TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
INSTITUTO SERZEDELLO CORRÊA - ISC
CÂMARA DOS DEPUTADOS
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO - CEFOR
SENADO FEDERAL
UNIVERSIDADE DO LEGISLATIVO BRASILEIRO - UNILEGIS
WILSON ROBERTO DA SILVA
A INFLUÊNCIA DOS RESTOS A PAGAR NO
ORÇAMENTO BRASILEIRO
Brasília - DF
2008
2
WILSON ROBERTO DA SILVA
A INFLUÊNCIA DOS RESTOS A PAGAR NO
ORÇAMENTO BRASILEIRO
Projeto de pesquisa apresentado ao
Programa
de
Pós-Graduação
desenvolvido em parceria entre o ISC, o
CEFOR e a UNILEGIS como parte das
exigências do curso de Especialização
em Orçamento Público.
Brasília - DF
2008
3
1. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO
Título: A influência dos Restos a Pagar no orçamento brasileiro.
Autor: Wilson Roberto da Silva
Finalidade do projeto: Projeto de pesquisa apresentado ao Programa de Pós-Graduação desenvolvido em parceria entre o Instituto Serzedello Corrêa – ISC, o Centro
de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento – CEFOR e a Universidade do Legislativo Brasileiro - UNILEGIS como parte das exigências do curso de Especialização
em Orçamento Público.
Instituições promotoras:
Tribunal de Contas da União – TCU
Câmara dos Deputados – CD
Senado Federal – SF
Data: 07 Mar 2008.
Orientador: Professor Antônio Teixeira de Barros
2. APRESENTAÇÃO DO TEMA
A decisão tomada para a análise desse tema formou-se nas discussões em que esteve envolvido seu autor no decorrer das aulas da disciplina Execução Orçamentária e Financeira, ministrada no curso.
Os Restos a Pagar acabam sendo considerados, por alguns estudiosos, como um outro orçamento.
Para tratamento do tema apresentam-se, preliminarmente, alguns conceitos desenvolvidos por diversos autores que irão esclarecer noções fundamentais
para o trabalho e servir de ponto de partida ou marco inicial à sua realização.
3. OBJETO DE ESTUDO
O impacto provocado pela inscrição de despesas em Restos a Pagar e
as sucessivas prorrogações desses mesmos Restos a Pagar nos orçamentos federais ao longo dos últimos 10 anos.
4. PROBLEMA DE PESQUISA
4
No sistema de execução do orçamento brasileiro é relevante conhecerse os efeitos provocados pela inscrição de despesas em Restos a Pagar e, principalmente, analisar até que ponto os diversos governos federais encontram-se autorizados a prorrogar sucessivas vezes os Restos a Pagar.
Por já fazer parte de nosso ordenamento jurídico entende-se que havendo necessidade, de antemão, está o governante amparado a inscrever tais despesas para que no exercício seguinte elas venham a ser pagas.
Entretanto, algumas decisões acabam por ferir o sistema normativo
quando não conseguindo sequer iniciar uma obra ou realizar os serviços o governo
edita decretos prorrogando esses Restos a Pagar.
Além de demonstrar falhas no sistema de planejamento nacional essa
decisão fica restrita à atuação individualizada do Executivo sem qualquer participação dos outros poderes constituídos.
Com este trabalho, pretende-se responder o seguinte questionamento:
até que ponto a inscrição de despesas em Restos a Pagar afeta o orçamento brasileiro do ponto de vista normativo-legislativo?
5. OBJETIVOS
5.1.
OBJETIVO GERAL
A monografia visa analisar os efeitos provocados pelos Restos a Pa-
gar, tanto sob o aspecto normativo-legislativo quanto da sua efetiva influência no orçamento brasileiro.
5.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Para que o trabalho alcance seus objetivos, faz-se necessário:
a) apresentar uma comparação anual, dos últimos dez exercícios, sobre a execução financeira dos Restos a Pagar;
b) analisar o fluxo de execução financeira dos órgãos beneficiados
com a prorrogação dos restos a pagar; e
5
c) apresentar e analisar as justificativas apresentadas pelos presidentes da República para vetarem as proibições de prorrogação dos restos a pagar.
6. JUSTIFICATIVA
Durante alguns exercícios financeiros, a esfera federal, particularmente
para o âmbito do Poder Executivo, acabou criando limitações à inscrição de despesas em Restos a Pagar.
Nota-se, entretanto, que de alguns anos para cá houve um incremento
no valor total das inscrições de despesas em Restos a Pagar. Especialmente em
cada primeiro ano de mandato do titular de Poder ou Órgão, há uma concentração
de obrigações de despesas pendentes de pagamento que não puderam ser cumpridas integralmente dentro do exercício de competência.
É necessário lembrar que no caso dos Restos a Pagar processados,
as despesas legalmente empenhadas já tiveram o objeto do empenho recebido, ou
seja, são aquelas cujo segundo estágio da despesa (liquidação) já ocorreu, caracterizando-se como compromisso do Poder Público em efetuar os pagamentos devidos.
7. METODOLOGIA
As informações utilizadas para o estudo serão obtidas por intermédio
de pesquisas bibliográfica e documental, a partir de consulta em livros e publicações
oficiais, bem como a coleta de dados em sistemas eletrônicos que divulguem informações sobre a execução orçamentária, utilizando-se a metodologia de análise de
conteúdo baseada no tema específico abordado no presente trabalho.
6.
REFERENCIAL TEÓRICO
6
Para se chegar a um entendimento da matéria, faz-se necessário explicar, em primeiro lugar, como se opera o ato da despesa pública, de onde se originam os Restos a Pagar.
Nos termos da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964 (BRASIL, 1964),
a despesa pública, na sua consumação, percorre obrigatoriamente três estágios,
também chamados de fases da despesa: empenho, liquidação e pagamento.
O empenho, definido pelo Artigo 58 da mencionada lei, é o ato da autoridade administrativa que cria a obrigação financeira para ser paga pelo Poder Público. Este é o primeiro estágio da despesa pública a ser cumprido por obrigação legal.
A liquidação da despesa, segunda fase da realização da despesa, é o
momento em que, após haver o fornecedor ou prestador do serviço cumprido sua
obrigação, isto é, haver entregado o material adquirido ou prestado os serviços contratados, os órgãos responsáveis pela administração financeira verificam a origem e
o objeto a ser pago, bem como o valor exato da operação e a quem dever ser paga
para extinguir legalmente a obrigação. É, portanto, a fase da despesa em que se
examina o direito do credor em face do objeto da obrigação.
Procedida a liquidação da despesa, segue-se o terceiro estágio da
despesa, que é o pagamento da obrigação.
O pagamento é a satisfação financeira da obrigação assumida pelo
Poder Público.
Contudo, pode ocorrer que, por razões justificadas, a despesa empenhada não venha a ser paga até o final do mesmo exercício, transferindo-se para o
exercício seguinte a execução do seu pagamento.
Ocorrendo isso, o valor desse débito do Poder Público é lançado numa
conta contábil denominada Restos a Pagar.
A inscrição de despesas em Restos a Pagar consta da Lei nº 4.320/64
(BRASIL, 1964), que estatui normas gerais de direito financeiro e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
De acordo com o Art. 36 da referida lei, consideram-se Restos a Pagar
as despesas empenhadas mas não pagas até o encerramento do exercício; no nosso caso, o dia 31 de dezembro.
A própria lei faz a separação das despesas a serem consideradas restos a pagar trazendo uma distinção entre despesas processadas e despesas não
processadas.
7
Ao realizar-se a inscrição de despesas em Restos a Pagar, no final do
exercício, a administração reconhece como despesa um fato que ainda irá ocorrer.
Para Giacomoni (2007, p. 327) “essas disfunções são potencializadas
negativamente pelas práticas, comuns na gestão pública brasileira, de concentrar as
liberações financeiras no final do exercício e de produzir grande número de empenhos, visando ao aproveitamento dos créditos”.
Por Restos a Pagar processados entende-se aquelas despesas legalmente empenhadas cujo segundo estágio da despesa (liquidação) já aconteceu. Caracteriza-se assim, um compromisso do Poder Público em realizar o pagamento.
As despesas legalmente empenhadas mas que não foram liquidadas e
nem pagas até 31 de dezembro do mesmo exercício serão inscritas como Restos a
Pagar não processados.
Regulamentando o assunto, o Decreto nº 93.872, de 1986 (BRASIL,
1986), estabeleceu que o registro das despesas na conta Restos a Pagar se faça
por exercício e por credor e que a inscrição dar-se-á, automaticamente, na data de
encerramento do exercício financeiro da emissão da nota de empenho, cuja inscrição ou condição de Restos a Pagar perdurará até 31 de dezembro do exercício financeiro subseqüente, quando será cancelada a inscrição da despesa da conta
Restos a Pagar, e cujo pagamento, quando reclamado pelo credor, será realizado
através de dotação destinada a despesas de exercícios anteriores.
Em termos normativos, a Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar nº 101/2000 (BRASIL, 2000) identifica a obediência aos limites e condições da inscrição de despesas em Restos a Pagar quando afirma que a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas,
mediante a obediência a limites e condições no que tange à inscrição de despesas
em Restos a Pagar.
Segundo o Decreto nº 93.872, de 1986 (BRASIL, 1986), e ainda de
acordo com o que prescreve o Decreto nº 20.910, de 1932 (BRASIL, 1932), que regula a prescrição qüinqüenal nas dívidas passivas contra a Fazenda da União, dos
Estados e dos Municípios, os resíduos passivos levados à conta Restos a Pagar
prescrevem em cinco anos.
7.
CRONOGRAMA
8
2008
1. Entrega do pré-projeto
Mar
4. Pesquisa documental
5. Definição do orientador
6. Revisão da literatura
7. Redação do trabalho final
8. Conclusão
Mai
Jun
Jul
Ago
Set
7
2. Entrega do projeto
3. Pesquisa bibliográfica
Abr
4
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
8. Entrega do TCC
X
9. Apresentação à Banca
X
9
8.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
AGUIAR, A. G. Lei nº 4.320: comentada ao alcance de todos. 3. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2005.
BALEEIRO, A. Uma introdução à ciência das finanças. 14. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 1987.
BASTOS, C. R. Curso de direito financeiro e de direito tributário. 6. ed. São
Paulo: Saraiva, 1998.
BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Diário Oficial [da] União, Brasília, DF, 23
mar. 1964. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm>.
Acesso em: 02 abr. 2008.
______. Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de
finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Diário Oficial [da] União, Brasília, DF, 05 maio 2000. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em: 02 abr.
2008.
______. Decreto nº 20.910, de 06 de janeiro de 1932. Regula a prescrição qüinqüenal. Diário Oficial [da] União, Brasília, DF, 08 jan. 1932. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D20910.htm>. Acesso em: 02 abr.
2008.
______. Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986. Dispõe sobre a unificação
dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, atualiza e consolida a legislação pertinente e dá outras providências. Diário Oficial [da] União, Brasília, DF, 24 dez.
1986. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D93872.htm>.
Acesso em: 02 abr. 2008.
CASTRO, R. G. C. Administração e direito financeiro e orçamentário. Brasília:
Vestcon, 2000.
FERREIRA, A. C. S. O orçamento público como instrumento de controle gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 1999.
GIACOMONI, J. Orçamento público. 14. ed. ampl., rev. e atual. São Paulo: Atlas,
2007.
KOHAMA, H. Contabilidade pública: teoria e prática. São Paulo: Atlas, 1999.
MOTA, F. G. L. Contabilidade aplicada à administração pública. Brasília: Vestcon, 1998.
10
SANCHES, O. M. Dicionário de orçamento, planejamento e áreas afins. Brasília:
Prisma/OMS, 2004.
SILVA, J. C. da e VASCONCELOS, E. F. Manual de execução orçamentária e
contabilidade pública. Brasília: Brasília Jurídica, 1997.
SILVA NETO, J. C. A lei de responsabilidade fiscal: aspectos orçamentários, financeiros e contábeis em nível municipal e estadual. Teresina: Controller, 2000.