UNIVERSIDADE ESTADUAL DO CEARÁ
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO AMAPÁ
RUIMARISA MONTEIRO PENA MARTINS
O SISTEMA DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO DO
SERVIDOR PÚBLICO DO ESTADO DO AMAPÁ:
práticas e desafios da gestão
.
MACAPÁ – AMAPÁ
2010
1
RUIMARISA MONTEIRO PENA MARTINS
O SISTEMA DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO DO
SERVIDOR PÚBLICO DO ESTADO DO AMAPÁ:
práticas e desafios da gestão
Dissertação submetida ao Curso de Mestrado
Profissional em Planejamento e Políticas Públicas do
Centro de Estudos Sociais Aplicados da
Universidade Estadual do Ceará em convênio com a
Escola de Administração Pública do Amapá, como
requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre
em Planejamento e Políticas Públicas.
Área de Concentração: Planejamento e Políticas
Públicas.
Orientador: Prof. Dr. Francisco Horácio da Silva Frota.
MACAPÁ – AMAPÁ
2010
2
M386s
Martins, Ruimarisa Monteiro Pena
O sistema de avaliação de desempenho do servidor
público do Estado do Amapá: práticas e desafios da /
Ruimarisa Monteiro Pena Martins. – Fortaleza, 2010.
104 p. ; il.
Orientador: Prof. Dr. Francisco Horácio da Silva Frota.
Dissertação (Mestrado Profissional em Planejamento e
Políticas Públicas) – Universidade Estadual do Ceará,
Escola de Administração Pública do Amapá, Centro de
Estudos Sociais Aplicados.
1. Serviço público. 2. Gestão de pessoas. 3. Avaliação.
4. Desempenho. I. Universidade Estadual do Ceará, Escola
de Administração Pública do Amapá, Centro de Estudos
Sociais Aplicados.
CDD: 351
3
RUIMARISA MONTEIRO PENA MARTINS
O SISTEMA DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO DO
SERVIDOR PÚBLICO DO ESTADO DO AMAPÁ:
práticas e desafios da gestão
Dissertação submetida ao Curso de Mestrado
Profissional em Planejamento e Políticas Públicas do
Centro de Estudos Sociais Aplicados da
Universidade Estadual do Ceará em convênio com a
Escola de Administração Pública do Amapá, como
requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre
em Planejamento e Políticas Públicas.
Área de Concentração: Planejamento e Políticas
Públicas.
Aprovada em: 23/11/2010.
BANCA EXAMINADORA
__________________________________________
Francisco Horácio da Silva Frota (Orientador)
Universidade Estadual do Ceará – UECE
__________________________________________
Prof.ª Dr.ª Maria Helena de Paula Frota
Universidade Estadual do Ceará – UECE
__________________________________________
Prof. Dr. Hermano Machado Ferreira Lima
Universidade Estadual do Ceará – UECE
4
À minha filha Aimée Pena Martins, que tem
acompanhado e incentivado minha jornada
profissional, ficando muitas vezes em segundo
plano. Não concluiria esta meta se não fosse sua
compreensão e apoio.
5
AGRADECIMENTOS
A Deus que ilumina a minha vida todos os dias.
À minha mãe por sempre estar a meu lado me apoiando nos momentos mais
difíceis.
A minha família, especialmente minhas irmãs, Núbia e Ana Rúbia, que foram
pessoas essenciais para passagem desta etapa da minha vida e por cuidarem tão
bem de mim.
Aos colegas do curso de Mestrado em Planejamento e Políticas Públicas, por terem
enriquecido o meu saber.
Ao Governo do Estado do Amapá pela possibilidade de realizar esse estudo.
Ao Prof. Dr. Francisco Horácio da Silva Frota pelas orientações e incentivos no
decorrer da jornada.
A Profª. Mestra Maura Leal, pelas orientações na pesquisa e pela amizade a mim
dispensada.
Aos Professores do Mestrado Profissional em Planejamento e Políticas Públicas da
Universidade Estadual do Ceará, pela dedicação a todos os alunos, apesar do
cansaço da viagem.
Aos Professores Doutores Horácio Frota, Alexandre Barbalho, Celeste Cordeiro e
Heloísa Frota, pelas orientações no processo de qualificação.
Aos funcionários da Escola de Administração Pública, em especial, a Camille e
Eunice, pela qualidade no atendimento aos alunos do Mestrado.
6
De tudo ficaram três coisas:
A certeza de que estamos sempre começando
A certeza de que precisamos continuar
A certeza que seremos interrompidos antes de terminar
Portanto, devemos:
Fazer da interrupção um caminho novo
Da queda, um passo de dança
Do medo, uma escada
Do sonho, uma ponte
Da procura, um encontro.
(Fernando Pessoa)
7
RESUMO
O presente trabalho teve como objetivo estudar o sistema de avaliação de
desempenho do servidor público estadual do Amapá e, fundamentalmente,
demonstrar a importância que tem avaliar o desempenho humano quando se busca
a qualidade no serviço púbico. Considerando que o período analisado foi 2003 a
2008, foi dado ênfase ao programa de governo desse período, buscando-se
identificar possíveis contribuições da avaliação para a gestão atual, bem como a
influência dessa gestão na consolidação da política de avaliação do servidor do
Estado. Para isso, foi realizada revisão bibliográfica sobre a metodologia de
avaliação de desempenho com foco em competências e gestão de pessoas no
serviço público, além de estudo sobre a formação do Estado do Amapá, que
apresenta características específicas por ser um Estado novo e, ainda, depender do
orçamento da União. Para se traçar o perfil do sistema de avaliação de desempenho
estudado, foi realizado levantamento documental nas fichas de avaliação dos
servidores, na política de desenvolvimento do servidor do Estado, no plano
plurianual do atual governo, na lei 0066, bem como foram realizadas entrevistas com
os responsáveis pela execução do processo de avaliação e pela política de
desenvolvimento dos servidores estaduais do Amapá.
Palavras-chave: Serviço público. Gestão de pessoas. Avaliação. Desempenho.
8
ABSTRACT
This work aimed to study the system of performance appraisal of civil servants and
state of Amapa, fundamentally, to demonstrate the importance of assessing human
performance when seeking quality in public service. Whereas the study period was
from 2003 to 2008, emphasis was given to the government program that period,
trying to identify possible contributions of evaluation for the current administration, as
well as the influence of management in the consolidation of political evaluation of the
server's state. For this, we reviewed the literature on the methodology of
performance evaluation with a focus on skills and people management in public
service, and study on the formation of the state of Amapá, which has specific
characteristics for being a new state, and also depend on the budget of the Union To
profile the system performance evaluation study was conducted in the documentary
survey evaluation forms from servers in the development policy of the server state in
the multi-annual plan of the current government, law 0066, and interviews were
conducted with those responsible for implementing the evaluation process and the
development policy of the state of Amapá servers.
Key words: Public service. Personnel management. Assessment. Performance.
9
LISTA DE TABELAS
TABELA 1
Valores destinados por Função e Programa para Políticas de Desenvolvimento
do Servidor 2004-2007............................................................................................
34
TABELA 2
Sexo dos servidores avaliados................................................................................
71
TABELA 3
Percentual dos pontos obtidos pelos servidores no critério assiduidade e
urbanidade no período de estágio probatório..........................................................
TABELA 4
Percentual dos pontos obtidos pelos servidores no critério pontualidade e
disciplina no período de estágio probatório.............................................................
TABELA 5
73
74
Percentual de pontos obtidos em iniciativa e cooperação durante o estágio
probatório................................................................................................................. 75
TABELA 6
Percentual de pontos obtidos em produtividade e qualidade durante o estágio
probatório................................................................................................................. 76
TABELA 7
Percentual de pontos obtidos em responsabilidade durante o estágio probatório..
77
TABELA 8
Conceito total obtido pelos servidores no período de estágio probatório................ 78
TABELA 9
Percentual de pontos obtidos em quantidade e qualidade do trabalho para
progressão............................................................................................................... 79
TABELA 10 Percentual de pontos obtidos em iniciativa e cooperação para progressão............ 80
TABELA 11 Percentual de pontos obtidos em assiduidade e urbanidade para progressão....... 81
TABELA 12 Percentual de pontos obtidos em pontualidade e disciplina para progressão......... 82
TABELA 13 Conceitos atribuídos aos servidores em cada critério no período de progressão...
83
TABELA 14 Percentual dos conceitos atribuídos aos servidores em cada critério no período
de progressão.......................................................................................................... 83
TABELA 15 Conceito total obtido pelos servidores no período de progressão........................... 84
10
LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1
Sexo dos servidores avaliados.............................................................................. 72
GRÁFICO 2
Percentual dos pontos obtidos em assiduidade e urbanidade pelos servidores
durante o estágio probatório.................................................................................. 74
GRÁFICO 3
Percentual de pontos obtidos em pontualidade e disciplina durante o estágio
probatório............................................................................................................... 75
GRÁFICO 4
Percentual de pontos obtidos em iniciativa e cooperação durante o estágio
probatório............................................................................................................... 76
GRÁFICO 5
Percentual de pontos obtidos em produtividade e qualidade durante o estágio
probatório............................................................................................................... 77
GRÁFICO 6
Percentual de pontos obtidos em responsabilidade durante o estágio
probatório............................................................................................................... 78
GRÁFICO 7
Percentual de pontos obtidos em qualidade e quantidade para progressão........
80
GRÁFICO 8
Percentual de pontos obtidos em iniciativa e cooperação para progressão.........
81
GRÁFICO 9
Percentual de pontos obtidos em assiduidade e urbanidade para progressão....
82
GRÁFICO 10 Percentual de pontos obtidos em pontualidade e disciplina para progressão......
83
GRÁFICO 11 Percentual de servidor por conceito obtido...........................................................
84
11
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1 Evolução dos estilos gerenciais no Brasil................................................................. 39
QUADRO 2 Síntese das diferenças entre a organização pública e a privada.............................. 41
QUADRO 3 Demonstrativo de servidores efetivos por grupo de atividade.................................. 58
12
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
ALCMS
CEB
CHA
CNE
DASP
EAP
GEA
GPR
IBGE
IME
INPA
IPEM
IPESAP
MARE
MP
PDSA
PIB
PPA
PROVAM
SEAD
SIAPE
SPVEA
SRH
SUDAM
SUFRAMA
USP
Área de Livre Comércio de Macapá e Santana
Câmara de Educação Básica
Conhecimento, Habilidades e Atitudes
Conselho Nacional de Educação
Departamento Administrativo do Serviço Público
Escola de Administração Pública
Governo do Estado do Amapá
Gestão por Resultado
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
Índice de Magnitude do Estado
Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia
Instituto de Pesos e Medidas
Instituto de Pesquisa e Desenvolvimento em Administração Pública
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
Programa de Desenvolvimento Sustentável do Amapá
Produto Interno Bruto
Plano Plurianual
Programa de Estudos e Pesquisas dos Vales Amazônicos
Secretaria de Estado da Administração do Amapá
Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos
Superintendência do Plano de Valorização da Amazônia
Secretaria de Recursos Humanos
Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia
Superintendência da Zona Franca de Manaus
Universidade de São Paulo
13
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO.......................................................................
14
2
O AMAPÁ DO SERVIÇO PÚBLICO.....................................
20
2.1
2.1.1
AMAPÁ – o presente espelho do passado................................................. 20
O Amapá e o novo modelo de gestão..................................................... 31
3
AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO: um desafio na gestão
de pessoas no serviço público...........................................
37
3.1
GERENCIANDO O SERVIÇO PÚBLICO.................................................... 37
3.2
O PAPEL DA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO NA GESTÃO DE
PESSOAS......................................................................................................... 43
A AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO POR COMPETÊNCIA: re-humanizando
a avaliação........................................................................................................ 52
3.3
4
AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO NO SERVIÇO PÚBLICO:
a experiência do Estado do Amapá.......................................
56
60
60
65
4.1.3.1
4.1.3.2
RESULTADOS E DISCUSSÕES......................................................................
Documentação................................................................................................
Entrevistas.......................................................................................................
Resultado da pesquisa realizada nas fichas de avaliação do estágio
probatório e fichas de avaliação para progressão......................................
Resultado da pesquisa realizada nas avaliações do estágio probatório..........
Resultado da pesquisa nas avaliações para progressão.................................
5
CONSIDERAÇÕES FINAIS...................................................
86
REFERÊNCIAS.....................................................................
92
APÊNDICE.............................................................................
97
4.1
4.1.1
4.1.2
4.1.3
71
72
79
APÊNDICE – ROTEIRO DE ENTREVISTAS................................................ 98
ANEXOS................................................................................
99
ANEXO A – FICHA DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO – ESTÁGIO
PROBATÓRIO........................................................................... 100
ANEXO B – FICHA DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO – PROGRESSÃO. 103
14
1 INTRODUÇÃO
As práticas de Avaliação de Desempenho não são novas. Desde o
momento em que o homem deu emprego a outro, o desempenho desse empregado
passou a ser avaliado com o objetivo de identificar se o resultado do seu trabalho
atendia às expectativas do empregador. Para Lucena (1992, p. 35), “as práticas da
avaliação, entendida no seu sentido genérico, é tão antiga quanto o próprio homem.
É o exercício da análise e do julgamento sobre a natureza, sobre o mundo que nos
cerca e sobre as ações humanas.”
No serviço público, a lógica é a mesma, mas o empregador passa a ser
uma entidade pública, o Estado, que possui como empregado, o servidor público e o
cliente-usuário como termômetro de sucesso do serviço ofertado. É claro que, no
âmbito público, há especificidades e surgem questões diversas que tornam
complexas esta relação e a condução estratégica de governo na gestão destas
questões. Tomando como base esta complexidade, este estudo objetivou investigar
e descrever o Sistema de Avaliação de Desempenho do servidor público do Estado
do Amapá, identificando os principais entraves que comprometem a qualidade do
serviço público, bem como, fazendo uma leitura dos modelos utilizados, apontando
um modelo que pudesse ser utilizado no Estado.
A pretensão de pesquisar sobre este tema decorre dos 15 (quinze) anos
de experiências na área de gestão de pessoas e consultoria organizacional, tanto no
setor público quanto no privado. Dentre as principais atividades desenvolvidas
destaca-se o de Coordenação de Planejamento e Articulação Institucional na Escola
de Governo do Amapá, em que foi possível conhecer de forma próxima a dinâmica
que envolve a Administração pública, principalmente com relação à gestão de
recursos humanos. Assim, com os conhecimentos adquiridos através de leituras, e
participação em cursos e seminários, aguçou-se o interesse pelo desempenho das
pessoas nos seus locais de trabalho.
Neste período, foi possível identificar que na gestão de seres humanos, há
uma diversidade de comportamentos, que nem sempre possibilita o alcance dos
15
objetivos e metas da instituição. Este fracasso é geralmente associado à
incompetência das pessoas, no entanto, pode significar um sinalizador de que a
gestão está pouco comprometida com o desenvolvimento dos colaboradores internos,
e não identifica competências e habilidades e o perfil necessário à atividade.
Além disso, a Avaliação de Desempenho é uma novidade no serviço público.
Poucas são as bibliografias que tratam sobre este tema com o rigor necessário. Esta
incipiência foi um estímulo para o desejo de participar deste debate, e quem sabe
contribuir de alguma forma para o desenvolvimento de profissionais do serviço público
que estejam envolvidos no processo de administrar desempenhos.
Também o fato de que no Estado do Amapá, o serviço público é o maior
empregador. Apenas nos últimos 15 (quinze) anos, pode-se dizer que o Amapá
fortaleceu o novo modelo econômico, mesmo assim o que prevalece é o Estado
assumindo, quase totalmente, o papel de patrão. Os empregos, em sua maioria, vêm
através do governo, municipal, estadual e federal, o que leva o movimento do
comércio local a ocorrer com maior intensidade no período do pagamento de
salários dos servidores públicos. Os grandes investimentos no Estado, ainda são
oriundos do setor público.
Desta forma, o servidor público, tido como capital humano é o grande
diferencial no processo de desenvolvimento do Estado do Amapá, por isso a
necessidade de avaliar o seu desempenho na prestação dos serviços colocados a
disposição do cidadão.
Um Sistema de Avaliação de Desempenho no serviço público que valorize
as competências, e considere o servidor não como um objeto passivo, mas como
elemento ativo no processo e alinhe as necessidades de desenvolvimento deste
servidor às demandas sociais, tende a ser um poderoso instrumento de gestão.
Refletindo sobre essa postura, o presente trabalho tem a finalidade de
examinar o processo de avaliação de desempenho dos servidores públicos estadual
do Amapá. Atualmente, o Estado conta com 15.450 servidores distribuídos em 12
(doze) grupos, quais sejam: Magistério, Fiscalização e Arrecadação, Polícia Civil,
Técnico-científico, Penitenciário, Atividade do Estado, Sócio-educativo e de
Proteção, Instituto de Pesos e Medidas (IPEM), Infraestrutura, Governamental, Meio
16
Ambiente e Saúde. Esses servidores entraram para a administração estadual
através de concursos públicos que ocorreram após a transformação do Amapá em
Estado e foram submetidos à avaliação de desempenho no estágio probatório e para
progressão funcional.
Considerando que essas avaliações de desempenho ocorreram no
período de 2003 a 2008, na gestão do atual governo, a pesquisa analisou o
resultado das avaliações num comparativo com a proposta desse governo.
Diante do exposto, algumas questões foram norteadoras para o
inquirimento do modelo de Avaliação de Desempenho empregado pelo Governo do
Estado do Amapá. Assim, pretende-se através desta pesquisa responder se a
avaliação do servidor público contribuiu para identificar como esse servidor está
reagindo às demandas sociais? A avaliação de desempenho serve como referencial
para melhorar a performance do servidor? A avaliação de desempenho atual está
alinhada ao modelo de gestão e as metas do atual governo? O método de avaliação
utilizado pelo GEA para medir o desempenho de seus servidores é adequado ao
perfil do servidor e a realidade do Estado?
De acordo com Leandro (2009, p. 17), a avaliação de desempenho
tem de ser um projeto, com objetivo claro de melhorar o desempenho do
pessoal, promover os ajustes que sejam necessários ao desenvolvimento
das funções; eliminar desperdícios com tarefas inúteis; gerar alterações
funcionais necessárias; elevar a auto-estima do trabalhador por meio do
aproveitamento de suas reais potencialidades; diagnosticar necessidades
de treinamento; e promover a melhoria de qualidade do desempenho de
cada um e, consequentemente, de todos.
Para análise do Sistema de Avaliação de Desempenho que está sendo
aplicada pelo Governo do Estado do Amapá, foi utilizado como referencial a
Avaliação por Competência, por acreditar-se que todo profissional apresenta um
perfil de competências técnicas e comportamentais, sendo esta última indispensável
para o sucesso no cargo.
Rabaglio (2004, p. 6), define competências como CHA: conhecimentos
(Saber), habilidades (saber fazer) e atitudes (querer fazer). Para a autora não basta
somente considerar o “C” ou “CH” é necessário, sobretudo complementá-lo com “A”.
17
Hoje, sabe-se que este último critério faz muita diferença, pois é o diferencial
competitivo de cada profissional.
Nessa linha de pensamento, vários autores e consultores separam o CHA
em dois grupos: o de competências técnicas, que aponta para o que o profissional
precisa saber para o desempenho de sua função e o de competências
comportamentais, que inclui ética, postura assertiva diante da sociedade.
Para os autores Souza et al. (2007, p. 97),
esse tipo de avaliação caracteriza-se pela mensuração das competências
conceituais (conhecimento e domínio de conceitos e teorias), técnicas
(domínio de métodos e ferramentas) e interpessoais (atitudes e valores)
necessárias ao desempenho esperado, a partir de instrumentos específicos
e entrevistas.
Este trabalho tem como abordagem, predominantemente, a pesquisa
qualitativa, implicando em maior integração com o processo de avaliação de
desempenho do servidor público do Estado do Amapá, objeto deste estudo, o que
possibilitou entendimento sobre a natureza geral do fenômeno e melhor
compreensão desse fenômeno a partir da percepção dos sujeitos envolvidos, numa
relação empática.
Buscou-se visualizar o contexto da avaliação de desempenho e descrevêlo exatamente como ocorre para, a partir de um enfoque dedutivo, analisar e tecer as
considerações devidas.
Dado o seu caráter exploratório, num universo de 15.450 servidores, foi
definido como amostra para a pesquisa 336 servidores, escolhidos de forma
aleatória dentro dos grupos de atividades, e que passaram pela avaliação de estágio
probatório e avaliação para progressão, no período de 2003 a 2008.
Para isso, foram utilizadas como estratégia para a coleta de dados, a
análise documental, levantamento bibliográfico e entrevistas.
Assim, como a pesquisa pretendeu analisar a partir da problemática do
Estado, priorizaram-se as fontes oficiais documentais da Secretaria de Estado da
Administração do Amapá: as fichas de avaliação de desempenho dos servidores; do
Governo do Estado: o Plano Plurianual de 2004 a 2007; da Escola de Administração
18
Pública: a Proposta Política Pedagógica e o Programa de Desenvolvimento do
Servidor, além da legislação pertinente ao servidor público estadual.
As fichas de avaliação de desempenho foram analisadas, levando-se em
consideração: os itens que definem o perfil do servidor empreendedor são os
mesmos que compõem a avaliação atual? Existe progressão no conceito do servidor
da avaliação do estágio probatório para a avaliação de progressão? O resultado da
avaliação de desempenho do servidor é utilizado como norteador do Programa de
Desenvolvimento do Servidor?
No Plano Plurianual foi observado se este destinava recursos para o
desenvolvimento do servidor público e como definia o compromisso com o servidor.
Na Proposta Política Pedagógica da Escola de Administração Pública do
Amapá foi observado: a EAP definia um perfil ideal para o servidor? Este perfil era o
mesmo que estava sendo avaliado pelo Governo do Estado do Amapá, através da
Secretaria de Administração? O resultado da avaliação estava refletida no Programa
de Desenvolvimento do servidor?
A lei 0066 foi utilizada para orientação sobre o período de estágio
probatório e progressão (AMAPÁ, 1993).
A bibliografia selecionada foi referente à avaliação de desempenho, gestão
de pessoas no serviço público e privado, gestão por competência, administração
pública, encontradas em revistas técnicas, livros e na rede mundial de computadores.
Para a coleta de dados através das entrevistas, foram selecionados os
sujeitos envolvidos diretamente no planejamento e execução da avaliação de
desempenho dos servidores estaduais, quais sejam: a diretora de recursos humanos
da Secretaria de Administração, o responsável pela avaliação de desempenho no
estágio probatório e o responsável pela avaliação de desempenho para progressão,
também servidores da SEAD e a coordenadora de planejamento da Escola de
Administração Pública.
Como direcionamento para a entrevista, foi formulado um questionário
com perguntas que possibilitassem a compreensão do processo de avaliação, que
19
respondessem as inquietudes da pesquisa e possibilitassem a compreensão da
percepção dos envolvidos.
As entrevistas foram agendadas e realizadas individualmente, com auxílio
de um gravador.
Assim, este trabalho está estruturado em seções, sejam elas: introdução,
três seções em forma de capítulos e considerações finais.
A seção 2 “O Amapá do Serviço Público” tem como objetivo apresentar o
Estado do Amapá, da formação aos dias atuais, fazendo referência a situação políticoeconômica de transformação de Território em Estado e o fato de ter seu
desenvolvimento, em sua maioria, vinculado ao setor público, tendo sido enfatizado a
proposta de governo do período 2003 a 2008, período este definido para a pesquisa.
Na terceira seção “Avaliação de Desempenho: um desafio na gestão de
pessoas no serviço público” foi apresentado a evolução da administração pública e a
preocupação em se avaliar pessoas no serviço público. Foi dado ênfase a avaliação
de desempenho com foco em competência como um método que pode ser aplicado
no setor público para desenvolver conhecimento, habilidade e atitude no servidor.
Na quarta seção “Avaliação de Desempenho no Serviço Público: a
experiência do Amapá” buscou-se apresentar como está ocorrendo o processo de
avaliação de desempenho dos servidores estaduais do Governo do Amapá.
Nas considerações finais a preocupação foi em analisar os dados
pesquisados e refletir sobre os questionamentos que direcionaram a pesquisa,
mostrando a necessidade de se fazer uma reestruturação do processo de avaliação
de desempenho do servidor público do Estado do Amapá.
20
2 O AMAPÁ DO SERVIÇO PÚBLICO
2.1 AMAPÁ – o presente espelho do passado
A dinâmica política administrativa do serviço público no Estado do Amapá
está relacionada ao seu processo histórico de ocupação, sobretudo pela forma que a
região vem sendo administrada desde o período colonial pelos portugueses. Como
este estudo se propôs a analisar a Avaliação Desempenho do Servidor Público
deste Estado, para uma melhor compreensão deste instrumento de gestão, fez-se
necessário associá-lo a todo este contexto histórico, uma vez que este fator foi
decisivo na cultura política deste Estado.
O historiador Arthur Cézar Ferreira Reis1 realizou vários estudos com o
intuito de demonstrar que a conquista dos limites territoriais brasileiros no norte, foi
lenta, gradativa e condicionada a fatores geográficos e históricos, que despertaram a
cobiça de estrangeiros.
Como poucos outros, o Território do Amapá possui um fundamento histórico e
geopolítico quase sensacional. Objeto da cobiça desenfreada de estrangeiros,
seu processo de formação e de integração ao espaço político do Brasil foi
lento, trabalhoso, dando margens às páginas de heroicidade e pondo à prova
os sentimentos cívicos de luso-brasileiros (REIS, 1946, p. 5).
A questão da fronteira na região, que atualmente compreende o Estado
do Amapá, sempre se mostrou como um sério problema para o Estado brasileiro.
Como sua área fronteiriça faz limites com a Guiana Francesa, desde seu
descobrimento pelos portugueses a região do Amapá foi alvo permanente da cobiça
de estrangeiros2. O Senador José Sarney evidenciou essa singularidade.
Desde que cheguei ao Amapá interessei-me pela sua história. A rica história
de uma região que foi disputada entre as grandes potências coloniais.
Franceses, ingleses, holandeses e portugueses [...] O singular é que nasceu
1
Entre os principais cargos que Reis ocupou merecem destaques: a Superintendência do Plano de Valorização
da Amazônia (SPVEA), em 1953; a presidência do Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia (INPA) em
1956; Diretor do Departamento de História e Divulgação do Estado da Guanabara (1961); Diretor do
Departamento Nacional da Indústria e Comércio e governador de Manaus em 1964. Na academia foi professor
na Pontifica Universidade Católica do Rio de Janeiro e na Universidade Federal Fluminense.
2
Pelo Decreto-Lei n 5.812 a demarcação dos limites do Território Federal do Amapá foi o seguinte: noroeste e
norte com as Guianas Francesa e Holandesa; a noroeste e leste com o Oceano Atlântico; a sul e sueste canal do
Norte e o braço norte do Rio Amazonas até o foz do Rio Jarí; a sudoeste e oeste o Rio Jarí, da sua foz até as
cabeceiras na Serra do Tumucumaque.
21
um sentimento nativista que foi a raiz de a região tornar-se brasileira
(SARNEY; COSTA, 2004).
Como forma de garantir a ocupação e o domínio da Bacia Amazônica, os
portugueses fixaram efetivos militares e um incipiente povoamento agrícola, através
da construção de fortes, aldeamentos, vilas etc.; por todo o espaço que hoje é o
Estado do Amapá.
No entanto, apesar de todas as tentativas dos portugueses visando
garantir o domínio sobre as terras amapaenses, os franceses conseguiram se
estabelecer na região, principalmente através da exploração econômica das
riquezas naturais e do intercâmbio comercial com população local. Na região que
atualmente compreende o município Calçoene, em 1894, com a descoberta de ouro,
acabou por ocorrer um trânsito livre de franceses, que estabeleceram com os
indígenas o tráfico clandestino de mercadorias e de escravos e de contrabando de
ouro (VIANA, 1948, p. 89).
A ocupação de franceses, concomitantemente com a colonização
portuguesa na região, desencadeou uma série de conflitos entre as duas
soberanias, que só foram solucionados, em 1900, com recurso arbitral, que deu a
posse definitiva do Contestado Amapaense em favor do Brasil. Depois de esgotadas
as possibilidades de acordo entre França e o Brasil, decidiu-se por chamar um
terceiro país para avaliar a questão, nesse caso a Suíça, o qual “Rio Branco
desenvolveu uma profícua atividade, facilitando consideravelmente as negociações
que deram origem ao Compromisso Arbitral de 10 de abril de 1897”, através de um
memorial de documentos que comprovaram os direitos do Brasil na controvérsia,
resolvendo definitivamente o conflito (ARAÚJO, 2006).
A fácil penetração de franceses em território brasileiro demonstra a
fragilidade política da administração portuguesa no norte, o que não se modificou
com a independência brasileira, considerando que o momento de maior penetração
francesa ocorreu quando o Brasil já era uma nação politicamente independente.
O fato é que a administração de um vasto território como o da Amazônia
sempre representou um fardo maior do que o Brasil poderia suportar. Mesmo após a
integração definitiva do ex-contestado ao país e da sua incorporação às terras
22
paraenses em 19013, no ano de 1940 a região amapaense apresentava um quadro
de grande abandono político. O recenseamento daquele ano, nos municípios do
Amapá, Macapá, Mazagão, e Almerim (parte)4, confirmaram concretamente o
despovoamento e empobrecimento da Região5.
A defesa nacional, é fácil de compreender-se, não implicava a existência de
perigos de agressões á terra brasileira pela orla fronteiriça, mas a existências
de perigos advindos do abandono em que se achavam aquelas regiões.
Havia a necessidade de uma política que procedesse à recuperação
humana, cultural, e econômica da fronteira, vivificando-a, vitalizando-a.
A expressão defesa nacional não podia nem pode deixar de ter esse sentido.
Fundamentos geográficos, humanos, econômicos e culturais, recordados
neste capítulo e indicados mais impressivamente nos precedentes, no caso
do Amapá, de par com as raízes históricas que constituem, em última análise,
o corpo de este ensaio, autorizando, justificando o decreto-lei 5.812, de 13 de
setembro de 1943, não só o autorizavam e justificavam, porque o
determinavam (REIS, 1946, p. 123, grifo nosso).
Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE),
em 1940, a população residente na área correspondente ao Território era de
aproximadamente 21.191 habitantes, com densidade demográfica de 0,147 hab/km2.
Desse total, 9.973 se encontravam no município de Macapá, 6.007 no município do
Amapá e 6.201 no município de Mazagão (IBGE, 1952)6. Os números apresentados7
correspondiam a 2,2% da população do Estado do Pará, a qual ocupava 10,5% da
superfície do Estado. A densidade populacional nessas áreas era extremamente
baixa, comparada às outras regiões do Pará. Aproximadamente 92% da população
desses municípios se concentravam na zona rural. No principal centro urbano,
Macapá, não se podia dizer que existia uma aglomeração de habitantes,
considerando que do total de 1.036 que residiam nesse centro, apenas 646 pessoas
viviam no quadro urbano e 390 no suburbano8 (SILVA, 1944, p. 445-454).
3
O Decreto-Lei N. 938 de 21 de janeiro de 1901 dispõe sobre a incorporação do território do antigo Contestado
ao Estado do Pará.
4
No momento do desmembramento do Pará, as áreas de dois dos três municípios irão sofrer alterações nas
suas extensões, o que dificulta as informações censitárias sobre o Território do Amapá.
5
Dados apresentados no Recenseamento Geral do Brasil (1º de Setembro de 1940). Série Regional. Parte III Pará. Censo Demográfico: População e Habitação e Censos Econômicos: Agrícola, Industrial, Comercial e dos
Serviços. Rio de Janeiro: IBGE, 1952.
6
Deste total 1.015 habitantes pertenciam ao município de Almerim no Pará.
7
Estes dados podem apresentar variações, considerando que estas regiões ainda pertenciam ao Estado do Pará
e no momento do desmembramento as extensões de dois dos três municípios foram alteradas; deve-se
considerar também que o boletim geográfico é de 1944, e se buscou considerar somente as populações
residentes nas áreas que compuseram o Território do Amapá após 1943.
8
Segundo denominação do IBGE, estabelecido pelo Decreto nº. 311, de 02 de março de 1938, urbano seria a
caracterização dada à zona de concentração, e suburbano à zona de expansão das sedes municipais e
distritais.
23
Portanto, a época da transformação em Território a população do Amapá
era essencialmente rural e vivia uma realidade distinta do centro político do país, o
que comprova a distância e possivelmente o desconhecimento do que ocorria no
restante do Brasil. Reis (1946, p. 122), ao analisar a questão da fronteira no norte do
Brasil conclui que “não havia em alguns trechos, uma consciência de brasilidade”; ou
seja, o maior problema que o Brasil enfrentava nessa região era, sobretudo, de
ausência de sentimento patriótico, decorrente principalmente da omissão do governo
brasileiro. “A simples assistência do Poder Federal aos Municípios ou aos Estados
ou a interferência por meio de órgãos técnicos desse mesmo Poder Federal, mais
uma vez experimentados, não produziram os resultados estimados” (REIS, 1946, p.
122-123). Era preciso nacionalizar as fronteiras do norte do país, através de uma
ação mais ampla do governo federal.
A ideia de criação de um Território amapaense foi manifestada anos antes
pela população local em documento enviado ao Presidente da República em 1920,
assinado, conforme transcrito neste documento, por fazendeiros, comerciantes,
funcionários civis, artistas, operários e representantes de todas as classes populares,
com residência fixa no município de Montenegro, ex-Amapá, à época Estada do Pará,
os quais expressaram o descontentamento com o governo paraense e alegaram
estarem “cansados de suportar a incúria, o desleixo, o esquecimento e abandono dos
dirigentes públicos por esse ferocíssimo trecho da Pátria que o laudo de Berna em 1
de dezembro integrou no Território nacional” Também neste abaixo assinado,
propunham ao que a União tomasse “o encargo de povoar e desenvolver as forças
naturais da Região, faça uma administração totalmente federal, a exemplo do que o
governo do paiz praticou no território do Acre.” (REIS, 1946).
Além das reivindicações acima, o documento alegava, ainda, a falta de
escolas, de assistência hospitalar, de estradas, de mão-de-obra especializada, de um
telégrafo e denunciava a condição precária da única embarcação fluvial existente
naquele trecho e por consequência a comunicação incerta dos correios e o
abastecimento de gêneros de bens de consumo para a região. As reclamações contra
a administração do Pará, relatadas nesse documento, transparecem, além do
descontentamento da população com o abandono da região, o desejo de transformála em Território Federal. De fato, o Estado do Pará não possuía recursos financeiros
24
para atender a demanda dos problemas ligados à assistência médica, à educação, ao
saneamento e à moradia. Esses problemas eram maiores nas áreas interioranas.
Essas dificuldades foram levantadas em dois relatórios do governo do Pará,
enviados ao presidente Vargas. No primeiro, em 1940, o interventor paraense José
Carneiro da Gama Malcher esclareceu que apesar de todos os investimentos e melhorias
que vinham sendo realizadas desde a implantação do “Estado Novo”, “esse espetáculo
infelizmente, está circunscrito ao litoral, às cidades, resta levar ao trabalhador rural,
precisamente o que faz a produção da riqueza na mata, no campo, nos rios, na maior
parte do interior, os favores e amparos de que já gozam seus irmãos” (PARÁ, 1940).
No segundo, em 1944, Magalhães Barata relata as dificuldades financeiras
que o Pará tinha para administrar a grande demanda do Estado. O interventor do Pará
observou o contraste entre a grande extensão territorial, constituída de potencialidades
naturais, e a pobreza econômica da região: “Há um contraste flagrante entre a grandeza
e exuberância do meio e a situação de insuficiência econômica em que vive o homem
por estas terras marginais dos grandes rios que formam o sistema amazônico e da
floresta sem fim” (PARÁ, 1944; SILVA, 2007), e expôs a falta de recursos que o Estado
enfrentava para resolver os problemas decorrentes da extensão e do povoamento
desordenado, ao afirmar que,
aqui a intervenção oficial na ordem econômica, dentro dos postulados da
defesa nacional, tem que ser mais direita e extensa possível, pela situação
singular e peculiar que nos encontramos, em relação à economia nacional,
pela zona de produção e pela grande desproporção entre os meios de que
dispomos para êsse aproveitamento, e as dificuldades que temos que
enfrentar, de toda a sorte, para efetiva ocupação da terra e sua exploração
(PARÁ, 1944; SILVA, 2007).
Anos depois, durante a constituinte de 1946, quando a permanência ou
não dos Territórios Federais foi posta em discussão, a opinião favorável do exgovernador, ao desmembramento das terras paraenses foi citada pelo deputado
Café Filho, ao afirma que “O Sr. Magalhães Barata, na Comissão da Constituição
disse que o Pará tinha incapacidade de administrar o Território do Amapá”.
A defesa da manutenção dos Territórios Federais, na constituinte, foi
liderada pelo pessedista acreano Hugo Carneiro, que se colocava como o defensor
dos “irmãos de territórios”. Para ele, a criação dessas unidades não veio “fragmentar
25
os Estados, mas, sim, encher vastos do Brasil, levando àquelas populações até
então abandonadas, o carinho da administração e a eficiência do governo”. Hugo
Carneiro citou o Amapá como exemplo de sucesso do programa dos Territórios, com
base no depoimento do ex-governador e Senador Magalhães Barata9.
O nobre Senador pelo Estado de V. Ex.ª Magalhães Barata, é sincero em
afirmar que a criação do Território do Amapá veio ao encontro do desejo do
povo paraense, porque o Pará não se achava em condições financeiras de
dispensar àquela grande região a assistência que de que necessitava, e a
prova é que o Território do Amapá está em franco progresso (BRASIL, 1948).
No Estado do Pará, ao contrário do que ocorreu no Paraná, Santa
Catarina e Amazonas, em que os deputados destes Estados posicionaram-se a
favor da incorporação dos territórios sobre a sua jurisprudência, a bancada paraense
mostrava-se favorável a manutenção do Território Amapaense. O deputado
paraense pessedista João Botelho deu o seguinte aparte durante o discurso de
Hugo Carneiro: “Com a criação do Território do Amapá, aquela região está em
franco progresso e desenvolvimento, coisa que nunca teve”.
A defesa da manutenção desse Território se justificou pelo fato desses
deputados acreditarem que o Pará não tinha à época recursos suficientes para
administrar a região do Amapá. Contudo, observa-se que as relações econômicas,
políticas e sociais do Estado do Pará com as regiões que atualmente pertencem ao
Amapá eram distantes e restritas e a perda deste território não representou prejuízos
financeiros, tampouco patrióticos, o que confirma a ausência de um poder político
efetivo na região.
A preocupação com a defesa nacional como proposta de revitalização de
espaços vazios e inabitados, ressaltada pelos idealizadores do projeto de criação dos
Territórios Federais, foi preponderante em terras amapaenses para a criação, em 1943,
do Território Federal do Amapá, pois o Estado brasileiro percebia a ausência de
elementos de nacionalização que sustentassem o domínio brasileiro sobre a região.
Para Porto (2003), a criação desse Território pode ser explicada a partir de
dois pontos estratégicos: um primeiro de caráter administrativo, que objetivava
9
Joaquim de Magalhães Cardoso Barata foi Senador pelo Estado do Pará de 1946 a 1955 e de 1955 a 1956.
Exerceu três mandatos como governador pelo Estado do Pará: como Interventor de 12 de novembro de1930 a
12 de abril de 1935 e 20 de fevereiro de 1943 a 29 de outubro de 1945; e governador eleito e 10 de junho de
1956 a 29 de maio de 1959.
26
implantar um núcleo governamental estadual para impedir focos de desnacionalização
no país, estimular o povoamento, e buscar organizar economicamente a região; e um
segundo de cunho militar, com a meta de proteger a fronteira do norte do país de
possíveis invasões durante a Segunda Guerra Mundial. Segundo Porto (2003, p. 47)
“enquanto havia discussões sobre a defesa ou segurança nacional na Amazônia, na
prática houve uma abertura internacional das potencialidades amazônicas”.
A questão da nacionalização dos espaços fronteiriços foi condicionante
para a criação dos Territórios Federais. Na região amapaense, a população convivia
com a ausência do poder público e se encontrava isolada do grande centro político
do país. A vida cotidiana nas terras amapaenses era pacata, intimista, típica de uma
região ruralizada. A maioria da população tinha como meio de sobrevivência o que
extraia da natureza. Na extensão territorial das três cidades existentes, o modo de
vida não se diferenciava muito, considerando que quase a totalidade da população
vivia de hábitos típicos de realidade rural na Amazônia. O poder político era exercido
conforme as regras dos que se apropriavam de vastas regiões territoriais. Somente
com o ato governamental de 1943 foi que o Amapá passou a ter, como afirmou Reis
(1946), “personalidade política”. Com a sua transformação em Território Federal e
com a indicação de Janary Gentil Nunes para primeiro governador territorial, a região
inaugurou um novo capítulo da sua geografia de fronteira.
Porém, a tarefa de transformar o Amapá, em região "integrada ao Brasil"
era considerada uma tarefa difícil. No início de 1946, as condições de vida em terras
amapaenses foi descrita como preocupantes e
permanecem em todo o Território, à espera de solução os mesmos
problemas que aqui encontramos. Tudo ainda está por fazer, apesar de
havermos empregado a totalidade de nossas fôrças para concretizar o
ideal do Amapá rico e feliz, integrado na civilização brasileira
(TERRITÓRIO FEDERAL DO AMAPÁ, 1946, p. 8).
Um das primeiras medidas da administração janarista foi criação dos
Órgãos da Administração do Território, pelo Decreto 01, de 25 de janeiro de 1944, o
qual instituiu a Secretaria Geral, o Departamento de Administração, Departamento
de Educação e Cultura, Departamento de Viação e Obras Públicas, Departamento
de Produção e Pesquisas, Departamento de Saúde Pública, Departamento de
Terras e Colonização, Geografia e Estatística e Departamento de Segurança Pública
27
e Guarda Territorial (AMAPÁ, 1945). A partir deste momento podemos considerar
que surgem as primeiras contratações de servidores públicos para o Amapá.
Os maiores investimentos do governo de Janary Nunes no setor
urbanístico, foram feitos na capital, em Macapá, com a construção de prédios do
governo territorial e residências para os funcionários públicos. Essas obras
objetivavam transformar este município na cidade adequada para recepcionar as
pessoas que eram trazidas de outros Estados, a maior parte vindas do Pará, para
trabalhar no serviço público, principalmente, nas chefias de departamentos e em
cargos estratégicos.
Macapá vivenciava um surto populacional com a vinda de funcionários, que
traziam suas famílias para residir na capital. Segundo os dados do relatório
(TERRITÓRIO FEDERAL DO AMAPÁ, 1946, p. 113), a população macapaense de
1286 habitantes, em janeiro de 1944, passou para 2.800 habitantes, em dezembro
deste mesmo ano. De forma a justificar a vinda dessas pessoas Janary Nunes
afirmou: “a presença das famílias é indispensável na nova terra para que a sociedade
surja moralizada” (TERRITÓRIO FEDERAL DO AMAPÁ, 1946, p. 111).
Percebe-se, neste período, um grande surto migratório de funcionários
públicos para o Estado, uma vez que a maioria das pessoas que vinha residir no
Território era para trabalhar no setor público. Vale esclarecer, que como a natureza
jurídica do Amapá, a época, era de Território Federal, entidade política vinculada a
União, estes servidores eram funcionários federais.
Somente com a Constituição Federal, de 1988, que o Amapá, juntamente
com o Território de Roraima, passou a condição de Estado, e ganhou autonomia
política, provocando mudanças na sua dinâmica espacial. No entanto, processos de
fragmentação do espaço já eram públicos como estratégia de poder, criando-se então
em 1987 mais quatro municípios10. A Constituição Estadual de 1992, através de
plebiscito, fragmenta ainda mais o espaço amapaense criando outros seis municípios.11
De acordo com o artigo 235, inciso IX da referida Constituição, com o
processo de estadualização, os ex-Territórios Federais passaram por um período de
10
.Em 1987 foram criados os municípios de Santana, Tartarugalzinho, Ferreira Gomes e Laranjal do Jarí.
.Em 1992 foram criados os municípios de Amaparí, Serra do Navio, Cutias do Araguari, Porto Grande, Itaubal
do Piriri e Pracuúba.
11
28
transição de transferência de 10 (dez) anos de responsabilidades dos atos
administrativos federais para estaduais.
Como estratégia adotada pelo governo para atrair investimentos ao
Estado, ocorreu em 1991, a implantação da Área de Livre Comércio de Macapá e
Santana12, como política de incentivo ao desenvolvimento industrial do Amapá, que
motivou um intenso fluxo migratório, não apenas do campo para a cidade, mas
também de outras capitais, principalmente norte-nordeste. Com uma população de
596.751 (2005) segundo estimativas do IBGE, entre 1991 e 1996, o Estado teve um
crescimento populacional de 5.3% ao ano, passando de 289.000 para 430.000
pessoas. Mais da metade deste crescimento decorre de migração proveniente,
principalmente, do Pará, Maranhão e Ceará de acordo com o IBGE (AMAPÁ, 2010).
A Área de Livre Comércio Macapá e Santana é classificada como:
Área geográfica delimitada onde a isenção fiscal favorece, principalmente, à
comercialização de bens importados de terceiros ou do próprio país. Essas
áreas funcionariam, basicamente, como entreposto comercial não tendo
como objetivo básico o favorecimento de uma política de promoção
industrial, mas a permissão do acesso ao comércio de importados em áreas
isoladas, gerando uma alternativa de desenvolvimento regional
(SUPERINTENDÊNCIA DO DESENVOLVIMENTO DA AMAZÔNIA-SUDAM.
PROGRAMA DE ESTUDOS E PESQUISAS DOS VALES AMAZÔNICOSPROVAM, 1955, p. 4).
O Amapá apresenta problemas nas áreas de transporte e comunicação,
uma vez que o isolamento geográfico da cidade (separada do resto do país pelo Rio
Amazonas) não permite a ligação rodoviária com o restante do Brasil e o acesso via
internet é difícil. O isolamento traz consequências em todos os níveis, no econômico,
político cultural e social. Como o Estado, por exemplo, não produz gêneros de
primeira necessidade, o isolamento geográfico proporciona o aumento do custo de
vida já que o abastecimento da cidade é totalmente dependente da produção de
outros centros urbanos.
A
estadualização pretendia tornar
o Amapá
mais
autônomo
e
descentralizado do governo federal. A autonomia política foi conquistada, porém o
Amapá depende do repasse de recursos públicos e grande parte de sua receita vem
do governo federal através de convênios, principalmente para as áreas de
educação, saúde e segurança pública. Os gastos com pessoal continuam elevando
12
A criação da Área de Livre Comércio de Macapá e Santana (ALCMS) ocorreu pelo Decreto-Lei n. 8.387, de
30/12/1991 e foi regulamentada pelo Decreto-Lei n. 517, de 08/05/1992.
29
as despesas do Estado, conforme demonstra Chelala (2008, p.159) ao mensurar o
Índice de Magnitude do Estado (IME) através da “quantidade de servidores públicos
em relação a população ocupada”. Utilizando-se de dados obtidos através da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, o pesquisador concluiu que:
[...] o Estado do Amapá é a unidade da federação com maior quantidade
proporcional de servidores públicos, com aproximadamente 29% da
população empregada apresentando esta ocupação como a principal. Em
seguida vêm Roraima, Acre, Distrito Federal e Rondônia, todos com
proporções de servidores públicos superiores a 20% [...] A média nacional
está situada em 11,8%, com 5,9% milhões de pessoas que têm como
ocupação principal o funcionalismo público.
Além de o Estado do Amapá ser o maior empregador de funcionários
públicos em termos proporcionais, a tendência prossegue crescente
(CHELALA, 2008, p. 160).
Para medir o “índice despesas de pessoal” Chelala (2008, p. 170) utilizouse do balanço dos Estados, extraídos diretamente da contabilidade pública dos
Estados e dos boletins estatísticos de pessoal federal, fornecido pelo Sistema
Integrado de Administração de Recursos Humanos (SIAPE), sistema que gerencia
toda a folha de pagamento dos servidores públicos federais, divulgado pelo
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP)/Secretaria de Recursos
Humanos (SRH). Nesse levantamento, o Estado do Amapá:
ocupou a primeira posição, no qual a soma das despesas de pessoal
estadual e federal alcançou o expressivo valor de R$ 1,5 bilhões, que
equivale a 34,5% do [Produto Interno Bruto-]PIB amapaense. Roraima,
apesar de apresentar o menor valor nominal entre as unidades da
federação pesquisadas, ficou em segundo lugar em termos proporcionais,
com uma relação de 28,1% da soma das despesas de pessoal sobre o PIB
estadual. Outro ex-Estado, o Acre, ocupou o terceiro posto neste indicador.
Todos os valores são expressivos se comparados com a média nacional,
que se situa em aproximadamente 8% (CHELALA, 2008, p. 173).
Verifica-se, portanto, a forte presença do Estado na socioeconomia local, o
que não é garantia de políticas públicas fortes que respondam às demandas sociais. Ao
contrário, uma crise financeira, que venha a impedir repasses da União, pode ocasionar
no Estado um colapso econômico, gerando desde o atraso no pagamento dos
servidores ao compromisso com os fornecedores da máquina pública.
A exemplo da realidade brasileira, o Amapá possui uma cultura política
marcada pelo autoritarismo uma vez que foi dirigido pelos militares até a década de
1990, e elegeu um militar como primeiro governador, e só elegeu um governador
civil há pouco mais de dez anos. Em 15 de março de 1979, ao assumir a Presidência
30
da República, João Batista Figueiredo nomeou para governar o Território Federal do
Amapá, o Comandante da Marinha, Annibal Barcelos, que permaneceu no cargo até
1985, porém retornou eleito governador em 1991.
Em 1995, assumiu o governo do Estado por eleição direta, João Alberto
Capiberibe, reeleito em 1998. Adotou como programa de governo o Programa de
Desenvolvimento Sustentável do Amapá (PDSA), que segundo Porto (2005, p. 144)
teve grande importância “pela sua preocupação com as questões ambientais e
sociais,
pelo
maior
envolvimento
dos
movimentos
sociais
nas
decisões
administrativas locais, e pelo seu reconhecimento internacional.”
Porto (2005, p. 144-145) afirma, ainda, que somente dois programas de
governo foram implantados após a estadualização:
o Plano de Ação Governamental (1992-1995), que procurou articular as
políticas regionais com o contexto estadual, buscando o desenvolvimento do
Amapá segundo a identificação e exploração racional de suas
potencialidades, compatibilizando-as com as necessidades de minimização
das distorções sociais existentes e a retomada do crescimento econômico [...]
e o PDSA, que apresentou as principais transformações políticas, econômicas
e administrativas do Estado [...] e possui duas diretrizes gerais: maior
agregação de valor aos produtos naturais do Estado e esforço para que a
atividade econômica respeite a biodiversidade, evitando sua predação.
O primeiro passo do novo Estado no sentido de buscar independência
econômica foi adotar estratégias para atrair investidores através de incentivos fiscais,
como os oferecidos pela Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia
(SUDAM) e Superintendência da Zona Franca de Manaus (SUFRAMA) com a Área de
Livre Comércio de Macapá e Santana (ALCMS), quando foram implantados os
mecanismos para o desenvolvimento industrial do Amapá, através da Lei n. 144, de
28 de janeiro de 1994 e regulamentada pelo Decreto n. 2.530, de 31 de maio de 1994.
Quanto à gestão de pessoas no serviço público, em 1991 ocorreu o
primeiro concurso público e em 1994, o segundo concurso, ambos no governo de
Annibal Barcelos que, ainda, nesse ano concedeu reajuste salarial a todos os
servidores efetivos.
Em 1999, no governo de Capiberibe foi criado, através da Lei nº 0447, o
Instituto de Pesquisa e Desenvolvimento em Administração Pública (IPESAP),
entidade de direito privado e de utilidade pública e interesse coletivo, “com o objetivo
31
de prestar assistência, fomento, execução e pesquisa científica nas áreas de saúde,
educação, tecnologia da informação, meio ambiente, ciência e tecnologia e serviços
públicos”13.
Em 2002, a Lei nº 0656 alterou a redação do Art. 10 da Lei 0447, ao qual
foi acrescentado parágrafo único que versa sobre a situação dos 2.900 (dois mil e
novecentos) servidores, concursados e nomeados regularmente, no caso de
extinção do Instituto. Este artigo passou a ser regulamentado com a seguinte
redação
“os
servidores
concursados
e
nomeados
regularmente,
serão
imediatamente absorvidos nos quadros do Poder Executivo, dentro de suas
respectivas categorias e mantidos os respectivos vencimentos e vantagens”14.
Logo, após a extinção do IPESAP, através do Decreto Nº 2395, os
servidores do quadro do Instituto passaram a ser regulados pela Lei nº 0660,
conforme Artigo 2º da referida lei15. Diante deste fato, os servidores do extinto
IPESAP passaram a fazer parte da administração direta, do quadro de pessoal civil
do Estado do Amapá.
2.1.1 O Amapá e o novo modelo de gestão
Em 2003, assumiu o governo do Estado, Antônio Waldez Góes da Silva,
tendo sido reeleito em 2006.
Nos últimos sete anos, o Governo do Estado do Amapá, promoveu
grandes mudanças no processo de planejamento do Estado, possibilitando a
integração de suas ações ao mesmo tempo em que tornou a gestão dos bens
públicos,
mais
democrática,
participativa,
transparente
e
acima
de
tudo
comprometida com o cidadão. A atuação integrada dos órgãos através das
secretarias especiais foi a principal estratégia para redução dos gastos, eliminando
sombreamentos de competências e re-trabalho, melhorando a qualidade das ações
do GEA, definindo o foco do governo, aumentando a captação de recursos externos
e estreitando as parcerias com todos os poderes.
13
14
15
Lei Nº 0447, de 30 de junho de 1999. Publicada no Diário Oficial do Estado nº 2082, de 30.06.99.
Lei Nº 0656, de 05 de março de 2002. Publicada no Diário Oficial nº 2747, de 18.03.02.
Decreto Nº 2395, de 23 de maio de 2002.
32
Em 2003, o então Governo do Estado do Amapá propôs um novo modelo
de gestão. Tendo o servidor como capital humano, o modelo se baseava na
valorização e capacitação dos servidores, com a implantação e profissionalização
das carreiras do Estado, além da modernização da tecnologia da informação e da
utilização de indicadores de desempenho que permitisse ao governo avaliar e
acompanhar sua efetividade.
Este modelo de “Modernização da Gestão” amplamente divulgado como
“Novo Modelo de Gestão” apresentava uma estrutura com o objetivo de alavancar a
performance da administração gerencial, por meio do compartilhamento e integração
de informações, da agilidade na tomada de decisão e da gestão por indicadores dos
programas e ações de governo.
Para isso, as unidades administrativas do Estado, ou seja, as secretarias
da administração direta e indireta foram agrupadas em setores e foram criados
fóruns de discussão compartilhada para tomada de decisão.
Todo esse processo de discussão para mudança na estrutura de governo e
execuções das políticas públicas tiveram como referência o Plano de Governo
elaborado e defendido durante a corrida eleitoral, presente no discurso oficial e inclusive
na propaganda governamental, intitulado “Desenvolvimento com Justiça Social”.
As políticas públicas para o Estado previstas no Plano Plurianual16 20042007 se basearam em quatro orientadores estratégicos:
Crescimento, para viabilizar a produção de bens e da riqueza de que o
Amapá precisa; Integração, para conjugar esforços no plano regional,
setorial, político e institucional; Responsabilidade, para lograr a eficiência
alocativa dos recursos, o equilíbrio fiscal, o equilíbrio ambiental, com
completa transparência das ações; e Solidariedade, para viabilizar a
inclusão social e para traduzir o desenvolvimento em benefícios para a
população (GEA, 2003, grifo nosso).
Alinhadas recomendações específicas do governo federal, que propôs a
adoção do conceito de macro-objetivos para o adequado balizamento da elaboração
16
O Plano Plurianual (PPA) é o instrumento de planejamento de médio prazo do Governo do Estado que
estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas da administração pública estadual,
promovendo a identificação clara dos objetivos e prioridades do governo, a integração do planejamento e do
orçamento, a gestão empreendedora orientada para resultados, a garantia da transparência, o estímulo às
parcerias, e a organização das ações de governo em programas.
33
de Programas e Ações do PPA, foram definidos quatro macro-objetivos para o PPA
2004-2007,
quais
sejam:
fortalecimento
da
infra-estrutura
do
Estado,
desenvolvimento da base produtiva do Estado, promoção da cidadania, com
inclusão social, desenvolvimento da gestão pública (GEA, 2003).
No macro-objetivo Fortalecimento da Infra-Estrutura do Estado foram
definidas as ações envolvendo obras destinadas a aumentar e ampliar os estoques
dos equipamentos públicos pré-existentes (estradas, pontes, esgotos, portos etc.),
bem como dar suporte ao surgimento de diversos outros segmentos produtivos,
tanto na área social, quanto econômica, bem como transformar o Estado em um
grande pólo de desenvolvimento nos próximos anos e décadas.
O macro-objetivo Desenvolvimento da Base Produtiva está voltado
para identificar as cadeias produtivas locais e as características dos nossos
ecossistemas, ancorado num programa de pesquisa que leva em conta a riqueza da
biodiversidade. Atenção especial foi conferida ao setor do turismo, em face da
evidente potencialidade existente no Estado.
O macro-objetivo Promoção da Cidadania, com Inclusão Social teve
por objetivo assegurar o exercício pleno da cidadania, garantindo o acesso da
população aos serviços públicos essenciais, bem como a implementação de
medidas transitórias de natureza compensatória, objetivando o resgate da dignidade
humana. Para a consecução desse Macro-objetivo, todos os programas e ações do
Governo apontavam para a promoção da justiça, com equidade social, e
maximização dos esforços do Estado na geração de emprego e renda.
Finalmente, no macro-objetivo Desenvolvimento da Gestão Pública, ficou
definido o papel do governo como sendo de indutor das condições prévias para a
construção do futuro do Estado, descentralizando estruturas e funções, induzindo o
esforço dos municípios e da sociedade na promoção do seu próprio desenvolvimento.
Desta forma, a construção de um Estado moderno livre das práticas do clientelismo,
do paternalismo e da corrupção, em que os mecanismos de decisão sejam
transparentes, participativos e democráticos, assim como o aperfeiçoamento da
administração, promovendo-a de meios instrumentais e investindo na formação e
qualificação do capital humano, tornaram-se foco desse projeto.
34
Desde o início da gestão atual, o governo demonstrou interesse no
desenvolvimento dos servidores do Estado. O capital humano foi percebido como
fator relevante para o desenvolvimento da gestão e consequentemente para o
desenvolvimento do Amapá, o que levou ao investimento de recursos financeiros
para a promoção e desenvolvimento desse servidor.
A Tabela a seguir demonstra claramente o quantitativo financeiro
destinado
ao
quadriênio
2004-2007
para
o
investimento
em
ações
de
desenvolvimento do servidor público do Estado do Amapá.
Nesse quadriênio, o Estado dispunha de R$ 378.052.000,00 para a
execução dessa política de desenvolvimento.
TABELA 1 – Valores destinados por Função e Programa para Políticas de Desenvolvimento do
Servidor 2004-2007
FUNÇÃO/PROGRAMA
2004
2005
2006
2007
TOTAL
Gestão de recursos humanos
70.050 82.408 98.931 119.747 371.136
Valorização do servidor público
1.036
840
504
604
2.984
Treinamento e desenvolvimento do 1.078
837
970
1.047
3.932
servidor público
TOTAL GERAL
378.052
Fonte: Amapá (2003).
No quadriênio seguinte, 2008 a 2011, o governo adotou a metodologia de
Gestão por Resultados, modelo voltado para o cidadão como cliente, que busca
reduzir custos direcionando as ações de governo para as reais demandas do
cidadão, necessitando da implementação de um canal de diálogo entre governo e
população, direto e transparente. O governo passa a ser o meio para a satisfação do
cidadão e as políticas públicas implantadas passam a ser monitoradas e avaliadas
também sob o ponto de vista do cidadão como cliente principal.
A metodologia de Gestão por Resultado (GPR) é assim definida:
[...] metodologia que tem como propósito básico assessorar o Governador
do Estado, a definir diretrizes e estabelecer medidas a serem seguidas
pelos órgãos que integram a administração estadual, com o objetivo de
garantindo o equilíbrio financeiro do tesouro estadual, elevar a efetividade
da administração estadual [...] introduz uma filosofia, que tem como foco os
beneficiários das políticas e ações governamentais, orientando-se para os
resultados de desenvolvimento (GEA, 2007, p. 8).
35
Os resultados estratégicos do governo a serem monitorados e avaliados
com a metodologia foram agrupados em cinco eixos, quais sejam: econômico,
social, infraestrutura, defesa social, gestão e governança.
No eixo 5, Gestão e Governança, além da busca de resultados voltados
para o equilíbrio fiscal e desenvolvimento regional está contido a busca por um
serviço público de qualidade, o que segundo o PPA 2008-2011 consiste em oferecer
à população amapaense bens e serviços de qualidade, orientando os servidores
públicos a focar e priorizar o atendimento ao cidadão como seu cliente.
Portanto, o governo passou a adotar uma estratégia de trabalho na qual
há a valorização do diálogo com os diversos atores sociais. Para isso, a necessidade
de servidores capacitados na escuta das demandas públicas e conhecedores plenos
dos objetivos e metas desse governo.
Ao buscar a aproximação com o cidadão, o governo criou a Escola de
Administração Pública do Amapá (EAP) para gerenciar o desenvolvimento do capital
humano do serviço público – o servidor. Coube, portanto, a EAP definir e executar a
política de desenvolvimento do servidor público do Estado, o que a tornou
responsável pelo desenvolvimento e avaliação desse servidor.
A EAP foi criada, portanto, com a competência de planejar, executar e
coordenar a política de formação e desenvolvimento de recursos humanos, no âmbito
da administração direta e indireta, visando elevar o nível de capacitação técnicoprofissional e melhorar a qualidade dos serviços prestados junto à comunidade.
Com o propósito de fortalecer e consolidar a política de Governo do Estado
do Amapá, a Escola de Administração Pública desenvolveu e implementou ações
inovadoras que tiveram como objetivo eliminar o conjunto de desafios colocados à
administração estadual, de modo a manter a gestão pública à altura e à frente das
mudanças, contribuindo para acelerar o processo de modernização do Estado.
Como forma de facilitar o processo de transformação organizacional,
promover a excelência dos serviços prestados pela Instituição e administrar o
desenvolvimento e a contribuição dos servidores públicos estaduais, a Escola definiu
seus focos estratégicos. São eles:
36
Cooperação e Integração Estratégica – Desenvolver ações que viabilizem
as estratégias de governo e os objetivos e planos dos órgãos estaduais.
Transformação dos Órgãos Estaduais – Atuar como parceiro dos órgãos
estaduais nos processos de transformação organizacional e preparar os
gestores e os servidores para a mudança.
Desenvolvimento do Servidor Público Estadual – Promover o
desenvolvimento técnico, gerencial e pessoal do servidor público.
Excelência na Prestação dos Serviços – Melhorar continuamente a
qualidade dos serviços e do atendimento da EAP (ESCOLA DE
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO AMAPÁ, 2006, grifo nosso).
Pode-se
observar
a
existência
de
focos
específicos
para
o
desenvolvimento de ações que viabilizassem as estratégias de governo aliadas a
promoção e desenvolvimento dos servidores públicos. Logo, as ações de
desenvolvimento dos servidores estaduais deveriam estar alinhadas as metas desse
governo. Para que isso ocorra é necessário que sejam identificadas as
competências que o servidores já possuem e àquelas que eles necessitam para
executar os programas de governo. O gap criado entre essas competências poderia
ser utilizado como orientador dessa demanda de desenvolvimento. Para que isso
ocorra é necessário avaliar o desempenho desses servidores. Considerando que já
existe um processo de avaliação de desempenho instalado e em pleno
funcionamento no Estado, caberá a essa pesquisa identificar a relação existente
com o programa de governo atual.
37
3 AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO: um desafio na gestão de pessoas
no serviço público
Se queres colher em três anos,
Planta trigo;
Se queres colher em dez anos,
Planta uma árvore;
Mas, se queres colher para sempre,
Desenvolve o homem.
(Provérbio chinês)
3.1 GERENCIANDO O SERVIÇO PÚBLICO
A administração pública evoluiu historicamente a partir de três modelos
distintos: a administração patrimonialista; a administração burocrática e a
administração gerencial.
Nas sociedades pré-capitalistas e pré-democráticas, o que definia o
Estado era uma administração patrimonialista, na qual não se fazia distinção entre
os bens privados do príncipe e o patrimônio público. O aparelho do Estado era uma
extensão do poder do governante e seus auxiliares, os funcionários, eram tidos
como membros da nobreza. Formação, conhecimento, competência profissional não
eram atributos considerados para ascensão aos cargos públicos. Estes, vistos como
prebendas, eram distribuídos entre os parentes e amigos do rei. Corrupção e
nepotismo caracterizam esse modelo de administração.
No Brasil, no período colonial, o Estado era uma unidade política
centralizada na figura do rei e de seus conselheiros e os cargos públicos pertenciam
aos nobres ou a burguesia enriquecida, numa total demonstração de que os
interesses pessoais estavam acima dos interesses públicos. Poder político e
econômico se confundia, detinha o primeiro quem possuísse “patrimônio”, fontes de
grandes riquezas.
Como forma de combater a corrupção e nepotismo do modelo anterior, na
segunda metade do século XIX, surge a administração pública burocrática,
consubstanciando a ideia de poder racional-legal. São princípios orientadores desse
modelo, o desenvolvimento à profissionalização, a ideia de carreira, a hierarquia
38
funcional, o formalismo, a impessoalidade. Foram utilizados controles rígidos em
todos os processos, tais como na admissão de pessoal, compras, nas contratações
do poder público e no atendimento das necessidades da população. Como existia
desconfiança dos administradores e das demandas atendidas, foram utilizados
controles preventivos a priori.
A administração pública burocrática emergiu, portanto, para salvaguardar
o patrimônio público, combatendo o nepotismo e a corrupção, inerentes a
administração patrimonial e, apresentando um novo serviço público: impessoal,
formal, racional.
A tentativa de controlar os abusos e a corrupção é um ponto positivo
desse modelo, porém a eficiência da administração pública ficou comprometida. O
controle passou a ser um fim do Estado ao invés de um meio para seus objetivos.
Com isso atender às necessidades dos cidadãos, tidos como clientes, passou a ser
um problema.
A administração pública gerencial surgiu na segunda metade do séc. XX
como resposta à crise do Estado, como uma forma de enfrentar a crise fiscal, a
baixa qualidade dos serviços públicos e como um instrumento para proteger o
patrimônio público dos desmandos e corrupção instalados com a burocracia.
Bresser-Pereira (1998, p. 28) observa que a administração pública
gerencial
é orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados; pressupõe que
os políticos e os funcionários públicos são merecedores de um grau limitado
de confiança; como estratégia, serve-se da descentralização e do incentivo
à criatividade e à inovação; o instrumento mediante o qual se faz o controle
sobre os gestores públicos é o contrato de gestão.
Um novo estilo de gestão fez-se necessário para se rediscutir o papel e
forma de funcionamento do Estado. A crise do Estado instalada com o modelo
burocrático levou-o a perda de sua capacidade de realizar suas funções básicas. O
novo estilo que emergiu estava mais próximo do setor privado, fortalecia a
celeridade nos processos, o direito do cidadão as coisas públicas, sem perder a
qualidade nos serviços colocados a disposição da população.
39
Desta forma, pode-se afirmar que no séc. XVIII, buscou-se a proteção do
indivíduo contra um Estado Oligárquico, instituindo-se o direito civil. No séc. XIX, a
preocupação era a de proteger os pobres contra os ricos, os poderosos, momento
em que foram definidos os direitos sociais. Somente no séc. XX ocorreu a
preocupação de se proteger o Estado, o patrimônio público, proteger a res pública
da ambição dos poderosos, definindo-se que o que era público era direito de todos,
não podendo ser apropriado por minoria privilegiada, o patrimônio público, em
síntese a res pública, é de todos e para todos.
O Quadro que segue mostra um comparativo dos três estilos de
administração:
PATRIMONIALISTA
(Até o final do séc. XIX)
- O aparelho do Estado
funcionava como extensão do
poder do soberano. Ausência
de distinção entre o patrimônio
público (res pública) e o privado
(res principis).
- Os cargos públicos eram
títulos de nobreza (prebendas)
passíveis de negociação e
sujeitos à discricionariedade do
governante.
- A corrupção e o nepotismo
eram dominantes na
administração.
BUROCRÁTICA
(Início do séc. XX)
- Modelo baseado em regras,
normas. Busca da eficiência
através dos princípios de:
impessoalidade, formalidade e
profissionalismo. Poder
Racional-legal. Controle a priori
(Ênfase nos procedimentos).
-Os cargos eram conseguidos
através de sistemas de méritos
e de carreiras para o combate
da corrupção e nepotismo.
- Centralização e Hierarquia.
-“Dominação” ou autoridade de
caráter: carismático (o líder
visto como um herói);
tradicional (legitimidade
reconhecida pela tradição);
racional-legal (decorre da
legalidade das normas, leis
racionais).
- Centralização e Hierarquia.
- Concebida para ambiente
estável.
- Concebida para ambiente
estável.
GERENCIAL
(Segunda metade do séc. XX)
- Modelo baseado na
flexibilidade para combater a
rigidez burocrática, na redução
de custos através da qualidade
x produtividade. Controle a
posteriori (Ênfase nos
resultados).
- Os cargos são conseguidos
por concurso público. Há
sistema de planos de carreira,
capacitação e avaliação de
desempenho.
- Autonomia do administrador
com delegação de autoridade,
fixação de metas e objetivos.
Utilização de mecanismos de
competição (Competição
Administrada).
- Descentralização e
Desconcentração.
- Concebida para ambiente
instável.
QUADRO 1 – Evolução dos estilos gerenciais no Brasil
Fonte: Adaptado de Bresser-Pereira (1998).
De qualquer forma, independente do estilo gerencial adotado, era preciso
retomar a reforma do Estado não apenas pelo viés do custo, da economia, mas
principalmente pelo viés político, ético. Gerenciar o Estado passa pela transformação
e produção de igualdade e isso tudo pressupõe governo democrático.
40
Segundo Bresser-Pereira (1998, p. 25),
a democracia e a administração pública burocrática – as duas instituições
criadas para proteger o patrimônio público – tinham de mudar: a democracia
devia ser aprimorada para se tornar mais participativa ou mais direta; e a
administração pública burocrática devia ser substituída por uma
administração pública gerencial.
O Governo de Fernando Henrique Cardoso se dedicou a Reforma da
administração pública, transformou a antiga e burocrática secretaria da presidência no
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, que dentre várias medidas,
flexibilizou a estabilidade do servidor público, como forma de aproximar os mercados
de trabalho público e privado. Foi formulado o “Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado”, o que segundo o então ministro Bresser-Pereira (1998, p. 21-28) tinha
como objetivo “transformar a administração pública brasileira, de burocrática, em
administração gerencial. A substituição de uma administração pública burocrática por
uma administração gerencial passou a ser uma questão nacional”.
Na visão de Bresser-Pereira (apud PAULA, 2007, p. 130) os principais
objetivos da administração pública gerencial são:
a) melhorar as decisões estratégicas do governo e da burocracia;
b) garantir a propriedade e o contrato, promovendo um bom funcionamento
dos mercados;
c) garantir a autonomia e capacitação gerencial do administrador público;
d) assegurar a democracia através da prestação de serviços públicos
orientados para o “cidadão-cliente” e controlados pela sociedade.
Paula (2007, p. 130), afirma que o novo modelo de gestão, para alcançar
os objetivos propostos deve apresentar as seguintes características:
a) administração profissional, autônoma e organizada em carreiras;
b) descentralização administrativa;
c) maior competição entre as unidades administrativas;
d) disciplina e parcimônia no uso dos recursos;
e) indicadores de desempenho transparentes;
f) maior controle dos resultados;
g) ênfase no uso de práticas de gestão originadas no setor privado.
No que concerne às práticas de gestão oriundas do setor privado, para
alguns autores, dentre eles KlikIsberg (1993) gerenciar o setor público não é a
mesma coisa que gerenciar o setor privado. As realidades são diferentes, os clientes
são diferentes, assim como a estrutura das organizações. No setor privado, o cliente
41
tem liberdade de escolha do que vai consumir, o mercado competitivo oferece os
mais diversos produtos e serviços. No setor público, o cliente é o cidadão, possuidor
de direitos, que necessita do atendimento garantido por lei, e que nem sempre
recebe esse atendimento com a qualidade devida.
As diferenças relevantes entre o setor público e o privado podem ser
observadas no Quadro a seguir:
CRITÉRIO
1. Forma de obtenção de
recursos.
ORGANIZAÇÃO PÚBLICA
Receitas derivadas de Tributos
(impostos, taxas, contribuições)
de caráter compulsório.
2- Destinatário dos objetivos e
ações executadas.
3- Interesses atendidos.
O cidadão: possuidor de
direitos e deveres.
Coletivos, sociais, difusos.
4- Mecanismo de controle do
desempenho dos dirigentes.
5- Características do Processo
de Tomada de decisão.
Controle político, por meio de
eleições dos governantes.
Decisões mais lentas,
influenciadas por variáveis de
ordem política.
Políticas Públicas de acordo
com os programas de Governo.
Através de Lei.
6- Modo de criação, alteração
ou extinção da pessoa jurídica.
ORGANIZAÇÃO PRIVADA
Receitas advindas de
pagamentos por livre e
espontânea vontade dos
clientes.
O cliente: manifesta suas
escolhas no mercado.
Particulares, privados,
individualizados.
Controle pelo mercado através
da concorrência.
Decisões mais rápidas,
buscando a racionalidade.
Políticas empresariais voltadas
para objetivos de mercado.
Através de instrumento
contratual ou societário.
QUADRO 2 – Síntese das diferenças entre a organização pública e a privada
Fonte: Adaptado de Bresser-Pereira (1998).
Outro fator diferencial é que na organização privada, se o funcionário não
estiver atendendo a finalidade da organização, pode ser demitido, substituído
imediatamente. Na organização pública, o funcionário está protegido pela
estabilidade e o seu desligamento do emprego só pode ocorrer após processo
administrativo, dando-lhe direito a defesa.
No que concerne a recursos financeiros, a obtenção de recursos na
iniciativa privada se dá a partir da fidelização do cliente, quanto mais fidelizado
estiver, maiores serão os recursos organizacionais. Na organização pública, a
receita é oriunda de impostos, tributos pagos pelo cidadão.
Os dirigentes da empresa privada são controlados pela concorrência, pelo
mercado, é ele que direciona sua permanência ou saída, seu comportamento, suas
42
relações. Os dirigentes da empresa pública são controlados pelo meio político, pelas
alianças partidárias.
A tomada de decisão é outro ponto diferencial. No setor público, as
decisões são embasadas por questões políticas partidárias, são lentas e nem sempre
favorecem a organização, além de privilegiar pequenos grupos. No setor privado, as
decisões são rápidas, racionais, voltadas à satisfação do mercado consumidor.
Por outro lado, a organização pública se assemelha com a organização
privada na medida em que possui os mesmos processos administrativos:
planejamento, organização, direção e controle, bem como, para que consiga cumprir
com sua função social com qualidade, é preciso que possua profissionais
competentes, qualificados, comprometidos com a causa pública.
Nesta perspectiva, a reforma administrativa implementa uma nova política
de recursos humanos. O Programa de Qualidade e Participação elaborado pelo
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), além de preparar
a gestão para as mudanças de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial,
valorizava a participação e iniciativa do servidor público.
Os princípios da qualidade total, tais como constância de propósitos,
melhoria contínua, satisfação do cliente, dentre outros, implementados na iniciativa
privada passaram a ser utilizados pelo Programa de Qualidade e Participação na
nova política. Assim como as ferramentas de gestão como o Ciclo de Melhoria
Contínua (Ciclo PDCA) para acompanhamento de processos e o Benchmarking, que
são técnicas e práticas exitosas compartilhadas e que podem ser adotadas como
exemplo, passaram a compor instrumentos desse Programa.
Verifica-se, porém, que apesar da importação da expertise do setor
privado para o setor público, gerenciar o serviço público é um grande desafio. O
gestor esbarra em normas e regras no que concerne à gestão de pessoas que, se
por um lado protegem o patrimônio público e o direito do servidor, por outro
engessam a administração. A forma como é conduzida a admissão de pessoas no
serviço público não é garantia de alocar a pessoa certa no lugar certo. Tal fato,
porém, poderia ser corrigido se houvesse uma avaliação adequada do desempenho
43
desses profissionais, identificando seus conhecimentos e habilidades e traçando um
plano para o desenvolvimento pessoal.
3.2 O PAPEL DA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO NA GESTÃO DE PESSOAS
Desde a existência humana já havia a prática de se avaliar o desempenho
de outra pessoa. Farias (2001, p. 7) relata que o diálogo entre Moisés e seu sogro
Jetro reflete a preocupação em identificar pessoas capacitadas para um dado
serviço, a partir da avaliação que se faz delas.
Não é bom o que fazes. Sem dúvidas desfalecerás, assim como este povo
que está contigo: pois isto é pesado demais para ti; tu só não o podes
fazer... Procura dentre o povo homens capazes, tementes a Deus, homens
de verdade, que aborreçam a avareza; põe-nos sobre eles por chefes de
mil, chefes de cem [...] para que julguem este povo em todo o tempo.
A preocupação em avaliar pessoas no serviço público é antiga. BresserPereira (1996) relata que em 1842 foi aprovada uma lei no Congresso Americano
que designava aos chefes de departamentos no serviço público federal a emitirem
relatórios anuais sobre o desempenho de seus funcionários, assim como se a
demissão de uns e a admissão de outros, estava levando em consideração a
possibilidade de melhor desempenho no serviço público.
Em 1880, foi desenvolvido no exército americano, um sistema de avaliação e
em 1918, a General Motors formalizou a avaliação de seus executivos. Entre os anos
de 1960 e 1970, o norte americano David McClelland realizou uma pesquisa que
identificava os aspectos de desempenho não passiveis de atribuição à inteligência do
profissional, nem ao grau de conhecimento e habilidade, referindo-se a competência.
No Brasil, a Constituição de 1824 já trazia como condição de acesso a
cargos públicos o preenchimento de alguns critérios: “Todo cidadão pode ser
admitido aos cargos públicos civis, políticos ou militares, sem outra diferença que
não seja por talentos ou virtudes” – Artigo 179, Item XIV (CAMPANHOLE;
CAMPANHOLE, 1976 apud BARBOSA, 1996).
A Lei 284 de 28 de outubro de 1936, conhecida como Lei do
Reajustamento, fixou as diretrizes do primeiro plano de classificação e de avaliação
de desempenho de cargos na administração pública.
44
Como se pode observar, a preocupação em profissionalizar o serviço
público no Brasil remonta a década de 30, quando também foi criado o Conselho
Federal do Serviço Público e o Departamento Administrativo do Serviço Público
(DASP). Criado no Estado Novo de Getúlio Vargas, através do decreto-lei 579/38, o
DASP passou a direcionar a forma como o servidor seria dirigido no setor público.
De lá pra cá várias medidas foram tomadas no sentido de regulamentar as relações
entre Estado e servidores, dentre elas
a instituição de um órgão central para a política de recursos humanos, a
criação de novas sistemáticas de classificação de cargos e a estruturação
de quadros de pessoal, o estabelecimento de regras para a
profissionalização dos servidores e a constituição de um sistema de
carreiras baseado no mérito são as medidas de maior destaque desse
período (PIRES et al., 2005).
A Reforma Administrativa implantada no Brasil em 1995, com o Plano
Diretor da Reforma do Estado, pelo Ministério da Administração Federal e Reforma
do Estado (MARE), veio para reestruturar as organizações que não mais
conseguiram dar respostas às demandas sociais. Isto implicava em mudar sistemas,
organizações, legislações e, principalmente, o desenvolvimento do servidor público,
visto pelo senso comum como indolente e sem compromisso.
A formação profissional, com vistas ao desenvolvimento do servidor
público fora enfatizado na Reforma Administrativa. Identificou-se que o funcionário
capacitado, motivado, contribui muito mais para a organização, seja ela pública ou
privada. Diante disso, a nova legislação flexibilizou a estabilidade do servidor
público, que poderia ser demitido, após avaliação por insuficiência de desempenho,
sendo-lhe assegurada ampla defesa. Da mesma forma, poderia também ocorrer
demissão por excesso de quadros. Neste caso, além da avaliação de desempenho
do servidor, o tempo de serviço seria considerado.
Segundo Paula (2007, p. 132) para o ex-ministro Bresser Pereira:
a demissão por insuficiência de desempenho contribui para a
implementação da administração gerencial, já que sinaliza um processo de
mudança cultural na gestão do setor público. A exoneração por excesso de
quadros, por sua vez, promoveria a redução do déficit público, cumprindo os
limites constitucionais de despesas com pessoal.
A busca por uma gestão de qualidade no serviço público tem levado os
governos a identificarem e utilizarem as competências e habilidades dos servidores
45
para melhor atender ao cidadão. A gestão sobre o servidor público tem sido de
responsabilidade da área de Recursos Humanos, que passa a assumir o
planejamento estratégico da Gestão de Pessoas das organizações públicas, não só
cuidando da folha de pagamento e registro de pessoal, mas principalmente se
preocupando com a carreira e desenvolvimento do servidor.
É grande a literatura que fala sobre a postura do servidor no contexto atual.
Num mundo de constantes mudanças, no qual não basta ser especialista, saber de
muito um pouco, é preciso ser generalista, saber um pouco de tudo, espera-se que o
servidor público, antes tido como burocrata, com conhecimento restrito de sua
carteira, desenvolva um perfil empreendedor, deixando de lado a postura passiva e se
tornando um sujeito ativo, capaz de assumir responsabilidades pela sua atuação e
auto-desenvolvimento, capaz de lidar com elementos inéditos e imprevistos.
Diante disso surge um grande desafio para a área de Recursos Humanos
dos Estados, o de construir mecanismos que promovam motivação no servidor,
alinhando os objetivos deste servidor aos objetivos das instituições.
Dessa forma, é preciso identificar a capacidade desse servidor, verificar
se o conhecimento que possui está de acordo com o papel que desempenha na
administração pública e isto é possível ao se avaliar o seu desempenho.
Avaliação de desempenho é um instrumento de gestão que busca
identificar se as competências dos colaboradores internos estão compatíveis com as
funções que desempenha, possibilitando o estabelecimento de um gap entre o
conhecimento e habilidades possuídos e o esperado. Cada governo deve buscar a
melhor maneira para fazer o monitoramento do desempenho do seu servidor,
levando em consideração a cultura local, porém sem perder o foco da qualidade.
A avaliação de desempenho não pode ser vista apenas para medir o
desempenho passado, mas contribuir para definir um desempenho futuro. Deve
servir para modificar comportamentos, formar atitudes novas.
Para Bergamini e Beraldo (1988, p. 35) a Avaliação de Desempenho não
se trata de um ajuste de contas ou de uma lista negra de defeitos, mas de um
levantamento de informações que vem beneficiar todos dentro da empresa.
46
Chiavenato (1997, p. 337) ressalta que a Avaliação ou Administração de
Desempenho é um método que visa, continuamente, estabelecer um contrato com
os funcionários referentes aos resultados desejados pela organização, acompanhar
os desafios propostos, corrigindo os rumos, quando necessário, e avaliar os
resultados conseguidos. Assim pode-se concluir como bem diz Pontes (1996, p. 22),
a Avaliação de Desempenho é uma apreciação sistemática do desempenho de cada
pessoa no cargo e o seu potencial de desenvolvimento futuro.
No processo de avaliação de desempenho três elementos são
fundamentais: o avaliador, geralmente, o chefe imediato, aquela pessoa que está
próxima do servidor e que possui conhecimento sobre suas competências; o
avaliado, que é o funcionário, que terá o seu desempenho valorizado e a ferramenta
a ser utilizada para a avaliação. Sobre esta questão Bergamini e Beraldo (1988, p.
143). considera que “por avaliadores de desempenho entendem-se todas as
pessoas que direta ou indiretamente possam estar envolvidas na atividade de
detectar diferenças individuais de comportamento em situação de trabalho [...]”.
Desta forma, o avaliador pode ser tanto o chefe imediato quanto o colega
de trabalho
ou, ainda, equipes
formadas com o objetivo
de identificar
comportamentos adequados e inadequados no desempenho de atividades. O que
qualifica o indivíduo como avaliador é o conhecimento que detém sobre o ambiente
de trabalho, as pessoas e a cultura organizacional, além da assertividade,
competência interpessoal e o conhecimento que detém sobre o instrumento de
avaliação. Bergamini e Beraldo (1988, p. 36) ressalta que,
sempre deverá ter a preparação dos avaliadores para a avaliação. E o
avaliador precisa compreender as funções do avaliado que está preste a
avaliar para que possa proceder mais corretamente possível. Ao avaliador
ou supervisor cabe a principal responsabilidade de avaliar, sendo que
reafirmará sua autoridade usando critérios justos e seguros.
No serviço público, os avaliadores são, em sua maioria, o chefe imediato,
pessoas indicadas politicamente, sem critério definido e que não possuem
conhecimento sobre a área de trabalho, organização e gestão ou métodos e
técnicas de avaliação.
Segundo Gillen (2000), alguns problemas poderão ocorrer nas Avaliações
de Desempenho, caso o avaliador não esteja preparado para avaliar, tais como:
47
visão de Avaliação de Desempenho como uma obrigação administrativa, a ela
dedicando tempo e atenção insuficientes para seu bom funcionamento; muitos
avaliadores tendem a ficar na posição de juizes, os avaliados tendem a ficar na
defensiva e os avaliadores tornam-se, demasiadamente, críticos; pode ocorrer
também a falta de envolvimento que leva à falta de direção, sendo que os
avaliadores permitem aos avaliados ficarem no extremo de só receber.
Considerando-se que no processo de avaliação são pessoas que estão
envolvidas, portanto suscetíveis a erros, alguns cuidados podem ser tomados para
evitá-los ou pelo menos minimizá-los, tais como: a preparação do avaliador para a
realização da avaliação, os indicadores da avaliação, a escolha de métodos,
técnicas compatíveis com a realidade.
Na prática, a Avaliação de Desempenho ainda é fonte de conflito entre
avaliador e avaliado, gerando frustração, crise e insatisfação. O avaliador fica na
posição do todo poderoso, demasiadamente crítico, tendo em suas mãos a vida do
servidor, e o avaliado na defensiva, na situação de alguém que irá receber a informação
sobre a sua conduta no serviço público, em alguns casos sem poder opinar.
O que avaliar é uma outra preocupação dos gestores de pessoas. Ainda
hoje, em algumas organizações, desempenho está associado à produtividade, à
quantidade de trabalho, à identificação de quem trabalha e quem não trabalha. Na
década de 20, porém, ocorreu uma ampliação na percepção do homem-produtor, a
escola das Relações Humanas, com uma visão humanista, aponta para uma visão
de homo socialis que responde a incentivos sociais e simbólicos, afastando-se da
visão de homo economicus, que respondia a incentivos salariais. Verificou-se que a
produtividade estava bem mais aliada a condição de satisfação do funcionário, que
passou a ser visto como integrante de valor na organização. Assim, a avaliação deve
estar focada no desempenho do indivíduo em determinado período e determinada
tarefa realizada, evitando-se que informações anteriores sobre o indivíduo venham a
influenciar o processo de avaliação.
A escolha de métodos e técnicas é outro ponto que precisa ser
valorizado. Existem várias formas de se fazer Avaliação de Desempenho do
funcionário, porém se deve atentar para os métodos que contribuam para o
desenvolvimento do avaliado, da organização, do avaliador e seja expandido para o
48
usuário do serviço público. Para Pontes (1996, p. 22), a Avaliação de Desempenho é
uma apreciação sistemática do desempenho de cada pessoa no cargo e o seu
potencial de desempenho futuro.
Dependendo do método e técnica utilizados, o avaliador terá resultados
diferenciados, que podem vir ou não ao encontro de suas expectativas. Porém todos
os métodos apresentam vantagens e desvantagens, por isso devem ser bem
analisados antes da aplicação. Chiavenato (1981, p. 195-196) aponta para essa
necessidade ao afirmar que,
a avaliação do desempenho pode ser feita por intermédio de métodos que
podem variar intensamente não só de uma empresa para outra, mas dentro
da mesma empresa, quer tratar-se de níveis diferentes de pessoal ou áreas
de atividades diversas. Geralmente a sistemática da avaliação do
desempenho atende a determinados objetivos traçados com base em uma
política de aplicação do pessoal. [...] Cada sistemática atende a
determinados objetivos específicos e a determinadas características das
várias categorias de pessoas. Há vários modelos de avaliação do
desempenho e cada um apresenta vantagens e desvantagens e relativa
adequação a determinados tipos de cargos e situações.
Chiavenato (1999, p. 195) considera como métodos tradicionais mais
utilizados para avaliar o desempenho humano na organização: escalas gráficas,
escolha forçada, pesquisa de campo, incidentes críticos e listas de verificação.
O método de escalas gráficas apresenta tabela com dupla entrada, tendo
na linha horizontal os fatores de avaliação, ou seja, os critérios a serem avaliados e
nas colunas, os graus de avaliação do desempenho nesses critérios. Para a
definição dos fatores de avaliação, a organização deve identificar quais
comportamentos e atitudes que devem ser valorizados e dar significado a esses
fatores, com uma descrição clara e objetiva, que não permita duplo sentido. Os
graus são definidos a partir de conceitos como regular, bom, ótimo etc.
O método de escolha forçada avalia o desempenho da pessoa através de
frases descritivas, apresentadas em bloco, focalizando aspectos do comportamento.
O avaliador é forçado a escolher entre as frases apresentadas, aquela que mais se
aproxima do comportamento do avaliado e também a que mais se distancia desse.
O método de pesquisa de campo implica na utilização de especialista em
avaliação, que realiza entrevista com o chefe imediato para, em conjunto, avaliarem
a postura dos subordinados. Após a entrevista com cada gerente e/ou chefe
49
imediato, o especialista preenche um formulário sobre o funcionário. Este método é
um dos mais completos e utilizados e é desenvolvido em quatro etapas: entrevista
inicial, entrevista complementar, plano corretivo e acompanhamento.
O método dos incidentes críticos é considerado bastante simples pelos
especialistas, baseia-se nas características extremas, excepcionais do indivíduo,
sejam elas positivas que gerem sucesso, ou negativas, que produzam fracasso.
A lista de verificação é uma simplificação do método de escalas gráficas,
é um método tradicional de avaliação baseado em uma lista de fatores de
desempenho em que cada fator recebe uma avaliação, em forma de valor numérico
ou conceito.
Esses métodos tradicionais fortalecem a burocracia, a rotina, e retiram do
avaliador a possibilidade de identificar novas características em seus subordinados,
e no avaliado de apresentar característica que não está contida no formulário de
avaliação. Esses métodos identificam o que o indivíduo não sabe, características
que ele não possui e não o seu potencial de desenvolvimento.
Nos métodos tradicionais de avaliação de desempenho os chefes avaliam
seus subordinados para identificar seus pontos fracos. Partem da premissa de que
conhecem seus subordinados o suficiente para definirem o que é melhor pra eles
assumindo, portanto, o papel de juiz. A ênfase é dada ao passado e o subordinado tem
papel passivo no processo, além de que é enfatizada a personalidade do indivíduo.
Nos métodos atuais, os subordinados se auto-analisam a fim de identificar
não só os pontos a serem melhorados, mas também os pontos fortes e o potencial
de desenvolvimento. O chefe assume papel de educador e parte da premissa de que
o próprio trabalhador sabe, ou pode aprender, a identificar suas capacidades e
necessidades. A ênfase é para o futuro e o subordinado assume papel mais ativo,
uma vez que poderão ser criados relacionamentos em que todos se sintam
responsáveis. É enfatizado o desempenho do indivíduo.
Verifica-se, portanto, que a avaliação de desempenho deixa de ser vista
como um recurso operacional para assumir uma função estratégica. Os governos
modernos adotam e valorizam a avaliação de desempenho de seus servidores, pois
perceberam que o maior capital de que dispõem é o ser humano. Nenhuma política
50
pública tem como se firmar se não for através do servidor e, para isso é preciso que
ele esteja qualificado e motivado para executá-las.
A Avaliação de Desempenho, realizada com clareza e precisão, contribui
para a organização dar direcionamento no planejamento de recursos humanos, com
capacitação, planos de cargos e salários adequados, ao mesmo tempo possibilita ao
avaliado conhecer seus pontos fortes e fracos, rever sua postura profissional e
desenvolver competências necessárias ao cargo. Para o avaliador cria a
possibilidade de redimensionar a equipe, potencializando o que cada colaborador
tem de melhor e possibilitando oportunidades de melhoria dentro da instituição.
Dentre as novas formas de avaliação de desempenho estão a avaliação
360 graus e a avaliação por competência.
A avaliação 360 graus é também conhecida como feedback 360 graus.
Nesta, o avaliado se autoavalia e tem a sua atuação avaliada também pelos seus
pares, superiores e subordinados. As informações são coletadas tanto no ambiente
interno quanto no externo. O feedback oriundo de diversas fontes proporciona ao
indivíduo comparar o resultado de sua autoavaliação com o resultado das avaliações
realizadas por seu chefe, colegas de trabalho e o cliente externo, dando-lhe
condições de refletir sobre a forma como suas ações estão impactando os demais.
Considerando que as informações, sobre o indivíduo, vêm de fontes diversas, a
organização tem maior compreensão do comportamento desse indivíduo, portanto
mais condições de investir no desenvolvimento de suas competências pessoais,
através de um plano de melhoria que venha suprir suas deficiências.
A avaliação de desempenho com foco em competência passou a ser
enfatizada na metade da década de 90 e início do ano 2000, quando se passou a
valorizar não apenas as competências técnicas, mas também as comportamentais e,
ainda, as atitudes do indivíduo.
Desta forma, o conceito de “competência” vem ratificar a capacidade do
indivíduo para desempenhar suas funções, agregando aos conhecimentos e
habilidades, aspectos sociais e atitudes. Na percepção do Prof. Joel de Souza Dutra
da Universidade de São Paulo – USP (apud SILVA, 2005, p. 11), “a competência de
uma pessoa pode ser compreendida como sua capacidade de entrega. Uma pessoa
é competente quando, graças as suas capacidades, entrega e agrega valor ao
51
negócio ou à organização em que atua, a ele próprio e ao meio em que vive. Uma
pessoa se desenvolve quando amplia sua capacidade de entrega. Competência é a
capacidade de uma pessoa gerar resultados dentro dos objetivos organizacionais.”
Portanto, coadunando com o pensamento europeu, não basta ter as
qualidades
necessárias
para o
desempenho
de
uma
função,
é preciso
comprometimento e este último só ocorre quando a pessoa está motivada.
Fleury e Fleury (apud RUANO, 2003, p. 240), afirma que “competência é
um saber agir responsável e reconhecido, que implica mobilizar, integrar, transferir
conhecimentos, recursos, habilidades que agreguem valor econômico à organização
e valor social ao indivíduo”.
Como se pode observar o conceito de “competência” demanda duas
dimensões, a estratégica (corporativa), que trata das competências da organização e,
a dimensão do individuo, que trata das competências individuais. Os que defendem a
dimensão organizacional afirmam que a “identificação das competências parte da
estratégia empresarial, passa pela definição das competências organizacionais e
desdobra-se em competências funcionais” (RUANO 2003, p. 22; GREEN, 1999;
ÉBOLI, 2001; DUTRA, 2001; FLEURY; FLEURY, 2001; RUAS, 2001). Desta forma,
têm-se o patrimônio de conhecimento da organização, originado a partir do seu
processo de desenvolvimento e que se reflete nas relações com os seus clientes.
Os autores que defendem a formação das competências a partir do
indivíduo indicam que “a análise das competências de cada profissional formaria o
portfólio de competências organizacionais” (RUANO, 2003, p. 22). Logo, o valor
competitivo de cada organização estaria diretamente ligado às competências de
seus colaboradores internos.
A compreensão do conceito de competência parte do propósito de
entender que existe uma relação profunda entre indivíduo e organização. Por um lado,
a organização tem suas competências formadas a partir do seu processo de
desenvolvimento, que vem se concretizar no patrimônio de conhecimento da própria
organização. Por outro lado, têm-se o arcabouço de conhecimento oriundo do
indivíduo, que ao adentrar a organização traz consigo seus conhecimentos, suas
experiências, seus hábitos e costumes. Este conhecimento nem sempre é
52
aproveitado, em sua totalidade, pela organização, porém é a contribuição efetiva do
indivíduo ao patrimônio organizacional. Se a organização precisa do indivíduo, da sua
expertise para se manter competitiva no mercado de trabalho também, o indivíduo,
precisa da organização para se manter atuante e agregar valor ao seu status
profissional. O indivíduo, portanto, agrega valor à organização ao mesmo tempo em
que é enriquecido por ela, conforme afirma Ruano (2003, p. 23):
Assim, a empresa transfere seu patrimônio para as pessoas, enriquecendoas e preparando-as para enfrentar novas situações profissionais e pessoais
dentro ou fora da organização. As pessoas, por sua vez, ao desenvolverem
sua capacidade individual, transferem para a organização seu aprendizado,
dando-lhe condições para enfrentar novos desafios.
Tratando-se de competências, indivíduo e organização, fazem parte de
um mesmo processo e à medida que essas competências se desenvolvem,
verificam-se o crescimento profissional e organizacional.
No serviço público, para que isso ocorra, é preciso que a área de RH
esteja integrada às políticas de governo, com condições de identificar as demandas
sociais e definir as competências a serem desenvolvidas. O serviço público de uma
forma ou de outra serve ao cidadão e o melhor aproveitamento das potencialidades
do servidor irá contribuir para a oferta de serviços de qualidade.
A organização pública vive de resultados, mesmo que não seja o
monetário, precisa apresentar o resultado de sua atividade-fim, logo o gestor de
pessoas não pode prescindir da busca da finalidade da organização. É fundamental
promover e valorizar o servidor para o melhor aproveitamento de suas
potencialidades sem, porém, perder o foco da missão organizacional. Buscar o
resultado sem investir nas pessoas ou valorizar os servidores sem ter presente o
que se pretende é prejudicial à organização pública e a consequência dessa
estratégia inadequada é sentida pelo usuário.
3.3 A AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO POR COMPETÊNCIA: re-humanizando a
avaliação
Da mesma forma que as organizações possuem suas próprias
competências, os seus colaboradores internos quando entram trazem seu arcabouço
53
de conhecimento e experiência. Cabe ao gestor de pessoas agrupar as
competências individuais às competências organizacionais, afim de que indivíduo e
organização caminhem em uma mesma direção. Como saber, portanto, se as
competências individuais estão ou não de acordo com as competências
organizacionais? Como saber se as competências do indivíduo estão de acordo com
o que a organização espera dele? Avaliando esse indivíduo.
A Gestão por Competência surge como uma ferramenta capaz de auxiliar
as empresas na identificação do que elas precisam para se desenvolverem, o que
precisam buscar ou treinar nos seus colaboradores para que desenvolvam suas
atividades de forma produtiva. Para Leme (2005, p. 12) é imprescindível a empresa,
“saber os comportamentos, as habilidades, as atitudes ou os comportamentos que a
empresa precisa ter em seus colaboradores para que todos, de forma orientada e
organizada, possam alcançar os objetivos traçados.”
Avaliar a competência profissional, portanto, é não só identificar o que o
indivíduo sabe, mas como ele coloca esse conhecimento a disposição de seus pares
e da sociedade.
A adoção do termo “competência” na gestão tem diversas conotações.
Para Stoffel (2000, p. 11) desempenho é uma ação que pode ser verificada e
mensurada. Nesta perspectiva, apesar das peculiaridades, é possível a adoção do
Modelo de Avaliação de Desempenho por Competências no serviço público.
Rabaglio (2004, p. 23) define competência como “conhecimentos, habilidades e
atitudes que são os diferenciais de cada pessoa e têm impacto em seu desempenho
e consequentemente nos resultados atingidos”. Desta forma, pode-se dizer que uma
pessoa tem competência quando possui conhecimento, habilidade e atitude para
desempenhar eficazmente suas atividades.
As três dimensões da competência são, portanto, o conhecimento, que
corresponde ao saber, ao conjunto de informações que o indivíduo assimilou ao
longo de sua vida e que lhe permite compreender o mundo, a habilidade que é a
prática, o conhecimento posto em ação, o como fazer determinada atividade,
utilizando-se informações adquiridas e a atitude, que se refere aos aspectos sociais,
comportamentais, ao querer fazer.
54
Portanto, o “saber” – C e o “saber fazer” – H, são competências técnicas,
enquanto o “querer fazer” – A, é a competência comportamental.
O agrupamento do CHA é o que define se o indivíduo é ou não
competente. Para esta teoria pouco importa o indivíduo ter conhecimento, dominar
técnicas, conhecer sistemas de informações, conhecer ferramentas, se ele não
conseguir por em prática esse conhecimento. Pode-se dizer que esse indivíduo
detém o C, porém não tem o H.
Da mesma forma, esse indivíduo possui todas as informações
necessárias para ser um bom profissional e ainda consegue por em prática, exercitar
esse conhecimento, porém apresenta dificuldade de relacionamento interpessoal,
falta-lhe competência interpessoal. Diz-se que a esse indivíduo falta o A, a
competência comportamental.
A competência profissional resulta, portanto, da combinação desses três
fatores. De acordo com Leme (2006, p.3) o conhecimento é o saber, o que
aprendemos nas escolas, universidades, nos livros, no trabalho, na escola da vida.
Para Resende (2003, p. 32) Competência é a transformação de conhecimentos,
aptidões, habilidades, interesse, vontade etc. em resultados práticos. Ter
conhecimento e experiência e não saber aplicá-los em favor de um objetivo, de uma
necessidade, de um compromisso, significa não ser competente. Na mesma linha de
raciocínio Gramigna (2002) faz uso do conceito “árvore das competências”, no qual a
raiz seria o conjunto de valores, crenças, princípios, ou seja, as atitudes; o tronco
corresponderia ao conhecimento, conjunto de informações que o indivíduo adquiriu
ao longo do tempo e utiliza quando necessário e a copa, com seus frutos, flores e
folhas, corresponde às habilidades, que significa agir com talento, capacidade e
técnica, obtendo resultados positivos.
Na
definição
do Conselho
Nacional de
Educação “competência
profissional é a capacidade de mobilizar, articular e colocar em ação valores,
conhecimentos e habilidades necessários para o desempenho eficiente e eficaz de
atividades requeridas pelo trabalho.”17
17
Resolução do Conselho Nacional de Educação da Câmara de Educação Básica CNE/CEB nº 04/1999, art. 6º,
que institui as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Profissional (BRASIL, 1999).
55
No desdobramento do significado do conceito de competência, identificase competência técnica e competência comportamental.
Leme (2005, p. 15) apresenta o conceito de competências técnicas como
“tudo o que o profissional precisa saber para desempenhar sua função, por exemplo,
idiomas, sistemas de computação, ferramentas etc. É tudo aquilo que o profissional
precisa para ser um especialista tecnicamente”. Nesse caso, a competência técnica
está ligada à transmissão de conhecimento. E a comportamental é “tudo que o
profissional precisa demonstrar como seu diferencial competitivo e tem impacto em
seus resultados, por exemplo, criatividade, flexibilidade, foco em resultados e no
cliente, organização, planejamento, liderança e tantas outras”. Nesse caso, as
competências
comportamentais
envolvem
as
atitudes
e
comportamentos
compatíveis com as atividades a serem realizadas.
A avaliação de desempenho por competências pode mensurar tanto as
competências técnicas quanto as comportamentais. Para isso é preciso definir um
perfil de competências, que englobe as competências essenciais, que são aquelas
obrigatórias para todos da organização e as competências do cargo ou de grupos de
cargos. O objetivo é identificar o quanto as pessoas possuem da competência
exigida e, possibilitar a gestão, traçar um plano de melhoria para o colaborador, para
o desenvolvimento da mesma.
Definidas as competências organizacionais e as competências de cada
cargo ou grupo de cargo, o passo seguinte é definir os indicadores das
competências e, posteriormente, mensurar esses indicadores no colaborador.
Pode ser questionado pelo leitor, que no serviço público a admissão do
servidor já o indica para determinado cargo, o que é verdade, porém os concursos
públicos não especificam dentro do órgão o setor que o indivíduo vai desenvolver
suas funções. Desta forma, o indivíduo que foi aprovado em concurso para o cargo
de enfermeiro, por exemplo, pode ser alocado pelo setor de recursos humanos, após
a avaliação de desempenho com foco em competências, no setor em que melhor
possa utilizar sua competência.
56
4 AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO NO SERVIÇO PÚBLICO: a
experiência do Estado do Amapá
A vida é um bumerangue; o que atiro me retorna.
Só há sentido em avaliar o outro, quando isso for para o desenvolvimento
pessoal e coletivo.
(LEANDRO, 2009)
A Avaliação de Desempenho do servidor público data da Emenda
Constitucional nº. 19, de 04.06.1998, que alterou o artigo 41 da Constituição Federal,
que estabeleceu critérios para a perda do cargo público. O parágrafo 1º do referido
artigo estabelece que,
o servidor público estável só perderá o cargo: III mediante procedimento de
avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar,
assegurada a ampla defesa” e no parágrafo 4º “como condição para a
aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação especial de
desempenho por comissão instituída para essa finalidade (BRASIL, 1988).
Frente a esse desafio, o Governo do Estado do Amapá em 03 de maio de
1993 instituiu através da Lei 0066 a avaliação de desempenho para o servidor público
estadual, obedecendo aos critérios definidos pela Lei Federal (AMAPÁ, 1993).
Esta Avaliação de Desempenho ocorre em duas situações: Avaliação
Especial de Desempenho dos Servidores em Estágio Probatório e Avaliação de
Desempenho Periódica. A primeira enfoca que terminado o período de estágio
probatório, o servidor terá garantido a sua estabilidade no emprego público. A outra
tem como objetivo avaliar a atuação do servidor no exercício do cargo, definindo o
seu merecimento quanto à progressão funcional.
Portanto, ao ingressar no serviço público no Estado do Amapá, o servidor
nomeado para Cargo Efetivo, no período do Estágio Probatório tem seu
desempenho avaliado considerando os critérios de assiduidade e urbanidade,
pontualidade e disciplina, iniciativa e cooperação, produtividade e qualidade e,
responsabilidade. Terminado esse período, o servidor não aprovado no Estágio
Probatório deve ser exonerado e o aprovado adquiri estabilidade e “só perderá o
cargo em virtude de sentença judicial transitada em julgado ou de processo
57
administrativo disciplinar, na qual lhe seja assegurada ampla defesa” – Art. 39 da Lei
Estadual 0066/93, de 03 de maio de 1993 (AMAPÁ, 1993).
Obedecendo ao Capítulo II do Decreto Nº 2762, em seu artigo 2º “a
progressão funcional se dará como resultado da avaliação de desempenho com
base nas metas e critérios de produtividade, definidos por categoria funcional”18. O
tempo que ocorrerá a progressão será de 12 (doze) a 18 (dezoito) meses, após o
cumprimento do Estágio Probatório.
Com a Constituição de 1988, conforme já enfatizado no primeiro capítulo
desta pesquisa, o Território federal do Amapá foi transformado em Estado
mantendo, porém, dependência do Governo federal para melhor se estabilizar.
Enquanto território, os servidores públicos eram federais, sendo que com o processo
de estadualização foram criados cargos estaduais, porém os servidores públicos
federais não foram assumidos pelo Estado, continuando como federais. Somente em
1991 ocorreu o primeiro concurso público estadual que, segundo Porto (2005),
por manejo político do Governador Anníbal Barcelos, consegui-se que os
selecionados fossem nomeados como servidores públicos federais. Em
1995, cerca de 5.000 desses foram exonerados do sistema federal, pois
aquele concurso foi realizado quando o Amapá já era Estado. Esse episódio
causou movimentos políticos visando à manutenção desses servidores na
folha de pagamento federal, chegando a ser negociado com o voto
favorável à reeleição de Fernando Henrique Cardoso.
Esta pesquisa utilizou dados do período do governo Capiberibe, quando
ocorreram as primeiras avaliações dos servidores no estágio probatório, porém o
direcionamento desta para o governo Waldez Góes, momento em que foram realizadas
as avaliações de desempenho dos servidores buscando a progressão funcional.
Diante disso, foi analisado o modelo de gestão do governo, no período de
2003 a 2008, considerando-se focos estratégicos, metas, objetivos e visão de futuro,
ou seja, o que o governo pretendeu alcançar na área da saúde, da educação e da
gestão, uma vez que são nessas áreas que se encontram esses servidores.
Considerando a população de 15.450 servidores, os elementos da
amostra foram escolhidos de forma aleatória dentro dos estratos (grupos). Margem
18
Decreto Lei Nº2762, de 22 de setembro de 1998, que regulamentou o art. 10, da Lei 0066, de 03/05/93.
58
de confiança de 95%, P. 50%, erro de amostragem igual a 5%, o que permitiu
analisar a avaliação de desempenho de 336 servidores assim distribuídos:
GRUPO (ESTRATO)
Magistério
POPULAÇÃO
AMOSTRA
8.992
194
Fiscalização e arrecadação
108
3
Polícia civil
920
20
Técnico-científico
149
3
Penitenciário
460
10
16
0
187
4
Fiscalização e arrecadação (IPEM)
29
1
Infraestrutura
44
1
Governamental
1.717
38
Meio ambiente
148
4
Saúde
2.680
58
TOTAL
15.450
336
Atividade do estado
Sócio-educativo e de proteção
QUADRO 3 – Demonstrativo de servidores efetivos por grupo de atividade
Fonte: Pesquisa direta.
É claro que saber o que o servidor pensa sobre esse processo de
avaliação é importante, porém não foi o foco deste trabalho. Pretendeu-se buscar
responder quais os resultados que a avaliação de desempenho trouxe para a gestão
pública a partir da perspectiva do Estado e não do servidor.
Um servidor motivado, capacitado, tendo sua competência adequada ao
seu local de trabalho é fundamental para a promoção do desenvolvimento do
Estado, por isso esta pesquisa se propôs a analisar se ocorreram modificações no
comportamento do servidor entre o estágio probatório e a progressão e se as
possíveis modificações foram promovidas e acompanhadas pelo governo.
Pretendeu-se, ainda, analisar se os critérios19 utilizados na avaliação para
identificar o desempenho desses servidores contribuíram para que o governo atual
alcançasse o seu objetivo, ou seja, se estava alinhado ao modelo de gestão empregado.
19
Na Ficha de Avaliação de Desempenho do Servidor Público do Amapá os critérios foram definidos em cinco
blocos, sendo: I – Assiduidade e urbanidade, II – Pontualidade e disciplina, III – Iniciativa e cooperação, IV –
Produtividade e qualidade e V – Responsabilidade ou tempo de serviço.
59
Um outro foco de atenção desta pesquisa foi identificar se o perfil do
servidor empreendedor criado pela Escola de Administração Pública foi retratado
na avaliação de desempenho utilizada e se o resultado da avaliação foi utilizado
para embasar a Política de Desenvolvimento do Servidor.
E, finalmente, foi avaliado o método que é utilizado para a realização da
avaliação, buscando identificar se ele é compatível com a realidade do serviço
público local.
A realização deste trabalho implicou na coleta de dados a partir de
quatro fontes: análise documental, pesquisa bibliográfica e entrevista com
servidores que atuam diretamente no processo de avaliação de desempenho do
servidor público do Estado.
Na análise documental foram priorizadas as fontes documentais da
Secretaria de Estado da Administração do Amapá (SEAD) tais como: a Ficha de
Avaliação de Desempenho de 336 servidores, escolhidos de forma aleatória dentro
de cada estrato, as Portarias de Progressão Funcional desses servidores, bem como
o estudo da legislação pertinente ao servidor público estadual; o Plano Plurianual do
período de 2003 a 2008 e a Política de Desenvolvimento do Servidor, elaborada pela
Escola de Administração pública desse mesmo período.
A entrevista foi realizada com servidores da Secretaria de Administração
do Estado (SEAD) e da Escola de Administração Pública do Amapá (EAP). Para
seleção desses servidores, utilizou-se como critério: estar envolvido diretamente no
processo de avaliação de desempenho. Neste caso foram selecionados a Diretora
de Recursos humanos da SEAD, o coordenador da avaliação de estágio probatório
e o coordenador da avaliação de progressão; responsabilidade pela elaboração da
Política de
Desenvolvimento
do Servidor. Neste caso foi selecionada a
Coordenadora de Planejamento da EAP.
A pesquisa é bibliográfica, pois foram utilizadas bibliografias referentes a
gestão de pessoas, gestão pública, gestão por competências, administração geral,
avaliação de desempenho etc., encontradas em livros, revistas especializadas,
artigos e na rede mundial de computadores.
60
Foram analisadas as avaliações de 336 servidores, amostra representativa
dos 15.450 servidores estaduais, que foram submetidos à avaliação de 12 em 12
meses nos primeiros três anos, para o estágio probatório e, posteriormente 18 meses,
tendo como objetivo a progressão horizontal. Neste caso, a pontuação atribuída ao
servidor é a garantia de mudança de classe passando a ter um crescimento salarial de
2,5% sobre o salário bruto, exceção aos servidores do magistério, que possuem plano
de cargos e salários e recebem um acréscimo de 3,0%.
4.1 RESULTADOS E DISCUSSÕES
4.1.1 Documentação
A Secretaria de Administração, através do setor de Recursos Humanos, é
a responsável pela avaliação de desempenho de todos esses servidores. Para isso,
utiliza formulários específicos que são encaminhados às demais secretarias a fim de
serem preenchidos pelo chefe imediato do servidor, que passa a avaliá-lo de acordo
com os critérios, previamente, estabelecidos. Após a avaliação da chefia, o servidor
deve ratificar, com sua assinatura, a avaliação. A ficha é, então, encaminhada à
secretaria de administração que tira uma média entre as três avaliações para
homologação do secretário e, posterior progressão funcional.
Não existe documentação (projeto, relatórios) que demonstre como
ocorreu a implantação do processo de avaliação de desempenho no Estado.
Somente as fichas de avaliação, que são as mesmas desde a implantação,
adaptadas do serviço público federal.
Além da própria ficha, não existe manual de orientação aos avaliadores
que demonstre a importância da avaliação e possível conduta em sua realização.
A avaliação é feita pelo chefe imediato, independente do tempo que
estiver no cargo e o tipo de relacionamento que possuir com o subordinado. Não
existe nenhuma ação do governo do Estado que capacite os servidores a realizarem
a avaliação de desempenho, ou seja, a se tornarem avaliadores, assim como não
existe manual de orientação sobre como proceder na entrevista, como dar feedback
61
e o que fazer com o resultado da avaliação. O único critério para ser avaliador é
estar em cargo de chefia e ter pessoas subordinadas a esse cargo.
A avaliação é feita no próprio local de trabalho, sem data e hora definida
para o preenchimento do formulário. “Em geral, o avaliador preenche o formulário
sozinho, sem a presença do avaliado, que só toma conhecimento da nota que
recebeu, quando vai assinar o referido documento” (entrevista).
Não foram identificados documentos que comprovem o acompanhamento
do progresso dos servidores pelo governo após serem avaliados, a fim de se verificar
mudança de comportamento e possíveis soluções para os problemas encontrados.
Além da Lei 0066, também não existe nenhuma documentação que
oriente os servidores sobre a importância da avaliação em sua vida funcional, o que
fazer caso se sinta prejudicado, por exemplo.
No que concerne ao método de avaliação, a Secretaria de Administração
utiliza a Lista de Verificação, que consiste em definir, previamente, critérios que são
pontuados pelos avaliadores. Segundo Chiavenato (1999, p. 200) “a lista de
verificação funciona como uma espécie de lembrete para o gerente avaliar todas as
características principais de um funcionário”.
No estágio Probatório, para avaliar o desempenho do servidor público
estadual, foram utilizados critérios que foram distribuídos em cinco blocos, quais
sejam: I – Assiduidade e urbanidade; II – Pontualidade e disciplina; III – Iniciativa e
cooperação; IV – Produtividade e qualidade e V – Responsabilidade.
O bloco Assiduidade e Urbanidade tem como objetivo identificar a
presença do servidor no seu local de trabalho, bem como o grau de relacionamento
com os colegas de trabalho e as partes.
No bloco Pontualidade e Disciplina, a preocupação está em identificar o
cumprimento do horário de trabalho, observância da hierarquia e respeito às normas
legais e regulamentares.
No bloco Iniciativa e Cooperação, o funcionário deve provar que possui
capacidade de visualizar situações e agir prontamente, assim como a de apresentar
62
sugestões ou ideias tendentes ao aperfeiçoamento do serviço, bem como
contribuição espontânea ao trabalho de equipe para atingir o objetivo.
O bloco Produtividade e Qualidade aponta para a capacidade de
desempenhar as tarefas com cuidado, exatidão e precisão. Volume de trabalho
produzido, levando-se em conta a complexidade, a capacidade de aprendizagem e o
tempo de execução, sem prejuízo da qualidade.
O bloco Responsabilidade tem como objetivo medir o compromisso com
o trabalho.
Cada item nos blocos correspondem a 20 pontos, totalizando 100 pontos,
que seria a média máxima que o servidor poderá obter.
Em cada item, se o total de pontos for o máximo (vinte) ou o mínimo
(zero), torna-se necessária a justificativa do avaliador.
No estágio probatório, a avaliação é realizada uma vez ao ano, durante
três anos, necessitando para aprovação que o servidor obtenha 70 pontos em cada
ano, não podendo, ainda, ter faltas injustificadas ou qualquer tipo de reclamação sobre
suas atividades. Concluídas as três avaliações, a Secretaria de Administração tira uma
média das três fichas para a obtenção da média final de estágio probatório do servidor.
São os mesmos critérios para todos os níveis profissionais (básico,
médios e superiores) e para todas as secretarias, independente da especificidade de
cada uma, o que leva aos servidores com realidades totalmente diferentes serem
avaliados da mesma maneira. Cargos de gerência, secretários de governo que
fazem parte do primeiro escalão e que possuem maior responsabilidade, são
avaliados sob os mesmos critérios que os servidores de áreas operacionais, com
menor formação e responsabilidade.
A Ficha de Avaliação de Desempenho – Estágio Probatório20 apresenta a
explicação de cada critério, buscando facilitar a compreensão do avaliador:
I – ASSIDUIDADE E URBANIDADE:
a) presença permanente no local de trabalho;
20
Ficha de Avaliação de Desempenho-Estágio Probatório, anexo do Decreto nº 0316 de 23 de fevereiro de 1994.
63
b) bom relacionamento com colegas e chefes;
c) ausenta-se do local de trabalho somente com conhecimento e autorização
da chefia imediata;
d) só falta ao trabalho por motivo justificado;
e) educação e polidez no atendimento ao público.
II – PONTUALIDADE E DISCIPLINA:
a) cumpre horário estabelecido;
b) respeita as normas legais e regulamentos do órgão;
c) as eventuais chegadas com atraso ou saídas antecipadas realizam-se
dentro dos limites de tolerância estabelecidos pelo órgão;
d) conhece e observa a hierarquia funcional, cumprindo com presteza as
ordens recebidas;
e) conhece as atribuições da sua função e não se nega a executá-lo sob
alegação de que são incompatíveis com seu grau de conhecimento.
III – INICIATIVA E COOPERAÇÃO:
a) é capaz de tomar decisões em situações habituais e se adapta facilmente
às inovações no trabalho;
b) sabe o que deve fazer no trabalho, mesmo sem orientação;
c) procura contornar situações difíceis surgidas no trabalho quando tem
oportunidade;
d) troca experiências com outros colegas e com auxiliares, buscando
soluções para problemas de trabalho;
e) contribuição espontânea ao trabalho em equipe, a fim de atingir o objetivo.
I V - PRODUTIVIDADE E QUALIDADE:
a) conhece a unidade em que trabalha;
b) conhece o serviço que executa e seu trabalho é regularmente correto e limpo;
c) o nível de atuação que dispensa à execução de seu trabalho é suficiente
para levar a um resultado de boa qualidade;
d) assimila com facilidade e rapidez as tarefas que lhe são transmitidas,
mesmo aquelas que fogem a sua rotina;
e) o volume de trabalho produzido é proporcional a sua complexidade e
executa regularmente seu trabalho sem necessidade de ordens de
orientações constantes.
64
V – RESPONSABILIDADE:
a) executa todas as tarefas que estão sob sua responsabilidade, bem como
revê e aperfeiçoa o trabalho que executa;
b) cumpre os compromissos de trabalho dentro dos prazos estabelecidos e
corresponde a confiança que lhe é dada;
c) assume as consequências de suas próprias atitudes e fatos de interesse da
administração;
d) a seriedade com que encara seu trabalho é compatível com o cargo que
ocupa;
e) zela e usa corretamente os instrumentos e materiais de trabalho.
Na avaliação para progressão o critério Responsabilidade é substituído
pelo critério Antiguidade levando a variação da pontuação, que pode ultrapassar
100 pontos. Para o critério antiguidade, o avaliador pode atribuir 01 (um) ponto para
cada ano de efetivo exercício, não podendo ultrapassar 30 pontos.
Tanto no estágio probatório quanto no período de progressão, cada
comportamento deve ser avaliado levando-se em consideração o desempenho do
servidor, exclusivamente, no espaço de tempo que foi estipulado, sendo que a tarefa
do avaliador consiste em dizer em que grau corresponde o desempenho funcional
do servidor que está sendo avaliado, no período definido.
Em 2004, o Governo do Estado do Amapá criou a Escola de
Administração Pública do Amapá (EAP)21, uma autarquia dotada de personalidade
jurídica de direito público, com patrimônios e receita próprios, autonomia
administrativa e financeira, vinculada a Secretaria de Estado da Administração, com
a finalidade de formular, implementar e gerir a política de formação e
desenvolvimento do servidor público do Amapá, visando a excelência dos serviços
prestados à população.
A criação da EAP veio ao encontro dos anseios do atual governo do
Estado em elaborar uma política de valorização do servidor, que contemplasse o
desenvolvimento de competências, habilidades e desenvolvimento pessoal do
servidor, além de ações de modernização dos métodos operacionais, processos
21
A Escola de Administração Pública foi criada através da Lei nº 0811, de 20 de fevereiro de 2004.
65
administrativos e de gestão de pessoas das secretarias de governo, pesquisa e
implementação de novas tecnologias, formação e desenvolvimento de gestores e
especialização de servidores nas diversas áreas de desenvolvimento do Estado.
Diante disso, a EAP definiu um novo perfil para o servidor público, que
passou a ser denominado servidor empreendedor e se constitui de um conjunto de
atitudes que credenciam, qualificam e destacam o servidor no âmbito do
desempenho de suas atividades no seu órgão de atuação, são elas:
 Capacidade Criativa: atuar de forma estratégica a partir de uma visão
sistêmica e inovadora para transformar ideias em projetos consistentes,
realizar melhorias e alcançar soluções de problemas.
 Capacidade de Aprendizado: absorver conhecimentos que proporcionem
mudanças de comportamento pessoal, técnico e social e transmita
informações necessárias ao bom desenvolvimento dos trabalhos.
 Trabalho em Equipe: trabalhar cooperativamente, compartilhando recursos,
experiências e ideias, visando atingir as metas da equipe de trabalho.
 Orientado para Resultados: estabelecer
metas, reavaliando
sistematicamente os processos de trabalho juntamente com sua equipe,
buscando atingir o resultado definido.
 Comprometido com o Autodesenvolvimento: assumir a iniciativa e a
responsabilidade pelo desenvolvimento do patrimônio pessoal.
 Capacidade Analítica: detecta e analisa problemas no seu ambiente de
trabalho e propõe soluções alternativas para superá-los.
 Visão Estratégica: analisa continuamente os ambientes interno e externo
do Estado, a partir de uma visão global, priorizando a aplicação de
soluções de curto e longo prazo para atingir os resultados definidos
(EAP, 2006, p. 15-16).
Os critérios estabelecidos para designar o servidor empreendedor,
direcionado para o modelo de gestão do atual governo, não interferiu no modelo de
avaliação que estava sendo utilizado. A Secretaria de Administração permaneceu
com o modelo estabelecido em 1993 quando da criação da Lei 0066.
Apesar de citar a Secretaria de Administração como parceira, o Projeto
Político Pedagógico e o Programa de Desenvolvimento do Servidor, elaborados pela
Escola de Administração Pública, não citam o processo de avaliação de
desempenho dos servidores como fonte de pesquisa para definição das ações de
desenvolvimento do servidor.
4.1.2 Entrevistas
Foram realizadas quatro entrevistas semi-estruturadas direcionadas a
coordenadora de recursos humanos da SEAD (E1), ao chefe de avaliação do
66
estágio probatório (E2), ao chefe da avaliação de progressão (E3) e a coordenadora
de planejamento da Escola de Administração Pública do Amapá (E4).
O conteúdo das entrevistas foi analisado considerando seis indagações:
1) se ocorreu modificação no comportamento do servidor após a avaliação de seu
desempenho; 2) como o entrevistado analisa o processo de avaliação utilizado? 3)
se os critérios utilizados na avaliação para identificar o desempenho desses
servidores contribuíram para que o governo atual alcançasse o seu objetivo, ou seja,
se estava alinhado ao modelo de gestão empregado; 4) se o perfil do servidor
empreendedor criado pela Escola de Administração pública estava sendo retratado
na avaliação de desempenho utilizada; 5) se o resultado da avaliação foi utilizado
para embasar a Política de Desenvolvimento do Servidor; 6) se o método utilizado
para realização da avaliação é adequado.
No que concerne à indagação “modificação no comportamento do
servidor”, os entrevistados E1, E2, E3 e E4 informaram não perceberem
modificações no comportamento dos servidores após a avaliação. Tal fato, segundo
informam, dá-se em decorrência de falta de instrumento de acompanhamento do
servidor pela Secretaria de Administração, critérios ultrapassados e o fato de que
quem coordena o processo de avaliação não tem contado direto com o servidor, que
é avaliado pelo chefe imediato, que passa a deter informações sobre sua conduta
profissional, conforme observado no trecho abaixo:
“como eu vou perceber o comportamento se a gente não trabalha diretamente com
eles, quem deve perceber é a pessoa onde ele está lotado; o chefe imediato deles
que avalia eles, eram eles que teriam que ter condição de dar esse feedback” (E2).
“Nenhuma, até porque antes da avaliação a administração não se preocupa em fazer
o preparo do servidor e os requisitos que são avaliados já são ultrapassados” (E1).
“Sobre Avaliação de desempenho eu não percebo, por exemplo, se o servidor é
avaliado na pontualidade dele e recebe uma nota baixa, como não há nenhuma
punição, ele continua chegando atrasado, ele espera que na próxima o chefe dele dê
uma nota maior, mas normalmente isso não interfere no comportamento dele” (E4).
A correção do comportamento inadequado e o fortalecimento no
comportamento satisfatório é um objetivo ao se avaliar desempenho. Com o
estabelecimento de feedback, o servidor tem um retorno em relação ao seu
desempenho tendo, portanto, a oportunidade de buscar melhorias, de se aprimorar.
67
Outro ponto de insatisfação dos executores do processo de avaliação
está no fato de que as fichas de avaliação são encaminhadas às demais secretarias
de governo para preenchimento pelo chefe imediato do servidor e nem sempre
retornam corretamente. As fichas de avaliação nem sempre são preenchidas
adequadamente, são perdidas, retornam a SEAD com atraso, bem como em muitos
casos não são nem preenchidas, o que prejudica o servidor e leva os responsáveis
pela avaliação na SEAD a estarem acionando os demais órgãos ao cumprimento da
tarefa. A ausência de eficiência nesses casos dificulta a homologação das
avaliações e provoca perdas ao servidor:
“eu acho que demora muito porque tem servidor que já fechou o período e as fichas
não chegaram, o servidor fica prejudicado por causa disso, então pra mim devia ser
on line, seria mais fácil” (E2).
O objetivo da avaliação é proporcionar um momento de pactuação de metas,
atividades, tarefas, comportamentos, enfim do desempenho do servidor, identificandose os elementos facilitadores e dificultadores desse desempenho para a realização do
seu trabalho, bem como para dar um feedback acerca de sua atuação, fato esse
comprometido no processo de avaliação segundo os entrevistados:
“eu acho que essa forma de mandar para o chefe avaliar tem inúmeras falhas,
porque muitas vezes o próprio chefe não conhece o servidor, o comportamento, o
desempenho do servidor, dependendo do chefe, porque tem chefe que não gosta e
faz retaliação contra o servidor e tem chefe que tem dois pesos e duas medidas, os
peixes dele, ele dá nota boa de desempenho, porque é amigo e os que não são
peixes dele, ele dá nota média ou ruim, mas normalmente a avaliação dele não é
feita com critério, baseado no comportamento real do servidor, baseado nos critérios
que são avaliados lá. Deveria ter, eu acho, primeiro um comprometimento das
partes de fazer e o processo também deveria ser reavaliado, porque ele está bem
ultrapassado” (E4).
“É uma análise bastante precária, porque o servidor é avaliado por um chefe
imediato que não tem a mesma qualificação dele, as vezes tem formação inferior ao
avaliado e não exige essa qualificação porque não tem visão de administração, de
eficiência” (E1).
Quanto à indagação se os critérios utilizados na avaliação para identificar
se os desempenhos desses servidores contribuíram para que o governo atual
alcançasse o seu objetivo, ou seja, se estava alinhado ao modelo de gestão
empregado, verificou-se o desconhecimento do responsável pela avaliação do
estágio probatório na SEAD da proposta do atual governo para o servidor estadual,
bem como a falta de adaptação do processo de avaliação às metas e objetivos
desse governo. Apesar de ter criado um perfil do servidor voltado para o “Novo
68
Modelo de Gestão”, o governo do período de 2003 a 2009, não se preocupou em
medir se o servidor estava preparado para executar a nova proposta.
“Eu não sei sobre essa proposta” (E2).
“Não, porque ela é bem antiga, é do tempo do primeiro governador, falta modificar
algumas coisas dela” (E3).
“Não, a avaliação de desempenho ainda não está na linha de desdobramento
dessa política. A gente percebe que o trabalho de gestão, as políticas públicas que
o governo Waldez desenvolve para o servidor, a organização de carreiras, plano
de cargos ainda não chegou na base. O Amapá é um Estado que tem bons
salários, mas não consegue, ainda, ter um resultado satisfatório com relação a
eficiência na administração pública. O governo trabalhou essa política, mas ainda
não conseguiu refletir na sociedade” (E1).
“Não está alinhada a esse novo modelo de gestão. Inclusive, eu acho que de
acordo com a categoria poderia ser feito um tipo de avaliação. Por exemplo, os
coordenadores, os gerentes deveriam ser avaliados de uma certa forma e os
subordinados, liderados, deveriam ter outra forma de avaliação [...]” (E4).
No que concerne à indagação se o perfil do servidor empreendedor criado
pela Escola de Administração pública estava sendo retratado na avaliação de
desempenho utilizada, observou-se pelos relatos abaixo, a incongruência entre o
perfil proposto e o perfil avaliado:
“existe uma disparidade entre o perfil que a EAP criou e os critérios em que o
servidor é avaliado. Não há compatibilidade nenhuma. A própria Escola de
administração Pública ainda não trabalhou dentro dos órgãos este perfil, o que
seria essencial para que o servidor começasse a desenvolver esse perfil ideal. O
governo atual criou um novo perfil para o servidor, mas na hora de avaliar, ele
avalia outro perfil, um perfil obsoleto” (E1).
“Olha, não, não é levado em consideração. O perfil tem vários itens que seriam
bem interessantes se o servidor fosse avaliado, mas a avaliação de desempenho
que hoje existe não é baseada nesse perfil, ela não é baseada no perfil do
servidor empreendedor. Até o próprio projeto do servidor empreendedor é
complicado a gente avaliar se o servidor que recebe o título tem realmente aquele
perfil. Ele tem, geralmente, parte daquele perfil, ninguém é 100% e aquele perfil é
extenso, se o servidor chegar a ter todo aquele perfil, é bem legal, pois é um perfil
amplo, mas o que a gente verifica, por exemplo, quando é feito o servidor
empreendedor, em alguns aspectos aquele servidor tem características do perfil,
em outros não, ele não é 100%, completamente. Por exemplo, ele pode ser
criativo, mas não ser focado em resultado [...] o ideal seria que os servidores
premiados no servidor empreendedor tivessem esse perfil ideal, mas a avaliação
de desempenho que hoje é feita no Estado não tem nada a ver com esse perfil,
são avaliados outros critérios, é um outro perfil totalmente diferente” (E4).
Ambos os relatos parecem apontar para a importância que é definir e
desenvolver um perfil adequado ao servidor público do Estado do Amapá. Perfil esse
que deveria ser divulgado e traçadas as estratégias para o seu desenvolvimento
junto ao servidor, afim de que pudessem internalizar em suas condutas diárias.
69
Segundo o próprio relato da coordenadora do setor de RH da SEAD, a Escola de
Administração Pública definiu, porém não trabalhou dentro dos órgãos o novo perfil
do servidor, que de acordo com a coordenadora de planejamento da própria EAP é
extenso e de difícil avaliação.
Considerada como estratégia política, a criação desta Escola de Governo
se apresenta estritamente relacionada às mudanças que o atual governo se propôs
a implantar no Estado. Para isso, o desempenho do servidor é fundamental, visto
que os parâmetros do trabalho no setor público vêm mudando e o novo servidor
deve estar ciente de que o serviço público passou a adotar uma postura menos
morosa e burocrática e mais pró-ativa.
É importante lembrar que cabe a Secretaria de Administração do Estado,
especificamente ao setor de RH, em parceria com a Escola de Administração
Pública, especificamente a coordenadoria de planejamento, definir os rumos da
política de desenvolvimento do servidor, que passa por definir e avaliar as
competências e habilidades necessárias ao servidor para o alcance dos objetivos e
metas dos governos. As entrevistadas E1 e E4 são as coordenadoras dos
respectivos setores.
O entrevistado E3 afirmou que a Secretaria de Administração avalia o
mesmo perfil de servidor criado pela EAP, porém ao ser perguntado se conhecia
esse perfil, respondeu que não.
Quanto a indagação se o resultado da avaliação foi utilizado para
embasar a Política de Desenvolvimento do Servidor, foi apontada por um dos
entrevistados, a necessidade de se trabalhar com políticas integradas na gestão de
recursos humanos do Estado, o que não vem ocorrendo, existe uma secretaria que
planeja e executa ações para o desenvolvimento do servidor e uma outra que avalia
o desempenho deste mesmo servidor, porém não existe trabalho integrado entre
elas, conforme o relato:
“a gente vê o servidor desmotivado, fazendo curso, se capacitando e não
aproveitando isso na sua atividade do dia-a-dia. Nós desenvolvemos um software,
um trabalho muito legal com relação a tecnologia de informação dentro da SEAD.
Nós temos um sistema unificado de recursos humanos, temos um programa de
folha de pagamento e controle de pessoal, mas infelizmente não participamos da
elaboração da política de desenvolvimento do servidor [...] dentro das secretarias
de governo existem situações que não são pesquisadas e essa política de
70
valorização do servidor, devido a própria ineficiência da administração, não
trabalha essa realidade. Os problemas que o servidor enfrenta como alcoolismo,
vício por jogo, uso de drogas, dependência química, em geral, não é trabalhado
dentro da política de valorização do servidor e a avaliação de desempenho não
tem nenhum critério que identifique isso” (E1).
“Não, a EAP quando elaborou a Política de Desenvolvimento do Servidor do
governo Waldez não levou em consideração nenhum resultado de avaliação de
desempenho. As ações de desenvolvimento foram elaboradas a partir do que as
secretarias solicitavam, o que não, necessariamente, condiziam com a realidade,
pois os gestores não são pessoas capacitadas para identificar as necessidades de
treinamento para suas equipes. Por outro lado a EAP e a SEAD nunca
trabalharam juntas no sentido de avaliar o servidor e em seguida definir que tipo
de atividade ele precisaria para se desenvolver. A SEAD avalia o servidor e não se
sabe o resultado dessa avaliação e a EAP define seus cursos de capacitação
utilizando outros critérios que não este resultado” (E4).
Estes trechos mostram que as ações entre as secretarias afins (SEAD e
EAP) são desconcentradas e realizadas independentemente, que não existe
comunicação
entre
os
órgãos
designados
para
trabalhar
a
política
de
desenvolvimento do servidor. Apesar da importância que as duas secretarias dão a
qualificação e ao processo de avaliação do servidor, não se observa nenhum
movimento em favor do desenvolvimento de ação integrada que possibilite
mudanças nos parâmetros dos serviços prestados aos cidadãos. A gestão integrada
de RH nestas secretarias parece ainda um caminho longo a ser percorrido. Dentre
os relatos percebeu-se, ainda, um descompasso do discurso e das práticas, o que
dificulta muito a condução de uma gestão integrada.
Quanto a indagação se o método utilizado para realização da avaliação é
adequado, somente o entrevistado E3 relatou que sim, porém quando questionado
se conhecia o programa de governo atual, informou que não conhecia.
No relato dos demais, pode-se observar a insatisfação com o processo de
avaliação, apontando para a necessidade de se rever todo o processo e de se
trabalhar com uma avaliação em que todos são avaliados e, sem atitudes
passionais, conforme os textos que seguem:
“não, eu não acho adequado, como já falei, teria que ser revisto todo o processo de
avaliação. Os critérios, as categorias, eu acho que deveria ter uma diferenciação por
categoria, eu vejo isso. As mesmas perguntas deveriam ser diferentes, porque as
responsabilidades são diferentes. Eu proponho uma avaliação 360º, para que
também o chefe fosse avaliado, o colega, o próprio usuário avaliasse, o subordinado
avaliasse o chefe [...] os critérios não deveriam ser os mesmos, os líderes, os
gerentes, os coordenadores têm muito mais pressão sobre eles, eu acho que a
avaliação deveria ser um pouquinho mais extensa pra eles e os critérios, as
perguntas deveriam ser mais bem elaboradas” (E4).
71
“Não está adequado até porque, como eu te disse, os critérios que são
utilizados estão totalmente ultrapassados, não condizem nem com a própria
mudança que houve com relação a essa questão da eficiência dentro da
administração pública” (E1).
“Mais na questão profissional, justamente, porque não tem nada a ver uma coisa
com a outra, tem que avaliar profissionalmente, não pelo pessoal, só porque eu não
gosto da pessoa vou prejudicar essa pessoa, acho que não deveria ir por aí” (E2).
É possível observar nas entrevistas, que o processo de avaliação de
desempenho do servidor do Estado do Amapá não é realizado de forma objetiva,
criteriosa, imparcial e com a presença de mecanismos que assegurem a veracidade
das informações. A falta de credibilidade dos servidores que atuam diretamente para
a execução do processo, merece destaque. Apesar de acreditarem que a avaliação
de desempenho é inadequada, que serve apenas para homologação de estabilidade
e de progressão funcional, não estão buscando solução conjunta para o problema,
talvez pela falta de conhecimento sobre esse instituto, limitando-se apenas a
encaminhar e receber as fichas de avaliação.
4.1.3 Resultado da pesquisa realizada nas fichas de avaliação do estágio
probatório e fichas de avaliação para progressão
Considerando um universo de 15.450 servidores, utilizou-se como amostra
336 servidores, que para serem aprovados no estágio probatório ou receberem
progressão funcional deveriam obter 70% dos pontos distribuídos nos critérios.
O quantitativo dos pesquisados, por sexo, ocorreu de forma aleatória,
tendo sido pesquisado 36% do sexo masculino e 64% do sexo feminino, conforme
Tabela 2 e Gráfico 1 a seguir:
TABELA 2 – Sexo dos servidores avaliados
SEXO
FREQUÊNCIA
PERCENTUAL
Masculino
120
35,7
Feminino
216
64,3
Total
336
100,0
Fonte: Pesquisa direta.
72
36%
64%
Masculino
Feminino
GRÁFICO 1 – Sexo dos servidores avaliados
Fonte: Pesquisa direta.
4.1.3.1 Resultado da pesquisa realizada nas avaliações do estágio probatório
As Fichas de Avaliação de Desempenho do Estágio Probatório são
compostas por cinco critérios, quais sejam: assiduidade e urbanidade, pontualidade
e disciplina, iniciativa e cooperação, produtividade e qualidade, responsabilidade.
As fichas trazem instruções para o avaliador de como deve proceder e o
que deve considerar quando estiver avaliando, tais como: que o comportamento
deve ser avaliado, levando-se em consideração o desempenho do servidor no
espaço de tempo estipulado; que a tarefa do avaliador corresponde em dizer em que
grau está o desempenho, bem como que sempre que o total de ponto em qualquer
critério for o máximo ou o mínimo, torna-se necessário a justificativa do avaliador.
As fichas trazem também algumas recomendações, quais sejam: que a
avaliação de desempenho é confidencial; que deve estar baseada em fatos reais da
vida funcional do servidor e não em impressões pessoais; que o avaliador não deve
se deixar impressionar por avaliações anteriores e nem fazer previsões futuras.
Os critérios que compõem as fichas de avaliação foram analisados
individualmente e foi realizada também análise entre a pontuação conquistada pelos
73
pesquisados e o significado de cada critério, com o objetivo de se observar um
parâmetro entre o resultado da avaliação e a realidade.
Posteriormente, essa informação poderia ser comparada com a resposta
dos entrevistados sobre o processo de avaliação.
No período de estágio probatório a pontuação máxima é de vinte pontos,
tendo o avaliador que justificar quando utilizar pontuação máxima ou mínima ao
avaliar o servidor.
A seguir serão apresentados os resultados da pesquisa nas fichas de
avaliação dos servidores do estágio probatório em cada critério.
A Tabela a seguir representa o critério assiduidade e urbanidade.
TABELA 3 – Percentual dos pontos obtidos pelos servidores no critério assiduidade e urbanidade no
período de estágio probatório
CONCEITO
FREQUÊNCIA
PERCENTUAL
% ACUMULADO
7
1
0,3
0,3
11
1
0,3
0,6
12
3
0,9
0,9
14
6
1,8
2,7
15
8
2,4
2,4
16
17
5,1
7,4
17
21
6,3
6,3
18
83
24,7
31,0
19
87
25,9
25,9
20
109
32,4
58,3
TOTAL
336
100,0
Fonte: Pesquisa direta.
De um total de 336 servidores pesquisados, verifica-se que 82,8%
possuem conceito entre 18 a 20 pontos em assiduidade e urbanidade, no período de
estágio probatório, o que significa que estão permanentemente no seu local de
trabalho e tratam a população com educação e polidez.
74
Gráfico 2 - Percetual dos Pontos Obtidos em Assiduidade e
Urbanidade Pelos Servidores Durante o estágio Probatório
35,0
30,0
32,4
25,0
25,9
24,7
20,0
15,0
10,0
5,0
0,3
0,3
0,9
1,8
12
14
2,4
5,1
6,3
0,0
7
11
15
16
17
18
19
20
GRÁFICO 2 – Percentual dos pontos obtidos em assiduidade e urbanidade pelos servidores durante
o estágio probatório
Fonte: Pesquisa direta.
A Tabela 4 a seguir representa o comportamento do servidor segundo o
critério pontualidade e disciplina.
TABELA 4 – Percentual dos pontos obtidos pelos servidores no critério pontualidade e disciplina no
período de estágio probatório
CONCEITO
10
11
12
14
15
16
17
18
19
20
Missing
Total
FREQUÊNCIA
PERCENTUAL
% ACUMULADO
1
0,3
0,3
2
1
3
10
16
16
72
106
106
3
336
0,6
0,3
0,9
3,0
4,8
4,8
21,4
31,5
31,5
0,9
100,0
0,9
1,2
2,1
5,1
9,8
14,6
36,0
67,6
99,1
100,0
Fonte: Pesquisa direta.
Verifica-se que 84,4% dos pesquisados cumpre o horário estabelecido
para o trabalho, respeita a hierarquia e conhece as atribuições de seu cargo.
75
Gráfico 3 - Percentual de Pontos Obtidos em Pontualidade e
Disciplina Durante o Estágio Probatório
35,0
30,0
31,5
25,0
20,0
31,5
21,4
15,0
10,0
5,0
0,3
0,6
10
11
0,3
0,9
3,0
4,8
4,8
0,9
0,0
12
14
15
16
17
18
19
20
Missing
GRÁFICO 3 – Percentual de pontos obtidos em pontualidade e disciplina durante o estágio probatório
Fonte: dados da pesquisa
No critério iniciativa e cooperação pode ser observado que 73,8% dos
servidores estão com pontuação entre 18 a 20 pontos, demonstrando estarem aptos
para tomada de decisão, para realização de tarefas sem orientação constante, bem
como contribuir, espontaneamente, com o trabalho em equipe.
TABELA 5 – Percentual de pontos obtidos em iniciativa e cooperação durante o estágio probatório
CONCEITO
9
10
12
13
14
15
16
17
18
19
20
Missing
Total
Fonte: Pesquisa direta.
FREQUÊNCIA PERCENTUAL % ACUMULADO
2
0,6
0,6
4
1,2
1,8
2
0,6
2,4
3
0,9
3,3
4
1,2
4,5
13
3,9
8,3
29
8,6
17,0
27
8,0
25,0
72
21,4
46,4
76
22,6
69,0
100
29,8
98,8
4
1,2
100,0
336
100
76
Gráfico 4 - Percentual de Pontos Obtidos em Iniciativa e
Cooperação Durante o Estágio Probatório
30,0
29,8
25,0
21,4
20,0
22,6
15,0
10,0
3,9
5,0
1,2
0,6
0,6
0,9
1,2
8,0
8,6
1,2
0,0
9
10
12
13
14
15
16
17
18
19
20
Missing
GRÁFICO 4 – Percentual de pontos obtidos em iniciativa e cooperação durante o estágio probatório
Fonte: Pesquisa direta.
O critério produtividade e qualidade busca identificar se a quantidade de
trabalho produzido pelo servidor vem acompanhado de qualidade.
Na Tabela 6 e Gráfico 4 desse critério, verifica-se que 78,6% dos
servidores produzem o suficiente e com qualidade, conhecem e executam o serviço
sem necessidade de ordens e orientações constantes.
TABELA 6 – Percentual de pontos obtidos em produtividade e qualidade durante o estágio probatório
CONCEITO
10
11
12
14
15
16
17
18
19
20
Missing
Total
Fonte: Pesquisa direta.
FREQUENCIA
2
2
2
4
6
21
34
65
95
104
1
336
PERCENTUAL
0,6
0,6
0,6
1,2
1,8
6,3
10,1
19,3
28,3
31,0
0,3
100,0
% ACUMULADO
0,6
1,2
1,8
3,0
4,8
11,0
21,1
40,5
68,8
99,7
100,0
77
Gráfico 5- Percentual de Pontos Obtidos em Produtividade e
Qualidade Durante o Estágio Probatório
35,0
30,0
28,3
25,0
20,0
31,0
19,3
15,0
6,3
10,0
5,0
0,6
0,6
0,6
1,2
1,8
12
14
15
10,1
0,3
0,0
10
11
16
17
18
19
20
Missing
GRÁFICO 5 – percentual de pontos obtidos em produtividade e qualidade durante o estágio
probatório
Fonte: Pesquisa direta.
No que concerne a responsabilidade, verifica-se que 84,6% dos servidores
públicos apresentam responsabilidade na execução de suas tarefas, cumprindo
compromissos de trabalho no prazo estabelecido e assumindo as consequências de
seus atos, fazendo uso corretamente de seus instrumentos de trabalho.
TABELA 7 – Percentual de pontos obtidos em responsabilidade durante o estágio probatório
CONCEITO
9
10
13
14
15
16
17
18
19
20
Missing
Total
Fonte: Pesquisa direta.
FREQUÊNCIA PERCENTUAL % ACUMULADO
1
4
2
2
12
11
14
56
97
131
6
336
0,3
1,2
0,6
0,6
3,6
3,3
4,2
16,7
28,9
39,0
1,8
100,0
0,3
1,5
2,1
2,7
6,3
9,5
13,7
30,4
59,2
98,2
100,0
78
GRÁFICO 6 – Percentual de pontos obtidos em responsabilidade durante o estágio probatório
Fonte: Pesquisa direta.
Na avaliação de desempenho no período de estágio probatório dos 336
servidores pesquisados, conforme a Tabela 8, 90,5% está acima dos setenta pontos
necessários para aprovação.
Obedecendo aos critérios estabelecidos pelo processo de avaliação,
esses servidores estão aptos a continuarem no serviço público, pois apresentam a
competência que a avaliação de desempenho está medindo.
TABELA 8 – Conceito total obtido pelos servidores no período de estágio probatório
CONCEITO TOTAL
FREQUÊNCIA PERCENTUAL % ACUMULADO
Menor ou igual 50
2
0,6
0,6
51 A 60
4
1,2
1,8
61 A 70
6
1,8
3,6
71 A 80
21
6,3
9,8
81 A 90
77
22,9
32,7
91 A 100
226
67,3
100,0
Total
336
100,0
Fonte: Pesquisa direta.
79
4.1.3.2 Resultado da pesquisa nas avaliações para progressão
Na avaliação de desempenho para progressão são utilizados os mesmos
critérios do estágio probatório, exceção ao critério responsabilidade, que foi
substituído pelo tempo de serviço.
Também nesse caso, os critérios foram analisados individualmente.
A ficha de avaliação para progressão não traz nenhuma explicação de
preenchimento que possa orientar o avaliador como proceder.
Cada critério vem seguido de seu conceito, o que possibilita ao avaliador
um direcionamento do que está avaliando, evitando que faça conjecturas ou tenha
livre interpretação.
A pontuação dos critérios é acrescida do tempo de serviço do servidor,
tendo sido definido um ponto para cada ano de serviço, não podendo ultrapassar
trinta pontos.
Há variação na pontuação máxima de cada critério.
A seguir serão apresentados os critérios que compõem a avaliação para
progressão dos servidores do Governo do Estado do Amapá.
No critério Quantidade e Qualidade no Trabalho, a pontuação mínima é 5
e a máxima é de 40 pontos. Observa-se, portanto, que 74,1% dos pesquisados
obteve a pontuação máxima.
TABELA 9 – Percentual de pontos obtidos em quantidade e qualidade do trabalho para progressão
CONCEITO
FREQUÊNCIA
PERCENTUAL
% ACUMULADO
5
1
0,3
0,3
10
1
0,3
0,6
20
3
0,9
1,5
30
79
23,5
25,0
40
249
74,1
99,1
3
0,9
100,0
336
100,0
Missing
Total
Fonte: Pesquisa direta.
80
Gráfico 7 - Percentual por Qualidade e Quantidade do Trabalho
80,0
70,0
74,1
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,3
0,3
23,5
0,9
0,9
0,0
5
10
20
30
40
Missing
GRÁFICO 7 – Percentual de pontos obtidos em qualidade e quantidade para progressão
Fonte: Pesquisa direta
Considerando a orientação fornecida na ficha de avaliação para
progressão, significa que esses servidores desempenharam suas atividades com
cuidado, exatidão e precisão, sem perder a qualidade.
No critério Iniciativa e Cooperação, considerando o Quadro 10 e o Gráfico
8, verifica-se que a pontuação mínima é 5 e a máxima é de 20 pontos, logo 81,3%
dos servidores obteve o conceito máximo. Portanto, esses servidores, segundo a
orientação do critério, possuem proatividade, capacidade de tomada de decisão
imediata e de propor melhorias nos serviços, bem como capacidade para trabalhar
em equipe.
TABELA 10 – Percentual de pontos obtidos em iniciativa e cooperação para progressão
CONCEITO
5
10
15
FREQUÊNCIA
1
4
56
PERCENTUAL
0,3
1,2
16,7
% ACUMULADO
0,3
1,5
18,2
20
273
81,3
99,4
2
0,6
100,0
336
100,0
Missing
Total
Fonte: Pesquisa direta.
81
Gráfico 8 - Percentual por Incentivo e Cooperação
90,0
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
81,3
16,7
0,3
5
0,6
1,2
10
15
20
Missing
GRÁFICO 8 – Percentual de pontos obtidos em iniciativa e cooperação para progressão
Fonte: Pesquisa direta.
O critério assiduidade e urbanidade tem pontuação mínima de 5 pontos e
a máxima de 15 pontos. A Tabela 11 e o Gráfico 9 indicam que 79,2% dos
pesquisados com pontuação máxima, o que significa que o servidor se encontra,
permanentemente, no seu local de trabalho e possui excelente relacionamento com
os colegas de trabalho e com o público atendido pelo serviço que presta.
TABELA 11 – Percentual de pontos obtidos em assiduidade e urbanidade para progressão
CONCEITO
FREQUÊNCIA
PERCENTUAL
% ACUMULADO
5
3
0,9
0,9
10
64
19,0
19,9
15
266
79,2
99,1
3
0,9
100,0
336
100,0
Missing
Total
Fonte: Pesquisa direta.
82
Gráfico 9 - Percentual por Assiduidade e Urbanidade
80,0
79,2
70,0
60,0
50,0
40,0
19,0
30,0
20,0
0,9
0,9
10,0
0,0
5
10
15
Missing
GRÁFICO 9 – Percentual de pontos obtidos em assiduidade e urbanidade para progressão
Fonte: Pesquisa direta.
No critério Pontualidade e Disciplina, a pontuação mínima é de 5 pontos e
a máxima de 15 pontos. Pode-se observar que somente 0,3% dos servidores
obtiveram pontuação mínima, enquanto que 78,9% obtiveram a pontuação máxima.
Pelo critério, os servidores cumprem o horário de trabalho e tem respeito às normas
e hierarquias institucionais.
TABELA 12 – Percentual de pontos obtidos em pontualidade e disciplina para progressão
CONCEITO
FREQUÊNCIA
PERCENTUAL
% ACUMULADO
5
1
0,3
0,3
10
68
20,2
20,5
15
265
78,9
99,4
2
0,6
100,0
336
100,0
Missing
Total
Fonte: Pesquisa direta.
83
Gráfico 10 - Percentual Pontualidade e Disciplina
80,0
78,9
70,0
60,0
50,0
40,0
20,2
30,0
20,0
0,6
0,3
10,0
0,0
5
10
15
Missing
GRÁFICO 10 – Percentual de pontos obtidos em pontualidade e disciplina para progressão
Fonte: Pesquisa direta.
As Tabelas 13 e 14 são umas sínteses das demais tabelas, em que o
pesquisador deseja chamar a atenção para a pontuação máxima atribuída aos
servidores nos critérios.
TABELA 13 – Conceitos atribuídos aos servidores em cada critério no período de progressão
AVALIAÇÃO
CONCEITO
15
20
3
Qualidade e Quantidade do trabalho
5
1
10
1
30
79
40
249
Iniciativa e cooperação
1
4
56
273
-
-
Assiduidade e Urbanidade
3
64
266
-
-
-
Pontualidade e disciplina
1
68
265
-
-
-
Fonte: Pesquisa direta.
TABELA 14 – Percentual dos conceitos atribuídos aos servidores em cada critério no período de
progressão
AVALIAÇÃO
CONCEITO
15
20
5
10
Qualidade e Quantidade do trabalho
0,3
0,3
-
Iniciativa e cooperação
0,3
1,2
Assiduidade e Urbanidade
0,9
Pontualidade e disciplina
0,3
Fonte: Pesquisa direta.
30
40
0,9
23,5
74,1
16,7
81,3
-
-
19,0
79,2
-
-
-
20,2
78,9
-
-
-
84
Na Tabela 15 e Gráfico 11 pode ser observado que 97,4% dos servidores
apresentaram nota superior a necessária para a aprovação.
TABELA 15 – Conceito total obtido pelos servidores no período de progressão
CONCEITO TOTAL
FREQUÊNCIA
PERCENTUAL
% ACUMULADO
Menor ou igual 50
4
1,2
1,2
51 a 60
1
0,3
1,5
61 a 70
4
1,2
2,7
71 a 80
14
4,2
6,8
81 a 90
54
16,1
22,9
91 a 100
161
47,9
70,8
101 a 110
96
28,6
99,4
111 a 120
2
0,6
100,0
336
100,0
Total
Fonte: Pesquisa direta.
Gráfico 11 - Percentual de Sevidor por Conceito Obtido
50,0
47,9
40,0
30,0
28,6
20,0
10,0
1,2
0,3
Menor ou
igual 50
51 A 60
1,2
4,2
16,1
0,6
0,0
61 A 70
71 A 80
81 A 90
91 A 100 101 A 110 111 A 120
GRÁFICO 11 – Percentual de servidor por conceito obtido
Fonte: Pesquisa direta.
Para a análise das fichas de avaliação de desempenho a pesquisa
considerou: os itens que definem o perfil do servidor empreendedor são os mesmos
que compõem a avaliação atual? Existe progressão no conceito do servidor da
avaliação do estágio probatório para a avaliação de progressão? O resultado da
avaliação de desempenho do servidor é utilizado como norteador do Programa de
Desenvolvimento do Servidor?
85
No que se refere ao primeiro questionamento a resposta é não. O
Governo do Estado do Amapá definiu para o perfil do servidor os critérios:
capacidade criativa, capacidade de aprendizado, capacidade analítica, trabalho em
equipe, orientado para resultado, comprometido com o autodesenvolvimento, visão
estratégica e avalia os critérios: assiduidade e urbanidade, pontualidade e disciplina,
iniciativa e cooperação, produtividade e qualidade, responsabilidade.
Quanto ao segundo questionamento, verifica-se nas Tabelas (Quadros) 8
e 15 que no período de estágio probatório, os servidores apresentam conceitos
superiores aos do período de progressão. Portanto, a avaliação não está
contribuindo para o desenvolvimento do servidor.
Considerando que as fichas de avaliação de desempenho quando
retornam para a Secretaria de Administração são, imediatamente, arquivadas nas
pastas desses servidores e não se emite relatório do resultado da avaliação, podese afirmar que o resultado da avaliação de desempenho dos servidores não é
utilizado como norteador do Programa de Desenvolvimento do Servidor, executado
pela Escola de Administração Pública do Amapá.
86
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Há um consenso de que a Avaliação de Desempenho deve ser utilizada na
Administração Pública como ferramenta de desenvolvimento de gestão para se atingir
a melhoria e qualidade dos serviços prestados. No Amapá, o atual modelo de
Avaliação de Desempenho do servidor público estadual não é garantia de qualidade e
não contribui para a melhoria da gestão. Isto ocorre porque a Avaliação de
Desempenho vem sendo realizada de forma passional, em que se considera o grau
de simpatia e amizade entre o avaliador e o avaliado, além disso, vem sendo utilizada
somente para a estabilidade no emprego e promoção de referência dentro do mesmo
cargo. Para que a Avaliação de Desempenho atinja o resultado esperado deve ser
focada no indivíduo no cargo e não em percepções oriundas de relações passionais.
No caso do Amapá, a aplicação da avaliação aos servidores do Estado
não teve um planejamento concreto, ocorreu desde o início sem a formulação de um
programa ou projeto, transcreveu-se, simplesmente, os critérios da Lei Federal para
o Estado, com as devidas adequações sem, porém, que fosse levada em
consideração a cultura local. O formulário utilizado no estágio probatório é o
mesmo utilizado para progressão funcional, o que caracteriza falta de
dinamicidade no processo e a percepção de que pouca importância está sendo dada
ao desenvolvimento do servidor.
Além disso, foi identificado que os atuais responsáveis pelo processo de
avaliação dentro da Secretaria de Administração não detém conhecimento técnico
sobre o assunto, o que dificulta a compreensão sobre a importância do tema para a
administração pública, além de impedir a formulação de proposta de implementação
mais adequada à realidade local.
Existem desvantagens na aplicação do método no que se refere a falta de
flexibilidade na aplicação, o avaliador deve se ajustar à redação da ficha de
avaliação na aplicação, a preocupação do método é com o passado, obrigando o
chefe a desempenhar o papel de juiz, e às pessoas de sua equipe, o papel de réus.
O processo de comunicação entre o chefe (avaliador) e sua equipe de trabalho
(avaliados), por ocasião do feedback do resultado, é delicado, visto que não ocorreu
87
a preparação dos participantes para o ato de avaliar conjuntamente, o que possibilita
a inexistência da tarefa ser executada de forma conjunta.
Não existe integração do resultado da avaliação de desempenho do
servidor com a Política de Desenvolvimento dos Servidores, coordenado pela Escola
de Administração Pública. Os critérios definidos para o novo perfil do servidor
público do Amapá não foi, até então, utilizado nas fichas de avaliação do estágio
probatório e progressão. A avaliação de desempenho mede critérios que não são
considerados no programa de desenvolvimento definido pela EAP, que por sua vez
define as ações de formação e desenvolvimento sem utilizar os resultados das
avaliações dos servidores. O Estado definiu um perfil para o servidor, mas avalia um
outro perfil.
Verificou-se, portanto, que a única função da avaliação é a progressão
funcional do servidor, não há relação entre a avaliação de desempenho e a Política
de Recursos Humanos do Estado. A subutilização dos resultados da avaliação
desfavorece o desenvolvimento profissional do servidor e, consequentemente o
desenvolvimento organizacional.
De acordo com Grillo (1981) a avaliação de desempenho “fornece
elementos capazes de informar sobre a correção do instrumento seletivo, bem como
situar as áreas mais carentes de treinamento.”
Sobre isso pondera Gil (2009, p. 149),
A avaliação de desempenho constitui, pois, um meio para desenvolver os
recursos humanos da organização. Graças a ela, torna-se possível: [...]
identificar em que medida os programas de treinamento têm contribuído
para a melhoria do desempenho dos empregados; promover o
autoconhecimento e auto-desenvolvimento dos empregados; obter
subsídios para redefinir o perfil requerido dos ocupantes dos cargos; obter
subsídios para elaboração de planos de ação para desempenhos
insatisfatórios.
O avaliador é o chefe imediato, nomeado no cargo, geralmente, por
indicação política. A avaliação é unilateral, ou seja, o avaliador avalia, porém não é
avaliado pelo subordinado. Na maioria das vezes, este avaliador não detém
competência para avaliar pessoas e nem recebe, por parte do governo, qualquer tipo
de treinamento para desempenhar esta função. Este fato restringe a percepção
88
sobre as competências do avaliado, uma vez que cabe a uma única pessoa emitir
parecer sobre a atuação de uma outra.
Em favor da postura de que o chefe imediato é quem deve avaliar, é
alegado que essa forma de avaliação é válida, pois quem convive com o servidor no
dia-a-dia é o seu chefe imediato, logo ele deveria conhecer a capacidade de cada
pessoa que trabalha com ele. Por outro lado, devido às relações que se
estabelecem, pode ocorrer uma disfunção perceptiva e a avaliação não representar
a realidade.
A falta de preparação dos avaliadores para o desempenho da função de
avaliar pode gerar subjetivismo na avaliação. O critério utilizado pela Secretaria de
Administração para definir quem será o avaliador, é o cargo de chefia que a pessoa
ocupa. Neste caso a qualidade relacional entre avaliador e avaliado influencia o
resultado da avaliação.
Avaliar o desempenho das pessoas ainda causa muita ansiedade, tanto
para o avaliador quanto para o avaliado, assim como todo o contexto da avaliação
de desempenho é cercada de subjetivismo, por isso deve a necessidade de preparar
as pessoas para as etapas da avaliação.
Não está previsto no processo de avaliação um momento de feedback
entre avaliador e avaliado. O resultado da avaliação não retorna ao interessado
de forma comprometida, visando o seu desenvolvimento. A avaliação é feita
apenas para o cumprimento da lei, sem maiores preocupações com o
desempenho atual e futuro do funcionário. O feedback é desconsiderado nesta
avaliação, o que contraria um dos objetivos de uma avaliação que é a
retroalimentação da pessoa com informações sobre sua conduta e de como esta
conduta está influenciando o ambiente.
Os indicadores utilizados na avaliação tiveram como referência a Lei
Federal. Não foi realizado nenhum estudo ou análise por técnicos da área que
respaldasse
a
decisão,
embasada
em
conhecimento
sobre
avaliação,
comportamento, gestão de pessoas etc., que identificasse se esses critérios
estavam de acordo com a realidade local.
89
Foram utilizados os mesmos indicadores para todos os cargos, ou seja,
servidores com cargos operacionais foram avaliados com os mesmos critérios que os
servidores de cargos gerenciais. Sabe-se que as responsabilidades são diferentes,
portanto são exigidos conhecimentos, habilidades e atitudes diferentes, portanto,
constituiu-se em erro grave avaliar todos os servidores seguindo o mesmo parâmetro.
Tanto na avaliação para o Estágio Probatório, quanto na avaliação para
Progressão Funcional, verifica-se o caráter punitivo, disciplinar, em detrimento do
desenvolvimento, aprimoramento de competências do servidor. Há uma deturpação
do objetivo de se avaliar. Deve-se considerar que a avaliação é um processo
didático, educativo e só se justifica quando contribui para a criação de valores
positivos e para o desenvolvimento técnico e pessoal do servidor, o que contribuiria
para a qualidade do serviço público.
Um dos objetivos da avaliação de desempenho é ser um instrumento para
agregar as metas individuais com as metas institucionais e com a agenda
estratégica do governo. Percebeu-se, porém, que apesar do atual governo ter
adotado a metodologia de Gestão Por Resultado, que utiliza intensamente os
procedimentos de monitoramento e avaliação, não houve compromisso em fazer uso
dos resultados dessa avaliação, se assim o fizesse, já teria sido percebida essa
lacuna administrativa. Conforme enfatizado, anteriormente, o governo definiu o perfil
do servidor “ideal” para o alcance dos seus objetivos e metas, porém não monitora
nem avalia se esse servidor está contribuindo para o alcance desses objetivos.
Considerando a falta desse monitoramento, fica difícil afirmar se
ocorreram ou não mudanças no comportamento do servidor entre o período do
estágio probatório e o de progressão. O que se percebeu foi a fragilidade no
processo de gestão de pessoas do Estado, que apesar de destinar verbas
específicas para programas de valorização do servidor (Tabela 1) não há
monitoramento da eficiência desses programas no comportamento do servidor.
Existe, portanto, a necessidade de se rever todo o processo de avaliação
do servidor estadual do Amapá, alinhar não especificamente a um governo, mas ao
desenvolvimento do Estado, pois as áreas de atuação do servidor (saúde, educação,
infra-estrutura etc.) existem independentemente do governo que assumir a gestão.
90
Para a eficiência do processo, recomendam-se algumas regras básicas
para a construção da avaliação de desempenho dos servidores estaduais do
Amapá, quais sejam: oficializar o perfil do servidor empreendedor ou definir as
competências e habilidades que o servidor público deve possuir para a contribuição
do desenvolvimento do Estado e divulgar entre os servidores; definir um período
entre a formalização e divulgação do perfil e o início da avaliação, que pode ser de
um ano. Isso possibilitará ao servidor buscar esse perfil; escolher o método mais
adequado e a forma de implantação do serviço, deixando claro como ocorrerá a
avaliação, além de priorizar a preparação do servidor para o papel de avaliador e,
apresentar o resultado ao avaliado.
No que concerne ao método e a forma de implantação, é preciso
considerar que um processo de avaliação de desempenho só é consistente e
democrático quando é feito com a participação de todos, por exemplo, quando chefe
e subordinado se avaliam mutuamente. Além disso, é preciso considerar na etapa de
implantação a divulgação junto aos servidores e da própria sociedade, visto que o
processo de avaliação de desempenho deve ser transparente, não pode ser
considerado uma caixa preta na qual os principais interessados não tem acesso.
Recomenda-se a adoção da avaliação de desempenho com foco em
competência, que avalia o passado, porém focada no futuro. Seus resultados darão
condições às instituições de potencializar o desenvolvimento do servidor,
aumentando a qualificação do quadro funcional e utilizar em favor do Estado.
A avaliação de desempenho com foco em competências pode ser tanto
utilizada para encarreiramento quanto para a criação de um Plano de
Desenvolvimento para o Servidor e o mapeamento das competências, tendo como
foco o potencial de desenvolvimento do Estado, pode ser utilizado tanto para alocar
o servidor de acordo com suas competências quanto para aplicar outras ferramentas
da Gestão por Competências.
Diante da investigação realizada, pode-se afirmar que a revisão
bibliográfica
e
questionamentos
o
estudo
da
empírico
pesquisa,
foram
congruentes
possibilitando
aos
ao
gestores
responder
e
aos
profissionais
responsáveis pela gestão de pessoas do Estado um direcionamento para a
91
formulação de políticas de valorização do servidor, o que trará resultados positivos
para a efetivação das políticas públicas executadas por esses servidores.
Por fim, espera-se que esta dissertação sirva de estímulo ao estudo da
gestão de pessoas no serviço público, uma vez que as políticas públicas são
executadas por esses servidores.
92
REFERÊNCIAS
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sustentável. Disponível em: <http:///www.amapa.gov.br>. Acesso em: 15 abr. 2010.
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______. Referente ao Projeto de Lei nº. 0007/93-GEA. Lei Nº. 0066, de 03 de maio
de 1993, (os artigos 31, 65, 70, incisos IX, XI, XII, XIII, 74, 87, 89, 204 e 271 foram
Promulgados no DOE n.º 0688, de 14/10/93), (Alterada pelas Leis nºs 0129, de
09.12.93; 0246, de 20.12.95; 0420, de 25.05.98; 0544, de 26.05.00; 0559, de
23.05.00 e 1003, de 09.06.06). Dispõe sobre o Regime Jurídico dos Servidores
Públicos Civis do Estado, das Autarquias e Fundações Públicas Estaduais. Diário
Oficial do Estado, Macapá, AP, n. 0585, de 13 de maio de 1993. Disponível em:
<http://www.policiacivil.ap.gov.br/downloads/lei0066.pdf>. Acesso em: 20 set. 2010.
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97
APÊNDICE
98
APÊNDICE – ROTEIRO DE ENTREVISTAS
UNIVERSIDADE ESTADUAL DO CEARÁ
MESTRADO PROFISSIONAL EM PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS
PESQUISA: A AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO DO SERVIDOR PÚBLICO: a
experiência do Amapá
QUESTIONÁRIO DE PESQUISA
1. Percebe modificação no comportamento do servidor após ser avaliado?
2. Qual a sua análise de como é feita a avaliação do servidor?
3. A avaliação do servidor reflete a realidade do serviço público?
4. O perfil do servidor criado pela Escola de Administração Pública é levado em
consideração para se avaliar o servidor do Estado?
5. A avaliação do servidor público contribui para identificar como esse servidor
está reagindo às demandas sociais?
6. O resultado da avaliação de desempenho serve para embasar a Política de
Desenvolvimento do Servidor?
7. A avaliação de desempenho atual está alinhada ao modelo de gestão e as
metas do atual governo?
8. O método de avaliação utilizado pelo GEA para medir o desempenho de seus
servidores é adequado a realidade do serviço público?
99
ANEXOS
100
ANEXO A – FICHA DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO – ESTÁGIO PROBATÓRIO
GOVERNO DO ESTADO DO AMAPÁ
SECRETARIA DE ESTADO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA
FICHA DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO – ESTÁGIO PROBATÓRIO
NOME DO SERVIDOR:
CATEGORIA FUNCIONAL:
ORGÃO DE EXERCÍCIO:
PERÍODO DE AVALIAÇÃO:
I – ASSIDUIDADE E URBANIDADE
( ) Presença permanentemente no local de trabalho.
( ) Bom relacionamento com os colegas de trabalho.
( ) Só se ausenta do local de trabalho com conhecimento e autorização da chefia
imediata.
( ) Só falta ao trabalho por motivo justificado
( ) Educação e polidez no atendimento ao público
TOTAL DE PONTOS ( )
II – PONTUALIDADE E DISCIPLINA
( ) Cumpre o horário estabelecido.
( ) Respeita as normas e regulamento do órgão.
( ) As eventuais chegadas e atrasos ou saídas antecipadas realizam-se dentro dos
limites de tolerância estabelecidos pelo órgão.
( ) Conhece e observa a hierarquia funcional, cumprindo com presteza as ordens
recebidas.
( ) Conhece as atribuições do seu cargo e não se nega a executá-lo sob alegação
de que são incompatíveis com o seu conhecimento.
TOTAL DE PONTOS ( )
101
III – INICIATIVA E COOPERAÇÃO
( ) É capaz de tomar decisões em situações habituais e adapta-se, facilmente, a
inovações no trabalho.
( ) Sabe o que deve fazer no trabalho, mesmo sem receber orientações.
( ) Procura contornar situações difíceis surgidas no trabalho, quando tem
oportunidade.
( ) Troca experiência com outros colegas e os auxilia na busca de soluções
relativas a problemas de trabalho.
( ) Contribui, espontaneamente, ao trabalho de equipe para atingir o objetivo.
TOTAL DE PONTOS ( )
IV – PRODUTIVIDADE E QUALIDADE
( ) Conhece a unidade em que trabalha.
( ) Conhece o serviço que executa e seu trabalho é regularmente correto e limpo.
( ) O nível de atuação que dispensa ao seu trabalho é suficiente para levar a um
resultado de boa qualidade.
( ) Assimila com facilidade e rapidez as tarefas que lhes são transmitidas, mesmo
aquelas que fogem a sua rotina.
( ) O volume de trabalho produzido é proporcional a sua complexidade e executa
regularmente seu trabalho sem necessidade de ordens e orientações constantes.
TOTAL DE PONTOS ( )
V – RESPONSABILIDADE
( ) Executa todas as tarefas que estão sob sua responsabilidade, bem como revê e
aperfeiçoa o trabalho que executa.
( ) Cumpre os compromissos de trabalho dentro dos prazos estabelecidos e
corresponde a confiança que lhe é dada.
( ) Assume as consequências de sua próprias atitudes e fatos de interesse da
administração.
( ) A serenidade com que encara seu trabalho é compatível com o cargo que ocupa
( ) Zela e usa corretamente os instrumentos e material de trabalho.
TOTAL DE PONTOS ( )
102
GOVERNO DO ESTADO DO AMAPÁ
SECRETARIA DE ESTADO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA
JUSTIFICATIVA
RATIFICO
EM, ___/______/_______
ASSINATURA
AVALIADOR
EM, ___/______/_______
ASSINATURA
SOMATÓRIO DOS PONTOS ATRIBUÍDOS
(I + II + III + IV + V) = ( )
CIENTE:
EM, ___/______/_______
ASSINATURA DO SERVIDOR
INSTRUÇÕES
1. Ficha compõem-se de 05 (cinco) itens: Assiduidade e urbanidade;
Pontualidade e Disciplina; Iniciativa e Cooperação; Produtividade e
Qualidade; Responsabilidade.
2. Cada item está definido afim de delimitar os aspectos que serão considerados
na avaliação.
3. Cada item corresponde até vinte pontos.
4. O comportamento deve se avaliado levando-se em consideração o
desempenho do servidor, respectivamente, no espaço de tempo acima
estipulado.
5. A tarefa do avaliador corresponde em dizer em que grau corresponde o
desempenho funcional do servidor que está sendo avaliado.
6. No retângulo que precede o subitem será colocado o número de pontos
atribuídos ao servidor, ou seja de (0 a 4).
7. Sempre que o total de pontos for o máximo ou o mínimo, torna-se necessário
a justificativa do avaliador.
RECOMENDAÇÕES
1. A ficha de avaliação de desempenho é confidencial.
2. Cada comportamento deve ser avaliado levando-se em consideração o
desempenho do servidor, respectivamente, no espaço de tempo acima
estipulado.
3. A avaliação deve basear-se em fatos reais da vida funcional do servidor e não
em impressões pessoais.
4. O avaliador não deve deixar-se impressionar por avaliações anteriores, nem
fazer previsões futuras.
103
ANEXO B – FICHA DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO – PROGRESSÃO
GOVERNO DO ESTADO DO AMAPÁ
ANEXO DA PORTARIA Nº 237/2003 – SEAD
FICHA DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO – PROGRESSÃO
NOME DO SERVIDOR:.................................................................................................
PERÍODO DE AVALIAÇÃO...................................
CARGO EFETIVO:................................................................... de ....../........../.............
PADRÃO:.................................................................................. a ....../........./..............
ÓRGÃO DE EXERCÍCIO:.............................................................................................
1. QUALIDADE E QUANTIDADE DE TRABALHO:
( ) 05 pontos
Capacidade de desempenhar as tarefas com cuidado.
( ) 10 pontos
Ponto exatidão e precisão.
Volume de trabalho produzido, levando-se em conta a ( ) 20 pontos
complexidade, a capacidade de aprendizagem e o tempo
( ) 30 pontos
de execução, sem prejuízo da qualidade.
( ) 40 pontos
2. INICIATIVA E COOPERAÇÃO:
( ) 05 pontos
Capacidade de visualizar situações e agir prontamente,
assim como a de apresentar sugestões ou ideias
tendentes ao aperfeiçoamento do serviço.
Contribuição espontânea ao trabalho de equipe para
atingir o objetivo.
3. ASSIDUIDADE E URBANIDADE:
( ) 10 pontos
Presença permanentemente no local de trabalho.
Relacionamento com os colegas e as partes.
( ) 10 pontos
4. PONTUALIDADE E DISCIPLINA:
( ) 05 pontos
( ) 15 pontos
( ) 20 pontos
( ) 05 pontos
( ) 15 pontos
Cumprimento do horário estabelecido.
( ) 10 pontos
Observância da hierarquia e respeito às normas legais e
( ) 15 pontos
regulamentares.
104
5. ANTIGUIDADE:
( ) até 30 pontos
Tempo de serviço público: 01 (hum) ponto para cada ano
de efetivo exercício, até 30 pontos.
6. SOMATÓRIO DOS PONTOS ATRIBUÍDOS AO ( ) total de pontos
SERVIDOR:
Em:......../......../............ Assinatura do Chefe.............................................................
Ciente em:........./........../.......... Assinatura do Servidor.............................................
Obs.: No “somatório de pontos atribuídos ao servidor” serão incluídos os relativos à
antiguidade, consignados pelos órgãos de pessoal, previamente à avaliação.