V Encontro Nacional da Anppas
4 a 7 de outubro de 2010
Florianópolis - SC – Brasil
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Áreas Protegidas e Populações Tradicionais:
Conflitos e Soluções
Carlos Felipe de Andrade Abirached
Advogado, especialista em Direito Ambiental (USP), mestrando em Política e Gestão Ambiental
(CDS/UnB)
[email protected]
Daniel Brasil
Formado em Relações Internacionais (UnB), especialista em Cooperação Internacional (UniCeub), e
mestrando em Política e Gestão Ambiental (CDS/UnB)
[email protected]
Juliana Costa Shiraishi
Bióloga, mestranda em Política e Gestão Ambiental (CDS/UnB)
[email protected]
Resumo
Este artigo tem como objetivo apresentar subsídios para o conhecimento e o debate sobre os
conflitos advindos da criação de áreas protegidas onde há quilombolas, povos indígenas e outras
comunidades tradicionais. Apresentam-se os direitos territoriais de populações tradicionais, alguns
conflitos existentes, os fundamentos, as similaridades e as diferenças entre o regime jurídico aplicável
às Terras Indígenas, Territórios Quilombolas, Reservas Extrativistas e Reservas de Desenvolvimento
Sustentável. Para tanto, foi realizada revisão bibliográfica e análise de dados secundários. Como
conclusões, o trabalho aponta que o debate relativo à sobreposição de áreas protegidas é
relativamente recente e as soluções para os casos concretos ainda estão em construção. Uma
possível solução para a sobreposição entre Terras Indígenas e Territórios Quilombolas com Unidades
de Conservação é promover a gestão conjunta entre os órgãos competentes, com as populações
locais envolvidas, de modo a assegurar o uso sustentável de recursos naturais imprescindíveis à
manutenção da sua cultura e sustento e, concomitantemente, preservar a biodiversidade. Uma
solução para o conflito entre populações tradicionais e Unidades de Conservação de Proteção
Integral passa pela recategorização da unidade, a partir de critérios objetivos e claros, ou pela
assinatura de termos de compromisso que assegure o uso de recursos naturais pelas populações
tradicionais, sem a perspectiva de futuro reassentamento. É imprescindível que as populações
tradicionais assumam compromisso de um manejo adequado dos recursos naturais, constituindo-se
parceiros na conservação. Os órgãos públicos competentes, por seu lado, devem fomentar
alternativas de manejo com as populações tradicionais e apoiar a produção sustentável das
comunidades.
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Introdução
O presente artigo trata dos conflitos gerados pela criação de áreas protegidas no Brasil, em
regiões com presença de povos indígenas, quilombolas e outras populações tradicionais. Os conflitos
podem não apenas se configurar como resultado de sobreposição de áreas protegidas criadas, mas
também como resultado da presença e das práticas de populações tradicionais no interior de
unidades de conservação de proteção integral e da criação de áreas quilombolas e indígenas que
incidem sobre o mesmo agrupamento de pessoas.
Foram contabilizados atualmente 70 casos de sobreposição de áreas protegidas, cuja
aplicabilidade vem sendo debatida tanto no meio acadêmico quanto no âmbito dos órgãos
governamentais competentes, sem ainda chegar a uma conclusão definitiva, o que demonstra a
complexidade da questão.
O objetivo desse estudo é apresentar subsídios para o conhecimento e o debate sobre os
conflitos advindos da criação no Brasil de áreas protegidas em que há presença de populações
tradicionais. Para isso, discorre sobre os direitos territoriais de povos e populações tradicionais,
identifica os conflitos existentes e aponta os fundamentos, as similaridades e as diferenças entre o
regime jurídico aplicável às Terras Indígenas, Territórios Quilombolas, Reservas Extrativistas e
Reservas de Desenvolvimento Sustentável.
Como procedimentos metodológicos, foram utilizadas a revisão bibliográfica, a análise de dados
secundários e estudos de casos entre Terras Indígenas e Unidades de Conservação (UC), Territórios
Quilombolas e UC, Terras Indígenas e Territórios Quilombolas e a presença de Populações
Tradicionais em Unidades de Conservação de Proteção Integral (UCPI), que demonstram na prática a
situação de sobreposição e/ou disputa. A contabilização dos casos de sobreposição foi feita a partir
de shape files obtidos junto ao Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio),
que deram base à construção das tabelas e do mapa apresentado, bem como do total de hectares
sobrepostos.
Territórios tradicionais
Os direitos territoriais de povos e populações tradicionais no Brasil foram conquistados a partir
de lutas e reivindicações ocorridas na história recente do país.
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Os indígenas e os quilombolas têm direitos territoriais especialmente previstos na Constituição
Federal. Outras populações tradicionais também lograram esses direitos, a partir da criação de
Unidades de Conservação de Uso Sustentável (UCUS), previstas na legislação federal brasileira.
Para entender a importância do território para povos e populações tradicionais, é preciso
compreender o seu significado. Segundo Almeida (2004), a territorialidade funciona como fator de
identificação, defesa e força, mesmo quando se trata de apropriações temporárias dos recursos
naturais, por grupos sociais classificados muitas vezes como “nômades” e “itinerantes”. Laços
solidários e de ajuda mútua informam um conjunto de regras firmadas sobre uma base física
considerada comum, essencial e inalienável, não obstante disposições sucessórias porventura
existentes. Para Diegues e Arruda (2001, p. 29), “(...) além do espaço de reprodução econômica das
relações sociais, o território é também o lócus das representações mentais e do imaginário mitológico
dessas sociedades”, onde “(...) as representações simbólicas que essas populações fazem dos
diversos habitats em que vivem, também dependem de um maior ou menor controle que dispõem
sobre o meio físico”. Paul Little define “(...) territorialidade como o esforço coletivo de um grupo social
para ocupar, usar, controlar e se identificar com uma parcela específica de seu ambiente biofísico,
convertendo-se assim em seu „território‟” (2002, p. 3). Ele considera ainda que:
“(...) a noção de pertencimento a um lugar agrupa tanto os povos indígenas de uma
área imemorial quanto os grupos que surgiram historicamente numa área através de
processos de etnogênese e, portanto, contam que esse lugar representa seu
verdadeiro e único homeland. Ser de um lugar não requer uma relação necessária
com etnicidade ou com raça, que tendem a ser avaliadas em termos de pureza, mas
sim uma relação com um espaço físico determinado” (Little, 2002, p. 10).
Ainda conforme observado por Little:
“(...) a questão dos direitos dos povos tradicionais passa pelo reconhecimento das
respectivas leis consuetudinárias que esses povos mantêm, particularmente no que se
refere a seus regimes de propriedade. Essa situação conduz ao reconhecimento da
noção de „pluralismo legal‟, conceito que vem sendo trabalhado tanto dentro da
antropologia quanto no âmbito do direito” (Little, 2002, p. 21).
Na Constituição Federal de 1988, os direitos indígenas estão previstos em capítulo específico,
nos artigos 231 e 232, e abrangem a sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições.
Os direitos sobre as terras tradicionalmente ocupadas são originários, o que implica precedência
ligada às raízes históricas da presença indígena no Brasil. São terras utilizadas para atividades
imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais para o bem-estar dos indígenas e
necessárias à sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições. Destinamse à posse permanente dos indígenas, com usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos
lagos nelas existentes.
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A demarcação das terras indígenas é descrita no Decreto nº 1.775/96. O processo
administrativo inicia-se com estudos antropológicos de identificação e delimitação; a demarcação é
instituída por portaria do Ministro da Justiça e homologada por decreto presidencial.
Segundo a Fundação Nacional do Índio (Funai), existem 611 Terras Indígenas no Brasil, em
diferentes estágios de oficialização (tabela 1).
Nº de T.I.
%
Em revisão
EM ESTUDO
123
----
0
DELIMITADA
33
1,66
1.751.576
DECLARADA
30
7,67
8.101.306
HOMOLOGADA
27
3,40
3.599.921
REGULARIZADA
398
87,27
92.219.200
TOTAL
611
100
105.672.003
Tabela 1: Situação das Terras Indígenas. Fonte: Funai, sem data.
As populações quilombolas também têm direitos territoriais garantidos, nos termos do art. 68 do
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Aos quilombolas, é reconhecido o direito de
propriedade das terras que ocupam, em caráter definitivo, cujo título é assegurado pelo Instituto
Nacional de Reforma Agrária e Colonização (Incra), bem como por órgãos dos Estados ou dos
Municípios com essa competência.
O Decreto nº 4.887/03 regulamenta o rito de demarcação e titulação das terras quilombolas. O
processo envolve a identificação, o reconhecimento, a delimitação, a demarcação e a titulação das
terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades de quilombos.
Atualmente existem 102 Territórios Quilombolas no país, segundo dados do Incra, sendo1.523
populações certificadas pela Fundação Palmares e 3.554 populações identificadas. Há 984 processos
abertos no Incra para a titulação de territórios quilombolas.
Como se vê, a Constituição brasileira é orientada pelo multiculturalismo, conforme destaca
Santilli (2005), ao conferir proteção às manifestações culturais dos diferentes grupos sociais e étnicos
formadores da sociedade brasileira, assegurando-lhes identidade étnica e cultural enquanto povos
diferenciados.
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Além dos direitos territoriais de indígenas e quilombolas, os direitos territoriais de outras
populações tradicionais também são assegurados no Brasil, pois a Política Nacional de Povos e
Populações Tradicionais, instituída pelo Decreto nº 6.040/07, trouxe a figura dos “Territórios
Tradicionais”. O decreto ainda previu o conceito de “populações tradicionais”, mas a abrangência
dessa noção está a cargo da Comissão Nacional de Povos e Populações Tradicionais, também
criada pelo Decreto n° 6.040/07.
Outra questão relevante trazida pelo decreto foi o estímulo à criação de UCUS em áreas em
que se deseje conservar a biodiversidade onde vivem populações tradicionais, de forma a orientar os
órgãos ambientais quando da criação de novas unidades de conservação.
Assim, vale observar que as populações tradicionais não-indígenas ou não-quilombolas têm
seus direitos territoriais previstos no Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza
(SNUC), instituído pela Lei nº 9.985/001, dentro das categorias Reservas Extrativistas (Resex) e
Reservas de Desenvolvimento Sustentável (RDS), ainda que nas Florestas Nacionais também seja
assegurada a presença de populações tradicionais. O objetivo dessas unidades é proteger os meios
de vida e a cultura de populações extrativistas e tradicionais, garantir o uso sustentável de recursos
naturais da unidade, aperfeiçoar o conhecimento e as técnicas de manejo por populações
tradicionais, e promover a conservação da biodiversidade.
O Brasil apresenta atualmente 310 UC federais, com uma área total de aproximadamente 78
milhões de hectares (ICMBio, 2010). As categorias de UC são distribuídas em dois grandes grupos,
de acordo com a Lei do SNUC: UC de Uso Sustentável (UCUS), que admitem a presença e os usos
humanos diretos e UC de Proteção Integral (UCPI), onde a moradia é proibida e os usos são restritos.
Segundo o Cadastro Nacional de Unidades de Conservação, do Ministério do Meio Ambiente (MMA,
2010), existem 10 RDS e 03 Resex estaduais administradas por institutos estaduais de meio
ambiente, sendo apenas uma RDS federal e 59 Resex federais administradas pelo ICMBio, autarquia
ligada ao Ministério do Meio Ambiente.
Assim, constituem categorias de Territórios Tradicionais: i) as Terras Indígenas; II) os Territórios
Quilombolas; III) as Reservas Extrativistas; e IV) as Reservas de Desenvolvimento Sustentável.
As Unidades de Conservação, as Terras Indígenas e os Territórios Quilombolas são
considerados Áreas Protegidas pelo Plano Estratégico Nacional de Áreas Protegidas (PNAP),
instituído pelo Decreto nº 5.758/06, que prevê estratégias para a gestão compartilhada entre elas.
1
As Unidades de Conservação da Natureza constituem espaços especialmente protegidos, nos termos do artigo 225 § 1º, III, da
Constituição Federal. O SNUC foi regulamentado pelo Decreto Federal n° 4.340/02.
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No campo internacional, a Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB), da qual o Brasil é
signatário por conta do Decreto Legislativo nº 02/04, prevê que cada país deve, de acordo com a
legislação nacional, respeitar, preservar e manter o conhecimento, inovações e práticas das
populações locais e populações indígenas com estilo de vida tradicionais relevantes à conservação e
à utilização sustentável da diversidade biológica.
A Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), sobre direitos dos
Povos Indígenas e Tribais, prevê que os governos deverão tomar medidas, em cooperação com os
povos em questão, para proteger e preservar o meio ambiente dos territórios em que habitam e
deverão também consultar os povos em questão, mediante procedimentos apropriados, toda vez que
sejam examinadas medidas legislativas ou administrativas suscetíveis de afetar-lhes.
Conforme se depreende, tanto o Direito Internacional como o ordenamento jurídico brasileiro
prevêem não só os direitos territoriais de povos e populações tradicionais, mas também o direito de
participarem das medidas que possam atingir-lhes, como obras de infraestrutura e projetos de lei.
Sobreposições de áreas protegidas
No Brasil, existem atualmente 70 casos de sobreposição de áreas protegidas. São
sobreposições de Terras Indígenas com UC e de Territórios Quilombolas com UC. Além disso, há
diversos casos de presença de populações tradicionais em UCPI e pelo menos um caso em que
Terra Indígena e Território Quilombola foram estabelecidos em áreas limítrofes.
Trata-se de conflitos territoriais que ora expõem um aparente antagonismo entre direitos
culturais e direitos ao meio ambiente, ora refletem a dificuldade de conciliar o uso e o manejo
sustentável de recursos naturais com preservação da biodiversidade in situ.
Isso ocorre porque o planejamento governamental desses territórios é desarticulado. Falta
maior interlocução entre os órgãos responsáveis pela criação de áreas protegidas. Por exemplo, não
é raro uma UC ser criada sobre uma terra indígena, ou o órgão indigenista delimitar terras indígenas
no interior de UC. O uso de recursos naturais, expressão das práticas e da cultura tradicional
indígena, por vezes contradiz os objetivos pelos quais a unidade foi criada, quando esta prevê
apenas o uso indireto do território. Também há casos em que a UC, pela categoria de manejo de
proteção integral, inviabiliza as práticas agroextrativistas de quilombolas e outras populações
tradicionais, gerando conflitos na gestão ambiental e territorial.
A tabela 2 e o mapa (figura 1) a seguir ilustram tais situações, que em seguida analisaremos a
partir de casos concretos.
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Sobreposições
Terra Indígena
Território
Quilombola
Área de
Proteção
Ambiental
1
Área de
Relevante Estação Floresta Parque Reserva Reserva
TOTAL
Interesse Ecológica Nacional Nacional Biológica Extrativista
Ecológico
1
5
17
16
4
3
3
Tabela 2. Sobreposição entre Áreas Protegidas. Elaborada pelos autores. (Fonte: ICMBio e INCRA, 2009).
Figura 1. Mapa de sobreposições (Fonte: Walda Veloso - MMA, com dados de ICMBio, 2009).
20
64
6
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A área de sobreposição entre as Terras Indígenas e UC soma um total de 8.583.013,92
hectares e ocorrem em sua maioria na Amazônia Legal. A sobreposição entre Territórios Quilombolas
e UC perfaz um total de 2.641 hectares.
Terras Indígenas e Unidades de Conservação
É expressivo o número de sobreposição entre Terras Indígenas e UC Federais em todo o país.
Um caso localizado no extremo sul da Bahia exemplifica este tipo de sobreposição, o conflito advindo
com o estabelecimento de UCPI, no Bioma Mata Atlântica, em Terra Indígena ocupada pelo Povo
Pataxó. Na região, foram estabelecidas duas UC: O Parque Nacional do Descobrimento (PND) e o
Parque Nacional Monte Pascoal (PNMP), que se sobrepõem ao território indígena.
O quadro abaixo resume a situação das terras de ocupação indígena do povo Pataxó, cuja
soma total é menor que 15 mil hectares, pouco mais da metade do PNMP. Dessas, somente 2.043
hectares já foram registrados e homologados (T.I. Coroa Vermelha e T.I. Mata Medonha), embora há
indicações de pleito por ampliação de limites.
Terra Indígena
2
T.O.T.I
Monte Pascoal
T.O.T.I. Imbiriba
T.O.T.I.
Aldeia Velha
T.O.T.I.
Coroa Vermelha
T.O.T.I.
Mata Medonha
Municípios
Itamaraju,
Porto
Seguro e
Prado
Situação
Área
(ha)
Observação
A proposta de delimitação abrangerá duas áreas já
homologadas: T.I. Barra Velha (também
registrada), com 8.627 ha, e T.I. Águas Belas
(registrada), com 1.186 ha; e uma área dominial
indígena, o Trevo do Parque, com 1,3 ha, havida
por doação de particular.
Em
identificação
9814,3
Porto
Seguro
Identificada
398
Delimitação considerada irregular, pois reduziu a
extensão originalmente identificada no relatório
antropológico (950 ha).
Porto
Seguro
Em
identificação
2000
Área em identificação, com valor aproximado de
área.
Porto
Seguro e
Santa Cruz
Cabrália
Homologada
(registrada)
1493
Há ocupações indígenas recentes fora da área
demarcada e pleito por revisão e ampliação de
limites.
Santa Cruz
Cabrália
Homologada
(registrada)
550
Há pleito por revisão e ampliação de limites.
Tabela 3. Situação das terras indígenas do povo Pataxó na região sul da Bahia. Fonte: web Brasil indígena. Acesso em 23/11/2009.
2
Terras de Ocupação Tradicional Indígena (T.O.T.I.), tal qual definidas no artigo 231 da Constituição Federal.
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O PNMP foi criado pelo Decreto nº 242, de 29/11/1961, com 22.500 hectares, para conservar
uma amostra representativa dos ecossistemas de Mata Atlântica na transição entre o litoral e a
floresta pluvial dos tabuleiros terciários, fomentar atividades de educação ambiental e proteger o
Monte Pascoal, marco histórico do Brasil.
Segundo Vianna (2004), os grupos indígenas foram aldeados compulsoriamente pelo governo
da província baiana em 1861 na localidade conhecida como Barra Velha, o que atesta a presença
dos indígenas há pelo menos cem anos antes da criação do PNMP. O fato suscita o questionamento
de que, por ter sido ocupação indígena há mais de um século, a região foi poupada da exploração
verificada em áreas não indígenas e, por isso, ainda se encontrava preservada, com atributos que
justificavam a criação de uma UCPI.
Os indígenas foram tidos como causadores de impactos ambientais na área, por influência de
madeireiros, e, assim, os que não foram expulsos do parque ficaram com uma área de 210 hectares.
Após anos de enfrentamento, a negociação entre o antigo Instituto Brasileiro de Desenvolvimento
Florestal (IBDF) e a Funai gerou a criação da T.I. Barra Velha, em 1991, com apenas 8.627 hectares,
deixando de fora diversas aldeias. O fato gerou a criação, em 1999, de um grupo de trabalho, mas
cujo relatório não foi levado a termo. O povo Pataxó retomou o PNMP em agosto do mesmo ano e
expulsou funcionários do Ibama do local.
Em 2000 foi proposto um termo de acordo entre os Pataxós e o Governo Federal, mas, de
acordo com Timmers (2004), ele foi assinado somente pelas populações indígenas. Dois anos
depois, foi firmado um termo de cooperação técnica entre os ministério do Meio Ambiente e Justiça, o
Ibama e a Funai. De 2002 a 2005, na perspectiva da co-gestão do território, foram implementados
projetos de fiscalização com participação dos Pataxós, educação ambiental, recuperação de áreas
degradas, segurança alimentar e sistemas agroflorestais.
Um estudo antropológico sugeriu a ampliação da terra ocupada pelo povo Pataxó, publicado no
Diário Oficial da União em 29/02/2008, para uma área de 52.748 ha. O relatório circunstanciado de
revisão de limites da T.I. Barra Velha propõem uma área duas vezes e meia a área atual da UC e
quase cinco vezes a área da T.I. Barra Velha. A proposta de revisão de limites ainda aguarda
homologação do governo e sua aceitação é incerta.
Territórios Quilombolas e Unidades de Conservação
São seis os casos de sobreposição entre unidades de conservação federais e territórios
quilombolas (tabela 4), cujos conflitos, uma vez oficializados, tramitam na Câmara de Conciliação da
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Advocacia Geral da União (AGU), instância por meio da qual os órgãos do governo federal
competentes discutem os casos de sobreposição, visando uma alternativa às controvérsias.
Comunidade
Pedra
Branca ou
São Roque
Tambor
Cunani
Mumbuca
Abuí,
Paraná do
Abuí,
Tapagem,
Sagrado
Coração e
Mãe Cué
Santo
Antônio do
Guaporé
Estado
SC e RS
AM
AP
MG
PA
RO
Município
Praia Grande
(SC) e
Mambitupa
(RS)
Novo Airão
Calçoene
Jequitinhonha
e Almenara
Oriximiná
São
Francisco do
Guaporé
Órgãos
Envolvidos
INCRA e
ICMBio
INCRA e
ICMBio
INCRA e
ICMBio
INCRA e
ICMBio
INCRA e
ICMBio
INCRA e
ICMBio
Número de
Famílias
32
17
18
81
288
26
Unidade de
Conservação
* Parque
Nacional de
Aparados da
Serra
expulsão de
200 famílias
Parque
Nacional do
Jaú
expulsão de
400 famílias
Parque
Nacional do
Cabo
Orange
Reserva
Biológica da
Mata Escura
** Parque
Nacional da
Serra Geral
Criação
* Decreto nº
47.446
(17/12/1959),
alterado pelo
Decreto nº
70.296
(17/031972).
* Reserva
Biológica do
Rio
Trombetas
Reserva
Biológica
Guaporé
** Floresta
Nacional
SacaráTaquera
Decreto nº
85.200
(24/09/1980)
Decreto nº
84.913
(15/07/1980)
Decreto s/n
(5/06/2003)
* Decreto nº
84.018
(21/09/1979)
Decreto nº
87.587
(20/09/1982)
** Decreto
nº 98.704
(1989)
** Decreto nº
531
(20/05/1992).
Área (ha) da
Unidade de
Conservação
Área (ha)
Pleiteada
* 13.060,6
2.272.000
619.000
50.890
** 17.345,5
7.327,6941
* 100.000
600.000
** 39.000
719.880
36.156,5152
8.502,7894
200.000
86.763,6252,
alterada
para 41.600
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Área (ha) de
Sobreposição
2.666,8216
719.880
36.156,5152
8.502,7894
139.000
41.600
% TQ / UC
36,4%
31,68%
5,84%
16,71%
100%
6,93%
Tabela 4. Casos de sobreposição entre UC Federais e Territórios Quilombolas. Elaborado pelos autores (Fonte: INCRA e AGU, 2009).
Analisando a tabela, pode-se verificar que a área sobreposta de territórios quilombolas e UC é
bastante variável em relação ao total da área das unidades de conservação, com porcentagens
desde 5,84% (Cunani, AP) a 100% das UCs (Oriximiná - PA).
Alguns aspectos adicionais problematizam ainda mais a questão. As populações de Santo
Antônio do Guaporé (RO) e Cunani (AP) estão em região de fronteira com outros países. As
populações de Mumbuca (MG) e Santo Antônio do Guaporé (RO) têm sobreposição com fazendas ou
assentamentos do Incra na mesma área. Há populações em que o laudo antropológico, etapa
fundamental para a conformação do território quilombola, não foi concluído, como é o caso de Cunani
(AP). Há relato de expulsões arbitrárias no período pré-conciliatório, em Tambor (AM) e Santo
Antônio do Guaporé (RO).
Com a entrada em vigor do artigo 68 da ADCT, em 1988, a invisibilidade dessas populações
começa a ser rompida e seu direito fundamental à autodeterminação sociocultural passa e ser
reconhecido. Também em Constituições de diversos estados da Federação, segundo Souza (2008),
há artigos que passaram a tratar da matéria, como é o caso do Maranhão, Bahia, Goiás, Pará e Mato
Grosso. A autora relata que também existe legislação sobre direitos quilombolas em outros estados,
posteriores às constituições estaduais, como é o caso do Espírito Santo, Mato Grosso do Sul,
Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e São Paulo, num total de onze estados que
possuem legislação específica sobre o procedimento de regularização fundiária dos territórios
quilombolas.
O processo de definição conceitual das populações quilombolas e dos elementos que
constituem o seu território só adveio definitivamente por meio do Decreto n° 4.887/03, segundo o qual
são considerados remanescentes de populações dos quilombos os grupos étnico-raciais, segundo
critérios de auto-atribuição, com trajetória histórica própria, dotados de relações territoriais
específicas, com presunção de ancestralidade negra relacionada com a resistência à opressão
histórica sofrida.
Os territórios quilombolas, de acordo com o decreto, “são terras ocupadas por remanescentes
das populações dos quilombos utilizadas para a garantia de sua reprodução física, social, econômica
e cultural” (art. 2º, § 2º).
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Outros elementos do ordenamento jurídico brasileiro que se relacionam com as populações
quilombolas são a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Populações
Tradicionais e a Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho, já mencionadas. A
Política de Populações Tradicionais, em seu artigo 3º, diz respeito à definição da territorialidade e a
Convenção traz como um de seus pontos centrais, também incorporado pelo Decreto n. 4.887/03, o
elemento da autodeterminação.
Segundo Leuzinger (2009), o que se busca na situação em que há sobreposição entre direitos
ambientais e culturais é o princípio da harmonização. De acordo com a autora, as situações que se
configuram mais problemáticas são aquelas em que há sobreposição de UCPI e outras áreas
protegidas. Nesse caso, tem-se uma categoria mais restrita de espaços especialmente protegidos,
onde não há possibilidade, pela legislação ambiental, de convivência entre as populações tradicionais
e o ambiente protegido.
Partindo da premissa de que toda a atividade antrópica tem um impacto sobre o ambiente, a
autora afirma que, quando o ecossistema não suporta a presença humana essas populações têm de
ser retiradas e reassentadas, com base no artigo 42 do SNUC. Quando é verificado que há
possibilidade de convivência, recomenda a reclassificação para Unidade de Conservação de Uso
Sustentável (Leuzinger, 2009).
A análise das indicações dos processos de conciliação em curso na AGU aponta a
incompatibilidade entre os instrumentos legais para a garantia tanto dos direitos ambientais quanto
dos direitos culturais, sendo necessária uma harmonização entre os princípios e os instrumentos
legais que regulamentam os mencionados direitos.
Os critérios para a avaliação do impacto antrópico sobre um ecossistema ainda não se
encontram claramente definidos, no que se refere à implantação de UC no Brasil. As populações têm
convivido com esses ambientes naturais por séculos e, na maioria dos casos, implicando em
reduzidos impactos sobre ele.
Santilli (2005) afirma que a criação de UCs sobre territórios quilombolas oficialmente criados só
é legalmente possível quando se tratar de categoria de uso sustentável. Nos casos em que se
pretende criar UCPI, somente seria adequada a criação com o consentimento prévio das populações
quilombolas afetadas, com a previsão das restrições que irão sofrer, sob pena de nulidade absoluta
do ato que instituiu a UC, pois os direitos territoriais quilombolas são anteriores, indisponíveis e
irrenunciáveis perante a UC.
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Ainda de acordo com a autora, a legislação ambiental não se aplica às populações quilombolas,
suas atividades – de subsistência – não dependem de autorizações ou licenças, tampouco se aplicam
as restrições do Código Florestal, dentre outras como pesca e caça. O argumento é que tais práticas
seriam próprias da cultura quilombola e que a aplicação das leis ambientais implicaria na
transgressão dessa cultura. Como solução, a autora aponta que os órgãos ambientais poderiam
incentivar a adoção de medidas de proteção e gestão ambiental em seus territórios (Santilli, 2005).
A dimensão de invisibilidade das populações quilombolas é destacada por Souza (2008), como
foi o caso da comunidade Kalunga, “descoberta” no Parque Nacional da Chapada dos Veadeiros, na
década de 1980. A autora ainda verificou a repetição dessa realidade em inúmeras outras populações
quilombolas do Brasil, como Oriximiná, PA; Cafundó, SP; e Rio das Rãs, BA.
A possibilidade de reconhecimento legal dos territórios quilombolas foi de suma importância
para que essas populações pudessem sair de sua invisibilidade. Entretanto, os conflitos verificados
aqui refletem que o processo de emancipação das populações quilombolas ainda não foi concluído.
Terras Indígenas e Territórios Quilombolas
Atualmente, não existem casos de sobreposição entre Terras Indígenas e Territórios
Quilombolas no Brasil. No entanto, é interessante atentar para o processo em Conceição das
Crioulas, distrito do Município de Salgueiro, sertão do Estado de Pernambuco, distante 550
quilômetros da capital, Recife. A comunidade é composta por 16 núcleos populacionais, onde
residem cerca de 4.000 pessoas (Portal Salgueiro, 2009). Grupos alheios ao processo de conquista
dos direitos garantidos constitucionalmente a essas populações se aproveitam da desarticulação
entre os órgãos governamentais gestores dessas áreas e da inefetividade da implementação das
políticas públicas específicas para cada grupo para incitar focos de conflito.
De acordo com os moradores, a comunidade quilombola teve início no século XIX, com a
chegada de seis crioulas à região. As imediações são habitadas também pelos indígenas da etnia
Atikum, com quem essas mulheres e seus descendentes passaram a conviver em harmonia. Muitas
famílias teriam surgido da união dos negros com os indígenas e ainda vivem na região.
A Terra Indígena Atikum foi reconhecida e homologada por decreto presidencial, em 1996, e
conta com pouco mais de 16 mil hectares, limítrofes à Conceição das Crioulas. O Território
Quilombola de Conceição das Crioulas, por sua vez, teve certidão expedida pela Fundação Cultural
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Palmares3, em 2000, com área de aproximadamente 17 mil hectares. A certificação do território foi
concedida à Associação Quilombola de Conceição das Crioulas (AQCC) sem que fossem adotadas
as necessárias providências para a desapropriação das fazendas da área.
A relação entre indígenas e quilombolas não é conflituosa, em geral, segundo relatos de ambos
os grupos. Há, sim, diversos casos de violência e de intimidações por parte dos fazendeiros da região
aos moradores de Conceição das Crioulas (CPSP, 2009). Ao passo que a UFPE (2009) confirma a
necessidade de um novo estudo da terra que contemple núcleos de famílias Atikum que estão fora
dos limites da terra indígena. Uma parcela da população não quilombola que hoje habita a Serra das
Crioulas e a área circunvizinha, denominada “pé da serra”, tem-se auto-declarado indígena AtikumPé-da-Serra com a intenção de ampliar a Terra Indígena Atikum dentro dos limites do território
quilombola.
A situação conflituosa acirrou-se após a entrega, no último dia 20 de novembro de 2009, do
Decreto Presidencial que considera o Território de Conceição das Crioulas como de interesse social,
última etapa formal, antes da desintrusão das propriedades particulares e titulação definitiva.
Fialho (2005) aponta outras tensões presentes na região, que compõem o cenário em torno dos
conflitos, como disputas político-partidárias nas eleições municipais; tentativas de acesso ao sistema
de assistência nas áreas de educação e saúde; e mecanismos de manipulação do sistema
previdenciário.
No caso de Conceição das Crioulas, fica claro que atualmente há dois instrumentos válidos que
não se sobrepõem: a homologação da terra indígena Atikum, de 1996, e o Decreto Presidencial que
considera o território quilombola como área de interesse social, de 2009. Segundo o Incra-PE, no
Relatório de Identificação e Delimitação, todas as consultas foram feitas, inclusive à Funai e aos
indígenas Atikum, para a conformação do laudo que traça os limites do território quilombola.
O que se faz necessário, portanto, é garantir a efetividade das políticas públicas para essas
populações, de acordo com os instrumentos legais mencionados. No que se refere ao caso
específico, fica claro que as potenciais disputas territoriais são excêntricas ao processo de titulação
do território quilombola e ao de concessão da terra indígena. Tem fundo no interesse de grupos
alheios às duas populações, que apresentam histórico de convivência pacífica. O caso, no entanto, é
3
Naquele período, o órgão do governo federal responsável pela identificação e certificação dos territórios quilombolas era a Fundação
Cultural Palmares (CPSP, 2009). Hoje, conforme estipulado no Decreto 4.887/2003, cabe ao Incra a condução do processo que leva à
titulação dos territórios, que é feita por meio de Decreto Presidencial.
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um alerta para os órgãos envolvidos sobre a interpretação com parcialidade dos efeitos dos
instrumentos legais referentes à garantia dos direitos dessas populações.
Unidades de Conservação e populações tradicionais
No Brasil, existem diversos casos de populações tradicionais limitadas pela criação de UCPI. Este é o
caso da Estação Ecológica Juréia-Itatins, criada em 1986. Esta UC localiza-se nos municípios de
Iguape, Miracatu, Itariri e Peruíbe, no sul de São Paulo. Pertence à esfera estadual e é administrada
pela Fundação Florestal, ligada à Secretaria Estadual de Meio Ambiente. Ocupa uma área de 79.830
hectares no Bioma Mata Atlântica. Assim como outras UC no país, apresenta conflitos relacionados à
permanência de população humana no seu interior e ao uso de recursos naturais.
A Estação é constituída por moradores tradicionais e não-tradicionais, com diversas formas de
ocupação: posseiros (indivíduos que têm posse na área, mas sem título de propriedade; inclui os que
desbravaram a área para moradia e os que adquiriram a área por compra e venda de direitos
possessórios); proprietários (têm título legítimo de propriedade da terra); empregados/caseiros;
meeiros (trabalham como produtores, e não empregados, dividindo a produção com o proprietário ou
posseiro); comodatários (são produtores, ocupam a terra por muitos anos, não possuem vínculo
empregatício e não alegam direitos sobre a terra), conforme pesquisado por Oliveira (2004).
A população local é reconhecida como caiçara (oriunda da fusão entre portugueses e índios) e
tem tradições, crenças, alimentação e artesanato próprios, que caracterizam a sua cultura. São, em
sua maioria, pescadores, mateiros, caçadores, palmiteiros e caxeteiros (extratores de recursos para
produção de lápis).
Anteriormente a 1987, havia forte abuso de poder e violência, resultantes dos conflitos
fundiários, com registro de mortes de grileiros e jagunços. Com a criação e efetivação da UC, as
agressões provocadas por grandes proprietários de terra diminuíram (Oliveira, 2004).
Em 1992, foram editados alguns decretos declarando a desapropriação de terras na região da
UC, com finalidade de utilidade pública. Do total de quase 80.000 hectares da Estação, 47.000 são de
propriedade do Estado. O restante envolve escrituras falsas, grilagem e termos de posse irregulares.
A Estação possui 366 famílias, distribuídas em populações em diversos locais da UC. Deste
total, 117 famílias mantêm laços históricos com a região e vivem de atividades agrícolas e pesqueiras
compatíveis com a manutenção da UC; 150 são pequenos agricultores de outras regiões do país,
com prática, geralmente, de monoculturas; 99 famílias ocuparam a área após a criação da UC e
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trabalham na prestação de serviços diversos (Oliveira, 2004). Estas populações apresentam
características sociais e culturais próprias e distintas entre si (Nunes, 2003).
As famílias tradicionais e agrícolas (267) ocupam uma área de 2.500 ha, equivalente a 3% da
área da Estação. Elas poderiam ser mantidas na UC, pois “... a presença dos moradores pode
contribuir para a manutenção e para a fiscalização integrada da área. Ademais, esse seria um desafio
verdadeiramente democrático, pautado pela plena dignidade dos sujeitos envolvidos” (Ferreira, 2005,
p. 103).
As normas da categoria Estação Ecológica impedem as atividades das populações humanas,
como extrativismo, pesca, caça e agricultura de subsistência. No entanto, continuam ocorrendo
práticas de uso dos recursos naturais, assim como desmatamentos e incêndios.
As famílias encontram várias dificuldades em morar dentro da Estação: o uso dos recursos
naturais é considerado ilegal, a comercialização de seus produtos é difícil, as estradas não passam
por manutenção, as moradias não podem ser ampliadas ou reformadas, os roçados não podem se
expandir, não são construídas escolas, postos de saúde, rede de esgoto, luz, não há transportes.
Como não há criação de animais, grande parte das famílias depende da caça e pesca para
subsistência. Sendo assim, a Polícia Florestal e o órgão gestor da UC permitem que estas atividades
ocorram de forma dissimulada. Além disso, sob a ameaça do reassentamento, muitos desenvolvem
suas atividades de modo a gerar maior rentabilidade em curto prazo, aumentando o extrativismo e a
caça ilegal (Oliveira, 2004).
As populações existentes na Estação Ecológica Juréia-Itatins entendem as vantagens e
desvantagens possibilitadas pela UC. Os moradores reconhecem a riqueza natural da área e o
potencial turístico. Todavia, as restrições impostas pelo órgão gestor, a inexistência de propostas que
dêem um retorno econômico, a falta de participação nas decisões e a inexistência de uma
representação para dirigir suas reivindicações estimulam o abandono da área e a procura por
espaços para a continuidade de suas atividades. Essa emigração significa a perda do conhecimento
tradicional destas populações e, por conseguinte, da cultura caiçara (Oliveira, 2004).
Existem divergências quanto à permanência na UC e o desenvolvimento de suas atividades. No
entanto, a maioria não deseja ser reassentada. Além disso, as populações buscam organizar-se em
associações para lutar por melhores condições de vida na Estação.
É importante mencionar que a região de Juréia-Itatins é ocupada pelo homem moderno
provavelmente desde o século XVI, para atender a interesses econômicos e de subsistência (Nunes,
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2003). Mesmo com a ocupação antiga, a floresta continua preservada, mostrando a possibilidade de
aliança do homem com a natureza.
Uma possível solução para estas populações seria indenização e reassentamento em região
limítrofe, conforme determina a Lei do SNUC. Para isso, seria necessário cerca de 5.000 ha de terras
agricultáveis (Oliveira, 2004).
Outra possibilidade seria a recategorização da UC, ou seja, a mudança de categoria do SNUC,
com a manutenção da população e a possibilidade de uso sustentável dos recursos naturais. Foi
exatamente o que aconteceu na Juréia, com o advento da Lei Estadual n° 12.406/06, que
reclassificou parte da ESEC para RDS e instituiu o Mosaico de Unidades de Conservação da JuréiaItatins. Entretanto, o Tribunal de Justiça declarou a lei inconstitucional, por vício de iniciativa, pois
somente poderia ter sido apresentada pelo governador do Estado, que detém competência exclusiva
na matéria. Ademais, o perigo de atrair mais pessoas para a UC, pressionando o uso dos recursos
naturais e abrindo margem ao retorno da especulação imobiliária também foram considerados pelos
desembargadores na ação4.
Entretanto, as opções dadas pelo SNUC são medidas extremas, de difícil realização e
envolvem riscos. Por isso, é importante considerar que o instrumento Termo de Compromisso vem
sendo utilizado em algumas UC sem o viés de recategorização ou de reassentamento. É o caso da
Reserva Biológica do Lago Piratuba e do Parque Nacional do Cabo Orange, ambas situadas no
Amapá e administradas pelo ICMBio. No caso, os termos de compromisso foram firmados entre o
órgão gestor, a associação de moradores e a colônia de pescadores, para estabelecer regras de
como a atividade tradicional pesqueira pode ser conciliada com os objetivos de gestão das UC.
Também no Parque Estadual da Serra do Mar – Núcleo Picinguaba, em Ubatuba/SP, o órgão gestor
da UC firmou com quilombolas e caiçaras um plano de uso tradicional e um acordo de manejo de
produtos florestais para artesanato. Os compromissos e acordos firmados nesses casos, que
dependeram da disposição para o diálogo e da relação de confiança entre as partes, são
acompanhados e fiscalizados pelos órgãos ambientais, Ministério Público e as próprias comunidades
envolvidas, compartilhando-se as responsabilidades pelos resultados desses processos.
Trata-se de precedentes importantes, nos quais uma solução intermediária foi construída entre
os órgãos gestores e as comunidades envolvidas, cujos resultados podem auxiliar no
encaminhamento de outros casos em todo o país.
4
Cumpre lembrar que o SNUC faculta ao órgão gestor promover ou não a desapropriação de imóveis particulares no interior de RDS.
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Considerações Finais
O debate acerca da sobreposição de áreas protegidas é recente no Brasil e as soluções para os
casos concretos ainda estão sendo debatidos nos meios sociais, acadêmicos e governamentais.
Como se verifica, os direitos territoriais de povos e populações tradicionais são assegurados de
forma específica na Constituição e por uma restrita legislação federal e estadual. As Unidades de
Conservação, igualmente, contam com amparo constitucional e visam garantir o direito difuso ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações. Os direitos
ambientais e culturais estão, portanto, no mesmo patamar de proteção constitucional.
Para evitar as sobreposições e reproduzir processos de desigualdade social, é fundamental que
os órgãos competentes planejem de forma articulada a criação de áreas protegidas, visando ordenar
territórios a partir de uma visão sistêmica, na perspectiva cultural e socioambiental.
A criação de uma nova categoria de unidade de conservação no âmbito do SNUC poderia evitar
os conflitos decorrentes das sobreposições, instituindo-se um manejo integrado entre o uso
sustentável de recursos naturais pelas populações indígenas ou quilombolas e os usos indiretos que
promovam a adequada preservação da biodiversidade.
No que se refere às sobreposições identificadas, o maior número de casos ocorre entre Terras
Indígenas e Unidades de Conservação e estão situados na Amazônia. Uma possível solução é
promover a gestão compartilhada pactuada entre os órgãos ambientais e indigenistas, com as
populações indígenas envolvidas, de modo a assegurar o uso sustentável de recursos naturais
imprescindíveis à manutenção da cultura indígena e ao mesmo tempo preservar a biodiversidade.
No caso da sobreposição entre Territórios Quilombolas e Unidades de Conservação, a mesma
solução – a gestão compartilhada – pode constituir uma boa alternativa. As unidades de conservação
a serem criadas devem excluir os territórios quilombolas, mas podem estar limítrofes a eles, formando
um mosaico de áreas protegidas.
Adicionalmente, nos casos em que o território quilombola ainda não estiver titulado, havendo
presença de comunidade quilombola em Unidade de Conservação de Proteção Integral, ao invés de
reassentar a comunidade, ou recategorizar a unidade, uma solução é desafetar a unidade, no todo ou
em parte, para proceder a titulação do Território Quilombola, a fim de que as políticas públicas
específicas sejam implementadas pelos órgãos competentes. No entanto, os órgãos ambientais
apoiariam as populações na gestão ambiental do Território Quilombola, visando o manejo sustentável
dos recursos naturais.
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Nos casos de outras populações tradicionais, a recategorização da UC para Resex ou RDS
pode ser uma solução, mas desde que seja trabalhada a partir de critérios objetivos e claros, para
evitar distorções ou atender a interesses econômicos e oportunistas. Também os acordos e termos
de compromisso firmados entre o órgão ambiental e as populações tradicionais envolvidas podem
servir como instrumentos formais de pactuação, até que se encontre solução definitiva para cada
situação. Em ambos os casos, o aperfeiçoamento das práticas tradicionais constariam do plano de
manejo e do zoneamento da unidade, pactuado entre o órgão gestor da unidade e as populações
envolvidas.
Mas, incumbe aos órgãos públicos competentes, federais, estaduais e municipais, em parceria
com instituições diversas, apoiar a produção sustentável e encontrar com as populações tradicionais
envolvidas alternativas àquelas práticas de manejo que precisam eventualmente ser adequadas.
Nesse sentido, cabe a esses órgãos apoiar as populações em sua organização social e
econômica, propiciar capacitações em elaboração e gestão de projetos, associativismo e
cooperativismo, e desenvolver programas de educação ambiental, dentre outras medidas que
considerem a dimensão cultural em questão. Assim, os pactos firmados em torno do manejo
sustentável terão melhores condições para serem cumpridos por todos os envolvidos, com ganhos
sociais e econômicos para as populações tradicionais e benefícios para a biodiversidade.
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