ABORDAGEM TERRITORIAL E PARTICIPAÇÃO: O CASO DO TERRITÓRIO ENTRE RIOS Rosemberg Batista de Araújo 1 Sônia Barbosa Magalhães2 Resumo Neste artigo, analisamos a ação pública no território Entre Rios - PI, considerando dois eixos de discussão: a concepção de território, destacando as contribuições da geografia (HAESBAERT,2010; PORTO-GONÇALVES, 2006), antropologia (LITTLE, 2002; LEITE LOPES, 2006) e sociologia (TEISSERENC, 2010; MEDEIROS et al.,2011); e, o processo de participação, destacando uma das formas atuais na sociedade brasileira, a formação dos conselhos gestores. A partir dessa discussão teórica, focalizamos a ação da SDT/MDA na constituição do colegiado, bem como nas ações: os projetos demandados e os planos definidos por estas. Trata-se de uma pesquisa em andamento (dissertação de mestrado), baseada em técnicas qualitativas de coleta de dados (entrevistas e observação). Os resultados preliminares indicam conflitos sociopolíticos, que se originam na própria organização social e política prévia à ação pública. Introdução Nosso debate, neste artigo, tem início com a discussão sobre o destaque que tem sido dado à abordagem territorial nas ações públicas. Esta concepção ganhou relevo a partir da constatação de que haveria um esgotamento teórico e prático da abordagem regional, que tem como marco inicial a crise da capacidade de intervenção macroeconômica e macrossocial do Estado, num processo de reestruturação do sistema capitalista e do seu impacto no mundo rural. Emergem, assim, novos elementos que foram incorporados à ideia de desenvolvimento. Como observam Shcneider e Tartaruga (2004, p.108). com “a ampliação da capacidade da economia capitalista de ajustar, em escala planetária, a interdependência entre as condições de tempo e espaço no processo global de produção de mercadorias”, o Estado deixa de ser o agente indutor para ser o agente regulador do desenvolvimento econômico, possibilitando uma maior participação da sociedade civil em diversas instâncias e organizações. 1 Mestrando do Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais da UFPA e Técnico em Assuntos Educacionais do IEMCI/UFPA. 2 Professora Doutora da Universidade Federal do Pará, Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais. Por outro lado, autores que têm analisado a ação pública 3, observam que a questão da territorialidade emerge associada ao processo de ambientalização. Este, de acordo com Lopes (2006, p. 34) seria um “processo histórico de construção de novos fenômenos, associado a um processo de interiorização pelas pessoas e pelos grupos sociais – e, no caso da ambientalização, dar-se-ia uma interiorização das diferentes facetas da questão pública do meio ambiente”. Segundo Acselrad (2010, apud TEISSERENC, 2010, p.157), a discussão sobre ambientalização num viés econômico apresenta duas perspectivas: a) “contra cultural” parte da crítica ao modelo de desenvolvimento e modo de vida consumista; e b) “utilitária” que seria um processo de minimizar os impactos ambientais do processo de exploração produtiva “mediante racionalização da exploração e do consumo dos recursos naturais, de modo a garantir um desenvolvimento sustentável”. Segundo Teisserenc, esta segunda perspectiva é predominante no mundo Amazônico. No caso do Território Entre Rios, no contexto do Nordeste brasileiro, observamos o predomínio desta mesma perspectiva. 1. Território, debate teórico O debate sobre território envolve diversas démarches teóricas e disciplinares, notadamente da geografia, sociologia e economia. Na geografia, destacamos a contribuição de Raffestin (1993, p. 143 e 160) que parte da crítica à visão de território associado exclusivamente ao poder estatal, defendendo que o “território se forma a partir de um espaço, é o resultado de uma ação conduzida por um ator sintagmático (ator que realiza um programa) em qualquer nível”. Este autor destaca as relações de poder no território, este compreendido como múltiplo e “exercido de inúmeros pontos”. Destaca ainda, o caráter dinâmico do território considerando a territorialidade “como um conjunto de relações que se originam num sistema tridimensional sociedade – espaço – tempo em vias de atingir a maior autonomia possível, compatível com os recursos do sistema”. Esta compreensão nos permite pensar os processos de territorialização, desterritorialização ou reterritorialização, os recursos, as relações sociais, o espaço e tempo. E, também nos permite perceber as relações de poder das diversas instituições existentes no território, que têm como função o controle e a gestão dos recursos dos mesmos. Como Teisserenc (2010, p. 164) destaca, “estas instituições dão uma visibilidade ao poder, ao mesmo tempo em que dão lugar a sua invisibilidade.” Outro geógrafo importante é Haesbaert (2010). Este faz um quadro extenso sobre 3 Utilizamos o conceito de ação pública que, segundo Lascoumes e Galès (2010), complexifica a interpretação, introduzindo na análise da ação do Estado (Governo) as múltiplas relações e a diversidade de atores envolvidos. os diversos conceitos de território, classificando-os em quatro perspectivas: materialista, idealista, integradora e relacional. Na perspectiva materialista, a concepção naturalista pensa a noção de território com base nas relações entre sociedade e natureza, com destaque para os componentes biológicos deste processo; a concepção de base econômica que pensa a noção de território a partir de processos de controle e uso dos recursos; e a concepção jurídico-política que pensa a noção de território como espaço controlado por um determinado poder, com destaque para o poder estatal. Na perspectiva idealista, o território é tratado como um produto da apropriação simbólica das coletividades, ou seja, território como construção simbólicocultural e identitária. Na perspectiva integradora o território é tratado de forma a incorporar as dimensões econômica, política, simbólica e relação da sociedade com a natureza. E por fim, na perspectiva relacional o território é pensado a partir do espaço, nas relações, movimentos, interconexões. No livro O mito da desterritorialização: do “fim dos territórios” a multiterritorialidade, Haesbaert considera que não há um processo de desterritorialização, mas, a intensificação da territorialização no sentido de uma multiterritorialidade. Isto é, um processo constante de construções, desconstruções e reconstruções territoriais em diversas modalidades “territórios zona” ou “territórios rede”, em múltiplas escalas e com novas formas de articulação. O mundo “moderno” das territorialidades contínuas/contíguas regidas pelos princípios da exclusividade (...) estaria cedendo lugar hoje as mundo das múltiplas territorialidades ativadas de acordo com os interesses, o momento e o lugar em que nos encontramos (HAESBAERT, 2010, p. 337). Haesbaert considera que, ao tratar sobre o ordenamento territorial, em foco neste estudo, devemos considerar duas questões territoriais: a primeira, o caráter político, as relações de poder entre as macros e micros institucionalidades e as institucionalidades simbólicas construídas e vividas pelas populações; e a segunda, o caráter integrador, o Estado como agente gestor interventor e os grupos sociais locais e suas vivências em múltiplas dimensões (HAESBAERT, 2010). Na Geografia, ainda destacamos a contribuição de Santos (2006, p. 15 e 17). Este destaca que “é o uso do território, e não o território em si mesmo, que faz dele objeto de analise social” e ainda defende que o território é histórico, mutável “o que ele tem de permanente é ser nosso quadro de vida”. Percebe-se que os processos, as influências globais não são vividos por todos da mesma forma “Mesmo nos lugares onde os valores da mundialização são mais operantes e eficazes, o território habitado cria novas sinergias e acaba por impor ao mundo uma revanche”. Mas deve-se analisar como a ciência, a tecnologia e a informação influenciam nas vivências territoriais, com destaque, para a informação considerada como o “instrumento de união entre as diversas partes do território.”. Numa abordagem instrumental o referido autor considera: Devemos ter em mente, ao pensar na construção de novas horizontalidades que permitirão, a partir da base da sociedade territorial, encontrar um caminho que nos libere da maldição da globalização perversa que estamos vivenciando e nos aproxime da possibilidade de construir uma outra globalização, capaz de restaurar o homem na sua dignidade (SANTOS, 2006, p. 20). Em resumo o viés geográfico destaca o papel do Estado e das relações de poder num determinado espaço, desta forma, ressalta a intervenção governamental. Mas, percebendo ações dos diversos agentes sociais que compõem este espaço delimitado, bem como o processo sócio histórico e as relações que antecedem a ação governamental, considerando que já houve outros processos de territorialização, bem como, há territorializações diferenciadas, ou seja, multiterritorialidades. Na sociologia, destacamos a contribuição de Teisserenc (2010, p. 162-163). Este assinala que a territorialidade comporta três dimensões interdependentes. A primeira é ser referência para as relações, permitindo a um indivíduo ou grupo influenciar ou mesmo controlar as pessoas por meio de “relações que são simultaneamente de ordem, de poder e de comunicação ou troca”. A segunda dimensão é ser rede, pois, a territorialidade fundamenta “as mediações cognitivas e práticas que facilitam a realização das ações a partir da materialidade dos lugares”. Por fim, a dimensão simbólica, com destaque para a identidade, “valores de referência que contribuem para a distinção cultural do território”. Formas de fazer e agir dos atores sociais nas relações cotidianas sejam de âmbito restrito, familiar ou coletivo ou conjunto de grupos sociais. Estas relações constroem e são construídos pelo território. O referido autor destaca a dinamicidade da territorialidade, principalmente na perspectiva de que os agentes sociais possuem vários espaços de referências, ou seja, possuem uma multiterritorialidade num processo de territorialização constante que é “antes de tudo, um processo que envolve atores, ações nas quais eles se engajam, relações múltiplas e cotidianas na forma de jogos de alianças ou de redes, práticas objetivas e subjetivas em referência a escalas espaciais diferentes” (TEISSERENC, 2010, p. 163)4. 4 Questão também destacada por Haesbart (2010), citado no texto. Teisserenc ainda contribui com o debate, destacando a importância da ação local para as construções territoriais, pois considera que a ação local se inicia no território, mesmo considerando que há interferências externas, nacionais ou internacionais. Gohn (2004), igualmente, ressalta a importância desta questão, ponderando que mesmo a participação micro não sendo suficiente para a mudança social é a partir dela que a mudança se inicia. Desta forma, Teisserenc trabalha com o conceito de território da ação pública, destacando a dinamicidade, a flexibilidade, os conflitos, a diversidade de atores sociais: públicos e privados presentes no território. Bem como, a diversidade de estratégias, de propostas, de interesses, identidades e de instituições. Por meio de todos estes elementos, temos ações diversificadas que tenta organizar o poder local. (GOHN, 2004, 2011). Desta forma, temos os territórios em constante construção; “Essa relações de poder que produzem os territórios estão em movimento, de modo que os territórios são fluídos, podendo ser temporários ou relativamente permanentes” (ZANETTI, CANDIOTTO, SANTOS, 2009, p. 320). Na economia, Abramovay (2002), além de destacar que território é uma relação entre realidade social e espaços naturais, pela qual se organizam diversas sociedades com formas políticas, sociais e culturais próprias, pensa o território como um conceito instrumental que poderá contribuir para o desenvolvimento do meio rural, dinamizando a economia por meio do incremento das potencialidades locais de forma multissetorial. Podemos perceber que todos os autores destacam o território como uma construção social, com múltiplas relações sociais, culturais, políticas e econômicas sem desconsiderar o espaço físico. No entanto, alguns autores dão destaque a uma das dimensões do território, não percebendo ou tratando de forma marginal as relações entre as dimensões. 2. Participação no desenvolvimento territorial A noção de participação está estreitamente vinculada ao conceito de território, mesmo se considerarmos as variadas abordagens. Esta se explicita, particularmente, no debate ou nas proposições sobre o desenvolvimento territorial rural, para o qual a participação dos atores locais é considerada fundamental. Neste sentido, Iglesias chama atenção para as questões sócio-culturais que podem contribuir ou limitar as intervenções públicas: Há múltiplos aspectos na cultura de cada povo que podem favorecer seu desenvolvimento econômico e social; é preciso descobri-los, potencializa-los e apoiar-se neles, e fazer isto com seriedade significa rever a agenda do desenvolvimento de um modo que resulte, posteriormente, mais eficaz, porque tomará em conta potencialidades da realidade que são de sua essência e que, até agora, foram geralmente ignorados. (1997, apud KLIKSBERG, 2001, p. 107). Aprofundando a discussão sobre participação, Dagnino (2004, p. 95-96) destaca que a participação no Brasil contemporâneo está pautada em duas versões concorrentes, no que a autora chama de “confluência perversa”, pois, considera que são duas lógicas antagônicas, mas, que tem em comum a ideia de uma sociedade civil ativa e participativa. A primeira versão considera a participação como “um processo de alargamento da democracia, que se expressa na criação de espaços públicos e na crescente participação da sociedade civil nos processos de discussão e de tomada de decisão relacionados com as questões e políticas públicas”. A segunda considera a “emergência de um projeto de Estado mínimo que se isenta progressivamente de seu papel de garantidor de direitos, através do encolhimento de suas responsabilidades sociais e sua transferência para a sociedade civil”. Este processo pode ser percebido por meio da transformação de muitos movimentos em Organizações não governamentais (ONGs) e pela criação de grande número de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs), que passaram a realizar convênios com o Estado para a execução de projetos. Como estes projetos possuem uma série de prazos, ações e públicos definidos, os movimentos ficaram restritos à mobilização das pessoas para a execução destes. “O militante foi se transformando no ativista organizador das clientelas usuárias dos serviços sociais” (GOHN, 2004, p. 26). Também refletindo sobre a as formas de participação da sociedade, Machado (1987) destaca dois tipos: a esporádica e formal; e a globalizante. A primeira se desenvolve dentro de uma ação programada, com a predominância dos conhecimentos técnicos; e a segunda, envolve a população no planejamento em todas as etapas, inclusive, modificando o planejamento mediante consultas feitas a ela. Neste caso, o papel dos técnicos é estimular uma melhor percepção, criar condições para a ação organizativa e apoiar com seu conhecimento científico, a programação, execução, e avaliação dos projetos. Nesta perspectiva, são necessárias mudanças institucionais e aprofundamento democrático para que esta forma de planejamento tenha efetividade nos programas governamentais (MACHADO, 1987). Machado (1987) diz que de fato não podemos desconsiderar a ideologia do Estado e nem as associações, os movimentos, sindicatos ou outras organizações populares no planejamento participativo. Temos que observar a complementação destes elementos, principalmente, nos dias atuais, quando a participação tem sua prática legitimada pela constituição federal de 1988. Destaca ainda, a necessidade de fortalecer e fazer avançar as organizações populares para que a participação não fique centrada nas necessidades locais, sem articular tais necessidades às determinações mais gerais da sociedade. Neste sentido, tem-se um grande desafio para discussões e construções territoriais as quais necessitam avançar para além do município e do território numa perspectiva de integração das ações dos entes governamentais em articulação com a sociedade civil organizada. Nesta direção, conselhos gestores, orçamentos participativos e outras formas institucionalizadas são formas de aprofundamento da democracia. Mesmo considerando os limites, como as interferências das elites políticas em realidades com uma forte presença de práticas clientelistas, como é o caso do Piauí, são experiências importantes na vivência democrática (BONFIM, 2002). Cabe destacar que o sentido da participação da sociedade civil nestes espaços não é substituir o Estado, mas lutar para que este cumpra seu dever na oferta de serviços públicos de qualidades para todos (GOHN, 2004; 2011). Na perspectiva de Avritzer (2008, p. 45), há uma diversidade de formas e desenhos de participação, ou seja, diversidade de instituições participativas, entendida como “formas diferenciadas de incorporação de cidadãos e associações da sociedade civil na deliberação sobre políticas públicas”. Para este autor há três formas de incorporação da sociedade civil no tomada de decisão do poder público. A primeira denominada por ele de “participação de baixo pra cima”, que tem como exemplo os orçamentos participativos. A segunda forma é construída por processos de partilha de poder, onde não há a incorporação de grande número de atores e é regulamentada por lei, cabendo sanções no caso de sua não execução, como exemplo, os conselhos gestores. A última forma é um processo que mesmo a sociedade não participando de sua elaboração é chamada para referendar publicamente, como exemplo, as audiências públicas para aprovação dos planos diretores municipais. Pensar participação requer considerar, de fato, diferentes tipos de envolvimento dos participantes no processo de decisão política. A participação, para ser efetiva, vai depender das construções históricas e organizativas da sociedade civil e do poder público, associados a outros elementos socioculturais e políticos dos territórios. Mas, ao mesmo tempo, esta participação é um tomar parte nos processos socioculturais que constituem e modificam a sociedade, ou seja, tomar parte na história, na qual os agentes são tidos como sujeitos do processo das mudanças estruturais (TEXEIRA, 2001). Neste sentido, Cornwall, Romano e Shankland (2007), analisando a literatura sobre instituições participativas, destacam três fatores importantes para o sucesso e fracasso destas. O primeiro é a vontade política dos governantes, pois este pode propor instituições, ações, mobilizar ou desmobilizar os diversos atores sociais. O segundo é a organização da sociedade civil, sua capacidade de mobilização e de ocupar os espaços propostos ou mesmo propor a criação ou mudança nas instituições participativas. Neste ponto, cabe destacar a diversidade da sociedade civil e a possibilidade dos diversos segmentos construírem agendas comuns ou outro tipo de aliança que permita uma ação em conjunto. E por último temos o marco legal, como garantia de manutenção das instituições participativas. Cabe destacar que este três fatores devem ser analisados em conjunto na compreensão do sucesso ou fracasso da ação participativa, bem como devemos buscar outros fatores que também condicionam esta ação. Considerando o Colegiado Territorial do Entre Rios importa-nos considerar o contexto histórico de construção das instituições participativas e dentro deste processo como vão se construindo as relações entre os atores a partir da cultura política presente nestas realidades, compreendendo-a de forma dinâmica e complexa. Ainda, como os cidadãos comuns participam destes novos espaços ditos democráticos e participativos (CORNWALL, ROMANO, SHANKLAND, 2007). Neste sentido, é importante perceber como uma construção política histórica, ligada a práticas clientelistas e de orientação patrimonialista na utilização dos recursos públicos pode exercer influência na execução de ações participativas, como é o caso do Piauí (BONFIM e SILVA, 2003). Cornwall, Romano e Shankland (2007) também destacam implicações negativas a partir da constituição de instituições participativas. Um primeiro ponto é que a partir da oficialização de uma forma de participação são excluídas outras formas, ou seja, é considerada válida uma única forma de acesso à discussão política e proposição de ações como demandas para as ações públicas. O segundo ponto são as capacitações; estas se concentram mais em repassar as normas de participação nestes espaços do que formar uma visão crítica do processo, construir conhecimento em conjunto. Por fim, a centralização do debate em atores considerados mais experientes o que pode provocar uma lacuna quando da ausência destes. Reforçando esta questão, Gohn (2004, 2011) diz que a participação não pode ficar restrita aos espaços dos conselhos ou outros criados na esfera pública, no sentido de que esta participação deve advir dos movimentos, organizações da sociedade civil autônomas, que possibilite uma discussão qualificada de forma intersetorial e complexa sobre as demandas dos grupos nesses diversos espaços de discussão. Podemos perceber que a participação dos atores sociais vai depender de vários fatores, e como estamos trabalhando no contexto de uma participação programada, com uma série de ações previstas, precisamos analisar os limites e possibilidades dessa participação. Analisar as diversas estratégias dos atores sociais nas discussões, na proposição de agendas, de pautas, na ocupação dos espaços no colegiado e núcleo diretivo do território. 3. Entre Rios, um breve contexto O Território Entre Rios tem sido alvo de ações públicas diferenciadas. No período compreendido entre 2003 e 2008 há duas ações de territorialização: uma federal e outra estadual. Em nível federal, a partir de 2003 o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) criou os Territórios Rurais de Identidade. E, a partir de 2008, a Casa Civil criou os Territórios da Cidadania – uma ação de âmbito nacional. Em nível estadual, em 2007, a Secretaria Estadual de Planejamento criou os Territórios de Desenvolvimento, (Lei Complementar no. 84 de 22 de agosto de 2007) resultado de um processo de discussão que também tem o MDA como um dos atores. Estes territórios foram efetivados em 2008. Nosso foco de análise será a ação da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), inserida no Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), que começou a funcionar em janeiro de 2003, mas, só foi criada oficialmente em cinco de abril de 2004 pelo Decreto no 5.033/2004 (BRASIL, 2004). Esta Secretaria tem como principal ação o Programa Nacional de Desenvolvimentos dos Territórios Rurais – PRONAT, que possui como proposta central a ação em territórios, deliberada por um Colegiado Territorial. A ação da Secretaria de Desenvolvimento Territorial – SDT do Ministério de Desenvolvimento Agrário – MDA, no Piauí, tem inicio em 2003 em parceria com a Secretaria Estadual de Desenvolvimento Rural – SDR, que inicialmente pretendia atuar em cinco territórios: Grande Teresina (14 municípios), São Miguel do Tapuio (08 municípios), Araripe (24 municípios), Baixões do Cerrado (23 municípios) e São João do Piauí (15 municípios). Figura 1 – MAPA com os territórios inseridos na ação pública do MDA/SDT – Piauí – 2012. Com as discussões no Estado e uma proposta de divisão por territórios diferente da proposta inicial pensada na SDR para a ação da SDT/MDA no Estado, foram definidos os seguintes territórios: Entre Rios, Carnaúbas, Alto Parnaíba, Vale do Guaribas e Serra da Capivara. Esta nova definição baseou-se em acordos políticos e nos critérios de presença de agricultores familiares, de comunidades negras quilombolas, indígenas, ribeirinhos, baixos IDH e IDEB. No ano de 2008, foram incorporados os territórios: Vale do Canindé, Sambito e Cocais. Destes, quando foi lançado o Programa Territórios da Cidadania, em 2008, foram considerados apenas os territórios: Entre Rios, Vale do Guaribas, Serra da Capivara e Carnaúbas . Em 2009, a estes foram acrescidos os territórios Vale do Canindé e Cocais (cf. figura 1). O território Entre Rios é composto de 31(trinta e um) municípios e 3 (três) aglomerados, conforme figura 2. O território totaliza uma área de 17. 141 km2. Possui como IDH 0,717 (PNUD, 2000). A população residente no Território totaliza 1.035.333 habitantes, o que equivale a 36,41 da população total do Estado do Piauí. Os municípios de Teresina (815.000) e Altos (36,130) são os de maior população residente; e os municípios de Miguel Leão (1.370) e Santo Antonio dos Milagres (1.876) os de menor população residente. (IBGE, 2010). Figura 2 – Mapa do Território Entre Rios. No Entre Rios, a ação começa a ser implementada em 2005, a partir do Programa Nacional de Desenvolvimentos dos Territórios Rurais (PRONAT). As ações do PRONAT são pensadas em torno de três processos de gestão: o de planejamento para apoiar o processo de tomada de decisões coletivas; da organização, para fortalecer as redes, arranjos institucionais e parcerias, para perseguir os resultados e objetivos concertados, pactuados e materializados nos planos e projetos e do controle social para criar, no território, um ambiente que estimule a renovação dos processos de gestão, evitando práticas tradicionais que em nada contribuem para a autonomia e para a participação dos atores sociais locais, valorizando os comportamentos éticos e o comprometimento com os interesses coletivos. Para efetivação desta política, a Secretaria Nacional de Desenvolvimento Territorial – SDT oferece instrumentos de apoio, de ordem financeira, metodológica, e de informações, visando à formação de novas institucionalidades para a gestão social dos territórios. No caso Entre Rios, as instituições que fizeram o contrato para o repasse de recursos foram a Escola de Formação Paulo de Tarso (de 2005 a 2008) e a Associação das Escolas Família Agrícola do Piauí– AEFAPI (partir de 2009). Além de outras instituições que desenvolvem ações pontuais de formação voltada para segmentos específicos e outras definidas pelo colegiado ou pelo MDA. Como fio condutor do ciclo de sensibilização, mobilização e capacitação dos atores sociais locais encontram-se as reuniões municipais, as oficinas de nivelamento conceitual, a oficina de planejamento e gestão e uma oficina territorial de construção da visão de futuro do território. No ano de 2005, foram realizadas reuniões municipais em cada um dos municípios do território para escolha dos representantes no Colegiado de Desenvolvimento Territorial: dois representantes da sociedade civil entre as organizações existentes no município e dois representantes do poder público - um representando a prefeitura municipal e outro a câmara de vereadores. A partir da mobilização dos atores sociais locais para participação no colegiado foram realizadas as oficinas de nivelamento conceitual, uma em cada aglomerado e uma territorial. Nestas oficinas são apresentadas as propostas, diretrizes e conceitos do Programa. E outras oficinas territoriais: planejamento e gestão ocasião em que são definidas as composições do colegiado territorial e seu núcleo diretivo, e uma perspectiva futura para o território por meio da construção da visão de futuro, que consiste em pensar a situação econômica, social e política do território 20 (vinte) anos à frente. As oficinas de aglomerado e territorial tinham como proposta consolidar e integrar os agentes sociais locais, consultor estadual do MDA/SDT, facilitadora (da Rede Nacional de Colaboradores), articuladora, ONG e instituições de governo, além de permitirem a discussão e o aprofundamento das bases conceituais de desenvolvimento territorial rural sustentável, a consolidação do colegiado territorial, bem como do seu núcleo diretivo. Embora a SDT recomende que a partir da primeira oficina territorial se definam as Comissão de Implantação das Ações Territoriais ou Colegiados Territoriais – CIATS, com quatro representações dos municípios que compõem cada território, respeitada a paridade numérica entre poder público e sociedade civil, chama a atenção o fato de que a mesma instituição aponte para uma perspectiva de formação de novas institucionalidades com uma composição que represente as “forças vivas do território”. Neste sentido, e havendo a necessidade de mobilizar um número maior de atores sociais locais, o processo de consolidação das representações municipais para composição do colegiado territorial, bem como seu núcleo diretivo no território Entre Rios deu-se apenas após a realização das oficinas de aglomerado, durante a segunda oficina territorial. No ano de 2006, foi definido o Colegiado do Território Entre Rios, com quatro membros por município, dois do poder público e dois da sociedade civil. E ainda foi definido o Núcleo Diretivo do Território. Depois de um processo de discussão ficou definido que este seria estruturado em coordenações: coordenação político institucional, coordenação de comunicação e coordenação de secretaria, buscando garantir a interação social entre os membros, a divisão compartilhada de informações e responsabilidades além de romper com as estruturas hierarquizadas de divisão de poder, visto haver, no âmbito territorial representações de interesses diversificados e divergentes, tanto do poder público quanto da sociedade civil. Em termos de composição ficou definido que cada aglomerado definiria seis membros para o ND, sendo três da sociedade e três do poder público, totalizando 18 pessoas. Com o PRONAT a aplicação dos recursos do PRONAF Infraestrutura passou a ser definido pelos Colegiados Territoriais, que além de disponibilizar recursos para investimentos, possibilita à definição de recursos de custeio, que seria usado para a realização das atividades do Colegiado, em parceria com ONG´s. A definição dos projetos deveria privilegiar ações de caráter territorial de forma a reforçar a identidade territorial, pensando sempre na dinamização econômica, nas potencialidades locais e problemas existentes. Podemos dizer que os projetos definidos pelo Colegiado com recursos do PROINF foi um fator desmobilizador desta ação territorial, pois a maioria dos projetos não foi executada pelos agentes públicos responsáveis. Com relação aos recursos de custeio, as ONG´s demoraram na prestação de contas entre uma parcela e outra do convênio, havendo, desta forma, um longo período sem recursos para a realização das atividades e manutenção da assessoria territorial, portanto, uma descontinuidade das ações. Outro momento importante do Colegiado são as reuniões para a construção do Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável – PTDRS. Na elaboração do PTDRS foram utilizados os dados construídos para elaboração do PLANAP, como fonte sistematizada de dados secundários sobre o território. Nas reuniões, estes dados foram validados pelo colegiado e ainda foi feita a priorização das ações para o território. O PTDRS objetivava ser a diretriz para a intervenção pública no território, buscando unificar a atuação das esferas municipal, estadual e federal. O primeiro PTDRS foi elaborado em 2007 e atualmente esta passando por uma rediscussão . A partir de 2008, o território Entre Rios passa a fazer parte de outro Programa Federal: “Territórios da Cidadania”, que pretendia unificar a atuação dos ministérios nos territórios, montando uma matriz única de atuação. A inclusão neste programa demanda mais discussão sobre a ação territorial e uma reorganização do colegiado de forma a incorporar representações do Governo Federal e Estadual e outras organizações da sociedade civil. Este processo ocorreu durante o ano de 2009. Cabe destacar que no território há duas institucionalidades de caráter territorial. Uma mobilizada pela SEPLAN o Conselho de Desenvolvimento Territorial Sustentável – CDTS, que foi definido em 2008, depois da aprovação da Lei Complementar no: 87 de 22 de Agosto de 2007, conforme já citado acima. E a outra mobilizada pela SDT/MDA o Colegiado de Desenvolvimento Territorial, criado em 2005 e que tem como marco regulador as Resoluções do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável (CONDRAF) N. 48 de 16 de setembro de 2004 e a de n. 52 do de 16 de fevereiro de 2005. Nossa analise será centrada nesta última. Ao longo dos anos de 2008 a 2010 houve uma serie de ações de formação, de intercâmbios entre os territórios, definição e acompanhamento das ações e ainda o processo de atualização do plano de desenvolvimento territorial, numa perspectiva de incorporar as duas institucionalidades territoriais citadas. 3.1 – O PTDRS Entre Rios O Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável foi elaborado entre 2005 e 2007 e se define como tendo adotado uma metodologia participativa para sua construção, considerando que houve a participação dos membros do Colegiado no processo e igualmente adota a concepção de desenvolvimento territorial sustentável. O plano faz uma descrição do território, os municípios que fazem parte, os aglomerados, as características físicas e geográficas, extensão territorial, dados construídos pelo IBGE sobre a população, outros dados secundários como IDH, IDEB, alguns traços culturais, políticos institucionais (uma descrição das instituições governamentais e não governamentais presentes no território) e econômicos. O PTDRS apresenta as potencialidades e problemas do território de forma geral, e utiliza dados do PLANAP no diagnóstico das atividades econômicas. Mas, propõe ações pra enfrentar os principais problemas, considerados no plano, do território. Assim, indica como projetos produtivos estratégicos a fruticultura, horticultura, apicultura e a ovinocaprinocultura. Destacando atividades e resultados esperados para cada uma destas atividades produtivas. Podemos perceber que economicamente o plano tem um caráter setorial, concentrando-se nas atividades agrícolas e não constroem uma proposta de desenvolvimento territorial, consistente com o referencial utilizado. Ademais, trabalham com um diagnóstico geral e simplificado sobre o território, centrado em dados secundários construídos por instituições oficiais, com pouco aprofundamento sobre as relações socioculturais tanto no sentido de perceber as semelhanças quanto a diversidade. No contexto político organizacional, simplesmente, cita as organizações da sociedade civil, alguns movimentos e sindicatos, sem estabelecer as relações entre estes e ao mesmo tempo sem destacar as diversas forças políticas presentes no território. 3.2 Projetos propostos pelo colegiado territorial Uma das funções do colegiado territorial é a discussão e definição sobre a aplicação dos recursos do Pronaf infraestrutura ou PROINF disponibilizados para o território. Estes são um dos principais recursos de investimento do MDA/SDT, e está inserido na estratégia de desenvolvimento territorial via PRONAT. Segundo as orientações da SDT/MDA, os recursos do PROINF devem ser aplicados em projetos de investimentos (75% - considerando a definição de projetos de comercialização, apoio a grupos prioritários – mulheres, quilombolas, indígenas) e de custeio (25%). Inicialmente, o colegiado territorial definia a aplicação de R$: 600.000,00 (seiscentos mil reais) passando a partir de 2008 para R$:1.200.000,00 (Um milhão e duzentos mil reais). No ano de 2011, o recurso foi reduzido para R$: 300.000,00 (Trezentos mil reais). Em eventos de avaliação sobre a execução do PROINF foram destacados como principais problemas e dificuldades: • Limitações técnicas na elaboração dos projetos de investimentos; • Dificuldade de Apresentação dos documentos de titularidades das áreas a serem implantados os projetos; • Colegiados Territoriais em sua maioria tem pouco conhecimento ou assessoria técnica frágil para orientá-los no processo de tomada de decisão em relação à definição de projetos de investimentos. • Governo do Estado através da Secretaria do Desenvolvimento Rural e Emater apresentam limitações gerenciais de recursos humanos para acompanharem a execução dos projetos. • Prefeituras municipais não apresentam corpo técnico qualificado para realizar a elaboração e acompanhamento de projetos. (ARIDAS, 2009). Com relação aos projetos definidos pelo colegiado a serem executados com recursos do PROINF, a maioria não foi executada devido a problemas técnicos, com destaque para o ano de 2005, no qual nenhum dos projetos foi contratado. Em 2011, apenas um projeto foi contrato, de um total de três, o que demonstra que persiste a dificuldade para execução dos projetos do PROINF. Ao analisarmos os projetos executados, como mostra a tabela abaixo, observamos que muitos projetos estão parados por problemas de gestão 5, por inadequação técnica (localização inadequada e insuficiência de produção). Por outro lado, não há evidências de que a aquisição de veículos e equipamentos esteja beneficiando diretamente os agricultores familiares. Projetos executados, mas parados no Território Entre Rios – 2012 PROJETO – MUNICIPIO SITUAÇÃO / MOTIVOS DA NÃO UTILIZAÇÃO Entreposto de Mel – Monsenhor Gil Local do empreendimento inapropriado, discutir como utilizar o prédio que já está construído. Fábrica de Cajuína – Pau D’arco Local do empreendimento inapropriado (tinha sido proposto inicialmente pra ser realizado no assentamento), adaptar para a fabricação de doces também. Unidade de beneficiamento de farinha – José de Empreendimento parado, falta equipamentos e Freitas matéria prima para mantê-la funcionando. Unidade de beneficiamento de laticínios – São Empreendimento parado, falta grupo que assuma a Gonçalo gestão, bem como, organização da cadeia leiteira para manter o funcionamento. Campos de produção de alerícola – Teresina, Alguns campos parados, os que estão funcionando Nazária e Lagoa Alegre o fazem de forma precária, problemas nos poços e questão da comercialização. Galpão para comercialização de produtos da Galpão atualmente ocupado pelos denominados agricultura familiar na Central de Abastecimento serrados – atravessadores. do Piauí (CEAPI) -– Teresina Unidade de beneficiamento de farinha – São Empreendimento parado, problema de gestão Gonçalo Matadouro público Empreendimento parado, problema de gestão 3.2.1. Recursos de custeio A cada ano, o Colegiado pode definir parte dos recursos do Pronaf Infraestrutura para ações de capacitação, gestão dos projetos e manutenção do colegiado. Estes recursos, em 5 Os atores sociais consideram problemas de gestão a falta de pessoas, grupos que assumam os empreendimentos, a falta de produção suficiente ou articulação e organização dos produtores. Está é uma questão que necessita de aprofundamento empírico para sua compreensão. geral, têm sido definidos em parceria com ONG’s ou outras organizações da sociedade civil. Estas ficam responsáveis pela administração dos recursos, mediante contrato de parceria entre o MDA/SDT, a Caixa Econômica Federal e as instituições. Em geral, estes projetos são definidos para serem executados em um ano. No entanto, demoram mais que o previsto devido a problemas com a prestação de contas, em geral. Não há instituições preparadas para atender à legislação das contas públicas, gerando descontinuidade das ações por falta de recursos entre uma liberação e outra. 4. Entre Rios, considerações finais Podemos perceber que a ação pública foi constituída a partir de uma discussão teórica sobre o desenvolvimento e a questão da territorialidade. Houve centralização das discussões nos órgãos públicos na definição e constituição dos territórios, mas, por outro lado buscou-se o envolvimento de diversos setores na constituição da instancia participativa, o Colegiado Territorial. O colegiado está constituído desde 2005 e tem avançado em algumas discussões, ao mesmo tempo que passa por oscilações na participação e envolvimentos dos atores devido a fatores políticos e à incapacidade de gestão dos recursos de custeio. Observam-se envolvimentos diferenciados dos diversos segmentos, bem como apropriações sobre a ação pública em andamento. Um dos fatores de desmobilização tem sido a não execução e a inadequação técnica dos projetos definidos pelo colegiado territorial. A atuação das ONG’s que fizeram convênio com a SDT/MDA para execução dos recursos/projetos limita-se à execução, muitas vezes com temor de questionar os problemas percebidos nas ações deste órgão federal. Assim, ao analisar a atuação do Colegiado Territorial, observamos a “confluência perversa” salientada por Dagnino (2004). A concepção territorial que inspira ou inspirou esta ação não parece ter sido suficientemente apropriada pelos atores ou não parece ter sido capaz de se sobrepor à tomada de decisão e à gestão dos recursos com a proeminência de outros interesses – não públicos. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ABRAMOVAY, Ricardo. Desenvolvimento rural territorial e capital social. In: Planejamento e desenvolvimento dos territórios: conceitos, controvérsias e experiências. Embrapa, Brasília 2002, p. 113-128. AVRITZER, Leonardo (org.). Participação social no nordeste. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2007. 287p. _________________.Instituições participativas e desenho institucional: algumas considerações sobre a variação da participação no Brasil democrático. In: Revista Opinião Pública, vol. 14 no 1 junho, 2008, p. 43-64. Disponível: <http://www.scielo.br/pdf/op/v14n1/02.pdf.> Acesso dia 15/04/2011>. BONFIM, W. L. S. Descentralização,participação e esfera pública: reflexões sobre a literatura a partir do caso piauiense. Trabalho apresentado no XXVI Encontro Anual da ANPOCS, 2002. BONFIM, W. L. S. e SILVA. I. Instituições Públicas, Cidadania e Participação: a mudança social ainda é possível. Revista de Sociologia e Política. Curitiba, novembro de 2003. CORNWALL, A., ROMANO, J. O. e SHANKLAND, A. Culturas da política, espaços de poder: contextualizando as experiências brasileiras de governança participativa. In: ROMANO, J. O., ANDRADE, M. P. e ANTUNES, M. (orgs). Olhar crítico sobre a participação e cidadania: a construção de uma governança democrática e participativa a partir do local. São Paulo: Expressão Popular: Action Aid Brasil, 2007, p. 257 – 291. DAGNINO, Evelina. Sociedade civil, participação e cidadania: do que estamos falando? In: MATO, Daniel (org.), Políticas de ciudadanía y sociedad civil en tiempos de globalización. Caracas: FACES, UCV, 2004 pp. 95-110.Disponível: http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar /ar/libros/venezuela/faces/mato/Dagnino.pdf Acesso dia 15/04/2011 GOHN, Maria da Glória. Emporamento e participação da comunidade em políticas públicas. In: Revista Saúde e Sociedade, v.13, n.2 2004 pp. 20-31. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/sausoc/v13n2/03.pdf> Acesso em 30/10/2011. __________________. Conselhos Gestores e participação sociopolítica. São Paulo: Cortez, 2011. 128p. HAESBAERT, Rogério. O mito da desterritorialização : do “fim dos territórios” à multiterritorialidade. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2010. 396p. KLIKSBERG, Bernardo. Falácias e mitos do desenvolvimento social. São Paulo: Cortez, 2001, 168p. LOPES José Sérgio Leite. Sobre processo de “ambientalizaçao dos conflitos e sobre dilemas da participação, in Horizontes Antropológicos, Porto Alegre, ano 12, no 25, jan/jun, 2006 p. 31-64. MACHADO, Eduardo Paes. Poder e participação política no campo. São Paulo: HUCITEC, 1987. MEDEIROS, Leonilde Servolo de e DIAS, Marcelo Miná. Introdução. In: LEITE, Sérgio Pereira [et.al]. Políticas públicas, atores sociais e desenvolvimento territorial no Brasil. Brasília: IICA, 2011.(Série desenvolvimento rural sustentável; v.14). pp. 13 – 34. PORTO-GONÇALVES, Carlos Walter. A Reinvenção dos Territórios: a experiência latinoamericana e caribenha. En publicacion: Los desafíos de las emancipaciones en un contexto militarizado. Ceceña, Ana Esther. CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina. 2006. pp. 151-197. Disponível em: <http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/grupos/cece/Carlos%20Walter%20 PortoGoncalves.pdf> Acesso dia 01/03/2012. RAFFESTIN, Claude. Por uma geografia do poder. São Paulo, Ática: 1993. 270p. ROMANO, J. O., ANDRADE, M. P. e ANTUNES, M. (orgs). Olhar crítico sobre a participação e cidadania: a construção de uma governança democrática e participativa a partir do local. São Paulo: Expressão Popular: Action Aid Brasil, 2007. SABOURIN, Eric. Que política pública para a agricultura familiar no segundo governo Lula? In: Revista Sociedade e Estado. v. 22, n. 3, set./dez. 2007. pp p. 715-751. Acesso em 05/01/2012. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/se/v22n3/09.pdf>. SANTOS, Milton. O retorno do território. In: SANTOS, Milton; SOUZA, Maria Adélia A. de e SILVEIRA, Maria Laura (Org.). Território globalização e fragmentação. São Paulo, Hucitec e ANPUR: 2006. SHCNEIDER, Sérgio. A abordagem territorial do desenvolvimento rural e suas articulações externas. In: Revista Sociologias, ano 06, no 11, jan/jun 2004, p. 88-125. Disponível: <http://www.scielo.br/pdf/soc/n11/n11a06.pdf>. Acesso em 20/02/2010. SHCNEIDER, Sérgio; TARTARUGA. Iván G. Peyré. Território e abordagem territorial: das referências cognitivas aos aportes aplicados à análise dos processos sociais rurais. In: Revista Raízes, vol. 23, nos 01 e 02, p. 99-116, jan-dez 2004. Disponível: < http://www.ufcg.edu.br/~raizes/artigos/Artigo_4.pdf>. Acesso em 15/04/2011. TEISSETRENC, Pierre. Ambientalização e territorialização: situando o debate no contexto da Amazônia brasileira. In: Revista Antropolítica. Niterói, N. 29, pp. 153-179, 2010. TEIXEIRA, E.. O local e o global: limites e desafios da participação cidadã. 3. ed. São Paulo: Cortez, 2002. ZANETTI, Luciano; CANDIOTTO, Pessoa; SANTOS, Roseli Alves dos. Experiências geográficas em torno de uma abordagem territorial. In: SAQUET, Marcos Aurélio; SPOSITO, Eliseu Saveiro. Territórios e Territorialidades. Teorias, processos e conflitos, São Paulo: Expressão Popular, 2009, pp. 315-340.