Este trabalho tem o propósito inicial de identificar as causas principais que dificultam
o desenvolvimento do setor de saneamento no país e a partir daí procurar soluções
que destravem e criem incentivos para a solução dos problemas diagnosticados.
O saneamento ambiental destaca-se como um dos maiores desafios sociais
contemporâneos, que impacta diretamente na vida de cada família brasileira.
É hoje consenso nacional que no setor existem enormes carências e desigualdades
sociais relacionadas aos quatro eixos de ação do saneamento ambiental, acesso
aos serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo e disposição
de resíduos sólidos e sistemas de drenagem.
No entanto é de se considerar que não é apenas por falta de recursos financeiros
que o saneamento está travado no país. Destaque-se que ao longo das últimas
décadas consolidou-se um fluxo expressivo de recursos para o setor, hoje, por
exemplo, encontram-se recursos no PAC, FGTS, FUNASA, Ministérios das Cidades
e da Integração, financiamento nacionais e internacionais, assim como recursos da
iniciativa privada.
O que trava o sistema, em um primeiro diagnóstico, são quatro fatores básicos:
GESTÃO DOS SERVIÇOS, PROJETOS, ENDIVIDAMENTO e MEIO AMBIENTE.
Em uma avaliação preliminar, para possibilitar o debate, é que se apresentam os
tópicos que se seguem.
GESTÃO DOS SERVIÇOS
O país tem hoje um bom arcabouço legal e institucional que baliza o setor de
saneamento básico, possuindo uma gama de linhas de financiamentos e recursos
financeiros para investimentos; entretanto, a meta de universalização dos serviços
de saneamento para a população brasileira ainda está bem distante.
A partir da Lei 11.445/2007, que define a política federal e as diretrizes nacionais
para os serviços de saneamento básico, estabeleceu-se um novo cenário
institucional para a execução da agenda do setor em todo o Brasil.
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O município, enquanto detentor da titularidade dos serviços, tem a prerrogativa de
prestar diretamente os serviços de saneamento aos usuários, transferir os serviços,
total ou parcialmente, ao ente estadual por meio de Convênio de Cooperação
Técnica, ou proceder a uma licitação pública para concessão dos serviços a uma
empresa privada.
Para os municípios que já possuem contrato de concessão com as empresas
estaduais, a lei estabelece novas regras quanto à continuidade, prorrogação e
renovação de tais contratos, por meio da vinculação destes aos Convênios de
Cooperação com os Estados.
Além das modalidades de execução de serviços de saneamento básico descritas, a
Lei 11.107/2005 introduziu um novo modelo de gestão dos serviços, estabelecendo
condições para diferentes arranjos municipais, como a formação de consórcios
intermunicipais que permitem a articulação entre os municípios para solucionarem
problemas comuns, como o tratamento dos esgotos e o destino final dos resíduos
sólidos dentro de uma determinada bacia hidrográfica.
No nosso entendimento, o modelo de gestão regionalizada para a prestação dos
serviços de saneamento básico é o que melhor atende às condições sócioeconômicas, financeiras, tecnológicas e ambientais dos municípios, possibilitando
economia de escala e diminuição do custo dos serviços. Isso viabiliza a correção de
desigualdades e a sustentabilidade dos municípios de pequeno porte, possibilitando,
para os mesmos, a absorção de processos tecnológicos mais avançados.
O desafio de cumprir as metas do Objetivo de Desenvolvimento do Milênio – ODM, e
de universalizar o saneamento, exige do governo, além de vontade e disposição
política, a estruturação de uma gestão focada em resultados conjugada com a
disponibilização de investimentos permanentes e em volume compatível com as
reais necessidades do País.
A ampliação do conceito da gestão compartilhada, empregando-se as várias formas
de regionalização já existentes, seja com os Comitês de Bacia, os Consórcios
Intermunicipais, as associações por agregação de interesse, é uma das formas de
se aproveitar as estruturas existentes para que se possa regionalizar as ações,
aproximando-se as soluções das comunidades.
O que não se pode aceitar é a situação como hoje se encontra, onde os grandes
centros urbanos conseguem formular seus objetivos e os pequenos municípios,
sendo os mais carentes, ficam alijados do processo.
Além dos investimentos aplicados na expansão e ampliação dos sistemas é preciso
destinar parte desses recursos para a melhoria contínua da qualidade de gestão dos
serviços e na eficiência operacional dos sistemas de saneamento básico. É
imperativa a melhoria dos processos gerenciais, tecnológicos e operacionais dos
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agentes prestadores de serviços como forma de conservar e manter os altos
investimentos aplicados, além de propiciar maior controle nas operações, com
redução dos percentuais de perdas de água (média do setor > 40%), diminuição dos
índices de inadimplência e evasão de receitas.
PROJETOS
As últimas discussões levadas a cabo no setor de saneamento apontaram, de forma
uniforme e unânime, que um dos maiores obstáculos que se vivencia no setor
prende-se aos projetos de engenharia.
Estas dificuldades se iniciam em uma baixa compreensão do que seja um bom
projeto, e por via de conseqüência do tempo que se necessita para a sua
elaboração, assim como dos serviços de apoio indispensáveis, tais como topografia
e geotecnia, e dos custos associados, e se estendem na falta de percepção de que
um bom projeto é indispensável para a correta formatação do empreendimento.
Assim, é de se destacar que, neste cenário, é natural que não existam bons projetos
disponíveis, como regra.
Esta falta de projetos de saneamento não permite que os municípios tenham acesso
às diversas fontes de financiamento disponíveis, o que termina por estabelecer um
círculo perverso.
Os municípios melhor estruturados articulam a elaboração de bons projetos, firmes
na convicção de que os mesmos representam uma maior economicidade do
empreendimento, maior segurança durante a obra, com menores transtornos
durante a execução e com a obtenção de um produto final mais próximo do que
havia sido concebido como sendo o empreendimento. Esta melhor estruturação
representa, como regra, garantia de empreendimentos viáveis, o que torna o
empreendedor cada vez mais apto a uma boa gestão.
Lado outro, os tomadores que não possuem estrutura não conseguem articular bons
projetos e, desta forma, não têm acesso aos recursos. Quando conseguem, não
realizam bons empreendimentos e assim a cada vez se tornam menos aptos,
dificultando, ainda mais, o desafio de se universalizar o saneamento.
Dentre outras razões isto ocorre pela falta de estrutura técnica, ou financeira, por
parte dos municípios que não conseguem elaborar os projetos executivos, ou não
tem recursos para contratar e como conseqüência terem acesso aos órgãos
financiadores.
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Estabelece-se assim um segundo círculo vicioso, não se tem projeto, não se
consegue recursos e não se tem a obra.
O processo atual cria vícios e distorções, pois algumas Prefeituras, através de
agentes que tem acesso aos órgãos financiadores, conseguem liberação de
recursos nem sempre corretos e salutares para as partes envolvidas.
Algumas questões centrais precisam ser incorporadas em um processo de
mudanças. Como todos sabem, os custos dos projetos são a parte substancialmente
menor do custo total das obras; assim dever-se-ia pensar em incluir estes custos no
financiamento global do empreendimento, tomando-se os valores previamente
despendidos como contrapartida.
Outro ponto a merecer atenção deveria ser a capacitação de agências regionais
que, articuladas com o conceito anterior de regionalização da gestão, passariam a
ser responsáveis pelo desenvolvimento e/ou contratação dos projetos.
As especificidades do saneamento ambiental e seu grau de capilaridade permitem
afirmar que não se terá arranjo viável com a criação de uma agência nacional para
cuidar de projetos, como se fez, por exemplo, no setor elétrico.
A manutenção do quadro atual com o cometimento das responsabilidades no plano
municipal já demonstrou não conseguir um fluxo regular de projetos capaz de
garantir a universalização dos serviços.
É de se destacar que, mesmo a agregação por estados intentada para os
componentes de água e esgotos, não conseguiu suprir as deficiências, sendo
grandes as carências, mesmo nos estados com melhor prestação desses serviços.
Esta realidade se torna ainda mais complexa quando se agrega os componentes
dos resíduos sólidos e da drenagem urbana, uma exigência dos dias atuais.
Acredita-se, pelo exposto, que a busca de uma regionalização que trabalhe a
questão em um plano supra municipal pode ser a saída institucional para a produção
de projetos confiáveis, capazes de garantir empreendimentos saudáveis.
Mais uma vez também aqui poder-se-ia aproveitar a estrutura de regionalização
existente, como os vários órgãos e organismos já constituídos, a partir da garantia
de um fluxo regular de recursos financeiros.
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ENDIVIDAMENTO
É do conhecimento geral que a maioria dos municípios brasileiros tem um alto grau
de endividamento e dificuldades de obter certidões negativas que são exigidas pelos
órgãos financiadores para se liberar o financiamento.
Na maior parte das vezes o município é devedor do INSS e não consegue o CND, o
que impede a liberação dos recursos. Isto é mais um ciclo perverso, pois como é
sabido cada Real investido em saneamento resulta em grande economia dos
recursos despendidos com a saúde e na qualidade de vida da população
beneficiada. Ora, não se liberando o financiamento por falta do CND, aumentam-se
os custos com a saúde, que por sua vez aumenta o déficit do próprio INSS.
É preciso, sem o paternalismo de se perdoar as dívidas, encontrar-se um
mecanismo que supere este entrave, haja visto tratar-se de um setor de alto
significado social.
MEIO AMBIENTE
Hoje existe o consenso global de que é indispensável a preservação do meio
ambiente, nos seus vários aspectos, com grande ênfase para a utilização dos
recursos hídricos.
Não se admite mais o lançamento de efluentes em cursos d’água sem o devido
tratamento. O uso dos recursos hídricos e a sua outorga devem ser bem
controlados, de modo a se estabelecer as prioridades do seu uso, seja para
consumo humano, seja para geração energética, seja para irrigação, enfim esses
recursos devem ser liberados e regulados pelos órgãos gestores de bacia, conforme
as suas prioridades.
Paralelamente, a estrutura ambiental vigente, fundada no paradigma da
autorização/fiscalização, não dá conta da temática ambiental quando se fala em
saneamento. Afinal, as ações de saneamento, por conceito, apresentam-se como
sendo tendentes à solução de graves problemas ambientais, o que leva, inclusive, a
distorções, pois vários agentes de saneamento se vêem como solução e não como
problema.
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Na verdade, o que se necessita é a integração das duas áreas, pois mesmo os
projetos de saneamento podem ser muito impactantes. Assim, como sugestão,
dever-se-ia caso se consiga aliar uma melhor especificação quando da contratação
dos projetos de saneamento, incorporando a avaliação ambiental desde a
concepção até o detalhamento dos projetos, com uma nova postura dos agentes
ambientais que, afastando-se do papel de fiscais, possam caminhar lado a lado com
o empreendedor na busca de soluções e medidas visando à conservação e
preservação do meio ambiente.
AGENDA PROPOSITIVA
Sugestão de pontos a serem abordados:

Criação de fundos governamentais para subsidiar projetos para população
carente;

Reversão de parte das contribuições federais aplicadas no setor de
saneamento (Pis/Cofins) para compor carteira de projetos;

Análise do modelo de gestão mais adequado para o saneamento;

Estabelecimento de programas de apoio à gestão dos serviços (redução de
perdas, inadimplência, água não contabilizada);

Como assegurar fontes permanentes de recursos para o setor.
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