessante notar que, ignorando as diferenças entre ambos os dados, a série do
Banco Central não é necessariamente incompatível com as informações do Tesouro. A agregação das estatísticas
de DLSP em estados e municípios dificulta chegar conclusões definitivas.
35
A dificuldade de contabilizar a dívida flutuante torna a sua mensuração menos confiável e menos desagregada. Embora a STN apresente as
melhores estatísticas, estas não incorporam necessariamente a dívida flutuante em toda a sua abrangência.
41
estados representam mais de 99% (dos quais mais da metade são débitos junto à
União).
A dívida junto à União dizia respeito, basicamente, à dívida interna renegociada.
Esta subdividia-se basicamente entre as que foram renegociadas no âmbito da Lei n
o
o
7976/89 e da Lei n 8727/93. A primeira apresenta um saldo de R$ 10 bilhões; a
segunda, R$ 43 bilhões.
Ao exame da distribuição regional da dívida renegociada, constata-se que esta
está relativamente concentrada nas regiões de menor poder aquisitivo. Utilizando-se
como parâmetro a receita líquida dos estados,
observa-se que a participação das
regiões mais pobres está superdimensionada. O Nordeste e o Centro-Oeste têm uma
participação expressiva, alcançando 46%, contra uma receita líquida de 26,5%.
Outra questão relevante diz respeito à participação destas dívidas na composição
da dívida da região. No Norte, no Nordeste e no Centro-Oeste, estas dívidas são de
47%, 68% e 54%. Ou seja, as dívidas renegociadas participam de forma significativa em
sua composição.
É interessante observar que o crescimento acentuado da dívida mobiliária afetou
grandemente a composição da dívida nos estados. Conforme foi discutido
anteriormente, as dívidas sob a forma de títulos triplicaram em cinco anos,
reconfigurando a composição da dívida dos estados. Aparentemente, a dinâmica da
dívida mobiliária reforçou a estrutura do endividamento dos governos subnacionais, mas
a distribuição percentual indica que estas dívidas já estavam fortemente concentradas
nas regiões de menor poder aquisitivo.
42
Pode-se estabelecer uma hipótese para o que, de fato, ocorreu. Por um lado, a
o
dívida renegociada pela Lei n 7976/89 regulamentou a renegociação da dívida externa
que vinha ocorrendo por meio dos Avisos MF30. Quanto à dívida dos estados junto ao
governo federal, provavelmente herança das décadas de 70 e de 80, estas foram
o
36
refinanciadas pela Lei n 8727/93 . A dívida mobiliária surge como alternativa de
financiamento para os estados de maior poder aquisitivo, particularmente após a
década de 80.
Como já discutido no começo do capítulo, ao longo da década de 70, as
restrições ao endividamento dos governos subnacionais limitavam o acesso dos
estados ao crédito por meio de operações extra-limites. Entre estas operações
destacavam-se aquelas junto ao governo central. Além disso, na década de 70, a
abundância de recursos no mercado internacional estimulou a contratação de
operações de crédito junto ao exterior. Na década de 80, o escasseamento das
alternativas de financiamento por meio de crédito levam os estados de maior poder
aquisitivo a captar recursos por meio de títulos.
A estrutura do endividamento em 1996 refletia as alternativas de crédito dos
governos subnacionais nas décadas anteriores e a dívida renegociada seria um
indicador do padrão de endividamento dos estados. A dinâmica da dívida mobiliária
reconfigurou a estrutura de endividamento dos estados.
37
36
A participação da dívidas dos estados junto a Caixa Econômica (referente ao FGTS) corresponde a cerca de 70%
da dívida renegociada pela Lei no 8727/93. Conforme assinalado anteriormente, os fundos de investimento foram
uma das fontes de crédito para os governos subnacionais na década de 70.
37
A emissão de títulos sob a justificativa de pagamento de precatórios está associada ao desequilíbrio fiscal e será
extraída da análise para tratar do componente financeiro stricto sensu. Será analisado, então, o estoque de dívida
mobiliária como resultado de um processo.
43
A atual estrutura de endividamento (cerca de 60% do endividamento dos estados
de Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro e algo em torno de 30% para São
Paulo) refletia a evolução da dívida mobiliária. Essa atingiu, em 1996, percentuais
superiores a 40% da dívida interna da administração direta. Caso a dívida tivesse
crescido a taxas de 6,5% ao ano, os estados com volumes mais significativos de dívida
sob a forma de títulos apresentariam um estoque de divida mobiliária bem menor
(próximo à metade do que apresentavam em 1996). Isso representaria uma diminuição
da dívida global dos estados de Minas Gerais (30%), Rio Grande do Sul (30%), Rio de
38
Janeiro (30%) e São Paulo (15%) .
Caso a dívida acompanhasse a velocidade de crescimento das dívidas
renegociadas, a dívida mobiliária representaria algo próximo de 45% da dívida e
corresponderia a um estoque significativamente menor. Em suma, mesmo que a dívida
mobiliária crescesse a taxas bem menores, a sua participação no endividamento dos
estados ainda seria muito significativa. Esta afirmação permite extrair duas conclusões.
Inicialmente, pode-se afirmar que uma importante alternativa para o financiamento dos
governos subnacionais foi o endividamento por meio de títulos. Em segundo lugar, a
dívida mobiliária representou a aceleração do crescimento da dívida destes estados
(Minas Gerais, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, São Paulo).
Em 1996, a participação da dívida externa representa cerca de 5% da
administração direta. Deste percentual, uma parte significativa foi objeto de acordo (os
acordos a renegociação da dívida externa, assinados pelo governo federal, foram
38
Nos demais estados, a diminuição não chegaria a 5%.
44
estendidos aos governos estaduais e outra importante parcela foi renegociada sob o
o
amparo da Lei n 7976/89).
É interessante notar que as fontes de financiamento externo representavam mais
de 25%
39
da dívida dos governos subnacionais em 1982; em 1996 estavam reduzidas a
5%. A questão da dívida externa foi assim equacionada ao longo da década.
Atualmente, seja em termos de estoque, seja em termos de rolagem, o ônus da dívida
externa para os estados não é significativo.
Define-se a dívida flutuante como aquela com prazo de vencimento menor do
que um ano. Nesta, destacam-se a ARO, a dívida junto a fornecedores e atrasos no
pagamento de funcionalismo. A própria natureza desta forma de endividamento dificulta
um registro preciso das operações de crédito realizadas. Desta forma, o dado referente
à dívida flutuante é precário por definição. Toda e qualquer análise deve considerar esta
limitação.
Em outubro de 1996, a dívida flutuante dos estados alcançou R$ 10 bilhões. A
evolução desta forma de endividamento é uma proxy dos desajustes fiscais dos
estados. A ausência de informações em determinado estado, ou a apresentação de
valores muito baixos não indica que existia uma situação de equilíbrio; no entanto,
valores elevados podem sugerir graves desequilíbrios de natureza fiscal.
A dívida dos estados referente à administração indireta estadual, em dezembro
de 1996, atingiu R$ 44 bilhões, ou seja, representava um quarto do total do
endividamento dos estados. A dívida estava fortemente concentrada na dívida contratual
interna, que responde por mais de 85% do total do estoque desta esfera administrativa,
39
Segundo metodologia da Dívida Líquida do Setor Público, in Furuguem, Pessoa e Abe (1996).
45
subdividida basicamente entre a dívida junto ao Tesouro Nacional e junto a Instituições
Financeiras Públicas Não Federais. Essa última forma de endividamento, nota-se,
restringe-se às estatais paulistas.
2.5. Considerações Finais
É interessante observar que a composição percentual não se deve ao
crescimento da dívida mobiliária, mas sim a esse padrão de financiamento dos
diferentes estados. Assim, apesar dos impactos sobre a estrutura do endividamento
serem marcados pelo crescimento acelerado de uma modalidade de dívida, o que
determinou a composição do endividamento, em grande medida, foi o processo de
endividamento ao longo das décadas de 70 e 80. Prova disto é a distribuição regional
da dívida renegociada, que é muito concentrada nos estados mais pobres.
Da constatação de que existem diferenciais de juros muito significativos entre as
diferentes modalidades de dívida, conclui-se que sua composição teve implicações
sobre o estoque de dívidas e, portanto, influenciou a distribuição regional da dívida
estadual.
No processo de federalização, por intermédio das Leis n
os
7976/89 e 8727/93,
foram transformados em compromissos com a União uma parcela significativa das
dívidas externa e junto a instituições federais. Em decorrência da estrutura da dívida dos
estados de menor poder aquisitivo, estes foram os que mais se beneficiaram. A falta de
outras alternativas de crédito terminou por restringir o endividamento destes estados
nos financiamentos junto a instituições federais e no exterior (nos quais, geralmente,
contavam com o aval da União)
46
A reestruturação destas dívidas foi realizada em condições de financiamento
compatíveis com a capacidade de pagamento dos estados. A participação da dívida
renegociada na composição da dívida estadual indica a parcela da dívida dos estados
que não está descontrolada. A atualização da dívida por taxas de juros subsidiadas
protege os estados das oscilações da taxa de juros, ou seja, confere aos estados
imunidade frente à política monetária adotada pelo governo. Assim, o peso destas
modalidades na composição determina, em grande medida, o grau de fragilidade
40
financeira dos estados .
Identificam-se, então, implicações sobre a autonomia dos estados. Inicialmente,
pode-se dizer que o atrelamento da dívida mobiliária à taxa de juros federal aumentou a
vulnerabilidade dos estados frente à política monetária adotada pelo governo central.
Em segundo lugar, a troca de títulos estaduais por federais no Banco Central poderia
ser suspensa a qualquer momento, já que a operação tem um caráter informal. Em
terceiro lugar, o estoque da dívida atingiu valores tão elevados que indicavam perda de
autonomia fiscal, porque, em algum momento, o saldo devedor deveria ser liquidado.
Ao contrário dos demais estados, cuja única fonte de financiamento era a oferta de
crédito disponibilizada pelo governo federal, constata-se que a autonomia própria aos
estados de maior poder aquisitivo (decorrente da sua própria capacidade de alavancar
recursos no mercado e contornar, em alguma medida, os controles impostos pelo
governo federal) induziu ao endividamento e este reforçou a dependência para com o
governo central.
40
Como fragilidade financeira entende-se a vulnerabilidade dos estados frente às oscilações da taxa de juros.
47
Capítulo III: O Desequilíbrio Financeiro dos Estados e o Acordo de
Refinanciamento
Nesse capítulo, dimensiona-se, inicialmente, o desequilíbrio financeiro dos
governos estaduais. O estado crítico das finanças estaduais, que teve como
contrapartida uma proposta pelo governo federal de refinanciamento da dívida,
condicionado à realização de uma reforma de Estado pelos governos estaduais, é
apresentado em seguida. Expõe-se, então, as razões pelas quais a União refinanciou a
dívida estadual, a proposta de acordo e suas conseqüências, o subsídio concedido pela
União aos entes da federação e as conseqüências do acordo para os governos
estaduais
3.1. Dimensionado o desequilíbrio financeiro em 1996
A
magnitude
do
desequilíbrio
financeiro,
que
antecede
ao
acordo
de
refinanciamento estadual proposto em 1997, será discutida a partir da utilização de
indicadores sugeridos na literatura de Finanças Públicas
41
(indicador meta fiscal -
utiliza-se a receita como parâmetro para o estoque de dívida - e indicador de margem
de poupança real - avalia o percentual de receita a ser dispendido para pagar o serviço
da dívida). Mais relevante do que a relação entre a dívida e a receita é a divergência
entre a trajetória dos juros e a capacidade de pagamento dos estados (responsável pela
situação financeira crítica dos estados).
Da análise do indicador de Meta Fiscal, conclui-se que existem focos de
desequilíbrio em regiões pobres e ricas, particularmente em estados cuja a dívida
renegociada têm peso menor. Pode-se inferir que a capitalização dos juros altos ao
48
estoque reconfigurou toda a distribuição percentual do endividamento sobrecarregando
os estados com uma parcela maior de dívida não renegociada. Em termos gerais,
observa-se que os estados apresentavam relações entre a dívida e receita corrente
líquida muito superiores às sugeridas por organismos multilaterais como
o Banco
Mundial (que considera a relação 1 a 1 ideal)
Como não existiam estatísticas que reproduzam a
evolução das diferentes
modalidades de dívida, à exceção da série de dívida mobiliária, cuja trajetória pôde ser
reconstituída desde 1990, construiu-se o Indicador de Margem de Poupança Real
(superávit primário necessário para cobrir o déficit operacional) com dados de dívida
42
mobiliária por unidade da federação. .
A margem de poupança real dos estados que não emitiram precatórios
expressava, de 1993 a 1996, o superávit primário necessário para cobrir o déficit
operacional referente à dívida mobiliária. A partir de 1994, a trajetória da margem de
poupança real para financiar o déficit operacional acompanha o movimento da taxa de
juros e cresce explosivamente
43
- em alguns casos extremos os superávits primários
chegavam a atingir cerca 80% (Minas Gerais e Rio Grande do Sul)
Os indicadores mostram que existia de fato uma situação de grave desequilíbrio
financeiro. Os superávits primários exigidos para o financiamento do déficit operacional
41
Ver Nogueira. P.B(1988), Afonso, J.R., Rezende (1982), Rezende e Afonso (1989), Mendonça de Barros, J. (1996)
42
Como o Indicador de Margem de Poupança Real inclui somente a dívida mobiliária (33% da dívida dos estados na
época), esse indicador está subestimado e o superávit primário para “zerar” o déficit operacional deveria ser muito
maior, mas não proporcional à participação da dívida mobiliária (pois parte representativa já foi renegociada). A
parcela referente à dívida estadual que foi renegociada por intermédio das leis 7.976/89 e 8.727/93 a juros abaixo
do mercado supõe o pagamento de juros e amortização, os quais chegam a comprometer, em alguns estados,
mais de 11% da receita líquida real.
43
A dívida assume uma trajetória explosiva quando o devedor não consegue sequer pagar os juros, que devem,
assim, ser incorporados ao principal.
49
mostram que a dívida fugiu ao controle dos governos estaduais.
44
Deve-se ressaltar que
a crise das finanças estaduais era generalizada, não estando restrita a um certo grupo
de estados, muito embora se manifestasse com intensidade e extensão diferenciadas.
O desequilíbrio financeiro dos estados, independentemente das razões pelas
quais os estados se endividaram, deveria ser equacionado. As implicações sistêmicas
da situação falimentar dos governos estaduais exigiram uma saída negociada. Adiar a
solução somente agravaria os problemas, já que a pressão do fluxo sobre o estoque,
dada a política de elevadas taxas de juros, conferia um caráter explosivo a situação. O
crescimento do endividamento deveria ser compatível com a capacidade de pagamento
para reverter essa trajetória.
3.2. A União
Uma saída da qual a União participasse como articuladora de um acordo de
refinanciamento tornou-se cada vez mais flagrante. Constatada a existência de uma
crise financeira grave dos governos estaduais, observava-se a necessidade de buscar
alternativas para a sua superação. Os estados dispunham somente instrumentos de
ordem fiscal. No entanto, como afirma Baer (1994), ao analisar a política de ajuste do
setor público na década de 80, quando os desajustes financeiros adquirem tal
gravidade, políticas fiscais não conseguem revertê-los. Esta situação do setor público
encontra paralelos na situação estadual em 1996
44
Para dimensionar a gravidade da situação, realizou-se uma simulação do que ocorreria caso os estados tivessem
sua dívida integralmente refinanciada por um prazo de 30 anos, com taxa de juros de 6% a.a. Aplicada a tabela
Price, constata-se que a prestação prevista é, na maioria dos estados, inferior a um comprometimento de receita
de 15%. Isto significa que, caso estes estados obtivessem superávits primários da ordem de 17%, conseguiriam
pagar as prestações de financiamento em 360 meses. Alguns poucos estados (os mais endividados) não
conseguem arcar com o seu estoque de dívida mesmo que este fosse refinanciado em 30 anos.
50
Como afirmou Baer (1994:71) em relação à crise financeira do Estado na década
de 80:
“(...) A violência do choque externo _ não só pela elevação dos custos financeiros
internacionais e pela deterioração das condições de troca, mas especialmente
pelo corte do financiamento externo _ e a política de ajuste implementada para
enfrentá-lo implicaram desajustes financeiros no setor público de tal magnitude, que
dificilmente podem ser resolvidos com políticas fiscais isoladas e convencionais
(aumento nas despesas e corte nas despesas). A análise sugere que o problema
vai além da questão fiscal e diz respeito à recomposição das condições internas e
internacionais de financiamento do setor público.”
Como um ajuste fiscal não conseguiria reverter o quadro de desequilíbrio
financeiro, torna-se relevante discutir outras formas de recomposição da capacidade de
pagamento dos estados. Esta recomposição está condicionada às condições de
rolagem que, na medida que permitem a compatibilização entre o montante de dívida à
capacidade fiscal dos estados, eliminam da dívida o componente explosivo.
A transformação do financiamento de curto prazo em outro compatível com a
capacidade de pagamento dos estados suaviza o ajuste fiscal necessário na presença
de desequilíbrios financeiros. O ajuste fiscal, isoladamente, não permite a superação do
problema na esfera financeira; muito embora a esfera fiscal condicione a capacidade de
superação da crise financeira, pois esta, em certa medida, define a capacidade de
pagamento, pelos governos subnacionais, dos encargos da dívida.
O agravamento da crise indicava a necessidade de uma solução inclusive para
evitar os efeitos sistêmicos decorrentes do caráter instabilizador intrínseco à insolvência
de uma unidade da Federação.
45
45
A falta de alternativas de financiamento de longo prazo
Segundo Giambiagi (1995:9):
" Isso [a operação de troca de títulos estaduais por federais realizada pelo Banco Central]
traria problemas sistêmicos graves, pois haveria um grande risco de levar à quebra boa
parte dos bancos estaduais, com o "efeito dominó" próprio das crises financeiras. É em
função desse risco que o Banco Central continua validando a mencionada troca de papéis,
51
na economia terminaram por fazer que a União exercesse a função de estabilizadora e
viabilizasse financeiramente os estados. Neste capítulo, discute-se, então, o acordo
entre União e governos estaduais e suas implicações sobre a estrutura federativa.
3.3. O acordo de refinanciamento
A Lei 9496/97 regulamenta o refinanciamento da dívida dos estados pelo
Governo federal. Ela autoriza a União a assumir a dívida mobiliária, assim como outras
operações de crédito interno e externo ou de natureza contratual (essas últimas
referentes a despesas de investimento, contratadas até 31 de dezembro de 1994);
assumir os empréstimos tomados pelos estados e pelo DF junto à Caixa Econômica
Federal, compensar os créditos dos Estados contra a União, refinanciar os créditos da
União junto aos estados.
A lei propõe o estabelecimento de programas de Reestruturação e de Ajuste
Fiscal, do qual o refinanciamento é parte integrante. Esse programa prevê o ajuste
fiscal e reformas administrativa e patrimonial no âmbito estadual. Segundo a lei, o
refinanciamento será quitado em até 360 parcelas mensais, com juros de, no mínimo,
6% ao ano (em acordo aos contratos assinados individualmente) e, preferencialmente,
20% da dívida deveria ser paga à vista (amortização extraordinária).
Os contratos de refinanciamento poderão constar de limite máximo de
comprometimento da RLR (no qual estarão inclusos compromissos referentes a dívidas
46
já refinanciadas juntos a União ). Quando a parcela estipulada pela Tabela Price for
46
mas, por outro lado, os estados não têm garantia de que ela seja permanente."
(Giambiagi,1995:9)
Neste teto estavam inclusos os desembolsos referentes às Leis 7976/89 e 8727/93 e à dívida externa existente
até 30/09/91
52
superior ao comprometimento de receita previsto nos contratos de refinanciamento, o
resíduo será acumulado e sobre ele incidirão os mesmos encargos financeiros do
contrato de refinanciamento. Quando a parcela do financiamento referente ao principal
for inferior ao percentual de comprometimento de receita previsto em contrato, o resíduo
seria reincorporado.
Nos acordos assinados entre governos federal estaduais, o desembolso dos
estados não deveria ultrapassar um certo percentual da receita real líquida (entre 13 e
15%). A definição da taxa de juros estava condicionada ao pagamento de 20% da dívida
à vista (o que deu início ao processo de privatização de empresas estatais estaduais)
A dívida renegociada pelo atual acordo representa atualmente um passivo junto
ao Tesouro da ordem de R$120 bilhões. Com esse refinanciamento a parcela da dívida
estadual fundada que tem como credor a União atinge um percentual próximo a 90% da
dívida total.
São Paulo isoladamente foi contemplado com R$ 54 bilhões, o que corresponde
a 44% do montante refinanciado. Minas Gerais, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, por
sua vez, refinanciaram respectivamente R$ 19; R$ 14 e R$12 bilhões. Os quatro
estados absorveram, conjuntamente, mais de 80% do recursos destinados ao
refinanciamento.
Extraídos os R$26 bilhões referentes ao refinanciamento da dívida de São Paulo
junto a instituições públicas não federais, a dívida renegociada destes estados foi
preponderantemente mobiliária.
Conclui-se que o acordo foi primordialmente destinado para solucionar a questão
da dívida mobiliária. Como os estados mais ricos são exatamente os que apresentavam
53
maiores débitos, estes foram aqueles mais beneficiados. Naturalmente esses estados
deveriam apresentar as maiores dívidas, proporcionais ao seu peso seja em termos de
formação do produto interno bruto, seja em termos de sua receita líquida, o montante
da dívida dos estados de maior poder aquisitivo (São Paulo, Rio de Janeiro, Minas
Gerais e Rio Grande do Sul), contudo, é superior a essas participações.
3.4. Implicações da renegociação
O acordo de refinanciamento estruturou-se sob bases reais, incorporando a
dimensão patrimonial à idéia de equilíbrio fiscal. A consolidação das dívidas permitiu
uma avaliação da real situação financeira dos governos estaduais. Como contrapartida
ao refinanciamento das suas dívidas, os governos estaduais comprometeram-se a
realizar um rigoroso ajuste fiscal, a privatizar empresas estatais estaduais e a liquidar
os seus bancos estaduais.
•
ajuste fiscal
A interdependência das esferas fiscal e financeira implicou a procura de
alternativas para reverter o grave desequilíbrio das finanças estaduais. As possíveis
soluções vislumbravam, então, um rigoroso ajuste fiscal de modo a assegurar, no
médio/longo prazo, condições de governabilidade nas unidades da federação. Este
acordo de refinanciamento integrou um programa mais abrangente de reestruturação do
Estado, que previa medidas para o ajustamento fiscal das unidades da federação como
um dos alicerces de sua sustentação.
Ao propor como meta fiscal a relação dívida/receita, implicitamente exige-se uma
margem de poupança compatível com o percentual de comprometimento de receita. O
comprometimento da receita para o pagamento das parcelas de amortização
54
implicitamente significa superávites operacionais entre 14,9% e 17,7% (dependendo do
47
comprometimento da receita) . A capacidade de comprometer um determinado
percentual da receita para o pagamento da amortização da dívida dependia de um
rigoroso ajuste fiscal por parte dos estados.
A queda da inflação após o plano Real impediu que os estados continuassem
utilizando mecanismos espúrios de ajuste da despesa à receita. Assim, não obstante o
aumento significativo da arrecadação logo após a estabilização monetária, a grande
maioria das unidades da federação defrontou-se com sucessivos déficits primários. O
desequilíbrio fiscal antecedia ao agravamento da crise da dívida e ao próprio plano de
estabilização e observava-se a necessidade de ajuste rigoroso com a perspectiva de
cortes expressivos. Este processo sinalizava mais uma via de arrefecimento do
processo de descentralização e de limite à autonomia.
Com o acordo de refinanciamento, a União conseguiu que os estados
participassem o esforço de ajustamento fiscal que já vinha sendo realizado pela esfera
federal em resposta ao programa de estabilização monetária.
•
bancos estaduais
A privatização ou liquidação dos bancos estaduais representou um dos maiores
êxitos do Tesouro no seu esforço de sanear as contas estaduais. A dificuldade de tomar
conhecimento quanto à saúde financeira dos estados estava, em parte, subordinada às
relações intrincadas que se estabeleciam entre governo estadual e seus respectivos
bancos.
47
Os bancos estaduais eram uma extensão da administração estadual e
Adotou-se o seguinte procedimento para se fazer este cálculo: considerando-se que o comprometimento da
receita oscila entre 13 e 15% (conforme está no quadro referente às condições do acordo) e que o superávit
operacional inclui juros, supôs-se que o comprometimento da receita significa um superávit operacional, já que o
pagamento refere-se a juros e amortização.
55
garantiam às unidades da federação quase que a capacidade de emitir moeda. A
inclusão desta cláusula no acordo entre governo federal e estados foi um importante
passo em direção ao controle do endividamento dos governos subnacionais ou, ao
menos, uma iniciativa para que as contas das administrações estaduais adquirissem
maior transparência.
A importância de alguns destes bancos, tais como o BEMGE e o BANESPA,
levava o Banco Central a realizar operações sucessivas de salvamento a fim de impedir
que a insolvência destes bancos repercutisse em todo o sistema e intensificasse o
caráter instável intrínseco ao mercado financeiro. Assim, o Banco Central sancionava o
endividamento dos estados e, mais, ratificava as relações promíscuas entre
administrações estaduais e seus respectivos bancos. As intervenções nem sempre
estavam condicionadas estritamente a fatores econômicos.
•
Privatizações
48
O processo de privatização das empresas estatais estaduais, motivado pelo
desequilíbrio fiscal e financeiro das unidades da federação, inicia-se em 1996 (muito
embora se acelere de fato somente em 1997) Os recursos obtidos foram utilizados para
financiar despesas correntes e para o pagamento dos 20% à vista previstos nos
contratos de refinanciamento.
Conduzido pelo BNDES, que já dispunha do know-how assimilado pelas vendas
49
de estatais federais, até o momento , nesse processo foram predominantemente
privatizadas empresas dos setores de energia elétrica e de transportes. Já foram
48
Abrucio e Costa (1998) desenvolvem análise sobre o processo de privatizações de estatais estaduais.
49
Março de 2000.
56
arrecadados R$ 38 bilhões, entre privatizações propriamente ditas, vendas de
participações minoritárias e concessões
Não obstante o processo de privatização, pode-se dizer que ele atingiu os
objetivos propostos na medida que angariou, em parte, os fundos previstos nos
contratos de refinanciamento da dívida para o pagamento de parte da dívida, deu
partida a saída dos governos estaduais da esfera produtiva e inseriu os governos
estaduais no processo de Reforma de Estado já em curso na esfera federal.
3.5. O ônus da União
A federalização da dívida estadual implicou em forte pressão sobre as contas da
União, com um aumento significativo da dívida federal. Inicialmente deve-se dizer que
em um primeiro momento não ocorreria necessariamente um desequilíbrio patrimonial,
já que o passivo referente à dívida assumida teria como contrapartida um ativo (a dívida
dos estados para com a União).
Existem três questões a serem colocadas. A União tem como devedor unidades
da federação que estão próximas da insolvência. Em segundo lugar, existe um
diferencial entre a taxa de juros praticada pela União para captar os recursos e aquela
dos contratos assinados entre os governos federal e estaduais. Em terceiro lugar, a
União provavelmente capta recursos no curto prazo para um financiamento de longo
prazo. O diferencial da taxa de juros implicará um subsídio aos estados que será arcado
pela União. O volume do subsídio é função das taxas de juros, cuja tendência não é
descendente. Assim sendo, mesmo que taxas de juros como aquelas praticadas em
57
1995 estejam associadas à conjuntura macroeconômica, essas deverão se manter em
um patamar elevado.
50
O subsídio implícito no acordo de renegociação está fortemente concentrado nos
estados São Paulo, Rio Grande do Sul, Minas Gerais e Rio de Janeiro, que canalizam
mais de 90%. Mostra-se, desta maneira, que o endividamento de alguns estados
repercute sobre a federação e que no acordo de refinanciamento está implícito um
subsídio, que beneficiará os estados mais ricos, particularmente São Paulo.
A autonomia dos governos estaduais repercutiu sobre todo o sistema, que partilha
o ônus da dívida de alguns estados. Conclui-se que por mais rigorosas que tenham sido
consideradas as condições impostas pelo Programa de Ajuste Fiscal, a União arcou
51
com a parte mais onerosa do acordo. Como Giambiagi (1995) argumentava , a União
dispunha de capacidade para absorver esse impacto, mas ele foi oneroso.
3.6. O refinanciamento e as suas implicações
Quanto a autonomia dos governos subnacionais, constata-se a presença de
movimentos ambivalentes. Vislumbra-se alguns traços do espírito constitucional da
Constituição de 1988 no acordo de refinanciamento da dívida estadual. O tratamento
concedido à questão federativa na Carta Magna visava institucionalizar as relações
intergovernamentais (e, consequentemente, conferir a estas uma maior transparência) e
viabilizar um maior grau de autonomia das unidades subnacionais. O processo
50
É interessante observar que o crescimento da dívida devido ao refinanciamento da dívida estadual deve ser
considerado uma fonte de pressão sobre a taxa de juros.
51
Embora a situação não fosse tão crítica tal como hoje se encontra, mas os seus argumentos são de caráter mais
estrutural. O subsídio, segundo a sua proposta, seria bem menos. Primeiro por se tratar somente da dívida
mobiliária. Em segundo lugar por prever juros bem mais elevados.
58
crescente de federalização da dívida estadual (por intermédio dos acordos de
refinanciamento), representou a institucionalização de relações que vinham que já
vinham se desenvolvendo discricionariamente e isso é um ponto positivo para os
estados.
Nota-se uma menor vulnerabilidade das finanças estaduais frente às oscilações
da política monetária e dos fluxos de receita com a fixação da taxa de juros e de um
determinado percentual de comprometimento de receita. A institucionalização das
relações intergovernamentais participa da construção de referencias federativos mais
sólidos e contribui para a autonomia dos estados.
A perda de controle dos bancos estaduais e a privatização das empresas estatais
estaduais restringiriam o grau de manobra dos estados. Quanto aos bancos estaduais,
a sua utilização para captar recursos transformou-os instrumento de autonomia espúria
e feria as prerrogativas federativas, ao introduzir instabilidade financeira no sistema.
No plano mais concreto do endividamento, a renegociação em curso significa
exatamente a compatibilização de um estoque de dívida elevado com a capacidade de
pagamento dos governos subnacionais. A falta de um padrão de financiamento
adequado contribuiu em grande medida para que a situação do endividamento
adquirisse contornos críticos. O refinanciamento proposto exigiu um ajuste fiscal e
absorveu recursos significativos, que de outra maneira poderiam estar sendo
canalizados para outras despesas.
Assim, o processo de descentralização fiscal proposto na Constituição de 1988
é, em grande medida, solapado, já que a disponibilidade de recursos foi drasticamente
59
reduzida. O pagamento do compromissos assumidos na negociação previa superávits
primários entre 15 e 18%.
A análise dos números embora possibilite um exame pormenorizado da situação
apresenta limitações na medida que mostrou um quadro exato quando a situação das
unidades da federação guardavam particularidades muito significativas. Quando se
propõe uma proposta de refinanciamento da dívida mensura-se o montante a ser pago,
a forma de pagamento, buscando-se, dentro do possível, minimizar as diferenças de
tratamento entre estados. Entretanto, as próprias disparidades entre as diferentes
unidades da federação fazem com que um tratamento igual para unidades
completamente desiguais entre si atrele à qualquer negociação efeitos desiguais sobre
os entes federados. Existem uma série de medidas cuja a abrangência e a
profundidade não são mensuráveis. Assim, pode-se calcular o subsídio que a União
está concedendo aos estados, a distribuição desigual entre as diferentes unidades da
federação, mas esbarra-se nos impactos subjetivos da renegociação.
A questão que se coloca é que, por mais transparente que sejam as leis, existem
disparidades decorrentes do tratamento igual para entes desiguais. Através da
legislação pertinente pode-se definir critérios de distribuição de recursos fiscais, de
controle de endividamento ou de refinanciamento de dívidas, no entanto as
desigualdades regionais no Brasil são muito grandes. Desta forma, as leis implicarão
impactos diferenciados por unidade da federação. A transparência nas relações
intergovernamentais é uma condição necessária mas não suficiente para que o
tratamento dispensado considere as peculiaridades de cada estado.
60
Pela sua própria natureza, as relações intergovernamentais desenvolvidas em
torno do endividamento serão sempre um espaço onde o jogo político se fez presente.
Diante disto, pode-se tentar construir referencias institucionais que confiram maior
transparência à esta forma de relação intergovernamental.
Os mecanismos institucionais de controle ao endividamento e dos acordos
assinados entre os governos estaduais e o governo federal podem apresentar
distorções, ser alvo de críticas, mas a sua própria formalização favorece a negociação e
a percepção de seus limites e das limitações à sua abrangência. A institucionalização
não significa a superação dos problemas, mas sim sua circunscrição a um espectro de
problemas
pré-delimitado,
que
terá
conseqüências
sobre
as
relações
intergovernamentais, a curto e médio prazo.
O acordo de refinanciamento contribuiu para a institucionalização das relações
federativas. Nesse sentido, pode-se dizer que contribuiu para a construção da
autonomia dos governos subnacionais, mas reverteu o processo de descentralização
proposto pela Constituição de 1988. Paradoxalmente, a autonomia foi reforçada em um
processo de centralização.
61
Capítulo IV: Alguns Desdobramentos do Acordo de Refinanciamento: a
dívida estadual e a lei de responsabilidade fiscal
A
impossibilidade
de
propor
uma
política
global
sancionou
o
sobreendivididamento dos governos de algumas unidades da Federação. Uma vez que
os desequilíbrios financeiros não puderam ser superados com um mero ajuste fiscal e
que acabaram sendo transferidos para a União, o ônus do saneamento financeiro de
alguns governos estaduais é arcado pela Federação e, em última instância, é partilhado
com os demais membros.
Como
desdobramentos
do
acordo
de
refinanciamento,
constata-se
a
estabilização da trajetória da dívida (que reverte a tendência de crescimento e inicia
queda) e a promulgação da nova lei de Responsabilidade Fiscal.
Sob o ponto de vista dos governos estaduais, a questão do endividamento,
dentro dos limites do possível, foi equacionada. Não obstante esse fato, pode-se dizer
que
nas
relações
financeiras
intergovernamentais
ainda
transparecem
os
desdobramentos derivados dos desequilíbrios financeiro e fiscal dos governos
estaduais, entre os quais se destaca a promulgação da Lei Complementar 101, mais
conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal, proposta pelo Executivo Federal.
Essa lei foi sancionada com a intenção de assegurar a sustentabilidade
intertemporal das finanças governamentais. A gestão responsável da coisa pública, um
dos pilares do novo regime, baseia-se no levantamento sistemático das contas de
receita e despesa, de modo a que ocorresse um maior controle do uso do erário (com a
finalidade evitar a ocorrência de desequilíbrios fiscais), e em um tratamento rigoroso à
62
questão do endividamento (por sua vez, para que as crises financeiras não se tornem
recorrentes)
Nesse capítulo, então, descreveremos, inicialmente, a situação da dívida
estadual. Posteriormente, discutiremos a Lei de Responsabilidade Fiscal, com enfâse
em suas implicações sobre o Estado Federativo e sobre a dívida das unidades da
federação.
52
4.1. A Dívida Estadual no Ano 2000
Nos últimos anos, praticamente todos os estados assinaram acordos de Ajuste
Fiscal e Reestruturação... Com base nesses acordos, conforme discutido no capítulo
anterior, foi refinanciada uma parte significativa da dívida estadual. Atualmente a dívida
dos governos estaduais está estimada em 20% do PIB.
De janeiro de 1998 a dezembro de 1999, a dívida estadual
53
cresceu 13%.
Estimada em R$ 187 bilhões em janeiro de 1998, ela cresceu continuamente até maio
de 1999 - quando atinge R$ 220 bilhões
54
- e iniciou, então, trajetória de queda. A última
informação disponível, referente a dezembro de 1999, indicava que havia sido reduzida
a R$ 211 bilhões. A federalização de parte representativa da dívida redimensionou a
dívida ao reconfigurar o seu perfil.
52
As tabelas dessa seção estão no Anexo 2 Tabelas, por serem demasiadamente extensas para entrarem no texto.
53
Nessa seção utiliza-se dados do Boletim de Finanças Estaduais e Municipais/Banco Central. Para se discutir a
evolução da dívida, atualizou-se os dados monetariamente pelo IGP-DI centrado, referenciando-os para dezembro
de 1999
54
Pode-se afirmar que a taxa de crescimento nesse período está superestimada na medida que o aumento da dívida
em parte pode ser atribuído à revisão de estimativa da dívida. Quando se observa a evolução mensal da dívida do
estado do Rio de Janeiro, nota-se um crescimento abrupto da dívida que provavelmente se deve a um
levantamento do montante da dívida estadual.
63
Nessa seção analisar-se-á a estrutura da dívida estadual. Para tanto,
reorganizou-se os dados apresentados pelo Banco Central de modo a obter uma
estrutura na qual se utilizasse como critério o fato de o credor ser público ou privado e
uma classificação por categoria (considerando os conceitos mobiliária, contratual e
externa).
Como dívida junto ao setor público considerou-se a dívida mobiliária e contratual
junto ao Tesouro Nacional, aos bancos públicos estaduais e federais e ao Banco
Central. Na esfera privada foram considerados os compromissos das unidades da
federação junto a credores externos, aos bancos privados, aos fundos de liquidez da
dívida, às demais instituições financeiras, aos fundos mútuos, aos outros créditos
assim como junto ao que o Banco Central classifica como outros credores contratuais.
Inicialmente, apresentar-se-á a evolução recente da dívida estadual por categoria
e segundo credor. Posteriormente, discutir-se-á a composição regional da dívida
segundo os mesmos critérios.
• Evolução da dívida estadual
Segundo informações do Banco Central a dívida dos governos estaduais entre
janeiro de 1998 e dezembro de 1999 cresce de R$ 188 bilhões para R$ 211 bilhões.
Nesse período observa-se uma tendência ao crescimento contínuo até julho de 1999
(quando atinge R$218 bilhões), quando ela se reverte e inicia um processo de redução.
Esse crescimento de 13% em dois anos, assim como as oscilações observadas
no tempo, refletem o processo de renegociação da dívida entre os governos estaduais e
a União. Alguns estados apresentaram crescimento acima da média no período ( Bahia,
Minas Gerais, Pernambuco, Rio de Janeiro e Ceará, além do Paraná). O crescimento
64
subito da dívida desses estados, geralmente sob a forma de "saltos", aparentemente
está associado a acertos realizados no acordo de refinanciamento. O caso do Rio de
Janeiro ilustra essa hipótese.
A dívida do Rio de Janeiro cresce de 19 bilhões para 28 bilhões em menos de
um ano (janeiro de 1998 e dezembro de 1998). Tal fato pode ser atribuído à
incorporação de antigas dívidas ao saldo do estado e explica significativamente o
comportamento da dívida estadual no período. Por outro lado a redução da dívida do
estado em R$ 4 bilhões entre novembro e dezembro de 1999 deve ser associado à
assinatura do acordo da dívida que se traduziu na redução da dívida pelo pagamento de
vinte por cento à vista (por intermédio da transferência de direitos do estado sobre
royalties do Petróleo para a União) e com o subsídio concedido pelo governo federal.
Conclui-se que as oscilações da dívida no período ainda estavam fortemente
influenciadas pelo refinanciamento concedido pela lei 9496/97, mas com uma
tendência à redução gradual.
Evolução da dívida, segundo o critério público e privado
Entre janeiro de 1998 e dezembro de 1999 observa-se a consolidação do
processo de federalização da dívida estadual. Nesse período, nota-se a substituição da
dívida privada pela junto ao setor público. No início, a dívida junto ao setor privado
respondia por cerca de 10%, encerra o período reduzida a 8%. A maior parte do
processo de transferência de dívida do setor privado para o setor público já havia se
dado e, ao final do período, praticamente não mais existe. Quando se desconsidera a
dívida junto a credores estrangeiros, nota-se que no período a dívida junto ao setor
privado cai de 7% do total para 3.5%.
65
No caso da dívida junto ao setor público nota-se um crescimento em termos
absolutos (a dívida de R$ 170 bilhões em janeiro de 1998 atinge em dezembro de 1999
R$ 195 bilhões) quando a dívida mais que compensa a queda observada na dívida junto
a credores privados. O crescimento da dívida está localizado naquela junto ao Tesouro
Nacional, que nesses dois anos sobe de R$ 115 bilhões para R$ 181 bilhões. A dívida
junto a instituições financeiras públicas inicialmente da ordem de R$ 54 bilhões, fecha o
período em R$ 9 bilhões. Esse movimentos contrários refletem o processo de
refinanciamento da dívida estadual, quando a dívida estadual junto aos bancos
estaduais e federais é assumida pelo T.N. com a correspondente transferência de
passivos.
Conclui-se que nesse período ocorrem dois movimentos distintos. O primeiro diz
respeito à redução do passivo estadual junto ao setor privado e o segundo de mudança
da estrutura do passivo no interior do próprio setor público. Ambos movimentos se
devem ao processo de refinanciamento da dívida estadual que transforma praticamente
toda a dívida estadual em dívida junto ao T.N. como conseqüência dos sucessivos
processos de refinanciamento.
Evolução da dívida por categoria
No período analisado observa-se uma mudança na composição da dívida com a
transformação da dívida mobiliária, em grande medida, em dívida contratual como
resultado do acordo de refinanaciamento da dívida.
Observa-se, no período analisado, uma redução expressiva da dívida mobiliária
em títulos. É interessante observar que isso não significou uma redução da dívida junto
ao setor privado, mas somente a mudança da composição da dívida junto ao setor
66
público já que uma parte significativa da dívida mobiliária estava nas mãos do setor
público (79%)
• Distribuição regional da dívida
A dívida estadual está concentrada nas regiões Sudeste (58%) e Sul (16%), com
um montante superior a R$ 150 bilhões. As demais regiões detém compromissos da
ordem de R$ 60 bilhões. A distribuição regional da dívida reproduz a contribuição das
unidades da federação à formação do Produto Interno Bruto. A aparente disparidade
entre os estados reflete as desigualdades regionais. A maior parte dos estados
55
apresentam um endividamento da ordem de 20 a 25% do Produto Interno Estadual .
Algumas exceções a serem ressaltadas referem-se a São Paulo e a estados da
região Centro-Oeste. São Paulo apresenta uma dívida, em termos de percentual do PIB
estadual, da ordem de 19%, inferior inclusive que a média Brasil (21%) Pelo peso do
estado na dívida total, São Paulo produz efeito significativo sobre a média, reduzindo-a.
Caso se extraísse o estado da amostra, a média Brasil subiria para 23%. Já no caso da
região Centro-Oeste, os estados de Goiás e Mato Grosso apresentam elevadas
participações de dívida em termos dos seus respectivos PIBs. (43 e 40%). Tal fato não
transparece quando se usa como parâmetro a receita corrente líquida ou a receita
líquida real em decorrência dos efeitos do sistema de transferência.
Destarte, as disparidades regionais na distribuição da dívida estão associadas à
própria formação do produto interno bruto. Como o dinamismo da economia local é um
dos principais indicadores da capacidade de arrecadação (e, consequentemente , da
capacidade de pagamento) a despeito da dívida paulista ser dezessete vezes a do Mato
67
Grosso e nove vezes a de Goiás, o problema é muito maior para os estados do CentroOeste do que para o da região Sudeste.
• Estrutura da dívida público e privado
A dívida estadual junto ao setor público atingiu R$ 195 bilhões, ou seja, 92% do
total. Desse total, R$ 181 bilhões são junto ao Tesouro Nacional (93% da dívida junto a
instituições públicas) e o restante se distribui entre bancos federais e estaduais (5%) e
o Banco Central (2%). A elevada dívida junto ao Tesouro Nacional deve-se,
basicamente, aos refinanciamentos concedidos pela União com amparo nas leis
7976/89, 8727/93 e 9496/97.
A dívida junto ao setor privado, da ordem de R$ 16 bilhões, basicamente consiste
na dívida com credores externos (R$ 9 bilhões) e com credores contratuais (R$ 4
bilhões). A dívida mobiliária atualmente responde por menos de 2% da dívida estadual
(R$ 3 bilhões).
A participação pouco significativa da dívida junto ao setor privado no montante
total pode ser associada a dois fatores. Inicialmente deve-se aos refinanciamentos com
base nas leis 7976/89 e, principalmente, 9496/97, que reduziram significativamente o
estoque de dívida junto ao setor privado na medida que a União assumiu os
compromissos junto aos credores das unidades da federação.
Em segundo lugar, deve-se ressaltar que tradicionalmente o principal credor dos
governos estaduais sempre foi o próprio setor público. Como foi colocado inicialmente,
as relações intergovernamentais sempre apresentaram uma dimensão financeira, na
55
Utilizou-se como estimativa do PIB estadual calculado pelo IPEA para 1998 e atualizado monetariamente para
dezembro de 1999.
68
qual o endividamento era uma das formas de manisfestação. Essa situação somente foi
amplificada pelos acordos de refinanciamento
Distribuição Regional
Em todas as regiões do país observa o mesmo padrão de endividamento
(fortemente concentrado junto ao setor público). Nota-se que na região Sudeste este
percentual atinge 96%. É interessante observar que até o processo de refinanciamento
engendrado pela lei 9796/97 essa região apresentava o menor percentual de
federalização da dívida.
Quando se analisa as unidades da federação, constata-se que praticamente
todas apresentam estruturas de dívida similares (com dívidas junto ao setor público
superiores a 85%). As únicas exceções devem-se a participações mais elevadas da
dívida externa (no caso de Tocantins e Ceará) e somente em dois casos estão
associadas à dívida mobiliária (Alagoas e Santa Catarina).
A dívida, predominantemente junto ao setor público e a credores externos, pelos
critérios de correção, atenua a velocidade de crescimento da dívida e a compatibiliza
com o ritmo de crescimento das receitas estaduais (que em última instância define a
capacidade de pagamento). A dívida estadual, sob controle, inicia, no período, trajetória
de queda.
Composição da Dívida Renegociada
A dívida junto ao Tesouro Nacional distribui-se entre as refinanciadas com
amparo nas lei 7976/89, 8727/93 e 9496/97 (mais de 90% do total) e as referentes ao
bônus relativo à renegociação da dívida externa, assim como ao que o Banco Central
classifica como “outras” (com uma participação marginal - 0,9% do total).
69
Os compromissos referentes à última renegociação, com base na lei 9496/97,
correspondem atualmente R$ 122 bilhões, ou seja, 67% da dívida junto ao Tesouro. A
dívida relativa à 8727, por sua vez, está estimada em R$ 37 bilhões, enquanto os
estados ainda devem R$ 9 bilhões à União em decorrência da 7976/89.
A estrutura da dívida refinanciada é muito diferenciada. Na região Sudeste e Sul
predomina a dívida referente ao último processo de refinanciamento, com percentuais
superiores, respectivamente, a 80 e 70% da dívida total junto ao Tesouro Nacional. Nas
demais regiões, a 9496/97 representa cerca de um terço da dívida, enquanto a 8727/93
responde por aproximadamente 50% da dívida. Pode-se atribuir tal fato ao processo de
endividamento dos governos estaduais, anteriormente discutido.
As disparidades regionais também refletem-se nas alternativas disponíveis de
financiamento para os governos estaduais. Essas alternativas que representaram uma
forma de contornar a restrição orçamentária das unidades da federação permitiram um
endividamento excessivo lastreado nos juros de mercado. Com a política monetária
restritiva, os serviços da dívida cresceram a taxas muito superiores ao da receita dos
governos estaduais e foram capitalizados ao principal. Como a estrutura da dívida era
muito diferenciada regionalmente o impacto foi igualmente muito díspar. E, como foi
colocado nos capítulos 2 e 3, o padrão de financiamento reflete-se na estrutura da
dívida entre os diferentes processos de refinanciamento.
A distribuição regional das dívidas refinanciadas não é homogênea. No caso da
7976/89, a região Sudeste consumiu 45% dos recursos refinanciados e a região Sul
15%, enquanto o Nordeste absorveu 26% e o Centro-Oeste 13%. Quando se compara a
distribuição regional da dívida com a contribuição desses estados para a formação do
70
PIB, constata-se que as regiões Nordeste e Centro-Oeste estão relativamente
superdimensionadas.
Quando se analisa a participação das regiões no financiamento referente
8727/93, isso se torna mais evidente. O Sudeste, que responde por 60% do PIB
brasileiro, recebeu menos de 30% dos recursos destinados ao refinanciamento,
enquanto o Nordeste, o Centro-Oeste e o Norte foram contemplados com 60%. Esta
situação inverte-se quando se trata da lei 9496/97. A região Sudeste recebeu mais de
70% dos recursos, seguida pela região Sul (com 17% do total). As demais regiões
dividiram entre si os 10% restantes.
A distribuição regional dos refinanciamentos patrocinados pelas negociações
entre a União e as unidades da federação reflete, em última instância, as alternativas de
financiamento disponíveis. Em grande medida, as dívidas passíveis de refinanciamento
foram definidas em lei e, portanto, respeitam os empréstimos assumidos pelos
governos estaduais. Como existe quase um consenso sobre a falta de compromisso
com a coisa pública por parte do poder executivo estadual, preocupado em satisfazer as
demandas do eleitorado sem considerar as implicações intertemporais da utilização de
operações de crédito sobre o equilíbrio fiscal e financeiro dos estados, pode-se supor
que os governos estaduais utilizaram todos os recursos disponíveis para se financiar.
Logo, a distribuição regional reflete um padrão de financiamento diferenciado
regionalmente. Isso reforça a tese de que a disponibilização de recursos é muito
diferenciada regionalmente.
71
• Estrutura da dívida por categoria
A estrutura da dívida é muito marcada pelo processo de refinanciamento da
dívida estadual. Como mais de 85% da dívida foi renegociada, atualmente os
compromissos estaduais estão predominantemente inscritos sob a forma de contratos
(94%). Desse total, a dívida interna corresponde a 90,1%, contra 3,9% da dívida externa.
A dívida mobiliária responde por 6% do total. É interessante observar que os
títulos estaduais estão predominante em posse do Banco Central e dos bancos
públicos federais. Aparentemente, esses títulos foram negociados no acordo de
refinanciamento da dívida estadual, mas provavelmente não foram ainda contabilizados
como dívida refinanciada. Essa suspeita baseia-se na distribuição regional da dívida,
fortemente concentrada nos estados de Santa Catarina, Rio de Janeiro e Alagoas.
O refinanciamento da dívida com base na 9496/97 homogeneizou a estrutura da
dívida estadual. O amplo espectro de dívidas que compunham o endividamento
estadual foi substituído pelo refinanciamento. Com isso, o endividamento perdeu o
caráter pouco transparente que sempre o caracterizou. O refinanciamento assegurou
regras claras e permitiu uma consolidação das diferentes modalidades de dívidas que
ficaram basicamente restritas à dívida refinanciada. O que antes era diagnosticado
como um faceta pouco transparente de relação intergovernamental foi institucionalizado
como tal e perdeu sua natureza obscura. Nesses dois últimos anos, a trajetória da
dívida estadual foi marcada pela consolidação das dívidas incentivada pelo acordo de
refinanciamento em negociação entre o governo federal e os estados.
72
4.2. A Lei de Responsabilidade Fiscal
O conhecimento dos mecanismos de controle do endividamento é peça
indispensável na explicitação das atuais relações financeiras intergovernamentais. A
importância do controle do endividamento não significa que necessariamente se deva
proibi-lo, mas sim criar mecanismos institucionais que regulem as relações financeiras
intergovernamentais. O controle efetivo do endividamento é um passo a mais na
construção de um arcabouço institucional que fortaleça a Federação brasileira.
Atualmente o controle ao endividamento não mais é da alçada do Senado
Federal, em acordo com a Lei Complementar 101. A nova lei estabelece limites ao
endividamento do setor público, muito embora seja muito mais abrangente. A Lei de
Responsabilidade Fiscal, aprovada pelo Congresso em março de 2000, foi proposta
pelo Executivo Federal em 1999. Nesse ano, foram assinados os últimos contratos de
refinanciamento da dívida estadual e a lei surgiu como resposta ao desequilíbrio fiscal e
financeiro dos governos estaduais. Frente ao diagnóstico de que esse é resultado da
gestão irresponsável da coisa pública, a nova legislação prevê mecanismos de controle
fiscal e financeiro das contas governamentais.
Muito embora ela estabeleça regras para todas as esferas de poder, o seu
principal objetivo é garantir uma política fiscal sustentável intertemporalmente para
estados e municípios já que o governo federal conta com uma restrição orçamentária
estrutural em decorrência do seu compromisso com a estabilidade macroeconômica
(que resulta em necessidade permanente de equilibrar as contas públicas).
73
• A Lei
Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas com a intenção
de incrementar a responsabilidade na gestão fiscal através de uma ação planejada e
transparente. Segundo a lei, a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a prevenção
de riscos e a correção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas,
mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a
obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de
despesas (tais como a com pessoal e com a seguridade social), dívidas consolidada e
mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de
garantia e inscrição em restos a pagar.
Para tanto, os governos subnacionais devem realizar um planejamento das suas
contas. O planejamento implica a elaboração, para todos os entes da federação de
56
57
plano plurianual , lei de diretrizes orçamentárias
58
e lei orçamentária anual
.
Caso ultrapasse os limites previstos na lei, o estado deve se reenquadrar em um prazo
estipulado no texto legal
56
Compatível os objetivos e metas plurianuais de política fiscal
57
Ela disporá sobre (a) equilíbrio entre receitas e despesas; (b)critérios e formas de limitação do empenho; (c)
parâmetros para os poderes para a fixação da despesa com pessoal e outras despesas correntes (inclusive
serviços de terceiros), com base na receita corrente líquida; (d) destinação dos recursos provenientes das
operações de crédito; (e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas
financiados com recursos dos orçamentos; (f) demais condições e exigências para transferências de recursos a
entidades públicas e privadas; (g) limite referencial para o montante das despesas com juros)
58
Compatível com o PPA e com a LDO, ela deverá (a) ser acompanhada de demonstrativo do efeito sobre as
receitas e despesas decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira,
tributária e creditícia e das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas
obrigatórias de caráter continuado (b) conter reserva de contingência, definida com base na receita corrente
líquida, destinada ao pagamento de restos a pagar que excederem as disponibilidades de caixa ao final do
exercício; ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos, (c) apresentar o
resultado do Banco Central (seu impacto e o custo fiscal) apurado, após a constituição ou reversão de reservas,
seja ele positivo ou negativo, (d) constar todas as despesas relativas à dívida pública e as respectivas receitas
para o seu financiamento, assim como o refinanciamento da dívida pública.
74
• Objetivos da Lei
A Lei de Responsabilidade Fiscal enseja garantir a sustentabilidade intertemporal
à política fiscal. Para tanto, ela cria regras, limites e controles com a intenção de
modificar o tratamento dado a coisa pública e de responsabilizar os governantes pelo
seus atos.
O desequilíbrio financeiro dos estados refletiu a limitação dos mecanismos de
controle
de
endividamento
sobreendividamento
dos
dos
governos
governos
subnacionais
subnacionais.
Pelo
em
caráter
evitarem
de
o
relação
intergovernamental intrínseco ao endividamento, os mecanismos de controle de
endividamento são importantes, na medida em que impedem que o desequilíbrio
financeiro atinja uma tal magnitude que se torne necessária a intervenção do governo
federal e a conseqüente transferência do desequilíbrio a instâncias superiores.
Como a capacidade de alavancar recursos é muito diferenciada entre as
diferentes unidades da Federação, as limitações dos mecanismos de controle de
endividamento permitem que alguns estados, utilizando as prerrogativas da autonomia,
se sobreendividem. É interessante observar que os governos subnacionais, ao contrário
do governo central (cujos interesses para a realização do ajuste fiscal se devem às suas
implicações sobre o equilíbrio macroeconômico), não têm um compromisso maior com
o ajuste já que os benefícios diretos com a sua manutenção não são evidentes e existe
tradicionalmente uma tendência a transferir os desequilíbrios locais para a União.
Nesse contexto, o controle ao endividamento assume papel fundamental. O
financiamento do governo advém de uma combinação de receitas fiscais e de recursos
provenientes de operações de crédito. Financiar diferenciais entre despesas e receitas
75
implica necessariamente obter recursos via operações de crédito. A dívida, contudo,
representa um compromisso postergado e que deverá comprometer receitas futuras.
O objetivo da lei (pensar o equilíbrio intertemporalmente) ao evitar a presença da
ação irresponsável trata implicitamente de evitar situações de déficit potencial e, em
última instância, de controle de endividamento. Ao elaborar uma lei com a intenção de
gerir de modo responsável a coisa pública o Executivo federal propunha estabelecer
controles de endividamento com um caráter estrutural.
É interessante observar que déficit fiscal não implica necessariamente
descontrole das finanças. Pode-se realizar uma gestão responsável e simultaneamente
se recorrer ao financiamento via operações de crédito, até porque a análise do gasto
deve considerar uma perspectiva intertemporal. Em parte essa preocupação está
presente na lei (quando se estabelece a regra de ouro, que condiciona as operações de
crédito ao montante de despesas com investimento)
• A Lei de Responsabilidade Fiscal e o Controle ao Endividamento
O equilíbrio intertemporal das finanças públicas proposto pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, tal como foi desenvolvido na última seção, é um mecanismo
de controle ao endividamento sustentável no tempo. A lei propõe especificamente
limites ao endividamento.
A decisão sobre os limites ao endividamento era até então da alçada do Senado
Federal, que julgava a os casos extraordinários e a pertinência das operações extra-
76
59
limites com base em suas Resoluções . O artigo 30 da Lei de Responsabilidade Fiscal
prevê o estabelecimento de limites ao endividamento das três esferas de governo
A lei propõe a criação de limites ao endividamento global e mobiliário para as
três esferas de governo (a serem definidos pelo poder executivo). O estabelecimento
desses limites deve levar em consideração estimativa do impacto da aplicação dos
limites a cada nível de governo. Além do que a proposta do executivo federal deveria
conter demonstração de que estes limites estão em acordo com os objetivos de política
fiscal, entre os quais se destaca a sua sustentabilidade intertemporal (os níveis de
endividamento devem ser compatíveis com a capacidade de pagamento das unidades
da federação).
Tendo como parâmetro a receita corrente líquida, os limites de endividamento
para a União, para os Estados e para os Municípios poderão ser diferenciados (muito
embora essa proposição deva ser acompanhada de um arrazoado), mas deverão ser
padronizados para todos os entes da federação de cada esfera de governo.
Os entes da federação que superarem os limites estarão proibidos de realizar
operações de crédito externo e interno (inclusive operações de antecipação de receita
orçamentária), serão impedidos de receber transferências voluntárias e deverão obter o
resultado primário necessário para a recondução da dívida ao limite (ou então, fazer
contigenciamento das despesas por intermédio da limitação do empenho).
59
Até a promulgação da Lei Complementar 101, o controle ao endividamento era consubstanciado pela Resolução
78/98.
77
Diante da classificação de Ter-Minassian, acima descrita, constata-se que a Lei
de Responsabilidade Fiscal propõe um controle do endividamento por meio de regras.
Provavelmente, este procedimento é o que mais se adequa à realidade brasileira.
A dificuldade de estabelecer limites ao endividamento consiste nas diferentes
relações (e muitas vezes elevados) entre dívida e receita e ademais justificá-los como
sustentáveis intertemporalmente em termos fiscais. A relação entre dívida total por
estado e receita corrente líquida varia de 0.2 até 4.2, com uma média Brasil de 2.7.
(segundo os dados do Banco Central).
Foi feita uma simulação com o montante total da dívida estadual e as condições
propostas pelo Acordo de Refinanciamento, consubstanciado com base na lei 9496/97.
Como foi descrito acima, o acordo para a grande maioria das unidades da federação
previa o pagamento da dívida em 30 anos e, no caso de haver resíduo no final dos 360
meses, esse poderia ser quitado em 10 anos, com juros de 6% ao ano. Concluiu-se que
em 40 anos a grande maioria dos governos estaduais, mesmo que não realize mais
nenhuma operação de crédito nas próximas décadas e em condições ótimas, não
conseguirá pagar a sua dívida integralmente. Diante disso, questiona-se a possibilidade
de se estabelecer limites sustentáveis intertemporalmente em termos fiscais e
compatíveis com a atual situação de endividamento das unidades da federação. A
dificuldade de se estabelecer limites verossímeis em acordo com as premissas da lei
revela um dos eventuais problemas presentes na lei: ela não ser aplicável.
• A Lei de Responsabilidade Fiscal e a Formação do Federalismo no Brasil:
centralização versus descentralização
A lei de responsabilidade fiscal apresenta uma natureza centralizadora ao
deslocar a discussão dos limites ao endividamento da esfera do Senado (instituição
78
legislativa com que se busca reproduzir a natureza federativa do regime político
brasileiro) para o governo central. Além disso, a prestação de contas contínua, os
limites aos gastos, a liberação de condicionada de recursos reduzem o grau de
manobra dos governos subnacionais e conferem à lei um caráter centralizador, com
implicações sobre a autonomia dos governos subnacionais.
A lei em si na medida que auxilie a construção de um espaço institucional
ampliado
poderia
(paradoxalmente)
representar
um
passo
em
direção
à
institucionalização das relações, muito embora em prejuízo à descentralização. No
entanto, periga-se mais uma vez confirmar a avaliação de Afonso (1994) no sentido de
que o problema não estava localizado nas regras de controle de endividamento, mas
sim no componente político que permeava o processo de liberação de recursos. A Lei
de Responsabilidade Fiscal busca exatamente eliminar o componente político do
processo decisório em torno do endividamento. As dificuldades de se controlar o
endividamento no Brasil, assim como as demais relações intergovernamentais,
decorrem da força das relações baseadas em poder real, são essas que pautam os
movimentos de centralização e descentralização e cujas raízes se encontram no
processo de formação do federalismo brasileiro. Diante do subsídio concedido pela
União e os benefícios implícitos diferenciados, poderia se esperar uma mudança na
cultura política, baseada na institucionalização das relações intergovernamentais.
A rigidez da lei, em um contexto centralizador, pode levar a ação discricionária
por parte do governo central. Na medida que as regras são muito rígidas o próprio jogo
político, pautado por interesses conflitantes, tende a flexibilizá-las. Como a sua
flexibilização implica sair do espaço institucional, incorre-se no perigo de criar,
79
novamente, relações intergovernamentais pouco transparentes. Em um país, no qual o
federalismo se caracteriza pela assimetria nas relações entre União e entes da
federação e entre os próprios governos subnacionais, deriva-se que o pacto federativo
reflete tais assimetrias.
A impossibilidade de propor uma política global, pelas próprias características
constitutivas do Estado Federativo brasileiro, levou ao sobreendividamento. A questão
que surge é se essa lei não será mais uma forma de confirmar as assimetrias que
marcam o federalismo brasileiro já que pode se esperar que as relações de poder
sejam transparentes, mas não assépticas.
80
Conclusão
A constituição histórica do federalismo brasileiro, com cessão de poder do governo
central em direção aos governos locais, leva a que a autonomia dos governos
subnacionais seja permanentemente negociada. A permanente negociação dos limites
à autonomia dos governos subnacionais, própria ao Estado Federativo brasileiro,
reverte-se em movimentos de centralização e descentralização. A instabilidade que
caracteriza o contexto federativo brasileiro reforça a importância de referenciais
institucionais que ancorem as relações intergovernamentais.
A falta de uma política global de controle de endividamento sancionou o
sobreendividamento. Muito embora o agravamento da crise decorreu da exposição de
dívidas elevadas a condições adversas (política monetária restritiva), o desequilíbrio
financeiro dos estados decorreu da inocuidade dos mecanismos de controle de
endividamento. Como a federação no Brasil é marcada pela capacidade assimétrica de
contratar operações de crédito (devido às disparidades regionais), o controle ao
endividamento desempenha um papel fundamental para proteger a Federação da
autonomia espúria das unidades que a formam.
O endividamento assumiu recorrentemente a forma de relação intergovernamental no
Brasil, seja porque o Governo Central era o principal credor dos governos subnacionais,
seja porque, em última instância os desequilíbrios financeiros estaduais sempre foram
absorvidos pela União.
81
A dívida estadual total atingiu, em dezembro de 1999, 21% do PIB, concentrada, em
60
grande medida, junto ao governo ao setor público (mais de 90%) . Somente o
refinanciamento formalizado pela lei 9496/97 reescalonou mais de R$ 125 bilhões (13%
do PIB). A elevada participação de compromissos com a União no passivo estadual
explica-se pela forma como as relações intergovernamentais se pautaram até então.
O acordo de refinanciamento assinado entre a União e os governos estaduais, de uma
certa maneira, permitiu compatibilizar as condições de financiamento à capacidade de
pagamento dos estados, sendo a trajetória explosiva da dívida corrigida pela taxa
subsidiada de juros prevista na renegociação. As condições do refinanciamento
beneficiaram aos estados, particularmente os mais endividados. No entanto, as
parcelas previstas pelo acordo mostram claramente as limitações do processo de
descentralização fiscal, que já estava minado, em grande medida, desde a
promulgação da Carta Magna, em 1988. O acordo de refinanciamento somente
desnudou o estado de fragilidade financeira dos estados.
Apesar de terem sido frustradas expectativas quanto à disponibilidade de recursos após
a descentralização fiscal, a Constituição de 1988 abriu caminho para a redefinição do
espaço onde as relações intergovernamentais são desenvolvidas. A institucionalização
das relações tributárias entre os diferentes níveis de governo representou um grande
avanço, pois reforçou a autonomia fiscal e conferiu maior transparência às relações. As
conquistas obtidas pelos estados na Constituição, no que respeita à institucionalização
das relações, não foram perdidas. Além disso, o acordo de refinanciamento patrocinado
60
Finanças Estaduais e Municipais, publicado pelo Banco Central do Brasil, com informações disponíveis setembro de 1999.
82
pela lei 9496/97 recuperou, em parte, o espírito constitucional, ao assegurar um formato
institucionalizado às relações intergovernamentais.
A reversão do aumento da participação dos governos estaduais na receita disponível
decorre de relações baseadas em poder real e revelam o componente político
intrínseco às relações intergovernamentais. A institucionalização das relações não
significa relações assépticas entre os diferentes níveis de governo, mas lhes garante
maior transparência. A transparência não soluciona os problemas, mas permite que
estes sejam discutidos.
A gradual institucionalização das relações intergovernamentais permite que os conflitos
(que eventualmente surgirão) sejam circunscritos a um espaço pré-definido e
delimitado. O processo de consolidação de referenciais institucionais, que balizem as
relações intergovernamentais, reforça a autonomia dos governos subnacionais.
Em
um
contexto
de
crescente
institucionalização
das
relações
financeiras
intergovernamentais, foi sancionada a lei de Responsabilidade Fiscal. A nova legislação
pode ser compreendida como um desdobramento do desequilíbrio fiscal e financeiro
das unidades da federação.
A Lei de Responsabilidade Fiscal tem por finalidade normatizar as finanças públicas
nos três níveis de governo com a intenção de evitar a eclosão de novos desequilíbrios
fiscal-financeiros nas esferas subnacionais. Busca, assim, criar uma cultura baseada
na gestão responsável das contas. Para tanto, entre outras medidas, proíbe o
refinanciamento pela União de dívidas subnacionais o que significa a impossibilidade
de transferir para a União decisões irresponsáveis de política fiscal.
83
Ao evitar que os estados incorram em desequilíbrios de natureza fiscal e/ou financeira,
observa-se uma mudança na concepção da autonomia, que passa a ser preservada a
partir da manutenção do equilíbrio intertemporal das contas públicas.
A lei de Responsabilidade cria, gradualmente, condições para assegurar maior
consistência ao controle ao endividamento. A estratégia de controle ao endividamento
incorpora a idéia de sustentabilidade fiscal intertemporal com a finalidade de evitar que
os déficits de hoje transformem-se em dívida no futuro. Essa mudança na natureza do
controle já é anunciada lei 9496/97.
A lei, ademais, propõe uma revisão do modelo federativo brasileiro ao, implicitamente,
eliminar o endividamento enquanto relação intergovernamental. No entanto o que
poderia indicar a construção de referenciais institucionais e, desta forma, o
fortalecimento da Federação, mesmo que a custa de uma maior centralização,
conforme indicavam os acordos de refinanciamento, não necessariamente se
confirmará. A rigidez da lei de Responsabilidade Fiscal não somente indica um provavel
aumento
da
centralização,
como
uma
possível
reversão
do
processo
de
institucionalização das relações intergovernamentais. As relações federativas podem
ser transparentes mas não assépticas. Relações de poder são, por natureza,
conflitantes.Ou seja, observa-se uma redução do espaço institucional onde as relações
intergovernamentais transcorrem e, paralelamente, pela própria natureza do federalismo
brasileiro, pode-se intuir que mais uma vez o federalismo inicia um percurso em direção
a concentração de poder na União na medida que abre espaço para um uso mais
discricionário do poder.
84
Daí a importância das instituições, mesmo quando isso significa em alguma medida
maior centralização, pois permitiriam a criação de um espaço coerente com a ordem
democrática onde as relações intergovernamentais poderiam ocorrer. O problema da
nova lei de Responsabilidade Fiscal não é necessariamente o seu caráter centralizador,
mas sim uma rigidez que indica que as relações intergovernamentais provavelmente
irão transcorrer, em parte, fora do espaço institucional. Incorre-se no risco de manter o
antigo padrão, onde a legislação não é colocada em prática em alguns casos. É
interessante observar que nos dias que se seguiram a aprovação da lei, o governo
federal aprovou medidas que, segundo o texto da lei, eram ilegais.
Como foi dito ao longo do trabalho, o crescimento do dívida esteve associado não a
falta de uma legislação pertinente, mas a natureza pouco transparente das relações
intergovernamentais que transparecia na esfera do endividamento. Ou seja, o
endividamento é um espaço onde o poder real é tradicionalmente exercido no modelo
federativo brasileiro.
85
Referências Bibliográficas
Abrucio, F. e Costa, V(1998). Reforma do Estado e o Contexto Federativo Brasileiro. Série
Pesquisas no12. São Paulo, Fundação Konrad Aguenauer, 1998.
Affonso, R. B. A (1995). A Federação no Brasil: Impasses e Perspectivas in A Federação em
Perspectiva: ensaios selecionados. São Paulo, FUNDAP/IESP, 1995.
Afonso, J.R.R. (1989). Reforma Constitucional e Endividamento Público de Estados e
Municípios: breves notas. Julho de 1989. Mimeo.
_____________(1989). Endividamento Público Estadual e Municipal: evolução recente e
perspectivas da nova ordem constitucional. Dez/1989. Mimeo
_____________(1992).
Aspectos
Conceituais
das
Relações
Financeiras
Intergovernamentais. Estatísticas Econômicas, vol.22, n°1, p.5-34. São Paulo, jan-abr de
1992
_____________(1994). Descentralização Fiscal na América Latina: estudo de caso do
Brasil. Relatório de Pesquisa no 4 – Santiago, Cepal, 1994.
____________. (1995). A Questão Tributária e o Financiamento de Diferentes Níveis de
Governo. Trabalho apresentado no Seminário Internacional “Impasses e Perspectivas da
Federação no Brasil, promovido Instituto de Economia do Setor Público - IESP/FUNDAP,
maio de 1995
Almeida, A . O . (1996). Evolução e Crise da Dívida Pública Estadual. Texto para a Discussão.
IPEA. Rio de Janeiro, 1996
Baer, M (1994). Rumo Perdido: a crise fiscal e financeira do estado brasileiro. São Paulo: Paz e
Terra, 1994.
Barrera, A. B. ; Roarelli, M.L.M. (1995): Relações Fiscais Intergovernamentais in Reforma
Tributária e Federação. São Paulo, FUNDAP/IESP, 1995
Dain, S (1995). Federalismo e Reforma Tributária in A Federação em Perspectiva: ensaios
selecionados. São Paulo, FUNDAP/IESP, 1995.
Bobbio, (199.) Dicionário de Ciência Política. Brasília, UnB.
Dillinger, W.(1995): Brazil State Finance and Expenditure Study. Mimeo, 1995
Dillinger, W. (1996) Assessing State Creditworthiness in Brazil. The World Bank, Economic
Notes n°8. Washington, abril de 1996.
Fiori, J.L (1995). O Federalismo Diante do Desafio da Globalização in A Federação em
Perspectiva: ensaios selecionados. São Paulo, FUNDAP/IESP, 1995.
Furuguem, A. S. , Pessoa, L.P.de P. , Satossi, A (1996). Dívida Pública Federal: evolução e
perspectivas de curto prazo. São Paulo, Banco Garantia, mar/96.
Giambiagi, F. (1995). Uma Proposta de Engenharia para a Federalização da Dívida
Mobiliária e de Ativos Estaduais. Texto para Discussão 36. Rio de Janeiro: BNDES,
novembro de 1995.
Guardia, E. (1992). Finanças Públicas. Texto para Discussão 2. São Paulo: Fundap, 1992
86
Lopreato, F.C. (1992). A Crise de Financiamento dos Governos Estaduais. Tese de
Doutorado. Campinas: Unicamp, 1992
___________(1997). Um novo caminho para o federalismo no Brasil? Economia e
Sociedade no9. Campinas, dezembro de 1997
Mora, M. (1997). Processo de Endividamento dos Estados – problemas e limites à
descentralização e à autonomia. Dissertação de Mestrado. Rio de Janeiro: UFRJ, maio
de 1997
Nakao, E.H. ; Ribeiro, E.M.O. (1996). Gestão da Dívida Pública: a experiência Brasileira.
Brasília, Seminário Internacional de Finanças Públicas setembro de 1996.
Paula, T. B. (coor.)(1992). Estudo sobre o Controle dos Limites de Endividamento da União,
Estados e Municípios. Relatório de Pesquisa. Brasília, IPEA, 1992
Programa de Apoio à Restruturação e ao Ajuste fiscal de Estados - Documento elaborado pela
CEF.
Rezende, F. (1982). Autonomia Política e Dependência Financeira: uma análise das
transformações recentes das relações intergovernamentais e seus reflexos sobre
a situação financeira dos estados. Pesquisa e Planejamento Econômico, vol.12 n°, pag.
489 a 540, agosto de 1982
Rezende, F.; Afonso, J.R. (1988). A Reforma Tributária, o Financiamento do Setor Público e
o Impacto sobre as Finanças Estaduais e Municipais. Rio de Janeiro: IPEA/ INPES
Rezende, F.; Afonso, J.R. (1988). O (Des)controle do Endividamento Público dos Estados e
Municípios. Texto para a Discussão n°132 Rio de Janeiro: IPEA/ INPES
Roarelli, M.L. de M. (1995). O Controle do Endividamento dos Estados e Municípios in Reforma
Fiscal: coletânea de estudos técnicos, volume II. São Paulo, Dórea Books and Art,
1995
Simonsen, M.H. (1995). O Princípio Federativo no Brasil in Reforma Fiscal: coletânea de
estudos técnicos, volume II. São Paulo, Dórea Books and Art, 1995
Ter-Minassian, T. (1996) Endividamento dos Governos Subnacionais: Alguns Problemas e
Experiências Internacionais e Algumas Lições para o Brasil. Salvador, Seminário
Internacional, janeiro de 1996.
____________.(1996) Relações Fiscais Intergovernamentais sob uma Perspectiva
Macroeconômica: algumas questões e experiências de países. Mimeo.
____________.. (1996) O Papel do Tesouro na Gestão Financeiras das Operações
Governamentais: a experiência brasileira de uma perspectiva internacional.
Brasília, Seminário Internacional de Finanças Públicas setembro de 1996.
87