Everton José Helfer de Borba
A NATUREZA JURÍDICA ESPECIAL DO ATO
COOPERATIVO SOLIDÁRIO COMO FORMA DE
REALIZAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE INCLUSÃO
SOCIAL REALIZADORAS DE DIREITOS FUNDAMENTAIS:
UM ESTUDO DE INTERSECÇÕES ENTRE O PÚBLICO E O
PRIVADO
Tese apresentada ao Programa de PósGraduação em Direito – Mestrado e Doutorado
em Direito, Área de Concentração em Direitos
Sociais e Políticas Públicas, Linha de Pesquisa
em
Diversidade
e
Políticas
Públicas,
Universidade de Santa Cruz do Sul – UNISC
como requisito parcial para a obtenção do título
de Doutor em Direito.
Orientador: Prof. Dr. Jorge Renato dos Reis
Santa Cruz do Sul
2013
Everton José Helfer de Borba
A NATUREZA JURÍDICA ESPECIAL DO ATO COOPERATIVO SOLIDÁRIO COMO
FORMA DE REALIZAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE INCLUSÃO SOCIAL
REALIZADORAS DE DIREITOS FUNDAMENTAIS: UM ESTUDO DE
INTERSECÇÕES ENTRE O PÚBLICO E O PRIVADO
Esta tese foi submetida ao Programa de PósGraduação em Direito – Mestrado e Doutorado
em Direito; Área de Concentração em Direitos
Sociais e Políticas Públicas; Linha de Pesquisa
em
Diversidade
e
Políticas
Públicas,
Universidade de Santa Cruz do Sul – UNISC,
como requisito parcial para obtenção do título
de Doutor em Direito.
Dr. Jorge Renato dos Reis
Professor Orientador - UNISC
Dr. Rogério Gesta Leal
Professor examinador - UNISC
Dr. Ricardo Hermany
Professor examinador - UNISC
Dr. Paulo Márcio Cruz
Professor examinador - UNIVALI
Dra. Sandra Regina Martini Vial
Professora examinadora - UNISINOS
Santa Cruz do Sul
2013
À minha família, meu eterno esteio.
AGRADECIMENTOS
Agradeço à minha família pelo apoio, aos professores e colegas do Programa
de Pós-Graduação em Direito – Doutorado em Direito, pelo conhecimento
compartilhado e pelo companheirismo, e, em especial, ao professor orientador, PósDoutor Jorge Renato dos Reis, pelo apoio e constante encorajamento na realização
deste trabalho.
A teoria econômica tradicional falha ao não ter em
consideração ao fazer e gestar empresa que as pessoas
“non operano necessariamente tutte e solo per torna
conto personale, ma possono farlo anche ‘per passione’,
cioè non solo per denaro mas pinte da valori diversi”.
(BORZAGA, Carlo. Le cooperative sociali in Italia:
storia, valori ed esperienze di imprese a misura di
persona)
LISTA DE ABREVIATURAS
ACI
Aliança Cooperativa Internacional
CASES
Cooperativa Antonio Sérgio para Economia Social
CE
Comunidade Europeia
CNES
Conselho Nacional de Economia Solidária
CMP
Cooperativa de Mutualidade Prevalente
EES
Empreendimentos Econômicos Solidários
INSCOOP
Instituto António Sérgio do Sector Cooperativo
IPSS
Instituições Particulares de Solidariedade Social
MTE
Ministério do Trabalho e Emprego
OCB
Organização das Cooperativas Brasileiras
ONG
Organização Não-Governamental
ONLUS
Organização Não Lucrativa de Utilidade Social
ONU
Organização das Nações Unidas
OS
Organizações Sociais
OSCIP
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
PRONACOOP
SOCIAL
Programa Nacional de Apoio ao Cooperativismo Social
SCE
Sociedade Cooperativa Europeia
SENAES
Secretaria Nacional de Economia Solidária
RESUMO
A presente pesquisa tem por objetivo identificar a natureza jurídica especial do ato
cooperativo solidário praticado pelas cooperativas sociais, para permitir a análise da
atuação destas cooperativas, sob a percepção das intersecções público privadas, de
forma a possibilitar a proposição de políticas públicas de inclusão social realizadoras
de direitos fundamentais. O problema consiste em verificar se as cooperativas
sociais possuem uma natureza jurídica diferenciada das demais cooperativas em
razão da prática de uma espécie de ato cooperativo diferenciado do tradicional: o ato
cooperativo solidário. Em primeiro lugar, foi analisada a cooperação social segundo
a perspectiva do direito social condensado, proposto por Gurvitch (2005). Em razão
da influência na criação das Cooperativas Sociais brasileiras, parte-se de um estudo
comparado do tratamento legal dado às cooperativas sociais na Itália e em Portugal.
Com isso, verificou-se que, diferentemente do que ocorre nestes países, no Brasil,
as cooperativas sociais não se caracterizam como direito social condensado. Nos
países europeus comparativamente estudados há um tratamento legal diferenciado
para as cooperativas sociais ou de solidariedade social, enquanto no Brasil isso não
ocorre. Analisou-se, ainda, a aplicação dos princípios da subsidiariedade e da
solidariedade nos três ordenamentos jurídicos, onde possuem status de norma
constitucional. Com relação à análise da natureza jurídica das cooperativas sociais,
respondendo ao problema proposto para a presente tese, verificou-se que estas
possuem uma natureza jurídica que se diferencia das demais instituições existentes,
pois se tratam de instituições privadas, mas que exercem atividades de natureza
pública, uma vez que relacionadas a tarefas ligadas à concretização de direitos
fundamentais sociais, colocando as cooperativas sociais em uma perspectiva
intermediária entre o público e o privado, manifestando uma natureza pública não
estatal. Inexistem no Brasil políticas públicas de fomento à criação e à manutenção
de cooperativas sociais. Utilizou-se como abordagem o método hipotético-dedutivo.
Quanto ao procedimento, optou-se pelos métodos comparativo e histórico crítico.
Em relação ao método de investigação, optou-se pela pesquisa qualitativa,
utilizando-se a pesquisa bibliográfica, por meio do processo de documentação
indireta, a fim de identificar as contribuições culturais e científicas já existentes sobre
o tema, em especial, nos sistemas italiano e português. Foram utilizadas as técnicas
de levantamento e de seleção de bibliografia e as técnicas de análise de conteúdo e
de análise comparativa.
Palavras-chave: Público/Privado; Neocooperativismo; Solidariedade; Políticas
Públicas; Cooperativas Sociais.
SINTESI
La presente ricerca ha lo scopo di identificare la natura giuridica speciale degli atti
cooperativi di solidarietà praticati per le cooperative sociali, da consentirne un'analisi
delle prestazioni dei queste cooperative, sotto la percezione pubblica privata di
intersezioni, al fine di consentire la proposizione di politiche pubbliche per l'inclusione
sociale che soddisfano i diritti sociale fondamentali. Il problema è verificare se la
cooperative sociali hanno una natura giuridica diversa dalle altre cooperative a causa
di una sorta di atto cooperativo diverso da quello tradizionale: l’atto cooperativo
solidario. In primo posto, è stata analizzata la cooperazione sociale secondo la
prospettiva del diritto sociale condensato, proposto da Gurvitch (2005). A causa della
influenza sulla creazione dei brasiliani Cooperative Sociali, fa parte di uno studio
comparato del trattamento giuridico dato alle cooperative sociali in Italia e in
Portogallo. Così, si è constatato che, diverso di quello che succede ai due primi, in
Brasile, le cooperative sociali non si caratterizzano come un diritto sociale
condensato. Nei paesi europei studiati comparativamente, c’è un trattamento diverso
per le cooperative sociali o di solidarietà, mentre in Brasile questo non succede. È
stata analizzata anche l’applicazione dei principi di sussidiarietà e di solidarietà nei
tre ordinamenti giuridici, avendo status di norma costituzionale. Per quanto riguarda
l’analisi della natura giuridica delle cooperative sociali, rispondendo al problema
proposto per questa tesi, si è verificato che esse possiedono una natura giuridica
diversa dalle altre istituzioni esistenti, poiché sono istituzioni private, ma che
svolgono attività di natura pubblica, una volta che relazionate a compiti legati alla
concretizzazione di diritti sociali fondamentali, collocando le cooperative sociali in
una prospettiva intermediaria tra il pubblico ed il privato, manifestando una natura
pubblica non statale. Inesistono in Brasile politiche pubbliche che promuovano la
creazione e la manutenzione di cooperative sociali. È stato utilizzato come approccio
il metodo ipotetico-deduttivo. Per quanto riguarda la procedura, è stato scelto il
metodo comparativo e storico-critico. Relativo al metodo investigativo, è stata scelta
la ricerca qualitativa, utilizzando la ricerca bibliografica, attraverso il processo di
documentazione indiretta, al fine di individuare i contributi culturali e scientifici già
esistenti sul tema, in speciale, nel sistema italiano e portoghese. Sono state utilizzate
le tecniche di selezione bibliografica ed analisi di contenuto e analisi comparativa.
Parole Chiave: Pubblico/Privato;
Pubbliche; Cooperative Sociali.
Neocooperativismo;
Solidarietà;
Politiche
SUMÁRIO
1
2
2.1
2.2
2.3
3
3.1
3.2
3.3
3.4
4
4.1
4.2
4.3
5
5.1
5.2
5.3
6
6.1
6.2
6.3
7
INTRODUÇÃO .......................................................................................................................... 10
REFLEXOS DAS RELAÇÕES ENTRE O ESTADO SUBSIDIÁRIO E O
COOPERATIVISMO NAS POLÍTICAS PÚBLICAS ..................................................... 14
Cooperativismo solidário a partir da perspectiva do Direito Social Condensado 14
Subsidiariedade e cooperativismo solidário: entre o público e o privado ........... 30
Políticas públicas de inclusão social ................................................................... 54
COOPERATIVISMO SOCIAL NA ITÁLIA: ONLUS ..................................................... 59
Relação entre o cooperativismo social e o Estado italiano ................................. 59
Tratamento jurídico dispensado às cooperativas sociais na Itália ...................... 72
Cooperativas sociais como instituições de interesse público e políticas públicas:
ONLUS ............................................................................................................... 81
Consórcios de cooperativas sociais ................................................................... 96
COOPERATIVISMO SOLIDÁRIO EM PORTUGAL: IPSS ............................... 101
Relação entre o cooperativismo solidário e o Estado português ....................... 101
Sociedade Cooperativa Europeia e as cooperativas de interesse público ........ 114
Reconhecimento das cooperativas de solidariedade social como Instituições
Particulares de Solidariedade Social ................................................................. 123
COOPERATIVISMO SOLIDÁRIO NO BRASIL: OSCIP? ........................................ 146
Natureza jurídica do ato cooperativo tradicional ................................................ 146
Tratamento jurídico dispensado ao cooperativismo solidário no Brasil ............. 153
A (in)existência de Políticas Públicas de fomento ao Cooperativismo Solidário no
Brasil e o Programa Nacional de Apoio ao Cooperativismo Social ................... 172
CONTRIBUIÇÕES À FORMULAÇÃO DE UM MARCO JURÍDICO ESPECIAL E
FOMENTADOR DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE INCLUSÃO SOCIAL
REALIZADORA DE DIREITOS FUNDAMENTAIS SOCIAIS .................................. 179
Natureza jurídica especial do cooperativismo solidário no Brasil ...................... 179
Peculiaridades do cooperativismo solidário no Brasil ........................................ 187
O cooperativismo solidário no Brasil como realização de direitos sociais
fundamentais de inclusão social ........................................................................ 208
CONCLUSÃO ......................................................................................................................... 218
REFERÊNCIAS ...................................................................................................................... 225
ANEXO A – Legge 8 novembre 1991, n. 381 ............................................................... 237
ANEXO B – Regime Jurídico das Cooperativas de Solidariedade Social DecretoLei n.º 7/98 de 15 de Janeiro .............................................................................................. 243
ANEXO C – Lei no 9.867, de 10 de novembro de 1999 ............................................. 247
10
1
INTRODUÇÃO
As sociedades cooperativas sociais foram criadas pela legislação brasileira, em
1999, a fim de representar uma alternativa de inclusão social. Esse tipo de entidade
estabelece uma interface entre a sociedade e o Estado na busca de solução de
problemas públicos, de modo a permitir a assunção de uma postura ativa e
transformadora por parte do cidadão, a qual caracteriza uma governança solidária
dentro de uma perspectiva de direito social condensado. Nesse sentido, a presente
pesquisa tem por objetivo identificar a natureza jurídica dos atos cooperativos
praticados por essas sociedades para verificar se estas possuem uma natureza
jurídica especial que as diferencia das demais cooperativas, em razão da prática de
um ato cooperativo solidário.
Dessa maneira, é necessário demonstrar que essas sociedades se encontram
em um espaço intermediário entre o público e o privado, caracterizando-se como
uma manifestação do princípio da solidariedade. Desse modo, considerando
também que o cooperativismo solidário se situa no interior do conceito de direito
social, é analisada a relação existente entre as experiências de cooperação social e
o Estado, de modo a identificar os reflexos dessa relação na sociedade,
principalmente no que se refere às alternativas de inclusão social e de
desenvolvimento da cidadania por meio da governança solidária.
Assim, identifica-se a existência de um ato cooperativo solidário, a partir da
natureza jurídica especial das cooperativas sociais, que gera efeitos capazes de
possibilitar a inclusão social e a participação cidadã ativa, que concretizam o
princípio da solidariedade.
Portanto,
pretende-se
verificar
a
possibilidade
de
definição
e
de
reconhecimento de um novo conceito de ato cooperativo, subdividindo-o em ato
cooperativo tradicional e ato cooperativo solidário, a partir da natureza jurídica
especial das cooperativas sociais, o que torna possível um tratamento diferenciado
dentro do sistema econômico estatal, de modo a favorecer o desenvolvimento de
cooperativas sociais, com a consequente inclusão social e a participação ativa da
cidadania.
Além disso, também se verifica se as cooperativas sociais possuem uma
natureza híbrida, aproximando o modelo cooperativo solidário do modelo das
11
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público e das Organizações Sociais
(OS), necessitando, assim, da formulação de uma teoria própria ao atendimento de
suas necessidades e peculiaridades.
Dessa forma, visa-se caracterizar a existência de um ato cooperativo solidário
paralelo ao ato cooperativo tradicional, a partir da análise da natureza jurídica
especial das cooperativas sociais, como instrumento de inclusão social e de
modificação da realidade frente à transformação do Estado Contemporâneo, inserida
em um espaço intermediário entre o público e o privado, conforme o princípio da
solidariedade.
Parte-se da ideia de que a inclusão social deve ser fruto da assunção de
responsabilidades por parte de todos os indivíduos, por meio de uma nova postura
frente ao Estado, caracterizada por uma transformação sociocultural, bem como pela
inserção do cidadão no espaço existente entre as esferas pública e privada, como
materialização do princípio da solidariedade.
Desse modo, analisa-se o cooperativismo solidário como instrumento de
inclusão social e de transformação da sociedade, em um contexto de múltiplas
crises do Estado, por meio de estratégias para a concretização de direitos sociais
fundamentais, não se restringindo apenas aos mecanismos tradicionais. Dentre as
possibilidades que se apresentam, partindo do entendimento de que deve o cidadão
substituir a ideia de “cliente do Estado” pela ideia de “ser cooperante com o Estado e
com a sociedade”, identificou-se a necessidade de se tomar uma terceira via,
alternativa, entre o público e o privado, entre o Estado, o mercado e a sociedade, em
que um deve cooperar com o outro, e o indivíduo deve assumir responsabilidades
para com o grupo em que está inserido.
Contudo, existem pontos que necessitam de um maior aprofundamento no
estudo do cooperativismo solidário no Brasil e que podem, com sua clarificação,
incentivar o desenvolvimento da prática cooperativista solidária. Entre eles, está a
questão da pouca, ou quase inexistente, quantidade de cooperativas de
solidariedade social. Observa-se que o cooperativismo tradicional possui não só
proteção constitucional, mas também incentivos legais de várias espécies, como o
tributário, por exemplo, em que o ato cooperativo em regra não sofre tributação.
Todavia, não se identifica um tratamento específico para as práticas ligadas ao
cooperativismo social. Sendo assim, a partir da definição de um conceito de ato
cooperativo solidário, partindo da análise da natureza jurídica especial das
12
cooperativas sociais, será possível justificar a necessidade do referido tratamento
diferenciado em relação ao tratamento destinado ao cooperativismo tradicional.
Por esses motivos, a presente pesquisa busca apresentar sugestões de
políticas públicas para os problemas da inclusão social e da efetividade dos direitos
sociais, com o consequente respeito à dignidade da pessoa humana, a partir do
cooperativismo solidário ou neocooperativismo, bem como da ampliação dos
espaços de participação do cidadão.
Busca-se, ainda, identificar a posição das cooperativas sociais no espaço
jurídico localizado entre as esferas pública e privada, à medida que problematiza a
dicotomia público/privado, no atual contexto sócio-jurídico-político. Vale dizer que o
objeto pesquisado encontra-se em uma das ambiências em que essa dicotomia se
insere, entrelaçando essas esferas em função, de um lado, de apresentar sua
natureza privada, de outro, de realizar fim de interesse público, observando o
instituto no contexto tutelado pela norma infraconstitucional, porém, sempre
interpretada à luz da Constituição.
Dessa forma, considerando o contexto do constitucionalismo contemporâneo,
bem como a discussão sobre a existência de limites entre o direito público e o direito
privado, objetiva-se contribuir no questionamento sobre a formulação de políticas
públicas a estabelecer os limites da inserção do direito privado no âmbito do direito
público e na problematização da inter-relação entre público e privado no atual
contexto sócio-jurídico-político, a partir de um estudo sobre a natureza jurídica das
cooperativas sociais e sobre os reflexos de suas atividades em um espaço
intermediário entre o público e o privado.
Para que os objetivos da presente pesquisa fossem atingidos, utilizou-se como
abordagem o método hipotético-dedutivo. Quanto ao procedimento utilizado,
considerando os objetivos da pesquisa, optou-se pelos métodos comparativo e
histórico crítico, à medida que se busca, por um lado, entender as cooperativas
sociais no Brasil a partir do estudo das cooperativas sociais e de solidariedade social
existentes na Itália e em Portugal, as quais serviram de inspiração para a legislação
brasileira, por outro, analisar criticamente a evolução das três espécies de
cooperativas a partir do estudo comparativo entre os instrumentos pátrios e
alienígenas.
Em relação ao método de investigação, optou-se pela pesquisa qualitativa
utilizando-se a pesquisa bibliográfica, por meio do processo de documentação
13
indireta, buscando identificar as contribuições culturais e científicas já existentes
sobre o tema, em especial nos sistemas italiano e português. Dessa forma, foram
utilizadas, basicamente, as técnicas de levantamento, seleção de bibliografia e,
principalmente, as técnicas de análise de conteúdo e de análise comparativa
pertinentes.
Diante disso, visando alcançar os objetivos propostos, a tese foi estruturada em
cinco capítulos. O primeiro capítulo busca fornecer as informações de base para a
compreensão do objeto de estudo de que perpassarão os demais capítulos, como o
direito social condensado, os princípios da solidariedade e da subsidiariedade, além
da análise de formação de políticas públicas.
No segundo capítulo, analisa-se o sistema adotado na Itália, identificando-se a
natureza das cooperativas sociais, bem como sua relação com os princípios
referidos e, em especial, a natureza da relação existente entre o Estado italiano e o
cooperativismo social.
No terceiro capítulo, analisa-se o sistema de cooperativismo solidário existente
em Portugal, buscando identificar também a natureza jurídica das cooperativas de
solidariedade social, bem como sua relação com os princípios da subsidiariedade e
da solidariedade, assim como sua relação com o Estado português.
No quarto capítulo, caberá a análise do sistema brasileiro segundo os mesmos
aspectos, identificando as peculiaridades e as diferenças em relação aos demais
institutos alienígenas.
Por fim, apresentam-se contribuições para a formulação de um marco jurídico
das cooperativas sociais em face do reconhecimento do ato cooperativo solidário,
onde serão apresentados os reflexos e as peculiaridades da aplicação dos princípios
cooperativos nos dois tipos de cooperativas, tradicionais e sociais, uma vez que é
essencial o reconhecimento das cooperativas sociais como cooperativas, mas com
natureza jurídica própria.
14
2
REFLEXOS DAS RELAÇÕES ENTRE O ESTADO SUBSIDIÁRIO E O
COOPERATIVISMO NAS POLÍTICAS PÚBLICAS
O presente capítulo busca analisar os aspectos constitucionais relevantes para
o cooperativismo solidário, bem como a relação participativa entre Estado e
sociedade civil, tendo por base a construção de um paralelo entre o pensamento de
Georges Gurvitch acerca da teoria do direito social condensado e a relação com o
modelo cooperativo.
Além disso, são analisados os princípios da subsidiariedade e da solidariedade
aplicados ao cooperativismo social, uma vez que se entende que as cooperativas
sociais podem ser consideradas exemplo de concretização desses princípios, à
medida que tem por fim possibilitar a inclusão social por meio de ações que
envolvem voluntariado, Estado e comunidade.
Por fim, apresenta-se o ciclo das políticas públicas, visando identificar a fase
em que se encontra o desenvolvimento das mesmas, nos países analisados, de
modo a constatar a influência destas em seu êxito ou em seu fracasso.
2.1 Cooperativismo solidário a partir da perspectiva do Direito Social
Condensado
Inicialmente, será abordado o direito social condensado de Georges Gurvitch,
por tratar-se de um modelo que enquadra a perspectiva cooperativista, uma vez que
se posiciona de forma intermediária entre o Estado e a sociedade civil, permitindo
que o cidadão saia da posição de cliente e passe para a posição de participante.
Para realizar essa abordagem, é essencial que se analisem, inicialmente, a
ideia de direito social de Gurvitch, suas características gerais e cada uma de suas
espécies, detendo-se especificamente no direito social condensado. Em seguida,
analisar-se-ão os pontos de contato existentes entre o direito social condensado e o
sistema cooperativo, de modo a esclarecer se este se enquadra dentro da espécie
daquele.
Nesse sentido, Schneider afirma que o cooperativismo surge num contexto de
afirmação extremada do predomínio do interesse privado sobre o coletivo e o
15
comunitário, com todas as consequências em termos de concentração de poder e de
renda, como é próprio do capitalismo industrial nascente. Para o autor, ao tentar
superar a absolutização do interesse privado e suas consequências, a cooperação
institucional e sistemática então emergentes se empenharm por resgatar e reforçar o
interesse coletivo e comunitário.1
O cooperativismo, como sistema organizado, tem seu marco histórico em
18442, quando 28 tecelões que, assim como seus conterrâneos ingleses, sofriam as
consequências e os rigores do fenômeno histórico excludente representado pela
revolução industrial, se organizaram em uma sociedade de consumo que tinha como
finalidade reformar o conjunto do ambiente social, mediante o auxílio mútuo,
lançando mão dos meios que estavam ao seu alcance para melhorar a sua situação
social e econômica.
O cooperativismo surge como uma manifestação do direito social puro e
independente3, nos moldes do pensamento de Gurvitch4, uma vez que o sistema
tem como proposta a organização de uma estrutura independente do Estado, já que
o sonho dos fundadores da Sociedade dos Probos Pioneiros de Rochdale, mais que
a simples melhoria de sua situação econômica, representava, como refere Holyoake,
“a transformação do mundo” por meio da cooperação.5
Referida afirmação é de possível constatação a partir dos projetos enunciados
pela sociedade, como abrir um armazém para venda de alimentos e roupas a preços
mais baixos que os do mercado para os associados; comprar ou construir casas
para os membros, melhorando, assim, seu estado doméstico e social; fabricar
artigos para a venda, não com o intuito de lucro, mas para proporcionar trabalho
1
2
3
4
5
SCHNEIDER, José Odelso. Democracia, participação e autonomia cooperativa. 2. ed. São
Leopoldo: UNISINOS, 1999.
Considerado marco inicial do cooperativismo como movimento organizado, em razão da criação,
na Inglaterra, da Cooperativa dos Probos Pioneiros. Antes dessa data, encontram-se
manifestações cooperativas na Mesopotâmia, no segundo milênio antes de Cristo, nos colégios
da civilização romana, entre os incas pré-colombianos como as ayllus e com as reduções
jesuíticas entre os índios guaranis do Brasil, do Paraguai e da Argentina. Contudo, foram
organizações de pequena abrangência geográfica e que tiveram curta duração. CRACOGNA,
Dante. El acto cooperativo: concepto y problemas. Conferência. In: Regime tributário das
sociedades cooperativas. Porto Alegre: FESDT, 2004.
El derecho social es puro cuando cumple la función de integrar los miembros en el todo sin
recurrir a una coacción incondicionada. El derecho social puro es independiente cuando en caso
de conflicto con el orden del derecho estatal se muestra equivalente a él o superior. GURVITCH,
Georges. La idea del derecho social: noción y sistema del derecho social. Historia doctrinal desde
el siglo XVII hasta el fin del siglo XIX. Granada. Editorial Comares, S.L., 2005. p. 60.
GURVITCH, op. cit.
HOLYOAKE, George Jacob. Os 28 tecelões de Rochdale. 7. ed. Porto Alegre: WS Editor, 2001.
p. 24.
16
para os cooperadores desempregados; adquirir ou arrendar campos para que os
desocupados e aqueles mal-remunerados possam cultivar; e por fim, “a organização
das forças da produção, da distribuição, da educação e do seu próprio governo; ou,
em outros termos, estabelecerá uma colônia indígena6, na qual os interesses serão
unidos e comuns”.7
Assim, esses pioneiros foram os primeiros a definir as regras de funcionamento
de um sistema cooperativo, as quais foram confirmadas e acabaram sendo
disseminadas por todo o mundo. Nesse sentido, Schneider, no que tange ao ideal
dos pioneiros de Rochdale, característicos de um direito social puro e independente,
refere que:
O ideal dos pioneiros de Rochdale, discutido e amadurecido ao longo de
muitas reuniões e debates desde 1843, quando os companheiros que se
reuniam eram conhecidos como um círculo owenista – círculo owenista Nº
24 – ou também como um grupo “socialista” e como membros de uma
“friendly society”, não era apenas para constituir cooperativas de consumo
como forma de superação da grave situação do proletariado, mas, sim,
chegar a constituir colônias cooperativas autônomas, democráticas e autosuficientes, onde reinasse a ajuda mútua, a igualdade social e a
8
fraternidade.
Por seu turno, referida exposição sobre a origem do cooperativismo tem o
intuito de demonstrar que o cooperativismo representava mais do que uma atividade
econômica, representava um projeto de modificação da sociedade, um verdadeiro
projeto de transformação social9, independente do Estado, caracterizando um direito
social puro e independente.
Nesse ponto, importa ressaltar a evolução do sistema cooperativista, de modo
que a partir da primeira cooperativa de Rochdale, composta por 28 indivíduos, se
alcancem hoje números consideráveis, conforme informa o presidente da Aliança
Cooperativa Internacional (ACI), Ivano Barberini:
Temos 180 anos de história, o movimento cooperativo conta com 800
milhões de sócios, 100 milhões de adeptos, há 400 milhões de agricultores
6
7
8
9
Entende-se que a referência a “uma colônia indígena” está ligada à construção de uma
sociedade alternativa baseada em valores de igualdade e solidariedade, com um sistema
econômico de posição intermediária entre o socialismo e o capitalismo.
HOLYOAKE, George Jacob. Os 28 tecelões de Rochdale. 7. ed. Porto Alegre: WS Editor, 2001.
p. 25.
SCHNEIDER, José Odelso. Democracia, participação e autonomia cooperativa. 2. ed. São
Leopoldo: UNISINOS, 1999. p. 185.
Assim como, na atualidade, a globalização representa um fenômeno excludente, também
acontecia, naquela época, com a revolução industrial.
17
associados em cooperativas, aliás, 50 por cento da produção agrícola
mundial passa pela actividade das cooperativas. O movimento cooperativo
10
está presente em mais de 100 países e em todos os sectores econômicos.
Por fim, realizada essa análise inicial sobre a evolução do cooperativismo como
instrumento de defesa e de mudança social, cabe analisar o papel do
Cooperativismo na sociedade contemporânea, com transformações da economia, do
Estado e de suas constituições, onde, a partir do espaço local, ampliou seu campo
de atuação na medida em que foram ganhando destaque os Direitos Sociais, pois:
O objecto fundamental do cooperativismo, que surgiu como resposta às
condições degradantes da situação humana, em conseqüência da
revolução industrial, repousa na determinação de um grupo subjugado de
fazer face ao poder de um outro, que o dominava; de situar-se nessas
transformações e identificar os agentes sócio-económicos em presença. Os
actores que estão na origem desta organização vão experimentar adoptar e
explicar o princípio da formação dos objectivos e regras comuns, que irão
pôr em acção (...) e desenvolver um projecto de mudança com a
11
participação responsável de todos os membros.
Assim, o contexto histórico atual exige uma mudança de postura do ator social
frente ao Estado12. Desse modo, suas necessidades ampliam-se a cada momento,
em nível global. Assim, “trata-se, no fundo, de promover e apreciar criticamente
experiências que sejam seguidoras dos princípios cooperativos, numa ambição de
10
11
12
BARBERINI, Ivano. Instituto António Sérgio do Sector Cooperativo (INSCOOP). Cooperativa &
Desenvolvimento. Lisboa: Cooperativa de Artes Gráficas, 2005. p. 17.
COUVANEIRO, Maria da Conceição Henriques Serrenho. As práticas cooperativas: mudanças
pessoais e sociais. Instituto António Sérgio do Sector Cooperativo (INSCOOP). Pensamento
Cooperativo. O Terceiro Sector em Portugal. In: Revista de Estudos Cooperativos, n. 2, Lisboa,
2001. p. 35.
Rodrigues (2001, p. 52) refere que “em democracia, o principal responsável é o cidadão. Ele é o
depositário da única soberania legítima. Sem os cooperantes, a cooperativa também não
funciona. Sem democratas não há democracia”. Dentro dessa ótica, o autor entende que as
cooperativas são associações livres e solidárias, exercendo quatro funções democráticas e
sociais de relevância: (I) são escolas do trabalho e espaços de coesão social, em que impera a
solidariedade; (II) “a actividade associativa responde a diferentes problemáticas e sucenidades
que não são assumidas pelo sector público nem pelo privado”; (III) são pontos de encontro e de
formação de opinião, além de escolas de formação permanente; e (IV) realizam obras benéficas
para os cooperantes através da solidariedade social, servindo a produção, prestando assistência
a crianças, enfermos e idosos, constituindo, alojando, transportando, instruindo e educando,
animando a cultura, a arte e o artesanato. RODRIGUES, Adriano Vasco. Economia Social:
aprender a cooperar. Instituto António Sérgio do Sector Cooperativo (INSCOOP). Pensamento
Cooperativo. O Terceiro Sector em Portugal. In: Revista de Estudos Cooperativos, n. 2, Lisboa,
2001.
18
globalização
solidária
que
sirva
de
contraponto
à
globalização
liberal,
13
ideologicamente individualista”.
Em consequência da transformação da sociedade, iniciou-se um movimento
renovador não só na Europa, mas no resto do mundo, que culminou, em 1995, com
o Congresso da ACI, realizado em Manchester, onde foram definidos os seus
princípios, que vieram a influenciar a revisão da Constituição da República
Portuguesa.14
Com isso, atualmente, nota-se uma profunda mudança na orientação do ideal
cooperativo em relação à face tradicional do movimento cooperativo, cujo objetivo
era predominantemente econômico, adotando-se a proposta de usar a economia na
valorização do social e da solidariedade.
No entendimento de Rodrigues, atualmente a finalidade das cooperativas é
privilegiar a solidariedade humana e reforçar ou alargar a intercooperação, reagindo
contra
a
exclusão
social
e
auxiliando
no
sucesso
de
uma
sociedade
verdadeiramente democrática, em que as cooperativas podem, “dentro da sua
actividade, integrar os excluídos da produção em domínios socialmente úteis”.15
A cooperativa possibilita, assim, que o cidadão, dentro de seu ambiente local,
consiga cooperar com influência global,16 sentindo-se valorizado e agente de
mudança, por meio da equidade na repartição dos ganhos e da inclusão no mercado
de trabalho, com independência suficiente para sair da posição de cliente do Estado,
passando para uma posição de copartícipe.
Além disso, esclarecido o conceito de direito social e sua abrangência, torna-se
indispensável que sejam então caracterizados os tipos de direito social segundo a
abordagem de Georges Gurvitch. Assim, afirma o autor:
El derecho social es un derecho autónomo de comunión, que integra de
forma objetiva cada totalidad activa real, que encarna un valor positivo
extratemporal. Este derecho se deriva diretamente del “todo” en cuestión
13
14
15
16
MOREIRA, Manuel Belo. O movimento cooperativo no contexto da globalização. Instituto António
Sérgio do Sector Cooperativo-INSCOOP. Pensamento Cooperativo. O Terceiro Sector em
Portugal. In: Revista de Estudos Cooperativos, n. 2, Lisboa, 2001. p. 23.
RODRIGUES, Adriano Vasco. Economia Social: aprender a cooperar. Instituto António Sérgio do
Sector Cooperativo-INSCOOP. Pensamento Cooperativo. O Terceiro Sector em Portugal. In:
Revista de Estudos Cooperativos, n. 2, Lisboa, 2001. p. 47.
Ibidem, p. 47.
Cabe ressaltar que as transformações globais se aceleram de tal forma que, inclusive, no
momento é possível a criação de cooperativas comunitárias, como a Sociedade Cooperativa
Européia (Regulamento CE n. 2.157/2001, do Conselho, de 08 de outubro de 2001 – JO L 294,
10 de Novembro de 2001).
19
para regular su vida interior, independentemente del hecho de que este
“todo” esté organizado o in-organizado. El derecho de comunión hace
participar al todo de forma inmediata em la relación jurídica que emana de
17
él, sin transformar este “todo” en un sujeto separado de sus membros.
Nesse sentido, para Hermany o direito social proposto por Gurvitch diz respeito
a um direito que se apresenta como fato social e encontra legitimidade no meio
social. Dessa forma, dispõe:
Gurvitch propõe, portanto um direito como fato social, que encontra sua
legitimidade a partir da própria sociedade, estabelecendo-se nitidamente
uma lógica reflexiva, segundo a categoria habermasiana, pois os atores
18
sociais são simultaneamente autores e destinatários do direito.
Portanto, para que se compreenda a proposta de direito social de Georges
Gurvitch, torna-se necessário explicitar as principais características do direito social,
podendo-se destacar sete características fundamentais.19
A primeira delas é a integração, que objetiva criar uma totalidade, o que
significa dizer que o integrante de uma determinada ordem não teria uma
superposição desta ao impor obrigações sobre seus membros, mas sim uma
adaptação que permita a aplicação paralela e integrada de modo a se
complementarem.
A segunda característica é a força obrigatória do direito social, que vem do
próprio grupo que se autorregula, desse modo vinculando seus integrantes na
medida em que legitimaram o estabelecimento das obrigações criadas, na condição
de colaboradores na sua criação.
Em terceiro lugar, vem a característica que está ligada ao objeto do direito
social que se evidencia pela regulação interna da totalidade do grupo que ele
compõe, pois possibilita aos destinatários das obrigações a atuarem como criadores
do sistema ao qual se sujeitarão de forma livre.
17
18
19
“O direito social é um direito autônomo de comunhão, que integra de forma objetiva cada
totalidade ativa real, que encarna um valor positivo extratemporal. Este direito se deriva
diretamente do “todo” em questão para regular sua vida interior, independentemente do fato de
que este “todo” esteja organizado ou inorganizado. O direito de comunhão faz participar ao todo
de forma imediata em relação jurídica que emana dele, sem transformar este ‘todo’ em um
sukeito separado de seus membros”. (tradução livre) GURVITCH, Georges. La idea del derecho
social: noción y sistema del derecho social. Historia doctrinal desde el siglo XVII hasta el fin del
siglo XIX. Granada. Editorial Comares, S.L., 2005. p. 19.
HERMANY, Ricardo. (Re) Discutindo o espaço local: uma abordagem a partir do direito social de
Gurvitch. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2007. p. 30.
MORAIS, Jose Luis Bolzan de. A idéia de direito social: o pluralismo jurídico de Georges
Gurvitch. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 38.
20
Em seguida, a estrutura da relação jurídica de direito social é dada pela
participação do todo como não exterior aos membros do grupo. Desse modo, o
sistema vai se autoalimentar, ao passo que as deliberações são tomadas dentro do
grupo pelos próprios pares.
A quinta característica está na manifestação externa em que se apresenta
como um poder social do todo sobre seus membros, porém, sem possibilidade de
sanção incondicionada, uma vez que o indivíduo poderá retirar-se do grupo
independentemente de autorização. Ou seja, na medida em que participa das
deliberações, o indivíduo as legitima, vinculando-se ao que for decidido, obrigandose com base em um princípio democrático, a respeitar as decisões tomadas pelo
grupo. Contudo, ainda assim, em caso de discordância, terá como possibilidade a
sua retirada do grupo ou do sistema. Essa opção não ocorre no caso do direito
estatal, pois este atua com base na possibilidade de aplicação de sanção
incondicionada, já que não é dada ao indivíduo a possibilidade de retirar-se do
Estado.
A sexta característica refere-se à primazia no interior do grupo ao direito social
inorganizado em relação ao direito social organizado.
Por fim, a sétima e última característica se destaca pelo fato de que os sujeitos
do direito social são as pessoas coletivas complexas, diferentemente do direito
individual.
A proposta de Georges Gurvitch acerca de uma nova ideia de direito social leva
para além do processo legislativo oficial a regulação e o controle das decisões, em
função da estreita relação do direito com a vida social. Em sua obra Tratado de
Sociologia, o autor esclarece que “a vida do direito encontra-se ligada à vida social
por laços ainda mais estreitos e íntimos do que aqueles que unem esta última à vida
moral e mesmo à vida religiosa”.20
Nesse aspecto, importa referir que:
El Derecho social es el Derecho autónomo de “comunión” por el cual se
integra de una forma objetiva cada totalidad activa, concreta y real
encarnando um valor positivo, Derecho de integración (o si se prefere de
inordinación), distinto del derecho de coordinación (orden de Derecho
individual) y del Derecho de subordinación, solo reconocido por los sistemas
del individualismo jurídico y del universalismo unilateral. Frente al
20
GURVITCH, Georges. Tratado de sociología. v. 2. Lisboa, Portugal: Iniciativas Editoriais, 1968. p.
239.
21
individualismo jurídico que informa el Derecho individual, el Derecho social
21
de integración se construye sobre el principio da solidaridad social.
A ideia do direito social de Gurvitch, segundo Morais, surgiu para ir de encontro
ao pensamento individualista existente no meio jurídico, e seu objetivo era
reformular a ideia de direito para aproximá-la da realidade social da época, ou seja,
construir um pensamento que dissesse respeito a outro direito não mais vinculado
ao indivíduo isolado, mas ao grupo social22 em que está inserido. Dessa forma,
passaria o Estado a ser o responsável somente pela regulação e promoção do bemestar social caracterizando a ideia do welfare state.23
Em verdade, essa nova ideia de direito social busca superar os limites próprios
do Estado Social, concebendo a autorregulação a partir da atuação dos sujeitos
sociais, transformando as regras em normas interiores ao conjunto social e não mais
impostas pelo Estado, causando a desnecessidade de sancionamento. Ainda nesse
sentido, segundo Hermany, a concepção do direito social como resultado de um
processo de autorregulação por parte dos agentes da sociedade, que se traduz por
um sujeito complexo, acaba por superar o formalismo do direito oficial pela
construção de regras efetivamente legitimadas, produto da evolução e da articulação
social por si mesma, inexistindo, desse modo, qualquer relação causal ou de
precedência.24
Ainda conforme Hermany, direito social é aquele direito que é produzido pela
própria sociedade, sendo assim uma regulação autônoma de cada grupo social,
21
22
23
24
“O Direito social é o Direito autônomo de ‘comunhão’ pelo qual se integra de uma forma objetiva
cada totalidade ativa, concreta e real encarnando um valor positivo, Direito de integração (ou se
se prefere de inordenação), distinto do direito de coordenação (ordem de Direito individual), e do
Direito de subordinação, somente reconhecido pelos sistemas de individualismo jurídico e do
universalismo unilateral. Frente ao sistema jurídico que informa o Direito individual, o Direito
social de integração se constrói sobre o princípio da solidariedade social”. (tradução livre)
GURVITCH, Georges. La idea del derecho social: noción y sistema del derecho social. Historia
doctrinal desde el siglo XVII hasta el fin del siglo XIX. Granada. Editorial Comares, S.L., 2005. p.
XXIV.
Cada grupo y cada conjunto posee, en efecto, la capacidade de engendrar su própio orden
jurídico autonómico reglamentando su vida interior. Los grupos y sus conjuntos no atienden a la
intervención del Estado para participar , en tanto que fuerzas autónomas de reglamentación
jurídica , en la trama compleja de la vida del Derecho, donde los diferentes órdenes de Derecho
se confrontan, se combaten, se interpenetran, se equilibran y se situán jerárquicamente de la
forma más variada. GURVITCH, op. cit., p. XXVII.
MORAIS, Jose Luis Bolzan de. A idéia de direito social: o pluralismo jurídico de Georges
Gurvitch. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997.
HERMANY, Ricardo. Direito Social e Poder Local: possibilidades e perspectivas para a
construção de um novo paradigma de integração entre sociedade e espaço público estatal. Tese
(Doutorado em Direito). Universidade do Vale do Rio dos Sinos - UNISINOS, São Leopoldo,
2003.
22
permanecendo alheio ao direito posto pelo Estado, e tem como característica o fato
de que cada grupo e cada conjunto possui a capacidade de produzir a sua própria
ordem jurídica autônoma capaz de regular sua vida interna.
Desse modo, o direito social permite que os sujeitos participem diretamente na
elaboração de regras jurídicas. Com isso, é substancialmente democrático e
contribui para realizar o princípio da democracia constitucional, pois esta forma de
direito está fundada na confiança e na participação, de modo que o direito social não
pode ser imposto e favorece a autonomia jurídica dos interessados e lhes permite
governar-se a si mesmos.25
Na perspectiva exposta, esse direito social é “como um direito de comunhão,
um direito de coletividades, um direito interior, onde não há separação entre
produtores e consumidores e cuja efetividade não está atrelada à ideia de sanção
incondicionada, como repressão ao comportamento desviante”.26
Assim, o direito social, ao permitir que os agentes sociais sejam emissores e
receptores do direito, ao mesmo tempo, aceita que se estabeleça uma lógica
reflexiva com a teoria habermasiana. Segundo Hermany, a proposta de Gurvitch, ao
apontar o direito social como sendo um produto da articulação das organizações
complexas, acaba assemelhando-se ao processo discursivo de ação comunicativa
proposto por Habermas, pois a participação do cidadão na construção de normas e
decisões públicas são condicionantes de legitimidade destas e este processo se dá
a partir de uma ação comunicativa, em que os atores sociais têm seus papéis
fortalecidos.27
Desse modo, conforme ensina o autor, o consenso obtido pela sociedade
mediante um agir comunicativo vincula o reconhecimento social ao direito de base
reflexiva. Assim, pode-se constatar que o direito encontra sua legitimidade na
articulação reflexiva dos atores sociais, mantendo uma relação muito próxima à
sociedade devido às manifestações de vontade e opinião desses atores. Por isso, os
destinatários das regras e das decisões públicas são também autores, cabendo à
25
26
27
GURVITCH, Georges. La idea del derecho social: noción y sistema del derecho social. Historia
doctrinal desde el siglo XVII hasta el fin del siglo XIX. Granada. Editorial Comares, S.L., 2005. p.
XXVIII.
MORAIS, Jose Luis Bolzan de. A idéia de direito social: o pluralismo jurídico de Georges
Gurvitch. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 39.
HERMANY, Ricardo. Direito Social e Poder Local: possibilidades e perspectivas para a
construção de um novo paradigma de integração entre sociedade e espaço público estatal. Tese
(Doutorado em Direito). Universidade do Vale do Rio dos Sinos - UNISINOS, São Leopoldo,
2003.
23
sociedade o duplo papel no processo decisório, em que são “os destinatários
simultaneamente os autores de seus direitos”.28
O mesmo ocorre no interior das cooperativas, em especial, se analisadas a
partir de sua origem, uma vez que se cria no interior da sociedade uma espécie de
direito da qual seus componentes são, ao mesmo tempo, autores e destinatários das
regras e decisões tomadas em coletividade.
Quanto aos modelos de direito social, cabe observar as diferenças entre o
direito social considerado puro e a segunda modalidade, que se interliga com o
Estado por meio do aparato jurídico positivo. Tais distinções são fundamentais para
a compreensão das características que o direito social deve agregar a fim de evitar
uma redução ao modelo de direito liberal, viabilizando a caracterização da posição
intermediária, que amplia a participação da sociedade no processo de formação e de
controle das decisões públicas, sem que isso “implique a superação dos institutos
representativos estatais”.29
Para Georges Gurvitch, o direito social puro e independente é aquele que, em
situação de conflito, se coloca em posição de igualdade ao direito estatal e não
recorre à sanção incondicionada do Estado. Ainda nessa perspectiva, a definição de
direito social puro e independente é a de que essa forma de direito é pura “na
medida em que não busca recurso em uma sanção incondicionada, e é
independente quando, em caso de conflito com o direito estatal, se coloca em
igualdade com este”. Entretanto, no momento em que o direito social apresenta uma
relação de subordinação ao direito estatal, ele passa a ser um direito social puro,
mas sujeito à tutela do Estado.30
Quanto às demais formas de direito social, essas se apresentam em oposição
ao direito social puro, pois, conforme Morais, “o direito social anexado é, na verdade,
o direito autônomo de um grupo posto a serviço da ordem estatal, e que, em razão
de sua colocação a serviço da ordem jurídica estatal, perde a sua pureza”. Nesse
28
29
30
HABERMAS, Jürgen. Direito e democracia: entre facticidade e validade I. Tradução de Flávio
Beno Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997. p. 139.
HERMANY, Ricardo. Direito Social e Poder Local: possibilidades e perspectivas para a
construção de um novo paradigma de integração entre sociedade e espaço público estatal. Tese
(Doutorado em Direito). Universidade do Vale do Rio dos Sinos - UNISINOS, São Leopoldo,
2003. p. 40.
MORAIS, Jose Luis Bolzan de. A idéia de direito social: o pluralismo jurídico de Georges
Gurvitch. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 50.
24
caso, a autonomia dessa forma de direito social apresenta uma relação de
dependência ao regime de Estado ao qual está vinculado.31
Nesse aspecto, Gurvitch explica que:
El derecho social anexionado es el derecho de integración autónomo de una
agrupación, puesto al servicio del orden del derecho estatal, em cual es
incorporado con vistas a este objetivo. Esta incorporación del derecho social
anexionado en el derecho del Estado no es idêntica a su disolución en este
orden ni a la transformación de la agrupación en cuestión en um órgano
directo del Estado. El derecho social anexionado conserva una cierta
autonomía y su fuerza obligatoria no se fundamenta apenas en una
delegación del Estado; el grupo que aquel rige se afirma como una
personalidad jurídica distinta de la organización del Estado. Sin embargo, la
anexión del derecho social autónomo por el orden del derecho del Estado
es muy diferente de una simple sumisión em caso de conflito, como es caso
32
del derecho social puro encuadrado en el derecho privado.
Assim, no caso do direito social anexado, a sua autonomia tem sua eficácia
dependente do regime do Estado ao qual é incorporado. Dessa forma, ela será
efetiva na razão direta do conteúdo democrático deste, mas o direito social anexado
permanece sempre adstrito à característica sancionadora do ordenamento jurídico
normativo estatal.33
O direito social condensado, por sua vez, trata-se de uma forma muito especial
de direito social, à medida que se liga à ordem normativa estatal, transformando-se
em produto de uma organização igualitária de colaboração, sem perder sua
característica de ordem normativa social, mesmo sendo uma ordem estatal.
Dessa forma, Gurvitch esclarece que:
El orden del derecho estatal, como lo hemos indicado ya, sólo en un caso
constituye una espécie del derecho de integración social, a saber, cuando
se trata de um Estado netamente democrático. Si el “derecho constitucional”
31
32
33
MORAIS, Jose Luis Bolzan de. A idéia de direito social: o pluralismo jurídico de Georges
Gurvitch. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 50.
“O direito social anexado é o direito de integração autônomo de uma agrupação, posto ao serviço
da ordem estatal, na qual é incorporado com vistas a este objetivo. Esta incorporação do direito
social anexado no direito do Estado não é idêntica a sua dissolução nesta ordem nem a
transformação da agrupação em questão em um órgão direto do Estado. O direito social anexado
conserva certa autonomia, e sua força obrigatória não se fundamenta apenas em uma delegação
do Estado; o grupo que aquele rege se afirma como uma delegação do Estado; o grupo que
aquele rege se afirma como uma personalidade jurídica distinta da organização do Estado. Sem
embrago, a anexação do direito social autônomo pela ordem de direito do Estado é muito
diferente de uma simples submissão em caso de conflito, como é o caso do direito social puro
enquadrado no direito privado.” (tradução livre) GURVITCH, Georges. La idea del derecho social:
noción y sistema del derecho social. Historia doctrinal desde el siglo XVII hasta el fin del siglo
XIX. Granada. Editorial Comares, S.L., 2005. p. 77.
MORAIS, op. cit., p. 51.
25
de la organización estatal está penetrado por el derecho social que se
desprende de la comunidad política subyacente, hacemos referencia a un
derecho social, derecho social condensado en el orden del derecho estatal
por su ligazón con la coacción incondicionada. Si esta penetración no ha
tenido lugar, si la organización del Estado es más o menos independiente
de la infraestructura de la comunidad política subyacente, se trata entonces
de un orden subordinador y no de un derecho social. En síntesis, cuando el
Estado es una asociación igualitaria de colaboración, el monopólio de
coacción incondicionada, que le pertenece, no impede a su orden jurídico
afirmarse como una espécie particular del derecho social. Al contrario,
cuando el Estado es una asociación jerárquica de dominación su relación
con la coacción incondicionada subraya de forma muy especial el carácter
34
subordinador de su orden jurídico.
Posta assim a questão, é de se dizer que a teoria de direito social baseia-se
em dois pontos fundamentais, de maneira que se configure essa forma de direito
como uma ordem de integração, quais sejam: pureza e independência.
Pureza, ou seja, sua desvinculação relativamente ao aspecto sancionador
próprio ao direito estatal, para que, assim, à norma de direito social não
adira incondicionalmente uma sanção como forma de resposta jurídica ao
seu descumprimento. O direito social retiraria sua eficácia de sua própria
legitimidade como ordem normativa autoinstituída.
Independência, ou seja, como já dito acima, sua plena autonomia, ou
mesmo sua soberania como ordem normativa desvinculada daquela própria
ao Estado. O direito social se estruturaria, basicamente, como uma(s)
outra(s) juridicidade(s), paralela(s) àquela emanada pelo poder soberano
35
estatal.
Segundo Gurvitch, o direito social, ao encontrar sua legitimidade na própria
sociedade, possibilita que ele alcance os desejos e as necessidades sociais,
mediante uma normatividade distinta do poder social. Por isso, o direito social, ao
encontrar legitimidade na sociedade, obtém garantia de vigência e eficácia por meio
34
35
“A ordem de direito estatal, como temos indicado já, apenas em um caso constitui-se uma
espécie de direito de integração social, a saber, quando se trata de um Estado poucamente
democratico. Se o ‘direito constitucional’ da organização estatal está penetrado pelo direiot social
que despreende da comunidade política subjacente, fazemos referencia a um direito social,
direito social condensado na ordem de direito estatal por sua ligação com a coação
incondicionada. Se esta penetração não teve lugar, se a organização do Estado é mais ou menos
independente da infraestrutura da comunidade política subjacente, se trata então de uma ordem
de subordinação e não de um direito social. Em síntese, quando o Estado é uma associação
igualitária de colaboração, o monopólio da coação incondicionada, que lhe pertence, não impede
a sua ordem jurídica de afirmar-se como uma espécie particular de direito social. Ao contrário,
quando o Estado é uma associação hierárquica de dominação sua relação com a coação
incondicionada subtrai de forma muito especial o cárater subordinador de sua ordem jurídica”.
(tradução livre) GURVITCH, Georges. La idea del derecho social: noción y sistema del derecho
social. Historia doctrinal desde el siglo XVII hasta el fin del siglo XIX. Granada. Editorial Comares,
S.L., 2005. p. 94.
MORAIS, Jose Luis Bolzan de. A idéia de direito social: o pluralismo jurídico de Georges
Gurvitch. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 51.
26
da democracia e, dessa forma, sua efetividade não está condicionada a uma ordem
coativa, mas a um processo de autorregulamentação e inserção social.36
Ainda sobre esse aspecto, Gurvitch entende ser a sociedade capaz de produzir
seu próprio ordenamento jurídico autônomo, com possibilidade de regular sua vida
interna. Ao estabelecer uma relação direta e imediata entre democracia e direito
social, desenvolve a ideia básica de direito social condensado. Entende o autor,
assim, que o direito social condensado se refere a um sistema jurídico com origem
na comunidade social subjacente, a partir de seus grupamentos locais,
caracterizando o fundamento do direito social.37
Inadequado seria esquecer que Morais, ao descrever o direito social
condensado de Gurvitch, afirma que:
[...] mesmo uma ordem normativa sancionada pode ser tida como uma
ordem de integração social na medida em que esta normatividade seja
penetrada pelo direito social da comunidade subjacente, através da
incorporação pela ordem jurídica estatal das regras produzidas pelos grupos
sociais, ou seja, o direito social que seria puro e independente se se
mantivesse alheio ao ordenamento do Estado é transmutado em ordem
38
jurídica deste, mantendo, contudo, sua origem.
É preciso insistir também no fato de que, conforme Hermany, referida
concepção de direito social, ao relativizar sua pureza, acaba por permitir que se
estabeleçam elementos de conexão entre o processo de coordenação e integração
dos atores sociais no processo de organização da sociedade, sem descartar as
garantias mínimas do texto constitucional. Dessa forma, para que ocorra a
consolidação do direito social condensado é necessário que a atuação dos agentes
sociais seja baseada na democracia dando destaque ao princípio da dignidade
humana. Destaca o autor que é na perspectiva da gestão compartilhada e de
apreensão do espaço público estatal pela sociedade que deve ser inserida a ideia de
um direito social que venha compatibilizar a ampliação do espaço de atuação da
sociedade civil nas decisões públicas, mantendo-se como referencial mínimo o
conjunto de princípios constitucionais.39
36
37
38
39
GURVITCH, Georges. La idea del derecho social: noción y sistema del derecho social. Historia
doctrinal desde el siglo XVII hasta el fin del siglo XIX. Granada. Editorial Comares, S.L., 2005.
Ibidem.
MORAIS, Jose Luis Bolzan de. A idéia de direito social: o pluralismo jurídico de Georges
Gurvitch. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 76.
HERMANY, Ricardo. Direito Social e Poder Local: possibilidades e perspectivas para a
construção de um novo paradigma de integração entre sociedade e espaço público estatal. Tese
27
Nesse sentido, é possível afirmar que se entende o sistema cooperativo dentro
de uma perspectiva de direito social condensado, uma vez que representa um poder
que não está ligado a uma coação incondicionada, funcionando na maioria das
vezes sem coação, composto por pessoas coletivas complexas que formam uma
associação igualitária e não de hierarquia de dominação.
Prova disso está no fato de que o cooperativismo, por surgir de forma
independente do Estado, representando uma normatividade alheia a essa
dominante, até o momento encontra dificuldades quanto ao tratamento dispensado
pela ordem estatal.40
Como manifestação do direito social, o cooperativismo, que tem na cooperativa
uma pessoa coletiva complexa, surge de forma contrária ao pensamento
individualista existente na sociedade do século XIX, aproximando e unindo o grupo
de excluídos sociais com o objetivo de superar essa situação.
A partir do momento em que o cooperativismo se estrutura, assim como o
direito social, busca superar os limites próprios do Estado, conforme refere
Holyoake41 ao descrever como um dos objetivos dos pioneiros do cooperativismo a
fundação de colônias cooperativas que se autorregulariam de forma independente
do Estado.42
Assim, o cooperativismo se apresenta como direito social condensado na
medida em que, mesmo se caracterizando por pessoas coletivas complexas que se
autorregulam e autogestionam internamente, está sujeito à ordem estatal e aos
40
41
42
(Doutorado em Direito). Universidade do Vale do Rio dos Sinos - UNISINOS, São Leopoldo,
2003.
Como será demonstrado nos capítulos que seguem, o cooperativismo surge de forma
independente da ordem estatal e, quando vem a ser incorporado por esta, o legislador, por se
tratar de uma organização sui generis, fica em dúvida sobre onde enquadrar a sociedade
cooperativa. Inicialmente, vai enquadrá-la juntamente com as sociedades comerciais e,
posteriormente, acaba enquadrando-a como sociedade civil. Atualmente, o Código Civil de 2002
traz um capítulo específico sobre as sociedades cooperativas. No entanto, define a cooperativa
como uma sociedade simples, mas que se regula por estatuto e não por contrato social, que
deve ser registrada na Junta Comercial.
Cabe destacar a importância da obra de referido autor, uma vez que George Holyoake foi um dos
fundadores da cooperativa de 1844, tendo sua obra sido escrita contemporaneamente, e
reeditada em 2003, com o desenrolar dos fatos ou logo após, sendo o autor testemunha ocular
do surgimento do movimento cooperativista, participando, inclusive, das deliberações nas
primeiras assembleias, como refere Schneider (1999, p. 41) “Participaram destas experiências
alguns dos futuros pioneiros ou membros da cooperativa de Rochdale, entre os quais Alexander
Campell e Georges Holyoake”. Em outra passagem, o autor refere a importância de Holyoake na
criação da ACI, ao referir que “a ACI foi fundada em 1895, especialmente por iniciativa de líderes
cooperativistas ingleses, franceses e alemães, destacando-se entre estes o antigo socialista
cristão e secretário executivo da União Cooperativa Inglesa, Vansitart Neale, Georges Holyoake,
da Inglaterra, e Edouard de Boyve, da França”.
HOLYOAKE, George Jacob. Os 28 tecelões de Rochdale. 7. ed. Porto Alegre: WS Editor, 2001.
28
princípios constitucionais, recebendo, inclusive, proteção constitucional, como no
caso brasileiro.
Com isso, no cooperativismo a ideia de comunhão supera a ideia de separação
entre os integrantes, pois, dentro da cooperativa, todos são, simultaneamente,
cooperantes e cooperados. Desse modo, ao mesmo tempo em que criam as regras
a serem cumpridas, também se sujeitam às regras que eles próprios criaram,
aproximando-se, assim, de uma democracia direta interna.
Dentro da perspectiva do direito social, o cooperativismo se coloca em uma
lógica intermediária, ou seja, na medida em que se afasta do Estado, se
autorregulando e se autogestionando, também se mantém subordinado aos
princípios constitucionais dentro de uma perspectiva de subsidiariedade.
Nesse aspecto, é importante ressaltar os ensinamentos de Baracho43, quando
define o princípio da subsidiariedade sob três dimensões. A primeira perspectiva diz
respeito à esfera internacional, regulando a relação entre Estados-nação, em face
das comunidades supranacionais e da possibilidade de um governo mundial. A
segunda perspectiva ou dimensão guarda relação com a organização federativa, em
âmbito interno, e com as relações entre os entes federados, preservando a
autonomia da sociedade e dos entes locais, mas sem deixar de agir quando
necessário. Por sua vez, a terceira perspectiva guarda relação com o
relacionamento entre Estado e sociedade civil, promovendo uma cidadania ativa, de
modo que o Estado venha a atuar somente nos campos em que a própria sociedade
não puder agir de forma autônoma.
Dentro dessa terceira perspectiva ou dimensão, embora a cooperativa se
afaste, de modo independente do Estado, buscando solucionar autonomamente os
problemas que afligem o grupo social, também depende do Estado como
incentivador e fomentador das práticas cooperativas por meio de políticas públicas.
No caso brasileiro, durante o período anterior à Constituição Federal de 1988,
em que o cooperativismo, inicialmente, não era regulado e, posteriormente,
enquanto esteve regulado apenas por leis esparsas infraconstitucionais, o sistema
se caracterizava, primeiramente, como um direito social puro e independente, e
depois próximo a um direito social anexado, uma vez que dependente do regime
43
BARACHO, José de Oliveira. O princípio da subsidiariedade: conceito e evolução. Rio de Janeiro:
Forense, 1996.
29
imposto pela ordem estatal, não sendo possível sequer a existência de cooperativas
sem a prévia autorização de constituição pelo Estado. Contudo, a partir da
Constituição de 1988, que modificou a relação existente entre Estado e
cooperativas, ficando àquele o papel de incentivador e não mais de controlador, o
cooperativismo passou a se caracterizar, dentro da perspectiva de direito social
condensado, como uma verdadeira organização igualitária de colaboração.
Ao mesmo tempo em que o princípio democrático das “portas abertas” abre a
possibilidade de que qualquer indivíduo faça parte de uma cooperativa, seu estatuto,
elaborado em assembleia, em que cada cooperante representa um voto, permite ao
grupo a faculdade de exclusão daqueles integrantes que não se comportem de
acordo
com
os
autonormatividade
princípios
interna
do
própria
cooperativismo.
do
grupo,
Caracteriza-se,
reconhecida
assim,
a
socialmente
e
independente do Estado, uma vez que os integrantes da cooperativa são,
simultaneamente, autores e destinatários do direito, alcançando, por meio do
consenso, a legitimidade necessária a partir da própria sociedade. Assim, o
cooperativismo obtém sua eficácia por meio da democracia, uma vez que sua
efetividade não está condicionada a uma ordem coativa, mas a um processo de
autorregulamentação e inserção social, fruto da articulação comunicativa dos
integrantes da sociedade.
Por essa razão, com a tutela legal ao cooperativismo por parte do Estado, seja
de forma constitucional ou infraconstitucional, ocorre a incorporação pela ordem
estatal das regras produzidas de forma independente pelo grupo social,
estabelecendo elementos que conectam os atores sociais no processo de
organização da sociedade. Mantém-se, com isso, o respeito ao texto constitucional,
baseado na democracia e no respeito à dignidade da pessoa humana, numa
perspectiva de gestão compartilhada, por meio de uma cidadania participativa e de
apreensão do espaço público estatal pela sociedade.
Observe-se que a proposta de um direito social condensado possibilita a
assunção de responsabilidades por parte da sociedade civil, sem se distanciar dos
mínimos referenciais constitucionais necessários. Por isso, é essencial que se faça a
utilização do princípio da subsidiariedade em sua terceira dimensão, que trata da
relação entre Estado e sociedade civil.
Posta assim a questão, é de se dizer que o sistema cooperativo pode ser
entendido dentro de uma proposta de direito social condensado, uma vez que
30
representa um poder que não está ligado a uma coação incondicionada,
funcionando na maioria das vezes sem coação, composto por pessoas coletivas
complexas que formam uma associação igualitária e não de hierarquia de
dominação.
Com isso, analisando o tratamento jurídico dispensado ao cooperativismo no
Brasil e o surgimento do cooperativismo solidário – as cooperativas sociais –,
constata-se o seu papel como instrumento no desenvolvimento de uma cidadania
participativa e na aquisição de um espaço público não estatal por parte da
sociedade.
2.2 Subsidiariedade e cooperativismo solidário: entre o público e o privado
Cumpre analisar a aplicação dos princípios da subsidiariedade e da
solidariedade ao cooperativismo sob a perspectiva do Estado contemporâneo e suas
relações com a esfera pública e com a esfera privada.
Visando alcançar o objetivo proposto, em um primeiro momento será analisada
a subsidiariedade, desde sua origem, passando por seu reconhecimento enquanto
princípio até o reconhecimento de um novo modelo de Estado que se apresenta
como proposta intermediária entre os modelos liberal e assistencialista.
Em um segundo momento, ainda dentro da perspectiva da subsidiariedade,
será analisada a posição das cooperativas e seu trânsito entre as esferas pública e
privada, destacando os principais conceitos e as principais características.
Assim, será apresentado e analisado o cooperativismo social, realizado por
meio das cooperativas sociais, a fim de demonstrar que este pode ser considerado
como exemplo de aplicação tanto do princípio da subsidiariedade, quanto do
princípio da solidariedade.
Dessa forma, no que se refere ao princípio da subsidiariedade, importa
destacar que, em que pese a demora em seu reconhecimento formal, sua
existência, suas origens e seu significado remontam à antiguidade, passando por
Aristóteles, pelo pensamento cristão e pela doutrina social da Igreja e Encíclicas.44
44
BARACHO, José de Oliveira. O princípio da subsidiariedade: conceito e evolução. Rio de
Janeiro: Forense, 1996. p. 2.
31
Merecem destaque, inclusive, as encíclicas Rerum Novarum Quadragesimo
Anno e Mater et Magistra, que apresentam a consagração do sistema de relações
entre o homem e as comunidades humanas, bem como definem que a
subsidiariedade enquanto forma de atividade social, “não pode ter como meta
destruir ou absorver os membros do corpo político, mas desenvolvê-los e propiciar
que possam agir em clima de liberdade criativa”.45
Nesse aspecto, conforme Martins46, na encíclica do Quadragésimo Anno,
encontra-se a formulação clássica da subsidiariedade:
Verdade é, e a história o demonstra abundantemente, que, devido à
mudança de condições, só as grandes sociedades podem hoje levar a efeito
o que antes podiam até mesmo as pequenas; permanece contudo imutável
aquele solene princípio da filosofia social: assim como é injusto subtrair aos
indivíduos o que eles podem efectuar com a própria iniciativa e indústria,
para o confiar à colectividade, do mesmo modo passar para uma sociedade
maior e mais elevada o que sociedades menores e inferiores podiam
conseguir, é uma injustiça, um grave dano e perturbação da boa ordem
social. O fim natural da sociedade e da sua acção é coadjuvar os seus
47
membros, não destruí-los nem absorvê-los.
E prossegue ainda a encíclica referida, afirmando:
Deixe, pois, a autoridade pública ao cuidado de associações inferiores
aqueles negócios de menor importância, que a absorveriam demasiado;
poderá então desempenhar mais livre, enérgica e eficazmente o que só a
ela compete, porque só ela o pode fazer: dirigir, vigiar, urgir e reprimir,
conforme os casos e a necessidade requeiram. Persuadam-se todos os que
governam: quanto mais perfeita ordem jerárquica reinar entre as varias
agremiações, segundo este princípio da função “supletiva” dos poderes
públicos, tanto maior influência e autoridade terão estes, tanto mais feliz e
48
lisonjeiro será o estado da nação.
Além dessas encíclicas, Martins destaca, ainda, a importância das Pacem in
Terris, em que o princípio da subsidiariedade é aplicado à ordem internacional para
disciplinar as relações dos poderes públicos de cada comunidade política com os
poderes públicos da comunidade mundial, e Centesimus Annus, em que, além de
45
46
47
48
BARACHO, José de Oliveira. O princípio da subsidiariedade: conceito e evolução. Rio de
Janeiro: Forense, 1996. p. 46.
MARTINS, Margarida Salema D´Oliveira. O princípio da subsidiariedade em perspectiva jurídicopolítica. Coimbra: Coimbra Editora, 2003. p. 501.
VATICANO. Carta Encíclica Quadragesimo Anno de Sua Santidade Papa Pio XI sobre a
Restauração e Aperfeiçoamento da Ordem Social em Conformidade com a Lei Evangélica no Xl
Aniversário
da
Encíclica
de
Leão
XIII
Rerum
Novarum.
Disponível
em:
http://www.vatican.va/holy_father/pius_xi/encyclicals/documents/hf_pxi_enc_19310515_quadragesimo-anno_po.html. Acesso em: 12 jul. 2012.
Ibidem.
32
ocorrer a atualização do princípio da subsidiariedade às novas condições
econômicas em função do surgimento do Estado do bem-estar social, ainda
apresenta um apelo ao princípio da solidariedade.49
Em que pese tenha maior possibilidade de desenvolvimento e aplicação no
plano do direito, a subsidiariedade tem sido acolhida e trabalhada pelos mais
variados setores em diversos domínios, político, econômico, social, religioso e
jurídico.50
Referido princípio possui, assim, implicações de ordem filosófica, política,
jurídica e econômica, com reflexos na ordem jurídica interna e externa, tanto quando
utilizado para regular as relações entre Estados, quanto para regular as relações
internas de repartição de poderes e competências e, ainda, para regular a relação
entre sociedade e Estado.51
O princípio da subsidiariedade, ao vincular-se à organização da sociedade,
atua no âmbito das relações entre a sociedade civil e o Estado, inserido em uma
compreensão de que todo o ordenamento tem por objetivo a proteção da autonomia
da pessoa humana frente às estruturas sociais.52
No contexto atual, revela-se válido observar que o Estado, até mesmo em
função do complexo processo de crises pelo qual passa, não consegue modernizar
atividades e serviços como saúde, transporte, educação, previdência e justiça.
Assim, a transformação esperada da sociedade não compete ao Estado, mas à
própria sociedade.53
Segundo o princípio da subsidiariedade, “o Estado não deve assumir por si as
atividades que a iniciativa privada e grupos podem desenvolver por eles próprios,
devendo auxiliá-los, estimulá-los e promovê-los”54, devendo supri-las ou substituí-las
apenas quando se mostrarem impotentes ou ineficientes para realizar suas tarefas.
Nesse
aspecto,
segundo
entendimento
de
Martins,
o
princípio
da
subsidiariedade sempre significou, tanto no âmbito da doutrina social da Igreja
quanto no plano do Direito Comunitário Europeu, que uma entidade pública
considerada de grau superior só deve desempenhar as tarefas que não sejam mais
49
50
51
52
53
54
MARTINS, Margarida Salema D´Oliveira. O princípio da subsidiariedade em perspectiva jurídicopolítica. Coimbra: Coimbra Editora, 2003. p. 502.
Ibidem, p. 495.
BARACHO, José de Oliveira. O princípio da subsidiariedade: conceito e evolução. Rio de
Janeiro: Forense, 1996. p. 19.
Ibidem, p. 26.
Ibidem, p. 5.
Ibidem, p. 47.
33
bem realizadas por aquelas consideradas de grau inferior ou por sociedades
privadas, destacando que “o Estado não deve ocupar-se do que for mais bem feito
pela família, ou por associações e fundações da sociedade civil, ou empresas
privadas”.55
Dessa forma, os indivíduos devem fazer tudo que estiver ao alcance de suas
forças, transferindo ao Estado apenas aquilo que não conseguirem fazer por conta
própria, de modo a não serem absorvidos pelo Estado. No entanto, importa destacar
que não se trata de uma visão de Estado mínimo, mas sim de um Estado
subsidiário, intermediário entre os modelos liberal e social.56
Com isso, a subsidiariedade vai ser utilizada nas ciências sociais de forma
associada ao poder, público ou qualquer outra manifestação de poder, que se
sobreponha à esfera de autonomia pessoal do indivíduo. Observa Martins que:
Na sua simplicidade trata-se de exprimir a ideia sensata de que a
intervenção secundária, externa ou alheia de auxílio ao indivíduo só se
justifica no caso de ele necessitar. Se o auxílio é dado quando dele não se
necessita, verifica-se o aniquilamento da esfera de autonomia do indivíduo
que assim tenderá a nada fazer e a tudo esperar. Não se trata de doutrinas
individualistas, mas tão só realçar que fora do domínio das auto-decisões,
as decisões que afectam as pessoas só as podem afectar quando seja
necessário, e ainda, assim, por instâncias que possam e saibam averiguar
de tal necessidade, o que implica uma ideia de proximidade entre o decisor
e o destinatário da decisão, por ser o mais próximo aquele que mais
57
habilitado está a avaliar as carências que importa colmatar.
Desse modo, a subsidiariedade acaba correspondendo ao entendimento de
que deve existir a possibilidade de auxílio por parte do Estado quando necessário
visando ultrapassar incapacidades, bem como, ao contrário, de não dever ser
auxiliado quando não for estritamente necessário sob pena de prejudicar o
desenvolvimento pleno das capacidades do indivíduo.58
Importante relevar a observação de que as normas uma vez editadas tornamse independentes de seus autores, adquirindo vida própria, como é o caso da lei das
cooperativas sociais.59
55
56
57
58
59
MARTINS, Margarida Salema D´Oliveira. O princípio da subsidiariedade em perspectiva jurídicopolítica. Coimbra: Coimbra Editora, 2003. p. 452.
BARACHO, José de Oliveira. O princípio da subsidiariedade: conceito e evolução. Rio de
Janeiro: Forense, 1996. p. 48.
MARTINS, op. cit., p. 495.
Ibidem, p. 495.
BARACHO, op. cit., p. 10.
34
Dessa forma, as constituições contemporâneas buscam legitimação na
dimensão social, buscando cumprir um papel de transformação da sociedade, uma
vez que o princípio, o sujeito e o fim de todas as instituições humanas são a pessoa
e sua dignidade.60
Assim, o sistema social se caracteriza como meio para a realização de
autonomias individuais.61 A aplicação do princípio da subsidiariedade possibilita o
desenvolvimento de formas associativas com uma coordenação das atividades
estatais de fomento, dando condições ao Estado de “ajudar, promover, coordenar,
controlar e suprir as atividades do pluralismo social”.62 Com isso, a subsidiariedade
se assenta em uma repartição de poderes entre entidades diversas que buscam
realizar os mesmos objetivos em níveis diversos.63
Então, apesar da existência de certa independência dos movimentos sociais,
considerados sob as diferentes formas de organização que podem adotar frente aos
poderes instituídos, é preciso destacar a necessidade da atuação do Estado para
que possam ser levados a cabo determinadas ações em função da própria natureza
pública de certos interesses.64
Por outro lado, no que se refere às políticas públicas, merece relevância o fato
de que o espaço local acaba apresentando-se como o mais indicado para
diagnosticar os problemas sociais, bem como para desenvolver a participação dos
grupos sociais na solução dos problemas, não só concretizando princípios como o
da
subsidiariedade,
mas
dando
lugar
também
a
outros
princípios
constitucionalmente relevantes, como o da solidariedade, como ocorre no caso da
Constituição Espanhola, em que se encontra previsto de forma expressa. No
entanto, a constituição referida não se contenta apenas em proclamar o princípio,
mas, além disso, ainda apresenta vias para sua realização, como os mecanismos de
efetividade e competências compartidas.65
Restou construída a perspectiva de que governos e gestores públicos
considerados democráticos são aqueles que buscam “garantir um alto nível de
60
61
62
63
64
65
BARACHO, José de Oliveira. O princípio da subsidiariedade: conceito e evolução. Rio de
Janeiro: Forense, 1996. p. 16.
Ibidem, p. 18.
Ibidem, p. 49.
MARTINS, Margarida Salema D´Oliveira. O princípio da subsidiariedade em perspectiva jurídicopolítica. Coimbra: Coimbra Editora, 2003. p. 460.
LEAL, Rogério Gesta. Participação social na administração pública: um imperativo democrático.
In: HERMANY, Ricardo. Empoderamento social local. Porto Alegre: CORAG, 2010. p. 62.
BARACHO, op. cit., p. 21.
35
engajamento e participação cívica nas ações de constituição de políticas públicas e
de atendimento de demandas prioritárias comunitárias”, sendo que para tanto devem
ser fomentados outros valores e princípios informativos de organização coletiva.66
Assim, merece importância também a relação existente entre o capital social e
o poder local, uma vez que “o desenvolvimento de uma sociedade democrática
somente se dará pela via da participação dos indivíduos e dos grupos sociais
organizados, sendo que no plano local é que se encontram as energias e forças
sociais da comunidade”. Com isso, o poder local, que se forma a partir da via de
participação referida, acaba desenvolvendo capital social, uma vez que gera nos
indivíduos de determinada localidade a autoconfiança necessária para superarem
suas dificuldades sem necessitarem exclusivamente do Poder Público.67
Merece importância igualmente o fato de que a subsidiariedade se aplica à
dualidade de regimes (público e privado), atuando no seio da sociedade e em seu
relacionamento com o Estado.68
Com relação a esse tema, tradicionalmente se tem tratado das relações entre
Estado e sociedade a partir da perspectiva dos espaços público e privado, segundo
a qual o espaço público se referiria a um cenário cujas ações se restringiriam às
ações estatais desenvolvidas no âmbito das normas cogentes, enquanto que na
esfera privada estariam as relações entre sociedade e mercado.69
No entanto, contemporaneamente, essas concepções não possuem mais
sustentação, ocorrendo uma mudança de entendimento no sentido de que referidas
esferas tendem a se integrar, superando a perspectiva de divisão. Desse modo, “fica
claro que o que caracteriza uma esfera e outra é o mesmo fenômeno: as relações
políticas e sociais contemporâneas, notabilizadas pelas suas multifacetadas
dimensões, conectadas com o mundo todo, a despeito de suas especificidades”.70
Nesse sentido, cabe observar que:
Estes novos elementos, publicização do direito privado e força normativa da
Constituição, transmudam o caráter eminentemente privado do Direito Civil.
66
67
68
69
70
LEAL, Rogério Gesta. Participação social na administração pública: um imperativo democrático.
In: HERMANY, Ricardo. Empoderamento social local. Porto Alegre: CORAG, 2010. p. 73.
HERMANY, Ricardo; RODEMBUSCH, Claudine Freire. O empoderamento dos setores da
sociedade brasileira no plano local na busca de implementação de políticas públicas sociais. In:
HERMANY, Ricardo. Empoderamento social local. Porto Alegre: CORAG, 2010. p. 90.
BARACHO, José de Oliveira. O princípio da subsidiariedade: conceito e evolução. Rio de
Janeiro: Forense, 1996. pp. 25-26.
LEAL, op. cit., p. 52.
Ibidem, p. 53.
36
Agora, com a adição destes novos elementos, há uma visível mitigação do
fenômeno dicotomial, que estancava qualquer correlação entre Direito
Privado e Direito Público, ou seja, as fronteiras existentes entre um e outro,
mormente do Direito Privado passam a ruir, o que acabará implicando em
uma nova forma de visualização e compreensão do fenômeno jurídico que a
partir da Revolução Francesa mostrou-se sectário, ao dividir o Direito por
71
dois grandes adjetivos.
Nesse sentido, tanto o espaço público quanto o espaço privado acabam por
constituir relações de integração em vez de relações de exclusão, em um espaço em
que acaba por ocorrer a atuação de múltiplos atores sociais que têm por objetivo
alcançar o entendimento.72
Entre esses atores, localizam-se as sociedades cooperativas, uma vez que
atuam entre os espaços público e privado. Nesse aspecto, os conceitos de espaço
público
e
espaço
privado
evoluíram
significativamente,
de
modo
que,
contemporaneamente, divergem muito daqueles utilizados pela doutrina tradicional.
Além disso, cabe alertar que a experiência nacional diverge das demais, pois como
destaca Sarmento:
É importante destacar que esta ideia de separação rígida entre público e
privado, sobre a qual se assentava o ideário do Estado Liberal, embora seja
útil para a compreensão de uma série de conceitos e institutos jurídicos e
políticos surgidos no cenário norte-atlântico e depois importados para o
nosso país, nunca correspondeu à realidade na experiência nacional. Muito
pelo contrário, os grandes estudiosos da história e da alma brasileiras
costumam apontar, como uma das características essenciais da nossa
formação, a existência de uma arraigada confusão entre o público e o
privado, caracterizada pela penetração na esfera estatal da lógica do
patrimonialismo, [...], quase sempre prevaleceram sobre a ordenação
impessoal dos interesses que deveria pautar a ação de governo e dos seus
73
agentes.
Contemporaneamente, é possível afirmar que referida separação possui um
alcance muito mais didático do que prático, uma vez que, cada vez mais, vem sendo
possível observar uma interpenetração de um espaço no outro. Atividades estatais
que caracterizavam o público vêm sendo desempenhadas por particulares, ao
mesmo tempo em que matérias tipicamente privadas vêm sendo, cada vez mais,
reguladas pelo Estado. Conforme refere Sarmento, “nesse contexto, as fronteiras
71
72
73
REIS, Jorge Renato dos; FISCHER, Eduardo. MOLLER, Max. Direito privado e suas interações
fenomenológicas com o direito público. In: REIS, Jorge Renato dos; GORCZEVSKI, Clóvis. A
concretização dos direitos fundamentais. Porto Alegre: Norton Editor, 2007. p. 167.
LEAL, Rogério Gesta. Participação social na administração pública: um imperativo democrático.
In: HERMANY, Ricardo. Empoderamento social local. Porto Alegre: CORAG, 2010. p. 53.
SARMENTO, Daniel. Livres e iguais: estudos de direito constitucional. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2010. p. 43.
37
entre as categorias público/privado estão cada vez mais nebulosas. Se, por um lado,
o Direito Público se privatiza, como acima destacado, este processo não anula a
publicização do Direito Privado operada durante o Estado Social”.74
Nesse contexto, deve-se ressaltar que o cooperativismo tradicional eclode
como doutrina devidamente estruturada, em um ambiente em que se tornava
possível uma identificação clara dos limites entre os espaços público e privado.
Assim, em um primeiro momento, as cooperativas, formalmente, ocupavam um
espaço privado, próximas ao direito civil e ao direito comercial, em que pese sua
importância para a realização de atividades que eram próprias do Estado.
Entretanto, as cooperativas não se encontravam reguladas em códigos civis, nem
nos códigos comerciais, uma vez que os principais códigos (civis e comerciais)
foram editados entre 1804 (França) e 1840 (em países como Espanha e Portugal),
sendo que o modelo cooperativista tem seu marco inicial em 1844.
Além disso, ressalve-se que no período referido ainda vigia um modelo de
Estado Liberal, portanto, ainda não eram reconhecidas obrigações estatais como
aquelas relacionadas com moradia, saneamento básico, trabalho e renda.
Nesse aspecto, o conceito de sociedade, no século XVIII, era mais amplo que o
atual, pois, como refere Taylor, os indivíduos inseriam-se numa associação
independente das estruturas políticas, caracterizando um aspecto da novidade da
esfera política, onde “todos os membros de uma sociedade política (ou, pelo menos,
todos os membros competentes e ilustrados) deveriam ser vistos como formando
também uma sociedade fora do Estado”.75
Por isso, as cooperativas, dentro do modelo de Estado existente na época, se
caracterizavam como instituições que ocupavam um espaço privado, que sequer
tinha sua existência e importância reconhecidas pelo Estado.
Entretanto, na medida em que o Estado começa a evoluir, passando de um
modelo de Estado liberal para um modelo de Estado social assistencialista, essa
posição ocupada pelas cooperativas começa a se alterar também, à medida que tem
por objetivo alcançar fins que passam a ser reconhecidos como obrigações do
Estado (por exemplo, moradia, saneamento, eletrificação, educação, assistência
médica, trabalho e renda).
74
75
SARMENTO, Daniel. Livres e iguais: estudos de direito constitucional. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2010. p. 47.
TAYLOR, Charles. Imaginários sociais modernos. Lisboa: Edições Texto & Grafia, 2010. p. 95.
38
Com isso, em que pese o fato de que estruturalmente as cooperativas
encontram suas normas localizadas na esfera tradicional do direito privado (civil e
comercial) passa a ser inegável que seus fins são de interesse público.
Nesse sentido, também pode-se referir o tratamento constitucional que é
destinado ao cooperativismo; fruto de um novo paradigma constitucional que passa
a servir de norte para todo o direito privado, a partir de uma verdadeira
constitucionalização do direito privado.
As cooperativas, ainda que reguladas em normas infraconstitucionais
tipicamente privadas, passam a ocupar um espaço público não estatal, em razão de
receber um tratamento constitucional que reconhece sua importância e seu papel na
concretização de tarefas tipicamente estatais, além de apresentar uma função social
inserida a partir da norma especial sobre sociedades cooperativas.
Conforme explica Barroso76, um dos critérios que pode definir se determinada
matéria encontra-se regulada pelo direito público ou pelo direito privado encontra-se
no objeto ou conteúdo da relação jurídica, sendo que se a norma visar à proteção do
bem coletivo ou do interesse social se tratará de norma de direito público.
No caso em tela, as cooperativas sociais são pessoas jurídicas de direito
privado, mas seu objeto é a inclusão social de pessoas consideradas em
desvantagem, o que caracteriza um interesse social constitucionalmente relevante.
Contemporaneamente, é possível afirmar que as cooperativas ocupam um espaço
intermediário entre o público e o privado77, um espaço verdadeiramente público não
estatal, segundo um modelo de Estado contemporâneo que firma suas bases na
proposta da subsidiariedade.
Por conseguinte, são interessantes as observações de Aragão78, ao analisar a
teoria dos ordenamentos setoriais e subsistemas jurídicos. O autor destaca a
existência de subsistemas jurídicos como parcelas do ordenamento jurídico que são
pautados por princípios, conceitos e estruturas próprios a determinado setor. O
76
77
78
BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional contemporâneo: os conceitos
fundamentais e a construção de um novo modelo. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 54.
Cabe observar que os conceitos de direito público e direito privado não se confundem com os
conceitos de espaço público e espaço privado, tornando-se possível, como refere Barroso (2011,
p. 62), a existência de um espaço considerado público não estatal, sendo que “à organização
dicotômica clássica ‘público-privado’, agrega-se um novo e importante elemento: a esfera pública
não estatal”.
ARAGÃO, Alexandre Santos de. Teorias pluralistas das fontes do direito: lex mercatoria,
ordenamentos setoriais, subsistemas, microssistemas jurídicos e redes normativas. In:
TEPEDINO, Gustavo. Revista Trimestral de Direito Civil. v. 36. Rio de Janeiro: Padma, 2008.
39
Estado, em face da impossibilidade de atuar eficazmente em todos os setores
sociais, abre espaços para entidades coletivas.
Com isso, é possível afirmar que a questão dos direitos fundamentais sociais,
no aspecto relacionado com sua realização e eficácia no âmbito da sociedade
contemporânea, é ponto de muitas controvérsias, causando sofrimento a
significativa parcela da população em face da má qualidade e até mesmo da falta
dos serviços públicos disponíveis, como saúde, educação e habitação, entre outros
direitos fundamentais sociais constitucionalmente previstos.79
Esse pluralismo social e estatal teria, então, como base, o princípio da
subsidiariedade, sendo que, segundo o autor, essa concepção de Direito não estatal
ou pós-moderno “seria o espaço normativo desocupado (atualmente cada vez mais)
pelo Estado em favor da autonomia individual ou associativa, a cujos atos é
emprestada, se obedecidas às normas do ordenamento jurídico estatal, a
legitimidade e a coercitibilidade típicas do Poder Público”.80
Em verdade, contemporaneamente, verifica-se, como observa Ávila, que “o
interesse privado e o interesse público estão de tal forma instituídos pela
Constituição brasileira que não podem ser separadamente descritos na atividade
estatal e de seus fins”81, na medida em que elementos privados estão incluídos nos
próprios fins do Estado. Ocorre, assim, uma relação de conexão estrutural, em vez
de uma relação de contradição entre os interesses público e privado.
No que se refere à concepção das funções do Estado na sociedade, o princípio
da subsidiariedade pode ser utilizado como instrumento de contenção da
intervenção do Estado.82 Isso se torna possível se for tomada por base a fórmula
utilizada no direito comunitário, que se baseia nos critérios da necessidade e da
eficácia, os quais levarão em consideração, em primeiro lugar, se, efetivamente, há
a necessidade de intervenção do Estado, ou seja, se a sociedade não consegue ela
79
80
81
82
REIS, Jorge Renato dos; PIRES, Eduardo. Direitos fundamentais: uma análise sobre a possível
incidência nas relações entre particulares. In: REIS, Jorge Renato dos; CERQUEIRA, Kátia Leão.
Intersecções entre o público e o privado: uma abordagem principiológica constitucional. Salvador:
EDUFBA, 2012. p. 87.
ARAGÃO, Alexandre Santos de. Teorias pluralistas das fontes do direito: lex mercatoria,
ordenamentos setoriais, subsistemas, microssistemas jurídicos e redes normativas. In:
TEPEDINO, Gustavo. Revista Trimestral de Direito Civil. v. 36. Rio de Janeiro: Padma, 2008. p.
25.
ÁVILA, Humberto. Repensando o princípio da supremacia do interesse público sobre o particular.
In: SARMENTO, Daniel. Interesses públicos versus interesses privados: desconstruindo o
princípio de supremacia do interesse público. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. p. 192.
BARACHO, José de Oliveira. O princípio da subsidiariedade: conceito e evolução. Rio de
Janeiro: Forense, 1996. p. 26.
40
mesma realizar a tarefa e, em segundo lugar, se o Estado tem a competência para
realizar a tarefa de modo mais eficaz do que os indivíduos.83
Com relação ao cooperativismo e sua relação com o princípio da
subsidiariedade, conforme afirma Baracho, “em muitas ocasiões, o princípio de
subsidiariedade, em sua origem, está fora do contexto dos julgadores e dos
legisladores, que não foram seus criadores”.84 Assim, no período pós-revolução
francesa as comunas não eram consideradas como criação do Estado, sendo
defendido que às comunidades se deveria possibilitar a regulação em seus próprios
negócios.85
Por outro lado, é interessante a observação de Baracho de que por mais que o
ser humano se encontre espalhado e disperso pelo globo terrestre em diversos
modelos de Estado e de sociedades, ainda assim sempre haverá alguma unidade,
estruturada sobre critérios políticos e morais, necessitando de formas de
colaboração recíproca, associação e comunicação mútua.86
Observe-se que não se busca uma redução da atuação do Estado, uma vez
que, ao contrário, deve ocorrer um aumento da importância do Estado e de sua
atuação por meio de mecanismos como parcerias, financiamento compartilhado,
regulamentação e adaptação do ordenamento jurídico à nova realidade social.
Assim, o que se objetiva é uma reconfiguração do perfil do Estado, bem como de
seu significado contemporâneo, por meio do reconhecimento das possibilidades de
articulação social advindas do terceiro setor, que compreende a sociedade, por meio
de uma variedade de organizações com características distintas, como associações
e organizações beneficentes e não governamentais.87
No que se refere às OS que integram o terceiro setor, pode-se conceituar as
mesmas como pessoas privadas de fins públicos, sem finalidade lucrativa,
constituídas voluntariamente por particulares, auxiliares do Estado na persecução de
atividades de relevante interesse coletivo.88 Nessa perspectiva, cumpre ao Estado
83
84
85
86
87
88
MARTINS, Margarida Salema D´Oliveira. O princípio da subsidiariedade em perspectiva jurídicopolítica. Coimbra: Coimbra Editora, 2003. p. 529.
BARACHO, José de Oliveira. O princípio da subsidiariedade: conceito e evolução. Rio de
Janeiro: Forense, 1996. p. 28.
Ibidem, p. 32.
Ibidem, p. 36.
LEAL, Rogério Gesta. Participação social na administração pública: um imperativo democrático.
In: HERMANY, Ricardo. Empoderamento social local. Porto Alegre: CORAG, 2010. p. 60.
Ibidem, p. 62.
41
dirigir, vigiar e fiscalizar ao mesmo tempo em que subsidia e supre aquilo que os
grupos não podem fazer diretamente.89
Nesse ponto, analisando a discussão sobre a aplicação do princípio da
subsidiariedade no âmbito comunitário, verifica-se que a proposta representa o
exercício de uma competência que consiste na análise de diversos modos de ação a
fim de, havendo a possibilidade de escolha, optar-se pelo modo que não apenas
garanta um mesmo nível de eficácia, mas também possibilite aos particulares e às
empresas uma maior liberdade. Além disso, admite-se que a maioria dos modos de
atuação deve ser exercida numa base de parceria por meio de instrumentos de
subsidiariedade, assim considerados os organismos ou estruturas mais próximos
dos cidadãos, como empresas, associações ou sindicatos.90
Observe-se, ainda, que são diversas as nomenclaturas utilizadas visando
identificar a atuação social por meio de movimentos oriundos da sociedade, sendo
que todas as nomenclaturas utilizadas evidenciam o mesmo fenômeno, que se trata
da capacidade da sociedade civil de alcançar um “grau de articulação e ação política
capaz de propor uma interlocução eficaz com o poder instituído e o mercado,
perseguindo sempre a maximização da sua qualidade de vida e de suas
prerrogativas fundamentais”.91
Dessa forma, o Estado deve atuar segundo duas perspectivas diversas. De um
lado, na condição de incentivador, ele deve criar condições necessárias para que
seja possível a atuação dos grupos sociais. De outro, deve atuar para suprir
deficiências
quando
os
grupos
não
conseguirem
realizar
sua
função
adequadamente. Assim, o Estado atuaria sob dupla perspectiva, enquanto limite à
intervenção estatal e, simultaneamente, como justificativa para a intervenção,
ajudando e suprindo as entidades não governamentais, quando estas não forem
capazes de cumprir suas tarefas.92
Dentro dessa perspectiva, a ideia de subsidiariedade surge na história como
um princípio de organização social e, no que se refere à dimensão social do
princípio, fundamenta-se na perspectiva de “uma sociedade não construída pelo
89
90
91
92
BARACHO, José de Oliveira. O princípio da subsidiariedade: conceito e evolução. Rio de
Janeiro: Forense, 1996. p. 50.
MARTINS, Margarida Salema D´Oliveira. O princípio da subsidiariedade em perspectiva jurídicopolítica. Coimbra: Coimbra Editora, 2003. p. 514.
LEAL, Rogério Gesta. Participação social na administração pública: um imperativo democrático.
In HERMANY, Ricardo. Empoderamento social local. Porto Alegre: CORAG, 2010. p. 60.
BARACHO, op. cit., p. 50.
42
Estado, mas constituída por um conjunto intrincado de associações, comunidades,
grupos ou consórcios sociais pelos quais cada um se insere na vida social e que se
desenvolvem para prover às pessoas em função das suas necessidades”.93
Assim, a análise sobre o papel do indivíduo deve ser realizada considerando
este inserido em um conjunto de sociedades, consideradas as mais variadas
naturezas destas, como as sociedades naturais (família), as simples e as
empresárias, as associações e as fundações, de modo que as sociedades devem
ser subsidiárias em relação à pessoa, enquanto que a esfera pública deve ser
subsidiária em relação à esfera privada.94 Dessa forma, a ideia de subsidiariedade
serve aos indivíduos e aos grupos sociais.95
Com isso, o princípio da subsidiariedade se apresentaria sob um duplo
aspecto: negativo e positivo. O negativo se caracteriza pelo fato de que o Estado
não deve impedir as pessoas e os grupos sociais de conduzir suas próprias ações,
empregando energia, imaginação e perseverança em obras de interesse geral e
particular. O aspecto positivo, por sua vez, se caracteriza pela obrigação de atuação,
incitando, sustentando e suprindo os atores deficientes.96
Assim, a subsidiariedade caracteriza uma dupla dimensão positiva e negativa:
positiva à medida que implica a intervenção quando necessária; negativa à medida
que exige a não intervenção quando não necessária.97 Nesse aspecto, é importante
a análise de Baracho:
O Estado, na concretização do interesse geral é responsável pela execução
dessas tarefas, mas não é seu único ator, desde que a sociedade civil deve
contribuir, na medida do possível, para a execução das tarefas de interesse
geral, através de suas próprias ações. É esse o entendimento que separa a
98
idéia de Estado-providência de Estado-subsidiário.
Assim, o princípio da subsidiariedade tem aplicação ampla, uma vez que
“existe vasta literatura que mostra a atuação em empresas, na administração, nas
tarefas educacionais”.99 Com isso, o Estado contemporâneo deve ser visualizado
93
94
95
96
97
98
99
MARTINS, Margarida Salema D´Oliveira. O princípio da subsidiariedade em perspectiva jurídicopolítica. Coimbra: Coimbra Editora, 2003. p. 496.
BARACHO, José de Oliveira. O princípio da subsidiariedade: conceito e evolução. Rio de
Janeiro: Forense, 1996. p. 52.
Ibidem, p. 58.
Ibidem, p. 60.
MARTINS, op. cit., p. 496.
BARACHO, op. cit., p. 60.
Ibidem, p. 60.
43
como um sistema em permanente fluxo que repercute as demandas da sociedade e
busca superar o processo de crise em que se encontra inserido. Esse fluxo gera a
necessidade de organização coletiva da sociedade, caracterizando uma resistência
civil organizada e dirigida à obtenção de projetos e resultados por meio de
movimentos sociais e associativos, estimulados por meio de laços primários de
solidariedade fundamentados na confiança direta entre os seus membros.100
Dessa forma, são muitas as aplicações contemporâneas do princípio de
subsidiariedade, “sendo que entendem alguns não ser ele utilizado apenas no
domínio político”.101 Desse modo, caso o princípio venha a ser empregado, em
regra, nas relações entre Estado e sociedade civil, é possível sua utilização em
qualquer agrupamento humano, independentemente da natureza, sendo que se
deve observar que nessas hipóteses:
Requer condições antropológicas e filosóficas: a confiança na capacidade
dos atores sociais e na origem do interesse geral; a intuição de que a
autoridade não é detentora de competência absoluta; na qualificação e
realização do interesse geral; na vontade autônoma e na iniciativa dos
102
atores sociais.
Nesse aspecto, cabe ressaltar que o cooperativismo surge como uma proposta
que, ao fim e ao cabo, revela-se como intermediária entre o liberalismo e o
socialismo. Da mesma forma, o conceito atual do princípio de subsidiariedade, que
ocorre após as crises geradas por esses dois sistemas, apresenta uma intenção de
distanciamento dessas propostas, por meio de uma alternativa marcada pela
elaboração do princípio em conformidade com o contexto contemporâneo.103
Com isso, conforme refere Baracho:
A ideia de subsisdiariedade seria a recusa radical das duas teorias opostas,
com a aceitação de formas dotadas de solidariedade, sendo que a ideia de
subsidiariedade seria o eixo central, que permitiria ultrapassar a dicotomia e
efetuar a passagem para nova forma de existência política, social,
104
econômica e jurídica.
100
101
102
103
104
LEAL, Rogério Gesta. Participação social na administração pública: um imperativo democrático.
In: HERMANY, Ricardo. Empoderamento social local. Porto Alegre: CORAG, 2010. p. 56.
BARACHO, José de Oliveira. O princípio da subsidiariedade: conceito e evolução. Rio de
Janeiro: Forense, 1996. p. 60.
BARACHO, op. cit., p. 61.
Ibidem, p. 63.
Ibidem, p. 63.
44
Ainda sobre esse aspecto, Baracho afirma que durante dois séculos, os
espíritos liberal e socialista então dominantes posicionaram-se no sentido de que o
setor privado era incapaz de realizar qualquer função de interesse geral, por motivos
diferentes,
mas
com
consequências
idênticas.105
Assim,
a
proposta
de
subsidiariedade busca possibilitar a conciliação de ambos visando ao bem-estar
social, superando os problemas de ambos os modelos, destacando-se que “é pela
redefinição da repartição de competências entre o Estado e os cidadãos, o privado e
o público, que se estabelecerá novo equilíbrio social”.106 Desse modo, o princípio
exige que a sociedade civil se assente segundo certos parâmetros voltados para o
interesse geral e efetivando-se por meio de ações livres.107
Além disso, é importante colocar em relevo que, nas últimas décadas, a
sociedade brasileira vem passando por um processo de amadurecimento da
sociedade civil que se materializa por meio de um crescente aumento de
manifestações de grupos e outras formas associativas, caracterizando um novo
fenômeno a ser considerado.108
Outro ponto comum entre a proposta cooperativista e o princípio da
subsidiariedade encontra-se no fato de que a cidadania ativa é pressuposto básico
para as suas efetivações, pois se torna necessário que as instâncias privadas
trabalhem para a coletividade, realizando tarefas de interesse geral.109
Nesse sentido, afirma Leal que:
Este
universo
composto
por
associações,
organizações
não
governamentais, sem fins lucrativos e de voluntariado, dedicadas a distintos
campos de atuação, legalizadas sob diferentes formas jurídicas e diferentes
mecanismos de financiamento, com distintas origens e igualmente diversas
tendências ideológicas, conforma um quadro heterogêneo e complexo,
próprio da sociedade contemporânea. Em face disso, suas existências não
se enquadram num sistema fechado e autossuficiente de normatividade e
juridicidade. Pelo contrário, as estreitas relações destas organizações com a
sociedade são uma de suas características principais das mais apreciadas e
110
defendidas.
105
106
107
108
109
110
BARACHO, José de Oliveira. O princípio da subsidiariedade: conceito e evolução. Rio de
Janeiro: Forense, 1996. p. 64.
Ibidem, p. 65.
Ibidem, p. 63.
LEAL, Rogério Gesta. Participação social na administração pública: um imperativo democrático.
In: HERMANY, Ricardo. Empoderamento social local. Porto Alegre: CORAG, 2010. p. 61.
BARACHO, op. cit., p. 64.
LEAL, op. cit., p. 59.
45
Destaca-se, ainda, em ambos, que a necessidade de utilização do princípio de
solidariedade está presente, acompanhada da participação do Estado para a
efetivação do princípio na sociedade. Assim, a iniciativa privada voltada para o
desenvolvimento do interesse geral se efetiva como exercício de cidadania, que se
realiza, além da participação política, por meio da participação na vida comum.111
Isso posto, cabe analisar a relação existente entre as cooperativas e o princípio
da solidariedade. Esculpida na Constituição Federal, a solidariedade passa a ser um
valor constitucional que tem por objetivo nortear as ações do Estado brasileiro na
busca da construção de uma sociedade mais justa, fraterna e solidária.
Dessa forma, é possível afirmar que o princípio da solidariedade, por imbuir-se
de valor moral e ético, apresenta-se como expressão valorativa dos preceitos
fundamentais, uma vez que os direitos sociais são notadamente sustentados por
deveres de solidariedade.112
Assim, o princípio da solidariedade deve ser visto como instrumento otimizador
no reconhecimento dos direitos sociais em face da crise de solidariedade social e
das limitações criadas pelo Estado, uma vez que a solidariedade surge de ações
que movimentam e transformam a sociedade, representando uma nova maneira de
pensar a relação indivíduo-sociedade, tendo-a como veículo condutor da
concretização de direitos sociais, realizando funções sociais que costumam constar
em políticas públicas.113
Nesse sentido, cabe que se inicie a análise do princípio da solidariedade a
partir de um conceito preliminar apresentado por Domingues:
A solidariedade é aqui percebida como referindo-se a processos sociais
específicos, por meio dos quais os indivíduos e as coletividades são
reconhecidos socialmente em seus direitos e deveres justos perante outros
indivíduos e coletividades; isto é, ela define, de formas extremamente
variadas, o pertencimento de tais indivíduos e coletividades a um todo mais
inclusivo. A solidariedade pode ser atingida por caminhos distintos, e possui
aspectos imaginários bem como institucionais, os quais ora se reforçam, ora
114
podem estar em conflito uns com os outros.
111
112
113
114
BARACHO, José de Oliveira. O princípio da subsidiariedade: conceito e evolução. Rio de
Janeiro: Forense, 1996. p. 64.
REIS, Jorge Renato dos; FONTANA, Eliane. A hermenêutica filosófica e o princípio da
solidariedade como sustentáculos dos direitos fundamentais sociais. In: MOZETIC, Vinícius
Almada; RESINA, Judith Solé. Reflexões e dimensões do Direito: uma cooperação internacional
entre Brasil e Espanha. Curitiba: Multideia, 2011. p. 161.
REIS, FONTANA, ibidem, p. 189.
DOMINGUES, José Maurício. Interpretando a modernidade: imaginários e instituições. Rio de
Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 186.
46
O mesmo autor entende que a solidariedade pode ser analisada segundo
diferentes dimensões concretas da vida social. São elas representadas pelos laços
familiares e geracionais, de cidadania e política social, bem como na nação e na
classe. De fato, inicialmente, a solidariedade era vista simplesmente como integrante
da trindade que representava os ideais da revolução francesa, confundindo-se com
a fraternidade. No entanto, contemporaneamente, a solidariedade encontra-se em
uma posição sustentada, principalmente, pelos direitos de cidadania.
Conforme afirma Reis115, o sentido visado pelo legislador constituinte encontrase no plano jurídico, destacando que o Estado é o principal destinatário do
mandamento constitucional, mas não o único. Assim, o princípio da solidariedade,
conforme previsto na constituição, destina-se, também, às relações entre
particulares, reforçando a vinculação a direitos fundamentais.
Desse modo, o referido autor destaca, ainda, que a previsão constitucional
refere o princípio a partir de uma perspectiva de “tratamento de fraternidade em
relação às outras pessoas no sentido universal, no dever de respeito à pessoa
humana que com outra estabelecer eventual relação jurídica”.116
Nesse aspecto, Domingues117 destaca também que a solidariedade veio se
alterando ao longo da modernidade, partindo de uma concepção mais simples,
conforme referido, passando por um segundo estágio em que o Estado passava de
um modelo protetor para um modelo intervencionista, até chegar a uma situação
bem mais complexa, dentro de um Estado contemporâneo em uma sociedade pósmoderna.
Nesse contexto, solidariedade passa a significar “estar aberto ao outro, tentar
atingir alguém, engajar-se com outras pessoas, com outras coletividades, ao menos
em certo grau em seus próprios termos”.118
Dessa forma, resta claro que as cooperativas em geral e as cooperativas
sociais
em
especial
contemporâneo
de
se
encontram
solidariedade
enquadradas
social,
dentro
constituindo
uma
desse
conceito
materialização/
concretização do próprio princípio da solidariedade, uma vez que se caracterizam
115
116
117
118
REIS, Jorge Renato dos. Os direitos fundamentais de tutela da pessoa humana nas relações
entre particulares. In: LEAL, Rogério Gesta; REIS, Jorge Renato dos. Direitos sociais e políticas
públicas: desafios contemporâneos. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2007. p. 2039.
Ibidem. p. 2039.
DOMINGUES, José Maurício. Interpretando a modernidade: imaginários e instituições. Rio de
Janeiro: Editora FGV, 2002.
Ibidem, p. 240.
47
pelo engajamento de pessoas visando ao bem comum. Nesse sentido, Baracho
afirma que:
A tarefa do Estado consiste em estabelecer, como garantia final, o
cumprimento do bem comum e da solidariedade. O Estado só deve agir, por
ele próprio, quando existe necessidade real, que não tenha sido atendida
por qualquer coletividade ou grupo de cidadãos. O Estado não é o substituto
eventual dos atores omissos, pelo que deve velar pela garantia do bem
comum, sem substituir as ações possíveis dos cidadãos, capazes de
119
corresponder ao interesse geral.
Por outro lado, a subsidiariedade objetiva conferir autoridade e capacidade de
decisão aos grupos existentes na sociedade civil, que agem de maneira autônoma,
livres do aparelho estatal, traduzindo uma nova versão de cidadania baseada em
uma consciência cidadã, uma vez que em qualquer grupo humano pode-se aplicar a
ideia de subsidiariedade, caracterizando sua aplicabilidade a todos os domínios da
vida social enquanto princípio de organização social.120
É de grifar, ainda, a colocação que faz Baracho de que:
O princípio de subsidiariedade faz apelo à sociedade civil para acompanhar
as tarefas de interesse geral, pelo que dá resposta a muitas questões
contemporâneas. Contribui para organizar, de maneira diferente, as
competências e atribuições do que é privado e do público. O Estado tem
renunciado a certas tarefas de interesse geral, confiando-as às
coletividades próximas. O princípio pressupõe a redefinição das relações
entre o Estado e os cidadãos, não apenas no domínio institucional, mas no
âmbito da ação que visa a cumprir o interesse geral. Não deverá o Estado
ser indiferente, como ocorreu com o liberalismo clássico, ou como foi
proposto nos socialismos e providencialismos, em fase de desintegração. É
instrumento, esse princípio, da cidadania plena e participante, criador de
121
formas de atuação social.
Por fim, cabe então referir que a ideia de subsidiariedade aparece como
solução intermediária entre os modelos de Estado-Providência e de Estado liberal,
uma vez que o Estado subsidiário deverá atender às fraquezas individuais apenas
se forem circunstanciais, mas não quando permanentes em razão de incapacidade
dos indivíduos.122
Conforme a ACI, desde os anos 1970, têm-se observado no mundo, em geral,
a emergência de novos tipos de cooperativas, que se organizam para responder a
119
120
121
122
BARACHO, José de Oliveira. O princípio da subsidiariedade: conceito e evolução. Rio de
Janeiro: Forense, 1996. p. 65.
Ibidem, p. 68.
Ibidem, p. 76.
Ibidem, p. 89.
48
necessidades insatisfeitas, principalmente nos campos da provisão de serviços
sociais e na integração ao trabalho, sendo que:
En alguns países, esos nuevos tipos de cooperativas han obtenido
gradualmente su propio estatuto legal, bajo denominaciones diferentes,
como “cooperativa social”, “cooperativa de solidariedade social”,
“cooperativa de iniciativa social”, “cooperativa de solidariedade” y
“sociedade cooperativa de interés colectivo”, resaltando la importância de
123
este nuevo fenómeno dentro del movimiento cooperativo.
Já no caso brasileiro, o modelo de cooperativas sociais se insere no sistema
jurídico brasileiro por meio da lei 9.867/99, que teve como inspiração a lei italiana
381/78124, que cria referido modelo de cooperativas sociais na Itália.
Conforme refere Figueiredo, a lei italiana cria a possibilidade de constituição de
uma pessoa jurídica de direito privado que, ao ser executora de atividade que
proporcione inserção e apoio a pessoas em desvantagem social, caracteriza o
objetivo de promoção humana, bem como a integração social, visando ao interesse
coletivo. Nesse sentido, observa-se que:
No modelo italiano, a cooperativa social protagoniza um novo padrão de
políticas públicas, estabelecendo uma parceria entre Estado e sociedade
civil com o objetivo de oportunizar trabalho e melhoria na qualidade da
125
prestação de serviços a coletividade.
123
124
125
“Em alguns países, esses novos tipos de cooperativas têm obtido gradualmente seu próprio
estatuto legal, sob denominações diferentes, como ‘cooperativa social’, ‘cooperativa de
solidariedade social’, ‘cooperativa de iniciativa social’, ‘cooperativa de solidariedade’ e ‘sociedade
cooperativa de interesse coletivo’, ressaltando a importância deste novo fenômeno dentro do
movimento cooperativo.” (tradução livre) Aliança Cooperativa Internacional, ACI. Estándares
Mundiales de las Cooperativas Sociales. Bruxelas: Cicopa, 2004. p. 01. Disponível em:
http://www.cicopa.coop/IMG/pdf/world_standards_of_social_cooperatives_es.pdf. Acesso em: 16
fev. 2013.
Observe-se, no entanto, conforme informa Figueiredo, que referida lei italiana é fruto de um longo
processo social ocorrido na Itália e que tem sua origem na reformulação do Estado italiano a
partir da década de 1960, a partir de uma ‘intensa participação dos componentes da sociedade
civil, com conquistas econômicas e sociais (ao lado dos movimentos estudantil, operário e das
mulheres trabalhadoras)’, possibilitando afirmar-se que ‘torna-se evidente o papel relevante que o
percurso do ’68 italiano’ desempenhou naquela sociedade, em relação à economia e à política,
como, por exemplo, na crise do Welfare State, para o nascimento e a expansão do
cooperativismo social italiano”. No mesmo sentido, Perlingieri (2008), observa que na Itália, “ao
fim dos anos setenta, frequentemente com a mais ampla convergência possível – dita também de
solidariedade nacional –, toma consistência uma ampla e fragmentada legislação especial que
assume características emergenciais e experimentais, na medida em que encontra oportunidade
no agravar-se das dificuldades econômicas, sociais e de ordem pública do país”. FIGUEIREDO,
Nilsa Terezinha Carpiem de. Cooperativas sociais: alternativa para inserção. Porto Alegre:
Evangraf, 2009. p. 62.
Ibidem, p. 64.
49
Nesse sentido, para se ter uma noção dos reflexos da lei no Estado italiano, em
censo realizado em 2007, verificou-se que a Itália possuía 4.703 entidades desse
tipo, com 193 mil associados, dos quais 15 mil eram voluntários e 12,5 mil pessoas
consideradas em desvantagem.126,127
Assim, a partir da lei, é possível verificar uma série de reflexos no sistema
jurídico brasileiro, seja especificamente em relação às demais sociedades
cooperativas, seja em relação ao sistema jurídico na sua completude.
Logo, com relação às sociedades cooperativas, a lei se diferencia ao inovar,
principalmente, na classificação das espécies de sociedades cooperativas. Até
então, as sociedades eram classificadas com base na atividade fim que era
desenvolvida pela mesma (por exemplo, produção, consumo, transporte, habitação),
sendo que a cooperativa social leva em consideração não o tipo de atividade que irá
ser desenvolvida, mas as características de seus integrantes.
Nesse ponto, cumpre observar que Pontes de Miranda já classificava as
cooperativas de acordo com seu fim, sendo que, enquanto sociedades, as
conceituava afirmando que “a sociedade cooperativa é sociedade em que a pessoa
do sócio passa à frente do elemento econômico e as consequências da
pessoalidade da participação são profundas, a ponto de torná-la espécie de
sociedade”.128
Em que pese a lei dê a entender que as cooperativas sociais seriam espécies
de cooperativas de trabalho, em verdade, referidas cooperativas têm a possibilidade
de desenvolver qualquer atividade que poderia ser desenvolvida por cooperativas de
qualquer ramo, uma vez que seu diferencial se encontra em seus integrantes; não
no seu ramo de atividade. Assim, a lei define as cooperativas sociais como aquelas
que são integradas por pessoas em desvantagem129 econômica e social.
Por sua vez, em relação ao sistema jurídico, a lei inova também em mais de
um aspecto. Primeiro, por permitir que sejam associadas pessoas que pela sua
condição são considerados incapazes de praticar os atos da vida civil, inclusive o de
126
127
128
129
Nesse aspecto, cumpre alertar que no modelo italiano, diversamente do modelo brasileiro, há a
previsão de três categorias de sócios, agregando, assim, uma terceira categoria de sócios
trabalhadores, que, segundo o senso, totalizariam cerca de 165 mil trabalhadores.
FIGUEIREDO, Nilsa Terezinha Carpiem de. Cooperativas sociais: alternativa para inserção.
Porto Alegre: Evangraf, 2009.
MIRANDA, Francisco Cavalcanti Pontes de. Tratado de Direito Privado. Tomo XLIX. Rio de
Janeiro: Borsoi, 1965. p. 429.
No estudo em questão, utiliza-se o termo desvantagem em razão de se tratar do termo utilizado
pela lei, apesar das críticas que possam ser feitas em relação à adequação do termo.
50
ser sócio de sociedades. Nesse aspecto, como refere Aragão, o direito na pósmodernidade necessita substituir a ideia de exclusão, quando do conflito entre
normas, por outra suportada na possibilidade de coexistência e coordenação entre
as normas, substituindo a ideia de ordenamento hierarquizado pela de sistema
jurídico em rede.130 Assim, será necessário encontrar meios de coordenar e adaptar
o sistema do direito civil com o subsistema do direito cooperativo de modo a
harmonizar os mandamentos societários tradicionais com a lei das cooperativas
sociais, principalmente, considerando, como refere Perlingieri, que o legislador “nem
sempre incorpora as exigências que a sociedade expressa; algumas vezes as
desconsidera ou as interpreta diversamente, de forma a incidir sobre a realidade
segundo uma valoração autônoma”.131
Em segundo lugar, e mais importante, a lei inova na medida em que prevê a
existência de duas categorias de sócios: os sócios considerados em desvantagem e
os sócios voluntários. Com isso, a lei cria uma nova espécie societária no sistema
jurídico brasileiro. Essa segunda categoria de sócios (voluntários), são sócios que
irão atuar em benefício da cooperativa e dos demais associados, sem, no entanto,
receber qualquer espécie de vantagem econômica. Dessa forma, é possível
identificar uma situação até então inexistente em face do modelo cooperativista e
dos modelos societários pátrios. Referida afirmação pode ser constatada à medida
que não há unanimidade em reconhecer as cooperativas sociais como espécies
tradicionais de cooperativas. Nesse sentido, Becho afirma que as cooperativas
sociais não são sociedades cooperativas, mas espécies de organizações da
sociedade civil de interesse público, assemelhando-se, segundo o autor, mais a uma
ONG do que a uma cooperativa.132
Na verdade, a observação do respeitado autor encontra-se apenas
parcialmente correta, pois, de fato, quando a cooperativa social é analisada a partir
da perspectiva do sócio voluntário, o modelo em pouco ou quase nada se
assemelha às cooperativas tradicionais. Todavia, quando analisada sob a
130
131
132
ARAGÃO, Alexandre Santos de. Teorias pluralistas das fontes do direito: lex mercatoria,
ordenamentos setoriais, subsistemas, microssistemas jurídicos e redes normativas. In:
TEPEDINO, Gustavo. Revista trimestral de Direito Civil. v. 36. Rio de Janeiro: Padma, 2008. p.
34.
PERLINGIERI, Pietro. O direito civil na legalidade constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 2008.
p. 171.
BECHO, Renato Lopes. Elementos de Direito Cooperativo. São Paulo: Dialética, 2002. p. 142.
51
perspectiva do sócio considerado em desvantagem, esta possui, em regra, todas as
características de uma cooperativa tradicional.
Observe-se, ainda, que a cooperativa social não se enquadra, perfeitamente,
em nenhuma das duas espécies existentes. Não é considerada OSCIP, por
expressa previsão legal, apesar de também desenvolverem ações de promoção do
desenvolvimento econômico e social, favorecendo uma cultura de cooperação e
solidariedade, mas podem ou não trazer alguma espécie de vantagem econômica
para seus integrantes, conforme se tratem de sócios voluntários ou em
desvantagem; com isso não se enquadrando no conceito tradicional de cooperativa.
Dessa forma, em relação aos sócios voluntários, a atividade desenvolvida pela
cooperativa social se assemelha à de OSCIPs, mas não se pode afirmar o mesmo
em relação aos sócios tradicionais, uma vez que, de alguma forma, irão alcançar
vantagens econômicas.
Por outro lado, quando analisada sob a perspectiva do direito societário
cooperativo tradicional, as cooperativas sociais também não se enquadram
perfeitamente, exatamente em razão de que entre seus fundamentos e princípios
encontra-se o de que os sócios deverão receber retorno econômico proporcional ao
seu trabalho junto da cooperativa; o que não ocorrerá em relação aos sócios
voluntários.
Por isso, entende-se que se trata de um novo instituto surgido no sistema
brasileiro, na medida em que se trata de uma espécie societária até então
inexistente e que, ao mesmo tempo, não se enquadra em nenhum dos modelos
existentes, necessitando, assim, de uma reengenharia do ponto de vista jurídico, de
modo a possibilitar sua adequada implantação.
Em primeiro lugar, apesar da sociedade cooperativa se tratar de uma
sociedade simples e, com isso, não visar lucro, os associados de uma cooperativa
alcançam, em regra, alguma vantagem econômica, tanto que entre os princípios do
cooperativismo (de acordo com a ACI) está o de que os associados terão retorno
econômico.
Desse modo, no novo modelo, se torna possível ter um associado que trabalhe
em prol dos objetivos da cooperativa (inclusão de pessoas em desvantagem), sem
receber qualquer espécie de contraprestação ou benefício de cunho econômico.
Com isso, também é possível afirmar que referido modelo vai ao encontro do
princípio constitucional da solidariedade, na medida em que a cooperativa tem por
52
objetivo diminuir a desigualdade social, bem como a inclusão social, além de
valorizar a participação de cunho solidário.
Merece destaque nesse ponto a questão da participação de cunho solidário,
pois como refere Morin, o ser humano encontra diversos desafios presentes no
caminho de sua evolução, sendo que entre eles destaca-se o desafio cívico
relacionado ao conhecimento, uma vez que em função do mesmo tem se
identificado um enfraquecimento da solidariedade. Cada vez mais se identifica a
falta de preservação do elo orgânico do indivíduo com a coletividade e com os
demais concidadãos.133
Por essa razão, ganham importância todas as políticas públicas que tiverem
por objetivo fomentar a participação e o desenvolvimento de valores relacionados à
solidariedade. Nesse sentido, interessante a observação de Castro:
Com isso, abriu-se o receituário dos direitos sublimados na Constituição,
que se multiplicam na razão direta dos conflitos insurgentes no meio social
e das exigências insaciáveis de positivação jurídica, na esteira do
humanismo ultrapluralista, solidarista e intervencionalizado destes tempos.
Sob o arrastão do princípio da dignidade humana, efetivou-se não apenas a
superação da tradicional divisão entre o domínio do Estado e o domínio da
sociedade civil, que por sua vez embasara a separação entre o direito
público e o direito privado. Sabe-se que essa concepção romanística e
dicotômica recebera, no crepúsculo da era liberal e do modelo de produção
capitalista, o reforço do dogmatismo individualista que centra no homem
atomizado o eixo das relações de poder na sociedade. Em realidade, o
humanismo solidarista que conquistou a filosofia política e a teoria do
Estado neste século findante operou sobre tudo o fenômeno da
constitucionalização de inúmeras categorias do direito privado, através da
inserção no culminante e seleto conjunto de normas e princípios
134
constitucionais.
Ao que tudo indica, esse é o caso das cooperativas, à medida que, a partir de
1988 passaram a receber um tratamento constitucional diferenciado, especialmente
em função da contribuição com as tarefas próprias do Estado pós-moderno, além
das características solidárias que lhes são próprias. Ainda segundo Castro, passaria
a ter um tratamento de supralegalidade, em razão do papel integrador da ordem
jurídica desempenhado pela constituição, o que levaria a uma espécie de liderança
133
134
MORIN, Edgar. A cabeça bem-feita: repensar a reforma, reformar o pensamento. Rio de Janeiro:
Bertrand Brasil, 2001.
CASTRO, Carlos Roberto Siqueira. A constituição aberta e os direitos fundamentais: ensaios
sobre o constitucionalismo pós-moderno e comunitário. Rio de Janeiro: Forense, 2005.
53
axiológica em face dos microssistemas normativos associados a comandos
constitucionais.135
Todavia, faz-se necessário que sejam implantadas políticas públicas que
tenham por objetivo desenvolver o espírito de solidariedade. No caso das políticas
relacionadas
com
as
cooperativas
sociais,
são
necessárias
medidas
de
encorajamento, segundo a perspectiva apontada por Bobbio, uma vez que estas
apresentam uma função inovadora e transformadora.136
Observe-se que os números apresentados pelo cooperativismo social no Brasil
encontram-se muito distantes daqueles apresentados na Itália, provavelmente pela
falta de regulamentação mais aprofundada das normas relacionadas com as
cooperativas sociais, bem como em razão da ausência de incentivos para aqueles
que se comprometerem a participar do empreendimento na condição de sócios
voluntários.
Destaque-se que o sócio voluntário não possui qualquer vantagem econômica
ou fiscal ao integrar a cooperativa. No entanto, possui todos os ônus e as
responsabilidades de qualquer outro sócio; principalmente se vir a atuar na
administração da sociedade. Por isso, torna-se necessário que sejam implantadas
sanções positivas, dentro de uma abordagem funcionalista de direito promocional137,
conforme definida por Bobbio como forma de incentivar e desenvolver o
cooperativismo social.138
Assim, por meio do presente estudo, busca-se analisar a aplicação dos
princípios da subsidiariedade e da solidariedade ao cooperativismo social ou
solidário. Com isso, verificou-se que tal cooperativismo possui relação direta com a
proposta de um Estado subsidiário, à medida que referida proposta parte da
perspectiva de que o cidadão deva atuar com autonomia e independência,
recorrendo ao Estado apenas quando não possa, por si só resolver os problemas.
Desse modo, o Estado deve atuar sempre que for requisitado, nas situações
em que o indivíduo necessitar e apenas nessas situações, sendo que a proposta do
135
136
137
138
CASTRO, Carlos Roberto Siqueira. A constituição aberta e os direitos fundamentais: ensaios
sobre o constitucionalismo pós-moderno e comunitário. Rio de Janeiro: Forense, 2005.
BOBBIO, Norberto. Da estrutura à função: novos estudos de teoria do direito. São Paulo: Manole,
2007. p. 19.
Conforme Bobbio, “a diferença entre função repressiva e função promocional de um sistema
normativo pode ser brevemente resumida nos seguintes termos: com a primeira, o sistema tende
a impedir que se verifiquem comportamentos não desejados; com a segunda, tende a provocar
comportamentos desejados”. Ibidem, p. 136.
Ibidem, p. 53.
54
cooperativismo social vai ao encontro de referida proposta uma vez que visa
desenvolver a autonomia e o protagonismo dos cidadãos.
Por fim, verifica-se, ainda, que o cooperativismo social materializa-se como
instrumento de aplicação dos princípios de subsidiariedade e de solidariedade,
necessitando assim de políticas públicas de encorajamento da prática, uma vez que
atende aos interesses do Estado, da sociedade e dos cidadãos beneficiados.
2.3 Políticas públicas de inclusão social
Inicialmente, parte-se da perspectiva de um conceito de políticas públicas como
um conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos,
caracterizando a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou por
meio de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos, sendo um campo
multidisciplinar (que abrange teorias no campo da sociologia, da ciência política e da
economia) com foco nas explicações sobre a natureza da política pública e de seus
processos, assim como suas inter-relações entre Estado, política, economia e
sociedade.139
Nesse aspecto, importa destacar que é missão do direito a organização das
relações sociais – à medida que o direito é política pública uma vez que expressa a
vontade coletiva por meio de normas, ao mesmo tempo em que as políticas públicas
dependem das leis e do processo jurídico – verificando a necessidade de
implementarem-se meios que possibilitem a criação de espaços de geração de
políticas públicas, com a efetiva participação da sociedade, diminuindo o
distanciamento entre público e privado.140
Dessa forma, política pública é o campo do conhecimento que busca, por meio
do desenho, da análise e da formulação de ações, criar planos, programas, projetos,
bases de dados ou sistema de informação e pesquisas, colocar o governo em ação
139
140
SOUZA, Celina. Políticas públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 8, n.
16, jul/dez 2006, p. 26. Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/soc/n16/a03n16.pdf. Acesso em:
18 mai. 2012.
BUCCI, Maria Paula Dallari. Buscando um conceito de políticas públicas para a concretização
dos
direitos
humanos.
Disponível
em:
http://www.dhnet.org.br/direitos/textos/politicapublica/mariadallari.htm. Acesso em: 18 mai. 2004.
55
e,
posteriormente,
uma
vez
implementados,
submetê-los
a
sistemas
de
141
acompanhamento e avaliação.
Assim, nesse contexto, verifica-se que o tema amplia sua importância ainda
mais quando se buscam formas de concretização dos direitos sociais, concebidos
como aqueles, que englobam os direitos econômicos, sociais e culturais, que foram
formulados visando garantir os direitos individuais.
Desse modo, diante da questão complexa de fruição dos direitos humanos, em
face de uma economia capitalista excludente, constata-se a necessidade de
implantação de estratégias que visem ao desenvolvimento da pessoa humana,
dentro de um equilíbrio real das forças políticas e sociais por meio de uma ordem
jurídica bem estabelecida, dotada de instrumentos adequados para a concretização
dos direitos sociais.
A efetivação dos direitos sociais por meio de políticas públicas ocorre em fases,
devendo ser, inicialmente, prevista como norma para, em seguida, ser encartada em
um programa de ação do governo voltado à concretização de direitos, passando,
assim, a integrar medidas de execução. Referidas fases são compostas pela
inclusão na agenda, pela formulação de alternativas, pela decisão, pela
implementação, pela execução, pela avaliação e pelo prosseguimento.
Destaca-se, assim, a participação da cidadania nos moldes de uma democracia
associativa, eis que são as associações, as organizações e os movimentos da
sociedade civil que irrigam com suas reivindicações a esfera pública, contrapondose ao poder da mídia, do governo e do mercado. Desse modo, necessita-se da
criação e da articulação de canais permanentes de negociação entre a sociedade e
o Estado, possibilitando a participação da cidadania nas decisões governamentais e
na elaboração de políticas públicas.
Da mesma forma, é vital superar o desafio de elaborar e aplicar políticas
sociais de longo prazo que assegurem uma participação igualitária nos padrões da
sociedade, contribuindo para a integração social e proporcionando serviços que
reduzam as desigualdades. Vale lembrar que a ausência da dimensão social
impossibilita a consolidação das cidadanias política e civil. É necessário, ainda,
141
SOUZA, Celina. Políticas públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 8, n.
16, jul/dez 2006, pp. 20-45. Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/soc/n16/a03n16.pdf. Acesso
em: 18 mai. 2012.
56
certificar-se da capacidade de desempenhar o papel esperado pelos atores sociais
de forma a desenvolver um sentimento geral de cidadania.142
Da mesma forma, é possível constatar a existência de um espaço público não
estatal como condição necessária da democracia contemporânea, que busca
superar a crise atual da democracia representativa por meio do enfrentamento dos
desafios de aperfeiçoar os instrumentos de governabilidade e da criação de novas
estruturas de governança (compreendida esta como o conjunto de mecanismos e
procedimentos para lidar com a dimensão participativa e plural da sociedade), com
mecanismos que assegurem a participação direta dos cidadãos, em que se
destacam as redes associativas como mecanismos que possibilitam um melhor
encaminhamento para discussões sobre questões mais complexas, em razão de
suas qualidades multifacetadas e da possibilidade de debates mais aprofundados.143
Desse modo, os espaços públicos não estatais se apresentam como arenas de
negociação entre as instituições políticas e as demandas coletivas, interligando as
funções de governo e a representação de conflitos; requerendo simultaneamente os
mecanismos de representação e de participação necessários para a existência da
democracia nas sociedades complexas e para o controle democrático do Estado
pela sociedade. Dessa forma, garante-se a expressão da vontade política dos
cidadãos, e não apenas o interesse do mercador ou o desejo do príncipe. O controle
social passa a ter um duplo caráter, de um lado, de aperfeiçoar os mecanismos de
controle da sociedade sobre o Estado e o mercado, de outro, de inventar formas de
controle da sociedade sobre a sociedade.
Dessa forma, “o capital social não pode ser considerado um elixir mágico,
como também não o são as receitas utópicas derivadas das ciências sociais ou a
alquimia proveniente das fábulas para produzir um desenvolvimento com
equidade”.144 Ainda que os Estados devam habituar-se a escutar os cidadãos,
buscando um Estado mais reduzido e mais efetivo, com cidadãos autogestionários
que expressam suas opiniões, o Estado não deve ser sobreposto nem pela
sociedade, nem pelo mercado, mas deve atuar dentro dos princípios de
142
143
144
ROBERTS, Bryan R. A dimensão social da cidadania. In: Revista Brasileira de Ciências Sociais,
n. 33, ano 12. São Paulo: ANPOCS, 1997.
VIEIRA, Liszt. Os argonautas da cidadania: a sociedade civil na globalização. São Paulo: Editora
Record, 2001.
REILLY, Charles A. Redistribuição de direitos e responsabilidades – cidadania e capital social. In
PEREIRA, L. C. B.; GRAU, N. C. O público não-estatal na reforma do Estado. Rio de Janeiro:
Editora Fundação Getúlio Vargas, 1999. p. 446.
57
subsidiariedade e de complementaridade. Isso fica claro quando o autor refere que
“sem um Estado forte e um indispensável estado de direito, os cidadãos não têm
oportunidade. Sem cidadãos organizados, competitivos, capazes de expressar suas
opiniões, e contribuintes, não há esperanças de que possam existir freios e
contrapesos ao poder num Estado democrático”.145
Por sua vez, as relações entre Estado e sociedade tornam-se objeto de
deformações e enviesamentos, distorcendo e desfigurando a vontade popular. Fazse necessária uma educação para a democracia numa prática que ultrapasse o dia
das eleições.146
Para tanto, é possível analisar as contribuições de dois modelos147 de
formulação e análise de políticas públicas: ciclo deliberativo148 e arenas sociais149.
Porém, no que se refere ao modelo de arenas sociais, na medida em que a
iniciativa depende de determinados grupos sociais organizados, prioriza-se a
comunicação e a organização horizontal dentro do grupo, possibilitando que se
alcancem os vínculos e as trocas necessárias entre os grupos e as instituições.
Diante de todo o exposto, verifica-se que a democracia na sociedade
contemporânea deve ter como foco o direito de participação do cidadão na
construção de uma nova sociedade e de um novo modelo de Estado, fundado na
subsidiariedade e na solidariedade.
Assim, iniciou-se o capítulo a partir da análise do direito social condensado,
uma vez que necessário o entendimento desse conceito para a compreensão do
contexto jurídico em que se encontram as cooperativas em geral e, em especial, as
cooperativas sociais. Desse modo, nesse capítulo, analisou-se o conceito de direito
social, bem como suas espécies, dando-se ênfase ao modelo de direito social
145
146
147
148
149
REILLY, Charles A. Redistribuição de direitos e responsabilidades – cidadania e capital social. In
PEREIRA, L. C. B.; GRAU, N. C. O público não-estatal na reforma do Estado. Rio de Janeiro:
Editora Fundação Getúlio Vargas, 1999. p. 446.
SANTOS, Milton. O espaço do cidadão. 4. ed. São Paulo: Nobel, 1998.
Modelo é uma representação conceitual simplificada que tem por finalidade esclarecer e
identificar aspectos importantes que ajudam a focalizar, por meio da comunicação,
características essenciais da vida política necessárias para direcionar os esforços voltados a
compreensão das políticas públicas, possibilitando a identificação do que é importante, propondo
explicações e prevendo consequências.
Considera a política pública a partir de um ciclo formado por vários estágios (definição de
agenda, identificação de alternativas, avaliação de opções, seleção de opções, implementação e
avaliação) que constituem um processo dinâmico e de aprendizagem.
Considera a política pública como uma iniciativa dos chamados empreendedores políticos ou de
políticas públicas, constituindo redes sociais em que o foco centra-se no conjunto de relações,
vínculos e trocas entre entidades, indivíduos e grupos.
58
condensado, em razão de este apresentar a justa medida que aproxima o
cooperativismo do modelo referido.
Nesse aspecto, apresentou-se o conceito de direito social condensado com o
objetivo de, posteriormente, verificar se os modelos de cooperativas sociais
existentes na Itália, em Portugal e no Brasil se caracterizam como exemplos desse
direito, a partir da análise dos modelos de cooperativas em cada um desses países.
Além disso, ainda foram analisados os Princípios da Subsidiariedade e da
Solidariedade aplicados ao Cooperativismo Social, uma vez que se entende que as
cooperativas sociais podem ser consideradas exemplos de concretização desses
princípios, à medida que têm por fim possibilitar a inclusão social por meio de ações
que envolvem voluntariado, Estado e comunidade.
Assim, analisou-se a subsidiariedade, desde sua origem, passando por seu
reconhecimento enquanto princípio até o reconhecimento de um novo modelo de
Estado que se apresenta como proposta intermediária entre os modelos Liberal e
Assistencialista. Em um segundo momento, ainda dentro da perspectiva da
subsidiariedade, foram analisados a posição das cooperativas e seu trânsito entre as
esferas pública e privada, destacando principais conceitos e características.
Finalizando, apresentou-se o ciclo das políticas públicas, com o objetivo de
identificar a fase em que se encontra o desenvolvimento de políticas públicas nos
países analisados, de modo a questionar a influência destas no êxito ou no fracasso
das iniciativas sociais.
59
3
COOPERATIVISMO SOCIAL NA ITÁLIA: ONLUS
Em face da origem italiana do modelo de cooperativas sociais brasileiras, cabe
que se realize uma análise comparativa a partir do modelo italiano. Vale dizer que a
Itália é um dos países europeus e do mundo com a mais rica presença de empresas
sociais, tanto qualitativa, quanto quantitativamente, caracterizando de forma notável
a difusão da economia cooperativista em âmbito italiano.150
Assim, primeiramente, será analisado o tratamento jurídico dispensado às
cooperativas sociais no Estado italiano, com o objetivo de oferecer subsídios que
possibilitem uma futura análise comparativa com o tratamento dispensado no Estado
brasileiro. Em seguida, analisar-se-ão o conceito de ONLUS, tratamento dispensado
às Cooperativas Sociais na Itália, bem como o reflexo de tal tratamento no êxito das
iniciativas cooperativas nesse país, com o intuito de comparar com o tratamento
dispensado no Brasil. Por fim, será analisada a formação de consórcios de
cooperativas sociais como alternativas utilizadas, na Itália, onde as cooperativas se
organizam sob a forma de parcerias entre as empresas sociais e outros sujeitos
privados e públicos, permitindo ao mesmo tempo o desenvolvimento das
cooperativas e a organização em nível nacional do movimento de cooperação social.
3.1 Relação entre o cooperativismo social e o Estado italiano
De plano, importa que se esclareça que as cooperativas sociais151 na Itália,
inicialmente nominadas de cooperativas de solidariedade social, antecedem a
150
151
BERNARDI, Andrea. La diversidade de la organización cooperativa: ideas desde el debate
italiano. In: Economia Solidária e Ação Cooperativa (ESAC). v. 1, n. 1 (jul/dez 2006). São
Leopoldo: Universidade do Vale do Rio dos Sinos, 2006. p. 16.
Inicialmente as cooperativas sociais eram nominadas cooperativas de solidariedade social, tendo
seu nome alterado quando da edição da lei das cooperativas sociais em função de acordo
político necessário para sua aprovação. Conforme refere Scalvini sobre um diálogo com Donat
Cattin nos momentos que antecederam a aprovação da lei: “Venne poi, dopo qualche tempo, ala
assemble adi Federsolidarietà a Chianciano dove, al temine di un’altra sorta di lesione su politica
e cooperazione, terminò dicendoci, senza nemmeno troppe perifrasi: ‘Io ho fato la mia parte, voi
ora vedete di trovare un acordo senza fare tropo i difficili sulle questioni di dettaglio: è cosa che si
fa in politica’. Per parte mia, nei passaggi finali della relazione introdutiva avevo già adombrato la
possibilità di pagare un prezzo, simbolico, ma importante all’acordo. Rinunciare ala
denominazione ‘cooperative di solidarietà sociale’ per quella di ‘cooperative sociale’. “Foi então
60
legislação que regula a matéria em cerca de dez anos.152 Assim, caracteriza-se
como um direito que nasce da sociedade, que apenas posteriormente passa a ser
reconhecido e regulamentado pelo Estado, o que configura um direito social
condensado.
Nesse aspecto, Travaglini afirma que:
L’emanazione della legge 381 rappresenta il compimento del processo di
rivendicazione della propria specificità da parte dei cooperatori sociali, ed
allo stesso momento la parziale “neutralizzazione” dell’innovazione attuata
da uma normativa di cui abbiamo detto i caratteri di compromisso; i
contenuti delle originarie “cooperative di solidarietà sociale” vengono mediati
dalla necessità di dare riconoscimento ad altre esperienze di
153
cooperazione.
Importa, ainda, referir que na Itália as cooperativas sociais influíram de modo a
repensar e a redefinir o modo de organizar a política social de como se desenvolve a
empresa. Elas desenvolvem laços que ligam as pessoas e geram bem-estar para a
comunidade. Responsáveis por uma inovação no campo social à medida que se
mostram capazes de elaborar novas respostas para velhos e novos problemas, as
cooperativas sociais representam um fator de transformação social.154
152
153
154
que, depois de algum tempo, na assembleia da Federsolidarietà, em Chianciano, ao final de uma
lição de política e cooperação, terminou dizendo-nos, sem muitos rodeios: ‘Eu fiz a minha parte,
agora procurem entrar em acordo, sem dificultar em questões de detalhes: isso é coisa que se
faz na política’. De minha parte, nas passagens finais da relação introdutória já visualizava a
possibilidade de pagar um preço, simbólico, mas importante para o acordo. Renunciar à
denominação ‘cooperativa de solidariedade social’ por aquela de ‘cooperativa social’”. SCALVINI,
Felice. A 20 anni dalla 381/91. La sua storia e le lezioni per l’oggi. In: BORZAGA, Carlo; PAINI,
Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia, valori ed esperienze di imprese a misura di
persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p. 195.
“La prima esperienza di cooperazione sociale va fatta risalire al 1963, quando a Roè Volciano, in
provincia di Brescia, venne costituita la cooperativa S. Giuseppe, grazie all´intuizione di Giuseppe
Filippini. Un´esperienza anômala nel panorama cooperativo tradizionale, perché impegnata non
tanto a perseguir elo scopo mutualístico tra soci, quanto piuttosto a fornire solidarietà `a chi há
bisogno di aiuto, non soltanto a chi há meno, ma soprattutto a chi meno è´”. “A primeira
experiência de cooperação social remonta a 1963, quando em Roè Volciano, na província de
Brescia, foi constituída a cooperativa S. Giuseppe, graças à intuição de Giuseppe Filippini. Uma
experiência anômala no panorama cooperativo tradicional, porque comprometida não tanto em
seguir o objetivo mútuo entre os sócios, mas, principalmente, a fornecer solidariedade a quem
precisa de ajuda, não somente a quem tem menos, mas, sobretudo a quem é menos.” In:
BORZAGA, Carlo; PAINI, Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia, valori ed esperienze
di imprese a misura di persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p. 23.
“A promulgação da lei 381 representa o cumprimento do processo de reivindicação da própria
especificidade por parte dos cooperadores sociais, e, ao mesmo tempo, a parcial “neutralização”
da inovação implementada pela normativa cujo caráter de compromisso já mencionamos; os
conteúdos originais das “cooperativas sociais” são mediados pela necessidade de dar
reconhecimento a outras experiências de cooperação.” TRAVAGLINI, Claudio. Le cooperative
sociali tra impresa e solidarietà: caratteri economico-aziendali ed informativa economico-sociale.
Bolonha, Itália: CLUEB, 2001. p. 17.
BORZAGA; PAINI, op. cit., p. 17.
61
Desse modo, conforme retrata Bernardi, a realidade italiana atual encontra-se
em um plano de similaridade em relação aos demais países europeus, mas difere do
contexto latino-americano. Do ponto de vista social, resta caracterizada pela
maturidade da democracia e pelo desaparecimento de ideologias e de grandes
movimentos. A importância de associações entre indivíduos converte-se em um bem
precioso para o fim de salvaguardar e cultivar, principalmente em se tratando de
regiões do país que nunca conheceram mobilizações sociais intensas e
constantes.155
Por outro lado, do ponto de vista econômico, destaca-se o surgimento de um
modelo organizativo baseado na especialização flexível, inserida em um novo
paradigma industrial, que se caracteriza pela passagem de produções em série para
a produção não estandardizada, que se caracteriza por deixar para a organização a
tarefa de adaptar instalações flexíveis em mercados incertos. Nesse contexto, a
fórmula vencedora não se enquadra na proposta de grandes empresas, mas em
pequenas empresas que, em conexão com empresas locais, desenvolve uma
capacidade organizativa, técnica e humana, que lhe permite adaptar-se às
flutuações e às transformações do mercado. Esse modelo se baseia nas crescentes
integração, cooperação e competição entre empresas que pertencem a uma mesma
rede, realidade já consolidada na Europa e que tende a se firmar também em outros
continentes.156
A Comissão Europeia define as cooperativas como empresas como quaisquer
outras. Há o entendimento de que estas existem para satisfazer as necessidades
dos sócios que a possuem e a controlam, a fim de gerar dividendos sobre os capitais
investidos. Evidentemente, todas as empresas existem para satisfazer os interesses
das principais partes interessadas. Porém, para as empresas cooperativas existem
outros valores que se sobrepõem à busca de dividendos, como a preocupação com
as pessoas.157
Para se ter uma ideia da consolidação e da dimensão da economia cooperativa
na Europa, basta assinalar exemplificativamente que, em 2004, registrava-se
a
existência de mais de 220 mil cooperativas, com mais de 120 milhões de
155
156
157
BERNARDI, Andrea. La diversidade de la organización cooperativa: ideas desde el debate
italiano. In: Economia Solidária e Ação Cooperativa (ESAC). v. 1, n. 1 (jul/dez 2006). São
Leopoldo: Universidade do Vale do Rio dos Sinos, 2006. p. 14.
Ibidem, p. 14.
Comissão da União Europeia – 2002 – Bernardi 21.
62
associados. Considerando-se uma população de cerca de 450 milhões de pessoas,
resta claro que mais de um quarto da população era associado a pelo menos uma
cooperativa. Desse número, estima-se que cerca de 1,2 milhão de pessoas são
atendidas por cerca de 70 mil cooperativas de trabalho sociais.158
Nesse aspecto, historicamente a Europa tem se apresentado como um espaço
de encontro de diversas experiências que, de formas e modalidades diversas, têm
se qualificado e sido reconhecidas como empresas sociais. Contudo, são as
cooperativas sociais que têm servido de ponto de referência, de tal forma a influir na
definição e na consolidação da política social europeia, que tem sido alimentada
pela experiência italiana, que acabou por fazer escola em nível internacional159, em
especial no campo normativo.160
Especificamente no que se refere às cooperativas sociais na Itália, logo após a
aprovação da lei 381/91, as estatísticas da Câmara de Comércio indicavam a
existência de cerca de 2,1 mil cooperativas sociais, em 1992. Em 2008, esse
número se aproximava de 14 mil cooperativas sociais, 13.938 cooperativas sociais
precisamente:
Dunque, nel giro di soli vent´anni, il numero di queste imprese è sestuplicato
pur in un periodo caratterizzato da debolissima crescita economica. Questa
intensa dinamica, peraltro, non è limtata ala fase expansiva innescata
dall´approvazione della legge, ma è proseguita anche in epoca più recente.
Ancora oggi, ogni anno, vengono create centinaia di nuove cooperative
sociali. La crescita del numero di imprese è stato accompagnata
dall´aumento delle risosrse umane impegnate e dal numero di utente serviti.
Le cooperative social, sempre nel 2008, contavano oltre 317 mila addetti
remunerati ai quali vanno aggiunti, utilizzando informazioni più datate,
almeno 30 mila voluntari. Un importante parco di risorse, di competenze, di
motivazioni e valori che consente di servire un gran numero di persone e
161
famiglie: almeno 4,5 milioni, secondo l estime dell’Osservatorio Euricse.
158
159
160
161
BERNARDI, Andrea. La diversidade de la organización cooperativa: ideas desde el debate
italiano. In: Economia Solidária e Ação Cooperativa (ESAC). v. 1, n. 1 (jul/dez 2006). São
Leopoldo: Universidade do Vale do Rio dos Sinos, 2006. pp. 17-18.
Além do Brasil e de Portugal podem ser citados Espanha, França, Hungria, Eslovênia, Finlândia,
Japão e Polônia como exemplos de países que tiveram projetos de lei claramente inspirados na
norma italiana. In: BORZAGA, Carlo; PAINI, Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia,
valori ed esperienze di imprese a misura di persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p.
39.
Ibidem, p. 38.
“Assim, em um período de apenas vinte anos, o número destas empresas sextuplicou, mesmo
em um período caracterizado por um fraco crescimento econômico. Esta intensa dinâmica, por
outro lado, não se limitou à fase de expansão provocada pela aprovação da lei, mas prosseguiu
também em épocas mais recentes. Ainda hoje, todos os anos, são criadas centenas de
cooperativas sociais. O crescimento do número de empresas foi acompanhado do aumento dos
recursos humanos empregados e do número de usuários servidos. As cooperativas sociais, em
2008, contavam com mais de 317 mil funcionários remunerados, aos quais são acrescidos,
utilizando informações mais antigas, pelo menos 30 mil voluntários. Um importante conjunto de
63
Além disso, em 2008, o valor movimentado pelas cooperativas sociais foi de
aproximadamente 9 bilhões de euros, representando cerca de 0,5% do produto bruto
italiano.162 Assim, a aposta do movimento de cooperação social fundamenta-se na
coexistência mediante sinergia de objetivos econômicos e de responsabilidade
social visando conjugar a eficiência da empresa com a solidariedade do voluntariado
e a personalização na produção de serviços sociais.163
Dessa forma, a cooperação social se caracteriza pela atuação de uma forma
de empresa e de uma modalidade de produção de serviços sociais de bem-estar e
de inserção no mercado de trabalho considerada inovadora. Produto da
administração local na busca de soluções alternativas em relação às públicas
existentes, demonstra que outra economia é possível, segundo um novo modo de
fazer empresa.164
Esse novo modo de fazer empresa representou uma inovação radical, por
mostrar
ser
possível
desestatizar
importantes
setores
de
welfare
sem
necessariamente renunciar ao caráter de interesse público.165 Nesse aspecto, Ball166
destaca o surgimento do conceito de sociedade ativa e a introdução de termos como
solidariedade e cooperação no vocabulário político, ao lado do conceito de cidadania
ativa e da atuação de diversos atores na construção desse modelo de solidariedade
ativa. Destaca, ainda, a influência do movimento estudantil (final da década de 1960
e início da década de 1970) como inspiração dos ideais de mudança na democracia
e atenção às necessidades do próximo, gerando uma reação em cadeia em que
uma cooperativa gera outra cooperativa e assim por diante, dentro de um fascinante
modelo que mistura solidariedade e empresa.167
162
163
164
165
166
167
recursos, de competências, de motivações e valores que consentem servir um grande número de
pessoas e famílias: pelo menos 4,5 milhões, segundo as estimativas do Observatório Euricse.”
BORZAGA, Carlo; PAINI, Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia, valori ed esperienze
di imprese a misura di persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p. 28.
Ibidem, p. 29.
TRAVAGLINI, Claudio. Le cooperative sociali tra impresa e solidarietà: caratteri economicoaziendali ed informativa economico-sociale. Bolonha, Itália: CLUEB, 2001. p. 9.
BORZAGA, PAINI, op. cit., p. 12.
Ibidem, p. 22.
No início de 1989, o pesquisador do Committe Representing Independent Supporting People
Providers (CRISPP), centro de estudo inglês sobre política social, foi à Itália recolher informações
sobre o surgimento do fenômeno da cooperação de solidariedade social. Ibidem, p. 188.
BALL, Colin. Un rapporto di missione dal mondo anglosassone. In: BORZAGA, Carlo; PAINI,
Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia, valori ed esperienze di imprese a misura di
persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p. 191.
64
Dessa forma, a resposta aos problemas sociais veio de baixo, da própria
sociedade civil, em razão de que nem o Estado, nem o mercado possuíam
condições de solucionar os problemas apresentados. A forma cooperativa fora
escolhida em razão de que as formas jurídicas de associação e de fundação não
foram consideradas aptas ao empreendimento, uma vez que a associação não
poderia desenvolver atividades de cunho econômico, enquanto que a fundação,
além de não se tratar de uma instituição composta de pessoas, mas apenas de
patrimônio, possuía uma lógica de direção que não atendia aos anseios dos
voluntários que iniciaram as atividades.168
Assim, é interessante observar que as cooperativas sociais são consideradas
elementos imprescindíveis na política social italiana, uma vez que assumem, pela
via contratual, a gestão de equipamentos e serviços nas áreas da saúde e da ação
social, além da criação de organizações com funções de articulação, coordenação e
regulação das diferentes entidades, inclusive com funções reguladoras, como é o
caso da federação nacional de cooperativas de solidariedade social169, que agrega
as milhares de cooperativas do ramo.170
Desse modo, com relação ao que representam tais instituições para a
economia na Itália, verifica-se que:
Em termos econômicos, o sector sem fins lucrativos representa 2% do PIB
italiano, e no seu orçamento o financiamento público ocupa uma fatia
preponderante (varia entre 43% a 60%), sendo que as áreas dos serviços
sociais, saúde e educação consomem a maior parte desse financiamento. O
financiamento remanescente provém sobretudo da comparticipação dos
utentes. Refira-se, por último, que a dimensão e a importância das
organizações não lucrativas em Itália o seu tratamento específico em
171
alguma literatura recente do Direito Público da Economia.
Nesse aspecto, relevante se torna a observação de Bernardi de que:
Italia, además de acoger las mayores cooperativas de consumo del mundo
se há convertido en el caso de excelência del cooperativismo social que
168
169
170
171
BORZAGA, Carlo; PAINI, Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia, valori ed esperienze
di imprese a misura di persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p. 26.
FEDERSOLIDARIETÀ. Disponível em: http://www.federsolidarieta.confcooperative.it/default.aspx.
Acesso em: 10 jan. 2013.
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
240.
Ibidem, p. 241.
65
procura trabajo, rehabilitación e integración a socios desaventajados como
172
descapacitados, drogadictos, marginados, exconvictos, alcohólicos.
Observe-se que, na Itália, há previsão constitucional da obrigação de criação
de sistema público de assistência social. Do mesmo modo, há a previsão de
possibilidade de delegação da gestão de serviços sociais ou assistenciais e
educativos. Nesse ponto, destaca-se o notável desenvolvimento das cooperativas
sociais, que se encontra relacionado ao fato de a lei sobre o estatuto das
cooperativas sociais (lei n. 381/91) ter permitido a delegação da gestão de serviços
sociais ou assistenciais e educativos por parte dos entes locais.173
Assim, a lei 381/91 não se limitou a regular forma e características das
cooperativas sociais, mas também contribuiu na promoção do desenvolvimento,
fazendo emergir uma forma empreendedora inédita no panorama das instituições
econômicas e sociais do país, a empresa social, que foi progressivamente se
difundindo a ponto de ser copiada por diversos países, como Portugal e Brasil entre
outros.174
Nesse aspecto, é interessante observar que Scalvini afirma que:
Il primo insegnamento è dunque quello di non perdersi negli orizzonte
dell’oggi, ma di trarre dall’esperienza dell’innovazione la capacità ed il
coraggio di pensare in grande, fuori dagli schemi, dai particolarismi e,
soprattotto, al di là delle picole utilità. Ciò per cui ci mi mise a lavorare e ale
fine si conquisto non fu qualche vantaggio specifico, da applicare alle forme
tradizionali della cooperazione, per esempio in relazione ala gestione dei
dervizi sociali. Ciò che volevamo e che riuscimmo ad ottenere fu il
riconoscimento di uma nuova istituzione dell’economia e della socialità:
l’affermazione di un’originale forma di impresa cooperativa e non solo. I
riferimenti dell’articolo 1 rappresentarono uma novità assoluta non solo nel
panorama del diritto societario italiano, ma anche e soprattutto nel mondo
dell’economia. La 381 segna infatti la nascita del primo vero modelo di
impresa sociale, e lo fa nascere in grado di viagiare con sucesso su tutte l
175
estrade dell’economia e dell’azione sociale.
172
173
174
175
“Itália, além de acolher as maiores cooperativas de consumo do mundo se tem convertido no
caso de excelência do cooperativismo social que procura trabalho, reabilitação e interação a
sócios em desvantagem como deficientes, drogaditos, marginalizados, ex-presidiários,
alcólatras”. (tradução livre) BERNARDI, Andrea. La diversidade de la organización cooperativa:
ideas desde el debate italiano. In: Economia Solidária e Ação Cooperativa (ESAC). v. 1, n. 1
(jul/dez 2006). São Leopoldo: Universidade do Vale do Rio dos Sinos, 2006. p. 18.
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
327.
BORZAGA, Carlo; PAINI, Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia, valori ed esperienze
di imprese a misura di persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p. 18.
“A primeira lição é, portanto, aquela de não perder-se no horizonte do hoje, mas de tirar da
experiência de inovação a capacidade e a coragem de pensar grande, fora dos esquemas, dos
particularismos e, sobretudo, além das pequenas utilidades. Aquilo pelo qual nos propusemos
trabalhar, e por fim se conquistou, não foi qualquer vantagem específica, para aplicar às formas
66
Dessa forma, entende-se a empresa social como sendo:
L’impresa sociale si configura quindi come un soggetto giuridico privato e
autonomo dalla pubblica amnistrazione, che svolge attività produttive
secondo critério imprenditoriali (continuità, sostenibilità, qualità), ma che
persegue, a diferenza delle imprese convenzionali, uma esplicita finalità
sociale che si traduce nella produzione di benefici diretti a favore di un’intera
comunità o di soggetti svantaggiati. [...] Un’impresa quindi che può e
dovrebbe coinvolgere nella proprietà e nella gestione più tipologie di
stakeholder (dai volontari ai finanziatori), che tende ad avere forti legami con
la comunità territoriale in cui opera e che trae le risosrse di cui há bisogno
da uma pluralità di fonti: dalla pubblica amnistrazione quando i servizi hanno
uma natura meritoria riconosciuta, dalle donazioni di denaro e di lavoro, ma
176
anche dal mercato e dalla domanda privata.
Com isso, o paradigma industrial tradicional que sugeria a busca de
concentração e economias de escala acaba por ceder espaço ou, pelo menos, por
conceder igual reconhecimento aos modelos de redes, de flexibilidade, de
integração suave dos espaços locais, alianças, consórcios, formas flexíveis de
coparticipação acionária. Nesse contexto, a empresa cooperativa tem que encontrar
seu papel dentro de uma fórmula intermediária entre o pequeno grupo e o
coletivo.177
176
177
tradicionais da cooperação, por exemplo, em relação à gestão dos serviços sociais. Aquilo que
queríamos e que conseguimos obter foi o reconhecimento de uma nova instituição da economia
e da sociedade: a afirmação de uma forma original de empresa cooperativa e não somente. As
referências do artigo 1 representaram uma novidade absoluta e não somente no panorama do
direito societário italiano, mas também, e sobretudo, no mundo da economia. A 381 assinala, de
fato, o nascimento do primeiro e verdadeiro modelo de empresa social, e o faz nascer com
capacidade de alcançar o sucesso em todas as esferas da economia e da ação social.” (tradução
livre) SCALVINI, Felice. A 20 anni dalla 381/91. La sua storia e le lezioni per l’oggi. In:
BORZAGA, Carlo; PAINI, Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia, valori ed esperienze
di imprese a misura di persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p. 196.
“A empresa social se configura, portanto, como um sujeito jurídico privado e autônomo da
administração pública, que desenvolve atividades produtivas segundo critérios empresariais
(continuidade, sustentabilidade, qualidade), mas que persegue, diferente das empresas
convencionais, uma explicita finalidade social que se traduz na produção de benefícios diretos
em favor de uma inteira comunidade ou de sujeitos desfavorecidos. [...] Uma empresa, portanto,
que pode e deveria envolver na propriedade e na gestão mais tipos de stakeholder ( dos
voluntários aos financiadores), que tende a ter fortes ligações com a comunidade territorial na
qual opera e que produz os recursos que necessita através de várias fontes: da administração
pública quando os serviços tem uma natureza digna reconhecida, das doações de dinheiro e de
trabalho, mas também, do mercado e da demanda privada”. BORZAGA, Carlo; PAINI,
Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia, valori ed esperienze di imprese a misura di
persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p. 122.
BERNARDI, Andrea. La diversidade de la organización cooperativa: ideas desde el debate
italiano. In: Economia Solidária e Ação Cooperativa (ESAC). v. 1, n. 1 (jul/dez 2006). São
Leopoldo: Universidade do vale do Rio dos Sinos, 2006. p. 14.
67
A cooperação social, portanto, não surgiu ao acaso ou como um subproduto
mutacional, mas como um modelo concebido com uma identidade própria, capaz de
conciliar
aspectos
aparentemente
inconciliáveis
como
a
solidariedade,
a
preocupação com a coletividade e a prática de gestão de natureza empresarial. Ela
envolve a experiência de voluntariado, de autoajuda a pessoas com deficiências,
tornando possível a mudança de políticas sociais passivas para ativas inclusivas, em
especial em âmbito local.178
Assim, ao cooperativismo surge a oportunidade de, segundo Bernardi,
redescobrir-se repentinamente moderno, necessário e preparado para enfrentar os
desafios do tempo atual, oferecendo alternativas para trabalhadores, mercado e
comunidades.179
Verificou-se, assim, que parte da sociedade optou por encontrar uma resposta
a problemas sociais de modo autônomo, em vez de protestar, colocando a
experiência da cooperação social no centro de um projeto de inovação na medida
em que propôs um novo modo de exercitar os direitos e deveres de cidadania.180
Além disso, o contraste com as teorias dominantes não se encontra tanto no
fato de que as pessoas possam adotar comportamentos altruísticos e se dedicarem
a atividades de voluntariado ou mesmo doarem parte de suas riquezas para fins
sociais, mas que esse comportamento possa se tornar difuso e permanente a ponto
de dar vida e sustentar uma empresa que opera de modo continuado e profissional,
investindo, crescendo e se reestruturando como outras empresas. Assim, a teoria
econômica tradicional falha ao não ter em consideração ao fazer e gestar empresa
que as pessoas “non operano necessariamente tutte e solo per tornaconto
personale, ma possono farlo anche ‘per passione’, cioè non solo per denaro mas
pinte da valori diversi”.181
Desse modo, é necessária a adoção de uma teoria que leve em consideração a
empresa social como um ator alternativo, de modo que:
Secondo questa diversa teoria l’impresa è concepita come un meccanismo
istituzionale complesso, ideato per coordinare l’attività di uma pluralità di
178
179
180
181
BORZAGA, Carlo; PAINI, Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia, valori ed esperienze
di imprese a misura di persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p. 27.
BERNARDI, Andrea. La diversidade de la organización cooperativa: ideas desde el debate
italiano. In: Economia Solidária e Ação Cooperativa (ESAC). v. 1, n. 1 (jul/dez 2006). São
Leopoldo: Universidade do vale do Rio dos Sinos, 2006. p. 14.
BORZAGA, PAINI, op. cit., p. 23.
Ibidem, p. 72.
68
soggetti, con interessi talvolta simili talaltra diversi, allo scopo di risolvere un
problema, generalmente di carattere coletivo, attraverso la produzione
continuativa di un bene o di un servizio. Inoltre, a differenza di quanto
sostenuto dalla teoria economica tradizionale, gli individui che l’impresa
coordina decidono le loro azioni –ivi comprese quelle di produzione, lavoro e
consumo- non solo e necessariamente per ottenere il massimo vantaggio
possibile per se stessi, ma sulla base di uma pluralità di motivazioni, tra cui
182
possono avere un peso relevante sai quelle intrinseche che quelle sociali.
Esse fenômeno ímpar possui uma série de características que o tornam diverso
das outras formas privadas de organização da produção, assim como diferente
também das cooperativas tradicionais assim como das instituições públicas.183 As
cooperativas sociais perseguem principalmente não o interesse pessoal dos sócios,
mas o interesse geral da comunidade e a integração social dos cidadãos, uma vez
que são fundadas direta e espontaneamente pelo grupo de cidadãos interessados
em encontrar uma resposta às necessidades não satisfeitas, em especial às
necessidades de categorias consideradas em desvantagem, para as quais nem o
182
183
“Segundo esta diferente teoria, a empresa è concebida como um complexo mecanismo
institucional, idealizado para coordenar a atividade de uma pluralidade de sujeitos, com
interesses similares às vezes e outras vezes diferentes, com o objetivo de resolver um problema,
geralmente de caráter coletivo, através da produção contínua de um bem ou de um serviço. Além
disso, ao contrário do que sustenta a teoria econômica tradicional, os indivíduos coordenados
pela empresa decidem as suas ações – incluindo aquelas de produção, trabalho e consumo –
não somente e necessariamente para obter a maior vantagem possível, mas baseados numa
pluralidade de motivações, entre elas podem ter um peso relevante tanto aquelas intrínsecas
como aquelas sociais”. BORZAGA, Carlo; PAINI, Francesca. Le cooperative sociali in Italia:
storia, valori ed esperienze di imprese a misura di persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni,
2011. p. 125.
“L’impresa sociale si distingue cosi dalle altre forme di impresa. È innanzitutto diversa dalle
tradizionali impres di capitale perché caratterizzata da obiettivi, forme proprietarie, vincoli e
modalità di governance e di gestione che escludo la ricerca e propattutto la massimizzazione dei
vantaggi (monetari e non) dei proprietari. È diversa sai dall’impresa pubblica perché fondata e
gestita da soggetti privati sai dalle varie instituizoni pubbliche di erogazione di beni e servizi
perché è a tutti gli effetti un’impresa. Infine, essa è diversa anche dalla forma cooperativa così
come concepita da molti ordinamenti, tra cui quello italiano, cioè come impresa di proprietà di
soggetti diverse dai portatori di capitale di rischio, ma finalizzata ad apportare benefici diretti ai
soli proprietari. Essa è tuttavia per molti aspetti (proprietà, governo democratico, ecc.) più vicina
all’impresa cooperativa che all’impresa convenzionale perché recupera per molti aspetti lo spirito
originario del movimento cooperativo. Ciò spiega la scelta di adottare, adattandola, la forma
cooperativa”. “A empresa social assim se distingue das outras formas de empresa. É, antes de
tudo, diferente das tradicionais empresas de capital por que é caracterizada por objetivos, formas
de propriedade, vínculos e modalidades de governance e de gestão que excluem a pesquisa e,
sobretudo, a maximização de vantagens (monetárias ou não) dos proprietários. É diferente tanto
da empresa pública, por que fundada e gerida por sujeitos privados, quanto das várias
instituições públicas de fornecimento de bens e serviços, pois é, para todos os efeitos, uma
empresa. Enfim, essa é diferente também da forma cooperativa como é concebida por muitos
ordenamentos, entre eles o italiano, isto é, como empresa de propriedade de outros sujeitos
diversos dos portadores de capital de risco, mas com o objetivo de gerar benefícios diretos
somente aos proprietários. Esta é, todavia, por muitos aspectos (propriedade, governo
democrático, etc.), mais próxima à empresa cooperativa que à empresa convencional por que
recupera, sob muitos aspectos, o espírito original do movimento cooperativo. Isto explica a
escolha em adotar a forma cooperativa, adaptando-a.” Ibidem, p. 123.
69
mercado, nem o sistema de bem-estar têm sido capazes de realmente oferecer o
que necessitam, ou seja, não apenas um trabalho, mas a possibilidade efetiva de
integrar-se ou reintegrar-se na sociedade.184
Além disso, importa observar que o contexto italiano pós-1990 se assemelha
ao contexto brasileiro, marcado por privatizações e liberalizações, o que, de certa
forma, fez com que os cidadãos italianos começassem a perceber um lento e
constante atraso nos serviços e nas prestações garantidas pelo estado de bem-estar
social. Assim, assumem um papel importante para o conjunto da sociedade italiana
e para a pluralidade da economia, na condição de intermediários entre o Estado e o
mercado, entre o indivíduo e a sociedade, entre a empresa e o cidadão, registrando
uma explosão da participação associativa e do voluntariado, com um protagonismo
renovado das empresas cooperativas, inserindo-se em um debate sobre a economia
civil e sobre a responsabilidade social da empresa, gerando um crescimento no
interesse pelas associações sem ânimo de lucro e pelo terceiro setor.185
Além disso, o sistema de welfare italiano era considerado fortemente
centralizado e a responsabilidade de garantir parte dos serviços de assistência e de
cuidados era baseado, em larguíssima prevalência, na transferência monetária
delegada à família e, em especial às mulheres. Assim, o cooperativismo social
acabou por criar uma forma organizativa estruturada apta a ser utilizada pelos
cidadãos interessados em solucionar as carências sociais, por meio de organizações
do terceiro setor diferentes daquelas organizações bipolares de economia e
sociedade então existentes, ligadas ao mercado ou ao Estado.186
Assim, conforme refere Ostrom, para que seja possível liberar todo o potencial
humano se faz necessária uma abertura tanto do setor público quanto do setor
privado, de modo a colocar a pessoa em condições de encontrar as soluções
necessárias para lidar com as várias situações da vida.187
Nesse aspecto, a exemplo do que ocorre em Portugal e no Brasil, as
instituições cooperativas italianas desempenham tarefas que constitucionalmente
184
185
186
187
BORZAGA, Carlo; PAINI, Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia, valori ed esperienze
di imprese a misura di persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p. 56.
BERNARDI, Andrea. La diversidade de la organización cooperativa: ideas desde el debate
italiano. In: Economia Solidária e Ação Cooperativa (ESAC). v. 1, n. 1 (jul/dez 2006). São
Leopoldo: Universidade do Vale do Rio dos Sinos, 2006. p. 15.
BORZAGA, PAINI, op. cit., p. 107.
OSTROM, Elinor. Accordi istituzionali oltre i mercati e gli Stati. In: BORZAGA, Carlo; PAINI,
Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia, valori ed esperienze di imprese a misura di
persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p. 5.
70
cabem ao Estado, sendo que a Constituição italiana, em seu artigo 38,188 ao mesmo
tempo em que impõe como tarefa fundamental do Estado a concretização do direito
à assistência social,189 dispõe que as instituições privadas, auxiliadas pelo Estado,
realizam as mesmas tarefas que constitucionalmente cabem ao Estado.190
Assim, as cooperativas sociais italianas são consideradas organizações
privadas, mas que oferecem serviços que possuem uma clara conotação pública de
utilidade social como se fossem entes públicos, podendo agregar voluntários e
recolher doações como se fossem associações ou OS de voluntariado. Dessa forma,
trata-se de uma cooperativa cujo caráter mutualístico não se desenvolve como nas
cooperativas tradicionais, apenas entre sócios, mas em relação à comunidade em
geral, caracterizando, com isso, o protótipo de uma nova forma de empresa que
gera de modo empreendedor atividades de interesse geral.191
Com isso, “si delinea così un nuovo concetto d’impresa cooperativa: lo scopo
non è solo quello di creare benefici ai partecipanti ma anche all’intera collettività del
território in cui la cooperativa opera (cosidetta mutualità externa)”.192
Assim, o movimento de cooperação social se caracterizou pela superação do
princípio da mutualidade como elemento estrutural do movimento cooperativo, com a
criação de uma nova espécie de cooperativa que se funda na solidariedade social a
ponto de afrontar e superar a heterogeneidade de interesses dos sujeitos que se
reúnem na cooperativa social em benefício comum de acordo com o interesse geral
da comunidade na busca da promoção humana e da integração social.193 Nesse
sentido:
All interno di esso la cooperazione sociale propone un “progetto di diversa
forma di produrre e distribuire ricchezza” attraverso il congiunto
perseguimento di obiettivi e sociali ed economici, spesso originato e/o
collegato ai soggetti culturali, politici, associativi identificati come “terzo
194
settore” determinando così una ulteriore complessità.
188
189
190
191
192
193
194
MORO, Pietro. In: MORO, Pietro; GALLO, Luciano; COPETTI, Aldo. Cooperative sociali e
contratti pubblici socialmente responsabili: strumenti per l’inserimento lavorativo di persone
svantaggiate. Santarcangelo di Romagna, Itália: Maggioli Editore, 2011. p. 13.
Ibidem, p. 13.
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
299.
BORZAGA, Carlo; PAINI, Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia, valori ed esperienze
di imprese a misura di persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p. 18.
Ibidem, p. 18.
TRAVAGLINI, Claudio. Le cooperative sociali tra impresa e solidarietà: caratteri economicoaziendali ed informativa economico-sociale. Bolonha, Itália: CLUEB, 2001. p. 17.
“Dentro disso, a cooperação social propõe um ‘projeto de diversa forma de produzir e distribuir
riqueza’, através da busca conjunta de objetivos sociais e econômicos, muitas vezes originado e
71
Nesse ponto, observa-se que a cooperativa social possui uma especificidade
que a distingue tanto das demais empresas com finalidade lucrativa, sejam públicas
ou privadas, quanto de outras organizações cooperativas e não lucrativas, porque
podem contar com uma pluralidade de fontes de onde podem derivar os recursos
necessários para garantir não apenas a gestão, mas antes de tudo o
desenvolvimento da atividade fim e dos investimentos necessários, sendo que tais
recursos podem se originar seja por meio de operações tradicionais de mercado,
seja por meio do aporte de recursos confiados por sócios, voluntários e doadores.195
Para se ter uma noção da importância dessa relação, na Itália, cerca de 80%
das cooperativas de solidariedade social prestam serviços à administração
pública196, por meios de parcerias com o Estado. Ao analisar a política social italiana
e sua relação com o terceiro setor, Lopes observa que:
Em Itália, o problema coloca-se sobretudo no campo da política social, que
consome a grande fatia dos recursos do terceiro sector. Contudo, mesmo
aqui assistiu-se a uma dicotomia entre as grandes organizações tradicionais
de assistência, que gozam de extensos privilégios acordados com o Estado,
e as mais recentes iniciativas nascidas no âmbito da designada ‘cultura
alternativa’, tentando-se com isso sublinhar a sua distância em relação ao
Estado. A sua diversa dimensão, as fontes de financiamento, o grau de
vizinhança/distância em relação ao Estado e o diferente espírito ou
mentalidade que separa ambos os tipos de organizações operantes no
campo social, tem dificultado a recondução destes dois movimentos a um
só e mesmo sector. Contudo, a evolução mais recente tem-se encarregado
de anular estas diferenças, dada a crescente dependência das novas
organizações das transferências públicas. De realçar no direito italiano as
recentes cooperativas de solidariedade social, quer por constituírem uma
forma original e atípica de cooperativa – a sua finalidade é a prossecução
de fins de integração social dos cidadãos mais desfavorecidos da
comunidade, e não a protecção dos interesses dos cooperados -, quer pela
197
dimensão que actualmente exibem.
Nesse contexto, Bernardi afirma que globalmente o cooperativismo pode ser
concebido como instrumento ou lógica de integração social, descobrindo por si só
que o pequeno pode ser bom, porém, insuficiente, principalmente quando as
195
196
197
/ou ligado aos sujeitos culturais, políticos, associativos, identificados como “terceiro setor”
determinando assim uma posterior complexidade.” TRAVAGLINI, Claudio. Le cooperative sociali
tra impresa e solidarietà: caratteri economico-aziendali ed informativa economico-sociale.
Bolonha, Itália: CLUEB, 2001. p. 43.
BORZAGA, Carlo; PAINI, Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia, valori ed esperienze
di imprese a misura di persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p. 69.
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
361.
Ibidem, p. 222.
72
grandes empresas perdem força e as médias empresas não conseguem crescer.
Assim, para as cooperativas europeias e latino-americanas a integração em rede
tem que buscar uma dimensão internacional.198
Desse modo, passou-se a entender que as cooperativas europeias passaram a
ter de lutar contra gigantes capitalistas europeus e globais. Por sua vez, as
cooperativas dos países em vias de desenvolvimento tem que conseguir assim
exportar diretamente aos mercados internacionais, superando barreiras. No que se
refere aos mercados estrangeiros e à integração com realidades cooperativas,
destacam-se algumas experiências europeias, por meio de cooperativas de nações
diferentes, o que em face da territorialidade das cooperativas participantes e da
abertura internacional acabam caracterizando o glocalismo.199
3.2 Tratamento jurídico dispensado às cooperativas sociais na Itália
A reforma do título V da Constituição italiana200 reforçou o terceiro setor201 na
questão referente ao território e sua relação com a comunidade local, refletindo um
crescimento exponencial de entidades com fins não lucrativos (non profit), em
especial das cooperativas sociais, materializando-se como experiência inovadora em
relação à politica social na Itália. Em função disso, a reforma constitucional foi
acompanhada de significativa produção normativa que acabou por reconhecer o
terceiro setor, nele inseridas as cooperativas sociais, como sujeito privado com
função pública, “partener dele stesse amnistrazioni nella crescita della comunità” e,
198
199
200
201
BERNARDI, Andrea. La diversidade de la organización cooperativa: ideas desde el debate
italiano. In: Economia Solidária e Ação Cooperativa (ESAC). v. 1, n. 1 (jul/dez 2006). São
Leopoldo: Universidade do Vale do Rio dos Sinos, 2006. p. 16.
Ibidem, p. 16.
ITÁLIA. La Costituzione della Repubblica Italiana. In: Governo Italiano. Disponível em:
http://www.governo.it/Governo/Costituzione/2_titolo5.html. Acesso em: 21 out. 2012.
“Na Itália, nos últimos anos, tem-se assistido também a um crescimento visível de organizações
sem fins lucrativos, não obstante a falta de legislação nesta matéria, recentemente colmatada
com a publicação da Lei n. 266, de 1991, sobre o regime do voluntariado, e o Decreto-Lei n. 460,
de 14 de dezembro de 1997, sobre o regime fiscal do terceiro sector, faltando ainda, no entanto,
um regime normativo que enquadre as novas exigências postas por estas organizações,
designadamente quanto ao seu modo de funcionamento e gestão“. LOPES, Licínio. As
instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p. 240.
73
com isso, tornando-se protagonista na construção de uma nova Europa social.202
Nesse sentido:
Quelli di noi che si occupano di liberarei l potenziale umano in tutte le sue
possibili espressioni hanno bisogno di riconoscere che è importante che i
cittadini siano legittimati a creare le proprie associazioni e le proprie forme di
governo a livello locale, usando la conoscenza dei problemi comuni che
devono affrontare e l´esperienza in loro possesso. Abbiamo ancora molto da
fare per mettere veramente i cittadini di tutto il mondo in grado di partecipare
203
attivamente alle economie pubbliche locali.
Com isso, a Constituição Italiana reconhece a função social das cooperativas
sociais, determinando um tratamento diferenciado, pois “le cooperative in virtú della
loro funzione sociale, riconosciuta costituzionalmente, godono di importanti
agevolazioni fiscali (e di altra natura). Alcune agevolazioni rigardano le cooperative in
generale, altre invece soltanto particolari tipologie”.204
Esse tratamento diferenciado se materializa, entre outras medidas, por um
complexo de normas de cunho tributário que visam facilitar e incentivar o
desenvolvimento de cooperativas dessa natureza, além de outras medidas
extrafiscais que tem por objetivo fomentar o investimento por parte de pessoas
físicas e instituições.205 Nesse ponto, observe-se:
Ciò perché storicamente un Italia la definizione normativa del comparto
cooperativo pare essere sempre stato un problema più legato alle
agevolazioni contributive e fiscal che ala normazione civile e commerciale.
In questo quadro, comprendere la cooperazione sociale ed il suo potenziale
206
sviluppo è possibile solo se si considerano anche le dispozioni tributarie.
202
203
204
205
206
VISICCHIO, Gianfranco. In: DIEGO, Sebastiano Di. Le cooperative social. Santarcangelo di
Romagna, Itália: Maggioli Editore: 2012. p. 8.
“Aqueles de nós que se ocupam em liberar o potencial humano em todas as suas possíveis
expressões, precisam reconhecer que é importante que os cidadãos possam criar legitimamente
as próprias associações e as próprias formas de governo em nível local, usando o conhecimento
dos problemas comuns que devem enfrentar e a experiência que possuem. Temos ainda muito a
fazer para colocar os cidadãos de todo o mundo numa posição de participar ativamente das
economias públicas locais.” OSTROM, Elinor. Accordi istituzionali oltre i mercati e gli Stati. In:
BORZAGA, Carlo; PAINI, Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia, valori ed esperienze
di imprese a misura di persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p. 10.
DIEGO, Sebastiano Di. Le cooperative social. Santarcangelo di Romagna, Itália: Maggioli Editore:
2012. p. 179.
Ibidem, p. 207.
“Isto porque, historicamente, na Italia, a definição normativa do setor cooperativo parece ter sido
sempre um problema ligado mais às concessões de contribuição e fiscal do que às normas civis
e comerciais. Neste quadro, compreender a cooperação social e o seu potencial
desenvolvimento é possível somente se consideramos também as disposições tributárias”.
TRAVAGLINI, Claudio. Le cooperative sociali tra impresa e solidarietà: caratteri economicoaziendali ed informativa economico-sociale. Bolonha, Itália: CLUEB, 2001. p. 20.
74
Outro aspecto importante a ser ressaltado, no que se refere à relação existente
entre o Estado italiano e as cooperativas sociais, está no fato de que, em virtude de
se tratar, a Itália, de país integrante da União Europeia, é regida por normas de
cunho comunitário de modo paralelo a normas de cunho interno, situação que se
reflete nessa relação das cooperativas sociais para com o Estado italiano.
Assim, internamente, no que refere aos serviços na Constituição italiana se
verifica a possibilidade de reservar ao Estado ou a entidades não públicas, que
estão relacionados aos serviços públicos essenciais, bem como aos governos locais,
dentro das respectivas competências, a criação de regras que visem assegurar a
gestão dos serviços públicos que tenham por objeto a produção de bens e
atividades desenhadas para atingir os fins da sociedade e para promover o
desenvolvimento econômico e social das comunidades locais.207
Dessa forma, o empreendedor social local tem a possibilidade de inventar
modelos eficazes para fornecer e produzir, ou mesmo, para encorajar a coprodução
de bens e serviços públicos essenciais. Com isso, trabalha em contato com o
cidadão e busca novas formas de encontrar modelos a partir de uma mistura de
talento e recursos locais, tornando o cidadão capaz de enfrentar e resolver
autonomamente problemas locais, que são diversos de um território para outro.208
Nesse aspecto, é interessante observar que:
Le cooperative sociali, e con esse molte altre esperienze di terzo settore
sono nate e si sono sviluppate perché centinaia di migliaia di cittadini sono
andati oltre, assumendosi senza essere in alcun modo obbligati delle
responsabilità aggiuntive e dedicando al Servizio delle persone più deboli
risorse, tempo e fatica. Aprendo la strada a un welfare fato al contempo di
più servizi e di maggiori responsabilità in un paese che spesso è considerato
uno di quelli dove i comportamenti evasivi delle responsabilità sono ai
massimi livelli. Uma strada che oggi, con la crisi in corso e dificultà a
209
individuare soluzioni convincenti rappresenta un elemento di speranza.
207
208
209
DIEGO, Sebastiano Di. Le cooperative social. Santarcangelo di Romagna, Itália: Maggioli Editore:
2012. p. 245.
OSTROM, Elinor. Accordi istituzionali oltre i mercati e gli Stati. In: BORZAGA, Carlo; PAINI,
Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia, valori ed esperienze di imprese a misura di
persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p. 7.
“As cooperativas sociais, e com elas muitas outras experiências do terceiro setor, nasceram e se
desenvolveram porque centenas de milhares de cidadãos foram além, assumindo sem serem
obrigados por responsabilidades adicionais, e dedicando às pessoas mais fracas, recursos,
tempo e esforço. Abrindo o caminho para um welfare feito, ao mesmo tempo, para mais serviços
e maior responsabilidade em um país que normalmente é considerado entre aqueles que têm os
maiores níveis de comportamento evasivo. Um caminho que, hoje, com o curso da crise e a
dificuldade em individualizar soluções convincentes, representa um elemento de esperança”.
BORZAGA, Carlo; PAINI, Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia, valori ed esperienze
di imprese a misura di persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p. 111.
75
Assim, as dificuldades criadas pela crise no sistema de gestão de welfare
iniciaram a ampliação do conceito de inovação social no que se refere à inovação
realizada nos serviços em geral e, em particular, no serviço social. Isso deu origem a
uma alternativa frente a novas necessidades que são processadas criando uma
relação social inovadora e a uma forma inédita de colaboração capaz não só de ser
boa para a sociedade, mas de auxiliar no desenvolvimento da capacidade de agir.
Essa alternativa abrange todas as iniciativas e instituições responsáveis por gerar
inclusão, com elevado impacto social, fornecendo novas respostas aos problemas
sociais.210
Para tanto, a Constituição italiana, em seu art. 45211, subordina o
reconhecimento da função social da cooperação à presença de dois elementos. O
primeiro possui um caráter positivo, na medida em considera a necessidade da
natureza mutualística para sua concretização, enquanto que o outro elemento possui
um caráter negativo, uma vez que se expressa por meio da ausência de fins de
especulação privada.212
Com isso, mesmo com as diretivas da União Europeia na base da emissão e
do conteúdo do Código dos contratos públicos italiano, tem sido frequentemente
pauta de discussão a atenção para aspectos importantes e objetivos sociais, como a
proteção ambiental, salvaguardas de segurança do trabalho e, no que se refere
especificamente às cooperativas sociais, a proteção dos setores mais fracos da
sociedade. Embora esta legislação vise, principalmente, aumentar a eficiência
econômica dos sistemas de aquisição, conduz, por meio da proteção da
210
211
212
BORZAGA, Carlo; PAINI, Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia, valori ed esperienze
di imprese a misura di persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p. 112.
La Repubblica riconosce la funzione sociale della cooperazione a carattere di mutualità e senza
fini di speculazione privata. La legge ne promuove e favorisce l’incremento con i mezzi più idonei
e ne assicura, con gli opportuni controlli, il carattere e le finalità. La legge provvede alla tutela e
allo sviluppo dell’artigianato. “A República reconhece a função social da cooperação em caráter
mútuo e sem fim de especulação privada. A lei a promove e favorece o seu fomento com os
meios mais idôneos e assegura a ela, com os oportunos controles, o caráter e a finalidade. A lei
promove a tutela e o desenvolvimento do artesanato”. ITALIA. Costituzione della Repubblica
Italiana.
Senato
della
Repubblica:
Disponível
em:
http://www.senato.it/documenti/repository/costituzione.pdf. Acesso em: 21 out. 2012. p. 24.
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
226.
76
concorrência entre os operadores econômicos, as referências a aspectos sociais
nele contidas representando inovações importantes na relação com Estado.213
Nesse ponto, a lei n. 381/91 estabeleceu expressamente procedimentos e
critérios a serem observados quando da celebração de contratos, tais como a
credibilidade do fornecedor, a exibição de credenciais técnico-profissionais de forma
a garantir a qualidade dos serviços prestados, além da necessidade de
credenciamento das instituições pelos órgãos da Região, associados à exibição de
requisitos organizacionais, de responsabilidade, capacidade e eficiência na gestão,
segundo modelos contratuais típicos.214
Assim, verifica-se a possibilidade, mesmo em âmbito comunitário215, de um
tratamento diferenciado, por parte do Estado, às cooperativas sociais:
Lo scopo degli appalti protetti è, dunque, quello di costituire ambiti
preferenziali per operatori economici-lavoratori portatori di handicap che non
potendo esercitare un’attività professionale in condizioni normali, si
troverebbero sostanzialmente estromessi senza tali ambiti a loro riservati.
[...] Entrando nello specifico dele indicazioni in tale atto, troviamo quella che,
partendo dalla riscontrata insufficiente sensibilizzazione dell’ordinamento
giuridico comunitario sulla materia, statuisce che gli aspetti social devono
essere tenuti in massima considerazione dal diritto comunitário degli
216
appalti.
É possível verificar a existência de tratamentos diversos entre os tipos de
cooperativas sociais:
213
214
215
216
DIEGO, Sebastiano Di. Le cooperative social. Santarcangelo di Romagna, Itália: Maggioli Editore:
2012. p. 246.
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
369.
Art. 19 da Diretiva 18 de 2004 e do Art, 28 da Diretiva 17 de 2004: “Gli Stati membri possono
riservare la partecipazione alle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici a laboratori
protetti o riservarne l'esecuzione nel contesto di programmi di lavoro protetti quando la
maggioranza dei lavoratori interessati è composta di disabili i quali, in ragione della natura o della
gravità del loro handicap, non possono esercitare un'attività professionale in condizioni normali. Il
bando di gara menziona la presente disposizione.” – “Os Estados-Membros podem reservar o
direito de participar nos processos de adjudicação de contratos públicos a grupos protegidos ou
prever tal execução, no âmbito de programas de empregos protegidos, quando a maioria dos
trabalhadores em causa são pessoas deficientes que, em razão da natureza ou a gravidade da
sua deficiência, não pode exercer uma atividade profissional em condições normais. A chamada
para o concurso traz referência a esta disposição”. (Tradução livre). Disponível em: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0017:PT:HTML. Acesso em: 04 nov.
2012.
“O objetivo dos contratos protegidos é, portanto, aquele de constituir áreas preferenciais para
operadores econômicos – trabalhadores portadores de deficiências físicas que, não podendo
exercitar uma atividade profissional em condições normais, se encontrariam substancialmente
expulsos sem tais áreas reservadas a eles. [...] Entrando nas indicações específicas de tal ato,
encontramos aquela que, partindo da verificação de insuficiente sensibilização da ordem jurídica
comunitária sobre a matéria, estabelece que os aspectos sociais devam receber a máxima
consideração pelo direito comunitário dos contratos.” DIEGO, op. cit., pp. 246-247.
77
In base a tali normative, come attualizzate attraverso l'orientamento della
giurisprudenza man mano consolidatasi, per quanto riguarda le cooperative
di tipo "A" l'appalto di servizi sociali e sanitari poteva essere affidato con
procedura negoziata sulla base delle relative disposizioni regionali, salvo
l'obbligo di applicare quanto disposto dall'art. 8 del d. lgs. 157/1995 nel caso
di appalti di importo superiore alla soglia comunitaria; relativamente alle
cooperative sociali di tipo "B", invece, vi poteva essere la deroga alla
disciplina generale in materia di contratti nei soli appalti di importo inferiore
217
alla soglia comunitaria.
Nesse ponto, é interessante observar que a jurisprudência do Tribunal de
Justiça da Comunidade Europeia tem considerado que as entidades a que são
confiadas
atividades
de
gestão
do
serviço
público
de
segurança
social
desempenham uma função de caráter exclusivamente social, sendo que sua
atividade não possui finalidade lucrativa, baseando-se no princípio da solidariedade.
As atividades não podem ser consideradas atividade econômica uma vez as
entidades não possuem finalidade lucrativa.218 Nesse sentido:
No solo le cooperative sociali sono quindi un fenomeno nato
spontaneamente dal basso, dalla società civile, senza particolari incentivi se
non la volontà di affrontare insieme alcuni problemi delle rispettive comunità,
ma hanno anche saputo mantenere nel tempo questa loro mission: offrire
servizi o occasioni di lavoro a gruppi sociali deboli. Dimonstrando che anche
219
nel lungo periodo ci sono modi diversi di fare impresa.
Desse modo, na relação com a administração pública há a possibilidade de
tratamento diferenciado220, seja entre as empresas sociais, seja entre as próprias
217
218
219
220
“De acordo com estas normativas, atualizadas através de orientação jurídica consolidada, o que
diz respeito às cooperativas do tipo “A” o contrato de serviços sociais e sanitários poderia ser
adjudicado com procedimentos negociados com base nas relativas disposições regionais, salvo a
obrigação de aplicar as disposições do art. 8 do dlgs. 157/1995 no caso de contratos de valor
superior ao limite comunitário; em relação às cooperativas sociais do tipo “B”, poderiam ser
abolidas as regras gerais que regem os contratos somente naqueles com valor inferior ao limite
comunitário”. DIEGO, Sebastiano Di. Le cooperative social. Santarcangelo di Romagna, Itália:
Maggioli Editore: 2012. p. 249.
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
369.
“As cooperativas sociais, portanto, não são somente um fenômeno nascido espontaneamente de
baixo, da sociedade civil, sem particulares incentivos se não a vontade de afrontar juntos alguns
problemas da respectiva comunidade, mas também souberam manter no tempo esta sua missão:
oferecer serviços e oportunidades de trabalho a grupos sociais mais vulneráveis. Demonstrando
que, mesmo a longo prazo, existem diversos modos de fazer empresa”. BORZAGA, Carlo; PAINI,
Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia, valori ed esperienze di imprese a misura di
persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p. 59.
“In altre parole, la fornitura di beni o servizi può essere affidata diretamente a cooperative sociali
di tipo B senza bisogno di esperire le procedure d igara stabilite normalmente per tali
aggiudicazioni dalla normativa in materia di contratti pubblici”. “Em outras palavras, o
fornecimento de bens e serviços pode ser confiado diretamente à cooperativas sociais do tipo B,
78
cooperativas sociais, em razão de estas encontrarem-se compostas por pessoas
consideradas em desvantagem social em face de condição pessoal, de modo que
não têm possibilidade de desenvolver atividade econômica em condições de
igualdade com outros agentes econômicos.
Isso ocorre em razão de que o legislador italiano tem destinado uma atenção
especial para as organizações ligadas ao terceiro setor e, em especial, ao
desenvolvimento de cooperativas sociais, uma vez que busca tutelar a face social
mais fraca constituindo espécie de favor de âmbito preferencial, de modo que o
sujeito com algum tipo de deficiência ou outra desvantagem social que o impeça de
exercitar uma atividade profissional em condições de normalidade, “si trovino
sostanzialmente estromessi dal contesto lavorativo e dall'esercizio di attività che
agevolano la loro integrazione sociale”.221
Assim, o legislador italiano, em consideração da finalidade peculiar de
interesse social perseguido e na tentativa de conjugar o valor da solidariedade com
o princípio da livre concorrência no mercado, traça elementos que buscam conciliar
interesses econômicos e sociais, em um modelo que “recupera per molti aspetti lo
spirito originario del movimento cooperativo”.222
Desse modo, verifica-se que o surgimento das cooperativas sociais não se deu
em virtude da atuação do Estado italiano, mas com certeza seu desenvolvimento e
seu crescimento foi influenciado de modo relevante pela administração pública,
principalmente pela administração local, em especial a partir das leis 241/90, 142/90
e 267/00, que normatizaram a modalidade de gestão de serviços sociais por parte
da administração local.223
Assim, a reforma da Constituição italiana sancionou o princípio da
subsidiariedade horizontal224 e delegou à região e aos entes locais a competência
221
222
223
224
sem necessidade de seguir os procedimentos de competição normamente estabelecidos para
tais concessões, estabelecidos pela legislação em matéria de contratos públicos”. MORO, Pietro.
In: MORO, Pietro; GALLO, Luciano; COPETTI, Aldo. Cooperative sociali e contratti pubblici
socialmente responsabili: strumenti per l’inserimento lavorativo di persone svantaggiate.
Santarcangelo di Romagna, Itália: Maggioli Editore, 2011. p. 30.
DIEGO, Sebastiano Di. Le cooperative social. Santarcangelo di Romagna, Itália: Maggioli Editore:
2012. p. 261.
BORZAGA, Carlo; PAINI, Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia, valori ed esperienze
di imprese a misura di persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p. 123.
Ibidem, p. 64.
“Vanno quindi individuati nuovi strumenti di regolazione che limitino le derive degli anni passati e
che siano meglio in grado di generare risultati superiori alle risorse impiegate, recuperando così
un’autentica applicazione del principio si sussidiarietà orizzontale”. “Então, são individualizados
novos instrumentos de regularização que limitam os procedimentos de anos passados e que
79
em matéria de serviços sociais. Por meio da lei 328/00, que reformou o serviço
social, reconheceu explicitamente o papel das organizações privadas com finalidade
social no planejamento e na gestão de serviços públicos de bem-estar, possibilitou
que os entes locais assumissem progressivamente a responsabilidade pela oferta de
serviços socioassistenciais, atuando em parceria com instituições de terceiro setor,
em particular com as cooperativas sociais, o que gerou o crescimento de demanda
pública desses serviços de caráter social.225
Essa evolução trouxe consequências importantes já que o ente local possui
melhores condições de analisar as necessidades dos cidadãos que vivem em seu
território, uma vez que as demandas sociais podem variar de região para região.
Todavia, essas alterações fizeram com que as cooperativas sociais se tornassem
cada vez mais dependentes226 dos recursos públicos.227
Em 2008, a cooperação social ofereceu serviços sociais e educativos a cerca
de 4,5 milhões de usuários, além de garantir trabalho remunerado a cerca de 40 mil
trabalhadores com graves dificuldades de acesso ao trabalho, sendo que grande
parte destes serviços foram financiados pela administração local.228
É interessante, ainda, a observação de que na Itália, de modo semelhante ao
que ocorre no Brasil, há o reconhecimento que os sócios renunciam ao direito de
propriedade sobre o patrimônio da cooperativa, de modo que, em caso de
dissolução, nada recebem sobre o patrimônio da cooperativa além do valor de suas
quotas corrigidas. No entanto, na Itália, em contraprestação, são oferecidos
benefícios fiscais aos sócios, diferentemente do que ocorre no Brasil. Nesse sentido:
225
226
227
228
sejam melhores, capazes de gerar resultados superiores aos recursos utilizados, recuperando
assim uma autêntica aplicação do princípio da subsidiariedade horizontal”. BORZAGA, Carlo;
PAINI, Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia, valori ed esperienze di imprese a misura
di persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p. 157.
Ibidem, p. 64.
“Il valore complessivamente prodotto dalle cooperative sociali nel 2008 è stato pari a 8,95 miliardi
di euro mentre il valore aggiunto (indice della ricchezza prodotta dall’azienda) è stato pari a
complessivi 5,3 miliardi di euro. [...] il 63,3% dei ricavi delle cooperative intervistate deriva dal
settore pubblico e tale percentuale cresce al 68% nelle cooperative di tipo A. [...] Meno dipendenti
dai ricavi di fonte pubblica sono le cooperative di tipo B, per le quali il 41,7% dei ricavi proviene
dalla vendita ai privati”. “O valor produzido pelas cooperativas sociais em 2008 foi equivalente a
8,95 bilhões de euros, enquanto o valor agregado ( índice da riqueza produzida pela empresa) foi
equivalente a 5,3 bilhões de euros. [...] 63,3% das receitas das cooperativas entrevistadas deriva
do setor público e tal percentual cresce a 68% nas cooperativas do tipo A. [...] Menos
dependentes das receitas de fonte pública são as cooperativas do tipo B, para as quais 41,7%
das receitas são provenientes da venda a privados”. Ibidem, p. 67.
Ibidem, p. 66.
Ibidem, p. 109.
80
Estos individuos, los socios, según la normativa italiana y según la
legislación más difundida en el mundo, renunciam al ejercicio de sus
derechos de propriedad porque, en caso de salida de la cooperativa no
pueden cobrar el aumento de valor de capital económico incorporado en la
própria cuota social. A cambio de este sacrificio, el legislador italiano, a
sugerencia de la normativa constitucional, atribuye una ventaja fiscal; es
229
decir, no grava parte de los beneficios.
De outro lado, por sua vez, no que se refere à aplicação dos princípios, verificase que os princípios cooperativos devem ser aplicados com a conotação adequada a
esse novo modelo cooperativo, em função do comum escopo de perseguir o
interesse geral da comunidade em relação à promoção humana e à integração
social, tendo a Corte Constitucional italiana se posicionado pelo entendimento de
que a cooperativa social, como forma de cooperação em matéria de interesse
público, merece reflexões à medida que há diversas categorias de sócios.230
É interessante observar que a legislação italiana determina expressamente que
as cooperativas devem destinar 3% dos próprios benefícios para finalidades sociais,
que normalmente são realizadas por meio de fundos creditícios nacionais criados
para operar para a promoção e a formação cooperativa caracterizando-se como uma
forma de concretização dos princípios da solidariedade e da fraternidade.231
Nesse aspecto, na Itália tem-se reconhecido o papel e a relação existente entre
o cooperativismo e o capital social. Assim:
Intrínseca y tendencialmente, las empresas cooperativas parecen ser
organizaciones orientadas a um consumo de capital social inferior al capital
consumido. No porque sean mejores o socialmente responsables por
definición, al contrário, sabemos muy bien que no es así; Sino simplemente
porque el funcionamento de las cooperativas requiere producción y
utilización de capital social (Fukuyama, 1999) más que consumo. Basta
pensar em el funcionamento democrático asambleario, en los lazos de
mutualidade externa com las otras cooperativas, en el enraizamento en las
comunidades locales o basta observar como las regiones com mayor
229
230
231
“Estes indivíduos, os sócios, segundo a normativa italiana e segundo a legislação mais difundida
no mundo, renunciam ao exercício de seus direitos de propriedade porque, em caso de saída da
cooperativa não podem cobrar o aumento de valor de capital econômico incorporado na própria
quota social. Em troca deste sacrifício, o legislador italiano, de acordo com a normativa
constitucional, atribui uma vantagem fiscal; é dizer, não onera parte dos benefícios.” (tradução
livre) BERNARDI, Andrea. La diversidade de la organización cooperativa: ideas desde el debate
italiano. In: Economia Solidária e Ação Cooperativa (ESAC). v. 1, n. 1 (jul/dez 2006). São
Leopoldo: Universidade do Vale do Rio dos Sinos, 2006. p. 19.
TRAVAGLINI, Claudio. Le cooperative sociali tra impresa e solidarietà: caratteri economicoaziendali ed informativa economico-sociale. Bolonha, Itália: CLUEB, 2001. p. 51.
BERNARDI, op. cit., p. 19.
81
tradición y vocación cooperativista em Italia son essas a las que Putnan
232
(1993) atribuye mayor difusión de civismo entre la población.
Assim, resta plenamente valorizado o capital humano como um dos pilares da
cooperação social, pois sem pessoas competentes e motivadas não se pode garantir
nem produção eficiente, nem produtos de qualidade. Essa regra vale para todas as
empresas, mas em especial para as cooperativas sociais, que se empenham em
disponibilizar serviços às pessoas e à comunidade, segundo peculiaridades de uma
relação que não pode ser substituída por tecnologia e que não é fruto do acaso.233
3.3 Cooperativas sociais como instituições de interesse público e políticas
públicas: ONLUS
Na Itália, as cooperativas sociais encontram-se inseridas no conceito de
ONLUS, o que equivaleria no caso brasileiro a considerar as cooperativas sociais
como OSCIP, sendo que “le cooperative sociali sono considerate `ONLUS di diritto´,
pertanto, non è necessario inserire nella ragione sociale la dictura ONLUS”.234
Nesse ponto, cumpre esclarecer que ONLUS representa uma qualificação
destinada aos entes sem escopo de lucro, conforme regulação instituída no DecretoLegislativo n. 460, que exige, ainda, para o reconhecimento, que as cooperativas
desenvolvam suas atividades em setores específicos, com exclusiva finalidade de
solidariedade social. A grande vantagem da aquisição do qualificativo ONLUS se
situa no aspecto fiscal, uma vez que é reservado a elas um tratamento fiscal diverso
do destinado às demais sociedades comerciais.235
232
233
234
235
“Intrínseca e tendencialmente, as empresas cooperativas parecem ser organizações orientadas a
um consumo de capital inferior ao capital consumido. Não porque sejam melhores ou
socialkmenbte responsáveis por definição, ao contrário, sabemos bem que não é assim. Senão
simplesmente porque o funcionamento democrático assemblear, com base em laços de
mutualidade externa com as outras cooperativas, no enraizamento nas comunidades locais basta
observar como as regiões com maior tradição e vocação cooperativista na Itália são essas as
que Putnan (1993) atribui maior difusão de civismo entre a população”. BERNARDI, Andrea. La
diversidade de la organización cooperativa: ideas desde el debate italiano. In: Economia Solidária
e Ação Cooperativa (ESAC). v. 1, n. 1 (jul/dez 2006). São Leopoldo: Universidade do Vale do Rio
dos Sinos, 2006. pp. 20-21.
BORZAGA, Carlo; PAINI, Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia, valori ed esperienze
di imprese a misura di persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p. 151.
DIEGO, Sebastiano Di. Le cooperative social. Santarcangelo di Romagna, Itália: Maggioli Editore,
2012. pp. 13-35.
ANDRADE, Érico. Os entes sem escopo de lucro no Direito Italiano e no Direito Brasileiro.
Revista de Direito Administrativo. Ano II, n. 14. São Paulo: IOB, 2007. p. 67.
82
Cumpre referir, ainda, que o termo ente sem escopo de lucro deriva do termo
inglês non profit organizations, que designa grupos privados que atuam de acordo
com critérios e princípios não compatíveis nem com as organizações comerciais,
nem com os entes públicos.236
Com relação ao escopo social das cooperativas sociais manifestado por meio
da prática de um ato cooperativo que se diferencia dos demais, Di Diego observa
que “esse pertanto si differenziano dalle altre cooperative per il perseguimento di un
fine più ampio rispetto allo scopo mutualístico símplice, in quanto esterno al gruppo
che le constituisce”.237 Por sua vez, Moro entende que a lei 381/91 representa uma
novidade à medida que define e regulamenta “una tipologia di impresa cooperativa
che in quanto tale si caratterizza per perseguire scopi di natura pubblicistica e di
mutualià externa pur mantenendo natura privatistica per quanto concerne la forma
organizzativa”.238
É interessante referir a análise de Andrade sobre o tratamento dispensado pela
Constituição italiana:
Da mesma forma, o voluntariado se funda sobre o signo da solidariedade
social, também amparada na constituição, como, inclusive, já destacou a
Corte Constitucional italiana: é a mais direta realização do princípio da
solidariedade social, por meio do qual a pessoa é chamada a agir não por
cálculo de utilidade ou ganho, nem por imposição de autoridade, mas por
239
livre e espontânea expressão do aspecto social que caracteriza a pessoa.
Nesse sentido, vale observar que Lopes também entende que as cooperativas
sociais praticam atos que se diferenciam dos das cooperativas tradicionais, pois
enquanto estes são praticados e beneficiam, em regra, os próprios cooperados,
aqueles beneficiam toda a comunidade. Assim, entende o autor que existem
cooperativas cuja finalidade exclusiva é a produção de bens ou a prestação de
serviços à comunidade em geral, que são considerados de relevância pública, como
o que sucede na Itália com as cooperativas sociais.240
236
237
238
239
240
ANDRADE, Érico. Os entes sem escopo de lucro no Direito Italiano e no Direito Brasileiro.
Revista de Direito Administrativo. Ano II, n. 14. São Paulo: IOB, 2007. p. 60.
DIEGO, Sebastiano Di. Le cooperative social. Santarcangelo di Romagna, Itália: Maggioli Editore,
2012. p. 22.
MORO, Pietro. In MORO, Pietro; GALLO, Luciano; COPETTI, Aldo. Cooperative sociali e contratti
pubblici socialmente responsabili: strumenti per l’inserimento lavorativo di persone svantaggiate.
Santarcangelo di Romagna, Itália: Maggioli Editore, 2011. p. 13.
ANDRADE, op. cit., p. 63.
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
227.
83
Dessa forma, Travaglini observa que:
Si potrebbe obiettare che lo svolgimento di iniziative solidaristiche a favore
della comunità locale è comportamento frequente, quase divenuto prassi per
imprese ala ricerca di consenso sociale. Nella cooperativa sociale però
l’“útile economico” è istituzionalmente destinato a transformarsi
integralmente in “utile sociale” attraverso il divieto di distribuzione del surplus
e la sua destinazione a finalità di interesse generale (fatta salva la quota
241
destinata a riserva per garantire i mezzi per lo sviluppo dell’impresa).
Outro ponto a ser observado em relação ao modelo italiano de cooperativas
sociais encontra-se no fato de que é possível que a cooperativa beneficie pessoas
em desvantagem independentemente de estas se tratarem de sócios da
cooperativa, criando possibilidade de mutualidade interna, quando procura beneficiar
o próprio sócio, ou de mutualidade externa, quando a atividade não é direcionada
exclusivamente ao sócio, mas a uma categoria de sujeitos em desvantagem que
pode ser estranha ao quadro social, caracterizando uma materialização do princípio
da solidariedade.242 Assim, as cooperativas sociais italianas são direcionadas ou
investidas em finalidades de solidariedade social, tendo por objetivo perseguir o
interesse geral da comunidade, visando à promoção de atividades humanas de
integração social dos cidadãos.243
Em função da possibilidade de relação da cooperativa com terceiros estranhos
ao quadro social, as cooperativas são diferenciadas em cooperativas de mutualidade
pura e cooperativas de mutualidade não pura ou não exclusiva.244 A primeira deverá
operar exclusivamente em favor do próprio sócio, enquanto que a segunda pode
241
242
243
244
“Poder-se-ia objetar que o desenvolvimento de iniciativas solidárias em favor da comunidade
local é um comportamento frequente, tornado quase praxe por empresas na busca de consenso
social. Na cooperativa social, porém, o ‘útil econômico’ foi institucionalmente destinado a
transformar-se integralmente em ‘útil social’ através da proibição de distribuição do excedente e a
sua destinação a finalidades de interesse geral (excetuando a cota destinada à reserva para
garantir os meios para o desenvolvimento da empresa)”. TRAVAGLINI, Claudio. Le cooperative
sociali tra impresa e solidarietà: caratteri economico-aziendali ed informativa economico-sociale.
Bolonha, Itália: CLUEB, 2001. p. 35.
DIEGO, Sebastiano Di. Le cooperative social. Santarcangelo di Romagna, Itália: Maggioli Editore,
2012. p. 23.
ANDRADE, Érico. Os entes sem escopo de lucro no Direito Italiano e no Direito Brasileiro.
Revista de Direito Administrativo. Ano II, n. 14. São Paulo: IOB, 2007. p. 65.
“Art. 2521. Atto costitutivo. [...] L'atto costitutivo stabilisce le regole per lo svolgimento dell'attività
mutualistica e può prevedere che la società svolga la propria attività anche con terzi.”. In Delle
imprese cooperative e delle mutue assicuratrici. Codice civile , Libro V, Titolo IV, agg. al
04.07.2012. “Art. 2521. Ato Constitutivo. [...]O Ato Constitutivo estabelece as regras para o
desenvolvimento da atividade mutualística e pode prever que a sociedade desenvolva a própria
atividade também com terceiros.” Em Delle imprese cooperative e delle mutue assicuratrici.
Código Civil, Livro V, Título IV, atualizado em 04.07.2012.” Disponível em:
http://www.altalex.com/index.php?idnot=36502. Acesso em: 21 out. 2012.
84
atuar com terceiros estranhos ao quadro social. O segundo modelo se subdivide
ainda em cooperativas de mutualidade prevalente (CMP) e cooperativas
diferentes.245
As CMP são cooperativas cuja atividade característica deve se desenvolver,
pelo menos 50%, com sócios246, além de prever especificamente em seu estatuto
tratar-se de atividade não lucrativa.247
As cooperativas diferentes (cooperative diverse) diferenciam-se das CMP como
um modelo residual que compreende duas variantes: quando não prevê no estatuto
a prevalência nem a cláusula de não lucrativa ou que não apresente um dos dois
requisitos necessários para a caracterização de CMP.248
É interessante também observar que na Itália é possível a participação de
sociedades de capital nas cooperativas, pois conforme observa Bernardi:
En las cooperativas pueden participar sociedades de capitales, también
cotizadas en bolsa. Hoy, aunque sólo pocos piensan que las empresas
cooperativas tienen que ser pequenas y residuales, nos preguntamos sobre
la oportunidade de prever limites que garanticen que se posean tales
245
246
247
248
DIEGO, Sebastiano Di. Le cooperative social. Santarcangelo di Romagna, Itália: Maggioli Editore,
2012. p. 25.
“Art. 2513. Criteri per la definizione della prevalenza. Gli amministratori e i sindaci documentano
la condizione di prevalenza di cui al precedente articolo nella nota integrativa al bilancio,
evidenziando contabilmente i seguenti parametri: a) i ricavi dalle vendite dei beni e dalle
prestazioni di servizi verso i soci sono superiori al cinquanta per cento del totale dei ricavi delle
vendite e delle prestazioni ai sensi dell'articolo 2425, primo comma, punto A1; b) il costo del
lavoro dei soci è superiore al cinquanta per cento del totale del costo del lavoro di cui all'articolo
2425, primo comma, punto B9 computate le altre forme di lavoro inerenti lo scopo mutualistico; c)
il costo della produzione per servizi ricevuti dai soci ovvero per beni conferiti dai soci è
rispettivamente superiore al cinquanta per cento del totale dei costi dei servizi di cui all'articolo
2425, primo comma, punto B7, ovvero al costo delle merci o materie prime acquistate o conferite,
di cui all'articolo 2425, primo comma, punto B6.” In: Delle imprese cooperative e delle mutue
assicuratrici. Codice civile, Libro V, Titolo IV, agg. al 04.07.2012. “Art. 2513. Critérios para a
definição da prevalência. Os administradores e os diretores documentam a condição de
prevalência referida no artigo anterior, na nota que integra o balanço, evidenciando contabilmente
os seguintes parâmetros: a) as receitas das vendas dos bens e da prestação de serviços
dirigidos aos sócios são superiores a cinquenta por cento do total das receitas das vendas e
prestações conforme o artigo 2425, primeiro parágrafo, ponto A1; b) o custo do trabalho dos
sócios é superior a cinquenta por cento do total do custo do trabalho, de acordo com o artigo
2425, primeiro parágrafo, ponto B9, computadas as outras formas de trabalho inerentes ao
escopo mutualístico; c) o custo da produção por serviços recebidos dos sócios ou por bens
conferidos pelos sócios é respectivamente superior a cinquenta por cento do total dos custos dos
serviços, conforme o artigo 2425, primeiro parágrafo, ponto B7, ou ao custo das mercadorias e
matérias-primas adquiridas ou conferidas, conforme o artigo2425, primeiro parágrafo, ponto B6.”
Em Delle imprese cooperative e delle mutue assicuratrici. Código Civil, Livro V, Título IV,
atualizado em 04.07.2012.” Disponível em: http://www.altalex.com/index.php?idnot=36502.
Acesso em: 21 out. 2012.
DIEGO, op. cit., p. 27.
Ibidem, p. 30.
85
participaciones para perseguir mejor las finalidades mutualistas de la
249
cooperativa.
É possível, ainda, a aplicação subsidiária das regras das sociedades por ações
(società per azioni – s.p.a.) ou da sociedade limitada (società a responsabilità
limitada – s.r.l.), conforme refere Di Diego:
Viene così espressa, da um lato, la voluntà del legislatore di potenziare il
principio di autonomia statutaria e la libertà dei soci di scegliere tra i due
modelli di società di capitali; dall´altro, la voluntà di avvicinare, quanto meno
sotto il profilo strutturale, la società cooperativa ala società per azioni, sino
ad effettuarne una vera e própria distinzione di tipo quantitativo nel consentir
ela scelta tra s.p.a. e s.r.l., in funzione dele dimensioni dela cooperativa e
250
cioè del numero dei soci e dell´entitá dell´attivo patrimoniale.
Na Itália as cooperativas sociais encontram-se enquadradas no conceito de
empresa social, subdivididas em duas categorias. A primeira categoria (Tipo A)
representa cerca de 78% das cooperativas sociais existentes na Itália.251
Assemelha-se às cooperativas tradicionais no que se refere aos sujeitos que as
integram. A segunda categoria (Tipo B), por sua vez, correspondente a cerca de
22% das cooperativas existentes na Itália.252 Trata-se do modelo adotado no Brasil,
que tem por objetivo a inclusão de pessoas consideradas em desvantagem.
Nas cooperativas de tipo A, a lei 381/91, em seu artigo 1º, estabelece o
exercício de atividades de gestão de serviços sociossanitários e de educação,
enquanto que nas cooperativas de tipo B a atividade desenvolvida se caracteriza
pelo desenvolvimento de atividades diversas, agrícolas, industriais, comerciais ou de
serviço, com a finalidade de inserir no mercado de trabalho as pessoas em
249
250
251
252
“Nas cooperativas podem participar sociedades de capitais também cotizadas em bolsa.
Atualmente, apenas poucos entendem que as empresas cooperativas tem que ser pequenas e
residuais, nos perguntamos sobre a oportunidade de prever limites que garantissem que se
possam tais participações para alcançar melhor as finalidades mutualísticas da cooperativa”.
BERNARDI, Andrea. La diversidade de la organización cooperativa: ideas desde el debate
italiano. In: Economia Solidária e Ação Cooperativa (ESAC). v. 1, n. 1 (jul/dez 2006). São
Leopoldo: Universidade do Vale do Rio dos Sinos, 2006. p. 15.
“Assim se expressa, por um lado, a vontade do legislador de potencializar o princípio de
autonomia estatutária e a liberdade dos sócios de escolher entre os dois modelos de sociedade
de capital; por outro lado, a vontade de aproximar, ao menos no aspecto estrutural, a sociedade
cooperativa da sociedade por ações, até efetuar uma verdadeira e própria distinção do tipo
quantitativo ao consentir a escolha entre s.p.a. e s.r.l., em função das dimensões da cooperativa,
isto é, do número de sócios e da quantidade de bens patrimoniais.” DIEGO, Sebastiano Di. Le
cooperative social. Santarcangelo di Romagna, Itália: Maggioli Editore, 2012. p. 15.
MANISERA, Marica. Un´Analisi esplorativa dela qualitá del lavoro nelle cooperative sociali. In:
CARPITA, Maurizio. (Org.). La qualità del lavoro nelle cooperative sociali. Misure e modelli
statistici. (eBook) Milão, Itália: Franco Angeli Edizione, 2009. p. 40.
Ibidem, p. 40.
86
desvantagem. Todavia, apesar de compartirem uma mesma finalidade de promoção
humana e de integração do cidadão, possuem poucos traços em comum.253
A cooperativa social de tipo A oferece um serviço sociossanitário ao usuário,
bem como ao não sócio, distinguindo-se em cooperativa de serviços sociais, voltada
para produção e trabalho constituída por sócios trabalhadores com qualificação
profissional que oferecem serviços ao público ou ao ente público, e cooperativa de
solidariedade social verdadeira e própria, cujo escopo não é ocupacional, mas de
oferecer um serviço de tipo sociossanitário e/ou educativo ao usuário em geral bem
como ao sócio.254
Por outro lado, a cooperativa social de tipo B, relacionada à produção e ao
trabalho, opera em um setor ímpar que busca favorecer a inserção laborativa de
pessoas em desvantagem, realizando o escopo de promoção ocupacional.255
A Lei 608/96 insere as cooperativas sociais de tipo B no quadro de instituições
ligadas a políticas ativas de trabalho por meio da possibilidade de gestar o chamado
trabalho socialmente útil, destinado a sujeitos com escassa possibilidade de
inserção no mercado de trabalho. A lei reconhece as atividades dessas cooperativas
em condições de igualdade para fins de gestão de políticas ativas de trabalho em
nome da busca do interesse geral da comunidade na promoção humana. Assim, a
cooperativa atua propondo e gestando projetos de trabalho socialmente úteis ou
organizando a orientação profissional.256
Do mesmo modo, outra possibilidade que se apresenta para as cooperativas
de tipo B trata da possibilidade de celebração de contratos diretos com entes
públicos, em exceção à disciplina de contratos com a administração pública, para
fornecimento a esses entes de bens e serviços diversos destinados a criar
oportunidades de trabalho às pessoas consideradas em desvantagem.257
Além disso, o modelo italiano prevê a existência de uma categoria que não se
encontra prevista no modelo brasileiro. Trata-se da categoria dos trabalhadores, que
são indivíduos que podem atuar junto à cooperativa sem se enquadrar no perfil de
sócio, próprio da cooperativa, podendo optar por se associar ou não à cooperativa,
253
254
255
256
257
DIEGO, Sebastiano Di. Le cooperative social. Santarcangelo di Romagna, Itália: Maggioli Editore,
2012. p. 32
Ibidem, p. 32
Ibidem, p. 32.
TRAVAGLINI, Claudio. Le cooperative sociali tra impresa e solidarietà: caratteri economicoaziendali ed informativa economico-sociale. Bolonha, Itália: CLUEB, 2001. p. 23.
Ibidem, p. 24.
87
encontrando limitação apenas quantitativa, uma vez que “il numero dei soci volontari
non deve superare la metà del numero complessivo dei soci”.258
Em relação às cooperativas sociais na Itália, verificou-se que a categoria de
trabalhadores encontra-se composta por um perfil que se caracteriza por ser, na sua
maciça maioria, composta pelo sexo feminino, com elevado nível de ensino e idade
média de 38 anos, cuja maioria (76%) são sócios das cooperativas.259
Além disso, dos trabalhadores empregados, cerca de três quartos encontramse atuando em cooperativas do tipo A. Ou seja, nas cooperativas do tipo B, modelo
adotado no Brasil pela lei das cooperativas sociais, o percentual se aproxima de
25% apenas.260
Observe-se ainda que, analisando-se o nível de satisfação e de fidelidade do
trabalhador, assim caracterizado pela intenção do trabalhador de continuar a realizar
seu trabalho e manter seu vínculo com a cooperativa, verifica-se que este é muito
elevado, alcançando um percentual de cerca de 90%, sendo 76% de alta e 14% de
média fidelidade.261
Conforme Franco Angeli, tem ocorrido na Itália um considerável aumento no
interesse pelas cooperativas sociais, em virtude de sua relevância econômica e em
razão dos direitos difusos a ela relacionados.262
A qualidade da cooperativa social passa pela geração de valor econômico e
social a partir da atividade da organização, que beneficia vários sujeitos envolvidos
na atividade, como os beneficiários ou usuários, os trabalhadores, os financiadores e
a comunidade em que a cooperativa atua.263
Dessa forma, as atividades se desenvolvem em um sistema aberto à
participação
de
diversos
atores
(trabalhadores,
voluntários,
usuários
ou
beneficiários, financiadores e entes públicos) que convergem ativamente na
produção e no governo de uma empresa vocacionada a produzir bens de interesse
258
259
260
261
262
263
DIEGO, Sebastiano Di. Le cooperative social. Santarcangelo di Romagna, Itália: Maggioli Editore,
2012. p. 39.
MANISERA, Marica. Un´Analisi esplorativa dela qualitá del lavoro nelle cooperative sociali. In:
CARPITA, Maurizio. (Org.). La qualità del lavoro nelle cooperative sociali. Misure e modelli
statistici. (eBook) Milão, Itália: Franco Angeli Edizione, 2009. p. 39.
Ibidem, p. 39.
Ibidem, pp. 45-46.
CARPITA, Maurizio. L´Indagine sulle cooperative social Italiane: caratteristiche e qualità dei dati.
In: CARPITA, Maurizio. (Org.). La qualità del lavoro nelle cooperative sociali. Misure e modelli
statistici. (eBook) Milão, Itália: Franco Angeli Edizione, 2009. p. 4.
MANISERA, op. cit., p. 37.
88
coletivo, aberta à contribuição dos cidadãos e dos entes locais, mediante
investimento de recursos públicos e privados.264 Nesse sentido:
È nata così un forma di impresa innovativa, ormai ampiamente nota anche
nella letteratura e nel dibattito internazionali come l’impresa multistakeholder. Dall’inclusione di soggetti diversi nella governance d’impresa
derivano uma serie di vantagi e di limiti, che la letteratura scientifica ha
265
sucessivamente identificato.
Entre as vantagens, pode-se destacar a capacidade de superar o custo
causado pela assimetria informativa entre as partes, a capacidade de atrair recursos
de uma pluralidade de fontes e de estabelecer relações de confiança entre os
envolvidos, bem como a capacidade de introduzir um comportamento cooperativo
entre sujeitos com interesses diversos como é o caso de trabalhadores, voluntários e
usuários, desenvolvendo o interesse por assuntos relacionados à gestão da
empresa, com consequente melhoramento do clima organizativo e da capacidade de
inovação. Entre as desvantagens, pode-se citar o aumento da complexidade do
processo decisional necessária a mediar as expectativas existentes entre partes
diversas, com dificuldades na comunicação e compreensão.266
Do total de pessoas vinculadas à cooperativa, sócios ou não, sejam usuários
ou trabalhadores, deverá haver um mínimo de trabalhadores que se enquadrem na
condição de pessoa em desvantagem, assim, “le persone svantaggiate devono
constituire almeno il 30% dei lavoratori della cooperativa”.267
Em suma, é possível identificar como tipo268 ideal de cooperativa social as
instituições que atuam como empresas autênticas e buscam a máxima eficiência,
mas de modo a superar o simples objetivo mutualístico, visando ao interesse geral
264
265
266
267
268
BORZAGA, Carlo; PAINI, Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia, valori ed esperienze
di imprese a misura di persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p. 21.
“Assim nasceu um tipo de empresa inovadora, hoje conhecida também na literatura e no debate
internacional como a empresa multi-stakeholder. Da inclusão de diversos sujeitos na direção da
empresa derivam uma série de vantagens e limites, que a literatura científica identificou
sucessivamente”. Ibidem, p. 61.
BORZAGA, Carlo; PAINI, Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia, valori ed esperienze
di imprese a misura di persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p. 61.
DIEGO, Sebastiano Di. Le cooperative social. Santarcangelo di Romagna, Itália: Maggioli Editore,
2012. p. 39.
Por sua vez, Travaglini classifica as cooperativas em seis tipos diversos: a) cooperativa social de
usuários ou de familiares e usuários; b) cooperativa social de solidariedade social; c) cooperativa
social de serviço sociossanitário e educativo; d) cooperativa social de formação laborativa de
indivíduos em desvantagem; e) cooperativa social integrada ou de inserção laborativa
permanente; f) consórcio de cooperativas sociais. TRAVAGLINI, Claudio. Le cooperative sociali
tra impresa e solidarietà: caratteri economico-aziendali ed informativa economico-sociale.
Bolonha, Itália: CLUEB, 2001. p. 81.
89
da comunidade na promoção humana e na integração social, a fim de buscar
condições para responder às necessidades sociais emergentes e renunciar ao lucro,
segundo sistema de gestão transparente.269
Per passare dall’esame delle caratteristiche ad un primo tentativo di
sistematizzazione della riflessione aziendale riguardante l’impresa
cooperativa sociale, vogliamo definire il nostro ideal-tipo di cooperativa
sociale come “impresa collaborativa multistakeholder”, identificando con i
due aggettivi le caratteristiche che identificano la cooperativa sociale
differenziandola dall’impresa ordinária e dalla cooperativa mutualística,
intendendo la differenziazone come evoluzione di alcuni caratteri
270
dell’impresa e della cooperativa che si manifestano nell’impresa sociale.
Assim, a cooperativa social se caracteriza como uma empresa social
desenvolvida por meio da atuação de vários sujeitos, públicos e privados,
diferenciando-a das demais cooperativas e das demais sociedades empresárias.
Nesse modelo de cooperativa, podem ser identificadas quatro categorias de
sócios:271 o sócio cooperado, ordinário ou em desvantagem, o sócio trabalhador, o
sócio voluntário e o sócio financiador.
Na categoria de sócio cooperado encontram-se os sócios que, em função da
participação na cooperativa, recebem uma utilidade econômica correspondente à
prestação que realizam, podendo ser divididos, ainda, em duas subcategorias: de
sócio ordinário, presente tanto na cooperativa de tipo A quanto na de tipo B, e de
sócio em desvantagem, presente apenas nas cooperativas de tipo B.272
269
270
271
272
TRAVAGLINI, Claudio. Le cooperative sociali tra impresa e solidarietà: caratteri economicoaziendali ed informativa economico-sociale. Bolonha, Itália: CLUEB, 2001. p. 35.
“Para passar do exame das características a uma primeira tentativa de sistematização da
reflexão empresarial, no que diz respeito às empresas cooperativas sociais, queremos definir o
nosso tipo ideal de cooperativa social como ‘empresa colaborativa multistakeholder’, identificando
com os dois adjetivos as características que identificam a cooperativa social, diferenciando-a da
empresa ordinária e da cooperativa de mutualidade, entendendo a diferenciação como evolução
de algumas características da empresa e da cooperativa que se manifestam na empresa social”.
Ibidem, p. 38.
“Innanzitutto si prevedono tr categorie di soci persone fisiche (oltre alle persone giuridiche
previste dall’articolo 11 e senza disciplina esplicita del socio sovventore): i prestatori (che offrono
la loro attività percependo un compenso); i frutuori (che godono a vario titolo, direttamente o
indirettamente, dei servizi prestati dalla cooperativa) ed volontari (che collaborano gratuitamente
per fini di exclusiva solidarietà)”. “Primeiramente são previstas três categorias de sócios pessoas
físicas (além das pessoas jurídicas previstas no artigo 11 e sem disposição expressa do sócio
financiador): os prestadores (que oferecem os seus serviços recebendo uma compensação); os
consumidores (que aproveitam de vários modos, direta ou indiretamente, dos serviços prestados
pela cooperativa) e os voluntários (que colaboram gratuitamente, com fins exclusivos de
solidariedade)”. Ibidem, p. 18.
DIEGO, Sebastiano Di. Le cooperative social. Santarcangelo di Romagna, Itália: Maggioli Editore,
2012. p. 41.
90
O sócio em desvantagem será aceito caso se encontre em uma das categorias
previstas expressamente na lei 381/91, modificada pela lei 193/00, que define quais
são as pessoas consideradas em desvantagem:
Art. 4. Persone svantaggiate
1. Nelle cooperative che svolgono le attivita' di cui all'articolo 1, comma 1,
lettera b), (( si considerano persone svantaggiate gli invalidi fisici, psichici
e sensoriali, gli ex degenti di ospedali psichiatrici, anche giudiziari, i
soggetti in tratamento psichiatrico, i tossicodipendenti, gli alcolisti, i minori
in eta' lavorativa in situazioni di difficolta' familiare, le persone detenute
o internate negli istituti penitenziari, i condannati e gli internati ammessi alle
misure alternative alla detenzione e al lavoro all'esterno ai sensi dell'articolo
273
21 della legge 26 luglio 1975, n. 354, e successive modificazioni.))
Dessa forma, conforme refere Borzaga, ao analisar as cooperativas sociais
enquanto espécie de inovação institucional capaz contribuir para o melhoramento
das condições de vida:
Eppure le cooperative social producono beni e servizi cruciali per la qualità
della vita, in particolare per coloro che sofrono di una qualque forma di
disagio. Gesticono assistenza domiciliare per gli anziani, centri diurni per
persone com disabilità, asili nido e altri servizi social, sanitari ed educativi.
Inoltre hanno creato nuovi posti di lavoro per centinaia di migliaia di persone
e inseriscono al lavoro persone escluse e discriminate –carcerati,
tossicodipendenti, disabili- attraverso attività economiche diverse: dalla
gestione del verde pubblico, alle pulizie, fino attività artigianali e industriali,
274
servizi all´impresa, moda, turismo.
Nesse caso, a cooperativa de tipo B deverá ser constituída, necessariamente,
com, pelo menos, 30% de sócios que se encontrem em condição de desvantagem,
273
274
“Art. 4. Pessoas desfavorecidas. 1. Nas cooperativas que desenvolvem as atividades a que se
refere o art. 1, parágrafo 1, letra b), ((consideram-se pessoas desfavorecidas os inválidos físicos,
psíquicos e sensoriais, os ex pacientes de hospitais psiquiátricos, inclusive judiciários, os sujeitos
em tratamento psiquiátrico, os toxicodependentes, os alcoólicos, os menores economicamente
ativos em situação de dificuldade familiar, pessoas detidas ou internadas nos institutos
penitenciários, os condenados e os internados admitidos como medida alternativa à detenção e
ao trabalho externo, nos sensos do artigo 21 da lei de 26 de Julho de 1975, nº. 354, e sucessivas
modificações.))”
ITÁLIA.
Legge
8
novembre
1991,
n.
381.
Disponível
em:
http://www.normattiva.it/atto/caricaDettaglioAtto?atto.dataPubblicazioneGazzetta=1991-1203&atto.codiceRedazionale=091G0410&currentPage=1. Acesso em: 12 ago. 2013.
“No entanto as cooperativas sociais produzem bens e serviços cruciais para a qualidade de vida,
em particular, para aqueles que sofrem de qualquer forma de desvantagem. Gerenciam
atendimento domiciliar para os anciãos, centros diurnos para pessoas com deficiência, creches e
outros serviços sociais, sanitários e educativos. Além disso, criaram novos postos de trabalho
para centenas de milhares de pessoas e inserem ao trabalho pessoas excluídas e discriminadas
– detentos, toxicodependentes, deficientes – através de atividades econômicas diversas: do
gerenciamento das áreas verdes públicas à limpeza, até atividades artesanais e industriais,
serviços à empresa, moda e turismo.” BORZAGA, Carlo; PAINI, Francesca. Le cooperative
sociali in Italia: storia, valori ed esperienze di imprese a misura di persona. Milão, Itália:
Altreconomia Edizioni, 2011. p. 17.
91
sendo que “Il rispetto della percentuale del 30% permette l`aplicazione di particolari
regimi agevolati fino ad escludere totalmente l`onere contributivo e costituisce una
delle condizioni necessarie affinché una cooperativa possa considerarsi sociale”.275
Outro ponto importante na sistematização italiana se trata da necessidade da
presença de representante dos sujeitos considerados vulneráveis (tanto usuários
quanto voluntários) no órgão de gestão.276
Ainda com relação a esse tipo societário, cabem duas observações
importantes. A primeira refere-se ao fato de que para o desenvolvimento de
sociedades de tipo B é considerada essencial a participação de sócios ordinários, de
modo a assegurar o desenvolvimento da atividade da cooperativa. Em segundo
lugar, referido tipo de cooperativa é exonerado da contribuição obrigatória para a
previdência e a assistência social.277 Além disso, ainda são oferecidos outros
benefícios para as cooperativas de tipo B:
Agevolazioni fiscal; dell’esenzione contributiva: le aliquote complessive della
contribuzione per l’assicurazione obbligatoria previdenziale ed assistenziale
dovute dalle cooperative sociali, relativamente ala retribuzione corrisposta
alle persone svantagiate sono ridotte a zero; della possibilità di stipulare
convenzioni com enti pubblici per attività diverse da quelle socio-sanitare ed
educative; di altre agevolazione afferenti lo status di cooperativa sociale di
278,279
tipo B.
Na categoria de sócio trabalhador, encontram-se aqueles que possuem uma
dupla relação jurídica280 com a cooperativa social, de modo que, além de se tratarem
275
276
277
278
279
280
DIEGO, Sebastiano Di. Le cooperative social. Santarcangelo di Romagna, Itália: Maggioli Editore,
2012. p. 43.
TRAVAGLINI, Claudio. Le cooperative sociali tra impresa e solidarietà: caratteri economicoaziendali ed informativa economico-sociale. Bolonha, Itália: CLUEB, 2001. p. 41.
DIEGO, op. cit., p. 43.
Ibidem, p. 44.
“Concessões fiscais de isenção de contribuição: as alíquotas que compreendem a contribuição
para o seguro previdenciário e assistencial obrigatório devidas pelas cooperativas sociais,
relativas à retribuição correspondente às pessoas desfavorecidas são reduzidas a zero; da
possibilidade de estipular acordos com entes públicos para atividades diversas das sóciosanitárias e educativas; de outros benefícios relacionados ao status de cooperativa social de tipo
‘B’”. (tradução livre)
“Nelle cooperative di formazione ed inserimento lavorativo il rapporto tra cooperativa e soggetto
svantaggiato è meno stabile, con rapporti caratterizzati da assegni di formazione, borse di lavoro,
e raramente la sussistenza di un contrato di lavoro dependente, ed ancor più raramente di un
rapporto sociale. In questo secondo tipo di cooperative il soggetto svantaggiato inserito si trova in
situazione intermedia tra utente dei servizi e socio-lavoratore, in un caminho che lo può portare
dalla prima ala seconda condizione (è il típico cammino degli operatori delle comunità di recupero
di tossicodipendenti costituite in forma cooperativa, che vengono accolti come utenti, concludono
il loro ciclo di terapia e possono rimanere in qualità di operatori”. “Nas cooperativas de formação e
inserimento de trabalho, a relação entre a cooperativa e a pessoa desfavorecida é menos
estável, com subsídios de formação, subsídios de trabalho e, raramente, a existência de um
92
de sócios cooperadores, ainda prestam serviços para a cooperativa, seja em modelo
de subordinação, de modo autônomo ou de modo coordenado e continuado (não
ocasional).
In particolare, viene introdotto il cosiddetto principio della duplicità dei
rapporti, secondo il quale il socio lavoratores è identificato come soggetto
che há in essere com la cooperativa due distinti raporti: - il rapporto
281
associativo; - il rapporto di lavoro.
Dessa forma, uma relação será regulada pela legislação civil, no que se refere
à relação associativa, e outra relação, de cunho trabalhista, no que se refere à
relação de trabalho, que devem ser disciplinadas em contratos separados,
caracterizando “l’esplicito riconoscimento dell’instaurazione, tra socio e cooperativa,
di um ulterior e distinto rapporto di lavoro, risolvendo così alcune dele problematiche
interpretative, che erano emerse proprio in merito all’inquadramento giuridico del
rapporto stesso”.282
No
entanto,
referidos
contratos
podem
encontrar
destinos
diferentes
dependendo do caso, pois se tratam de contratos acessórios e coligados, apesar de
sua relativa autonomia. A extinção do contrato poderá ocorrer de forma
independente da extinção do contrato associativo, permanecendo válido este último,
mas, em caso de extinção do vínculo associativo, necessariamente ocorrerá a
extinção do contrato de trabalho a ele vinculado. Nesse sentido:
Quando viene a cessare un rapporto di lavoro con un socio lavoratore
subordinato, non necessariamente cessa anche la posicione di socio.
Quando invece il rapporto associativo si scioglie, ciò comporta la automática
283
risoluzione del rapporto di lavoro.
281
282
283
contrato de trabalho dependente, e, ainda mais raramente, de uma relação social. Neste segundo
tipo de cooperativa, o indivíduo desfavorecido inserido se encontra em uma situação
intermediária entre usuário dos serviços e sócio-trabalhador, em um caminho que pode levá-lo da
primeira à segunda condição (é o caminho típico dos trabalhadores das comunidades de
recuperação de toxicodependentes, constituídas em forma de cooperativas, que são acolhidos
como usuários, concluem os seus ciclos de terapia e podem permanecer na qualidade de
operadores)”. TRAVAGLINI, Claudio. Le cooperative sociali tra impresa e solidarietà: caratteri
economico-aziendali ed informativa economico-sociale. Bolonha, Itália: CLUEB, 2001. p. 95.
“Em particular, é introduzido o chamado princípio da duplicidade de relações, segundo o qual o
sócio trabalhador é identificado como sujeito que tem com a cooperativa duas relações distintas:
- a relação associativa; - a relação de trabalho.” DIEGO, Sebastiano Di. Le cooperative social.
Santarcangelo di Romagna, Itália: Maggioli Editore, 2012. p. 60.
Ibidem, p. 61.
“Quando termina uma relação de trabalho com o sócio trabalhador subordinado, não cessa
necessariamente também a posição de sócio. Quando, ao contrário, a relação associativa se
desfaz, isto envolve a automática dissolução da relação de trabalho”. Ibidem, p. 66.
93
Além disso, há previsão normativa de um tratamento mínimo inderrogável em
favor do sócio trabalhador, de modo que, além de ter garantido um pagamento
mínimo de acordo com as bases nacionais para a categoria, ainda poderá receber
um tratamento econômico diferenciado em relação aos demais trabalhadores não
sócios.284
Em terceiro lugar, na categoria de sócios voluntários, estão aqueles que
prestam serviços gratuitamente, exclusivamente com o intuito de solidariedade,
caracterizando-se como uma categoria peculiar na medida em que o sócio voluntário
não receberá nenhuma contraprestação de cunho econômico por parte da
cooperativa, nem mesmo mutualística.285
Desse modo, o sócio voluntário é a pessoa que, compartilhando dos objetivos
de caráter social da cooperativa, disponibiliza sua capacidade de trabalho, de modo
espontâneo e gratuito, subscreve uma quota do capital social, não se aplicando a
esse tipo de sócio as regras dos contratos coletivos de trabalho. Normalmente, os
voluntários
podem
ser tipificados em voluntários
especialistas,
voluntários
empreendedores-dirigentes e voluntários operários, variando conforme o tipo de
atividade desempenhada junto à cooperativa.286
Segundo Moro, o texto da lei pressupõe a definição de sua atividade como
atividade de voluntariado, ocupando posição na cooperativa de colaborador
espontâneo a título gratuito, pois presta serviços em favor da cooperativa sem
qualquer remuneração a não ser o pagamento de despesas realizadas em favor da
cooperativa.287
Além disso, merece especial relevo o fato de que os fundadores das
cooperativas sociais são, em sua maioria, voluntários que, inclusive, são
responsáveis por garantir os recursos necessários à atividade empreendedora, se
tratando de pessoas conhecidas ou com vínculo de amizade com os beneficiários ou
mesmo com os participantes de associações de voluntariado.288
284
285
286
287
288
DIEGO, Sebastiano Di. Le cooperative social. Santarcangelo di Romagna, Itália: Maggioli Editore,
2012. p. 68.
Ibidem, p. 70.
TRAVAGLINI, Claudio. Le cooperative sociali tra impresa e solidarietà: caratteri economicoaziendali ed informativa economico-sociale. Bolonha, Itália: CLUEB, 2001. pp. 101-105.
MORO, Pietro. In: MORO, Pietro; GALLO, Luciano; COPETTI, Aldo. Cooperative sociali e
contratti pubblici socialmente responsabili: strumenti per l’inserimento lavorativo di persone
svantaggiate. Santarcangelo di Romagna, Itália: Maggioli Editore, 2011. p. 15.
BORZAGA, Carlo; PAINI, Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia, valori ed esperienze
di imprese a misura di persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p. 59.
94
Dessa forma, verifica-se que:
Come dimostra la loro storia, il volontariato non há rappresentato un mero
fattore di contenimento dei costi, ma ha svolto una ben più relevante
funzione generativa, in quanto attarverso la propria “lettura del territorio" há
consentito di identificare bisogni non rilevati da altre agenzie pubbliche o
private. [...] Si trata di un processo articolato e complesso perché chiama in
causa valori e culture di solidarietà da condividere con svariati soggetti e da
289
tradurre in una precisa attività di produzione, in un’impresa.
Além disso, o sócio voluntário pode ser reembolsado exclusivamente das
despesas efetivamente realizadas em função da cooperativa, sendo que sua
atividade não pode ser considerada como determinante para fins de atividades a
serem desenvolvidas quando de contratos com entes públicos.290
Verifica-se, ainda, que em determinados tipos de cooperativas sociais, em
especial aquelas tipificadas por Travaglini como de solidariedade social, a presença
do sócio voluntário é condição sem a qual não se torna viável nem mesmo a
constituição da cooperativa, pois em um primeiro momento o grupo dirigente acaba
por ser formado por voluntários.291
Em verdade, o ciclo de vida de uma cooperativa social, no que se refere à
relação entre cooperativa e sócio voluntário, pode ser resumida “in uno spazio
semântico che vede, all’inizio, la cooperativa eterodiretta dai soci volontari e che si
conclude con uma funzionalizzazione degli stessi volontari all’autonomo sviluppo
della stessa cooperativa”.292
Por fim, a categoria de sócio financiador foi introduzida pela lei 59/92293, sendo
aquela em que não interessa a prestação mutualística fornecida pela cooperativa,
289
290
291
292
293
BORZAGA, Carlo; PAINI, Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia, valori ed esperienze
di imprese a misura di persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p. 141.
TRAVAGLINI, Claudio. Le cooperative sociali tra impresa e solidarietà: caratteri economicoaziendali ed informativa economico-sociale. Bolonha, Itália: CLUEB, 2001. p. 14.
Ibidem, p. 85.
Ibidem, p. 109.
“Como demonstra a sua história, o voluntariado não representou um mero fator de contenção de
custos, mas desenvolveu uma função geradora mais relevante, enquanto, através da própria
“leitura do território”, consentiu identificar necessidades não observadas por outras agências
públicas ou privadas. [...] Trata-se de um processo articulado e complexo, pois chama em causa
valores e culturas de solidariedade a serem compartilhadas com diversos sujeitos e a ser
traduzido em uma precisa atividade de produção, em uma empresa.” ITÁLIA. Legge 31 gennaio
1992, n. 59 Nuove norme in materia di societa' cooperative. (GU n.31 del 7-2-1992 - Suppl.
Ordinario n. 25 ) note: Entrata in vigore della legge: 22-2-1992. Disponível em:
http://www.normattiva.it/atto/caricaDettaglioAtto?atto.dataPubblicazioneGazzetta=1992-0207&atto.codiceRedazionale=092G0082&currentPage=1. Acesso em 12 ago. 2013.
95
aportando
recursos
financeiros
na
sociedade
exclusivamente
a
título
de
investimento. Nesse aspecto:
La nozione di strumento finanziario nell’ambito dele cooperative resulta
essere addirittura più ampia che nelle s.p.a. Essa, infatti, include sia la
nozione di azione, sia la nozione di obbligazione, sia, infine, quella di
294
strumenti finanziari tipici (poiché previsti dall’art. 2526 ) a contenuto atipico
(poiché il loro contenuto è rimesso all’autonomia statutaria ai sensi dell’art.
2526, comma 2), quali, per esempio, gli strumenti rappresentativi della
295
posizione di associato in partecipazione.
Com isso, faz-se possível que a cooperativa social emita qualquer instrumento
representativo da participação na sociedade, ficando o subscritor qualificado como
sócio financiador ou investidor, que poderá, inclusive, tornar-se titular de voto em
assembleia, desde que a quantidade de votos destinados a investidores não
ultrapasse um terço do total de sócios, bem como poderá, ainda, tornar-se
administrador, respeitada a maioria de administradores sócios ordinários. Além
294
295
Art. 2526. Soci finanziatori e altri sottoscrittori di titoli di debito. L'atto costitutivo può prevedere
l'emissione di strumenti finanziari, secondo la disciplina prevista per le società per azioni. L'atto
costitutivo stabilisce i diritti patrimoniali o anche amministrativi attribuiti ai possessori degli
strumenti finanziari e le eventuali condizioni cui è sottoposto il loro trasferimento. I privilegi previsti
nella ripartizione degli utili e nel rimborso del capitale non si estendono alle riserve indivisibili a
norma dell'articolo 2545-ter. Ai possessori di strumenti finanziari non può, in ogni caso, essere
attribuito più di un terzo dei voti spettanti all'insieme dei soci presenti ovvero rappresentati in
ciascuna assemblea generale. Il recesso dei possessori di strumenti finanziari forniti del diritto di
voto è disciplinato dagli articoli 2437 e seguenti. La cooperativa cui si applicano le norme sulla
società a responsabilità limitata può offrire in sottoscrizione strumenti privi di diritti di
amministrazione solo a investitori qualificati. In Delle imprese cooperative e delle mutue
assicuratrici. ITÁLIA. Codice civile, Libro V, Titolo IV, agg. al 04.07.2012. “Art. 2526. Sócios
financiadores e outros subscritores de títulos de dívidas. O ato constitutivo pode prever a
emissão de instrumentos financeiros, segundo as regras previstas para as sociedades anônimas.
O ato constitutivo estabelece os direitos patrimoniais ou também os administrativos, atribuídos
aos que possuem os instrumentos financeiros e as eventuais condições às quais estão
submissas a sua transferência. Os privilégios previstos na divisão dos lucros e no reembolso do
capital não se entendem às reservas indivisíveis, conforme o artigo 2545-ter. Aos detentores de
instrumentos financeiros não pode, em todos os casos, ser atribuído mais de um terço dos
devidos votos no conjunto dos sócios presentes ou representados em cada assembleia geral. A
retirada dos detentores de instrumentos financeiros com direito de voto é disciplinada no artigo
2437 e seguinte. A cooperativa na qual se aplicam as normas de sociedade de responsabilidade
limitada pode oferecer, em subscrito, instrumentos privados de direito de administração somente
a investidores qualificados. Em Delle imprese cooperative e delle mutue assicuratrici. Código
Civil,
Livro
V,
Título
IV,
atualizado
em
04.07.2012.”
Disponível
em:
http://www.altalex.com/index.php?idnot=36502. Acesso em: 21 out. 2012.
“A noção de um instrumento financeiro no âmbito das cooperativas resulta ser, realmente, mais
ampla que nas s.p.a.. Ela, de fato, inclui, seja a noção de ação, seja a noção de obrigação, seja,
enfim, aquela de instrumentos financeiros típicos ( pois previstos pelo art. 2526)143 até conteúdo
atípico (pois o seu conteúdo é remetido à autonomia estatutária nos sensos do art. 2526,
parágrafo 2), como, por exemplo, os instrumentos representativos da posição de associado em
participação.” DIEGO, Sebastiano Di. Le cooperative social. Santarcangelo di Romagna, Itália:
Maggioli Editore, 2012. p. 71.
96
disso, o estatuto poderá estipular privilégios para os sócios investidores em termos
de repartição de utilidades e de liquidação de quotas e ações.296
Nesse sentido, Moro destaca que:
Nelle cooperative sociali questi soci che sono apportatori di capital espesso
non sono tanto interessati ad una remunerazione del capitale investito
(come a rigor di logica dovrebbe avvenire, e, in effetti, spesso avviene nelle
cooperative non sociali) quanto a contribuire allo sviluppo dell’azione sociale
che la cooperativa svolge sul território partecipando in questa modo alla vita
297
e alle scelte della società.
Conforme Scalvini, a figura do sócio investidor foi incluída quando da
elaboração da lei de reforma geral sobre cooperação, tendo sido considerada uma
grande oportunidade de modernização e de desenvolvimento das cooperativas.298
Assim, a figura do sócio investidor foi adotada pela generalidade das
cooperativas sociais, que preveem a possibilidade de admitirem como sócios
pessoas físicas e jurídicas, públicas ou privadas, visando a seu financiamento e a
seu desenvolvimento, criando a figura de um investidor solidário, que participa de
modo qualificado de uma atividade socialmente útil, que emprega recursos próprios,
sem assumir plenamente os riscos do empreendimento.299
3.4 Consórcios de cooperativas sociais
Outro ponto que deve ser ressaltado no modelo de cooperativismo social
adotado na Itália se trata do fenômeno dos consórcios de cooperativas sociais. Esse
elemento significativo para o desenvolvimento da cooperação social se apresenta
296
297
298
299
DIEGO, Sebastiano Di. Le cooperative social. Santarcangelo di Romagna, Itália: Maggioli Editore,
2012. p. 73.
“Nas cooperativas sociais estes sócios que são geradores de capital, muitas vezes não estão
interessados tanto em uma remuneração do capital investido (como por uma questão de lógica
deveria ser, e, de fato, muitas vezes ocorre nas cooperativas não sociais), quanto a contribuir
para o desenvolvimento da ação social que a cooperativa desenvolve sobre o território,
participando, deste modo, da vida e das escolhas da sociedade”. MORO, Pietro. In MORO,
Pietro; GALLO, Luciano; COPETTI, Aldo. Cooperative sociali e contratti pubblici socialmente
responsabili: strumenti per l’inserimento lavorativo di persone svantaggiate. Santarcangelo di
Romagna, Itália: Maggioli Editore, 2011. p. 15.
SCALVINI, Felice. A 20 anni dalla 381/91. La sua storia e le lezioni per l’oggi. In: BORZAGA,
Carlo; PAINI, Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia, valori ed esperienze di imprese a
misura di persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p. 195.
TRAVAGLINI, Claudio. Le cooperative sociali tra impresa e solidarietà: caratteri economicoaziendali ed informativa economico-sociale. Bolonha, Itália: CLUEB, 2001. p. 109.
97
com aproximadamente 300 consórcios em nível nacional, integrados por cerca de
metade das cooperativas sociais existentes. São organizados sob a forma de
parceria não somente entre as empresas sociais, mas agregando tanto outros
sujeitos sociais quanto sujeitos públicos.300
Nesse ponto, cabe destacar que:
Nel corso del tempo essa non è venuta completamente meno, ma è stata
integrata, e in parte sostituta, da altri meccanismi. Uno de più rilevanti è
quello delle reti consosrtili della stessa cooperazioni sociale. Questi network,
infatti, hanno svolto una funzione di coordinamento e di sviluppo agendo
anche come incubadori d’impresa. Secondo diverse rilevazioni, a partire
dagli anni 90, mediamente 1/3 delle nuove cooperative sociali è nato grazie
alle risorse economiche e ai servizi reali (acompagnamento, consulenza,
formazione, management sostitutivo...) messi a disposizione dai
301
consosrzi.
Assim, o modelo de consórcios representa, ao mesmo tempo, um modelo de
desenvolvimento das cooperativas de primeiro grau e de organização a nível
nacional do movimento de cooperação social. É responsável por estimular a
cooperação entre as cooperativas, realizar serviços de suporte e assistência,
oferecer suporte financeiro, gerir atividades de formação cooperativa e profissional,
além de oferecer suporte nas negociações com entes públicos.302
Nesse ponto, ao analisar a configuração dos consórcios, Moro esclarece que:
Questo inquadramento definisce i consorzi sociali come organizzazioni
configuranti una struttura “di secondo grado” dotata, oltre che di una propria
personalità giuridica, anche di un propria organizzazione di impresa ulteriore
e distinta da quella delle singole società partecipanti al consorzio. Ne deriva,
dunque, che il consorzio di cooperative sociali contrata in próprio con la
pubblica amministrazione, ed organizza l’esecuzione dell’opera appaltata,
stabilendo quali delle singole cooperative aderenti debbano occuparsi della
esecuzione del lavoro/servizio, ovvero potendo procedere ad eserguirlo
303
diretamente.
300
301
302
303
BORZAGA, Carlo; PAINI, Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia, valori ed esperienze
di imprese a misura di persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p. 36.
“Com o passar do tempo esta não desapareceu completamente, mas foi integrada, e, em parte,
substituída por outros mecanismos. Um dos mais relevantes é aquele das redes de consórcios
da mesma cooperação social. Estes network, de fato, desempenharam uma função de
coordenação e de desenvolvimento agindo também como incubadores de empresas. Segundo
diversas observações, a partir dos anos 1990, em média 1/3 das novas cooperativas sociais
nasceu graças aos recursos econômicos e aos serviços reais ( acompanhamento, consultoria,
formação, gestão de substituição...) colocados à disposição dos consórcios”. Ibidem, p. 141.
TRAVAGLINI, Claudio. Le cooperative sociali tra impresa e solidarietà: caratteri economicoaziendali ed informativa economico-sociale. Bolonha, Itália: CLUEB, 2001. p. 118.
“Este enquadramento define os consórcios sociais como organizações configuradas numa
estrutura ‘e segundo grau’ dotada, além de uma personalidade jurídica própria, também de uma
organização de empresa própria, velada e distinta daquela das sociedades individuais
98
Dessa forma, os consórcios de cooperativas sociais representam um
interessante exemplo de networking. Em torno de trezentos consórcios existentes na
Itália são responsáveis pelo fornecimento de serviços administrativos e contábeis,
unindo funções e competências que individualmente, talvez, não pudessem ser
alcançadas. Eles contribuem na formação desse modo particular de fazer empresa,
representando uma importante peça dessa engrenagem que se trata do projeto de
cooperação social enquanto empresa comunitária. Assim:
Al tempo stesso le reti consortili hanno permesso di sfruttare i vantaggi
derivante da un maggiore dimensionamento: ottimizzazione delle risorse,
contenimento di alcuni costi e produzione di valore aggiunto derivante da
attività più sofisticate. Tra queste ultime si possono ricordade: le filiere di
servizi tra cooperative sociali dello stesso settore o, aspetto ancor più
innovativo, tra cooperative di servizi sociali e di inserimento lavorativo; i
sistemi informativi comuni per migliorare la gestione; la formazione
specialistica e soprattuto culturale del capitale umano (in particolare del
management); i marchi e le certificazioni di qualità; i documenti di
pianificazione e di rendicontazione sociale “di rete”; la gestione direta di
304
progetti territorial in partnership con enti pubblici e privati.
Desse modo, torna-se possível que o consórcio possa atuar como um
catalisador, ao agregar recursos e outros atores sociais ligados ao terceiro setor, às
empresas, aos entes públicos e a outros entes de cunho solidário. O consórcio pode
contribuir na criação de um modelo inédito de empresa social em rede que opera
como mecanismo de coordenação e de distribuição de recursos305, semelhante a um
304
305
participantes do consócio. Disto deriva, portanto, que o próprio consórcio de cooperativas sociais
contrata a administração pública, e organiza a obra contratada, estabelecendo quais das
cooperativas associadas devam ocupar-se da execução do trabalho/serviço, ou mesmo podendo
executá-lo diretamente.” MORO, Pietro. In: MORO, Pietro; GALLO, Luciano; COPETTI, Aldo.
Cooperative sociali e contratti pubblici socialmente responsabili: strumenti per l’inserimento
lavorativo di persone svantaggiate. Santarcangelo di Romagna, Itália: Maggioli Editore, 2011. p.
25.
“Ao mesmo tempo, as redes de consórcios permitiram desfrutar as vantagens derivadas de um
maior dimensionamento: otimização dos recursos, contensão de alguns custos e produção de
valor agregado, derivado de atividades mais sofisticadas. Entre estas últimas pode-se recordar:
as cadeias de serviços entre cooperativas do mesmo setor ou, aspecto ainda mais inovador,
entre cooperativas de serviços sociais e de inserimento no mercado de trabalho; os sistemas de
informação comuns para melhorar a gestão; a formação especializada e sobretudo cultural do
capital humano ( em particular do management); as marcas e as certificações de qualidade; os
documentos de planificação e de registro social ‘de rede’; a gestão direta de projetos territoriais
em parceria com entes públicos e privados”. BORZAGA, Carlo; PAINI, Francesca. Le cooperative
sociali in Italia: storia, valori ed esperienze di imprese a misura di persona. Milão, Itália:
Altreconomia Edizioni, 2011. p. 147.
“Fino all’aplicazione del rinnovato texto único del credito e risparmio (il Dlgs 385/93, interpretato
da delibere Circ e istruzioni Banca d’Italia) i consorzi finanziari della cooperazione sociale, in
forma di casse mutue cooperative, sono stati lo strumento principale per rispondere alla necessità
99
distrito industrial, voltado para a distribuição de bens e serviços destinados à
finalidade típica de uma empresa social: “integrazione sociale, sviluppo locale,
benessere e qualità della vita”.306
Por outro lado, a adoção de consórsios territoriais e nacionais apresentou-se
como uma resposta à necessidade de representação do movimento de cooperação
social, uma vez, em verdade, segundo Travaglini, o movimento de cooperação social
não era aceito nem representado pelo movimento cooperativo.307
Concluindo o capítulo, destaca-se que, em face da origem italiana do modelo
de cooperativas sociais brasileiras, coube a análise comparativa a partir do modelo
italiano. Assim, analisou-se o fato de que a Itália é um dos países europeus e do
mundo com a mais rica presença de empresas cooperativas, tanto qualitativa,
quanto quantitativamente, caracterizando de forma notável a difusão da economia
cooperativista em âmbito italiano, criando um novo conceito de empresa: a empresa
social.
Desse modo, foi analisado o tratamento jurídico dispensado às cooperativas
sociais no Estado italiano, com o objetivo de oferecer subsídios que possibilitassem
uma comparação com o tratamento dispensado no Estado brasileiro. Nesse sentido,
foi analisado o conceito de Organização Não Lucrativa de Utilidade Social (ONLUS),
tratamento dispensado às cooperativas sociais na Itália, a fim de compará-lo com o
tratamento dispensado a essas entidades no Brasil, assim como foi comparado o
reflexo desse tratamento no desenvolvimento das cooperativas sociais em cada um
desses países. Com isso, possível propor que se dê idêntico tratamento às
Cooperativas Sociais no Brasil como forma de fomentar seu desenvolvimento.
A formação de consórcios de cooperativas sociais foi também analisada como
alternativa de organização sob a forma de parcerias entre as empresas sociais e
outros sujeitos privados e públicos, permitindo ao mesmo tempo o desenvolvimento
das cooperativas e a organização em nível nacional do movimento de cooperação
306
307
di finanziamento a breve e di assistenza finanziaria del movimento della cooperazione sociale”.
“Até a aplicação do renovado texto único de crédito e poupança (o Dlgs 385/93, interpretado por
delibere Circ e instruções Banca d’Italia) os consórcios financeiros de cooperação social, em
forma de cooperativas de caixas mútuas, foram o principal instrumento para responder à
necessidade de financiamento a curto prazo e de assistência financeira do movimento de
cooperação social”. TRAVAGLINI, Claudio. Le cooperative sociali tra impresa e solidarietà:
caratteri economico-aziendali ed informativa economico-sociale. Bolonha, Itália: CLUEB, 2001. p.
124.
BORZAGA, Carlo; PAINI, Francesca. Le cooperative sociali in Italia: storia, valori ed esperienze
di imprese a misura di persona. Milão, Itália: Altreconomia Edizioni, 2011. p. 149.
TRAVAGLINI, op. cit., p. 122.
100
social. Do mesmo modo, a título de proposição, é possível a adoção e o incentivo de
forma semelhantes de organização em rede das cooperativas sociais brasileiras,
como forma de facilitar a busca por soluções para problemas comuns.
Finalizando o capítulo, observa-se que o surgimento das cooperativas sociais
na Itália ocorre dentro de um contexto que permite afirmar que as mesmas são fruto
do direito social condensado, na medida em que surgem a partir da sociedade e sem
a intervenção do Estado, que somente décadas depois passa a reconhecer sua
existência por meio de lei. Do mesmo modo, ressalta-se a relação entre o Estado
italiano e o cooperativismo social na medida em que reconhece as cooperativas
como instituições de interesse público, tratamento essencial a ser dispensado
também às cooperativas brasileiras. Além disso, o modelo de consórcios mostra-se
interessante como modelo de organização em rede que pode ser adotado pelas
cooperativas sociais brasileiras.
101
4
COOPERATIVISMO SOLIDÁRIO EM PORTUGAL: IPSS
Como referido, o modelo brasileiro de cooperativas sociais recebeu influência,
além do modelo italiano, do modelo de cooperativas de solidariedade social
existente em Portugal. Por essa razão, é essencial que referido modelo seja
analisado. Cabe, primeiramente, a análise do tratamento constitucional dispensado
ao cooperativismo em Portugal, possibilitando-se, assim, verificar como ocorre a
relação entre Estado e cooperativismo, em especial, os arranjos encontrados
visando a alternativas para solucionar problemas sociais e econômicos.
Em
seguida,
abordar-se-á
o
tratamento
dispensado
às
sociedades
cooperativas no âmbito da Comunidade Europeia, com o objetivo de compreender
os reflexos do sistema comunitário no âmbito nacional, assim como analisar-se-á a
figura da Cooperativa de Interesse Público, que se trata de instituição que envolve a
participação conjunta das iniciativas pública e privada.
Na sequência, serão discutidos o reconhecimento das Cooperativas de
Solidariedade Social como Instituições de Solidariedade Social, assim como as
consequências desse reconhecimento para o desenvolvimento dessas cooperativas
em Portugal.
4.1 Relação entre o cooperativismo solidário e o Estado português
Em Portugal, as cooperativas de solidariedade social, assim como as demais
cooperativas, encontram-se integradas ao Terceiro Setor308,309, que representa uma
força econômica relevante que chegou a representar cerca de 4,2% do PIB. No que
308
309
Referido conceito se aproxima do conceito de setor não lucrativo, mas são diversos, apesar de
possuírem dimensões e evolução aproximadas. ALMEIDA, Vasco. As instituições particulares de
solidariedade social: governação e terceiro sector. Coimbra: Almedina, 2011. p. 15.
“Temos, pois, fundamentalmente duas concepções de terceiro sector: uma, que designaremos
por concepção restritiva de terceiro sector, de origem anglo-saxónica; outra, de origem
francófona, que designaremos por concepção ampla (ou mais ampla) de terceiro sector por
abranger no domínio da economia social – e esta a principal diferença em relação ao terceiro
sector ou sector não lucrativo anglo-saxónico – organizações que podem ter por objeto uma
atividade de natureza económica, e por não excluir a possibilidade de distribuição de benefícios
aos respectivos membros, como sucede com as cooperativas, e também com as mutualidades,
geralmente excluídas do sector não lucrativo norte-americano“. LOPES, Licínio. As instituições
particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p. 219.
102
se refere às despesas do setor, além de ocupar cerca de 4% da população ativa em
turno integral, ocupa-se principalmente das áreas de serviços sociais, cultura,
educação, saúde, defesa de causas e ambiente, inseridas em uma dinâmica de forte
crescimento, conforme dados estatísticos disponíveis.310
Inclusive,
o
terceiro
setor,
assim
como
o
cooperativismo,
encontra
antecedentes históricos311 que remontam ao século XIX, relatado por autores ligados
ao socialismo utópico, como Saint-Simon, Proudhon, Robert Owen, bem como ao
social-cristianismo de Le Play e à escola solidária de Charles Gide, sendo que,
posteriormente, a partir da década de 1970, começam a surgir teorias econômicas
que buscam explicar a existência de um setor diferente do Estado e do mercado.312
Nesse aspecto, Lopes, ao analisar o conceito de organizações do terceiro
setor, observa que:
Esta conceitualização, apesar de não ser pacífica, parece ter de comum o
facto de se pretender referir a uma realidade que embora não sendo
pública, também não é integralmente privada, no sentido tradicional do
termo. Entre o sector público e o sector privado existiria um outro sector –
um sector intermédio. Ou seja, uma terceira força social, política e
economicamente, independente, que medeia ou se encontra situada algures
entre as duas forças tradicionais – a pública e a capitalista (ou, como
preferem outros autores, o mercado) – constituída por ‘organismos da
economia social’ que podem encontrar o seu lugar como ‘intermediários’
entre as ‘empresas’ e a Administração Pública surgindo, assim, como um
‘terceiro sector’, como um espaço articulador do público e do capitalista
privado, ou como uma ‘terceira alternativa’ situada entre o mercado e o
Estado, mas que tem a virtude de combinar o melhor de dois mundos – a
eficiência e a habilidade do mundo do fazer ou da gestão com o interesse
313
público, a responsabilidade e a planificação do Estado.
Verifica-se, assim, que:
310
311
312
313
ALMEIDA, Vasco. As Instituições particulares de solidariedade social: governação e terceiro
sector. Coimbra: Almedina, 2011. p. 15.
Por óbvio, sem olvidar que suas origens são em muito anteriores ao período referido, conforme
destaca Lopes ao afirmar que: “desde a maior antiguidade pré-cristã que na Índia, Pérsia, China,
Egipto, Gália, Germânia, Grécia, Roma, etc., é possível descortinar a existência de instituições
de assistência que, muito embora com nomes diversos – de que são exemplo os eranistas
gregos, os colégios romanos ou as guildas germânicas –, não deixavam, no entanto, de ter
fundamentalmente as mesmas atribuições. Estruturalmente, a razão de congregarem diversas
pessoas, umas reunindo membros de determinadas profissões, outras agregando indivíduos de
diversos mesteres, e de combinarem finalidades de natureza profissional com as de auxílio
mútuo em situações de desastre, doenças, misérias, fomes, guerras, pleitos judiciais, etc. No
fundo tratava-se de associações de pessoas reunidas em vista de um fim comum”. LOPES,
Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p. 19.
ALMEIDA, op. cit., p. 17.
LOPES, op. cit., p. 211.
103
A criação de novas regras, normas e convenções que determinam a
alteração na configuração dos arranjos institucionais são causadas por
mudanças nos valores e nas crenças ideológicas que num determinado
momento histórico se tornam dominantes. Por exemplo, a abolição do
trabalho infantil na Europa não correspondeu a qualquer critério de
racionalidade económica, mas sim a uma mudança de crenças e de
ideologias que o tornaram insustentável à luz dos novos critérios
civilizacionais. Da mesma forma, as novas concepções de risco social, de
cuidado e de inclusão social que emergem fundamentalmente no período do
pós-guerra representaram novas escolhas ideológicas, tendo-se
materializado na organização da provisão de bens e serviços em diversas
áreas, nomeadamente, na protecção social, na saúde, na educação e na
cultura. Enquanto nas primeiras décadas do pós-guerra, essa provisão foi
assegurada, essencialmente, pelo Estado, a própria dinâmica de
transformação da sociedade e da economia motivou o aparecimento de
novas ideias e valores sobre diferentes formas de provisão social, o que
veio a colocar o terceiro sector num lugar central dos processos de
314
governação societal.
Atente-se, no entanto, que, apesar de se tratar de um setor diverso do Estado,
possui diversas interligações em razão de representar uma forma de coordenação
do sistema socioeconômico. Os dispositivos de regulação do terceiro setor são
definidos pelo Estado, fazendo com que o terceiro setor se transforme de acordo
com o tipo de relação existente com o Estado e com a comunidade onde se
encontra inserido. Uma vez que boa parte das organizações que compõe o setor se
origina de iniciativas comunitárias, revela-se fundamental a existência de
comunidades com conexões sociais baseadas na confiança e na cooperação.315
Nesse aspecto, Jorge Miranda refere, ao tratar da constituição econômica
portuguesa316, que:
A posição que as várias Constituições tomam perante a iniciativa económica
– ou seja, perante a iniciativa de promoção e desenvolvimento de
actividades económicas – é um dos aspectos mais relevantes (se bem que
não o único) de todos quantos importam para a caracterização dos sistemas
económicos constitucionalmente consagrados; é, como se sabe, um dos
317
critérios fundamentais de destrinça da Constituição económica.
314
315
316
317
ALMEIDA, Vasco. As instituições particulares de solidariedade social: governação e terceiro
sector. Coimbra: Almedina, 2011. p. 205.
Ibidem, p. 62.
Segundo Manuel Afonso Vaz, “a doutrina utiliza a expressão constituição económica para
significar o conjunto dos princípios e dos preceitos (regras) fundamentais da organização
econômica de determinada comunidade política. O artigo 80.º enuncia os princípios fundamentais
da organização económico-social da República Portuguesa e, neste sentido, pode ser visto como
a súmula material da constituição económica portuguesa. Tratando-se de normas-princípios
fundamentais de organização económica, a normatividade jurídica está dirigida primariamente ao
legislador, limitando-o no seu âmbito de liberdade de conformação político-legislativa”. VAZ,
Manuel Afonso. In: MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui. Constituição Portuguesa Anotada. Tomo
II. Coimbra: Editora Coimbra, 2006. p. 12.
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. Tomo IV. Direitos Fundamentais. Coimbra:
Editora Coimbra, 2000. p. 509.
104
Dessa forma, o terceiro setor se compõe de um conjunto de organizações que
não são públicas, mas que buscam objetivos sociais e, apesar de privadas, não
possuem fim lucrativo, caracterizando uma identidade própria, uma lógica de
funcionamento específica e um lugar de protagonismo nos processos de governança
nas sociedades contemporâneas. Na abordagem norte-americana, referidas
instituições são chamadas de organizações não lucrativas e possuem restrições
legais e éticas no que se refere à distribuição de resultados, excluindo organizações
como cooperativas e mutualidades. Na Europa, utiliza-se o conceito de economia
social, que abrange as cooperativas e as mutualidades, uma vez que a delimitação
de abrangência do conceito318 em relação às organizações envolve:
Um conjunto de princípios, nomeadamente, a autonomia em relação ao
Estado, a finalidade social dos bens e serviços produzidos para os membros
ou para a colectividade, o predomínio do factor trabalho sobre o capital, a
democracia na gestão e participação e, não menos importante, a não
distribuição de excedentes ou, pelo menos, a sua restrição, sendo a mais
319
habitual a ausência de relação entre o capital e a participação nos lucros.
Esse posicionamento se dá em função de que as cooperativas e as
mutualidades acabaram por desempenhar um papel importante na evolução
histórica dos países europeus, representando um esforço em direção à tentativa de
construir um tipo diferente de economia que se fundamenta em princípios de
solidariedade, por meio de entidades mais vocacionadas para a produção de bemestar social do que para o retorno econômico.320
Outro conceito utilizado em âmbito europeu trata-se do conceito de economia
solidária, que compreende a expansão de inúmeras atividades econômicas
organizadas de acordo com os princípios de cooperação, de autonomia e de gestão
democrática, lastreadas em um vínculo social de reciprocidade, mas que excluem
318
319
320
“A dimensão e importância destas organizações em diversos países desafiou a construção
científica com o fim de proceder à sua arrumação conceitual. Daí as expressões como ‘sector
voluntário’, ‘sector independente’, ‘sector intermédio’, sector da economia associativa’, ‘sector da
sociedade civil’, ‘sector privado social’, ‘terceiro sistema’ ou, nas expressões mais usadas, ‘sector
não lucrativo’ (também usualmente dito de ‘sector non profit’), ‘terceiro sector’ ou ‘sector da
economia social’, e de uso mais recente e cada vez mais em voga, mas não isento de
ambiguidades e até gerador de equívocos, o ‘sector de organizações não governamentais’
(ONG’s)”. LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra:
Almedina, 2009. p. 210.
ALMEIDA, Vasco. As instituições particulares de solidariedade social: governação e terceiro
sector. Coimbra: Almedina, 2011. p. 20.
Ibidem, p. 21.
105
algumas associações de solidariedade social321, por não se fundamentarem em tais
princípios.
Nesse aspecto, verifica-se que, mesmo em nível comunitário europeu, ainda
não apresenta uma significação unívoca, sendo que cada país apresenta
enquadramentos teóricos e jurídicos diversos conforme suas características
peculiares. Entretanto, em que pese a hibridez e as dificuldades em delimitar
contornos, apresenta características típicas que lhe conferem identidade e
autonomia próprias, capazes de diferenciá-lo dos setores tradicionais (públicoprivado). Assim, a visão dicotômica tradicional dá espaço a uma tricotomia de
setores, em razão da relevância econômico-social de suas organizações.322
Com isso, merece relevo que o Estado português oferece tratamento
diferenciado e significativo ao cooperativismo, reconhecendo o direito à livre
constituição de cooperativas, inclusive estabelecendo a possibilidade de constituição
de cooperativas com participação pública. Assim, são contempladas formas
constitucionalmente tipificadas de iniciativa econômica não pública (iniciativa
privada, iniciativa cooperativa e iniciativa autogestionária) como forma de reconhecer
e garantir a liberdade econômica de agentes privados perante o Estado.323 Nesse
sentido:
Para além da diferente filosofia de cada uma delas (nomeadamente entre a
iniciativa privada, de um lado, e a iniciativa cooperativa e autogestionária,
de outro), existem algumas importantes diferenças entre as três formas de
iniciativa, quer quanto aos seus sujeitos (a iniciativa privada e a cooperativa
podem pertencer a qualquer pessoa, a iniciativa autogestionária apenas aos
trabalhadores), quer quanto ao seu âmbito (a iniciativa privada e a
cooperativa abrangem, desde logo, o direito de criar empresas, enquanto
que a iniciativa autogestionária é essencialmente um direito de gestão de
empresas), quer quanto ao seu âmbito (a iniciativa privada pode ser
excluída em certos sectores básicos, a iniciativa cooperativa tem âmbito
geral, embora possa ser legalmente limitada, e a autogestão está sob
324
reserva de lei, só existindo nas situações previstas na lei).
Desse modo, a liberdade de iniciativa popular, nas suas três vertentes, resta
reconhecida como direito fundamental, constituindo um componente objetivo
321
322
323
324
Cumpre alertar, por um princípio de cautela, que as associações de solidariedade social diferem
das cooperativas de solidariedade social, por possuírem naturezas jurídicas diversas.
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
233.
CANOTILHO, Joaquim José Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa
Anotada. Portugal, Coimbra: Coimbra Editora, 2007. p. 788.
Ibidem, p. 789.
106
essencial da constituição econômica portuguesa, e materializa-se como garantia325
institucional do setor privado e do setor social da atividade econômica, juntamente
com o setor público, inseridos em uma ordem econômica de estabilidade e
coexistência entre a iniciativa privada, a iniciativa pública e a iniciativa social
(cooperativa).326
Miranda afirma que praticamente todas as áreas associativas da vida coletiva
que adquirem relevância constitucional o são para, em vez de ficarem subordinadas
ao Estado, garantirem plenamente outras liberdades. A Constituição portuguesa
chama essas áreas a participar no próprio desenvolvimento das incumbências do
Estado, inclusive, impondo a este a obrigação de diálogo com as áreas associativas
como expressão da sociedade civil, pois, segundo o autor, a realização de
democracia econômica, social e cultural tem por base uma democracia
associativa.327
Por sua vez, no que se refere à liberdade de iniciativa cooperativa, esta
compreende três direitos constitucionalmente estabelecidos que tratam do direito de
qualquer pessoa constituir uma cooperativa, do direito das cooperativas de
desenvolverem suas atividades livremente e do direito de se organizarem as
cooperativas em diversos graus, sendo que as cooperativas são consideradas como
constituintes “a nível de atividade económica, uma forma de expressão da
‘democracia económica e social’, a que refere o art. 2º328 da CRP”.329
325
326
327
328
329
“[...] deve salientar-se que a liberdade de iniciativa e de organização empresarial privada,
cooperativa e autogestionária está consagrada como direito fundamental de regime jurídico
equiparado aos direitos liberdades e garantias (artigos 61.º e 17.º) e como garantia institucional
da organização económica portuguesa (artigo 82.º). [...] A constituição, no que se refere ao
sector cooperativo e social, vai para além da sua proteção como direito fundamental (artigo 61.º)
e como garantia institucional (artigo 82.º), entendendo que estas formas de organização
económica merecem uma proteção específica, o que é depois concretizado no artigo 81.º. [...] A
coexistência do sector público, do sector privado e do sector cooperativo e social dos meios de
produção, não apenas constitui um dos princípios fundamentais em que assenta a organização
económico social (artigo 80.º, alínea b), como é elevado inclusivamente a limite material de
revisão constitucional (artigo 288.º, alínea f).”. MEDEIROS, Rui. In: MIRANDA, Jorge;
MEDEIROS, Rui. Constituição Portuguesa Anotada. Tomo II. Coimbra: Editora Coimbra, 2006.
pp. 14-25.
CANOTILHO, Joaquim José Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa
Anotada. Portugal, Coimbra: Coimbra Editora, 2007. p. 789.
MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui. Constituição Portuguesa Anotada. Tomo I. Coimbra: Editora
Coimbra, 2010. p. 955.
No mesmo sentido: “O sector cooperativo e social constitui, nesta perspectiva, um domínio
privilegiado para, cumprindo o objetivo plasmado no artigo 2.º, assegurar, na organização e na
gestão dos meios de produção, a realização da democracia económica e social”. MEDEIROS,
op. cit., p. 49.
CANOTILHO, MOREIRA, op. cit., p. 792.
107
No que se refere à iniciativa cooperativa, Miranda observa que ela corresponde
a uma forma coletiva especial de organização e de exercício de uma atividade
econômico-produtiva, assim como de apropriação dos respectivos resultados,
materializando-se por meio de uma manifestação particular da liberdade de
associação no domínio econômico. Além disso, caracteriza-se pelo exercício de uma
atividade que possui um espírito distinto, podendo tanto representar uma forma de
exercício associado de uma profissão, quanto, por outro lado, funcionar em circuito
fechado, “não fornecendo bens ou serviços para o mercado, e, sobretudo, podem as
mesmas ter um carácter essencialmente social”.330
Todavia, também por expressa determinação constitucional, a formação de
cooperativas encontra-se sujeita à observância dos princípios cooperativos331, de
modo que as cooperativas que venham a não respeitar tais princípios não serão
consideradas verdadeiras cooperativas no sentido constitucional, não podendo
gozar das garantias respectivas.332
Por outro lado, há uma diferenciação entre a liberdade de iniciativa cooperativa
e a liberdade de empresa das cooperativas, que se submete às regras gerais da
constituição econômica portuguesa, pois, apesar de claramente as cooperativas e o
setor cooperativo gozarem de um estatuto privilegiado em âmbito constitucional
econômico, isso não os coloca à margem dos princípios gerais da organização
econômica333 e dos objetivos da intervenção do Estado português na economia.334
330
331
332
333
334
MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui. Constituição Portuguesa Anotada. Tomo I. Coimbra: Editora
Coimbra, 2010. p. 1230.
“Trata-se de um conceito que faz diretamente apelo à sua definição na doutrina cooperativista, tal
como foi formulada pela ACI nos Congressos de Paris (1937) e de Viena (1966). Entre esses
princípios especificados agora no Código Cooperativo (L nº 51/96, art. 3º) destacam-se: (a)
liberdade de adesão (princípio da porta aberta); (b) não discriminação social, política, racial ou
religiosa; (c) democraticidade interna (princípio da gestão democrática); (d) limitação da taxa de
juro, no caso de pagamentos de juros ao capital social; (e) repartição cooperativa de excedentes
ou economias eventuais; (f) promoção do ensino dos princípios e técnicas cooperativas; (g)
cooperação activa, à escala local, nacional e internacional, com outras cooperativas (cf. Cód.
Coop.)”. CANOTILHO, Joaquim José Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República
Portuguesa Anotada. Portugal, Coimbra: Coimbra Editora, 2007. p. 793.
Ibidem, p. 793.
“Coerentemente, os princípios essenciais da constituição económica estão incluídos no núcleo
fundamental da Constituição, que é garantido contra a revisão constitucional. Assim, segundo o
art. 288º, as leis de revisão constitucional terão de respeitar, entre outros, `a coexistência do
sector público, do sector privado e do sector cooperativo e social de propriedade dos meios de
produção´ (al. f) e `a existência de planos económicos no âmbito de uma economia mista´ (al. g).
Enfim, a constituição econômica é uma parte de um projecto constitucional em que a realização
integral da democracia política tem como pressuposto a realização da democracia económica e
social (art. 2º)”. Ibidem, p. 942.
Ibidem, p. 793.
108
Nesse contexto, importa referir que Portugal encontra-se incluído dentro de um
modelo específico de capitalismo conceituado como modelo mediterrânico, no qual
se encontram países como Espanha, Grécia e Itália. Esse modelo caracteriza-se
pela existência de um desenvolvimento assimétrico do capitalismo, tanto em nível
regional, quanto setorial, que combina ineficiência com desigualdade O sistema de
manutenção de rendimentos possui características corporativas, sendo fragmentado,
e apresenta uma polarização com extremos de generosidade para certos grupos
sociais e graves deficiências para outros.335
Nesse aspecto, uma vez que, diferentemente de outros países do modelo
mediterrânico, em Portugal, as origens das iniciativas filantrópicas estão ligadas à
Igreja, em face da ausência de separação entre Estado e Igreja, Almeida observa
que:
Ligada a esta questão encontra-se, ainda, uma outra: a ausência de uma
tradição liberal em Portugal, tal como aconteceu, por exemplo, no Reino
Unido. As tentativas de implantação do liberalismo, no século XIX, foram
sendo interrompidas por contra-golpes absolutistas o que, a nível
económico, condicionou o desenvolvimento de um capitalismo liberal e
limitou a industrialização, já por si tardia. É, precisamente, no período da
industrialização, no século XIX, que o movimento mutualista se expande,
apesar das suas raízes medievais se encontrarem nas confrarias de
mesteres e nos celeiros comuns, organizados segundo o princípio da
solidariedade profissional. Ligadas aos movimentos socialistas e operários,
as mutualidades emergiram nos sectores da saúde e da educação, no
crédito (as mútuas agrícolas) e nas actividades culturais. Também, nesta
336
altura, surge o movimento cooperativo que teve sua lei basilar em 1867.
No entanto, por longo período de tempo (de 1926 a 1974), o movimento
cooperativo e mutualista foi considerado contrário aos valores da ordem então
instalada, vindo a ressurgir com o movimento que instaurou a democracia em
Portugal, e com a entrada de Portugal na União Europeia, marcando uma nova
realidade na vida política, econômica e social. Dessa forma, o Estado assumiu o
domínio das políticas sociais, tornando-se seu principal produtor e financiador,
fazendo com que o número de cooperativas se multiplicasse, bem como fazendo
surgir novos ramos, assim como se desenvolvesse um crescimento sem
precedentes por parte das IPSS.337
335
336
337
ALMEIDA, Vasco. As instituições particulares de solidariedade social: governação e terceiro
sector. Coimbra: Almedina, 2011. p. 83.
Ibidem, p. 86.
Ibidem, p. 87.
109
Nesse aspecto, a relação jurídico-administrativa em Portugal apresenta dois
pontos que se relevam no que se refere às IPSS, entre elas incluídas as
cooperativas de solidariedade social, que são o tratamento diferenciado por meio de
diversos investimentos e benefícios e, de outro lado, a fiscalização do Estado, em
função dos investimentos realizados pelo Estado português. Esse tratamento se dá
em razão de que referidas instituições desempenharam por séculos as tarefas que
mais tarde vieram a ser assumidas pelo Estado social, designadamente os direitos
sociais, de tal modo que os poderes públicos acabaram por reconhecer, permitir e
autorizar que particulares, por meio de organismos de natureza associativas,
desempenhassem tarefas reconhecidas como administrativas ou de interesse
público, em alguns casos, inclusive, sendo investidas no exercício de funções
públicas próprias dos poderes públicos.338
No que se refere à constituição social do Estado português, resta caracterizado
o direito à segurança social e à solidariedade, aditado pela revisão de 1997, que
estabelece o conceito de solidariedade na perspectiva de que o sistema de
segurança social tem como pressuposto a responsabilidade coletiva das pessoas,
com o concurso do Estado que deverá realizar as finalidades do sistema em relação
a todos.339
Nesse contexto, o princípio da solidariedade apresenta quatro dimensões:
nacional, laboral, intergeracional e particular. A solidariedade nacional se materializa
na possibilidade de transferência de recursos entre os cidadãos, enquanto a
solidariedade laboral se traduz na existência e funcionamento de mecanismos
redistributivos no âmbito de proteção de base profissional. A solidariedade
intergeracional é representada pela possibilidade de combinação de métodos de
financiamento em regime de participação e de capitalização, enquanto que a
solidariedade particular é materializada por meio das contribuições de instituições
particulares para os objetivos da segurança social.340
Então, visando materializar todas essas dimensões de solidariedade, o Estado
português prevê que o sistema público de segurança social coexistirá com formas
338
339
340
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
39.
CANOTILHO, Joaquim José Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa
Anotada. Portugal, Coimbra: Coimbra Editora, 2007. p. 815.
Ibidem, p. 815.
110
cooperativas e sociais de solidariedade, concretizadas por meio das IPSS341.
Referidas instituições são organizações privadas inseridas no setor cooperativo e
social, encontrando-se previstas constitucionalmente e recebendo um tratamento
diferenciado342 por parte do Estado.343
Desse modo, independentemente da existência de divergências conceituais, o
terceiro setor ou setor da economia social se apresenta como um dos mecanismos
utilizados para possibilitar uma desoneração das tarefas públicas do Estado, em
especial em relação a tarefas caracterizadoras do Estado social, o que leva a um
fenômeno de terceirização do Estado social, uma vez que algumas funções
caracterizadoras
desse
modelo
de
Estado
são
desenvolvidas
não
pela
Administração Pública, mas pelo terceiro setor, representando uma fórmula de
compensação da crise do Estado social.344 Assim, o Estado assume um papel de
transição de um governo hierárquico para formas mais horizontais de governança, o
que implica processos, mecanismos e atores sociais em relações de constante
mudança para que Estado, mercado e sociedade civil se associem de diversas
formas para resolver novos problemas e para criar novas oportunidades.345
Dessa forma, verifica-se o surgimento de um novo contexto político e jurídicoconstitucional diverso daquele que caracterizava o constitucionalismo liberal, em que
vigorava o Estado mínimo, passando para um contexto de supletividade, em que
341
342
343
344
345
Observe-se que Portugal praticamente demitiu-se da prestação direta de serviços, sendo
substituído pelas IPSS nas respostas sociais, que alcançaram cerca de 93% da ação social,
prestada por equipamentos sociais a cargo dessas instituições. As IPSS perfaziam um total de
2.975 instituições segundo dados de 1996. LOPES, Licínio. As instituições particulares de
solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p. 258.
“Em termos médios, os custos da atividade das IPSS são financiados em cerca de 60% a 75%
pelo Estado, representando a comparticipação dos utentes entre 20% a 30% daquele custo. A
estes valores acrescem os que resultam de outras formas de apoio financeiro, designadamente à
construção, remodelação ou restauro dos equipamentos físicos que servem de suporte ao apoio
social desenvolvido pelas IPSS, através do Programa PIDAC (transferência que ronda o valor
anual de 60 milhões de contos a dados de 1995)”. LOPES, op. cit., p. 261.
CANOTILHO, Joaquim José Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa
Anotada. Portugal, Coimbra: Coimbra Editora, 2007. p. 820.
LOPES, op. cit., p. 266.
ALMEIDA, Vasco. As instituições particulares de solidariedade social: governação e terceiro
sector. Coimbra: Almedina, 2011. p. 99.
111
vigora o princípio da subsidiariedade346 da intervenção do Estado como princípio
estruturante.347
Assim, no que se refere à proteção do setor cooperativo e social em razão da
sua enumeração no rol dos princípios fundamentais da constituição econômica,
Canotilho e Moreira esclarecem que
A referência à protecção do sector cooperativo e social (al. f), em sede de
enumeração dos princípios fundamentais da constituição económica,
destacando-o dos demais sectores referidos na al. b, concretiza a atenção e
a proteção especial que a CRP dedica a este sector, numa clara amostra de
discriminação positiva em seu benefício. Ela manifesta-se não apenas na
garantia formal da existência do sector cooperativo e social (art. 82º), como
`garantia institucional´, mas também na previsão de medidas materiais que
348
permitam o seu desenvolvimento (art. 86º).
Com isso, o princípio fundamental de proteção ao setor cooperativo e social de
propriedade dos meios de produção se apresenta como trave mestra da chamada
Constituição Econômica, fazendo com que este preceito garanta a existência, sem
discriminação e possuindo o mesmo valor constitucional dos três setores
econômicos, neles se incluindo o subsetor cooperativo, que se encontra subordinado
e delimitado pelos princípios cooperativos.349
Dessa forma, é estabelecida como um dos preceitos-chave da constituição
econômica a coexistência de três setores econômicos que possuem o mesmo status
constitucional e encontram-se em um mesmo plano como estruturas consideradas
essenciais para o sistema econômico. Esses três setores atribuem ao sistema
econômico um caráter sui generis, fazendo parte do elenco dos limites materiais de
revisão. Assim, o sistema econômico tem por fundamento a propriedade dos meios
de produção, assim considerados os bens necessários à produção e à exploração
econômica, neles incluídos a terra, os recursos naturais e o capital, compreendidos
346
347
348
349
“Nesta perspectiva, mesmo em face do texto constitucional em vigor, não obstante a ausência de
norma expressa a consagrar o princípio da subsidiariedade, conclui-se que ele consagra ou
reconhece implicitamente o princípio da subsidiariedade da intervenção do Estado sobre a
sociedade civil”. MEDEIROS, Rui. In: MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui. Constituição
Portuguesa Anotada. Tomo II. Coimbra: Editora Coimbra, 2006. p. 28.
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
285.
CANOTILHO, Joaquim José Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa
Anotada. Portugal, Coimbra: Coimbra Editora, 2007. p. 960.
SUBTIL, A. Raposo; ESTEVES, A. Matos; ILHÉU, Manuel; MARTINS, Luís M. Legislação
cooperativa anotada. Porto: Vida Económica, 2005. p. 17.
112
os bens e os meios de produção, bem como as unidades de exploração econômica,
como estabelecimentos e empresas.350
Com isso, verifica-se que a essência da ordem jurídico-constitucional do
cooperativismo português está no fato de que a realidade cooperativa é encarada
como um setor de propriedade de meios de produção, encontrando-se em situação
de igualdade frente aos setores público e privado, o que caracteriza uma verdadeira
Constituição Cooperativa inserida na Constituição Econômica, uma vez que se torna
nítido que gozam de um estatuto destacado e privilegiado na ordem constitucional
econômica, sem que, no entanto, essa situação os coloque fora da abrangência dos
princípios gerais da organização econômica e dos objetivos da intervenção do
Estado português na economia.351
Desse modo, o setor social e cooperativo compreende tanto meios de
produção privados como públicos, abrangendo não apenas as cooperativas, como
também outras formas de exploração comunitária e de autogestão que até a reforma
constitucional de 1989 constituíam subsetores do setor público. Nesse sentido,
referem Canotilho e Moreira:
Foi, assim, consagrado na Constituição aquilo que, na literatura jurídica e
económica, por vezes se designa por terceiro sector ou sector da economia
social, para abranger todas as formas de exploração dos meios de
produção que, além da circunstância residual de não serem públicas nem
movidas pelo lucro privado, se caracterizam pelo facto de não obedecerem
à lógica da acumulação capitalista e de terem como objectivo esbater a
separação entre, por um lado, a propriedade dos meios de produção e os
trabalhadores (como no caso das cooperativas de produção, das empresas
em autogestão ou da exploração dos bens comunitários), ou, por outro,
entre a propriedade dos meios de produção e os destinatários dos bens ou
352
serviços produzidos (como no caso das cooperativas de consumo).
Internamente, o setor cooperativo e social é subdividido em quatro subsetores,
dotados de relativa autonomia e especificidade, o que faz com que gozem de
garantia institucional própria, sendo eles o subsetor cooperativo, o comunitário, o
autogerido ou de gestão coletiva por trabalhadores e o de solidariedade social sem
fins lucrativos.353
350
351
352
353
CANOTILHO, Joaquim José Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa
Anotada. Portugal, Coimbra: Coimbra Editora, 2007. p. 976.
SUBTIL, A. Raposo; ESTEVES, A. Matos; ILHÉU, Manuel; MARTINS, Luís M. Legislação
cooperativa anotada. Porto: Vida Económica, 2005. p. 14.
CANOTILHO, MOREIRA, op. cit., p. 987.
Ibidem, p. 987.
113
O subsetor cooperativo é integrado por todas as unidades cooperativas
qualquer que seja o seu tipo, inclusive as régies cooperativas quando a maioria de
sua propriedade e de sua gestão for de entidades cooperativas ou de cooperadores
individuais. Nesse subsetor, incluem-se também todos os meios e unidades de
produção possuídos e geridos por cooperativas, possibilitando-se, ainda, que meios
e unidades de produção pertencentes a entidades públicas ou privadas sejam
cedidos às cooperativas para ser geridos, passando a integrar o referido setor.354
O subsetor comunitário abrange os meios de produção com posse e gestão
comunitárias, assim consideradas as comunidades locais de caráter territorial, como
aldeias e comunidades sem personalidade jurídica de direito público, ligadas por
laços de mutualidade e de propriedade comum dos meios de produção tais como
moinhos, fornos e animais reprodutores, resquícios de antigas formas de
propriedade comum da terra. Nesse caso, é a própria comunidade, como
coletividade de pessoas juridicamente reconhecida, que é a titular da propriedade
dos bens e da unidade produtiva e de sua respectiva gestão ou autogestão.355
O subsetor autogerido ou de gestão coletiva, por sua vez, abrange os meios de
produção que são objeto de exploração coletiva por parte de trabalhadores,
considerados os titulares da empresa coletiva e de sua gestão. Nesse subsetor, é
possível que a propriedade pertença à coletividade de trabalhadores ou a entidades,
públicas ou privadas, compreendidas as empresas em autogestão e outras formas
de exploração por parte dos trabalhadores.356
Por fim, o subsetor de solidariedade social sem fins lucrativos, abrange as
instituições baseadas no mutualismo, as IPSS e as instituições chamadas non profit,
sem fins lucrativos e limitadas às atividades ligadas aos direitos sociais, que podem
adotar diversas formas jurídicas de constituição. São exemplos fundações,
associações, instituições canônicas, entre outras sortes de entidades. Assim,
referido subsetor, em razão de ser dependente de subsídios e de contribuições
públicas e privadas, submete-se à fiscalização e ao controle público, uma vez que é
responsável por desempenhar funções que, caso não fossem realizadas por ele,
teriam de ser desempenhadas pelo setor social público.357
354
355
356
357
CANOTILHO, Joaquim José Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa
Anotada. Portugal, Coimbra: Coimbra Editora, 2007. p. 987.
Ibidem, p. 988.
Ibidem, p. 989.
Ibidem, p. 990.
114
4.2 Sociedade Cooperativa Europeia e as cooperativas de interesse público
Além do tratamento constitucional e infraconstitucional ao cooperativismo,
ainda há a previsão de normas de cunho comunitário, conforme previsto no
Regulamento (CE) nº 1435/2003, relativo ao Estatuto da Sociedade Cooperativa
Europeia (SCE).358
O Parlamento Europeu, ao deliberar pela criação do estatuto da SCE, levou em
consideração a existência de resoluções anteriores do Parlamento sobre as
cooperativas na CE, sobre a contribuição das cooperativas para o desenvolvimento
regional, sobre o papel das cooperativas no crescimento do emprego das mulheres,
sobre o papel destas nas cooperativas e nas iniciativas locais em matéria de
emprego.359
Na ocasião, o Parlamento levou em consideração a necessidade de melhoria
da situação econômica e social na comunidade, bem como a necessidade de
conceber e promover a reorganização das atividades em nível comunitário, sendo
que o regulamento relativo ao Estatuto da Sociedade Europeia, por ter por base os
princípios gerais da sociedade de responsabilidade limitada, foi considerado
inadequado para tratar das especificidades das cooperativas, necessitando de um
instrumento adequado, que levasse em consideração as especificidades das
cooperativas.360
Desse modo, ao justificar a adoção do Estatuto, Rodrigues afirmou:
A Comunidade, preocupada em respeitar a igualdade de condições de
concorrência e em contribuir para seu desenvolvimento económico, deve
dotar as cooperativas, entidades comumente reconhecidas em todos os
Estados-Membros, de instrumentos jurídicos adequados susceptíveis de
facilitar o desenvolvimento das suas atividades transnacionais. As Nações
Unidas incentivaram todos os governos a garantir um ambiente favorável
em que as cooperativas possam participar em pé de igualdade com outros
361
tipos de empresa.
358
359
360
361
RODRIGUES, José António. Código cooperativo anotado e comentado e legislação cooperativa.
Lisboa: Quid Juris Sociedade Editora, 2011. p. 449.
Ibidem, p. 449.
Ibidem, p. 450.
Ibidem, p. 450.
115
Assim, foi considerado e reconhecido que as cooperativas são agrupamentos
de pessoas ou entidades jurídicas que se estruturam segundo princípios de
funcionamento específicos, como os princípios da estrutura e do controle
democráticos e da distribuição do lucro líquido do exercício segundo uma base
equitativa, sendo, com isso, diferentes de outros operadores econômicos. Desta
forma, reconheceu-se, em âmbito comunitário, que os princípios do cooperativismo
relacionam-se ao princípio da primazia da pessoa, como ocorre com as disposições
referentes à admissão (princípio das portas abertas) e ao direito de voto em
condições de igualdade independente da participação no capital social, bem como
sobre a impossibilidade de os membros exercerem direitos sobre os ativos da
cooperativa.362
Nesse aspecto, é interessante observar que a norma comunitária considera a
possibilidade de que a cooperativa seja integrada por membros não utilizadores ou,
até mesmo, por terceiros que se beneficiem de sua atividade ou executem trabalho
por conta das cooperativas, como ocorre nas cooperativas sociais italianas e nas
cooperativas de solidariedade social portuguesas com os membros voluntários e
investidores. Nesse aspecto, um dos princípios a ser observado na constituição da
SCE é que os seus membros devem ser consumidores, empregados ou
fornecedores ou encontrarem-se de algum modo envolvidos nas atividades das
cooperativas, como é o caso dos membros voluntários e dos investidores.363
Assim, há a previsão no estatuto de que, quando a legislação do EstadoMembro permitir, tal estatuto será aplicado à cooperativa em razão da localização da
sede
da
cooperativa
europeia.
Poderá
prever-se,
portanto,
que
pessoas
consideradas não vocacionadas a utilizar ou fornecer os bens e os serviços da
sociedade possam ser admitidas na qualidade de membros investidores,
entendimento que pode ser estendido aos sócios voluntários.364
Dessa forma, considerando que a cooperação transnacional entre as
cooperativas na CE encontra dificuldades jurídicas e administrativas que devem ser
eliminadas em um mercado considerado sem fronteiras, instituiu-se um estatuto
jurídico europeu para as cooperativas, fundamentado em princípios comuns, mas ao
362
363
364
RODRIGUES, José António. Código cooperativo anotado e comentado e legislação cooperativa.
Lisboa: Quid Juris Sociedade Editora, 2011. p. 451.
Ibidem, p. 450.
Ibidem, p. 463.
116
mesmo tempo preocupado com as especificidades de cada uma, de modo a permitir
sua atuação além das fronteiras nacionais.365
Para a constituição de referida sociedade, que tem por objetivo a satisfação de
necessidades e/ou o desenvolvimento de atividades econômicas e/ou sociais dos
seus membros, foi estabelecido um número mínimo de cinco pessoas naturais, além
da possibilidade de sua constituição por outras sociedades e instituições jurídicas de
direito público ou privado, podendo, no caso de cooperativa constituída apenas por
pessoas jurídicas, ser constituída por apenas dois membros.366
No direito português, anteriormente, a previsão era de que eram necessários
pelo menos dez membros para que fosse possível constituir uma cooperativa.
Atualmente há previsão expressa de um número mínimo de cinco sócios, havendo
uma referência do código ao número mínimo exigido em lei, admitindo, assim, que,
conforme o tipo de cooperativa que venha a ser constituída, esse número possa
variar, exigindo um número maior conforme o ramo de atuação da cooperativa.367
Outro aspecto interessante, no que se refere ao estatuto da SCE, trata-se da
necessidade de capital social mínimo para sua constituição, sendo estabelecido em,
pelo menos, 30 mil euros, que são divididos em ações, que podem ser emitidas em
categorias diversas. Todavia, a emissão de ações em categorias diversas possibilita
que ocorra uma situação de desigualdade de direitos entre os membros no que diz
respeito à distribuição de resultados, que poderão variar conforme a categoria de
ações que os sócios detenham, o que desrespeita os princípios que privilegiam as
pessoas em detrimento do capital.368
Portugal e Bélgica defenderam uma diferenciação de valores conforme as
sociedades
fossem
constituídas
exclusivamente
por
pessoas
naturais
ou
constituídas com pessoas jurídicas. Do mesmo modo, enquanto no estatuto a
previsão é de aplicação subsidiária das regras referentes às sociedades anônimas,
em Portugal, existe legislação específica para as cooperativas, razão pela qual deve
ser aplicado o Código Cooperativo.369
No que se refere à formação do capital social, em âmbito interno, no direito
cooperativo português, há previsão da necessidade de constituição de capital social,
365
366
367
368
369
RODRIGUES, José António. Código cooperativo anotado e comentado e legislação cooperativa.
Lisboa: Quid Juris Sociedade Editora, 2011. p. 451.
Ibidem, p. 454.
Ibidem, p. 52.
Ibidem, p. 457.
Ibidem, pp. 455-456.
117
estabelecendo, inclusive um valor mínimo a ser fixado, que pode variar conforme o
tipo de cooperativa constituída, mas que deverá ser superior a 2,5 mil euros. Além
disso, há previsão de entradas mínimas por cada cooperador, no entanto, a
realização do capital social pode ocorrer em um prazo de até 5 anos.370 Essa diretriz
visa à criação de um quadro jurídico uniforme no qual cooperativas e outras
entidades, bem como pessoas naturais dos diferentes Estados-Membros possam
planejar e efetuar a reorganização de suas atividades sob a forma cooperativa em
nível comunitário. Assim, a fim de promover os objetivos sociais da Comunidade,
tornou-se necessário o estabelecimento de disposições específicas, em especial, em
relação aos trabalhadores, de modo a garantir que a constituição de sociedades
cooperativas europeias não representem prejuízos aos trabalhadores participantes,
o que se materializou por meio da Diretiva n. 72/03 do Conselho da União Europeia,
transposta para a ordem jurídica interna portuguesa por meio da Lei n. 8/08.371
Vale destacar que o Conselho Nacional para a Economia Social (CNES)372 tem
por base a Resolução 2.250/08 do Parlamento Europeu sobre economia social, cujo
texto a define como capaz de aliar rentabilidade e solidariedade, desempenhando
um papel essencial na economia europeia, em razão da criação de empregos de
elevada qualidade. Além disso, a economia social reforça a coesão social,
econômica e regional, que gera capital social e promove a cidadania ativa, a
solidariedade e um tipo de economia com valores democráticos que põe as pessoas
em primeiro lugar, enquanto apoia o desenvolvimento sustentável e a inovação
social, ambiental e tecnológica. Assim, o CNES definiu o conceito de economia
social:
Por economia social entende-se o conjunto das empresas de livre adesão e
autonomia de decisão, democraticamente organizadas, com personalidade
jurídica própria, criadas para satisfazer as necessidades dos seus membros
no mercado, produzindo bens e serviços, e nas quais a eventual distribuição
dos excedentes de exercício e a tomada de decisões não estão ligadas ao
capital individual dos membros, que terão um voto cada. Nela se incluem,
designadamente, Cooperativas, Mutualidades, Instituições Particulares de
Solidariedade Social, Misericórdias, Associações de Desenvolvimento Local
e Regional e as Fundações, bem como empresas sociais e entidades
370
371
372
RODRIGUES, José António. Código cooperativo anotado e comentado e legislação cooperativa.
Lisboa: Quid Juris Sociedade Editora, 2011. p. 66.
Ibidem, p. 497.
Trata-se órgão consultivo, de avaliação e de acompanhamento ao nível das estratégias e das
propostas políticas nas questões ligadas à dinamização e ao crescimento da economia social,
criado
pela
Resolução
55/10
do
Conselho
de
Ministros.
Disponível
em:
http://www.dre.pt/pdf1s/2010/08/15000/0319403196.pdf. Acesso em: 28 nov. 2012.
118
voluntárias não lucrativas que produzam serviços de não mercado para as
famílias, e cujos eventuais excedentes não podem ser apropriados pelos
373
agentes económicos que as criaram, controlam ou financiam.
Dessa forma, a evolução dos modelos de Estado, caracterizada pelo
reconhecimento de várias dimensões de direitos fundamentais e de uma nova
concepção de Estado e de sociedade, com novas formas de perceber o papel dos
cidadãos como membros localizados no seio da comunidade, fez com que a
concepção de cidadania passiva, própria do Estado liberal, fosse substituída pela
afirmação de uma cidadania ativa ou participativa, compatível com a afirmação de
um Estado democrático, que passa a ser complementada com uma nova dimensão
de cidadania, passando a ser nominada de cidadania solidária ou cidadania
responsavelmente solidária, correspondendo a um terceiro momento ou etapa de
afirmação da cidadania.374
A previsão da possibilidade de constituição de cooperativas com participação
pública, também conhecidas por régies cooperativas375 ou cooperativas mistas ou
cooperativas de interesse público, que são cooperativas especiais resultantes da
associação do Estado ou outras pessoas coletivas de direito público com
cooperativas e/ou particulares (usuários dos bens e dos serviços produzidos pelas
cooperativas) para a realização de fins de interesse público, pode pertencer tanto ao
setor cooperativo quanto ao setor público conforme a participação pública seja ou
não majoritária.376 Nesse sentido:
A RC/97 resolveu no sentido positivo a questão de saber se as chamadas
“régies” cooperativas, entre nós legalmente designadas por “cooperativas
de interesse público” (DL nº 31/84, de 21-01) também se enquadram no
sector cooperativo. Trata-se de empresas que associam entidades públicas
e entidades cooperativas (ou cooperadores individuais) e que não
preenchem integralmente os princípios cooperativos. Apesar dessas
“especificidades”, este preceito integra-as no sector cooperativo,
aparentemente sem distinção. Todavia, no caso de a participação pública
373
374
375
376
CONSELHO
NACIONAL
PARA
A
ECONOMIA
SOCIAL
(CNES).
In:
http://www.cnes.org.pt/index/economia Acesso em: 27 nov. 2012.
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
134.
Decreto-Lei 31/84. Art. 1.º As régies cooperativas, ou cooperativas de interesse público, são
pessoas colectivas em que, para a prossecução dos seus fins, se associam o Estado ou outras
pessoas colectivas de direito público e cooperativas ou utentes dos bens e serviços produzidos
ou pessoas colectivas de direito privado, sem fins lucrativos. In RODRIGUES, José António.
Código cooperativo anotado e comentado e legislação cooperativa. Lisboa: Quid Juris Sociedade
Editora, 2011.
CANOTILHO, Joaquim José Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa
Anotada. Portugal, Coimbra: Coimbra Editora, 2007. p. 794.
119
ser maioria no capital ou na gestão da empresa, deveria ser seguida a
mesma regra das sociedades de economia mista: serem públicas quando a
maioria da sua propriedade e gestão também o forem, só sendo de
enquadrar no sector cooperativo se a “parte cooperativa” for
377
predominante.
Nesse aspecto, cabe destacar que as cooperativas de interesse público são
reguladas pelo Decreto-Lei 31/84 e suas alterações posteriores, sendo que o
legislador fez questão de esclarecer que:
A expressão “cooperativas mistas” utilizada pelo legislador do Código
Cooperativo no intuito, aliás louvável, de evitar o recurso ao estrangeirismo
“régie” não se figura como sendo a mais apropriada, pelo que se decidiu
adoptar a designação de “cooperativa de interesse público”. E isto por uma
razão fundamental, entre outras que poderiam aduzir-se: é ela que permite
realçar, desde logo, um dos traços característicos da figura – o interesse
público – cuja prossecução justifica a acentuada participação do Estado ou
de outras pessoas colectivas de direito público não só na formação do seu
378
capital social, como na respectiva gestão.
É interessante observar que, no que se refere à obediência aos princípios
cooperativos, as régies cooperativas não atendem a todos os princípios
especificados pela Aliança Cooperativa Internacional. Não obstante a expressa
previsão constitucional da necessidade de obediência a tais princípios, tal matéria
tendo sido, inclusive, objeto de análise por parte do Tribunal Constitucional
Português, continuam as régies sendo consideradas cooperativas. Quando da
referida análise, o Tribunal definiu as régies como cooperativas de interesse público,
juridicamente consideradas pessoas coletivas em que, para a prossecução dos seus
fins, que se trata de fins de interesse público, se associam ao Estado ou a outras
pessoas coletivas de direito público e cooperativas.379
Nesse ponto, observa o legislador, na exposição de motivos do Decreto-Lei
31/84, que:
Embora se considere que a cooperativa de interesse público é uma figura
jurídica que se deve aproximar, tanto quanto possível, da cooperativa pura e
simples, não se pode olvidar que a sua especial índole, assim como a
natureza dos membros que constituem a parte pública, determina, por
377
378
379
CANOTILHO, Joaquim José Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa
Anotada. Portugal, Coimbra: Coimbra Editora, 2007. p. 794.
RODRIGUES, José António. Código cooperativo anotado e comentado e legislação cooperativa.
Lisboa: Quid Juris Sociedade Editora, 2011. p. 543.
Ibidem, p. 41.
120
vezes, a adopção de algumas soluções que nem sempre se coadunam com
380
a pureza dos princípios cooperativos.
Nesse sentido, Rodrigues esclarece que:
De qualquer modo, as régies cooperativas, ou cooperativas de interesse
público, constituem uma figura jurídica nova no nosso ordenamento jurídico,
sendo, por isso, compreensível certa dificuldade na sua regulamentação,
tanto mais que, contrariamente ao que sucede nalguns direitos nacionais
europeus, ela não tem, entre nós, qualquer tradição, nem sequer foi ainda
objeto de uma suficiente teorização que permitisse avaliar da sua correcta
381
aplicabilidade à nossa actual realidade cooperativa.
Assim, em que pese o entendimento de que a cooperativa de interesse público
deva se aproximar o máximo possível das cooperativas puras e simples, ocorre que
em razão de sua índole especial, bem como em função da natureza de seus
membros, em especial, em relação aos que compõem a parte pública, por muitas
vezes será necessária a adoção de soluções que nem sempre se enquadram na
pureza dos princípios cooperativos. Todavia, caso não fosse assim, inviabilizar-se-ia
na prática a constituição de cooperativas de interesse público em razão da
dificuldade natural que a parte pública teria em se associar.382
Por isso, a posição dessas instituições poderá tanto encontrar-se no setor
público quanto no setor privado, dependendo da proporção de participação do poder
público na constituição do capital social da cooperativa, caracterizando uma zona
nebulosa, cinzenta ou híbrida, pois:
Qualquer posição que se adopte terá sempre de se mover na esfera do
tendencial. É o fatal destino das zonas cinzentas ou híbridas em que se
inserem as referidas ‘situações mistas’. Por isso, continuarão sempre a
subsistir situações problemáticas, como são em geral os casos em que o
Estado ou outro ente público menor participa na constituição e
administração da pessoa colectiva privada, ou no respectivo capital. É o que
383
sucede coam as cooperativas de interesse público (régies cooperativas).
Com isso, sua natureza jurídica, em regra, estará ligada ao setor cooperativo e,
por conseguinte, ao terceiro setor, a menos que a participação pública seja tamanha
que venha a afetar a autonomia e a independência da cooperativa em virtude da
380
381
382
383
RODRIGUES, José António. Código cooperativo anotado e comentado e legislação cooperativa.
Lisboa: Quid Juris Sociedade Editora, 2011. p. 543.
Ibidem, p. 36.
Ibidem, p. 37.
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
230.
121
intervenção estatal, casos em que, apesar de sua natureza jurídica privada, serão
incluídas no setor público.384
Dessa forma, é preciso reconhecer a simbiose existente entre dois institutos,
um de direito público e outro de direito privado, que passam a coexistir em modo de
colaboração, um suprindo e completando as necessidades do outro. Com isso, é
fundamental a adaptação do sistema jurídico a essa nova possibilidade, com as
cautelas necessárias em razão da questão pública envolvida, possibilitando, assim,
o reconhecimento de que uma face ou dimensão da cooperativa seja regulada
segundo os princípios cooperativos e outra dimensão, representada pela esfera
pública dela integrante, seja tratada de modo diferenciado, em atendimento ao
interesse público envolvido.
Esse tratamento diferenciado consiste na necessidade de prévia autorização
administrativa, na participação da parte pública nos órgãos sociais proporcional ao
peso da parte pública no capital social subscrito, com a atribuição de votos
proporcional a esta participação, o que faz com que o voto dos cooperadores se dê
com base no capital social e não por pessoa, além da possibilidade de a parte
pública designar seus representantes e substituí-los, independentemente de
deliberação em assembleia geral, pois, se assim não fosse, se inviabilizaria a
constituição de cooperativas de interesse público.385
Ainda, no acórdão 321/89, consta a referência expressa a essa questão:
É, pois, indubitável que algumas das normas do diploma legal sub iudicio
não são compatíveis com os princípios cooperativos atrás enunciados, cuja
observância a Constituição impõe às cooperativas. Mas inquestionável é
também que o legislador invoca razões de interesse público para dar
especial modelação ao regime jurídico das régies cooperativas. Acresce
que a existência destas, beneficiando de um estatuto similar ao das
cooperativas no que toca a direitos e benefícios (cf. artigos 2.º, n.º1, e 14.º)
– ainda segundo o legislador -, encontra justificação no facto de haver que
dar resposta a necessidades públicas que, de outro modo, não
386
encontrariam cabal satisfação.
Todavia, tais instituições apresentam um inconveniente que limita seu
pertencimento ao setor cooperativo. Ocorre que as régies têm como característica a
participação do Estado na formação do seu capital social e, com isso, é necessário o
384
385
386
RODRIGUES, José António. Código cooperativo anotado e comentado e legislação cooperativa.
Lisboa: Quid Juris Sociedade Editora, 2011. p. 231.
Ibidem, p. 544.
Ibidem, p. 42.
122
ajuste no que se refere à forma de participação deste nas tomadas de decisões em
Assembleia. Dessa forma, a tomada de decisões leva em consideração a
participação na formação do capital social (que pode ser majoritariamente público ou
não), e não a quantidade de sócios, contrariando, assim, um dos princípios mais
básicos do sistema cooperativo.
Com isso, ao se dar prevalência ao capital, em vez de se conceder papel
principal à pessoa do cooperador, contraria-se a ideia primeira de cooperação, além
de que o setor cooperativo é constituído pelos bens e pelas unidades de produção
possuídos e geridos pelos cooperadores, o que não ocorre plenamente nas régies
na medida em que a gestão não se dá pelos associados de acordo com os
princípios cooperativos, mas de acordo com a participação no capital social.387
No entanto, observe-se que, apesar de não integrarem o setor cooperativo,
ainda assim são elas consideradas cooperativas, tanto que se encontravam
disciplinadas dentro do próprio código cooperativo, ou seja, conforme expresso no
Acórdão 321/89388, as cooperativas que não respeitem os princípios cooperativos
não estão constitucionalmente proibidas, apenas deixando de haver a necessidade
de empenho por parte Estado no sentido de fomentá-las como ocorre em face das
cooperativas tradicionais em razão da determinação constitucional, mas, ao mesmo
tempo, o Estado “não está proibido de consentir a sua existência, nem tampouco de
lhes atribuir direitos cuja fruição a Constituição garante às cooperativas que
observem os princípios cooperativos”.389
O legislador de revisão, pelo contrário, admitiu que os poderes públicos
pudessem, na prossecução do interesse público, participar numa
cooperativa (e o grau de participação pública, numa cooperativa mista, pode
variar). Não significa isto que as cooperativas com participação pública
possam, pura e simplesmente, ignorar os princípios cooperativos. Dos
artigos 61.º, n.º4 e 82.º, n.º4, alínea a), segunda parte, resulta que estão em
causa ainda cooperativas e que, em termos de regime, a lei pode apenas
introduzir especificidades organizativas ou especificidades justificadas pela
sua especial natureza. Tais especificidades podem envolver desvios aos
princípios cooperativos (designadamente, ao princípio segundo o qual cada
associado, seja qual for o montante de capital com que entrou para a
cooperativa e o valor das operações por ele efectuadas, tem apenas direito
a um voto – Acórdão n.º 321/89). Mas as cooperativas com participação
pública são ainda cooperativas na acepção constitucional e, como é próprio
de uma aproximação tipológica, ainda que não observem certos e
387
388
389
RODRIGUES, José António. Código cooperativo anotado e comentado e legislação cooperativa.
Lisboa: Quid Juris Sociedade Editora, 2011. p. 43.
http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19890321.html.
RODRIGUES, op. cit., p. 41.
123
específicos princípios cooperativos, devem ter um regime globalmente
390
consentâneo com tais princípios”.
Dessa forma, o modelo referido apresenta uma alternativa de fomento das
cooperativas de solidariedade social a partir da participação do Estado na formação
das cooperativas.
4.3 Reconhecimento das cooperativas de solidariedade social como
Instituições Particulares de Solidariedade Social
As instituições de solidariedade social e, por sua vez, as cooperativas de
solidariedade social aparecem como a forma ou o modelo institucional escolhido
pelo legislador constitucional português para, no nível da comunidade civil, dar
expressão aos deveres de solidariedade, tornando-se, assim, expressão institucional
da cidadania responsavelmente solidária, como dever de natureza eticossocial; não
como dever de natureza jurídica.391
Todavia, importa destacar que as concepções de cidadania solidária e de
solidariedade
não
responsabilidades
podem
públicas
servir
de
pretexto
constitucionalmente
para
uma
estabelecidas,
demissão
ou
seja,
das
a
solidariedade não pode ser utilizada como compensação para o desmantelamento
do Estado social, legitimando a transição das funções do Estado para a sociedade
civil, seja por pressão do mercado, seja porque a sociedade civil simplesmente
possui condições de satisfazer melhor determinadas necessidades coletivas.392
Com relação ao capital social, para fins de análise do modelo português,
entende-se como capital social “o conjunto de normas e valores que estão
embutidos nas redes sociais e que facilitam a coordenação de acção dentro ou entre
diferentes grupos sociais”.393 Além disso, entende-se que a noção de capital social
compreende a atuação de agentes públicos, privados, grupos de interesse e
movimentos sociais acabam sendo envolvidos na passagem do governo para a
390
391
392
393
MEDEIROS, Rui. In: MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui. Constituição Portuguesa Anotada.
Tomo II. Coimbra: Editora Coimbra, 2006. p. 51.
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
135.
Ibidem, p. 301.
ALMEIDA, Vasco. As instituições particulares de solidariedade social: governação e terceiro
sector. Coimbra: Almedina, 2011. p. 108.
124
governança, o que envolve a existência de redes de envolvimento cívico da
sociedade na autogovernação, que representa a capacidade que os indivíduos
possuem para se governarem de forma autônoma.394
Trata-se, assim, de uma tentativa de reforço da parceria do Estado com o setor
social, em face do reconhecimento de que as entidades que compõem o setor social
são responsáveis por desenvolver atividades consideradas essenciais no campo da
ação social. Esse reconhecimento se deve principalmente por meio da prestação de
serviços de assistência e integração social a grupos considerados vulneráveis, que
contribuem não apenas para a criação de empregos, mas também para o
desenvolvimento local e a coesão social. Por tais razões, é reconhecido
expressamente, na exposição de motivos da Resolução 55/10, que a presença de
organizações do setor social no domínio socioeconômico caracteriza-se por uma
intervenção baseada em princípios de defesa dos interesses coletivos, em
mecanismos de cooperação e de solidariedade, assim como pela integração de suas
atividades em nível local.395
Nesse sentido, Almeida afirma que:
Se em termos quantitativos, a um nível macrossocial, o terceiro sector tem
uma expressão significativa na sua contribuição para o PIB e para o
emprego, ao nível local, essa importância é potenciada. [...] No plano
qualitativo, o estudo comprovou o que se defendeu atrás, ou seja, o terceiro
sector, e neste caso em particular as IPSS, são um dos elementos da
estrutura de governação das sociedades contemporâneas que, através de
uma racionalidade própria fundamentada na proximidade, na produção de
activos relacionais e na solidariedade coordenam a actividade económica e
396
social.
Cabe destacar a influência das dinâmicas territoriais no funcionamento das
instituições de solidariedade social, pois a dimensão espacial da análise se torna
essencial para a percepção de que as características físicas, sociais e econômicas
dos territórios determinam diferentes formas de funcionamento e de inserção das
instituições de solidariedade social nos processos de governança dos sistemas
sociais locais. As instituições, como agentes mediadoras das políticas sociais
394
395
396
ALMEIDA, Vasco. As instituições particulares de solidariedade social: governação e terceiro
sector. Coimbra: Almedina, 2011. p. 108.
RODRIGUES, José António. Código cooperativo anotado e comentado e legislação cooperativa.
Lisboa: Quid Juris Sociedade Editora, 2011. p. 553.
ALMEIDA, op. cit., p. 201.
125
públicas, possuem formas específicas de atuação conforme sua inserção local,
sendo constituídas por um conjunto de estruturantes locais.397
Desse modo, o conjunto de fluxos e interações sociais e econômicas entre
agentes e organizações deve ser contextualizado de acordo com as características
materiais, sociais e econômicas decorrentes do espaço local, considerando um
conjunto de fatores locais, em função de circunstâncias que integram o sistema
social de produção local – características do mercado de trabalho, estrutura
demográfica, níveis de proteção social, normas, valores, costumes e hábitos
presentes nas relações sociais existentes – necessitando combinar estratégias de
sobrevivência com práticas de solidariedade.398
Com isso, o dever de respeito pelo semelhante implica, além da omissão da
prática de atos que ofendam a sua esfera jurídica, uma conduta positiva, de auxílio,
de ajuda e de proteção, principalmente em situações de necessidade ou de carência
em relação a condições básicas, essenciais ou fundamentais nas condições de vida
do ser humano.399
Dessa forma, verifica-se que o processo de formação das instituições de
solidariedade não se trata de um fenômeno estático, mas resultante de um processo
de mudança institucional embutido nas relações sociais, necessitando, por isso,
incluir uma perspectiva histórica e dinâmica.400
Assim, é possível observar que os momentos que representaram as maiores
transformações nas instituições de solidariedade social coincidem com as mudanças
mais drásticas que surgiram em relação às regras formais que as regulam. É
possível verificar, ainda, que a fase de maior crescimento coincide com a era dos
protocolos de cooperação, que tornou segura e financeiramente estável o
crescimento de tais instituições, caracterizando uma influência descendente da
estrutura institucional sobre as organizações e sobre a ação individual.401
As instituições de solidariedade social fundamentam sua atividade segundo
uma lógica solidária, que pode ser distinguida em dois tipos de solidariedade,
fechada ou autocentrada e aberta, conforme o objetivo da organização seja a
397
398
399
400
401
ALMEIDA, Vasco. As instituições particulares de solidariedade social: governação e terceiro
sector. Coimbra: Almedina, 2011. p. 171.
Ibidem, p. 188.
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
39; 153.
ALMEIDA, op. cit., p. 185.
Ibidem, p. 187.
126
satisfação das necessidades dos seus associados ou de outros elementos exteriores
à organização, respectivamente. A solidariedade aberta ainda pode ser dirigida ou
comunitária conforme a atividade da organização tenha como alvo um grupo
especial de cidadãos ou a comunidade como um todo, de modo que, a solidariedade
é o critério que distingue essas organizações das demais.402
Nesse aspecto, ao analisar o fundamento e a delimitação jurídico-constitucional
dos fins das instituições de solidariedade social, Lopes entende que esta integra o
próprio conceito de solidariedade, sendo que:
A solidariedade social é o elemento (substantivo) que dá autonomia jurídicoconceitual a estas organizações, permitindo distingui-las das organizações
congéneres, incluindo das organizações que actuam no domínio dos direitos
fundamentais de quarta geração, também designados por ‘direitos de
solidariedade’ ou ‘direitos ecológicos’, surgindo a ideia de solidariedade no
403
domínio destes direitos como algo de novo.
Nesse sentido, observam Canotilho e Moreira que:
Tal como sucede em relação aos demais sectores, também no caso do
sector social e cooperativo a garantia institucional do nº 1 significa que lhe
está assegurado o peso e a dimensão necessários para ter o seu lugar
numa economia mista, para além da dicotomia sector privado – sector
404
público.
Observe-se, com relação ao tema que, em Portugal, a partir da década de
1980, começou-se a identificar um fenômeno considerado complexo, até mesmo
contraditório, de publicização do privado e privatização do público, de forma
paralela, mas que já era observado ou mesmo antecipado em função da opção
então adotada por parte do Estado português por novos modelos e novas formas de
atuação, que possibilitaram que outros entes além do Estado viessem a reger-se
pelo direito público.405
É interessante ressaltar que, com isso, verifica-se que tais entidades
apresentam atualmente uma dupla face, privada e pública, que surge como
consequência de sua passagem da esfera privada para a pública, atuando como
402
403
404
405
ALMEIDA, Vasco. As instituições particulares de solidariedade social: governação e terceiro
sector. Coimbra: Almedina, 2011. p. 117.
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
131.
CANOTILHO, Joaquim José Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa
Anotada. Portugal, Coimbra: Coimbra Editora, 2007. p. 990.
LOPES, op. cit., p. 409.
127
instituições semi-públicas. Assim, fazem parecer que o Estado se reproduz em
instituições não estatais, desafiando paradigmas políticos e jurídicos tradicionais.
Desse modo, não se torna mais possível a existência de uma separação rígida entre
instituições públicas e privadas em razão de que o modelo contemporâneo alcançou
um grau de interpenetração entre Estado e sociedade civil tamanho que impossibilita
a distinção entre ambos.406
Desse modo, o surgimento do Estado social em Portugal fez com que o
princípio da separação entre Estado e sociedade fosse substituído pela
interpenetração. Isso conduz a uma espécie de interdependência e de coexistência
como partes integrantes de um sistema global, em face do fato de as entidades não
raras vezes surgirem com o objetivo de cooperarem no desempenho de missões
constitucionais do Estado. Nesse sentido, originam-se situações híbridas em que
entidades ou organismos formam subsistemas sociais e institucionais, que buscam a
superação de um modelo assentado na separação e aceitam a interpenetração dos
dois universos como fundamento para a adoção de soluções jurídicas adequadas a
esse novo quadro político-social.407
É necessário, portanto, observar que referidas instituições:
Nascem vocacionadas para ocuparem um espaço na esfera pública. São
pessoas jurídicas privadas mas ‘com alma pública’ ou com ‘vocação
pública’. Nascem, não para prosseguir interesses privados, egoísticos (isto
é, dos seus associados ou membros), mas da comunidade, ou de um
particular grupo de membros da comunidade. Os seus fins assumem uma
relevância constitucional inquestionável. Trata-se de fins específicos – fins
específicos de solidariedade social – e não apenas de meros interesses
gerais. Na prossecução de fins específicos há a projeção de um interesse
público específico, e não apenas a relevância de um mero interesse geral.
Interesse este que não se identifica com os interesses de um grupo mais ou
menos delimitado, ou mais precisamente com os interesses dos membros,
associados ou fundador. Daí que os interesses e direitos dos beneficiários
prevalecem sobre os das próprias instituições e sobre os dos associados e
fundador. As IPSS prosseguem, pois, um interesse público em sentido
408
jurídico.
Assim, é interessante observar o entendimento de Lopes ao afirmar que:
Ao privilegiar as instituições particulares de interesse público, sem carácter
lucrativo, o legislador constitucional quer, desde logo, dizer o seguinte: a
406
407
408
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
411.
Ibidem, pp. 414-419.
Ibidem, p. 415.
128
solidariedade social é o reflexo exterior de um espírito solidário preexistente
a qualquer modelo ou forma institucional do seu exercício. Não se trata de
algo que emerge e ganha corpo com o pacto fundacional ou associativo;
pelo contrário, a solidariedade social é assumida pela Constituição como um
‘fenômeno espontâneo, nascido da necessidade insuprimível de afirmação
409
da pessoa humana e do instinto natural de associação’.
Dessa forma, é compreensível a preocupação do legislador constitucional em
privilegiar certos modelos institucionais de concretização da solidariedade social,
uma vez que melhor traduzem sob a perspectiva social e jurídica “um espírito e um
modo de ser da pessoa humana que lhes é preexistente”.410 Nesse contexto de
apoio constitucional à solidariedade social, a relação de subsidiariedade com o
Estado também se manifesta na esfera infraconstitucional por meio do Decreto-Lei
n. 7/98, que cria as cooperativas de solidariedade social, apresentando seu conceito
no artigo 2º.411
Assim, as cooperativas de solidariedade social são instituições que têm sua
atuação fundamentada na cooperação e na entreajuda de seus membros, que
atuam em obediência aos princípios cooperativos, visando à satisfação das
respectivas necessidades sociais, bem como à promoção e à integração daqueles
que se encontram em situação de exclusão social. Contudo, observe-se que
mediante a satisfação dos interesses dos cooperadores e dos beneficiários obtémse também a satisfação do interesse público, conforme intencionado pelo
legislador.412
Dessa forma, o legislador português, por meio do Decreto-Lei n. 7/98, externou
o reconhecimento da importância do espírito solidário e da entreajuda para o
movimento cooperativo, destacando que se trata de princípios que constituem a
própria noção de cooperativa, sendo materializado tal reconhecimento por meio da
409
410
411
412
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
114.
Ibidem, p. 115.
São cooperativas de solidariedade social as que, por meio da cooperação e entreajuda dos seus
membros, em obediência aos princípios cooperativos, visem, sem fins lucrativos, à satisfação das
respectivas necessidades sociais e a sua promoção e integração, nomeadamente nos seguintes
domínios: a) apoio a grupos vulneráveis, em especial a crianças e jovens, pessoas com
deficiência e idosos; b) apoio a famílias e comunidades socialmente desfavorecidas com vista à
melhoria da sua qualidade de vida e inserção socioeconômica; c) apoio a cidadãos portugueses
residentes no estrangeiro, durante a sua permanência fora do território nacional e após o seu
regresso, em situação de carência econômica; d) desenvolvimento de programas de apoio
direcionados para grupos alvo, designadamente em situações de doença, velhice, deficiência e
carência econômica graves; promoção do acesso à educação, formação e integração profissional
de grupos socialmente desfavorecidos.
LOPES, op. cit., p. 101-111.
129
autonomização do ramo do setor cooperativo da solidariedade social no Código
Cooperativo atual.413
Referido tratamento se deu em resposta às pressões do movimento
cooperativo e de uma gama de cooperativas de educação e reabilitação de crianças
definidas como inadaptadas, que iniciaram sua atuação na área da educação e,
posteriormente, passaram a protagonizar uma dinâmica de intervenção em várias
outras áreas de atuação solidária, como a integração profissional, a formação
profissional e o atendimento ocupacional e residencial.414
Com isso, o Código Cooperativo, Decreto-Lei n. 7/98, ao instituir o ramo das
cooperativas de solidariedade social, criou mais um instrumento à disposição da
sociedade civil para combater a pobreza e a exclusão social, promovendo a inserção
de grupos socialmente vulneráveis.415
Assim, as cooperativas de solidariedade social possuem como característica
fundamental, além de tratar-se de instituição que não possui escopo lucrativo, ter em
sua base o princípio da solidariedade, caracterizando a busca por fins de interesse
público, em que os resultados da atividade desenvolvida podem beneficiar
diretamente os respectivos membros ou terceiros.416
Dessa forma, verifica-se que o princípio da solidariedade se apresenta como
fundamento ético e jurídico dessas instituições que marcam uma passagem do
Estado-providência para uma sociedade-providência ou, como prefere Lopes, a
sucessão do Walfare state por um Walfare pluralismo. Segundo essa percepção, o
estado se transformou em uma agência de incentivo e regulação da assistência
social, que passa a ser produzida por organizações particulares, caracterizando a
“coexistência de um ‘Estado-providência fraco com uma sociedade-providência
forte”.417
A existência de uma série de circunstâncias históricas relacionadas ao combate
à pobreza e à exclusão social, que atuou sobre a formação das cooperativas – tais
como, no século XIX, a degradação das condições de vida da classe operária, em
razão da industrialização – marcou, como fator histórico, o movimento de formação
413
414
415
416
417
RODRIGUES, José António. Código cooperativo anotado e comentado e legislação cooperativa.
Lisboa: Quid Juris Sociedade Editora, 2011. p. 417.
Ibidem, p. 417.
SUBTIL, A. Raposo; ESTEVES, A. Matos; ILHÉU, Manuel; MARTINS, Luís M. Legislação
cooperativa anotada. Porto: Vida Económica, 2005. p. 231.
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
111.
Ibidem, p. 271.
130
de cooperativas e mutualidades. Por sua vez, no século XX, apresentou-se como
fator histórico a reemergência do terceiro setor ligado à desaceleração do
crescimento econômico, da crise do fordismo e de fatores específicos como o
envelhecimento da população e o aumento do desemprego.418
Com isso, a transformação do Estado português impactou na crescente
transferência da provisão de bens e de serviços para o terceiro setor, gerando um
crescimento significativo no número de IPSS, em razão de que as transformações
sociais e demográficas da população portuguesa exigiram diferentes adequações do
tipo de respostas sociais.419
Nesse sentido, verifica-se a impossibilidade de se continuar a dividir o universo
das organizações em apenas duas dimensões separadas, público/privado, de modo
que:
uma leitura deste fenómeno não poderá assentar numa visão bipolar do
Estado-Administração e da sociedade civil, correspondendo-lhe
concomitantemente ou forçosamente dois modos de ser do direito,
respectivamente o direito público e o direito privado, como se se
encontrassem ontologicamente ligados a dois universos distintos – o poder
420
do Estado, por um lado, e o poder do indivíduo, por outro.
Desse modo, legitimam-se construções sobre o surgimento de um novo Estado
ou, pelo menos, de um novo modo de ser do Estado, ou seja, um Estado pós-social,
que reserva uma nova posição para essas organizações em uma esfera de
articulação e interpenetração entre os dois universos tradicionais em que foi
concebida a vida coletiva organizada entre o público e o privado.421
Assim, as relações entre o Estado e as instituições de solidariedade social
foram sendo reguladas por um conjunto de diplomas legislativos diversos, passando
pela Constituição e pela Lei de Bases da Segurança Social até o Estatuto das IPSS,
que define seus objetivos e sua natureza, além de organizar as relações com o
Estado, estabelecendo regras de criação, extinção e de estruturação interna das
organizações.422
418
419
420
421
422
ALMEIDA, Vasco. As instituições particulares de solidariedade social: governação e terceiro
sector. Coimbra: Almedina, 2011. p. 73.
Ibidem, p. 144.
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
271.
Ibidem, p. 274.
ALMEIDA, op. cit., p. 128.
131
No que se refere ao tratamento das IPSS na Constituição portuguesa, verificase que a instauração da democracia em 1974 fez com que se multiplicassem as
iniciativas da sociedade civil, originando um novo conjunto de organizações, como
comissões de trabalhadores ou de moradores, comissões de melhoramentos e
associações de pais ou de profissionais que tinham como objetivo a melhoria das
condições de vida ou mesmo o reconhecimento de direitos de cidadania.423
Todavia, a constituição de instituições de solidariedade social sob a forma de
cooperativa encontrava-se expressamente prevista no DL n. 519-G2/77, mas
referido tratamento não foi contemplado no Estatuto das Instituições, aprovado pelo
DL n. 119/83, sendo efetivamente admitidas apenas a partir da aprovação do Código
Cooperativo, que instituiu um novo ramo ou uma nova categoria de cooperativas: as
cooperativas de solidariedade social. Referidas cooperativas foram, então,
juridicamente equiparadas a instituições de solidariedade social, sendo que a
consequência mais importante dessa equiparação se materializa na aplicação
integral do estatuto de direitos, deveres e benefícios, especialmente fiscais,
reconhecidos às IPSS em geral.424
No entanto, em que pese a Constituição de 1976 reconhecesse o papel dessas
instituições, que então eram designadas de Instituições Privadas de Solidariedade
Social, referidas instituições somente foram incluídas a partir da revisão de 1989,
quando foi acrescentado ao setor cooperativo o termo social, que passou a se
designar setor cooperativo e social, abrindo espaço para a inclusão de referidas
instituições.425
Já no que se refere ao sistema de segurança social, a Lei de Bases da Segurança
Social estabeleceu que a ação social é desenvolvida pelo Estado, pelas autarquias e
pelas IPSS, deixando transparecer que a estruturação das relações entre o Estado e
as IPSS se faz segundo o princípio da subsidiariedade.426 No que se refere à ordem
econômica e social, a Constituição portuguesa contempla a intervenção direta do
Estado na gerência das atividades econômicas particulares apenas quando haja a
perspectiva de alcance de benefícios sociais superiores aos que seriam obtidos sem
423
424
425
426
ALMEIDA, Vasco. As instituições particulares de solidariedade social: governação e terceiro
sector. Coimbra: Almedina, 2011. p. 128.
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
102.
ALMEIDA, op. cit., p. 129.
Ibidem, p. 131.
132
sua intervenção. Contempla, também, o compromisso do Estado em promover e
favorecer as instituições de solidariedade, previdência, cooperação e mutualidade.427
O Estatuto das IPSS as caracteriza como organizações sem finalidade
lucrativa, criadas por iniciativa particular e com o objetivo de facultar serviços ou
prestações de segurança social, passando, por determinação constitucional, a estar
integradas no sistema de segurança social e sendo reconhecidas, valorizadas e
apoiadas pelo Estado. Além disso:
São definidas as formas específicas que podem assumir as organizações:
associações de solidariedade social, irmandades da misericórdia,
cooperativas de solidariedade social, associações de voluntários da acção
social, associações de socorros mútuos e fundações de solidariedade
social. [...] Todas as organizações registadas nos termos do Estatuto
adquirem automaticamente a natureza de pessoas colectivas de utilidade
pública, gozando, como tal, de diversas isenções e regalias que a lei
428
estabeleceu, designadamente as de caráter fiscal.
Ainda, por meio de protocolos de cooperação429 com o Estado, ocorre uma
participação do Estado com subsídios destinados às despesas correntes de
funcionamento, mediante a fixação de um valor único de comparticipação de acordo
com a resposta social esperada, segundo critérios de diferenciação positiva que
variam conforme as respostas sociais, com a capacidade financeira da organização
e com o perfil socioeconômico dos usuários.430
No entanto, o apoio financeiro do Estado português não se esgota nos acordos
de cooperação, alcançando, ainda, outras formas de financiamento público. A
administração pública contribui com um financiamento expressivo para o
investimento em equipamentos sociais, seja para sua construção ou remodelação,
por meio de programas específicos, seja pela concessão de subsídios para
situações muito diversas, inclusive de caráter excepcional. Isso compõe um conjunto
amplo de programas e de projetos que transferem somas significativas de capital
427
428
429
430
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. Tomo IV. Direitos Fundamentais. Coimbra:
Editora Coimbra, 2000. p. 512.
ALMEIDA, Vasco. As instituições particulares de solidariedade social: governação e terceiro
sector. Coimbra: Almedina, 2011. p. 133.
Interessante observar que os protocolos possuem, além de uma natureza instrumental, também
uma natureza programática, uma vez que definem orientações, metodologias e prioridades no
domínio da cooperação. ALMEIDA, op. cit., p. 147.
Ibidem, p. 146.
133
para a remodelação ou para a construção de instalações, bem como para a
aquisição de equipamentos de transporte, mobiliário e máquinas.431
Não se pode esquecer também das comparticipações familiares como outra
forma importante de obtenção de receitas das IPSS. Da mesma forma, a
possibilidade
de
acesso
a
fundos
de
programas
europeus
influenciam
significativamente na situação financeira das organizações cooperativas.432
Dessa forma, caracteriza-se a existência de uma política de incentivo, fomento,
estímulo e proteção, pois, por meio das relações de cooperação o Estado, amplia-se
o espaço de liberdade das organizações da sociedade civil, abrindo horizontes de
participação na gestão de assuntos públicos, retirando-as do seu espaço natural e
inserindo-as em um grau mais elevado da esfera pública, de modo que, com a
cooperação, o Estado acaba por promover e incentivar que os cidadãos participem,
abrindo-se a administração para a sociedade, em um espaço de partilha e co-gestão
de fins e interesses comuns.433
Nesse ponto, é interessante trazer à lume a observação de Vaz sobre a
questão da participação e a relação da sociedade no Estado:
No seu conjunto, tais disposições marcam a ruptura com o pensamento
político liberal ao superar a atomização da sociedade e ao colocar os
grupos como ponte entre os indivíduos e o Estado. Ao integrá-los na
estrutura constitucional, o legislador constituinte revela realismo frente aos
poderes fácticos, sobretudo económicos, que desde sempre actuaram como
grupos de pressão, e, ao reconhecer-lhes o papel de interlocutores, permite
434
e impõe a sua participação organizada.
Por sua vez, o diploma que regulamenta as cooperativas de solidariedade
social não só abrange referida cooperativa, como vai além, alcançando todas as
demais cooperativas que visem à satisfação de necessidades sociais, em especial,
as que tenham por objetivo a promoção e a inserção dos grupos socialmente mais
vulneráveis. Ao se instituir o ramo das cooperativas de solidariedade social,
constitui-se um novo instrumento que pode ser utilizado pela sociedade civil para
combater a pobreza e a exclusão social, demonstrando que a solidariedade pode ser
431
432
433
434
ALMEIDA, Vasco. As instituições particulares de solidariedade social: governação e terceiro
sector. Coimbra: Almedina, 2011. p. 154.
Ibidem, p. 154.
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
477.
VAZ, Manuel Afonso. In: MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui.Constituição Portuguesa Anotada.
Tomo II. Coimbra: Editora Coimbra, 2006. p. 15.
134
exercida em muitas áreas e encontra uma resposta privilegiada na generosidade, no
voluntariado e na cooperação.435
As cooperativas de solidariedade social são regidas pelo decreto-lei e pelo
código cooperativo português, o que caracteriza o tratamento dispensado a essas
entidades, considerando sua natureza jurídica de cooperativa, o que se torna
relevante enquanto modelo de inspiração para a lei das cooperativas sociais
brasileiras.436
O Código Cooperativo português, a seu turno, representa uma clara tentativa
de aumentar a capacidade empresarial e concorrencial das cooperativas,
destacando especial atenção à questão da participação dos membros, bem como à
necessidade de flexibilização no que se refere à adaptação a um quadro econômico,
social e financeiro contemporâneo, sendo que, em face do exposto no art. 165, n. 1,
alínea X, da Constituição da República Portuguesa, passou a integrar o regime dos
meios de produção pertencentes ao subsetor cooperativo e ao subsetor social da
propriedade, no que se refere às organizações afins.437
Outro ponto a destacar, encontra-se no fato de que as cooperativas de
solidariedade social, por expressa determinação normativa, obedecem aos
princípios cooperativos, tendo como finalidade a satisfação de necessidades sociais,
sua promoção e integração. Além disso, a legislação expressamente reconhece a
especial natureza e função social das cooperativas.438
O decreto também prevê a possibilidade de existência de duas categorias de
sócios, efetivos e honorários, com características de natureza de relações jurídicas
diferentes para com a cooperativa. Os membros considerados efetivos são pessoas
que se propõem, de um lado, a utilizar os serviços prestados pela cooperativa, seja
em benefício próprio ou em benefício de sua família, de outro, a nela desenvolver
sua atividade profissional. Os membros honorários, por sua vez, são pessoas que
contribuem com bens ou serviços de voluntariado social visando ao desenvolvimento
dos objetivos da cooperativa.439 Todavia, não podem compor os órgãos sociais,
restringindo sua participação, em assembleias, apenas ao direito de assistir e obter
435
436
437
438
439
RODRIGUES, José António. Código cooperativo anotado e comentado e legislação cooperativa.
Lisboa: Quid Juris Sociedade Editora, 2011. p. 417.
Ibidem, p. 418.
SUBTIL, A. Raposo; ESTEVES, A. Matos; ILHÉU, Manuel; MARTINS, Luís M. Legislação
cooperativa anotada. Porto: Vida Económica, 2005. p. 31.
RODRIGUES, op. cit., p. 418.
Ibidem, p. 419.
135
informações sem, no entanto, possuir direito de voto. Esse tipo de membro pode
somente integrar o conselho geral, que se trata de órgão consultivo.440
Ainda, as entidades públicas das áreas de inserção e segurança social podem
fornecer apoio técnico e financeiro às cooperativas credenciadas como entidade de
natureza cooperativa com fins de solidariedade social. Inclusive, a Lei n. 101/97
estende às cooperativas de solidariedade social os direitos, os deveres e os
benefícios das IPSS.441
Essas instituições, apesar de possuírem identidade jurídica própria e
autonomia, acabam por ser indissociáveis em face do Estado, obtendo um caráter
semi-público. Devido às relações de cooperação com o Estado no fornecimento de
serviços sociais, são vistas como expressão da solidariedade, em razão da natureza
de suas atividades, dominantemente concentradas na área dos serviços sociais.442
Nesse aspecto, ao longo da evolução do Estado português, verificou-se, em
um primeiro momento, que o direito de associação era considerado incompatível
com a estrutura da relação Estado-sociedade. Isso porque à época, a distinção entre
o público e o privado limitava-se à relação Estado-cidadão. Os organismos de
natureza corporativa ou associativa eram considerados como elemento perturbador
desse equilíbrio.
Posteriormente, as instituições passaram a ser reconhecidas como espécie de
entidades privadas que, em face do regime a que se encontravam subordinadas,
passaram a ser tratadas mais como elementos da administração do Estado do que
como corporações e instituições criadas pela iniciativa particular, com natureza de
direito privado. Referido entendimento vai restar concretizado constitucionalmente a
partir da Constituição de 1933, que reconhecia a possibilidade de que corporações
administrativas criadas pela iniciativa particular fizessem parte da organização
corporativa do Estado, reconhecendo a existência de grupos intermédios entre o
indivíduo e o Estado.443
Todavia, a Constituição de 1976 marcou uma inversão constitucional do papel
assumido pelo Estado, refletindo uma nova concepção sociológica e ético-jurídica,
440
441
442
443
RODRIGUES, José António. Código cooperativo anotado e comentado e legislação cooperativa.
Lisboa: Quid Juris Sociedade Editora, 2011. p. 419.
Ibidem, p. 421.
ALMEIDA, Vasco. As instituições particulares de solidariedade social: governação e terceiro
sector. Coimbra: Almedina, 2011. p. 92.
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
45.
136
em consonância com um novo sentido ético e axiológico presente no texto
constitucional. O princípio da solidariedade passou a ser tratado como fundamento
constitucional que refletia novas concepções culturais e filosóficas com raízes em
uma nova concepção de cidadania pessoal e social.444 Essa nova concepção de
cidadania pessoal e social leva em consideração que o exercício da solidariedade
social, além de um dever do Estado, é também um dever individual e coletivo,
caracterizando o princípio da solidariedade como um princípio universal. Mais que
um dever de natureza ética, moral e cívica dos cidadãos, o exercício da
solidariedade representa um direito de participação na vida coletiva. Seu
reconhecimento em nível constitucional (n. 5 do artigo 63 da Constituição
portuguesa) materializa uma dimensão jurídica de valor constitucional que se agrega
às demais dimensões ética, moral e política.445 Nesse sentido:
O princípio da solidariedade implica o reconhecimento do exercício de uma
cidadania solidariamente responsável. O exercício desta solidariedade é
canalizado através de organizações criadas pelos particulares. Estas
organizações são habilitadas pela Constituição a prosseguir objetivos de
solidariedade social, envolvendo, por conseguinte, a ideia de participação
na realização de interesses colectivos. A realização da solidariedade social
constitui um domínio em que, por excelência, o Estado pode dinamizar o
contributo da sociedade civil, associando-a ao desempenho de tarefas que,
sem deixarem de ser públicas, constituem, no entanto, tarefas abertas a
uma autêntica solidariedade institucional entre o Estado e as organizações
446
particulares.
Além disso, é de relevar que o princípio da solidariedade possui estreita ligação
com o princípio da subsidiariedade. O primeiro representa a responsabilização
coletiva dos cidadãos de forma horizontal na realização das finalidades do sistema,
envolvendo o concurso do Estado no seu financiamento. Depende de que os
interessados tomem a iniciativa, assumindo reponsabilidades e participando no
funcionamento
das
instituições.
Já
o
segundo
representa
a
ideia
de
corresponsabilização na realização dos fins do sistema, de modo a manter a
responsabilidade estatal.447
Nesse aspecto, também merecem relevo as observações de Lopes, quando
refere que:
444
445
446
447
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
84.
Ibidem, p. 299.
Ibidem, p. 336.
Ibidem, p. 317.
137
Por sua vez, o princípio da subsidiariedade (ou da subsidiariedade social),
em termos amplos, implica o reconhecimento de que a organização social
superior ou máxima, no caso o Estado, não deve assumir ou fazer aquilo
que melhor pode ser feito por uma organização ou por uma sociedade mais
elementar. As IPSS, por que nascidas no seio das comunidades e por terem
métodos de actuação menos institucionais, poderão constituir um
instrumento de aproximação dos serviços às populações, aos grupos
448
excluídos e marginalizados (art. 267.º, n.º 1 da CRP).
Desse modo, o princípio da subsidiariedade constitui um princípio de afirmação
da liberdade de participação nos assuntos públicos e de responsabilidade dos
cidadãos em relação aos destinos coletivos, constituindo-se em princípio
estruturante e regulador da relação entre o Estado e a sociedade. O princípio da
subsidiariedade implica o reconhecimento e o respeito do Estado em relação às
diversas formas de expressão da sociedade, como as famílias, os grupos, as
comunidades e as organizações personalizadas, no que se refere à autonomia e à
liberdade das manifestações.449
Além disso, no campo da ação social, o princípio da subsidiariedade tornou-se,
em virtude da prática legislativa e da atuação da Administração, um princípio de
repartição de responsabilidades, uma vez que as OS têm passado a ocupar o papel
principal na prestação de serviços de ação social, dentro da máxima de que “aquilo
que pode ser feito a um nível inferior não deve ser feito a um nível superior, isto é,
pela Administração”. A lei de bases elegeu explicitamente o princípio da
subsidiariedade
como
princípio
orientador
do
exercício
da
ação
social,
estabelecendo que “o exercício da acção social rege-se pelo princípio da
subsidiariedade, considerando-se prioritária a intervenção das entidades com maior
relação de proximidade com as populações”.450
Dessa forma, o princípio da subsidiariedade é considerado uma manifestação
de uma concepção democrática do modelo de organização administrativa,
constituindo a garantia de existência de uma esfera de efetivação da liberdade da
sociedade civil, de onde emerge como um subprincípio ou elemento concretizador
do princípio do Estado de Direito. Com isso, a ideia de participação pressupõe a
revalorização do ideal de solidariedade social de modo indissolúvel em relação à
448
449
450
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
337.
Ibidem, p. 338.
Ibidem, p. 339.
138
ideia de cidadania social. A participação constitui-se por meio da afirmação dessa
cidadania, sendo que as OS se apresentam como instrumento jurídico de realização
dessa cidadania social e como estrutura organizada de participação dos cidadãos
nos campos da vida coletiva.451
Com a cooperação, o Estado abre a Constituição à sociedade, na medida
em que promove a realização de direitos e princípios constitucionais: a
participação na gestão dos assuntos públicos alarga o sentido dinâmico do
princípio democrático, implicando, consequentemente, o alargamento do
conceito de cidadania – a criação de uma autêntica cidadania social -, e
confere ao princípio da subsidiariedade uma dimensão específica na
452
relação Estado-sociedade.
Todavia, o princípio da subsidiariedade não pode servir como argumento que
sirva para legitimar que as intervenções do Estado se dissolvam numa ideia de
facultatividade, utilizando-se como um instrumento de desresponsabilização da
administração pública. Nem o princípio, nem a cooperação podem servir de pretexto
para a transferência da titularidade e da responsabilidade do Estado para outros
sujeitos, pois “a titularidade, responsabilidade e a garantia de funcionamento do
sistema são constitucionalmente indelegáveis”.453
As IPSS representam a maioria das organizações do terceiro setor na área dos
serviços sociais em Portugal e desenvolvem suas principais atividades na área de
apoio à infância e aos idosos, à reabilitação de pessoas com deficiência, bem como
ao apoio à família e à comunidade. Como instituições ligadas ao terceiro setor,
possuem uma lógica própria fundamentada em racionalidades e princípios de
funcionamentos específicos, situados em um espaço entre o Estado, o mercado e a
comunidade, que se trata do espaço ocupado pelo terceiro setor.454
Em Portugal, as IPSS possuem uma forma específica de se relacionar com o
Estado e com os demais setores da sociedade e da economia, em virtude de
dinâmicas de funcionamento e de configurações institucionais que se relacionam
diretamente com o impacto social e econômico na sociedade. Internacionalmente,
identifica-se uma enorme diversidade de instituições que integram o setor não
lucrativo, como as associações de expressão política e de defesa de causas na
451
452
453
454
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
341.
Ibidem, p. 477.
Ibidem, p. 345.
ALMEIDA, Vasco. As instituições particulares de solidariedade social: governação e terceiro
sector. Coimbra: Almedina, 2011. p. 25.
139
Suécia, as organizações de habitação social no Reino Unido, as empresas sociais
italianas e as mutualidades francesas, cada qual com sua gênese própria.455
Verifica-se que o legislador constitucional português, visando manter a tradição
histórica existente em Portugal, procurou valorizar o exercício da solidariedade
social, entendendo tratar-se de expressão de valores personalíssimos, ligados à
pessoa humana. As pessoas coletivas se apresentam como um mecanismo técnico
que pode ser utilizado pela ordem jurídica. O legislador visou, também, à
manifestação de sentimentos de caridade, de amor ao próximo, de afetividade e de
piedade, bem como de participação na vida coletiva ou nos assuntos da res pública.
Por isso, o modelo institucional de exercício da solidariedade permite o exercício do
direito constitucional de participação nos assuntos públicos, por meio individual ou
coletivo, pela constituição de organizações sob a forma de associações e de
cooperativas.456
Nesse aspecto, Vasco Almeida afirma que, sob um ponto de vista político, as
instituições cumprem uma importante função de mediar os conflitos sociais. Como
expressão de um compromisso político, as instituições são concebidas para resolver
conflitos entre desiguais com interesses divergentes. Em função da heterogeneidade
dos interesses dos agentes, as instituições representam um compromisso do conflito
social e são uma consequência do comportamento estratégico dos agentes num
contexto de assimetria de poder.457
Dessa forma, interessa observar que:
Na verdade, à criação das organizações preside um espírito de
solidariedade social. E a sua finalidade não é a obtenção do lucro, ainda
que os resultados, em algumas delas, se possam traduzir em vantagens
pessoais. O objecto marcante da sua atividade traduz-se na realização de
fins que objectivam aquele espírito, genericamente designados por fins de
solidariedade social. E mesmo que a realização destes objetivos se traduza
em benefícios pessoais, é ainda a finalidade social que marca e distingue as
458
organizações.
Desse modo, pela cooperação, o Estado apoia, incentiva e delega, por meio
das organizações, suas próprias tarefas, que encontram na cooperação a realização
455
456
457
458
ALMEIDA, Vasco. As instituições particulares de solidariedade social: governação e terceiro
sector. Coimbra: Almedina, 2011. p. 54.
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
95.
ALMEIDA, op. cit., p. 60.
LOPES, op. cit., p. 404.
140
dos próprios fins, que são comuns à administração e às organizações, possuindo
natureza de interesse público. Assim, por meio da cooperação, o Estado pretende
utilizar recursos e meios privados para a realização de interesses públicos,
mobilizando certas organizações da sociedade civil que desempenhem fins análogos
aos seus para realizar suas próprias tarefas.459
Além disso, não se pode olvidar que:
De facto, as entidades que têm hoje a seu cargo a realização de tarefas
sociais assumidas pelo Estado precederam o próprio Estado na realização
dessas mesmas tarefas. A constituição destas entidades para a
prossecução de interesses públicos é uma característica permanente da
sua história. E esta característica é prévia em relação à formação do Estado
460
moderno e à assunção de tarefas sociais por este.
Verifica-se que, em Portugal, o terceiro setor sofreu um processo de mudança
de regras, normas e valores que marcou esta evolução, que configurou a formação
de um novo ambiente institucional favorável à emergência de diversos tipos de
organizações do terceiro setor. Isso ocorreu em um contexto de aparecimento de
novos hábitos e práticas conforme estratégias dos atores sociais, fazendo com que
as instituições surgissem como resultado de um compromisso político assumido por
atores que se encontram em níveis desiguais com poderes diferenciados em um
ambiente de conflito de interesses, em especial entre Estado e organizações,
resultando em políticas econômicas e sociais diversas.461
Dessa forma, as cooperativas de solidariedade social que persigam os
objetivos previstos no estatuto das IPSS poderão requerer o reconhecimento desta
qualidade, com o tratamento diferenciado, em especial no campo fiscal.462
Existe, ainda, ao lado do código cooperativo, de um Estatuto Fiscal
Cooperativo, criado pela Lei n. 85/98, que se aplica às cooperativas e às régies
cooperativas. Nele encontra-se estabelecido que o regime fiscal geral do setor
cooperativo é autônomo e especial, sendo adaptado às especificidades do referido
setor, bem como estabelece regras que proíbem a discriminação negativa, de modo
que as cooperativas não poderão ser discriminadas negativamente em relação a
459
460
461
462
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
405.
Ibidem, p. 406.
ALMEIDA, Vasco. As instituições particulares de solidariedade social: governação e terceiro
sector. Coimbra: Almedina, 2011. p. 61.
RODRIGUES, José António. Código cooperativo anotado e comentado e legislação cooperativa.
Lisboa: Quid Juris Sociedade Editora, 2011. p. 421.
141
outras entidades no desempenho de funções idênticas. Ao mesmo tempo,
determinam a discriminação positiva, de modo que o regime fiscal deverá, em razão
das prioridades de desenvolvimento econômico-social, conceder tratamento de
apoio e incentivo ao setor cooperativo.463
O Estatuto Fiscal Cooperativo possui um plano subjetivo muito amplo, pois
inclui todas as espécies de cooperativas, bem como todos os cooperados. No
entanto, há necessidade de que as cooperativas estejam constituídas, registradas e
funcionando de acordo com o Código Cooperativo e com as demais legislações
específicas aplicáveis a cada ramo, caracterizando uma subordinação do estatuto ao
código cooperativo.464
No que se refere às cooperativas de solidariedade social, o estatuto contempla
tratamento diferenciado em relação aos demais setores, bem como estabelece a
possibilidade de tratamento diferenciado também em relação às demais sociedades
cooperativas, como ocorre no imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas
(IRC). Enquanto para as cooperativas em geral a taxa do imposto é de 20%, as
cooperativas de solidariedade social gozam de isenção.465
Desse modo, verifica-se que o Estado português estimula e apoia a criação e o
desenvolvimento de atividades de cooperativas, inclusive por meio de benefícios
fiscais e financeiros às cooperativas, assim como determina favorecimento na
obtenção de crédito e de auxílio técnico e no apoio às experiências viáveis de
autogestão.466
Constata-se, assim, a existência de uma espécie de reserva constitucional,
representada por uma abertura constitucional do sistema onde se identifica um
estímulo ao aproveitamento e à participação de Organizações Sociais, partindo do
princípio de que a participação dessas instituições na realização dos fins do sistema
social representa um valor de dignidade constitucional, garantindo um direito de
participação na realização dos objetivos constitucionais. Isso abre caminhos para a
participação dos cidadãos na realização de tarefas administrativas, colaborando ou
463
464
465
466
RODRIGUES, José António. Código cooperativo anotado e comentado e legislação cooperativa.
Lisboa: Quid Juris Sociedade Editora, 2011. p. 430.
SUBTIL, A. Raposo; ESTEVES, A. Matos; ILHÉU, Manuel; MARTINS, Luís M. Legislação
cooperativa anotada. Porto: Vida Económica, 2005. p. 124.
RODRIGUES, op. cit., p. 432.
CANOTILHO, Joaquim José Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa
Anotada. Portugal, Coimbra: Coimbra Editora, 2007. p. 1008.
142
cooperando com a administração no que se refere à realização de tarefas sociais
por meio de formas institucionalmente organizadas.467
Nesse aspecto, é interessante observar que, segundo a perspectiva
constitucional portuguesa, a solidariedade social constitui um princípio jurídico e
político cuja realização envolve também a comunidade civil, de modo que as leis
infraconstitucionais complementam-se. Assim, a solidariedade revela-se uma relação
de pertença e corresponsabilidade ligando cada um dos indivíduos aos demais
membros da coletividade. Dessa forma, a solidariedade social é assumida como
princípio político e jurídico, cuja concretização envolve a realização dos direitos
sociais.468
Desse modo, verifica-se a existência de duas dimensões da solidariedade, uma
vertical e outra horizontal. A primeira consiste na responsabilidade do Estado de
garantir a todos e a cada um dos membros da comunidade um mínimo de satisfação
e realização de seus direitos sociais. Caracteriza um princípio jurídico-constitucional
com força vinculante para os poderes públicos, materializando-se como uma
solidariedade social que reflete uma obrigação da comunidade politicamente
organizada. Já a segunda exprime a solidariedade fraterna, fazendo um apelo à
ideia eticossocial de pertença dos indivíduos a uma determinada comunidade e de
corresponsabilidade destes em relação ao destino ou à sorte dos demais, que se
impõe aos poderes públicos como deveres fundamentais ou constitucionais, mas
que ultrapassa a esfera estatal e atinge a comunidade social ou civil como esfera de
relações entre indivíduos, entre grupos e entre “as classes sociais que se
desenvolvem fora das relações de poder características das instituições estatais”.469
Assim, verifica-se que:
A solidariedade social apela para uma ordem de valores: ela implica a
tomada de consciência e o sentimento ético de reciprocidade e de
responsabilidade; o sentimento e a tomada de consciência de que entre os
470
membros da comunidade há obrigações recíprocas.
Dessa forma, pode-se afirmar que a proteção do setor cooperativo determinada
pela Constituição é reconhecida como um dos elementos estruturais da organização
467
468
469
470
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
335.
Ibidem, p. 132.
Ibidem, p. 133.
Ibidem, p. 133.
143
econômico-social, devendo, por isso, ser estimulada e favorecida, segundo os
princípios do fomento cooperativo e da discriminação positiva.471
Por isso, o apoio ao cooperativismo e à autogestão constitui-se em uma
medida que objetiva propiciar uma efetiva pluralidade de setores de atividade
econômica dentro da perspectiva traçada nos princípios fundamentais da
organização econômica, com tratamento e proteção especial ao setor cooperativo e
social, por entender tratar-se de apoio a formas de iniciativa que são protegidas em
sede de direitos fundamentais.472
Observe-se que diversamente do que ocorre com a iniciativa privada, a
iniciativa cooperativa encontra-se protegida tanto em sede de direitos fundamentais
quanto em sede de organização econômica, considerando o setor cooperativo como
um dos componentes da propriedade social.473
Com isso, verifica-se que a relação do Estado português com o cooperativismo
trata-se de uma relação de proximidade, uma vez que este se insere na estrutura do
Estado, aproximando-se mais até de um cooperativismo de Estado, tanto que
compõe a estrutura econômica ao lado dos setores público e privado, podendo,
inclusive, ocorrer a participação pública em cooperativas.474
Referido tratamento constitucional de favorecimento pode ser constatado por
meio das formas de fomento à criação e à atividade das cooperativas por meio de
benefícios fiscais e financeiros, assim como por meio de condições privilegiadas no
que se refere a acesso ao crédito e ao auxílio técnico, caracterizando uma
verdadeira imposição constitucional de legislação, hipótese de discriminação positiva
do setor cooperativo, neste compreendidas as cooperativas de todos os ramos e
tipos, em relação aos outros setores.475
Por fim, verifica-se, no caso de Portugal, que as transformações sociais são
produto da interação dinâmica entre indivíduos e instituições, onde a variável que
diferencia o processo de mudança encontra-se na intencionalidade dos atores
envolvidos e na compreensão de que os sistemas sociais são resultado de um
471
472
473
474
475
SUBTIL, A. Raposo; ESTEVES, A. Matos; ILHÉU, Manuel; MARTINS, Luís M. Legislação
cooperativa anotada. Porto: Vida Económica, 2005. p. 18.
CANOTILHO, Joaquim José Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa
Anotada. Portugal, Coimbra: Coimbra Editora, 2007. p. 1009.
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. Tomo IV. Direitos Fundamentais. Coimbra:
Editora Coimbra, 2000. p. 513.
CANOTILHO, MOREIRA, op. cit., p. 1009.
Ibidem, p. 1010.
144
processo histórico que deu origem a um conjunto complexo de compromissos que
os diferenciam de acordo com instituições, articulações e complementaridades.476
Assim, verifica-se que as instituições que compõem o terceiro setor junto ao
Estado – o mercado, as hierarquias empresariais e as redes – constituem uma
estrutura de governação coesa, mas em permanente tensão, de acordo com
diferentes arranjos institucionais que constituem os sistemas sociais. Esses sistemas
são unidos por uma rede de fluxos que possui uma densidade variável, gerando uma
relação segundo a qual qualquer mudança em uma das partes vem a afetar o todo.
Em suma, o terceiro setor passou por um reconhecimento crescente de sua
importância na governança, o que implicou um aumento da complexidade
institucional, necessitando da criação de um conjunto de regras e normas que tem
por objetivo regular a provisão de bens e serviços sociais. Verifica-se isso pelo
estudo do caso português. A análise do processo de criação das regras e das
normas que regulam as relações de contratualização entre o Estado português e as
IPSS evidencia a proposta de reconhecimento das instituições como mediadoras de
conflitos sociais.477
Assim, finalizando o capítulo, constata-se que o surgimento das cooperativas
de solidariedade social em Portugal caracteriza a materialização de um direito social
condensado , uma vez que surgem, sem a intervenção do Estado, a partir da
sociedade, somente mais tarde vindo a ser reconhecidas por lei pelo ente estatal.
Além disso, merece destaque a relação entre o cooperativismo solidário e o Estado
português, em especial, em função do reconhecimento das mesmas como
instituições de interesse público, de modo semelhante ao que ocorre na Itália, razão
que justifica a defesa de tratamento semelhante às cooperativas sociais brasileiras.
Além disso, uma vez que o modelo de cooperativas sociais brasileiro recebeu
influência, além do modelo italiano, do modelo de cooperativas de solidariedade
social existente em Portugal, buscou-se identificar a estrutura e o tratamento
dispensado ao cooperativismo solidário em Portugal, demonstrando a influência do
reconhecimento das cooperativas sociais como Instituições Particulares de
Solidariedade Social (IPSS) para o êxito de tais instituições. Assim, levou-se em
476
477
ALMEIDA, Vasco. As instituições particulares de solidariedade social: governação e terceiro
sector. Coimbra: Almedina, 2011. p. 206.
Ibidem, p. 208.
145
consideração a influência do modelo português para o ordenamento jurídico
brasileiro, em especial no que se refere ao Direito Constitucional.
Dessa
forma,
primeiramente,
observou-se
o
tratamento
constitucional
dispensado ao cooperativismo em Portugal, possibilitando identificar como se
desenvolve a relação entre Estado e cooperativismo, em especial no que se refere
aos arranjos encontrados para buscar alternativas para solucionar problemas sociais
e econômicos. Em seguida, abordou-se o tratamento dispensado às sociedades
cooperativas no âmbito da Comunidade Europeia (CE) e em Portugal, com o
objetivo de compreender os reflexos do sistema comunitário no âmbito nacional,
assim como analisou-se a figura da Cooperativa de Interesse Público, que se trata
de instituição que envolve a participação conjunta das iniciativas pública e privada.
Por fim, foram apresentadas as consequências do reconhecimento das cooperativas
de solidariedade social como Instituições Particulares de Solidariedade Social para o
desenvolvimento e o êxito dessas cooperativas em Portugal.
Com isso, verifica-se que, do mesmo modo que nas cooperativas sociais
italianas, em Portugal se concede um reconhecimento especial às cooperativas
sociais, possibilitando não só o desenvolvimento de atividades em sistema de
parceria com o Estado português, bem como, em alguns casos, permitindo o
investimento por parte do Estado na própria constituição de cooperativas sociais.
Assim, também possível apresentar proposta de reconhecimento semelhante às
cooperativas sociais como forma de incentivar a constituição de novas cooperativas.
146
5
COOPERATIVISMO SOLIDÁRIO NO BRASIL: OSCIP?
Objetiva-se, no presente capítulo, identificar a existência no sistema jurídico
brasileiro de uma espécie de ato cooperativo com natureza jurídica diversa da
natureza jurídica do ato cooperativo tradicional. Para tanto, será necessário, em
primeiro lugar, identificar a natureza jurídica do ato cooperativo tradicional.
Em seguida, analisar-se-á o cooperativismo tradicional e o surgimento do
cooperativismo no Brasil, como manifestação do direito social, bem como seu
desenvolvimento até o tratamento constitucional dispensado pela Constituição
Federal de 1988. Também, será tratado da natureza jurídica do cooperativismo
solidário no Brasil, visando definir seu papel como instrumento de inclusão social e
de cidadania participativa, identificando-se, assim, o universo jurídico em que se
encontra inserido o cooperativismo, se na economia social ou na economia solidária.
Uma vez identificada a natureza jurídica do ato cooperativo tradicional, serão
analisadas as possibilidades de prática de atos cooperativos no âmbito das
cooperativas sociais, buscando, de um lado, diferenciar a prática do ato cooperativo
conforme a classe de sócios e o tipo de cooperativa social formada, de outro,
caracterizar o ato cooperativo praticado por sócios voluntários.
Por fim, serão analisadas as principais diferenças entre o tratamento
dispensado às cooperativas sociais nos três ordenamentos jurídicos em estudo,
destacando os equívocos cometidos quando da edição da lei brasileira, assim como
será discutido o programa de políticas públicas, em construção.
5.1 Natureza jurídica do ato cooperativo tradicional
Para se compreender o ato cooperativo tradicional é necessário analisar a
teoria do ato cooperativo, buscando-se identificar sua origem e os fundamentos
filosóficos existentes por trás do conceito. Na sequência, é importante diferenciá-lo
dos atos comerciais e dos atos puramente solidários praticados por instituições
sociais ligadas ao voluntariado.
147
Note-se, no entanto, que a própria definição da natureza jurídica das
cooperativas tradicionais ocupa espaço controverso, à medida que se coloca em
posição diversa não apenas das sociedades empresariais, mas também das
associações. Nesse sentido, Corbella observa que:
Las reflexiones precedentes tienen estrecha vinculación com la conocida
controvérsia mantenida hasta nuestros dias sobre la naturaliza jurídica de
las cooperativas, es decir, si constituyen sociedades o asociaciones, y que
se concentran em considerar si el fin de lucro a partir entre los sócios otorga
a la entidade carácter de sociedade, o si ésta también se da em la noción
de “beneficio” proveniente de la simple reducción de costos, discusión que
también se extiende al carácter civil o comercial de las mismas, com notória
em países – como el nuestro – mantienen autonomia legislativa ambas
478
especies.
Inicialmente, no entanto, é preciso que sejam diferenciados alguns conceitos
que estão diretamente relacionados ao tema, mas que possuem significados que
lhes são próprios e que ao mesmo tempo os diferenciam entre si, como cooperação,
cooperativismo, associativismo, solidarismo e comunitarismo.
O conceito de cooperação talvez seja o conceito mais amplo entre eles, uma
vez que representa uma força que pode ser atribuída à própria natureza,
caracterizando-se pela capacidade que tem de se auxiliar de forma mútua, buscando
alcançar o bem comum.
Note-se que Bernardi faz interessante observação ao referir:
Las cooperativas pueden contribuir certamente, pero el regulador tiene que
estar bien convencido y ser consciente de que la cooperación es uma hierba
delicada, espontânea pero no dañina ni agresiva. La espontaneidade de las
cooperativas deriva de la innata tendência del hombre a la colaboración. El
mismo Darwin en las obras imediatamente sucessivas al famoso tratado
sobre la competición en el mundo animal, queria precisar (también para
contratar las lecturas apócrifas que llegarían hasta nuestros días) que la
evolución humana, a contrario que la animal, ha sido uma historia de
cooperación, altruísmo y amor más que uma competición, selección o lucha.
Esta colaboración es, por outra parte, típica no sólo de las economias y de
479
las comunidades pobres o com dificuldades.
478
479
“As considerações anteriores tem laços estreitos mantidos com a polêmica conhecida até hoje
sobre a legalidade das cooperativas naturalizado, isto é, sejam eles empresas ou associações, e
que o foco los considerar se o lucro de entre os parceiros dá a Sociedade caráter Entidade, ou se
ele também dá lhes a noção de "benefício" da simples redução de custos, a discussão estendese também de caráter civil e comercial dos mesmos, com notórios países em - como o nosso manter autonomia legislativa ambas as espécies”. CORBELLA, Carlos Jorge. Los actos
cooperativos: apuntes para un estudio metodologico. Buenos Aires: Intercoop Editora
Cooperativa Limitada, 1985. p. 75.
“Certamente cooperativas podem ajudar, mas o regulador tem de estar bem convencido e ciente
de que a cooperação é grama uma delicada, espontânea, mas não é prejudicial ou agressivo. A
148
No que se refere ao associativismo, também cabe esclarecer que se trata de
termo com mais de um significado, podendo representar a organização de
associações diversas, bem como representa também uma doutrina que serviu de
inspiração para os primeiros pensadores cooperativistas que se basearam no
socialismo associacionista.
O cooperativismo, por sua vez, em que pese na essência esteja diretamente
relacionado ao conceito de cooperação, deste difere à medida que representa de
forma múltipla e multifacetada ao mesmo tempo uma doutrina, uma teoria, um
sistema, um movimento e ainda uma técnica de administração de cooperativas.
Com relação à função das cooperativas, Bernardi afirma que:
La cooperativa se presta a coordenar a los hombres em la satisfacción de
las necessidades tanto esenciales y primarias como superiores. La
cooperativa sirve para poner em pie uma tienda em um pueblicito pobre y
aislado, para organizar um trabajo libre y seguro, para combatir el
desempleo o la explotación, pero también para oferecer um trabajo más
gratificante y más autónomo, o para favorecer la difusión de produtos
alimentarios sostenibles desde el lado social o ambiental o, por qué no, para
gestionar juntos um barco de vela de outra manera inaccesible. El
cooperativismo, en resumen, es el instrumento para superar las
dificuldades, el estado de necessidade, o simplemente para satisfacer um
superior realización a la búsqueda de bienes o valores que la sociedade no
480
es capaz de oferecer.
Como doutrina, o cooperativismo se desenvolveu em um contexto social de
grande exclusão, fruto do liberalismo econômico, em que se desenvolvera como
esforço destinado a suprir as deficiências de um modelo estatal que gerava a
480
espontaneidade das cooperativas deriva da tendência inata do homem para a colaboração. O
próprio Darwin, nas obras imediatamente posteriores ao famoso tratado sobre a competição no
mundo animal, queria salientar (também para contratar leituras apócrifos que vêm até hoje) que a
evolução humana, diferentemente do animal, foi uma história de cooperação, altruísmo e amor
mais do que uma competição, seleção ou luta. Esta colaboração é, por outro lado, típica não só
das economias e comunidades pobres ou com dificuldades.” BERNARDI, Andrea. La diversidade
de la organización cooperativa: ideas desde el debate italiano. In: Economia Solidária e Ação
Cooperativa (ESAC). v. 1, n. 1 (jul/dez 2006). São Leopoldo: Universidade do Vale do Rio dos
Sinos, 2006. p. 16.
“A cooperativa está aberta aos homens para coordenar-lhes a satisfação das necessidades
essenciais primárias e superiores. A cooperativa serve para levantar casas em pequenos
povoados pobres e isolados, para organizar um trabalho livre e seguro, para combater o
desemprego ou a exploração, mas também para oferecer um trabalho mais gratificante e mais
autônomo, ou para incentivar a divulgação de produtos alimentícios sustentáveis a partir do lado
social ou ambiental, ou por que não?, para gerenciar junto um veleiro tão inacessível. A
cooperativa, em suma, é o instrumento para superar as dificuldades, o estado de necessidade,
ou apenas para atender a uma maior realização na procura de valores reais que a sociedade não
pode oferecer”. Ibidem, p. 16.
149
exclusão social. Nesse modelo, buscava-se a correção do meio econômico e social
mediante a atuação de grupos sociais organizados em cooperativas. Nesse aspecto:
O cooperativismo enquanto doutrina é conhecido há séculos, e foi estudado
com muito vigor nos séculos XVIII e XIX. Mas as cooperativas, instrumentos
da doutrina, só passaram a ter protagonismo após a Revolução Industrial
experimentada pela Europa em meados do século XIX. É que a revolução
Industrial produziu duas ondas negativas nos países europeus uma de
exclusão social e outra de concentração de riqueza, dois fenômenos que
não são amigáveis para a paz e muito menos para a democracia. Os
excluídos se uniram e se organizaram em cooperativas, e o movimento,
como um rastilho de pólvora, se esparramou pelo mundo todo nas mais
481
diversas modalidades de atividades econômicas, sociais e culturais.
Dessa forma, as cooperativas se constituíram como empreendimentos que
buscavam unir excluídos e viabilizar sua sobrevivência, bem como propiciar algum
progresso material, além de mitigar a concentração de riqueza. Esse fenômeno ficou
conhecido como terceira via para o desenvolvimento, posicionando-se de forma
intermediária entre o socialismo e o capitalismo. Em função disso, sofreu reflexos
quando da queda do muro de Berlim, evento que representou a derrocada do
modelo comunista. Com isso, passou por um período de perplexidade em razão da
supressão quase total da bipolaridade de modelos até então existentes.482
No entanto, tornou-se possível novamente encontrarem-se os mesmos
elementos que fizeram as cooperativas protagonistas mais de um século e meio
atrás. O revés sofrido pelo socialismo e a evolução do capitalismo para um modelo
neoliberal, somado à globalização da economia, fizeram com que tanto a
concentração de riqueza quanto a exclusão social apresentassem um crescimento
jamais visto, revitalizando a proposta.483 É possível afirmar, nesse sentido, que o
cooperativismo é fruto do Estado moderno liberal. Evidentemente, sua origem, ou
pelo menos a origem da cooperação, é muito anterior a esse período, contudo, é a
partir do surgimento do Estado moderno liberal que começou a ser edificada a teoria
que serviu de base para a construção dos princípios cooperativistas.
Nesse aspecto, é importante destacar a importância das teorias desenvolvidas
pelos socialistas utópicos, como Francis Noel Graco Babeuf484, Robert Owen485,
481
482
483
484
RODRIGUES, Roberto. Cooperativismo, democracia e paz. In: Revista Jurídica Conulex, Ano
XVI, n. 375. Brasília-DF: Editora Consulex, 2012. p. 22.
Ibidem, p. 23.
Ibidem, p. 23.
Assim, a primeira teoria a inspirar os primeiros cooperativistas foi o babovismo, defendido por
François Nöel Gracchus Babeuf, que tinha por objetivo, além da supressão da propriedade, a
150
François-Marie Charles Fourier486, Saint-Simon487, Willian King488, Pierre Joseph
Proudhon489, Louis Blanc490, além de outros defensores como F. W. Raiffeisen,
Ferdinand Lassale, Luigi Luzzatti, Charles Gide e Jacob Holyoake.
A partir da apresentação das principais ideias que foram responsáveis pelo
cooperativismo, verifica-se que estas foram desenvolvidas exatamente durante a
485
486
487
488
489
490
busca de uma igualdade absoluta, considerando como objetivo principal da sociedade o alcance
da felicidade.
Merece destaque a atuação de Robert Owen, não tanto em função de suas ideias teóricas, mas
mais em função de suas atitudes práticas, uma vez que passou a aplicar, nas fábricas que
administrava, medidas que tinham por objetivo melhorar o nível de vida dos trabalhadores. Não
satisfeito com os resultados alcançados, transferiu-se para a América do Norte com o objetivo de
fundar repúblicas ideais, que iriam inspirar, em 1844, o círculo owenista que deu origem à
cooperativa mais famosa de todas, Rochdale. Essas repúblicas ideais eram colônias baseadas
na ideia de propriedade coletiva. Em seu entender, havia dois males que assolavam a sociedade:
o lucro e o intermediário. Dessa forma, defendia a eliminação de ambos, sendo que já possuía a
compreensão de que a força de trabalho era produtora de mais-valia. Suas práticas deram
origens não só a cooperativas, mas a sindicados e outras associações sem fins lucrativos. Sua
atuação abrangia não só a preocupação com as condições de trabalho dos trabalhadores, como
a redução das extensas jornadas de trabalho, a proibição do trabalho infantil, a criação de
medidas de amparo à velhice e outras medidas previdenciárias até então desconhecidas, mas
também se preocupou com outros excluídos sociais, desenvolvendo iniciativas que tinham por
objetivo tratar pessoas com vício do alcoolismo e a criação de escolas para crianças. Defendia
que a grande questão a ser solucionada não consistia em saber como as riquezas devem ser
produzidas, mas sim como o excesso dessas riquezas deve ser distribuído nas sociedades
humanas, sendo que, além disso, defendia a reforma social progressiva, gradual e pacífica,
assim como a fé na possibilidade da promoção de um novo homem por meio da educação.
Talvez entre todos aqueles que inspiraram o movimento cooperativista, Owen tenha sido o de
maior importância. O próprio termo equitativo inserido no nome da cooperativa pioneira se deu
por influência da filosofia desenvolvida por Owen e praticada nos círculos Owenistas. Nesse
aspecto, verifica-se que a proposta das cooperativas sociais em muito se aproxima dos ideais
desenvolvidos por Owen, como o fim da exclusão social, beneficiando pessoas que se encontram
em condição de desvantagem social, buscando eliminar as diferenças e ampliar a tolerância.
Em terceiro lugar, cabe referir a contribuição de Charles Fourier por meio da obra Novo Mundo
Industrial, onde defendia a criação de falanstérios, que se tratava de unidades autossuficientes
que tinham por objetivo reformar a sociedade. Apesar de inicialmente apreciar as ideias de Owen
passou a criticá-las, assim como a outros socialistas utópicos, como Saint-Simon.
Saint-Simon defendia uma ordem industrial formada pela associação universal de trabalhadores,
visando desenvolver um sistema social igualitário, em que todos recebessem proporcionalmente
a seus méritos, que deveria ser implantado por meio da persuasão e da educação.
Merece destaque o pensamento de Willian King, que via na cooperação o meio para acabar com
os males da sociedade moderna, assim como para criar melhores condições de vida, sendo
responsável pela criação de uma cooperativa, em 1827, e pelo jornal The Co-operator, onde
desenvolveu sua teoria de cooperação, que foi responsável pela criação de inúmeras
cooperativas.
Em que pese não se trate de um cooperativista por essência, as ideias de Pierre Joseph
Proudhon sobre igualdade absoluta e sobre a associação livre e a educação serem base para o
desenvolvimento pleno da personalidade e para o progresso do povo, também inspiraram o
movimento cooperativista.
Cabe referir a influência de Louis Blanc, que entendia a concorrência como fonte de crises
sociais, sendo considerado um dos teóricos do socialismo de Estado. Já naquele período
defendia que a atuação do Estado deveria se dar de forma transitória, assemelhando-se com a
proposta de subsidiariedade atualmente desenvolvida. Entendia que a livre concorrência era a
principal responsável pelos males e pelas injustiças sociais. Defendia a atuação do Estado na
constituição das associações e a adoção de subsídios até o momento em que estas se
tornassem autossuficientes, segundo uma perspectiva que hoje se aplica às incubadoras de
cooperativas.
151
transição de um modelo de Estado moderno absolutista para um modelo de Estado
moderno liberal, que tinham como modelos econômicos o mercantilismo e o
liberalismo, cuja marca estava na não intervenção do Estado nas relações entre
particulares e no capitalismo.
Os teóricos citados desenvolveram suas propostas a partir de críticas a esse
modelo econômico, propondo medidas que reduzissem ou mesmo eliminassem as
desigualdades sociais e econômicas. Questionavam a existência da propriedade e
do lucro, ou pelo menos a forma como esse lucro deveria ser repartido. Entendiam,
ainda, pela necessidade de organização de grupos sociais que atuassem de forma
cooperativa, sendo chamados por designações diversas (por exemplo, falanstérios,
cooperativas), concebidos de formas diversas, mas possuindo um núcleo comum
fundado na cooperação.
É importante dizer que, com o passar do tempo, as próprias cooperativas,
apesar de manter seu fundamento na cooperação, afastam-se das propostas de
reforma da sociedade por meio da cooperação, aproximando-se cada vez mais de
um modelo societário, entendido como instrumento capaz de trazer vantagens de
cunho econômico para o sócio por meio da eliminação do intermediário. Observe-se,
portanto, que continuam tendo por fundamento a eliminação do lucro por meio da
intermediação, assim como continuam possuindo em seus princípios a proposta de
colaboração com a comunidade onde estão inseridas. Mas isso não se confunde
com a proposta inicial de transformação da sociedade por meio da criação de uma
rede cooperativa alheia ou paralela ao Estado, capaz de produzir uma igualdade
material entre os homens.
Atualmente, embora se reconheça a importância das cooperativas para
melhorar as condições econômicas e sociais de seus integrantes, não há como
negar que se encontram muito distantes daquilo que foi concebido inicialmente, pelo
menos
no
que
se
refere
a
servirem
de
instrumento
de
transformação
social,.Recentemente, o cooperativismo social desenvolveu, dentro do movimento
cooperativista, uma corrente que resgata essa proposta social, sendo as
cooperativas sociais uma materialização das propostas dessa corrente de
cooperativismo social ou solidário, também denominado neocooperativismo.
Nesse ponto, convém trazer à lume a posição da ACI sobre o tema:
152
Las cooperativas sociales son una de las principales respuestas del
movimiento cooperativo a las necessidades emergentes de las personas.
Estando firmemente basadas en la definición, los valores y los princípios
internacionalmente reconocidos de las cooperativas, las cooperativas
491
sociales tienen además sus propias características distintivas.
Essa transição das cooperativas coincide também com a transição pela qual
passa a proposta socialista, inicialmente utópica, passando para a marxista e a pósmarxista. Os modelos econômicos capitalista e socialista passam a coexistir, dando
origem a Estados capitalistas, de um lado, e socialistas, de outro, sendo que as
cooperativas e outros instrumentos pensados pelos utópicos continuam a se
desenvolver e a serem utilizados em ambos os modelos ou regimes.
Posteriormente, quando do surgimento do modelo de Estado social,
caracterizado pelo assistencialismo e pela intervenção nas relações entre
particulares, as cooperativas já estão caracterizadas como pessoas jurídicas
inseridas dentro da estrutura do Estado, e por ele reconhecidas. Ressalte-se que,
anteriormente a isso, no momento da concepção das cooperativas pelos socialistas
utópicos, estas deveriam se apresentar como mecanismo de uma estrutura fora do
Estado então existente e, com isso, sem possuir qualquer reconhecimento por parte
do Estado.
Na verdade o objetivo era por fim ao modelo de Estado liberal apresentando
um modelo alternativo baseado na igualdade material. Somente décadas depois é
que o Estado passou a reconhecer sua existência, bem como sua utilidade e
importância para o próprio Estado no desempenho de suas funções. Importância e
utilidades essas que continuam a ser apreciadas no modelo contemporâneo de
Estado, que opta pela denominação de Estado subsidiário, que não impede a
intervenção nas relações entre particulares, nem mesmo a assistência por parte do
Estado ao particular, mas defende que essa intervenção e essa assistência apenas
deverão ocorrer quando, efetivamente, os particulares não consigam por meios
próprios solucionar suas necessidades. Ou seja, quando for possível aos indivíduos
resolverem suas demandas por meios próprios, deverão fazê-lo; quando não for
491
“As cooperativas sociais são uma das principais respostas do movimento cooperativo para as
necessidades emergentes das pessoas. Estando firmemente baseadas na definição, nos valores
e nos princípios internacionalmente reconhecidos das cooperativas, as cooperativas sociais
também têm suas próprias características distintivas.” ACI. Estándares Mundiales de las
Cooperativas
Sociales.
Bruxelas:
Cicopa,
2004.
p.
1.
Disponível
em:
http://www.cicopa.coop/IMG/pdf/world_standards_of_social_cooperatives_es.pdf. Acesso em: 16
fev. 2013.
153
possível ou quando o Estado puder fazê-lo com maior eficácia, sem desrespeitar a
autonomia do cidadão, deverá fazê-lo, mas sempre subsidiariamente.
No Brasil, as experiências se fazem presentes desde 1530, destacando-se
entre elas os Movimentos Messiânicos, a República de Palmares, as Reduções
Jesuíticas e as Associações de Imigrantes. Entretanto, é no ano de 1889 que é
organizada uma sociedade sob a forma de cooperativa, a Sociedade Cooperativa
Econômica dos Funcionários Públicos de Ouro Preto, instituída antes mesmo da
primeira previsão normativa existente sobre as cooperativas, em 1891, na
Constituição Federal (Art. 72, §8°) ou mesmo da primeira Cooperativa de Crédito,
em 1902.
Desse modo, verifica-se, no que se refere ao marco regulatório do
cooperativismo, a existência de quatro fases. A primeira fase, até 1903, se
caracterizou por uma ausência de regulação. A segunda fase, de 1903 a 1938, se
caracterizou pelo período em que se constituiu um sistema normativo. A terceira
fase, de 1938 a 1988, se caracterizou pela intervenção do Estado. Por fim, a última
fase, posterior a 1988, se caracteriza pela proteção constitucional ao sistema
cooperativista. Dessa forma, o impulso constitucional torna-se fundamental para o
cooperativismo. Do mesmo modo, o cooperativismo solidário vai se desenvolver
significativamente também a partir do final da década de 1980 e início da década de
1990.
5.2 Tratamento jurídico dispensado ao cooperativismo solidário no Brasil
Dentro das perspectivas expostas, quanto ao cooperativismo e ao direito social
de Georges Gurvitch, no Brasil, inicialmente492, o cooperativismo se manifestou
como um direito social puro e independente, uma vez que se organizou alheio ao
492
Como se verá adiante, desde o ano de 1841, quando foi fundada pelo francês Benoit Jules de
Mure uma colônia de produção e consumo na cidade de Palmital, no Estado de Santa Catarina,
e, em 1847, no Pará, a Colônia Teresa Cristina, por Jean Maurice Faivre, inspirada nas ideias de
Charles Fourier, assim como em 1891, quando surgem as primeiras cooperativas de consumo,
na cidade de Limeira, no Estado de São Paulo, ou, então, já no século XX, no ano de 1902,
quando são criadas cooperativas de crédito no Rio Grande do Sul, na cidade de Nova Petrópolis,
até o surgimento da primeira lei que regula a matéria cooperativista, o movimento existiu de
forma independente do Estado.
154
Estado e sem possuir qualquer vínculo com o mesmo, seja de dependência, seja de
subordinação.
Com efeito, ainda quanto à origem e à organização do sistema cooperativista,
conforme refere Cracogna, as legislações cooperativas são posteriores às
organizações cooperativas. Desse modo, o fenômeno social do cooperativismo
passou a ser positivado bastante tempo depois de seu surgimento.493
Por conseguinte, os meios utilizados para impedir a divulgação de ideias
democráticas
baseadas
nas
práticas
cooperativas
foram
legislações
que
engessaram o sistema, criando limitações que se distanciavam dos ideais de
1844494, quando criada na Inglaterra a primeira cooperativa estruturada segundo os
princípios que passaram a nortear todo o movimento cooperativista até os dias
atuais, principalmente no que se refere à atuação e ao envolvimento políticos do
indivíduo. Num governo autoritário capitalista, não haveria como se conceber a
possibilidade do surgimento de grupos formados de indivíduos que divulgassem a
transformação da realidade por meio da cooperação, com ideias muito próximas das
socialistas.
Como refere Perius, o cooperativismo avançou no Brasil com a Constituição
Federal de 1988, em razão da proteção que, ao sistema, foi consagrada pelos
constituintes. Para o autor “trata-se de um grande avanço e, comparado com as
Constituições de outros países que também o protegem, pode-se afirmar, sem
sombra de dúvida, que se trata de um dos melhores textos constitucionais sobre
cooperativismo”.495 Entre os exemplos de proteção, podem-se citar o fim da tutela
estatal, o papel de incentivador do Estado e o reconhecimento do ato cooperativo.
A lei cooperativa nacional (Lei n. 5.764/71) define, em seu artigo 79, o ato
cooperativo como sendo aquele praticado entre as cooperativas e seus associados,
entre esses e aquelas e pelas cooperativas entre si quando associadas, para a
consecução dos objetivos sociais, não implicando o mesmo operação de mercado,
nem contrato de compra e venda de produto ou mercadoria. As legislações
493
494
495
CRACOGNA, Dante. El acto cooperativo: concepto y problemas. In: Regime tributário das
sociedades cooperativas. Porto Alegre: FESDT, 2004.
494
O cooperativismo como sistema organizado tem seu marco histórico em 1844 , quando 28
tecelões que, como seus conterrâneos sofriam as consequências e os rigores do fenômeno
histórico excludente representado pela revolução industrial, se organizaram em uma sociedade
de consumo que tinha como finalidade reformar o conjunto do ambiente social, mediante o auxílio
mútuo, lançando mão dos meios que estavam ao seu alcance para melhorar a sua situação
social e econômica.
PERIUS, Vergílio Frederico. Cooperativismo e lei. São Leopoldo: Editora UNISINOS, 2001. p. 28.
155
cooperativas de vários países consagram o ato cooperativo, como é o caso da
Espanha, da Bélgica, da França, da Argentina, do Paraguai, do Uruguai, da
Colômbia, da Costa Rica, de Cuba, da República Dominicana, do Peru e da
Alemanha. Merecem destaque, ainda, países como Portugal, Itália, Grécia e
Tchecoslováquia, que, como o Brasil, oferecem proteção constitucional ao
cooperativismo.496
Em um segundo momento, compreendido entre a edição da primeira norma497
que tratava das cooperativas e a promulgação da Constituição Federal de 1988, o
cooperativismo veio a se caracterizar como um direito social anexado, uma vez que
sujeito à tutela do Estado, sem qualquer tipo de autonomia, dependendo de
autorização estatal para seu funcionamento e sua regulação.
Em razão de ser o cooperativismo um aliado do Estado, uma vez que assume
responsabilidades de interesse público, numa postura de co-participante, recebeu
tutela constitucional, pois quanto maiores as responsabilidades assumidas pela
sociedade, mais leve o fardo do Estado. Dessa forma, como refere Perius, o
cooperativismo avançou no Brasil com a Constituição Federal de 1988, em razão da
proteção que ao sistema foi consagrada pelos constituintes. Para o autor, “trata-se
de um grande avanço e, comparado com as Constituições de outros países que
também o protegem, pode-se afirmar, sem sombra de dúvida, que se trata de um
dos melhores textos constitucionais sobre cooperativismo”498. Entre os exemplos de
proteção, podem ser citados o fim da tutela estatal, o papel de incentivador do
Estado e o reconhecimento do ato cooperativo.499
496
497
498
499
PERIUS, Vergílio Frederico. Cooperativismo e lei. São Leopoldo: Editora UNISINOS, 2001.
A primeira lei relativa a cooperativas foi o Decreto n. 1.637, de 05 de janeiro de 1907, tendo seu
conteúdo inspiração na Lei Belga de 1873 que, apesar de não reconhecer uma forma própria,
determinava a filiação ao Direito Societário, uma vez que se tratava de entidade cujos membros
se uniam para a satisfação de suas necessidades via empresa econômica. Com o Decreto n.
22.239, de 1932, o cooperativismo passou a despertar grande interesse no Brasil, e nesse
contexto foi criado um Departamento de Assistência ao Cooperativismo, ligado à Secretaria de
Agricultura e Abastecimento do Governo do Estado de São Paulo, sendo o primeiro instituto
oficial da América do Sul cujo objetivo era exclusivamente o cooperativismo, divulgando-o na
sociedade brasileira. Segundo o Decreto 22.239, consideravam-se as cooperativas como
sociedades sui generis, e a atual Lei 5.764/1971 deu-lhes forma própria e, apesar das
características peculiares dos seus traços no plano jurídico, estão integradas ao Direito
Societário que definiu o seu modelo jurídico.
PERIUS, op. cit., p. 28.
A lei cooperativa nacional (lei n. 5.764/71) define, em seu artigo 79, o ato cooperativo como
sendo aqueles atos praticados entre as cooperativas e seus associados, entre esses e aquelas e
pelas cooperativas entre si quando associadas, para a consecução dos objetivos sociais, não
implicando o mesmo operação de mercado, nem contrato de compra e venda de produto ou
mercadoria. Cabe destacar, ainda, que as legislações cooperativas de vários países consagram
o ato cooperativo, como é o caso da Espanha, Bélgica, França, Argentina, Paraguai, Uruguai,
156
Cabe ressaltar, conforme Andrade, que o interesse público não pertence ao
Estado, mas ao corpo social, de modo que ambos devem compartilhar o
atendimento dessa atribuição. Assim, a participação social se caracteriza como uma
marca que se materializa na intensificação da descentralização social, à medida que
se devolvem à sociedade as atividades de interesse público que não necessitem do
tratamento político-burocrático estatal, retraindo-se o Estado a uma atuação
subsidiária.500 Além disso, tanto na Constituição italiana, quanto na brasileira,
encontram-se presentes os substratos das entidades sem escopo de lucro:
dignidade da pessoa humana; construção de uma sociedade livre, justa e solidária;
erradicação da pobreza e diminuição das desigualdades sociais; e promoção do
bem de todos, sem discriminação.501
A Constituição Federal determinou a autonomia das cooperativas, no inciso
XVIII do artigo 5º502, o que representou um grande avanço para o cooperativismo, ao
acabar com a tutela do Estado, alinhando-se com o cooperativismo dos países
desenvolvidos. Encerrada a interferência estatal, coube ao Estado a missão de
incentivar e estimular o cooperativismo, como se verifica a partir do parágrafo
segundo, do artigo 174, do texto constitucional: “A lei apoiará e estimulará o
cooperativismo e outras formas de associativismo”.
Determinou, ainda, a Carta Magna que o ato cooperativo recebesse adequado
tratamento, consagrando seu conceito no texto constitucional, além da determinação
do estabelecimento de normas tributárias adequadas mediante lei complementar,
como se verifica no art. 146, III, c503, da Constituição Federal. Assim, a cooperativa,
no sistema brasileiro, é considerada pessoa jurídica de direito privado, sociedade
civil sem fins lucrativos, cuja natureza está prevista nos artigos 5º, inciso XVIII, e
174, parágrafo 2º da Constituição Federal, artigos 1.093 a 1.096 do Código Civil de
2002, e na Lei 5.764, de 16/12/1971, cujo objetivo é a prestação de serviços aos
500
501
502
503
Colômbia, Costa Rica, Cuba, República Dominicana, Peru e Alemanha. Merecem destaque,
ainda, países como Portugal, Itália, Grécia e Tchecoslováquia que, como o Brasil, oferecem
proteção constitucional ao cooperativismo. Ibidem.
ANDRADE, Érico. Os entes sem escopo de lucro no Direito Italiano e no Direito Brasileiro.
Revista de Direito Administrativo. Ano II, n. 14. São Paulo: IOB, 2007. p. 72.
Ibidem, p. 73.
O inciso XVIII do artigo 5º da Constituição Federal refere que “a criação de associações e, na
forma da lei, a de cooperativas independem de autorização, sendo vedada a interferência estatal
em seu funcionamento”.
Art. 146. Cabe à lei complementar: III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação
tributária, especialmente sobre: c) adequado tratamento tributário ao ato cooperativo praticado
pelas sociedades cooperativas.
157
seus associados, promovendo a soma de esforços para ajuda mútua, atendendo às
necessidades comuns. A partir da Constituição Federal de 1988, o cooperativismo
passa a se caracterizar como direito social condensado, uma vez que se torna livre
para atuar independentemente do Estado, mas respeitando os princípios
constitucionais esculpidos na Carta Magna.
Destaca-se que, a partir da Constituição de 1988, foram editadas diversas leis
que beneficiaram a sociedade por meio do cooperativismo, merecendo destaque a
Lei n. 9.867, de 11 de novembro de 1999, que dispõe sobre a criação e o
funcionamento de cooperativas sociais,504 visando à integração social dos cidadãos
em desvantagem.
No entanto, observa-se que a relação existente entre o cooperativismo solidário
e o Estado brasileiro difere das relações encontradas nos exemplos italiano e
português. Tanto na Itália, quanto em Portugal, o Estado reconhece a existência
jurídica de uma natureza diversa das cooperativas nacionais, de modo que
determinados tratamentos que são negados às cooperativas tradicionais, baseadas
na mutualidade, são admitidos para as cooperativas de solidariedade.
Exemplo claro desse posicionamento encontra-se no fato de que às
cooperativas de solidariedade é atribuída uma função pública, sendo reconhecidas
na Itália como ONLUS e em Portugal como IPSS, possibilitando que exerçam
funções em parceria com o Estado, bem como possam receber recursos da
administração pública. Nesse aspecto, merece especial destaque o fato de que, em
ambos, identificou-se uma tendência de, em função da aplicação do princípio da
subsidiariedade, prevista constitucionalmente, a administração pública do ente local
assume especial relevância nas relações com a comunidade e com as cooperativas
de solidariedade social.
504
A OCB classifica as sociedades cooperativas em ramos (agropecuário, consumo, crédito,
educacional, especial, habitacional, infraestrutura, mineral, produção, saúde, trabalho, turismo e
lazer e outro). Contudo, Perius (2001) entende que a proposta de ramificação, apesar de
didática, não é adequada ao ordenamento jurídico que prevê que as cooperativas poderão adotar
por objeto qualquer gênero de serviço, operação ou atividade. Considera, ainda, o autor que a
ramificação contraria o princípio da integração cooperativista e que o correto é a distribuição em
graus cooperativos.
No sistema português, o sector sooperativo organiza-se em 12 ramos, sendo interessante o fato
de que para cada ramo existe uma legislação específica, destacando-se no contexto o ramo
solidariedade social que em muito se assemelha ao ramo especial brasileiro, onde ambos visam,
por meio da cooperação, a proteção a grupos que necessitam de atenção especial, promovendo
a satisfação de necessidades, a promoção e a integração. (Fonte: Instituto António Sérgio do
Sector Cooperativo – INSCOOP – Portugal). INSCOOP. Desenvolvido pelo Instituto António
Sérgio do Sector Cooperativo. 2004. Apresenta informações gerais sobre a instituição. Disponível
em: <http://inscoop.pt>. Acesso em: 18 mai. 2004.
158
Ao contrário, no Brasil, não é reconhecido um tratamento diferenciado às
cooperativas sociais, pois tanto a lei das OS, quanto a lei das Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público505 vedam expressamente o reconhecimento de
cooperativas, sem traçar qualquer distinção entre as cooperativas tradicionais,
fundamentadas
sob
o
pilar
da
mutualidade,
e
as
cooperativas
sociais,
fundamentadas sob o pilar da solidariedade.
Esse não reconhecimento da natureza jurídica solidária da cooperativa, em
função de exercer uma função de natureza pública, apesar de tratar-se de pessoa
jurídica privada, impede que essas entidades possam relacionar-se com a
administração pública de modo semelhante ao que ocorre em Portugal e na Itália.
Destaque-se que a qualificação de OS autoriza receber não apenas bens
públicos em permissão de uso e sem licitação, mas também benefícios oriundos de
recursos orçamentários, bem como a cessão de servidores públicos. Por outro lado,
as OSCIP, que são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, para fins
de desempenho de serviços sociais de competência não exclusiva do Estado, com
incentivo e fiscalização do Poder Público, podem estabelecer termos de parceria
com o Estado, o que as credencia a receber recursos públicos.506
Nesse aspecto, exige a lei 9.790/99 que estas organizações devem atuar, entre
outros fins, na assistência social, na promoção gratuita da educação e da saúde, na
promoção do desenvolvimento econômico e social e no combate à pobreza,
objetivos estes que são característicos das cooperativas sociais. Destaca-se, ainda,
que, no caso das OSCIP, “há uma parceria entre o público e privado para
desenvolver determinadas atividades de interesse público ou social, ou melhor,
ocorre uma espécie de fomento para o incentivo à iniciativa privada de interesse
público”.507
Ainda cabe referir que Andrade alerta sobre a possibilidade de adoção de um
terceiro tratamento qualificativo, que em verdade é anterior aos demais, e que
poderia ser aplicado às cooperativas sociais, que se trata das Entidades de Utilidade
Pública, reguladas pelo Decreto n. 50.517/61. Esse tratamento pode ser atribuído a
505
506
507
Art. 2o Não são passíveis de qualificação como Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público, ainda que se dediquem de qualquer forma às atividades descritas no art. 3o desta Lei:
[...]X - as cooperativas. BRASIL. Lei no 9.790, de 23 de março de 1999. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9790.htm. Acesso em: 19 fev. 2013.
ANDRADE, Érico. Os entes sem escopo de lucro no Direito Italiano e no Direito Brasileiro.
Revista de Direito Administrativo. Ano II, n. 14. São Paulo: IOB, 2007. p. 75.
Ibidem, p. 76.
159
pessoas jurídicas de direito privado, de modo a distingui-las das demais pessoas
jurídicas de direito privado, uma vez que busca realizar o bem como interesse social
da comunidade. Referida distinção possibilita tratamento diferenciado para fins de
dedução fiscal no imposto de renda, para fins de doações de pessoas jurídicas,
acesso a subvenções e auxílios da União e suas autarquias.508
Desse modo, Andrade afirma que “continuam a existir, no Direito brasileiro,
pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que podem não receber os
qualificativos de Organização Social ou OSCIP, mas podem receber o título de
‘entidade de interesse público’ e gozar dos benefícios que tal título proporciona”.509
Com relação ao surgimento das cooperativas sociais no Brasil, identifica-se,
ainda, uma diferença significativa em relação aos ordenamentos analisados
comparativamente, pois enquanto que nos casos português e italiano as
cooperativas de solidariedade surgiram a partir de um esforço da sociedade, fruto do
capital social e da tradição existentes, no caso brasileiro, se tratou de uma adoção
por parte do Estado brasileiro, exatamente em função do êxito encontrado nos
países referidos. Dessa forma, enquanto que em Portugal e na Itália as cooperativas
de solidariedade são exemplos do direito social condensado, uma vez que surge no
interior da sociedade e posteriormente passam a ser reconhecidos e incorporados
pelo Estado, no Brasil, ao contrário, as cooperativas sociais são fruto do direito
estatal.
Outro ponto a ser referido no que se refere à criação da lei das cooperativas
sociais encontra-se no veto presidencial, pois retirou da lei elementos fundamentais
para o sucesso do instituto, uma vez que acabou importando um instituto reduzido,
já pelo projeto de lei, e retalhado pelos vetos presidenciais.
Nesse aspecto, o primeiro ponto a ser referido encontra-se no fato de que o
projeto de lei adotado no Brasil não se tratou de uma simples cópia da lei italiana,
mas representou uma tentativa de adaptação da lei italiana à realidade brasileira e
ao sistema jurídico brasileiro. Todavia, referida adaptação tornou-se responsável,
em parte, pela falta de efetividade da lei em comento.
A primeira alteração que pode ser verificada se refere ao fato de que a lei
italiana prevê a existência de dois tipos de cooperativas, enquanto que a lei
508
509
ANDRADE, Érico. Os entes sem escopo de lucro no Direito Italiano e no Direito Brasileiro.
Revista de Direito Administrativo. Ano II, n. 14. São Paulo: IOB, 2007. p. 77.
Ibidem, p. 78.
160
brasileira prevê apenas a existência do segundo tipo. O primeiro tipo, que se
destinava à prestação de serviços sociais a terceiros, conforme o público
considerado em desvantagem pela lei, estranhos à cooperativa, não foi abrangido
pela versão brasileira. Esta opção, de certa forma, implica desestruturação parcial
do sistema que serviu de modelo, pois, no primeiro tipo de cooperativa, as pessoas
em desvantagem são beneficiárias das atividades desenvolvidas, enquanto que no
segundo tipo são integrantes delas.
Contudo, o sistema possui uma ampla flexibilidade, que possibilita que as
pessoas sejam inseridas nas próprias cooperativas sociais. Esta se trata de uma
segunda diferenciação da lei brasileira em relação à lei italiana, à medida que a
primeira proíbe que as cooperativas sociais estabeleçam relações com não
associados, como será analisado quando da análise dos equívocos do veto.
Outro ponto que deve ser observado com relação à lei está no fato de que não
foi contemplada a possibilidade de sócios investidores, que também se mostraram
como
fundamentais
para
o
desenvolvimento
de
referidas
cooperativas,
principalmente, considerando determinados perfis de pessoas em desvantagem, em
que se faz necessário um aporte de recursos que, na maioria das vezes, não se
encontram presentes e que poderiam ser solucionados com essa previsão.
Com relação ao veto, verificam-se diversos equívocos. O primeiro deles se
refere ao veto ao inciso V do artigo 3º, que veda a participação de idosos na
condição de associados em desvantagem. Ocorre, no entanto, que quando do
surgimento das cooperativas sociais na Itália um dos principais públicos atendidos
pelas cooperativas eram exatamente idosos. Do mesmo modo, Portugal também
prevê a participação de idosos como beneficiários das cooperativas de solidariedade
social. A mensagem de veto o justifica com atribuição da causa não aos idosos, mas
à imprecisão do conceito, afirmando que nova legislação definiria melhor o conceito,
a fim de possibilitar, então, sua inclusão, o que não ocorreu até o momento.
O segundo equivoco causado se trata do veto ao parágrafo 1º do artigo 3º, o
qual previa que pelo menos 50% dos trabalhadores de cada cooperativa social
deveria ser de pessoas em desvantagem, as quais, sempre que isso fosse
compatível com seu estado, deveriam também ser sócias da cooperativa, nos
mesmos moldes das cooperativas italianas. Ocorre que esta lógica é fundamental
para o progresso das cooperativas por vários motivos. O primeiro refere-se ao fato
de que as atividades desenvolvidas pela cooperativa não visam o lucro e são de
161
difícil
desenvolvimento,
considerando
a
situação
de
desvantagem
dos
cooperativados. Dessa forma, a participação de trabalhadores nas cooperativas
possibilita a realização e o atendimento às demandas sociais que não poderão,
principalmente no modelo brasileiro, ser atendidas apenas pelas pessoas em
desvantagem.
Em segundo lugar, essa situação possibilita a própria inserção dos associados
em desvantagem no mercado de trabalho. De certa forma, as cooperativas de tipo B
italianas possuem certa característica de temporariedade, à medida que seu objetivo
é a inserção no mercado de trabalho, de modo que os beneficiários de tais
cooperativas podem nelas ser aproveitados como trabalhadores, assim como nas
cooperativas de tipo A. Desse modo, referido veto também prejudica o
desenvolvimento e a evolução das cooperativas sociais no Brasil. Em terceiro lugar,
em verdade, não há qualquer novidade em relação às cooperativas tradicionais, pois
as cooperativas tradicionais também possuem empregados, além dos sócios, de
modo que não há risco para a legislação trabalhista, pelo menos não há risco que já
não existisse nas cooperativas tradicionais.
Desse modo, são colocadas duas alternativas ao cidadão que pretenda prestar
serviços às cooperativas sociais. Ou resolve atuar na condição de trabalhador,
sujeito às normas próprias do direito do trabalho, mas submetido a processo de
seleção e recrutamento, onde a sua contratação fica a critério da cooperativa na
condição de empregadora, ou opta por atuar na condição de associado, onde não se
submete a processo de seleção em virtude do princípio das portas abertas, mas
sujeito às normas do direito societário, na condição de sócio.
Dessa forma, a afirmação constante do veto de que se desvirtuaria o espírito
do projeto, pois possibilitaria a constituição de cooperativas sociais cujo quadro de
associados não contasse sequer uma pessoa tida em desvantagem à luz da
proposta em comento mostra-se completamente equivocada, pois o parágrafo prevê
exatamente o contrário, à medida que exigia a existência de, pelo menos, 50% de
cooperativados em desvantagem, como ocorre nas cooperativas sociais italianas.
O último equívoco refere-se ao veto ao artigo 5º da lei das cooperativas sociais,
que não reconhece às cooperativas sociais o tratamento dispensado pela Lei
Orgânica de Assistência Social. Com isso, veda-se o acesso às vantagens nela
previstas. Ocorre que referido tratamento tem se mostrado essencial ao
desenvolvimento das cooperativas de solidariedade na Itália e em Portugal, onde
162
são expressamente reconhecidas como integrantes do sistema de assistência social,
em razão de desenvolverem atividades de interesse público, ligadas aos direitos
sociais, com reflexos concretos na comunidade em que se encontram inseridos.
Além disso, enquanto na Itália e em Portugal as cooperativas sociais se
constituíram independentemente da influência do Estado e, assim, representaram
um fenômeno social de uma envergadura até então desconhecida, no caso
brasileiro, as cooperativas sociais não tiveram sua origem em demandas da
sociedade, mas na previsão legal surgida a partir de uma iniciativa estatal. Desse
modo, os Estados italiano e português apenas reconheceram a existência de um
instituto jurírico já consolidado, enquanto que no caso brasileiro este foi criado por
lei, não pela sociedade.
Dessa forma, para que ocorresse uma consolidação efetiva das cooperativas
sociais seria necessária a adoção de políticas públicas que incentivassem a criação
delas. Todavia, conforme é possível verificar, além de não existirem políticas
públicas de incentivo ao cooperativismo social, ainda foram vedadas as medidas
previstas nas leis italiana e portuguesa que possibilitariam seu desenvolvimento no
Brasil.
Nesse aspecto, de acordo com a alínea a), do inciso VII, do artigo 7º, da lei
12.527, foi realizada consulta junto ao Serviço de Informações ao Cidadão do
Palácio do Planalto.510 A informação recebida foi de que:
A título de contribuição, vale citar que o modelo do cooperativismo social
instituído no Brasil é baseado na experiência das cooperativas surgidas na
Europa (especialmente o caso Italiano, que teve origem na inserção de
pacientes psiquiátricos no mercado de trabalho no contexto da reforma
psiquiátrica desenvolvida por Franco Basaglia, na cidade de Trieste). A lei
381/1991 introduziu, no ordenamento jurídico italiano, uma pessoa sui
generis, as cooperativas sociais de natureza pública. Porém, distintamente
do caso italiano, que cria tipos diferentes para as cooperativas (A e B), no
Brasil não se estabelece essa diferenciação na legislação. Dessa forma as
cooperativas sociais são aquelas formadas por pessoas enquadradas no
artigo 3º da Lei 9.867/99 (anteriormente citado) e os profissionais que lidam
com este público poderão, eventualmente, congregarse em cooperativas de
trabalho (ou outro ramo a depender da finalidade). [...] A Lei, entretanto, não
traz definições quanto a programas específicos, para atendimento ao
511
segmento.
510
511
BRASIL. http://www4.planalto.gov.br/acessoainformacao.
COSTA, Lécio. Resposta a consuta protocolada sob o número 00077.000244/2012-41. In:
http://www4.planalto.gov.br/acessoainformacao, com resposta em 02 de julho de 2012.
163
Ou seja, não houve previsão quando da edição da lei de nenhum programa de
políticas públicas elaborado com o intuito de divulgar e fomentar a criação desse
novo instituto, criado pela lei, justificando, assim, a ineficácia de referidas instituições
no Brasil, diferentemente do que ocorre na Itália e em Portugal.
Uma vez analisado o tratamento jurídico dispensado ao cooperativismo no
Brasil, em especial às cooperativas sociais – representantes do cooperativismo
solidário ou neocooperativismo – se torna possível analisar o seu papel como
instrumento de inclusão social e de cidadania participativa. A par disso, é possível
adentrar, inicialmente, na discussão sobre a classificação conceitual das sociedades
cooperativas, questão essencial para definir o adequado tratamento dispensado às
cooperativas sociais. São elas primeiro, segundo ou terceiro setor? Economia
solidária ou economia social? As cooperativas executam ações do primeiro setor,
quando distribuem, por exemplo, recursos do governo visando fomentar a
agricultura. Da mesma forma, se assemelham ao segundo setor quando distribuem
as sobras das operações para os seus associados. E, finalmente, atuam como
terceiro setor quando têm por objetivo o atendimento de necessidades sociais.
Com o propósito de adotar uma definição, a Organização das Cooperativas
Brasileiras (OCB) tomou posição no sentido de que o cooperativismo é economia
social, e não economia solidária. Conforme refere Bialoskorski:
Este conceito faz referência à importância econômica das organizações de
fins sociais e assistenciais sem objetivo econômico, as organizações nonprofit, caracterizadas como integrantes do Terceiro Setor. No entanto, o
conceito também abrange as organizações que têm objetivo econômico e
de desenvolvimento, desde que essas sejam de fins não lucrativos (not-forprofit) com características de distribuição de renda, como as organizações
512
cooperativas.
Por outro enfoque, ao mesmo tempo em que afirma que o cooperativismo é
economia social, a OCB nega, a contrario sensu, que o cooperativismo seja
economia solidária. Neste ponto, faz-se necessário entender em que consiste a
economia solidária. Para isso, será utilizado o conceito de economia solidária do
mesmo autor:
Por outro lado, se estabelece atualmente no Brasil o conceito de Economia
Solidária. A abordagem desse conceito admite as formas de organização
512
BIALOSKORSKI NETO, Sigismundo. Aspectos econômicos das cooperativas. Belo Horizonte:
Mandamentos, 2006. p. 4.
164
econômica que objetivam a solidariedade e o voluntariado em suas
relações. Por solidariedade entende-se a relação social muitas vezes
abstraída da relação econômica, apesar de que esse conceito reconhece
por vezes a importância da atividade econômica oriunda de pequenas
organizações cooperativadas, na forma de organizações autogestionárias,
513
ou de clubes de troca e pequenas organizações.
Nessa esteira, conclui o referido autor que “o conceito de Economia Solidária
tem um forte apelo de transformação social e de atuação política, e nem sempre
reconhece o cooperativismo como é colocado originalmente de acordo com os
princípios da ACI”.514
De forma diversa, cabe discordar da posição adotada, haja vista a existência
de cooperativas que não podem ser enquadradas apenas como economia social,
porque ultrapassam seus limites conceituais. Ao definir o cooperativismo apenas
como economia social515, estar-se-ia restringindo o cooperativismo a um sistema
fechado. No entanto, não se pode encerrá-lo em tal sistema em razão de que é de
sua essência a ultrapassagem de fronteiras, de limites. O cooperativismo é um
sistema celular aberto, maleável e dinâmico.
Dessa forma, é claro que as cooperativas do ramo especial, cooperativas
sociais ou solidárias, se enquadram perfeitamente na definição de terceiro setor e na
definição de economia solidária. Enquadrá-las apenas na definição de economia
social seria negar a realidade. Pergunta-se: onde está o retorno econômico do
cooperativado voluntário na cooperativa social? Será que é possível enquadrar,
dentro das perspectivas da OCB, como economia social uma cooperativa que não
oferece nenhum tipo de retorno econômico a seus associados (voluntários), mas à
sociedade? Em razão do exposto anteriormente, a resposta é negativa.
Entende-se, desse modo, que não seja possível o enquadramento das
cooperativas sociais dentro do segundo setor ou do conceito de Economia Social
apenas. Da mesma forma, entende-se que não seja possível enquadrar as
cooperarivas tradicionais dentro do conceito de economia solidária, como as
513
514
515
BIALOSKORSKI NETO, Sigismundo. Aspectos econômicos das cooperativas. Belo Horizonte:
Mandamentos, 2006. p. 6.
Ibidem, p. 7.
“As cooperativas da Economia Social são um movimento em que a neutralidade política é
respeitada como princípio e em que os mercados são parte integrante da eficiência econômica
que será a responsável pela eficácia social dessas organizações. No conceito de Economia
Solidária, freqüentemente não prevalece a lógica de mercado e há forte instrumental de luta
política, e assim conceituam organizações cuja gestão pode ter um objetivo exclusivo de
solidariedade e diferente dos objetivos econômicos e de mercado para os quais a cooperativa
poderá ter sido também inicialmente formada”. BIALOSKORSKI NETO, Sigismundo. Aspectos
econômicos das cooperativas. Belo Horizonte: Mandamentos, 2006. p. 7.
165
cooperativas de crédito que atuam segundo a lógica de mercado, segundo uma
perspectiva de mutualidade, onde os benefícios são internos ao grupo que a integra.
Diferentemente ocorre com as cooperativas sociais, uma vez que, primeiro, os
benefícios
obtidos
não
são
necessariamente
de
cunho
econômico,
mas
principalmente social e, segundo, esse benefício não se restringe necessariamente
aos integrantes, mas também de forma externa.
Por isso, cooperativismo, em geral, pode ser enquadrado dentro dos limites da
economia solidária, quando se tratar de cooperativas sociais ou de solidariedade
social, e ao mesmo tempo nos limites da economia social, quando se tratar das
cooperativas tradicionais, uma vez que os dois conceitos não são excludentes
quando se trata de cooperativismo. A solidariedade não exclui; agrega. Da mesma
forma, ocorre com o cooperativismo. Contudo, importa reconhecer os elementos que
diferenciam as cooperativas: a pessoa do associado, o objeto social e a finalidade.
Portanto, o correto seria caracterizar as cooperativas nem em um, nem em outro
conceito, mas adotar um conceito próprio: economia cooperativa.
Realizadas essas considerações conceituais sobre as cooperativas sociais, é
possível passar à análise do papel do sistema cooperativo, dentro do processo de
crises que se apresenta ao Estado, conforme referido anteriormente, como elemento
de integração entre Estado e sociedade por meio da assunção de responsabilidades
pelo do cidadão – elemento característico de uma cidadania ativa e participativa,
segundo a perspectiva da subsidiariedade. Em função do múltiplo processo de
crises por que passa o Estado Nacional, é preciso que se busquem novas
estratégias para a concretização das garantias constitucionais, não se restringindo
apenas aos mecanismos de âmbito nacional. Dentre as possibilidades que se
apresentam, está o Cooperativismo ou o sistema cooperativista ou de cooperação,
em que se torna possível a solução de problemas sociais, de responsabilidade do
ente público, mas que podem ser resolvidos pela sociedade, por meio da autoorganização de grupos de atores sociais, partindo do espaço local.
Nesse aspecto, verifica-se que o Estado não tem condições de prestar a
assistência esperada pela sociedade, devendo o cidadão substituir a ideia de
cliente516 do Estado pela ideia de ser cooperante com o Estado e com a sociedade.
516
Conforme destacado, a ideia de solidariedade, que deveria permear a estrutura de um Estado de
Bem-Estar, cede espaço, conforme Morais, para a transformação de um indivíduo liberal em um
cliente da administração pública. Vale mencionar, no entanto, que, em função da crise de
166
Surge, assim, a necessidade de se tomar uma terceira via, alternativa, entre o
público e o privado,517 entre o Estado e o mercado,518 em que um deverá cooperar519
com o outro e o indivíduo assumirá responsabilidades para com o grupo em que
está inserido.520
O cooperativismo se apresenta, assim, como instrumento de mudança521 e, ao
mesmo tempo, como resposta aos problemas sociais, principalmente se o referido
517
518
519
520
521
financiamento, a possibilidade de manutenção de uma estrutura estatal em que o cidadão se
portasse como cliente das políticas públicas mostra-se cada vez mais improvável. Dessa forma,
em função da inexistência de um fundamento filosófico consistente para a construção de um
consenso, amplia-se a deficiência em relação aos fundamentos antropológicos do Estado, em
decorrência da impossibilidade de manutenção da ótica do cidadão-cliente do Estado. MORAIS,
José Luis Bolzan de. As crises do estado e da constituição e a transformação espacial dos
direitos humanos. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002.
“Tal concepção passa, sem dúvida, por uma superação do modelo jurídico bipolar, caracterizado
pela clássica divisão entre direito público e direito privado, aliada à concepção dogmática da
produção oficial do direito, ou seja, do direito como produto exclusivo do poder legislativo oficial.
Rosanvallon (1997) propõe, neste contexto, a flexibilização da sociedade e a possibilidade de o
direito tornar-se mais pluralista, permitindo instrumentos de apropriação do espaço público pela
sociedade civil”. HERMANY, Ricardo. Direito Social e Poder Local: possibilidades e perspectivas
para a construção de um novo paradigma de integração entre sociedade e espaço público
estatal. Tese (Doutorado em Direito). Universidade do Vale do Rio dos Sinos – UNISINOS, São
Leopoldo: UNISINOS, 2003, p. 145.
Para Esteruelas, o Estado, apesar das crises, ainda possui importantes missões, especialmente
em relação ao aperfeiçoamento dos direitos humanos. Destaca, no entanto, que essa atuação do
Estado pode dar-se a partir de uma ótica verdadeiramente subsidiária, em que os atores
principais sejam efetivamente os cidadãos, o que reduziria a necessidade de intervencionismo e,
por conseguinte, o investimento público. ESTERUELAS, Cruz Martinez. La agonía del Estado. Un
nuevo orden mundial? Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2000.
Rodrigues, ao apresentar a definição de Economia Social, define também o ato de cooperar,
como pode ser apreendido a partir da seguinte passagem: “Não se trata de uma novidade, pois
há mais de um século que existem formas de economia social que privilegiam a livre associação
de produtores como alternativa à omnipotência do patrão-proprietário ou do grande capitalista. A
principal expressão desta economia é a cooperativa e a sua doutrina o cooperativismo, baseada
no cooperar, palavra derivada de dois vocábulos latinos: cum e operari, significando tomar parte
com, ou participar numa obra comum.” RODRIGUES, Adriano Vasco. Economia Social: aprender
a cooperar. Instituto António Sérgio do Sector Cooperativo-INSCOOP. Pensamento Cooperativo.
O Terceiro Sector em Portugal. In: Revista de Estudos Cooperativos, n. 2, Lisboa, 2001. p. 46.
Nesse aspecto, é importante referir Moreira: “Neste período em que o Estado-nação, sob o fogo
das forças conservadoras, vem sendo obrigado a diminuir a actuação directa no campo do apoio
social em favor da privatização das funções sociais típicas do Walfare State, o movimento
cooperativo poderá ser chamado a um papel cada vez mais importante, de forma a que não seja
apenas a fria racionalidade dos mercados a decidir sobre o apoio a conceder aos necessitados e
aos excluídos”. MOREIRA, Manuel Belo. O movimento cooperativo no contexto da globalização.
Instituto António Sérgio do Sector Cooperativo-INSCOOP. Pensamento Cooperativo. O Terceiro
Sector em Portugal. In: Revista de Estudos Cooperativos, n. 2, Lisboa, 2001. p. 26.
Existem três princípios que caracterizam os movimentos sociais: (a) a construção ou
reconstrução de uma identidade coletiva; (b) a oposição a um conflito existente; e (c) a totalidade,
em que o movimento (no caso o cooperativismo) tem “um projecto de mudança social global, de
redefinição do sistema de acção histórica da sociedade”. COUVANEIRO, Maria da Conceição
Henriques Serrenho. As práticas cooperativas: mudanças pessoais e sociais. Instituto António
Sérgio do Sector Cooperativo - INSCOOP. Pensamento Cooperativo. O Terceiro Sector em
Portugal. In: Revista de Estudos Cooperativos, n. 2, Lisboa, 2001. p. 41.
167
ideário for analisado sob o prisma da solidariedade social.522 Neste ponto, para
Moreira, “parece óbvio que o facto de os Estados-nação estarem impossibilitados ou
sentirem dificuldades acrescidas para poder determinar, autonomamente, as
políticas económicas a privilegiar, constitui factor condicionador do movimento
cooperativo”.523
Por sua vez, Couvaneiro entende que o “sistema cooperativo surge como
uma alternativa que visa regular a precariedade de meios e inserir socialmente seus
membros na sociedade, de forma a atribuirem-se valor e a sentirem-se causa,
permitindo-lhes, ao mesmo tempo, acederem a condições de vida satisfatórias e
encontrarem a liberdade da cidadania, responsável e consciente”.524
Assemelha-se a importância das cooperativas solidárias com a das ONGs, uma
vez que essas organizações também estão alicerçadas na solidariedade humana,
amparadas na noção de sociedade civil baseada numa terceira dimensão, na qual
prevalecem esses valores, a fim de que se construa uma esfera social pública.
Trata-se de uma importante representação da constituição do espaço público não
estatal, pois em que pese sua não inserção à estrutura das entidades estatais,
possuem um viés público significativo em função dos objetivos que perseguem.
Ao longo de sua história,525 o cooperativismo demonstrou possuir bases
sólidas, principalmente se considerado que fora utilizado como instrumento tanto no
522
523
524
525
Para Pinho, “a emergência do ‘cooperativismo solidário’ significa o reconhecimento de outra
lógica gestionária na busca de uma nova economia que consiga abranger os micros
(microcrédito, microemprendedores, microautogestores, clubes de troca e outros) e os excluídos
(sem-teto, sem-terra, sem-conta bancária, sem-garantia patrimonial). Para isso, tenta formas de
rearranjo econômico e social com base na cooperação espontânea e na solidariedade. Tentativa
que fez surgir uma nova vertente cooperativa solidária, paralela ao cooperativismo tradicional, e
embasada na ética, no caráter dos associados e em sua mútua confiança e espírito de
solidariedade”. PINHO, Diva Benevides. O cooperativismo no Brasil: da vertente pioneira à
vertente solidária. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 7.
MOREIRA, Manuel Belo. O movimento cooperativo no contexto da globalização. Instituto António
Sérgio do Sector Cooperativo-INSCOOP. Pensamento Cooperativo. O Terceiro Sector em
Portugal. In: Revista de Estudos Cooperativos, n. 2, Lisboa, 2001. p. 15.
COUVANEIRO, Maria da Conceição Henriques Serrenho. As práticas cooperativas: mudanças
pessoais e sociais. Instituto António Sérgio do Sector Cooperativo-INSCOOP. Pensamento
Cooperativo. O Terceiro Sector em Portugal. In: Revista de Estudos Cooperativos, n. 2, Lisboa,
2001. p. 35.
O cooperativismo tem como marco histórico oficial o ano de 1844, quando, na Inglaterra, tecelões
se reuniram com o objetivo de encontrar uma solução capaz de fazer frente aos problemas
econômicos que vinham sofrendo todos os integrantes daquele espaço local. O resultado
daquela reunião foi a criação consciente de uma doutrina de cooperação, segundo a qual cada
indivíduo uniria forças com os demais visando, por meio do esforço conjunto, fazer frente aos
problemas comuns, de modo que cada cooperante à medida que cooperava com o grupo
também era beneficiado com o poder que da união de forças emanava. Tudo isso, segundo os
princípios cooperativistas que daquela reunião, foram resultado.
168
regime socialista,526 quanto no capitalista.527 Como refere Moreira, a “história mostranos ainda que as formas de organização económica baseadas em cooperativas
conseguiram ao longo de pouco mais de século e meio coexistir, com mais ou
menos sucesso, com formas tão diversas como o capitalismo de mercado ou o
socialismo real”.528 O que possibilita a utilização do cooperativismo de forma tão
flexível, sem distanciamento de seus princípios529 originais, advém de seu modelo
de organização e gestão, pois há o compartilhamento de responsabilidades que visa
beneficiar o conjunto, resolvendo problemas comuns e atendendo a necessidades
comuns. Por meio do trabalho em equipe, seus integrantes somam suas diversas
habilidades530 para atender a uma necessidade comum.531
526
527
528
529
530
Existem outras versões apresentadas quanto ao surgimento do cooperativismo; contudo, a de
Rochdale foi a que se caracterizou como a oficial. Por outro lado, tem-se conhecimento de que a
prática da cooperação remonta a tempos e lugares conhecidos na Antiguidade, como a
Mesopotâmia e a Grécia. Perius defende, em sua obra Cooperativismo e Lei, que o
Cooperativismo teria sua origem, não em 1844, em Rochdale, mas, em 1627, nas Reduções
Jesuíticas. PERIUS, Vergílio Frederico. Cooperativismo e lei. São Leopoldo: Editora UNISINOS,
2001.
De acordo com Pinho, como exemplos de cooperativas no Regime Socialista Revolucionário
podem ser citadas as existentes na extinta URSS (cooperativas de consumo: Selpo, Raysoyus e
Tsentrosoyus; e cooperativas de produção agrícola: Kolhozes, Comuna, Artel, Toz e Comércio
Cooperativo Kolkhoziano), nas Democracias Populares da China (cooperativas de produção
agrícola, comuna agrícola, cooperativas de consumo e de crédito), na Tcheco-Eslováquia
(cooperativa de produção agrícola e cooperativa de consumo), Polônia (Spolem), Romênia,
Hungria, Albânia, Bulgária (Trudovo Kooperativni Zemedelski Stopanstva – TKZS) e Iugoslávia
(cooperativas de produção agrícola, Zadrugas). Ainda, conforme o autor, do Regime Socialista
Reformista, podem-se citar os exemplos da Inglaterra (durante o governo de Atlee, representante
do movimento trabalhista eleito primeiro-ministro, após o término da 2ª Guerra Mundial), de Israel
(Kibbutzim, Moschavim, cooperativas centrais de abastecimento e cooperativas de produção
industrial) da Índia e do México (ejidos). PINHO, Diva Benevides. A doutrina cooperativa nos
regimes capitalista e socialista. São Paulo: Livraria Pioneira Editora, 1965.
Como exemplos de cooperativas no Regime Capitalista, podem ser citadas as Cooperativas de
Caráter Confessional (Católicos-Sociais, Protestantes-Sociais e grupos religiosos – Judeus e
Kibutzim), as Cooperativas Seculares (cooperativas de produção agropecuária e industrial,
comunidades de trabalho da França, cidades cooperativas da França, centro comunitário de
Canavese na Itália, cooperativas de consumo – países escandinavos e Suécia; as Cooperativas
de Crédito) e as Régies Cooperativas.
MOREIRA, Manuel Belo. O movimento cooperativo no contexto da globalização. Instituto António
Sérgio do Sector Cooperativo - INSCOOP. Pensamento Cooperativo. O Terceiro Sector em
Portugal. In: Revista de Estudos Cooperativos, n. 2, Lisboa, 2001. p. 11.
Pinho relata a redação atual dos Princípios Cooperativos, segundo a ACI: (1) Associação
voluntária e aberta; (2) Controle democrático dos membros; (3) Participação econômica dos
membros; (4) Autonomia e independência; (5) Educação, treinamento e informação; (6)
Cooperação entre cooperativas; e (7) Preocupação com a comunidade. Para a autora (2004, p.
127), “esses princípios mostram que as cooperativas, além de empresas especiais de entreajuda
de produtores e/ou consumidores de bens e serviços, têm compromissos com a comunidade e
com a cidadania responsável. São geradoras de emprego e renda, melhoram a qualidade de
vida, defendem a cidadania, a tradição e os valores da sociedade, atuando como agentes de
mudança humana, econômica e social”. PINHO, Diva Benevides. O cooperativismo no Brasil: da
vertente pioneira à vertente solidária. São Paulo: Saraiva, 2004.
Cada cooperante possui habilidades diversas, assim como são diversas as atividades e as
necessidades organizacionais do grupo, quando em atividade, em equipe. Dessa forma, em
169
É interessante, sob essa ótica, que o cooperativismo possibilita alcançar tanto
os ideais socialistas, quanto os objetivos capitalistas.532 O indivíduo, ao assumir
responsabilidades e desenvolver um espírito solidário e enriquecido de valores
dentro de um sistema de aprendizagem significativa com a incorporação de valores
e de mudanças de atitudes, também se vê beneficiado econômica e socialmente,
uma vez que tem suas necessidades atendidas, ao mesmo tempo em que se sente
valorizado e útil,533 pois recebe os benefícios proporcionais ao seu esforço em prol
da cooperativa.
Couvaneiro destaca que o cooperativismo constituiu uma forma de encontro
com uma nova estrutura econômica para ”por cobro às desordens e às injustiças do
capitalismo, mas também ao peso opressivo de um colectivismo autoritário e
centralizado, o socialismo”. Para a autora, trata-se de um mecanismo capaz de se
adaptar às exigências da técnica moderna, atendendo às aspirações liberais com as
socialistas de nosso tempo.534
Pela doutrina cooperativa, deve haver proporcionalidade entre o nível de
cooperação despendido pelo cooperado e o retorno por ele recebido da cooperativa.
Assim, o cooperativismo modifica as noções de valia e mais valia, ao mesmo tempo
em que fortalece o capital social daquele espaço local.535
531
532
533
534
535
função das diversas responsabilidades assumidas, distribuídas conforme as habilidades de cada
integrante, o valor das habilidades organizadas em equipe se torna superior ao do indivíduo,
possibilitando, assim, que o conjunto alcance realizações que seriam improváveis para a
unidade.
“A cooperação permitiu, numa primeira fase da história, aos agentes espoliados, a satisfação das
suas necessidades mais elementares, graças ao seu trabalho e às empresas que eles próprios
criaram, mas também permitiu aceder ao estatuto de actores para participar plenamente na vida
social”. COUVANEIRO, Maria da Conceição Henriques Serrenho. As práticas cooperativas:
mudanças pessoais e sociais. Instituto António Sérgio do Sector Cooperativo-INSCOOP.
Pensamento Cooperativo. O Terceiro Sector em Portugal. In: Revista de Estudos Cooperativos,
n. 2, Lisboa, 2001. p. 36.
Perius considera que a “sociedade cooperativa é sui generis, pois de um lado, exige cooperação
social e, de outro, demanda organização econômica, como se fosse um barco movido por dois
remos: o social e o econômico. (...) A correta combinação desses fatores conduzirá a
organização cooperativa para a frente, ou seja, o barco não será levado à esquerda, à direita,
nem andará em círculo, mas para a frente”. PERIUS, Vergílio Frederico. Cooperativismo e lei.
São Leopoldo: Editora UNISINOS, 2001. p. 109.
“Situemo-nos na perspectiva de Piaget (1932, p. 77) que afirma que ‘a cooperação constitui em
definitivo um fenómeno social dos mais profundos e melhor fundado psicologicamente (...)’ sendo
‘a cooperação como forma mais normal de equilíbrio social’, Piaget aborda a cooperação no
sentido da interacção social necessária ao desenvolvimento psicogenético. Examina, na sua
teoria, os efeitos das práticas cooperativas sobre o desenvolvimento pessoal. Esta perspectiva
situa-se no âmbito do psicológico e social, não tendo, contudo, a ver com as organizações
enquanto entidades jurídicas”. COUVANEIRO, op.cit., p. 38.
Ibidem, p. 102.
Segundo Schmidt, “mais do que um recurso acadêmico, essa categoria possibilita a ação política
e impele para ela, no sentido da construção coletiva da democracia social. Nesse aspecto reside
170
O trabalho em cooperação permite ao ator social, em sua localidade, em sua
comunidade, em seu espaço, modificar sua realidade e atender a necessidades
comuns, saindo da posição inerte de quem espera uma prestação do Estado para
uma posição de agente transformador.536 Essa assunção de responsabilidade, fruto
do fortalecimento do capital social, por parte dos atores sociais, interessa ao Estado,
uma vez que alivia sua carga.
Dentro dessa ótica de auxílio entre Estado e sociedade, partindo da análise de
um direito social condensado, com base em Gurvitch, verifica-se que este se opera
em uma nova lógica no relacionamento entre Estado e sociedade, a partir de uma
estratégia de integração, substitutiva da lógica predominante desde o liberalismo:
um ordenamento estruturado com base na dominação.
Entende-se, ainda, que com isso os atores sociais passam a ser considerados
sujeitos ativos no processo de formação das decisões públicas, o que se relaciona
com os pressupostos procedimentalistas, devendo, contudo, tais decisões estarem
em consonância com os princípios constitucionais e apresentarem, por conseguinte,
um vínculo substancial.537
Contudo, não basta que o cidadão auxilie o Estado sem que haja uma
contraprestação. Superada a primeira etapa, constante da organização dos atores
sociais em torno de uma causa, deve, então, ocorrer uma organização política do
536
537
a fertilidade política do conceito de capital social”. Refere, ainda o autor, que “o capital social tem,
como núcleo, a confiança intersubjetiva, que se traduz em relações de reciprocidade e de
cooperação. Associado, positivamente, com a participação política, ele se expressa,
particularmente, no associativismo horizontal”. O capital social é, para ele, uma característica do
ambiente social, não dos indivíduos em particular. SCHMIDT, João Pedro. Capital social e
políticas públicas In: Direitos sociais e políticas públicas: desafios contemporâneos. Tomo II.
Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2003. p. 424.
Convém destacar, como refere Couvaneiro, que as práticas cooperativas “contribuem para o
reconhecimento e afirmação da identidade pessoal e colectiva, que se manifesta por processos
autónomos e solidários. É considerável a diferença com os sistemas mais individualistas, que
ocorrem em organizações onde o poder fortemente hierarquizado conduz à competição mais do
que à partilha, visto que, em geral, não está presente o valor da construção comum solidária e
responsável”. A autora entende, ainda, que em um processo de mudança com base nessas
práticas cooperativas “é fundamental a partilha de espaços comuns e da história em que cada
um, com um figurino próprio, assuma um protagonismo consciente e responsável e, mantendo-se
fiel a si próprio, seja edificador de mudança através da interestruturação/personalização/
socialização”. COUVANEIRO, Maria da Conceição Henriques Serrenho. As práticas
cooperativas: mudanças pessoais e sociais. Instituto António Sérgio do Sector CooperativoINSCOOP. Pensamento Cooperativo. O Terceiro Sector em Portugal. In: Revista de Estudos
Cooperativos, n. 2, Lisboa, 2001. p. 43.
HERMANY, Ricardo. Direito social e poder local: possibilidades e perspectivas para a construção
de um novo paradigma de integração entre sociedade e espaço público estatal. Tese (Doutorado
em Direito). Universidade do Vale do Rio dos Sinos, São Leopoldo: UNISINOS, 2003.
171
grupo, de modo a analisar sua realidade para então articular-se, visando à inclusão
de seus principais apelos (demandas) na agenda de políticas públicas.
Ressalta-se que a (re)definição do papel da sociedade civil na gestão do
Estado, como forma de legitimar os processos de decisão, a partir de uma lógica
participativa, mostra-se essencial para que se proponha um caminho intermediário,
que permita a manutenção de institutos próprios dos mecanismos de representação,
tais como os princípios constitucionais, desde que haja uma ampliação do espaço de
atuação dos atores sociais no âmbito estatal.
Tem-se, com isso, também nesse campo, uma modificação no conceito de
cidadania e de participação, os quais se desvinculam exclusivamente do espaço
nacional,538 por meio de um processo de (re)territorialização do poder. Com efeito,
Gómez destaca que a cidadania não pode mais ser relacionada apenas com o
Estado-Nação, com todas as suas crises, mas deve ser entendido a partir de
situações menos complexas, capazes de permitir a participação direta dos cidadãos
na esfera em que estão diretamente vinculados, ou seja, através do bairro, da
cidade ou da região.539
Couvaneiro destaca que “cumpridos os objetivos da empresa, ganhos e mais
valias salvaguardados e defendidos, e satisfeitas as necessidades dos membros,
cada um pode então interessar-se mais intensamente pela gestão colectiva, pondo
em acção novos modelos de organização de tarefas efectuadas por processos mais
diversificados”. Refere, ainda, a autora que “cada um, à sua maneira, tornando-se ao
mesmo tempo agente e beneficiário, contribui para dar vida à empresa, que toma
cada vez mais sentido para si, fazendo-o de forma crescentemente solidária”.540
Surge, assim, conceito diverso de mais-valia social cooperativa, eis que o
cooperativado recebe não na proporção de seu capital ou de suas horas de trabalho,
538
539
540
Nesse sentido, oportunas são as afirmações de Gómez: “De fato, o Estado deixa de ser o ator
exclusivo da cena internacional e uma multiplicidade de protagonistas, principalmente
organizações interestatais, organizações não governamentais e firmas econômico-financeiras
(sem ignorar, no plano micro, o papel significativo de indivíduos) irrompem com crescente
autonomia de ação política”. GÓMEZ, José Maria. Política e democracia em tempos de
globalização. Petrópolis: Vozes, 2000. p. 110.
Ibidem.
COUVANEIRO, Maria da Conceição Henriques Serrenho. As práticas cooperativas: mudanças
pessoais e sociais. Instituto António Sérgio do Sector Cooperativo - INSCOOP. Pensamento
Cooperativo. O Terceiro Sector em Portugal. In: Revista de Estudos Cooperativos, n. 2, Lisboa,
2001. p. 37.
172
mas na proporção de seu esforço em prol da cooperativa, permitindo o atendimento
de patamares mínimos satisfatórios, com expectativas positivas.541
Assim, verifica-se a necessidade de articulação das cooperativas existentes
para pressionar politicamente,542 a fim de fazer valer o Princípio Federativo,
possibilitando, a partir daí, que passe a constar da agenda de Políticas Públicas a
necessidade de criação de programas de educação e formação cooperativista, que
são, ao mesmo tempo, princípio e segredo do cooperativismo.
Apesar
de
seus
princípios
permanecerem
os
mesmos,
a
evolução
constitucional possibilitou que houvesse uma ampliação no campo de atuação
cooperativista, ultrapassando a visão de mercado para a de solidariedade social.
Desse modo, torna-se possível que praticamente todas as necessidades possam ser
atendidas a partir da atuação em cooperação, com responsabilidade política e
cidadania participativa, buscando a ocupação de espaços públicos não estatais por
parte da sociedade.
5.3 A (in)existência de Políticas Públicas de fomento ao Cooperativismo
Solidário no Brasil e o Programa Nacional de Apoio ao Cooperativismo
Social
Não obstante o exposto até aqui, o governo federal vem desenvolvendo um
Programa Nacional de Apoio ao Cooperativismo Social (PRONACOOP SOCIAL), de
caráter interministerial, envolvendo a atuação conjunta da Secretaria Nacional de
Economia Solidária (SENAES), dos Ministérios do Trabalho e Emprego, da Saúde,
541
542
Perius afirma que “um sistema cooperativista não se sustenta numa ideologia, mas numa teoria
econômico-social em que a ‘ajuda própria’ se exerce comunitariamente em benefício coletivo dos
associados”. PERIUS, Vergílio Frederico. Cooperativismo e lei. São Leopoldo: Editora
UNISINOS, 2001. p. 198.
Nesse sentido, Moreira afirma que “uma nova prática nesta matéria generalizada a todo o
movimento cooperativo tem a vantagem evidente de tornar inevitável uma gestão mais eficiente.
Se assim for, um sector actuante, gerido eficientemente, pode abandonar definitivamente certas
atitudes subservientes de quem mendiga apoios. Passando a poder reivindicar legitimamente
junto dos poderes públicos, que não haja qualquer discriminação negativa para com as
cooperativas e até, quando tal se justifique, ou seja, possível, como em Portugal mercê de um
imperativo constitucional que o suporta, reivindicar mesmo formas de discriminação positiva”.
Destaca-se, nesse ponto, que a Constituição Federal Brasileira fornece os esteios necessários
para a adoção da referida postura reivindicativa. MOREIRA, Manuel Belo. O movimento
cooperativo no contexto da globalização. Instituto António Sérgio do Sector CooperativoINSCOOP. Pensamento Cooperativo. O Terceiro Sector em Portugal. In: Revista de Estudos
Cooperativos, n. 2, Lisboa, 2001. p. 24.
173
da Justiça, e o do Desenvolvimento Social, além da Secretaria Especial de Direitos
Humanos e da Secretaria Geral da Presidência da República, com o objetivo de
fortalecer o cooperativismo social brasileiro, oferecendo possibilidade de inserção no
trabalho de pessoas em desvantagem, por meio de apoio às cooperativas sociais e
empreendimentos econômicos solidários (EES).543
Dessa forma, surge a perspectiva de fortalecimento e desenvolvimento do
cooperativismo social a partir de um programa de políticas públicas de nível
nacional, que acaba por preencher um espaço até então em aberto, de completa
ausência de políticas públicas, desde a edição da lei das cooperativas sociais.
Nesse sentido, visando elaborar um plano de políticas públicas de nível
nacional, as instituições referidas e representantes da sociedade civil iniciaram a
elaboração de um processo de discussão544 que visa mobilizar a sociedade e os
poderes públicos a se mobilizarem na construção de políticas públicas de apoio ao
cooperativismo social no país. Além disso, cabe destacar que a proposta
apresentada tem por objetivo ampliar a intersetorialidade nos debates acerca do
cooperativismo social, envolvendo o poder público não apenas como instituição
representativa, mas por meio de diversos setores, que se dispõem a atuar de forma
integrada, como organizações da sociedade civil, universidades, representantes de
iniciativas de cooperativismo social (formais ou informais), entidades de pesquisa e
movimentos sociais e populares, criando uma rede de apoio mútuo a todos os atores
sociais envolvidos.545
Com
isso,
foram
apresentadas
propostas
estruturadas
segundo
três
perspectivas: conceitual, jurídica e de políticas públicas intersetoriais para o
cooperativismo social.546
Sob o ponto de vista conceitual, a proposta contempla a necessidade de
envolvimento de diversos segmentos da sociedade, com a instituição de novos
paradigmas baseados em redes de poder horizontais, capazes de construir novos
543
544
545
546
ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO. Parecer sobre Pronacoop Social. Disponível em:
http://www.agu.gov.br/sistemas/site/PaginasInternas/NormasInternas/AtoDetalhado.aspx?idAto=2
61306&ID_SITE=. Acesso em: 20 fev. 2013.
BRASIL. Ministerio do Trabalho e Emprego. Trabalho e direitos: cooperativismo social como
compromisso social, ético e político. I Conferência Temática de Cooperativismo Social. Brasília:
MTE,
2010.
p.
9
Disponível
em:
http://portal.mte.gov.br/data/files/8A7C812D36A28000013731C1E94D5DBD/cad_tematico_coope
rativismo.pdf. Acesso em: 20 fev. 2013.
Ibidem, p. 9.
Ibidem.
174
laços sociais. No mesmo sentido, defende-se o reconhecimento da importância
econômica das iniciativas de cooperativismo social, destacando a responsabilidade
de entidades ligadas aos direitos humanos, ao sistema prisional e à ação social,
bem como aos gestores públicos, em especial, em âmbito local, no fomento de
iniciativas ligadas ao cooperativismo social.547 Desse modo, a proposta apresenta
um entendimento que se norteia segundo a perspectiva de aplicação do princípio da
subsidiariedade, primeiro, em razão de que compartilha com a sociedade a
responsabilidade pela construção de políticas públicas no campo social, segundo,
em razão de que no que se refere à participação do poder público, privilegia o
espaço local, reconhecendo sua importância democrática.
Sob o ponto de vista jurídico, identificou-se a necessidade de maior
regulamentação da lei de Cooperativas Sociais, por meio de instrumentos
normativos como decretos, portarias e, até, mesmo outras leis regulamentadoras.
Além disso, ainda, a proposta contempla a possibilidade de composição mista da
sociedade, por sócios considerados em desvantagem e por sócios tradicionais, sem
fazer referência à possibilidade de trabalhadores não cooperados.
Do ponto de vista previdenciário, contempla-se a necessidade de criação de
um programa especial para integrantes do cooperativismo social, possibilitando-se,
inclusive, a manutenção de benefício durante a permanência na cooperativa social.
Além disso, identificou-se a necessidade de solucionar problemas novos surgidos
com a criação da lei, como a situação das pessoas com transtorno mental,
aposentadas por invalidez, que participam de iniciativas de cooperativismo social,
pois, segundo a legislação previdenciária atual, podem perder direito ao benefício ao
exercer suas atividades junto à cooperativa.
Sob a perspectiva das relações com a administração pública, contempla-se a
criação de instrumentos legais que fomentem, bem como apoiem, a participação de
cooperativas sociais em licitações, em especial, em âmbito municipal, relevando
assim a importância do espaço local na relação entre Estado e sociedade.
Do ponto de vista penal, foi proposta alteração legislativa a fim de reduzir a
pena quando o apenado ingressasse em uma cooperativa social, enquanto que do
547
BRASIL. Ministerio do Trabalho e Emprego. Trabalho e direitos: cooperativismo social como
compromisso social, ético e político. I Conferência Temática de Cooperativismo Social. Brasília:
MTE,
2010.
p.
9
Disponível
em:
http://portal.mte.gov.br/data/files/8A7C812D36A28000013731C1E94D5DBD/cad_tematico_coope
rativismo.pdf. Acesso em: 20 fev. 2013.
175
ponto de vista tributário a alteração legislativa proposta visaria, além da isenção de
tributos às cooperativas sociais, que o reconhecimento como instituições de utilidade
pública.548
No entanto, mais importante do que as propostas apresentadas de
normatizações diversas, trata-se da conscientização de que qualquer criação
normativa deverá ser sustentada por uma política pública integrada pelos diversos
setores do poder público e da sociedade, pois a própria lei das sociedades
cooperativas sociais pode ser apresentada como exemplo de que não é possível
criar um movimento de transformação social como o visto na Itália, apenas a partir
da edição de uma lei, sem que um conjunto de políticas públicas sejam elaboradas.
Por fim, na dimensão das políticas públicas, prevaleceu o entendimento de que
o cooperativismo social deve ser considerado política de Estado e assim ser objeto
de discussão permanente mediante a participação de diversos setores do poder
público, como o Ministério Público do Trabalho, os Ministérios Públicos Estaduais, o
Ministério da Saúde/Coordenação Geral de Saúde Mental, o Ministério do Trabalho
e
Emprego/Secretária
Nacional
de
Economia
Solidária,
o
Ministério
do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome, a Secretaria Especial de Direitos
Humanos, o Conselho Nacional de Justiça, as Defensorias Públicas, bem como de
diversos setores da sociedade civil.
Dessa forma, entendeu-se, então, pela criação de uma Política Nacional de
Fomento, Financiamento e Apoio para iniciativas ligadas ao cooperativismo social,
garantindo às iniciativas de cooperativismo social o acesso a programas e a bolsas
governamentais que tenham como propósito promover a qualidade dos produtos, o
desenvolvimento tecnológico e a inovação, além de formação profissional, mediante
a certificação por meio do Sistema Nacional do Comércio Justo e Solidário, que
atuaria como órgão fiscalizador dos requisitos das cooperativas sociais, no que se
refere ao seu enquadramento no perfil. Inclusive, a proposta contempla a
possibilidade de acesso a programas e recursos já existentes, reconhecendo-se a
utilidade pública das cooperativas sociais.549
Nesse sentido, Lopes aos analisar as OS brasileiras, afirma que:
548
549
BRASIL. Ministerio do Trabalho e Emprego. Trabalho e direitos: cooperativismo social como
compromisso social, ético e político. I Conferência Temática de Cooperativismo Social. Brasília:
MTE,
2010.
p.
11
Disponível
em:
http://portal.mte.gov.br/data/files/8A7C812D36A28000013731C1E94D5DBD/cad_tematico_coope
rativismo.pdf. Acesso em: 20 fev. 2013.
BRASIL. op. cit., p. 13.
176
O reconhecimento da utilidade pública desencadeia a produção de um
conjunto de efeitos que a lei liga à atribuição deste estatuto. O facto de
merecerem tal qualificação pelo ordenamento jurídico significa um plus
relativamente ao seu estatuto jurídico; trata-se de uma qualidade jurídica
conferida pelo poder público que faz incidir sobre as instituições assim
reconhecidas um feixe de disposições jurídicas especiais que lhe
asseguram vantagens, mas que lhes impõem um conjunto de sujeições
incomuns para as demais pessoas colectivas, incluindo mesmo as outras
pessoas colectivas qualificadas de utilidade pública. O reconhecimento da
utilidade pública toca na própria estrutura do ente enquanto pessoa
colectiva, na medida em que até a sua própria capacidade jurídica poderá
ser alterada, dado que aquele reconhecimento as habilita a receberem dos
550
poderes públicos tarefas e poderes que de outro modo seriam excluídos.
No mesmo sentido, propõe-se ainda o desenvolvimento de assessoria técnica
visando incentivar a incubação de cooperativas sociais, o que pode ser desenvolvido
pelo poder público e pelas universidades.
A seu turno, visando concretizar as propostas apresentadas, foi elaborado um
projeto ou minuta de um decreto presidencial, submetido à apreciação. Entretanto, o
decreto é um instrumento que possui significativa importância, principalmente em
função do reconhecimento das cooperativas como instrumento de transformação
social, mas em verdade se trata apenas de um passo inicial que tem por objetivo a
criação do programa, sendo que as medidas concretas ainda deverão ser levadas a
cabo no triênio 2012 a 2015.
Desse modo, o decreto tem por objetivo instituir o PRONACOOP Social,
definindo finalidades, instituições beneficiadas pelo programa, princípios, objetivos,
políticas e instrumentos a serem utilizados pelo comitê gestor, também definido pela
lei, além das dotações orçamentárias que servirão para custear a execução das
ações e dos projetos.551
Com relação à finalidade do programa, englobam-se os atos de planejar,
orientar, coordenar, executar e monitorar a implantação de ações voltadas para as
cooperativas sociais e para outros EES formados por pessoas em desvantagem de
acordo com a lei das cooperativas sociais.
550
551
LOPES, Licínio. As instituições particulares de solidariedade social. Coimbra: Almedina, 2009. p.
206.
ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO. Parecer sobre Pronacoop Social. Disponível em:
http://www.agu.gov.br/sistemas/site/PaginasInternas/NormasInternas/AtoDetalhado.aspx?idAto=2
61306&ID_SITE=.
Acesso
em:
20
fev.
2013.
Texto
integral
em:
https://docs.google.com/document/d/1bxErnhIx_zeeHCltPk7urb2w1AU4tQiKTD0hoHi95mA/edit?
hl=en_US&pli=1.
177
Em segundo lugar, como beneficiários do programa, encontram-se as
cooperativas sociais, assim consideradas aquelas constituídas nos moldes da lei das
cooperativas sociais, e os EES, assim consideradas as organizações de caráter
associativo que realizem atividades econômicas geridas democraticamente e
constituídas por pessoas em situação de desvantagem. Dessa forma, referido
programa visa atender um público mais amplo do que apenas aquele composto
pelas cooperativas sociais.
Na sequência, o decreto visa definir os seis princípios que deverão nortear o
programa. O primeiro princípio diz respeito à dignidade e à independência da
pessoa, enquanto o segundo proíbe a discriminação e busca a promoção da
igualdade. Prega, ainda, no terceiro princípio, a inclusão e o respeito pela diferença,
assim como a autogestão no quarto princípio. O quinto princípio relaciona-se com a
articulação e a integração de políticas públicas para a promoção do desenvolvimento
tanto local quanto regional, marcando mais uma vez o vínculo com o espaço local.
Por fim, o sexto princípio estabelece a necessidade da coordenação dos órgãos no
desenvolvimento de políticas que visem à geração de trabalho e renda para pessoas
em desvantagem.
Outro ponto a ser ressaltado se trata da abordagem dos objetivos do programa,
apresentados em número de sete, mas que não constituem um rol fechado,
conforme prevê o oitavo inciso. Destacam-se a assessoria na criação e no
desenvolvimento das instituições beneficiadas, bem como o incentivo à formalização
desses empreendimentos, além de ações que visem o fortalecimento financeiro, de
gestão e de organização, viabilizando linhas de crédito e acesso a mercados e à
comercialização da produção, incentivando a formação de redes e de cadeias
produtivas. Além disso, monitora e avalia os resultados e os alcances sociais e
econômicos das políticas de apoio ao cooperativismo social.
As cooperativas permanecem sendo tratadas em ambientes isolados. Observese que as cooperativas possuem uma natureza que as diferencia das empresas
privadas, no entanto, isso não significa que ambos não possam trabalhar em
condições de complementaridade, o que se tornaria possível por meio da utilização
de consórcios. No entanto, nem a lei original, nem o decreto prevê tal possibilidade.
Do mesmo modo, as propostas apresentam uma série de medidas aptas a
alavancar o cooperativismo social, mas ainda assim não abordam todas as
possibilidades, conforme verificado nos ordenamentos alienígenas, como se trata do
178
caso de Portugal, em que há a participação pública nas cooperativas, bem como
espécie de cooperativa mista de interesse público.
Por sua vez, no que se refere às políticas e aos instrumentos destinados ao
cumprimento dos objetivos, o decreto prevê seis ações, que deverão ser
desenvolvidas em regime de parceria entre os órgãos e as entidades das
administrações públicas federal, estadual, distrital e municipal, a iniciativa privada e
as pessoas em situação de desvantagem, seus familiares e suas OS.
Destaca-se, assim, a criação de programas de formação continuada, visando à
autonomia, à emancipação e à autogestão do grupo, bem como à ampliação dos
conhecimentos e das habilidades dos trabalhadores por meio da oferta de padrões
tecnológicos e gerenciais para a condução de suas atividades, além da capacitação
tecnológica e gerencial de pessoas em situação de desvantagem que desejem
ingressar ou formar cooperativas sociais e EES. Além disso, prevê também a criação
de linha de crédito facilitada e a abertura de canais de comercialização dos produtos
e serviços, inclusive com o acesso às compras públicas, além da transferência de
recursos a título de auxílio, conforme previsto nas leis orçamentárias.
Por fim, define a criação de um comitê gestor, representado por integrantes dos
Ministérios do Trabalho e Emprego, do Desenvolvimento Social e Combate à Fome,
da Saúde, da Justiça, da Secretaria de Direitos Humanos e da Secretaria-Geral da
Presidência da República, além de representantes da sociedade civil e do Conselho
Nacional de Justiça, responsável pela concretização e pelo êxito do programa.
Todavia, importa ressaltar que, em que pese a importância das iniciativas
referidas, ainda se encontram apenas no campo das ideias, uma vez que ainda não
estão concretizadas, nem mesmo publicado o decreto referido, de modo que, no
momento, inexiste qualquer programa de políticas públicas destinado ao
desenvolvimento do cooperativismo social.
Ainda, mesmo que publicado referido decreto, verifica-se que este não
contempla todas as propostas elencadas, em especial no que se refere ao marco
jurídico do cooperativismo social, razão pela qual ainda se fazem necessárias
algumas
considerações
relacionadas
ao
tratamento
jurídico
destinado
às
cooperativas sociais que ainda não se encontram claros e, por conseguinte,
incompreendidos.
179
6
CONTRIBUIÇÕES À FORMULAÇÃO DE UM MARCO JURÍDICO ESPECIAL E
FOMENTADOR DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE INCLUSÃO SOCIAL
REALIZADORA DE DIREITOS FUNDAMENTAIS SOCIAIS
No presente capítulo, será identificada a natureza jurídica do cooperativismo
solidário no Brasil, destacando-se a natureza solidária dessas cooperativas a partir
dos fundamentos constitucionais, em razão de ter como objetivo a inclusão social de
pessoas em desvantagem, por meio de uma nova lógica no relacionamento entre
Estado e sociedade.
Em seguida, será realizada uma análise comparativa entre as cooperativas
tradicionais e as cooperativas sociais, em especial no que se refere aos tratamentos
previstos no Código Civil, na lei das cooperativas e na lei das cooperativas sociais.
Por fim, serão apresentados os reflexos e as peculiaridades da aplicação dos
princípios cooperativos nos dois tipos de cooperativas, tradicionais e sociais, uma
vez que é essencial o reconhecimento das cooperativas sociais como cooperativas,
mas com natureza jurídica própria.
6.1 Natureza jurídica especial do cooperativismo solidário no Brasil
A origem das cooperativas sociais está na busca da inclusão social de doentes
psiquiátricos, sendo que, posteriormente, no caso brasileiro, se estende a outras
categorias de indivíduos que também necessitam de medidas que tenham por
objetivo a inclusão. Assim, a medida busca a incorporação dessas pessoas à vida
social no seu sentido pleno, inclusive por meio do trabalho, sem precisar depender
da caridade e da assistência pública. Passam, assim, a desenvolver uma atividade
produtiva, aumentando a autoestima, bem como a dignidade com sua inserção na
sociedade.552
Damiano conceitua as cooperativas sociais, a partir da conjugação de artigos
das leis das Cooperativas e das Cooperativas Sociais, da seguinte forma:
552
DAMIANO, Henrique. Cooperativas Sociais. In: Revista do Tribunal Regional do Trabalho da 15ª
Região,
n.
31,
jul./dez.
2007.
Disponível
em:
http://bdjur.stj.gov.br/xmlui/bitstream/handle/2011/22037/cooperativas_sociais.pdf?sequence=1.
Acesso em: 14 set. 2012. p. 203.
180
Conjugando-se o artigo 4º da Lei 5.764/71 com o artigo 1º da Lei 9.867/99,
conceituamos Cooperativa Social como sociedade civil de natureza privada,
não sujeita à falência, constituída por pessoas em desvantagem e
voluntárias, para prestar-lhes serviço no sentido de inseri-los no mercado
553
econômico, por meio do trabalho autônomo.
Observe-se que, no caso das cooperativas sociais, se aplicarão, ainda, além da
própria Constituição Federal, à medida que indica como objetivo a constituição de
uma sociedade solidária554, a lei das cooperativas, a lei das cooperativas sociais, o
Código Civil e a lei do voluntariado555, em razão da categoria de sócios voluntários,
segundo uma perspectiva de aplicação da teoria do diálogo das fontes.556 Referido
entendimento possui reflexos práticos importantes na medida em que a lei do
voluntariado admite a possibilidade de ressarcimento de despesas que os sócios
voluntários tenham de fazer representando ou assistindo a cooperativa.557
Nesse sentido, Damiano, ao entender pela aplicação sistemática das normas,
afirma:
Embora a lei das Cooperativas Sociais (Lei 9.867/99) não tenha previsto a
possibilidade de ressarcimento das despesas para os sócios voluntários,
entendemos ser possível tal ressarcimento por uma interpretação
sistemática das normas jurídicas, eis que as leis do trabalho voluntário e
das cooperativas sociais se completam, aplicando-se todas as normas
relativas ao setor em que operarem, desde que compatíveis com os seus
558
objetivos, não havendo qualquer incompatibilidade entre elas.
Ainda, no que se refere à relação das cooperativas sociais com a recepção do
solidarismo previsto na constituição, torna-se necessário enfatizar que a proposta
não se encontra presente no texto constitucional, mas antes mesmo, em seu
553
554
555
556
557
558
DAMIANO, Henrique. Cooperativas Sociais. In: Revista do Tribunal Regional do Trabalho da 15ª
Região,
n.
31,
jul./dez.
2007.
p.
204.
Disponível
em:
http://bdjur.stj.gov.br/xmlui/bitstream/handle/2011/22037/cooperativas_sociais.pdf?sequence=1.
Acesso em: 14 set. 2012.
Art. 3º I, CF e preambulo – fraternidade.
Lei 9.608, de 18 de fevereiro de 1998.
“Em síntese, a aplicação, a integração e a interpretação das normas jurídicas não mais
pressupõem a eliminação de uma das regras do sistema, como resultado de uma antinomia ou
de um conflito de normas. Antes disso, consiste no método de coordenação e coerência
sistemática das várias fontes de direito, assegurando a conformidade entre elas e a supremacia
da Constituição e, mais ainda, dos seus valores e direitos fundamentais”. BENJAMIN, Antonio
Herman. In: MARQUES, Cláudia Lima (Coordenação). Diálogo das fontes: do conflito à
coordenação de normas no direito brasileiro. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2012. p.
7.
DAMIANO, op. cit., p. 205.
Ibidem, p. 205.
181
prefácio à constituição, há a previsão de uma sociedade fraterna fundada na
harmonia social. Dessa forma, a recepção do solidarismo mostra-se como uma
aspiração da sociedade civil, visualizando o fenômeno jurídico em sua dimensão
correta e contribuindo para o atendimento de expectativas sociais.559
Conforme Franco Angeli, tem ocorrido na Itália um considerável aumento no
interesse pelas cooperativas sociais, em virtude de sua relevância econômica e em
razão dos direitos difusos a ela relacionados.560
No caso das cooperativas sociais, ainda é preciso salientar a necessidade de
políticas públicas que incentivem o seu desenvolvimento, sendo que, a título de
ilustração é possível referir a observação que faz Damiano:
A Constituição Federal concedeu imunidade tributária às instituições de
educação e de assistência social sem fins lucrativos. O benefício abrange
tanto impostos, a teor do art.150, IV, “c”, como as contribuições sociais, a
teor do artigo 195, parágrafo 7º, ambos da Carta Magna. A ausência de fins
lucrativos e a observância aos requisitos da lei são necessárias para
obtenção da imunidade. Conforme decidido pelo Supremo Tribunal Federal
(Recurso Extraordinário n. 210.251), as entidades filantrópicas que
explorem atividades econômicas para manter suas finalidades de
561
assistência social, estão imunes ao pagamento de impostos.
Observe-se aqui que não se está a analisar o tratamento diferenciado a que se
submete o ato cooperativo tradicional, mas os demais atos praticados pela
cooperativa social, de modo que é necessária análise específica às cooperativas
sociais em face de sua natureza sui generis.
Nesse aspecto, importa referir que Paes entende que as cooperativas tratamse de pessoas jurídicas sui generis, sendo que as cooperativas sociais diferenciamse das tradicionais, em razão de características que lhes são peculiares.562
Dentro dessa perspectiva de atuação da sociedade visando solucionar os
problemas por meio da articulação dos atores sociais, a lei das cooperativas sociais
dispõe sobre a criação e o funcionamento de cooperativas sociais, visando à
559
560
561
562
USTARRÓZ, Daniel. O solidarismo no direito contratual brasileiro. In: MARQUES, Cláudia Lima
(Coordenação). Diálogo das fontes: do conflito à coordenação de normas no direito brasileiro.
São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2012. p. 258.
ANGELI, Franco. La qualità del lavoro nelle cooperative sociali. Misure e modelli statistici. eBook.
p. 4.
DAMIANO, Henrique. Cooperativas Sociais. In: Revista do Tribunal Regional do Trabalho da 15ª
Região,
n.
31,
jul./dez.
2007.
p.
206.
Disponível
em:
http://bdjur.stj.gov.br/xmlui/bitstream/handle/2011/22037/cooperativas_sociais.pdf?sequence=1.
Acesso em: 14 set. 2012.
PAES, José Eduardo Sabo. Fundações, associações e entidades de interesse social. Rio de
Janeiro: Forense, 2013. p. 50.
182
integração social dos cidadãos. Assim, a lei das cooperativas sociais é de suma
importância, haja vista que marca o início oficial do cooperativismo solidário no
Brasil.
Nesse sentido, Pinho destaca que a “eficiência das redes sociais de
solidariedade e de confiança, que estão crescendo no interior de comunidades e de
populações locais, tem sido favorecida pela proximidade geográfica e temporal, pela
confiança interpessoal e pela fiscalização e sanção do próprio grupo”.563
Conforme refere o INSCOOP:
Com século e meio de existência, o movimento cooperativo assistiu ao
desenvolvimento de cooperativas em sectores que vão para além das
tradicionais cooperativas de consumo, de produção, agrícolas e de crédito.
Surgiram também, em todo o mundo, associações e fundações que, com as
cooperativas, têm partilhado os domínios da defesa do meio ambiente, da
saúde, do desenvolvimento regional ou comunitário, da cultura, do combate
à pobreza, da inclusão social, da deficiência, da protecção aos imigrantes e
dos cuidados prestados às pessoas em situações de maior
564
vulnerabilidade.
Desse modo, o cooperativismo aposta em valores que privilegiam as pessoas
acreditando no desenvolvimento da pessoa humana, destacando, dentro da ótica de
Gurvitch, que o direito social condensado “é independente face ao Estado. Combina
o local com o global e promove o próprio espírito de cidadania e a participação
comunitária, em moldes democrática e civicamente responsáveis”.565
Segundo o dispositivo legal pátrio, as cooperativas sociais são aquelas
cooperativas constituídas com a finalidade de inserir as pessoas em desvantagem
no mercado econômico, por meio do trabalho, fundamentando-se no interesse geral
da comunidade em promover a pessoa humana e a integração social dos
cidadãos.566
563
564
565
566
PINHO, Diva Benevides. O cooperativismo no Brasil: da vertente pioneira à vertente solidária.
São Paulo: Saraiva, 2004. p. 8.
Instituto António Sérgio do Sector Cooperativo (INSCOOP). Cooperativa & Desenvolvimento.
Lisboa: Cooperativa de artes gráficas, 2005. p. 10.
Ibidem, p. 10.
Inicialmente, quanto ao objetivo da inclusão social de pessoas em desvantagem, faz-se
necessário definir quais são essas pessoas. A lei considera, assim, como pessoas em
desvantagem os deficientes físicos e sensoriais; os deficientes psíquicos e mentais, as pessoas
dependentes de acompanhamento psiquiátrico permanente e os egressos de hospitais
psiquiátricos; os dependentes químicos; os egressos de prisões; os condenados a penas
alternativas à detenção; os adolescentes em idade adequada ao trabalho e em situação familiar
difícil do ponto de vista econômico, social ou afetivo.
183
Do texto da lei das cooperativas sociais depreendem-se objetivos sociais
importantes, como a inclusão social de pessoas em desvantagem, a defesa do
interesse geral da comunidade, a promoção da pessoa humana e a integração social
dos cidadãos. Conforme Martins, “a leitura do último item do artigo 1° deixa evidente
que este tipo de cooperativa está sendo criada para inserção de certo tipo de
pessoas em todas (absolutamente todas) as formas de atuação produtiva em nossa
sociedade”.567
Ficou registrado, na conferência europeia sobre economia social, pelo comitê
de coordenação das Associações Cooperativas Europeias, o compromisso do
movimento cooperativo em “lutar contra a exclusão, por empregos que envolvam
simultaneamente a solidariedade e a responsabilidade, para ajudar os excluídos a
saírem da exclusão de modo a poderem eles próprios virem a ajudar os outros”.568
Corrobora, assim, o espírito da lei brasileira que é o de propiciar que as pessoas em
dificuldade possam, à medida que se entreajudam, no futuro ajudar outras pessoas
em condições de exclusão social569, além dos princípios fundamentais do Estado
brasileiro constantes do artigo primeiro da Constituição Federal.
Num segundo momento, importa referir as atividades a serem desenvolvidas
pelas cooperativas sociais, incluindo-se, entre suas atividades, a organização e a
gestão de serviços sociossanitários e educativos e o desenvolvimento de atividades
567
568
569
MARTINS, Paulo Haus. As cooperativas sociais e o terceiro setor. Disponível em:
http://www.rits.org.br/legislacao_teste/lg_testes/lg_tmes_jan2000.cfm Acesso em: 28 ago. 2005.
Instituto António Sérgio do Sector Cooperativo (INSCOOP). Cooperativa & Desenvolvimento.
Lisboa: Cooperativa de artes gráficas, 2005. p. 31.
Assinale-se, ainda, que o projeto de lei previa, também, entre as pessoas em desvantagem os
idosos com 60 anos ou mais. Contudo, referida previsão foi objeto de veto presidencial em razão
de considerar-se que o avanço da medicina vem dilatando a expectativa de vida do ser humano
e, em consequência, o conceito de idoso. Assim, a definição desse conceito, como constava no
projeto, não se coadunava com a realidade, contrariando, por conseguinte, o interesse público.
Registre-se, ainda, que o projeto de lei também previa que pelo menos 50% dos trabalhadores
de cada Cooperativa Social deveriam ser pessoas em desvantagem, as quais, sempre que isso
fosse compatível com seu estado, deveriam também ser sócias da Cooperativa. Da mesma
forma ocorreu o veto presidencial em razão de que o referido dispositivo, ao prever a existência
de trabalhadores não associados nas Cooperativas Sociais, estaria possibilitando a existência de
empregados nas cooperativas, o que as afastariam de sua função social-solidária, uma vez que,
conforme as razões de veto, se não são associados, tais trabalhadores são, na verdade,
empregados das cooperativas. Em função disso, se possibilitaria o desvirtuamento do espírito do
projeto, pois possibilitaria a constituição de Cooperativas Sociais em cujo quadro de associados
não contasse sequer uma pessoa tida em desvantagem à luz da proposta em comento. Isso
representaria fato mais grave ainda, uma vez que desvirtuaria totalmente o conceito da
cooperativa consagrado pelo Direito Positivo Brasileiro, inclusive possibilitando que se abrissem
as portas para a proliferação de cooperativas fraudulentas, sem nenhum cunho social de
proteção às pessoas que o projeto buscava atingir. Além disso, vale lembrar que a condição de
pessoa em desvantagem deve, nos moldes de referida lei, ser atestada por documentação
proveniente de órgãos da administração pública, ressalvando-se o direito à privacidade.
184
agrícolas, industriais, comerciais e de serviços.570 Desse modo, as cooperativas
sociais organizarão seu trabalho, especialmente no que diz respeito a instalações,
horários e jornadas, de maneira a levar em conta e minimizar as dificuldades gerais
e individuais das pessoas em desvantagem que nelas trabalharem, e desenvolverão
e executarão programas especiais de treinamento, com o objetivo de aumentar-lhes
a produtividade e a independência econômica e social.
Nesse aspecto, a determinação de fundamental importância para se atingir os
fins propostos pelas cooperativas sociais estabelece que o estatuto da cooperativa
social pode prever uma ou mais categorias de sócios voluntários, que lhes prestem
serviços gratuitamente e não estejam incluídos na definição de pessoas em
desvantagem. Destaque-se, ainda, que é exatamente essa peculiaridade que
caracteriza a natureza sui generis da cooperativa social, pois determina seu caráter
intermediário entre uma sociedade civil e uma organização não governamental
(ONG).
Referida passagem, juntamente com a proposta de defesa do interesse geral
da comunidade, da promoção da pessoa humana e da integração social dos
cidadãos, é o que diferencia esse tipo de sociedade cooperativa dos demais tipos de
cooperativas existentes, aproximando-as das ONGs e das organizações da
sociedade civil de interesse público, pois para essa categoria de associados não há
qualquer tipo de retorno econômico, nem, frise-se, repartição de sobras.571
Nesse aspecto, Martins também é claro ao referir que
a cooperativa social pode ser mais do que uma cooperativa de trabalho,
pode se encaixar perfeitamente no conceito que temos de Organizações da
Sociedade Civil, que promovem, em última análise, a garantia de direitos
sociais básicos que hoje ganham normalmente o nome de direitos de
572
cidadania.
570
571
572
Quanto aos aspectos legais estruturais, a lei impõe que na denominação e razão social das
entidades é obrigatório o uso da expressão "Cooperativa Social", aplicando-se-lhes todas as
normas relativas ao setor em que operarem, desde que compatíveis com os objetivos da lei em
tela.
Por fim, cabe que se registre que o projeto de lei previa que para as cooperativas sociais aplicarse-iam, naquilo que coubesse, os dispositivos constitucionais referentes às cooperativas, bem
como os da Lei n. 5.764, de 16 de dezembro de 1971, e os da Lei Orgânica da Assistência Social
(Lei n. 8.742, de 7 de dezembro de 1993), tendo, no entanto, o referido texto sido vetado em
.
razão do entendimento presidencial de que a aplicação, no que coubesse, das Leis n 5.764, de
16 de dezembro de 1971, e 8.742, de 7 de dezembro de 1993, seria por demais abrangente ao
dispor de assunto de grande repercussão na previdência social. Desse modo, tendo entendido o
Presidente da República que permitir que as cooperativas sociais usufruíssem das vantagens
concedidas às entidades ali mencionadas desvirtuaria a Lei Orgânica de Assistência Social.
MARTINS, Paulo Haus. As cooperativas sociais e o terceiro setor. Disponível em:
http://www.rits.org.br/legislacao_teste/lg_testes/lg_tmes_jan2000.cfm Acesso em: 28 ago. 2005.
185
Assemelha-se a importância das cooperativas solidárias com a das ONGs, uma
vez que essas organizações também estão alicerçadas na solidariedade humana,
amparadas na noção de sociedade civil baseada numa terceira dimensão, na qual
prevalecem estes valores, a fim de que se construa uma esfera social pública. Tratase de uma importante representação da constituição do espaço público não estatal,
pois em que pese sua não inserção à estrutura das entidades estatais, possuem um
viés público significativo em função dos objetivos que perseguem.573
Dentro dessa ótica de auxílio entre Estado e sociedade, partindo da análise de
um direito social condensado, com base em Gurvitch, verifica-se que ele se opera
em uma nova lógica no relacionamento entre Estado e sociedade, a partir de uma
estratégia de integração, substitutiva da lógica predominante desde o liberalismo:
um ordenamento estruturado com base na dominação.
O Estado Democrático de Direito, consoante o preâmbulo da Magna Carta
brasileira de 1988, pressupõe a construção de uma cidadania solidária,
comprometida com a construção de uma sociedade justa. Para tanto, são
fundamentais novas possibilidades de relação entre sociedade e Estado, tanto no
que se refere a novas modalidades de participação nas decisões, como a novas
formas de relação entre democracia representativa e democracia participativa, e a
alterações necessárias no interior do próprio Estado.
Nesse sentido, para Pinho:
a emergência do ‘cooperativismo solidário’ significa o reconhecimento de
outra lógica gestionária na busca de uma nova economia que consiga
abranger os micros (microcrédito, microemprendedores, microautogestores,
clubes de troca e outros) e os excluídos (sem-teto, sem-terra, sem-conta
bancária, sem-garantia patrimonial). Para isso, tenta formas de rearranjo
econômico e social com base na cooperação espontânea e na
solidariedade. Tentativa que fez surgir uma nova vertente cooperativa
solidária, paralela ao cooperativismo tradicional, e embasada na ética, no
caráter dos associados e em sua mútua confiança e espírito de
574
solidariedade.
573
574
Para Morais, essas entidades "podem ser enquadradas em um espaço intermediário entre o
público, representado pelos organismos internacionais, e o privado, representado pelas
empresas transnacionais". MORAIS, José Luis Bolzan de. Revisitando o Estado! Da crise
conceitual à crise institucional (constitucional) In Anuário do Programa de Pós-Graduação em
Direito – Mestrado e Doutorado 2000. São Leopoldo: UNISINOS, 2000. p. 29. Conforme
Seitenfus, trata-se de “organizações privadas, movidas pela solidariedade transnacional, sem fins
lucrativos”. SEITENFUS, Ricardo Antônio Silva. Manual das Organizações Internacionais. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 249.
PINHO, Diva Benevides. O cooperativismo no Brasil: da vertente pioneira à vertente solidária.
São Paulo: Saraiva, 2004. p. 7.
186
Como se observou por meio da análise de referida legislação, cooperativas
sociais são aquelas cooperativas constituídas com a finalidade de inserir as pessoas
em desvantagem, como pessoas com deficiências física, sensorial, psíquica e
intelectual, no mercado econômico, por meio do trabalho. Fundamentam-se no
interesse geral da comunidade em promover a pessoa humana e a integração social
dos cidadãos, incluindo entre suas atividades a organização e a gestão de serviços
sociossanitários e educativos e o desenvolvimento de atividades agrícolas,
industriais, comerciais e de serviços.
Dessa forma, constata-se a existência de sócios que não recebem qualquer
tipo de retorno econômico, pois o retorno de seu esforço e trabalho vai para as
pessoas em desvantagem e para a sociedade. Poder-se-ia, inclusive, afirmar que
para as pessoas em desvantagem o que importa não é o retorno econômico que
possa advir com o seu trabalho, mas a inclusão social proporcionada pelas
cooperativas sociais. Em suma, nesse tipo de sociedade cooperativa, o que importa
é a inclusão social proporcionada e não o retorno econômico. Tanto que existem
sócios que são voluntários e não recebem qualquer retorno financeiro, assim como
para os sócios que por ventura recebam algum retorno (por exemplo, as próprias
pessoas com deficiência), o que importa é a inclusão social proporcionada.
A Constituição brasileira protege e incentiva o cooperativismo de forma direta
em duas passagens de seu texto. A primeira delas quando refere, no parágrafo
segundo, do artigo 174, que a lei apoiará e estimulará o cooperativismo e outras
formas de associativismo. A segunda delas quando determinou que o ato
cooperativo recebesse adequado tratamento, consagrando seu conceito no texto
constitucional, além da determinação do estabelecimento de normas tributárias
adequadas por meio de lei complementar, como se verifica no art. 146, III, c.
Com efeito, quanto à segunda passagem, cumpre esclarecer que a expressão
“normas tributárias adequadas” não significa isenção de impostos. Significa, sim, um
tratamento diferenciado ao cooperativismo em razão de seu diferencial econômico e
social, próprio de todos os ramos cooperativos em geral. No entanto, para que o
referido tratamento seja adequado se faz necessária a compreensão da extensão do
ato cooperativo, principalmente no que tange ao seu alcance social, possibilitando,
deste modo, um tratamento diferenciado, inclusive entre os ramos cooperativos.
187
Nesse aspecto, importa referir que na justificativa do projeto de lei que originou
a lei das cooperativas sociais, encontra-se referido que a melhor solução para a
inclusão das pessoas em desvantagem seja “através de cooperativas sociais
estimuladas por algum tipo de benefício fiscal e administrativo”.575
Além disso, nos relatórios da Comissão de Economia, Indústria e Comércio e
da Comissão de Seguridade Social e Família, consta a referência à possibilidade da
concessão às cooperativas sociais tratamento especial no que se refere às
obrigações fiscais, trabalhistas e previdenciárias como forma de estimular a
constituição e o funcionamento destas que, segundo a conclusão do relatório,
poderiam vir a constituir efetivo instrumento de realização humana de pessoas em
desvantagem.576
Assim, possibilitando um tratamento diferenciado para as cooperativas sociais,
será possível fomentar a criação de novas cooperativas sociais, do ramo especial.
Nesse ponto, é importante destacar que, segundo informações da OCB577, das
6.586 cooperativas existentes em 2011, em território brasileiro578, apenas 9 delas
eram do ramo especial. Em 2010, esse número era de 12 cooperativas, que abrange
as cooperativas sociais, justificando, assim, a adoção de medidas que fomentem a
criação de novas cooperativas sociais, uma vez que estas encontram-se dentro de
uma nova perspectiva intermediária entre Estado e sociedade civil, por meio da
assunção de responsabilidades por parte do cidadão.
6.2 Peculiaridades do cooperativismo solidário no Brasil
Passa-se a analisar o tratamento jurídico dispensado às cooperativas sociais.
Inicialmente serão analisados o Código Civil e a lei das sociedades cooperativas.
575
576
577
578
Projeto de Lei do Senado n. 57/98/ Projeto de Lei da Câmara n. 4.688/94. Disponível em:
http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1136670&filename=Av
ulso+-PL+4688/1994. p. 4.
Ibidem, p. 7.
Elaboração GETEC. Fonte: núcleo de banco de dados da OCB – dezembro/2003 – in
http://www.brasilcooperativo.coop.br/gerenciador/ba/arquivos/panorama_do_cooperativismo_bras
ileiro___2011.pdf.
É interessante observar que, em período aproximado, na Itália, o número de cooperativas foi
contabilizado em mais de 31.500 cooperativas. BERNARDI, Andrea. La diversidade de la
organización cooperativa: ideas desde el debate italiano. In: Economia Solidária e Ação
Cooperativa (ESAC). v. 1, n. 1 (jul/dez 2006). São Leopoldo: Universidade do Vale do Rio dos
Sinos, 2006. p. 17.
188
Paralelamente, ambos serão analisados comparativamente em relação à lei das
cooperativas sociais.
O Código Civil brasileiro, inicialmente, define oito características das
sociedades cooperativas. A primeira delas trata da variabilidade ou dispensa do
capital social. Referida característica, conforme dito anteriormente, vem a ser
contestada pela OCB, por entender pela necessidade da existência de capital social
nas sociedades cooperativas. O argumento apresentado baseia-se no fato de que o
próprio Código Civil ressalva a aplicação da lei especial em relação ao determinado
no próprio capítulo, sendo que a lei especial, no caso a lei das sociedades
cooperativas, estabelece a variabilidade do capital social, mas determina a sua
dispensa, ou, pelo menos, não autoriza expressamente sua dispensa.
No caso das cooperativas sociais, referido entendimento pode ser considerado
um empecilho para a constituição de novas sociedades cooperativas sociais.
Observe-se que, nas cooperativas em geral, essa discussão possui poucos reflexos
práticos à medida que possível estabelecer um valor simbólico a título de capital
social, com a previsão de integralização a médio e longo prazos. No entanto, no que
se refere a alguns tipos de cooperativas sociais, essa alternativa não poderá ser
utilizada, pois o Código Civil estabelece como requisito para a constituição de
sociedades com sócios incapazes que o capital social encontre-se totalmente
integralizado. Dessa forma, a constituição de cooperativas sociais sem capital social
possibilitaria que referido problema da necessidade de integralização do capital
social na hipótese de constituição de sociedades integradas por sócios incapazes
fosse contornado.
Nesse aspecto, é importante observar que a lei das cooperativas, quando de
sua edição na década de 1970, não contemplava, como ainda não contempla, a
existência de cooperativas sociais, necessitando, assim, de uma interpretação de
acordo com a nova realidade social e com o contexto social atualmente existentes,
além de buscar um diálogo com a lei das cooperativas sociais editada décadas após
sua publicação.
Observe-se que as cooperativas passam a ser formadas com a possibilidade
de existirem categorias diversas, com sócios voluntários que não receberão
qualquer vantagem econômica e, por isso mesmo, não parece cabível que se exija
deste que contribua para a formação do capital social.
189
A segunda característica apresentada pelo Código Civil também apresenta
contradição com a lei especial das sociedades cooperativas, pois enquanto o Código
Civil exige que a cooperativa seja composta por um número mínimo de sócios,
suficientes para administrar a cooperativa, a lei das cooperativas exige um número
mínimo de 20 sócios para a sua formação. No que se refere às cooperativas sociais,
a lei das cooperativas apresenta-se como um complicador para a constituição de
novas cooperativas sociais, em função de que, para este tipo de sociedade torna-se
difícil até mesmo a realização de suas atividades com um número elevado de
sócios, sendo que a administração deverá ser realizada por sócios voluntários.
Assim, há dois problemas. Primeiro, em relação a um número mínimo de
sócios, em face de suas peculiaridades. Segundo, em razão da previsão de
inexistência de um número máximo, uma vez que, dependendo da composição da
cooperativa social, o número de sócios beneficiados estará diretamente ligado à
quantidade de sócios voluntários existentes.
O Código Civil prevê ainda uma limitação do valor das quotas que cada um
poderá tomar, bem como a intransferibilidade das quotas para estranhos à
sociedade, também se diferenciando um pouco da previsão da lei especial, à medida
que esta simplesmente proíbe a transferência de quotas, seja em relação a
terceiros, seja em relação aos próprios sócios.
No caso das cooperativas sociais, ocorre que o sócio voluntário, como não
obtém vantagens econômicas, também não participa da formação do capital social,
não fazendo jus a quotas sociais, enquanto que o sócio especial, em tese, poderá
possuir quotas, mas que dificilmente poderia transferir em face de se tratar de
sociedade que permite sua formação somente com as pessoas que estão elencadas
na lei das cooperativas sociais e que dependem, ainda, para seu ingresso, da
capacidade da cooperativa em receber integrantes.
Outra característica ressaltada no Código Civil está relacionada ao quórum
necessário para a tomada de deliberações em assembleia, que deverá ser realizada
com base na quantidade de pessoas presentes na assembleia em vez de levar em
consideração a participação na formação do capital social, como ocorre com as
sociedades em geral. Este ponto, conforme observado quando da análise das
características das cooperativas a partir da perspectiva da ACI, também irá possuir
peculiaridades em relação às Cooperativas Sociais.
190
Em primeiro lugar, importa ressaltar que tanto sócios voluntários quanto sócios
especiais deverão possuir direito de voto. A única restrição que a lei faz em relação
aos sócios voluntários refere-se à proibição de obtenção de vantagens econômicas.
Além disso, define que a participação nas deliberações levará em conta a pessoa e
não sua participação no capital social. Essa compreensão pode ser confirmada a
partir da característica apresentada pelo código, que determina que cada sócio terá
direito a um e apenas um voto, tenha a sociedade capital social ou não,
independentemente de sua participação no capital social.
Em segundo lugar, é possível que a cooperativa seja constituída possuindo na
categoria de sócios especiais apenas sócios que sejam considerados incapazes,
necessitando serem representados ou assistidos, dependendo do caso. Nesta
hipótese, apesar da deliberação ser tomada com base na quantidade de pessoas
presentes, não há como negar que haverá alguma limitação em relação ao objetivo
primordial dessa característica, que se refere à participação democrática e efetiva do
sócio na gestão da cooperativa.
Outra característica apresentada pelo Código Civil que possui reflexos na lei
das cooperativas sociais trata-se da previsão de distribuição dos resultados,
proporcionalmente ao valor das operações efetuadas pelo sócio com a sociedade,
pois nessa modalidade, em virtude da existência dos sócios voluntários e da
expressa proibição legal de recebimento de resultados ou outras vantagens
econômicas, nem todos os sócios participarão na distribuição de resultados.
Por fim, a última característica apresentada pelo Código Civil não possui
qualquer efeito diverso que possa surgir em razão da lei das cooperativas sociais,
pois em qualquer caso, seja a cooperativa tradicional ou social não será possível a
divisão do fundo de reserva entre os sócios em caso de dissolução da sociedade.
Por outro lado, o Código Civil prevê, ainda, a possibilidade de que as
sociedades cooperativas sejam constituídas tanto com responsabilidade limitada,
quanto com responsabilidade ilimitada dos sócios. Nesse aspecto, em geral, o
normal e recomendado é que as cooperativas venham a constituir-se sob a forma
limitada, uma vez que não há vantagens na constituição sob a responsabilidade
ilimitada. Com relação às cooperativas sociais, por sua vez, parece essencial que
sejam constituídas sob a forma limitada exclusivamente, principalmente quando se
tratar de cooperativas constituídas tendo em seu corpo social pessoas juridicamente
incapazes.
191
Saliente-se, no entanto, que, independentemente de se tratar de sociedade
constituída sob a responsabilidade limitada ou ilimitada, o sócio da cooperativa,
incluída a social, sempre responderá pelos prejuízos nas operações sociais
proporcionalmente às operações realizadas pelo sócio com a cooperativa, em face
das características próprias do ato cooperativo.
Por fim, o Código Civil prevê que, silenciando o código e as leis especiais, lei
das cooperativas e lei das cooperativas sociais, aplicam-se subsidiariamente as
regras referentes às sociedades simples.
A lei das cooperativas trata, em dezoito capítulos, das regras que deverão ser
aplicadas de forma geral a todas as cooperativas. Inicia abordando a política
nacional de cooperativismo adotada quando da elaboração, onde define como
Política Nacional de Cooperativismo a atividade decorrente das iniciativas ligadas ao
sistema cooperativo, originárias de setor público ou privado, isoladas ou
coordenadas entre si, desde que reconhecido seu interesse público. Determina,
ainda, a Prestação de assistência técnica e de incentivos financeiros e creditórios
especiais, necessários à criação, desenvolvimento e integração das entidades
cooperativas.
A lei das cooperativas também define no que consistem as sociedades
cooperativas ao estipular que celebram contrato de sociedade cooperativa as
pessoas que reciprocamente se obrigam a contribuir com bens ou serviços para o
exercício de uma atividade econômica, de proveito comum, sem objetivo de lucro.
Referido conceito, apesar de correto, apresenta alguns elementos que, como visto,
são, atualmente, objeto de controvérsia, como é o caso da contribuição com bens,
que seriam utilizados na formação do capital social da entidade, sendo que a
prevalecer o entendimento previsto no Código Civil, seria possível a constituição de
cooperativas sem capital social, situação essa que interessa em especial às
cooperativas sociais.
É importante refletir sobre as características e os princípios cooperativistas
aplicados, em especial, às cooperativas sociais. A primeira característica das
cooperativas encontra-se no fato de que estas não possuem intuito de lucro. Nesse
aspecto, há necessidade de diferenciá-las das demais sociedades mercantis e até
mesmo de outras sociedades simples. Como refere Ovídio Batista da Silva, as
cooperativas, diferentemente das demais pessoas jurídicas, praticam todos os atos
para e pelos sócios. O objetivo da cooperativa está em substituir o intermediário,
192
eliminando o lucro que se formaria a partir da atividade de intermediação,
transformando o que seria o lucro do atravessador em vantagem para o sócio da
cooperativa.579
No mesmo sentido, Corbella também afirma que a cooperativa se trata de uma
prolongação de seus associados:
La entidade cooperativa no es más que una prolongación de sus
associados, los que se unen para procurar en común lo que en forma
individual no pueden alcanzar. Ello así, desde el punto de vista económico
se da um solo sujeto en la relación de um acto cooperativo y no transación u
operación de mercado. Dentro de la estrutura cooperativa no se verifican
processos de cambio. La riqueza o producción es objeto de movimentos
internos propios del objeto social que no constituyen en definitiva más que
580
distribuciones físicas de la misma.
Trata-se, portanto, o cooperativado, por natureza, de um empreendedor,
enquanto que a cooperativa representa a soma destes empreendedores
organizados, servindo para praticar atos em seus lugares, de modo a substituir a
figura do atravessador ou intermediário que, segundo a perspectiva cooperativista,
apenas lucra sem nada produzir.
Observe-se que, segundo essa perspectiva, se tem o intermediário como
alguém que não produz, nem mesmo consome o produto, limitando-se a adquiri-lo
por um valor, revendendo-o por um sobre-valor, sem necessariamente contribuir em
algo. De certa forma, estaria este a explorar tanto o produtor, à medida que adquire
o produto por um valor inferior ao que poderia ser comercializado, quanto o
consumidor, que adquire o produto por um valor superior ao qual poderia
efetivamente ser comercializado. Nessa perspectiva, em tese, a cooperativa, ao
eliminar o atravessador, possibilita que o produtor seja mais bem remunerado à
medida que não há preocupação com o lucro, assim como favorece que o
consumidor possa adquirir o produto por um valor inferior ao comercializado pelo
intermediário. Note-se, ainda, que nitidamente há uma vantagem econômica tanto
579
580
SILVA, Ovídio Araújo Batista da. O seguro e as Sociedades Cooperativas: Relações Jurídicas
Comunitárias. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2008. p. 27.
“A entidade cooperativa é apenas uma extensão de seus associados, que se reúnem para buscar
juntos o que sozinhos não podem alcançar. Desta forma, do ponto de vista econômico, é
determinado apenas um sujeito na relação de um ato cooperativo e não operação de mercado ou
venda. Dentro da estrutura cooperativa, não deve haver processos de troca. A riqueza ou a
produção é objeto de movimentos internos próprios do objeto social que não constituem em
definitivo mais que distribuições físicas da mesma.” CORBELLA, Carlos Jorge. Los actos
cooperativos: apuntes para un estudio metodologico. Buenos Aires: Intercoop Editora
Cooperativa Limitada, 1985. p. 73.
193
para o produtor quanto para o consumidor, no entanto, não há que se falar em lucro
à medida que não há a figura da intermediação.
Em especial, no que se refere às cooperativas sociais, tal característica
também está presente uma vez que a cooperativa não aufere qualquer espécie de
lucro com as atividades desenvolvidas pelos cooperantes, que serão remuneradas
proporcionalmente às atividades desenvolvidas.
A segunda característica das cooperativas encontra-se na dupla qualidade do
associado, que ao mesmo tempo é sócio prestador de serviços e também tomador
dos serviços prestados pela organização. Destaque-se que enquanto as demais
sociedades poderão desenvolver atividades que em nada afetarão seus sócios, nas
cooperativas, todas as atividades afetam diretamente aos sócios, uma vez que o
retorno econômico que estes terão será proporcional às atividades realizadas por
eles. O mesmo ocorre com as cooperativas sociais, já que o sócio se beneficia
duplamente da atividade da cooperativa, em razão de que presta serviços para e
pela cooperativa, ao mesmo tempo em que se beneficia dos serviços prestados pela
sociedade.
A terceira característica das cooperativas encontra-se na relação do associado
para com a formação do capital social e a relação de poder que se desenvolve a
partir dele nas sociedades em geral e sua diferença em relação às sociedades
cooperativas em geral. Enquanto que nas sociedades em geral o capital social
possui um valor não só monetário, mas também de imposição da vontade dos sócios
que possuam maior fração na formação desse capital, na sociedade cooperativa, o
capital social possui pouca importância, uma vez que os sócios possuem igualdade
de direitos e deveres independentemente da proporção de sua participação no
capital social. Em outras palavras, nas cooperativas o poder de voto é indiferente em
relação ao capital social, em razão de que cada sócio possui direito a um voto
independentemente de sua participação na formação do capital social.
Nesse ponto, no que se refere às cooperativas sociais, importa trazer à baila
polêmica surgida em torno do tratamento dispensado pelo Código Civil de 2002 ao
fato, já referido, da formação do capital social nas cooperativas, no caso em que
permite haver uma dispensa do capital social para a formação de sociedades
cooperativas, o que contraria expressamente a previsão existente na lei das
sociedades cooperativas.
194
Com relação ao tema, podem ser encontradas pelo menos duas correntes,
uma representada por Krueger581, contrária à dispensa de capital social, que parece
se tratar da posição da OCB, e outra corrente representada por Becho582, que
defende a dispensa de capital social para a formação de sociedades cooperativas.
Nesse aspecto, Rodrigues também entende pela necessidade da constituição
de capital social, em razão de que, ao analisar os requisitos necessários para a
constituição de uma cooperativa, afirma que:
Em segundo lugar, precisa ser viável economicamente: cooperativa é uma
empresa, com a diferença de que o lucro não é o fim em si; ela é o
instrumento da doutrina cooperativista que objetiva “corrigir o social através
do econômico”. Portanto, a cooperativa oferece ao seu cooperado – de
qualquer ramo – serviços que lhe permitam evoluir economicamente e, por
conseguinte, acessar novos níveis sociais. Mas, mesmo assim, é uma
empresa – com seu viés social, é claro –, tem que ser eficiente e lucrativa.
Por isso tudo, criar uma cooperativa sem nenhum capital é vê-la nascer
583
morta.
A par de toda a discussão em torno do tema, no que se refere às cooperativas
sociais, a dispensa do capital social parece oportuna. Em primeiro lugar, em razão
do já exposto de que as relações de poder existentes na cooperativa se dão
independentemente da participação no capital social. Em segundo lugar, em face de
que nas cooperativas o capital social não possui o mesmo papel que possui nas
sociedades tradicionais, pois nem mesmo quando da dissolução da sociedade esse
capital terá alguma utilidade, pois o patrimônio não é dividido entre os sócios, mas
sim destinado a outra cooperativa ou ao Estado. Até mesmo a repartição de
resultados (positivos ou negativos) não se dá a partir do capital social, mas a partir
das operações efetivamente realizadas com a cooperativa.
Assim, a dispensa de formação de capital social para a constituição de
cooperativas sociais pode servir como uma forma de estímulo para a constituição,
uma vez que sua natureza solidária se sobrepõe à natureza capitalista das demais
sociedades.
Evidentemente, em regra, será necessário algum tipo de capital ou de
investimento para iniciar qualquer atividade a ser desenvolvida, mas o simples fato
581
582
583
KRUEGER, Guilherme. Cooperativismo e o novo código civil. Belo Horizonte: Mandamentos,
2003.
BECHO, Renato Lopes. In: KRUEGER, Guilherme. Cooperativismo e o novo código civil. Belo
Horizonte: Mandamentos, 2003.
RODRIGUES, Roberto. Cooperativismo, democracia e paz. In: Revista Jurídica Conulex, Ano
XVI, n. 375. Brasília-DF: Editora Consulex, 2012. p. 23.
195
de não se exigir uma integralização inicial beneficia a formação das cooperativas
sociais, principalmente em razão de que se parte do pressuposto de que as pessoas
que irão integrar referido tipo societário, em face da própria previsão legal, são
consideradas em desvantagem e em situação de exclusão de modo que todos os
meios devem ser utilizados para fomentar a sua formação.
Observe-se que não há como se conceber a constituição de uma cooperativa
de crédito sem capital social, uma vez que esse tipo de empreendimento passa por
uma lógica semelhante ao das empresas mercantis (em contraposição ao sentido de
empresa social adotado na Europa), necessitando de investimentos iniciais de vulto,
sob pena de sua inviabilização, até mesmo em função de exigências próprias das
instituições financeiras. Então, no que se refere a esse ramo do cooperativismo,
torna-se inviável a sua constituição sem capital social.
No entanto, o mesmo não pode ser afirmado no que se refere a outros ramos
do cooperativismo, como é o caso das cooperativas sociais, em que se torna viável
a sua constituição com um investimento mínimo e, talvez até, sem investimento
algum, uma vez que nesse tipo de cooperativa, em que pese haja importância do
caráter econômico, no que se refere à categoria de sócios empreendedores, o que
prevalece é o interesse social sobre o econômico, pois, conforme refere Becho584, “o
primeiro móvel da cooperativa social é a inserção do em desvantagem, enquanto o
da cooperativa é a melhoria econômica do associado”.585 Assim, entende-se que
nem todas as cooperativas poderão ser constituídas sem capital social, no entanto,
algumas poderão, como é o caso das cooperativas sociais.
A quarta característica das cooperativas é a distribuição de sobras. Esse tema
diferencia as cooperativas das demais sociedades, embora cause uma série de
equívocos que precisam ser esclarecidos. Note-se que as sociedades em geral,
quando possuem um resultado positivo em suas operações, dão a esse resultado o
nome lucro, que posteriormente é dividido entre os sócios na proporção da
participação de cada um na formação do capital social.
584
585
Alerte-se, apenas que o autor não utiliza o argumento referido no mesmo contexto que aqui
apresentado. Entende o autor que as cooperativas sociais não são cooperativas e, com isso,
utiliza o argumento a fim de demonstrar a incompatibilidade entre ambas. No entanto, o
entendimento defendido na presente pesquisa é de que as cooperativas sociais são cooperativas
(que retornam às origens do movimento), mas que possuem natureza jurídica diversa das demais
à medida que se inserem em um modelo de neocooperativismo.
BECHO, Renato Lopes. Elementos de Direito Cooperativo. São Paulo: Dialética, 2002. p. 144.
196
Nas sociedades cooperativas, também pode ocorrer um resultado positivo em
relação às operações realizadas por ela, e até é isso o que se espera. No entanto,
nesse caso, o tratamento e as consequências são diversos dos ocorridos em relação
às sociedades em geral. Nas cooperativas, a lógica em relação a esse resultado
positivo possui um silogismo próprio. Como referido, a cooperativa realiza as
operações pelos sócios de tal modo que não se ocupa com a obtenção de lucro para
a sociedade, mas em alcançar um resultado o mais positivo possível para o sócio.
Corbella, no que se refere à distribuição de sobras em virtude da prática de
atos cooperativos, afirma:
La cooperativa se constituye en función de una gestión de servicio referida a
la satisfacción de las necessidades de sus usuários que coincide con su
objeto social, persiguiendo una ventaja económica mediante su
abaratamiento, procurando la eliminación de los intermediarios. Dicho de
outra manera, su objeto persigue prestar servicios al costo a sus
associados, y no distribuir utilidades. Cuando existe retorno de excedentes,
ello no es más que el reintegro de lo percebido en excesso por los servicios
prestados al associado conforme a su costo estricto; una corrécion a
586
posteriori que establece el equilíbrio entre precio y costo.
Desse modo, quando da formação do preço a ser praticado pela cooperativa
em relação aos sócios, a preocupação da cooperativa está focada em alcançar o
melhor preço possível para o cooperado, seja na formação do preço para aquisição
por parte da cooperativa, nas cooperativas de produção, seja para a venda nas
cooperativas de consumo ou mesmo na formação do valor da remuneração nas
cooperativas de trabalho.
Apesar disso, pode ocorrer que posteriormente, ao negociar junto ao mercado,
a cooperativa consega vantagens em relação ao preço inicialmente formado,
fazendo com que o resultado alcançado possibilite que o preço inicialmente
calculado e pago para ou pelo cooperado seja diverso (o que, no caso do
intermediário ou das sociedades empresárias, seria revertido em lucro), tornando
possível que o valor pago inicialmente pelo produto ao produtor seja superior àquele
586
“A cooperativa se constitui em função do gerenciamento de serviços referentes à satisfação das
necessidades de seus usuários que corresponda com o seu propósito, perseguindo uma
vantagem econômica por baratear custos, esforçando-se para eliminar intermediários. Em outras
palavras, seu propósito é pretar serviços a preço de custo a associados e não distribuir lucros.
Quando há excesso de retorno, este é apenas a reintegração do percebido em excesso pelos
serviços prestados ao associado estritamente conforme seus custos; uma correção a posteriori
que define o equilíbrio entre preço e custo”. CORBELLA, Carlos Jorge. Los actos cooperativos:
apuntes para un estudio metodologico. Buenos Aires: Intercoop Editora Cooperativa Limitada,
1985. p. 74.
197
efetivamente negociado. Dessa forma, como a cooperativa não possui intuito
lucrativo, ela deve providenciar a devolução do valor excedente àqueles com quem
efetivamente negociou, na proporção das operações realizadas com a cooperativa.
Nesse sentido, Di Diego afirma que:
Il ristorno costituisce uno degli strumenti tecnici per atribuire ai soci
cooperatori il vantaggio mutualístico (risparmio di spesa o maggiore
remunerazione) derivante dai rapporti di scambio intrattenuti con la
cooperativa (rapporto di lavoro, di conferimento di beni e servizi, di acquisto
di beni e servizi). Esso, in altre parole, rappresenta la traduzione in termini
monetari del vantaggio mutualistico, ossia del “risparmio di spesa” o
dell’“aumento di guadgno” che le cooperative, a seconda del tipo, devono
procurare al socio; vantaggio che solo per esigenze di praticità viene differito
ala fine dell’esercizio, quando è possibile quantificare e retrocedere tali
587
eccedenze.
Aqui resta outro ponto diferenciador das cooperativas em relação às demais
sociedades, já que o resultado positivo das sociedades em geral (lucro) será dividido
entre os sócios proporcionalmente a sua participação no capital social e
independentemente de operações com a sociedade. Já na sociedade cooperativa
ocorre o inverso. A distribuição das sobras independe da participação no capital
social, mas está condicionado à realização de operações com a cooperativa, uma
vez que as sobras estão diretamente relacionadas às operações realizadas com a
cooperativa. Dessa maneira, se algum cooperativado, em determinado exercício,
não realizar nenhuma operação com a cooperativa, também não fará jus a nada a
título de repartição de sobra, nem será chamado também a cobrir prejuízos; que
também seguem a mesma lógica. Por sua vez, no que se refere às cooperativas
sociais, surgem ainda mais algumas peculiaridades. Em um primeiro momento, a
lógica segue a mesma à medida que cada sócio será remunerado de modo
proporcional à quantidade de operações que realize com a cooperativa, havendo,
quando for o caso, distribuição de sobras ou chamamento para cobrir os déficits.
Aqui, no entanto, surge a primeira especificidade das cooperativas sociais, em
especial nos casos em que forem constituídas por civilmente incapazes, uma vez
587
“O desconto é uma das ferramentas técnicas para atribuir aos cooperados o benefício mútuo
(economias de custo ou remuneração superior) decorrentes das relações de operações de
câmbio com a cooperativa (emprego, transferência de bens e serviços, a compra de bens e
serviços). É, em outras palavras, a tradução em termos monetários do benefício mútuo, ou seja,
as ‘desembolsos de despesas’ ou ‘aumento de capital’ que as cooperativas, dependendo do tipo,
devem fornecer ao acionista, vantagem que só pela praticidade é adiada ao fim do ano, quando é
possível quantificar e colocar os excedentes.” DIEGO, Sebastiano Di. Le cooperative social.
Santarcangelo di Romagna, Itália: Maggioli Editore, 2012. p. 121.
198
que seu patrimônio pessoal não poderá ser utilizado para cobrir despesas sociais. A
segunda especificidade está na figura dos sócios voluntários, uma vez que
trabalharão para e pela cooperativa, sem fazer jus a qualquer espécie de
remuneração e por consequência também não farão jus a qualquer distribuição de
sobras.
A quinta característica das cooperativas é a adesão voluntária, de modo que
qualquer um que se enquadrar no perfil da cooperativa poderá integrá-la. Trata-se,
assim, de uma sociedade de pessoas, à medida que o valor das pessoas se mostra
mais importante que o capital investido por elas, mas, ao mesmo tempo, não
necessita da concordância dos demais, seja para integrar a cooperativa, seja para
se retirar dela.
No caso das cooperativas sociais, no entanto, surgem algumas peculiaridades,
em especial, no que se refere àquelas que vierem a se constituir com civilmente
incapazes, uma vez que, em que pese possam ser representadas ou assistidas, a
sua manifestação de vontade no sentido de participar da cooperativa não poderá,
pelo menos do ponto de vista jurídico, ser considerada em sua plenitude.
Assim, um dos pontos mais intrigantes da Lei das Cooperativas Sociais se
encontra na autorização para que pessoas consideradas absolutamente incapazes
ou relativamente capazes façam parte da cooperativa. É o caso da pessoa com
deficiência psíquica e intelectual, das pessoas dependentes de acompanhamento
psiquiátrico permanente, dos dependentes químicos e dos adolescentes em idade
adequada ao trabalho e situação familiar difícil do ponto de vista econômico, social
ou afetivo.
Nesse ponto, tem-se que não há, ou, no mínimo, encontra-se viciada, a
manifestação de vontade de qualquer dos referidos. No entanto, a manifestação de
vontade para a prática de atos jurídicos é requisito não só de validade, mas até
mesmo de existência do próprio negócio jurídico. Nesse aspecto, em que pese a
alteração ocorrida no Código Civil, que permite a constituição e o registro de
sociedade com sócios incapazes, desde que atingidos determinados requisitos,
ainda assim, podem ser identificadas algumas questões peculiares.
Nesse sentido, no que se refere às sociedades em geral e às cooperativas em
especial, faz-se essencial que exista a affectio societatis, ou seja, a intenção de se
associar. Intenção esta que deverá ser exteriorizada por meio de uma manifestação
de vontade.
199
Ao tratar da constituição de cooperativas, Rodrigues apresenta como uma das
condições básicas para que uma cooperativa se desenvolva de maneira positiva que
ela seja necessária:
Em primeiro lugar, precisa ser necessária. Não adianta nada querer criar
uma cooperativa de qualquer tipo se ela não for sentida, pelos futuros
cooperados, como uma necessidade, capaz de responder às pressões
econômicas a que estão submetidos. Cooperativismo é um movimento de
588
base, tem que crescer de baixo para cima, não pode ser imposto.
Exatamente nesse ponto reside questão que se torna instigante: como pode
ser constituída uma cooperativa social por meio da manifestação de vontade de
associados que não possuem capacidade para realizar esta manifestação? Ou seja,
pode a representação ou a assistência suprirem essa manifestação, que não se trata
de uma manifestação meramente formal, mas de cunho material e essencial?
Duas são as possibilidades. A primeira e mais óbvia é a que determina que
todos os atos de constituição da sociedade bem como de ingresso no corpo de
associados se dê por meio dos institutos da representação e da assistência, onde
responsáveis, pais, tutores ou curadores praticariam os atos com os beneficiados ou
por eles. Dessa forma, as incapacidades seriam formalmente supridas.
Observe-se nesse aspecto que o Código Civil, em seu artigo 974, estabelece
em seu caput apenas a possibilidade de continuação da sociedade por sócios
incapazes589, desde que precedida, ainda, de autorização judicial. No entanto, a lei
12.399/11 incluiu os parágrafos 3º e 4º590 no referido artigo, estabelecendo que o
588
589
590
RODRIGUES, Roberto. Cooperativismo, democracia e paz. In: Revista Jurídica Conulex, Ano
XVI, n. 375. Brasília-DF: Editora Consulex, 2012. p. 23.
Art. 974. Poderá o incapaz, por meio de representante ou devidamente assistido, continuar a
empresa antes exercida por ele enquanto capaz, por seus pais ou pelo autor de herança.
§ 1o Nos casos deste artigo, precederá autorização judicial, após exame das circunstâncias e
dos riscos da empresa, bem como da conveniência em continuá-la, podendo a autorização ser
revogada pelo juiz, ouvidos os pais, tutores ou representantes legais do menor ou do interdito,
sem prejuízo dos direitos adquiridos por terceiros.
§ 2o Não ficam sujeitos ao resultado da empresa os bens que o incapaz já possuía, ao tempo da
sucessão ou da interdição, desde que estranhos ao acervo daquela, devendo tais fatos constar
do alvará que conceder a autorização.
In http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/L10406.htm Acesso em: 17 set. 2012.
§ 3o O Registro Público de Empresas Mercantis a cargo das Juntas Comerciais deverá registrar
contratos ou alterações contratuais de sociedade que envolva sócio incapaz, desde que
atendidos, de forma conjunta, os seguintes pressupostos: (Incluído pela Lei nº 12.399, de 2011)
I – o sócio incapaz não pode exercer a administração da sociedade; (Incluído pela Lei nº 12.399,
de 2011)
II – o capital social deve ser totalmente integralizado; (Incluído pela Lei nº 12.399, de 2011)
III – o sócio relativamente incapaz deve ser assistido e o absolutamente incapaz deve ser
representado por seus representantes legais. (Incluído pela Lei n. 12.399, de 2011)
200
Registro Público de Empresas Mercantis deva registrar contratos ou alterações
contratuais de sociedade que envolva sócio incapaz, desde que atendidos os
requisitos estabelecidos nos incisos do parágrafo 3º. Assim, destaque-se, a previsão
do parágrafo é mais ampla do que a prevista no caput em sua redação original, pois
se fosse o caso apenas de continuidade, o parágrafo deveria se referir apenas à
alteração social. No entanto, ele prevê a possibilidade de registro de contratos,
referindo-se, por lógico, à constituição de novas sociedades, incluídas as
cooperativas.
Nesse ponto, é interessante observar o raciocínio de Damiano, ao analisar a lei
das cooperativas sociais e sua relação com incapazes:
A constituição das cooperativas sociais esbarra na questão da capacidade
civil de seus sócios, pois em sua maioria são absoluta ou relativamente
incapazes, consoante artigos 3º e 4º do Código Civil. Os menores de 16
anos não estão em idade adequada ao trabalho (art. 7º, XXXIII da
Constituição Federal). Os deficientes físicos e sensoriais, e os deficientes
psíquicos e mentais, deverão ter o necessário discernimento para a prática
dos atos da vida civil. Os maiores de 16 anos; dependentes químicos; os
que tenham discernimento reduzido e os excepcionais sem
desenvolvimento mental completo, afigura-se-nos possível a participação
em cooperativas sociais, pois trata-se exatamente dos casos permitidos
pela Lei 9.867/99. A incapacidade é para certos atos, como retratado no
artigo 4º, caput do Código Civil, considerando-se a lei das cooperativas
591
sociais como permissivo, ex vi legis, para a sua constituição.
Dessa forma, é cabível a constituição de sociedades por e com incapazes,
desde que atendidos os requisitos do parágrafo 3º referido. Entendimento diverso
resultaria na ineficácia da lei civil e, por sua vez, em afronta ao princípio da
operabilidade ou da concretude, que determinada que se deve adotar a
interpretação que permita a concretização da norma.
No entanto, referidas formas de suprir as incapacidades não solucionam toda a
questão, uma vez que a intenção de se associar deve ser espontânea e representar
um interesse verdadeiro do associado. Isso, por sua vez, não pode ser suprido pelos
responsáveis, nem pelos meios disponíveis no sistema.
Nesse sentido, ao criticar a classificação das cooperativas sociais como
espécies de cooperativas, Becho observa que:
591
In http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/L10406.htm Acesso em: 17 set. 2012.
DAMIANO, Henrique. Cooperativas Sociais. Revista do Tribunal Regional do Trabalho da 15ª
Região,
n.
31,
jul./dez.
2007.
p.
205.
Disponível
em:
http://bdjur.stj.gov.br/xmlui/bitstream/handle/2011/22037/cooperativas_sociais.pdf?sequence=1.
Acesso em: 14 set. 2012.
201
As distinções com as agora denominadas cooperativas sociais são
evidentes. Dentre tantas diferenças, começamos por apontar a iniciativa. É
razoável supor que cooperativas sociais não serão formadas pelas pessoas
em desvantagem (termo do tipo politicamente correto). A lei não esclarece,
mas parece ser por cidadãos ou órgãos públicos, preocupados com a
inserção dos em desvantagem na sociedade e no mercado de trabalho. Já
as cooperativas verdadeiras são formadas pelos cooperados, que se
592
reúnem com objetivos específicos e de ordem econômica.
Com isso, surge a segunda possibilidade, em que se considera válido o ato
praticado independentemente da qualidade da manifestação de vontade da parte
beneficiada com a prática do ato. É o chamado ato-fato jurídico, em que são
consideradas válidas as consequências jurídicas que advêm da prática de
determinado ato jurídico, independentemente da validade deste, ou seja, da
existência ou não de capacidade por parte do sujeito que pratica o ato.
Por essa linha, o ato praticado por um dos incapazes referidos na lei estaria
apto a gerar efeitos independentemente da capacidade deles, criando uma espécie
de ato-fato jurídico solidário. Assim, a cooperativa social possibilitaria ao incapaz
adquirir capacidade jurídica para praticar atos que não poderia praticar
individualmente. Ou seja, se reconhece validade a atos jurídicos que naturalmente
seriam inválidos em razão de que praticados por intermédio da cooperativa social.
Nesse aspecto, Ovídio593 refere que a cooperativa possui uma função
instrumental em função de trabalhar com o princípio do resultado zero. Assim, nas
cooperativas, quem efetivamente pratica a operação é o sócio que pratica o ato por
meio da cooperativa que nada aufere por isso, tanto que distribui sobras ou reparte
déficits. Com isso, as cooperativas sociais que tenham como público-alvo aqueles
referidos no inciso II do art. 3º da lei das cooperativas sociais, serão constituídas por
sujeitos que não possuem capacidade civil e, desse modo, encontram-se
impossibilitadas de praticar qualquer ato da vida civil como tornar-se titular de
direitos e obrigações, celebrar contratos e outros atos afins.
No entanto, por meio da cooperativa, esses atos serão praticados em seu
benefício. Como, ao fim, quem realmente pratica o ato é o sócio, por meio da
cooperativa, aqueles considerados incapazes pelo Código Civil praticam atos que
serão, ao fim, considerados válidos e capazes de gerar efeitos.
592
593
BECHO, Renato Lopes. Elementos de Direito Cooperativo. São Paulo: Dialética, 2002. p. 144.
SILVA, Ovídio Araújo Batista da. O seguro e as sociedades cooperativas: Relações Jurídicas
Comunitárias. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2008. p. 27.
202
A sexta característica a ser analisada refere-se ao número de associados nas
cooperativas. Em tese, nas cooperativas a regra é a não limitação do número de
associados, no entanto, há dois pontos que necessitam ser aprofundados. Um se
refere ao número mínimo de sócios e outro relacionado ao número máximo de
sócios nas cooperativas e seus reflexos nas cooperativas sociais.
Com relação ao número mínimo de sócios, a questão está em saber se há a
necessidade de um número mínimo e, havendo, qual número seria esse. Essa
discussão surge em função de questões jurídicas e práticas. Na dimensão jurídica,
há previsão na lei cooperativista que determina a necessidade de um número
mínimo de 20 sócios para constituir uma cooperativa, enquanto que o Código Civil
dispensa a necessidade de um número mínimo de associados, permitindo a
constituição de cooperativas independentemente de um número mínimo.
O Código Civil italiano, sobre esse aspecto, exige um mínimo de nove
sócios594, que pode ser reduzido para apenas três, quando se tratar de cooperativa
formada apenas por pessoas físicas.595 Essa discussão apresenta relevância para
as cooperativas sociais à medida que a exigência de um número mínimo de
associados pode dificultar a constituição de novas cooperativas sociais, face às
características peculiares e à sua natureza jurídica diferenciada. Assim, conforme o
perfil dos sócios dessas cooperativas, poderá ocorrer à inviabilização da
cooperativa.
Observe-se que, comparada às cooperativas sociais na Itália, cujo número é
abundante, no Brasil, a quantidade desses tipos cooperativos é quase insignificante.
Com isso, faz-se necessário pensar em estratégias capazes de incentivar e,
principalmente, derrubar os obstáculos à criação de novas sociedades dessa
natureza.
Nesse ponto, apenas a título de ilustração, Carpita informa que, em censo
realizado na Itália, em 2005, foram identificadas 6.168 cooperativas sociais (dos
594
595
“Art. 2522. Numero dei soci. Per costituire una società cooperativa è necessario che i soci siano
almeno nove. Può essere costituita una società cooperativa da almeno tre soci quando i
medesimi sono persone fisiche e la società adotta le norme della società a responsabilità limitata;
nel caso di attività agricola possono essere soci anche le società semplici”. ITÁLIA. Delle imprese
cooperative e delle mutue assicuratrici. Codice civile, Libro V, Titolo IV, agg. al 04.07.2012.
Disponível em: http://www.altalex.com/index.php?idnot=36502 Acesso em: 21 out. 2012.
DIEGO, Sebastiano Di. Le cooperative social. Santarcangelo di Romagna, Itália: Maggioli Editore:
2012. p. 10.
203
tipos A e B) em atividade, com 225.964 trabalhadores em atividade.596 Enquanto
isso, no Brasil, segundo dados da OCB, há 9 cooperativas do ramo especial, onde
se enquadram as cooperativas sociais, com 393 associados, gerando 12 empregos
diretos.597
De outro lado, em termos práticos, para a constituição da sociedade (qualquer
que seja o tipo), há certas funções estatutárias, além da dimensão de viabilidade
econômica da própria atividade, que deverão ser desempenhadas pela cooperativa.
Desse modo, dependendo dos sujeitos beneficiados com a cooperativa, haverá a
necessidade ou até mesmo a inviabilização da atividade se não houver sócios
voluntários.
Sobre o papel dos sócios voluntários nas cooperativas, ocorre uma completa
omissão tanto por parte do Código Civil, quanto das leis especiais, de modo que se
faz necessária uma análise mais aprofundada sobre ambos, uma vez que o papel
desses sócios é fundamental nesse novo tipo societário.598
Por outro lado, a característica relaciona-se principalmente ao número ilimitado
de sócios, uma vez se que se trata de um dos princípios mais importantes e
peculiares do movimento cooperativista que se mistura com a própria essência da
proposta. A ideia era a inclusão social, ou seja, a criação de uma nova sociedade,
disposta a aceitar todos aqueles que desejassem contribuir com sua construção. Por
isso, a proposta tem como característica o número ilimitado de sócios, de modo que
todos aqueles que pretenderem integrar a cooperativa deverão ter essa
possibilidade. No entanto, há, em verdade, dois limitadores: o perfil e a
operacionalidade.
No que se refere ao perfil, apenas poderão se tornar sócios aqueles que se
enquadrem no perfil da sociedade, em especial, aquele previsto no estatuto social
da cooperativa. No caso das cooperativas sociais, o perfil é restrito, para os sócios
tradicionais, ao previsto na lei, enquanto que será amplo para os sócios voluntários.
596
597
598
CARPITA, Maurizio. L´Indagine sulle cooperative social Italiane: caratteristiche e qualità dei dati.
In: CARPITA, Maurizio. (Org.). La qualità del lavoro nelle cooperative sociali. Misure e modelli
statistici. (eBook) Milão, Itália: Franco Angeli Edizione, 2009. p. 4.
Organização
das
Cooperativas
Brasileiras
(OCB).
Disponível
em:
http://www.ocb.org.br/site/ramos/especial_numeros.asp Acesso em: 02 out. 2012.
Frise-se a observação de Becho de que: “É razoável supor que cooperativas sociais não serão
formadas pelas pessoas em desvantagem (termo do tipo politicamente correto). A lei não
esclarece, mas parece ser por cidadãos ou órgãos públicos, preocupados com a inserção dos em
desvantagem na sociedade e no mercado de trabalho”. BECHO, Renato Lopes. Elementos de
Direito Cooperativo. São Paulo: Dialética, 2002. p. 144.
204
Quanto à operacionalidade, é importante ressaltar que as cooperativas em
geral poderão apresentar restrições operacionais que imponham limitações práticas
para atender uma demanda restrita. Assim, pode ocorrer uma limitação no número
de sócios relacionada à capacidade operacional necessária para efetivo atendimento
das demandas dos sócios. Em especial, nas cooperativas sociais, isso também pode
ocorrer, principalmente considerando o perfil de alguns dos beneficiados, que podem
necessitar de atenção especial e, com isto, possuir algum tipo de limitação.
Nesse aspecto, deve-se observar que alguns perfis especificados na lei
necessitarão obrigatoriamente da atuação de sócios voluntários para que o
empreendimento se torne viável. A capacidade de ingresso de novos sócios,
portanto, estará diretamente relacionada à quantidade de sócios voluntários, pois, na
medida em que os sócios voluntários resolvam exercer o seu direito de retirada da
sociedade, poderá ocorrer a inviabilização ou mesmo a redução do quadro social.
A sétima característica a ser analisada refere-se ao capital social variável e
dividido em quotas. Tradicionalmente, nas sociedades empresárias e nas demais
sociedades simples, o capital social é fixo, necessitando uma alteração de contrato
ou de estatuto social toda vez que houver alteração no quadro social com
repercussões no capital social.
Isso ocorre em virtude de que, nesses modelos societários, o capital é fixo e
também é limitada a quantidade de ações e, por consequência, a quantidade de
sócios. No entanto, nas sociedades cooperativas em geral, em virtude da não
limitação de sócios e do princípio das portas abertas, que permite o acesso de todos
que tenham perfil e interesse em integrar a sociedade, o capital social é variável,
uma vez que cotidianamente estão ingressando novos sócios na sociedade com a
realização de depósitos de novas quotas sociais, que faz com que também ocorra
uma variação cotidiana do valor do capital social.
Além disso, conforme referido em outros momentos, diferentemente dos
demais tipos societários, pouca importância há no capital social, uma vez que este
não serve de suporte para relações de poder internas, de modo que
independentemente da quantidade de quotas sociais que o sócio possua, seu poder
de voto será idêntico ao dos demais. Por sua vez, nas cooperativas sociais, tal
característica apresenta contornos ainda mais importantes, uma vez que, conforme
referido, nesses modelos cooperativos, a ideia de solidariedade se sobrepõe ainda
mais significativamente aos valores econômicos.
205
A oitava característica encontra-se diretamente relacionada à anterior e referese à inacessibilidade das quotas sociais. Se as quotas sociais são a representação
do capital social, que é variável em função da possibilidade de adesão voluntária a
qualquer momento, não há razão para se transferir as quotas de um indivíduo a
outro, quando esse interessado pode ingressar livremente a qualquer momento.
Além disso, em regra, quando se trata de cessão de quotas sociais das
sociedades em geral, essas quotas representam, além de seu valor nominal, uma
participação daquele sócio detentor das quotas sobre o patrimônio da sociedade, de
modo que, além de servirem para estabelecer relações de poder no interior da
sociedade, as quotas representam ainda uma possibilidade de acréscimo ao
patrimônio dos sócios em caso de dissolução, que pode superar seu valor nominal.
Ainda, pode ocorrer uma valorização das quotas nas hipóteses de crescimento ou
de expansão da sociedade.
De outro lado, no que se refere às sociedades cooperativas, as quotas sociais
representam apenas os valores nominais nela presentes, admitindo-se apenas a
atualização monetária desses valores. Desse modo, não ocorre qualquer espécie de
sobre-valor que venha a ser acrescido em caso de crescimento ou expansão da
cooperativa. Mesmo em hipótese de dissolução da sociedade, não haverá qualquer
partilha do patrimônio social entre os sócios, em função de que a previsão legal é de
que esse patrimônio deva ser transferido a outra cooperativa que tenha as mesmas
finalidades.
Dessa forma, não cabe a cessão de quotas sociais, em primeiro lugar, em
função da característica da adesão voluntária e do princípio das portas abertas, que
permitem a qualquer um se tornar sócio da cooperativa a qualquer momento ou de
deixar de fazer parte dela, com reembolso do valor da sua quota social. Em segundo
lugar, as quotas sociais não possuem as mesmas características que nas
sociedades em geral, não representando direitos sobre o patrimônio da sociedade.
Nas sociedades cooperativas sociais, ainda há que se acrescer que existe uma
especificação quanto àqueles que podem integrar uma cooperativa social, de modo
que não haveria a possibilidade de ingresso de sócio, por meio de cessão de quotas,
que não se enquadrasse em algum dos perfis previstos no artigo terceiro da lei das
cooperativas sociais.599 Caso o interessado se enquadre terá acesso garantido pelo
599
Nesse aspecto, é importante observar, ainda, que, segundo Damiano, uma vez que o indivíduo
deixe de se encontrar em condição de desvantagem, deverá se retirar da cooperativa social,
206
princípio das portas abertas, não necessitando adquirir as quotas de terceiros à
medida que pode negociá-las diretamente com a sociedade.
Outra questão relevante para as cooperativas sociais está na obrigação do
sócio voluntário em integralizar o valor das quotas do capital social quando, na
verdade, não irá se valer de nenhuma vantagem econômica junto à cooperativa em
função dessa operação.
Enquanto que em tese o sócio tradicional ou beneficiado da cooperativa social
recebe algum benefício econômico, o sócio voluntário, pelo contrário, é quem
beneficia a sociedade e os demais sócios à medida que contribui de forma gratuita e
voluntária para com a sociedade.
Assim, conforme a posição adotada em relação à exigência ou não de
formação de um capital social e da necessária contribuição dos sócios para sua
formação, poderá existir um elemento a dificultar a formação das cooperativas
sociais, pois o sócio voluntário, além de não se beneficiar de forma alguma junto à
cooperativa, ainda teria de desembolsar alguma quantia para se tornar sócio. Em
outros termos, teria praticamente de pagar para atuar como voluntário, sofrendo um
ônus por sua iniciativa.
De outro lado, a posição que entende pela possibilidade de constituição de
cooperativas sem capital social e, por consequência, sem a necessidade de sua
integralização pelos sócios, ao contrário, facilitaria a participação e o ingresso dos
sócios voluntários ou pelo menos não os dificultaria, à medida que não exigiria a
contribuição para o ingresso na sociedade.
Por consequência, nesse caso, haveria mais um motivo para a impossibilidade
de cessão de quotas nas cooperativas sociais à medida que, com a dispensa de
integralização de quotas sociais, estas não representariam valor econômico algum,
sendo sua transferência apenas simbólica, razão pela qual seria incabível a cessão.
Nona característica é a prestação de assistência aos associados, que está na
essência das cooperativas, a saber, a de auxiliar os cooperados a se desenvolver
enquanto seres humanos. Em sua origem, a cooperativa de Rochdale organizava
atividades ligadas àqueles que possuíam algum tipo de vício, como o alcoolismo,
conforme afirmação do autor de que: “Na cooperativa social, a pessoa que não mais estiver em
desvantagem deixará de fazer parte dela”. DAMIANO, Henrique. Cooperativas Sociais. Revista
do Tribunal Regional do Trabalho da 15ª Região, n. 31, jul./dez. 2007. p. 205. Disponível em:
http://bdjur.stj.gov.br/xmlui/bitstream/handle/2011/22037/cooperativas_sociais.pdf?sequence=1.
Acesso em: 14 set. 2012.
207
formando grupos de apoio ou, ainda, organizava clubes de leitura para os
associados. Essa característica apresenta-se nas cooperativas sociais em razão de
sua própria natureza, que é a da inclusão social por meio de atividades e serviços a
serem prestados a seus associados.
Por fim, a décima característica está relacionada à questão da neutralidade
política, que deve ser analisada sob duas dimensões. A primeira dimensão refere-se
à impossibilidade de as cooperativas em geral poderem se envolver em pleitos
políticos assumindo alguma legenda partidária específica. Dessa forma, além de a
cooperativa não poder se envolver com as legendas, também não poderá ocorrer
qualquer tratamento diferenciado entre os cooperativados em função de possuírem
ou não relação com determinada instituição política. Observe-se que é livre o
envolvimento dos cooperados nas questões políticas que melhor lhes aprouver. A
cooperativa apenas é que deverá se manter neutra.
A segunda dimensão refere-se à própria organização das cooperativas como
instituições que têm por objetivo que as demandas ligadas ao cooperativismo sejam
atendidas. Note-se que a Constituição Federal brasileira apresenta texto que
privilegia o cooperativismo, determinando apoio e incentivo por parte do Estado.
Ocorre, no entanto, que referido tratamento se deu em função de forte esforço
realizado pelas diversas instituições que compõem o sistema cooperativista.
Dessa forma, quando se trata de neutralidade política, o que se busca, por um
lado, é a proibição de discriminação de cooperados em função de suas opções
políticas e, por outro, o desenvolvimento da conscientização da formação de grupos
de pressão para a criação de políticas públicas de incentivo ao cooperativismo, em
especial ao cooperativismo social. Nesse aspecto, a própria OCB possui uma frente
parlamentar de apoio ao cooperativismo no Congresso Nacional, a Frente
Parlamentar do Cooperativismo (FRENCOOP).600
Além disso, o Código Eleitoral autoriza que as cooperativas realizem doações
para fins de campanha política, apresentando limitação apenas nos casos em que
os cooperados sejam concessionários ou permissionários de serviços públicos, que
estejam sendo beneficiadas com recursos públicos. Desse modo, caracteriza a
600
Frente
Parlamentar
do
Cooperativismo
(FRENCOOP).
Disponível
em:
http://www.brasilcooperativo.coop.br/Site/ocb_congresso/frencoop.htm Acesso em: 02 out. 2012.
208
atuação política para fins de incluir as demandas do cooperativismo na agenda de
formação de políticas públicas.601
6.3 O cooperativismo solidário no Brasil como forma de realização de direitos
sociais fundamentais de inclusão social
Ao lado das características das cooperativas, encontram-se os princípios
cooperativos, delineados pela ACI, que devem ser aplicados às cooperativas em
geral, mas que necessitam de uma análise específica no que se refere às
cooperativas sociais em virtude de características que lhes são peculiares.
Nesse aspecto, o primeiro princípio que deve ser analisado é o da Livre
Adesão ou princípio das Portas Abertas. Segundo ele, o ingresso na cooperativa é
livre de tal modo que ninguém pode ser vedado de ingressar em uma cooperativa,
nem ser obrigado a ingressar ou mesmo proibido de se retirar quando não mais for
de sua vontade permanecer nos quadros sociais da cooperativa.
Com isso, algumas questões devem ser levantadas no que se refere às
sociedades cooperativas sociais, dependendo do perfil do sujeito que será
beneficiado pela sociedade, conforme previsão da lei das cooperativas sociais.
Como referido anteriormente, há casos em que restará comprometida a
manifestação de vontade do sócio. Assim, em que pese para fins de negócio
jurídico, a formalidade dos atos jurídicos a ser praticados seja possível o
saneamento do vício da incapacidade, por meio da representação e da assistência,
há que se questionar tal possibilidade no que se refere ao ingresso na cooperativa
quanto à aplicação do princípio em tela, pois este pressupõe a vontade real do
indivíduo em participar da cooperativa, já que ninguém pode ser obrigado a se
associar ou a permanecer associado.
Observe-se que até então esta questão não havia sido analisada, uma vez que
não era possível o ingresso de pessoas que possuíssem algum tipo de deficiência
ou limitação nas cooperativas tradicionais, assim como nas demais sociedades,
601
BRASIL. Lei n. 9.504, de 30 de setembro de 1997. Art. 24. Parágrafo único. Não se incluem nas
vedações de que trata este artigo as cooperativas cujos cooperados não sejam concessionários
ou permissionários de serviços públicos, desde que não estejam sendo beneficiadas com
recursos
públicos,
observado
o
disposto
no
art.
81.
Disponível
em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9504.htm#art24ix Acesso em: 02 out. 2012.
209
caso essa limitação as impedisse de praticar atos da vida civil cuja execução
dependesse de capacidade plena do indivíduo e este estivesse limitado em função
da incapacidade a que está sujeito.
Desse modo, as cooperativas sociais passam a ser as únicas sociedades em
que o ingresso de incapazes em seus quadros sociais passa a fazer parte de sua
essência e, por essa razão, necessitam que tanto o ordenamento jurídico quanto os
próprios princípios cooperativistas sejam mitigados em benefício da possibilidade de
inclusão social de pessoas que se encontrem em condições de desvantagem social.
Nesse aspecto, ainda, outro ponto peculiar referente à relação entre o princípio
e a cooperativa social está na possibilidade de que o sócio beneficiado pela
cooperativa social venha a perder a condição que o enquadra dentro do perfil
estipulado na lei para integrar a cooperativa. Neste sentido, Becho entende que,
caso ocorra de a pessoa considerada em desvantagem vir a perder essa condição,
deverá se retirar da cooperativa, pois:
Nas cooperativas, há uma intenção (animus) de continuidade, de
permanência, enquanto na cooperativa social observa-se que a pessoa que
não mais estiver em desvantagem (estiver equiparada, presumo) deixará de
602
dela fazer parte.
Dessa forma, enquanto as cooperativas em geral são constituídas com intuito
de permanência, as cooperativas sociais, segundo referido entendimento, seriam
constituídas com o intuito de transitoriedade, à medida que o beneficiado deveria
nela permanecer apenas de forma provisória, retirando-se quando viesse a modificar
sua situação peculiar. No entanto, referido entendimento não parece ser o mais
adequado frente ao referido princípio, já que este contraria não apenas o princípio
em tela como o propósito da lei. Esse entendimento caracterizaria espécie de
exclusão social, afrontando o sentido da lei, à medida que esta apresenta requisitos
para ingresso na cooperativa; não para sua permanência.
O segundo princípio que deve ser analisado é o princípio da gestão
democrática, que determina que a administração das cooperativas deve ser levada a
cabo pelos próprios cooperados, com decisões em assembleia, em que cada
associado tem direito a um voto apenas (independentemente das quotas). No caso
das cooperativas sociais, em determinadas hipóteses, poderá ocorrer que parcela
602
BECHO, Renato Lopes. Elementos de Direito Cooperativo. São Paulo: Dialética, 2002. p. 144.
210
significativa do quadro social não possua a capacidade para deliberar sobre atos de
gestão em função das peculiaridades já referidas.
Nesse caso, é essencial a existência de sócios capazes que deverão cuidar da
gestão da cooperativa. Esse passa a ser, nestes casos, um papel a ser
desempenhado
pelos
sócios
voluntários.
Dessa
forma,
constata-se
que
determinadas cooperativas sociais, dependendo do público a que se destinam, não
terão sequer como se constituir se não houver a participação de sócios voluntários.
Eis a razão de estudo sobre as cooperativas sociais, pois nelas se verifica a
existência de um ato cooperativo que se diferencia dos demais, possuindo
características que tornam sua natureza diversa. Entre outras características, não se
enquadram perfeitamente no conceito de ato cooperativo tradicional por não possuir
conteúdo econômico.
Em regra, ainda, nesses casos, provavelmente a própria iniciativa de
constituição da cooperativa se dará a partir dos sócios voluntários, em face de
ausência de capacidade dos sócios beneficiados, que são considerados pela lei
como sócios tradicionais, quando na verdade também não se enquadram em tal
conceito em face das circunstâncias em que se encontram.
Em verdade, pode-se afirmar a existência de basicamente três categorias de
sócios após o advento da lei das cooperativas sociais: o tradicional, o voluntário ou
solidário e o social ou beneficiado ou especial.
O sócio tradicional é a modalidade de sócio existente desde sempre. É aquele
sócio em que todas as características e todos os princípios irão se aplicar em sua
plenitude, em função da prática do ato cooperativo tradicional.
O voluntário ou solidário, por sua vez, trata-se de categoria de sócios que
integrará as cooperativas sociais, podendo ser essencial ou não. Naquelas
hipóteses em que a cooperativa social seja integrada por uma categoria de pessoas,
arroladas no artigo terceiro da lei das sociedades cooperativas, que possua
capacidade para a prática de atos da vida civil, a presença do sócio voluntário será
facultativa e, uma vez ocorrendo, se caracterizará como prática de um ato
cooperativo diverso do ato cooperativo tradicional; tratar-se-á de um ato cooperativo
solidário ou social.
No entanto, quando se tratar de cooperativa social que seja integrada por
categorias de pessoas, também arroladas no artigo terceiro da lei de sociedades
cooperativa, mas que não possuam capacidade para a prática dos atos da vida civil,
211
a presença do sócio voluntário será obrigatória, sob pena de inviabilizar a própria
constituição da cooperativa social. No que se refere à prática dos atos cooperativos
entre o sócio especial e a cooperativa social, até é possível que se admita a
existência de um ato-fato jurídico social ou solidário. No entanto, no que se refere à
administração e à gestão da cooperativa, não há que se admitir tal possibilidade em
face das características e, principalmente, das responsabilidades que pesam sobre
aqueles que exercem funções de direção e administração.
O sócio social, beneficiado ou especial trata-se da categoria de sócios
integrantes da cooperativa social, essencial para esta, pois sem eles nem
cooperativa social haveria. O artigo terceiro da lei das sociedades cooperativas
arrola aqueles que podem integrar a cooperativa nessa categoria, sendo possível
diferenciar os arrolados em duas categorias diversas segundo a existência de
capacidade para a prática de atos civis.
Nas hipóteses em que a cooperativa social é constituída por sócios com
capacidade plena e sem sócios voluntários, ela se aproxima plenamente das
cooperativas tradicionais. No entanto, à medida que passa a adotar em sua
composição sócios voluntários começa a se distanciar do modelo de cooperativas
tradicionais, sendo que o maior distanciamento se dará nas sociedades cooperativas
sociais que são constituídas por categoria de sócios que não possuem capacidade
para a prática de atos da vida civil ao lado da categoria de sócios voluntários.
Nessas hipóteses, tem-se um modelo cooperativo que se diferencia dos demais.
Nas cooperativas sociais tradicionais, há características sociais e solidárias que
as diferenciam das demais sociedades tradicionais, simples ou empresárias, que se
materializam em virtude de suas características e de seus princípios norteadores. No
entanto, apesar disso, ainda assim prevalece um interesse econômico na prática do
ato cooperativo. Em que pese a cooperativa não possua fim lucrativo, não há dúvida
de que o sócio da cooperativa pratica o ato cooperativo com o intuito de obter
vantagem que possui características ou elementos econômicos.
Todavia, no caso das cooperativas sociais com sócios incapazes e com sócios
voluntários, dois pontos a diferenciam das cooperativas tradicionais e até mesmo
das sociais constituídas apenas com sócios capazes. Em primeiro lugar, está a
existência de sócios voluntários que não receberão qualquer vantagem de cunho
econômico. Em segundo lugar, o sócio especial receberá vantagem de cunho
econômico, mas o objetivo principal desse modelo econômico não está em
212
simplesmente possibilitar a vantagem econômica, senão em possibilitar a inclusão
de pessoas que se enquadram em situações de exclusão social. Essa inclusão
social é o grande fim da lei e principal diferencial presente na prática dessa espécie
de ato cooperativo.
Por outro lado, apenas para fins de esclarecimento, importa referir, ainda, que
a prática de referida espécie de ato não se enquadra também em qualquer outra
espécie de ato praticado por outros modelos associativos ou OS, podendo ser
considerado como único e diverso dos demais.
O terceiro princípio a ser analisado trata-se de princípio polêmico. Refere-se à
participação econômica dos membros, que se materializa por meio da necessidade
de contribuição dos cooperados para o capital das cooperativas. Todavia, conforme
dito anteriormente, a lei especial traz essa necessidade, bem como a ACI, enquanto
o Código Civil dispensa a contribuição do sócio para a formação do capital social ou
mesmo dispensa a própria existência de capital social. Dessa forma, para as
cooperativas sociais, tal princípio necessita ser flexibilizado, em face da dificuldade
de se exigir contribuição para formação do capital social principalmente quando se
tratar de sócio especial que não possua capacidade civil.
O quarto princípio refere-se à autonomia e independência, sendo que por esse
princípio se entende que a cooperativa tem seus destinos controlados pelos
associados, além de não depender de controle, nem de autorização para seu
funcionamento. Nesse aspecto, a autonomia das cooperativas encontra-se protegida
em
sede
constitucional,
caracterizando
um
tratamento
diferenciado
ao
cooperativismo. Todavia, quanto às cooperativas sociais, também há situações que
levarão a uma flexibilização do princípio, uma vez que este pressupõe a tomada de
decisões em assembleia que, inevitavelmente, ficará prejudicada no que se refere à
necessária identificação dos interesses dos sócios, que, no caso dos sócios
especiais incapazes, será extremamente limitada.
O
quinto
princípio
refere-se
à
Educação,
Formação
e
Informação,
caracterizando uma preocupação do cooperativismo em desenvolver o ser humano,
por isso, determinando a realização de atividades voltadas tanto para os associados
como para o público em geral sobre as vantagens do cooperativismo. Atente-se,
nesse sentido, para a interessante observação que faz Bernardi ao analisar o
cooperativismo como instrumento para superar dificuldades ou simplesmente para
buscar bens de valor disponíveis na sociedade:
213
Decíamos, forma de organización espontánea e innata em el hombre, pero
también rara. Rara también porque la fórmula cooperativa necessita
ingredientes específicos, no siempre disponibles em todas partes. La
organización de las cooperativas es diferente según el ejemplo; el gobierno
603
democrático e participado tiene consecuencias organizativas.
Desse modo, entende Bernardi que é preciso levar em consideração no
processo organizativo educacional cooperativo, em primeiro lugar, que, apesar do
espírito de cooperação ser inato ao ser humano, é preciso que encontre condições
adequadas de desenvolvimento em face de que este espírito inato por si só é
insuficiente, necessitando ser desenvolvido e estimulado. Em segundo lugar, no que
se refere aos estímulos, entende que as motivações que levam trabalhadores e
sócios a cooperar são diversas das empresas tradicionais, sendo que alguns o
fazem em função de questões ideológicas ligadas ao trabalho, enquanto outros o
fazem em função de razões não ideológicas, mas pragmáticas.604
Conclui-se que:
[...] la interacción cooperativa es rara pero posible y potencialmente estable,
sobretodo desde una óptica evolutiva e iterativa a médio plazo. Los actores
pueden aprender a cooperar aprendiendo de la experiência de las
precedentes interaciones, o pueden ser estimulados a hacerlo por
inversiones enterradas o también pueden ser dirigidos hacia la cooperación
por las instituciones.
Resumiendo, la acción colectiva cooperativa desde abajo es más compleja.
La complejidad tiene que gestionar-se y sostenerse para que se decline en
605
puntos de fuerza y no de debilidade.
No que se refere às cooperativas sociais, referido princípio ganha destaque,
em primeiro lugar, em razão da necessidade de educar os sócios de modo a
possibilitar o desempenho das atividades que serão realizadas por eles. Em
segundo lugar, em função da necessidade de formá-los como seres que cooperam
entre si e praticam a cooperação como proposta de vida. Em terceiro lugar, o
destaque se dá em face da necessidade de prestar informações para os associados
603
604
605
BERNARDI, Andrea. La diversidade de la organización cooperativa: ideas desde el debate
italiano. In: Economia Solidária e Ação Cooperativa (ESAC). v. 1, n. 1 (jul/dez 2006). São
Leopoldo: Universidade do Vale do Rio dos Sinos, 2006. p. 16.
Ibidem, p. 16.
“A interação cooperativa é rara, mas possível e potencialmente estável, especialmente desde
uma ótica evolutiva e interativa. Os atores podem aprender a cooperar aprendendo com as
experiências anteriores, ou podem ser encorajados a fazê-lo por investimentos ou podem ser
direcionados para a cooperação por parte das instituições. Resumindo, a ação coletiva
cooperativa desde baixo é mais complexa. A complexidade tem de gerir e manter-se para que se
transforme em pontos de força e não de debilidade”. Ibidem, p. 16.
214
e para a comunidade em que se encontram inseridos, de modo a tornar transparente
a atividade realizada, bem como divulgar as virtudes da cooperação.
Por fim, no que se refere à relação existente entre cooperação, educação e
subsidiariedade, parece interessante trazer à baila a proposta de zona de
desenvolvimento proximal de Vigotsky, em que o autor defende que processo
educativo deve se desenvolver em um espaço que não seja fácil demais (zona de
desenvolvimento real) de modo que o educando consiga atuar sem esforço, nem tão
difícil que não consiga atuar sozinho (zona de desenvolvimento potencial), sendo
necessário que outro atue por ele. Deste modo, nesta zona intermediária e entre os
extremos de facilidade e dificuldade o educando deve ser protagonista de seu
próprio aprendizado, recorrendo ao educador apenas quando não puder, por si só,
atuar de forma autônoma; ou seja, está aí a síntese do princípio da subsidiariedade
aplicado à educação a partir da teoria da zona de desenvolvimento proximal.606
O sexto princípio é o da intercooperação, pelo qual as cooperativas devem
manter intercâmbio entre si, em nível local, regional, nacional e internacional, de
modo a incentivar-se reciprocamente, formando uma rede de cooperativas. Quando
uma cooperativa colabora com outra, está auxiliando a tornar viável a atividade
enquanto beneficiada pelo serviço prestado e também como investidora. Para a
prestadora de produtos e serviços, isso é um investimento diferenciado, pois
representa apoio e manifestação de solidariedade, de modo que a reciprocidade
nesse caso será o resultado esperado. Além disso, os negócios jurídicos realizados
entre as cooperativas também são considerados atos cooperativos e, por
consequência, possuem suas características e peculiaridades.
A aplicação do princípio da intercooperação tem a possibilidade de alavancar
as cooperativas sociais. Um ponto que merece análise se trata da possibilidade de
outras cooperativas atuarem como sócio voluntário, uma vez que, em que pese a
regra das cooperativas, em geral, é de sua constituição se dar a partir de pessoas
naturais, nada impede que pessoas jurídicas integrem cooperativas, desde que seu
objeto se enquadre no objeto da cooperativa, segundo o perfil fixado em seu
estatuto.
Nesse aspecto, não haveria óbice para que outras cooperativas, além de
negociar com a cooperativa dentro da perspectiva de intercooperação, ainda
606
VIGOTSKY, L. S. A formação social da mente: o desenvolvimento dos processos psicológicos
superiores. 5. ed. São Paulo: Martins Fontes, 1994.
215
atuassem como sócias voluntárias das cooperativas sociais, caracterizando assim os
princípios da intercooperação e da solidariedade.
Por fim, o sétimo princípio é o da preocupação com a comunidade, segundo o
qual as cooperativas devem trabalhar para o bem-estar da comunidade, por meio de
projetos aprovados e desenvolvidos por seus membros.
Dentro dessa perspectiva é preciso compreender que, via de regra, as
cooperativas em geral surgem de forma localizada, a fim de resolver problemas que
atormentam determinado grupo ou comunidade. Dessa forma, seu surgimento
encontra-se diretamente relacionado à solução de determinado problema, que, na
maioria dos casos, relaciona-se a determinada demanda que, em regra, caberia ao
Estado
solucionar,
como
questões
relacionadas
a
moradia,
saneamento,
eletrificação, trabalho, saúde, entre tantas outras.
Com isso, o próprio surgimento da cooperativa, por si só, já reflete uma
preocupação com a comunidade, mas o referido princípio vai além. Ele determina
que as cooperativas desenvolvam projetos, além de seu objeto social, que tenham
por objetivo melhorar as condições sociais não só dos sócios das cooperativas, mas
também daqueles que vivam em seu entorno. Referido princípio nasceu junto com a
cooperativa pioneira, a qual, além de propiciar trabalho e produtos a preços mais
justos para seus associados, ainda desenvolvia atividades sociais voltadas para
viciados, como a formação de clubes de leitura, a fim de auxiliá-los a abandonar o
vício e desenvolver a educação. As cooperativas sociais podem ser consideradas
uma materialização de referido princípio à medida que, além de propiciar uma
atividade econômica para seus sócios, ainda auxilia a comunidade a solucionar
problemas sociais, colaborando com a sociedade e com o Estado.
Nesse sentido, Violin também entende que as cooperativas sociais apresentam
características que diferenciam sua natureza jurídica das cooperativas tradicionais,
podendo, com isso, ser incluídas dentro do conceito de terceiro setor.607
A título de conclusão do capítulo, cabe destacar que a posição da ACI é de
que, apesar das diferenças presentes nas cooperativas sociais:
Las cooperativas sociales comparten fundalmentalmente todos los
estándares acordados en común del modelo cooperativo, o sea, la
definición, los valores y los princípios operativos insertos em La Declaración
607
VIOLIN, Tarso Cabral. O “terceiro setor” e as cooperativas sociais. v. 2, n. 2. Curitiba: Raízes
Jurídicas, 2006. p. 203.
216
Mundial sobre La Identidad Cooperativa (Manchester, 1995) y em la
Recomendación 193 de la OIT sobre la Promoción de las Cooperativas
(Ginebra, 2002). Al mismo tempo, disponen de características importantes
608
que son diferentes de las de otros tipos de cooperativas.
Dentre as características que são próprias das cooperativas sociais, a ACI
destaca a missão explícita de interesse geral como sendo o elemento mais distintivo
das cooperativas sociais. Tal conceito de interesse geral está vinculado às
necessidades humanas fundamentais, em geral desatendidas pelo setor público.609
Outra característica destacada pela ACI trata-se da natureza não estatal das
sociedades cooperativas sociais, apesar da função pública desempenhada por elas.
Além disso, destaca também a estrutura de governança baseada em múltiplos
grupos de interessse (multi-stakeholders), de modo que vários atores sociais podem
colaborar,
caracterizando
algo
inovador
nas
cooperativas
sociais
e
no
610
desenvolvimento de sistemas de gestão democráticos e participativos.
Nesse aspecto, é importante observar que o objeto da lei das cooperativas
sociais visa à inclusão social de pessoas consideradas pela lei em desvantagem
social. Em que pese o termo pessoas em desvantagem talvez não seja o mais
adequado, o fato é que o objetivo da lei é possibilitar a inclusão social, elencando
um rol de pessoas consideradas em possível situação de exclusão social. Assim, por
meio da lei, busca criar mecanismos que possam auxiliar no processo de inclusão
social.
Por fim, a ACI apresenta como recomendação, aos governos em geral, o
desenvolvimento de políticas que permitam o financiamento e a cooperação com o
poder público, possibilitando a implementação de sua missão de interesse geral,
reconhecendo as cooperativas sociais como atores que trabalham sobre o terreno,
como um sócio imprescindível no processo de construção de políticas públicas.611
608
609
610
611
“As cooperativas sociais fundalmentalmente compartilham todas as normas acordadas em
comum pelo modelo cooperativo, ou seja, a definição, os valores e os princípios de
funcionamento inseridos na Declaração Mundial sobre a Identidade Cooperativa (Manchester,
1995) e na Recomendação 193 da OIT sobre a promoção das Cooperativas (Genebra, 2002). Ao
mesmo tempo, têm características importantes que são diferentes dos outros tipos de
cooperativas”. Aliança Cooperativa Internacional, ACI. Estándares Mundiales de las Cooperativas
Sociales.
Bruxelas:
Cicopa,
2004.
p.
2
Disponível
em:
http://www.cicopa.coop/IMG/pdf/world_standards_of_social_cooperatives_es.pdf Acesso em: 16
fev. 2013.
Ibidem, p. 2.
Ibidem, p. 3.
Ibidem, p. 5..
217
Por fim, visando justificar a possibilidade de tratamento diferenciado entre as
cooperativas tradicionais e as cooperativas sociais, de modo a permitir o
reconhecimento destas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público,
objetivou-se identificar a existência, no sistema jurídico brasileiro, de uma espécie de
ato cooperativo com natureza jurídica diversa da natureza jurídica do ato cooperativo
tradicional. Para tanto, foi necessário, em primeiro lugar, identificar a natureza
jurídica
do
ato
cooperativo
tradicional.
Assim,
analisou-se
inicialmente
o
cooperativismo tradicional e o surgimento do cooperativismo no Brasil como
manifestação do direito social, bem como seu desenvolvimento até o tratamento
constitucional dispensado pela Constituição Federal de 1988. Em seguida, tratou-se
da natureza jurídica do cooperativismo solidário no Brasil, visando demonstrar seu
papel como instrumento de inclusão social e de cidadania participativa.
Na sequência, uma vez identificada a natureza jurídica do ato cooperativo
tradicional, foi possível analisar as possibilidades de prática de atos cooperativos no
âmbito das cooperativas sociais, buscando-se, de um lado, diferenciar a prática do
ato cooperativo conforme a classe de sócios e o tipo de cooperativa social formada,
de outro, caracterizar o ato cooperativo praticado por sócios voluntários. Ainda,
foram apresentadas as principais diferenças entre o tratamento dispensado às
cooperativas sociais nos três ordenamentos jurídicos em estudo, destacando os
equívocos cometidos quando da edição da lei brasileira e discutindo, ainda, o
programa de políticas públicas, em construção.
Em suma, buscou-se identificar a natureza jurídica do cooperativismo solidário
no Brasil, destacando-se a natureza solidária dessas cooperativas a partir dos
fundamentos constitucionais, em razão de ter como objetivo a inclusão social de
pessoas em desvantagem, identificando-se uma nova lógica no relacionamento
entre Estado e sociedade. Em seguida, realizou-se uma análise comparativa entre
as cooperativas tradicionais e as cooperativas sociais, em especial no que se refere
aos tratamentos previstos no Código Civil, na lei das cooperativas e na lei das
cooperativas sociais.
218
7
CONCLUSÃO
A presente tese teve por objetivo identificar a natureza jurídica dos atos
cooperativos praticados pelas sociedades cooperativas sociais, caracterizando sua
natureza especial e diferenciada em relação aos atos cooperativos tradicionais,
apresentando um novo conceito de ato cooperativo: o ato cooperativo solidário.
Verificou-se que estas possuem uma natureza jurídica diferenciada das demais
cooperativas em razão da prática de uma espécie de ato cooperativo diferenciado do
tradicional: o ato cooperativo solidário.
Com isso, verificou-se a existência de uma interface entre Estado e sociedade
na busca de soluções para problemas de inclusão social de pessoas consideradas
em desvantagem por meio das cooperativas sociais, que se encontram situadas em
um espaço intermediário entre o público e o privado, caracterizando uma
materialização do princípio da solidariedade.
Constatou-se, ainda, que o cooperativismo serve de exemplo do direito social
condensado, à medida que nasce a partir da sociedade e posteriormente passa a
ser reconhecido pelo Estado. Todavia, no que se refere ao cooperativismo solidário,
verificou-se que na Itália e em Portugal, o cooperativismo solidário surge como
direito social condensado, enquanto no Brasil não, uma vez que o surgimento das
cooperativas sociais brasileiras surge não como fruto da sociedade, mas como fruto
da atuação do Estado, por meio do legislador.
Além disso, foi possível constatar a existência de um ato cooperativo solidário,
principalmente no que se refere à atuação do sócio voluntário na cooperativa social,
uma vez que atua em benefício das pessoas em desvantagem sem receber
qualquer espécie de retorno financeiro. Nesse aspecto, foi possível verificar a
existência de duas dimensões de mutualidade nestas cooperativas: a mutualidade
interna e a mutualidade externa.
A mutualidade interna trata-se daquela existente em qualquer cooperativa, seja
nas tradicionais ou nas sociais, e consiste na ajuda mútua em benefício daqueles
que integram a cooperativa. Existe reciprocidade entre os integrantes, de modo que
todos se beneficiam do esforço dos demais. A mutualidade externa, por sua vez,
encontra-se presente apenas nas cooperativas sociais por dois motivos. Primeiro, na
219
figura do sócio voluntário, pois nela não há reciprocidade à medida que este não
recebe qualquer retorno em troca de seus sacrifícios. Segundo, as cooperativas
sociais, por meio da inclusão social, materializam um benefício para toda a
sociedade, em especial, para a comunidade em que se encontram inseridas.
Desse modo, foi possível constatar a existência de um novo conceito de ato
cooperativo, o ato cooperativo solidário, que se caracteriza em razão da natureza
diferenciada das cooperativas sociais, possibilitando um tratamento jurídico
diferenciado. Observe-se que as cooperativas tradicionais não podem, por expressa
previsão legal, receber o reconhecimento como OS ou como Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público, o que se justifica exatamente em função da
característica de mutualidade, com objetivos econômicos.
Todavia, à medida que se reconhece a natureza jurídica diversa das
cooperativas sociais, em que a solidariedade e a preocupação com a sociedade e
com a inclusão social de pessoas em desvantagem prevalecem sobre o interesse
econômico, torna-se possível propor um tratamento diferenciado, inclusive em
relação às cooperativas tradicionais, em razão dessa natureza especial dos atos
praticados pelas cooperativas sociais, de modo a reconhecê-las como OS ou,
especialmente, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público.
Nesse ponto, importa destacar que tanto as cooperativas sociais na Itália,
quanto as cooperativas de solidariedade social em Portugal, recebem tratamento
semelhante. As cooperativas sociais italianas são consideradas ONLUS, e as
cooperativas de solidariedade social portuguesas são consideradas IPSS,
qualificação esta que permite receber auxílio do Estado, além de firmar parcerias e
celebrar contratos, recebendo um tratamento diferenciado, em especial no campo
fiscal, o que não ocorre no Brasil.
Foi, ainda, analisada a cooperação social segundo a perspectiva do direito
social condensado proposto por Gurvitch. Segundo essa perspectiva, o direito social
identifica-se por surgir a partir da sociedade e não a partir do Estado, de modo que,
a princípio apresenta-se como seu oposto. No entanto, foi possível identificar na
verdade a existência de vários matizes de direito social conforme se aproxime ou se
distancie da esfera estatal.
Puro, quando representa o seu oposto, nascendo e existindo na sociedade sem
necessitar de qualquer reconhecimento por parte do Estado, ou anexado, quando
incorporado pelo mesmo, passando a fazer parte do mesmo. No entanto, é no direito
220
social que se encontra sua medida ideal, pois trata de hipótese em que o direito
surge na sociedade, mas dada sua importância e relevância para o Estado, este
passa a reconhecê-lo. Diferentemente, porém, do que ocorre com o direito social
anexado, mantém sua pureza e independência.
Com isso, ao analisar as experiências ligadas ao cooperativismo social na
Itália, em Portugal e no Brasil, verificou-se que nos dois primeiros, assim como
ocorreu em regra em relação ao cooperativismo, a experiência das cooperativas de
solidariedade social nasce da sociedade, independentemente do reconhecimento do
Estado, e posteriormente passam a ser reconhecidas pelo Estado.
Na Itália, as experiências iniciais ligadas ao cooperativismo solidário remontam
ao final da década de 1960 e início de 1970, sendo que a lei das cooperativas
sociais é do início da década de 1990. Ou seja, o cooperativismo já existia muito
antes da lei e do Estado italiano, e quando da sua edição, apenas reconhece a
existência de um instituto que já existia há mais de uma década, com regras
próprias, em muitos casos, totalmente novas, como as que regulavam a existência
de várias categorias de sócios em uma cooperativa, com direitos e deveres que não
eram regulados nem nos códigos, nem nas leis especiais sobre a matéria.
Por isso, é possível apresentar, a título propositivo, que o cooperativismo social
surge na Itália como uma manifestação da sociedade e, posteriormente, em função
de sua importância e relevância, passa a ser formalmente reconhecido pelo Estado,
mas mantendo sua essência e passando, a partir de então, a ser incentivado,
formalmente,
pelo
Estado
italiano,
caracterizando-se
como
direito
social
condensado.
De outro lado, a situação do cooperativismo social em Portugal não é muito
diferente, pois a experiência cooperativa, inclusive solidária, chega a ser anterior ao
próprio Estado português, sendo que a edição da lei que reconhece as cooperativas
de solidariedade social também caracteriza o reconhecimento de uma instituição que
se mostra anterior ao conhecimento dela por parte do Estado. Entretanto, em que
pese as leis italiana e portuguesa possam ser identificadas como exemplo de
manifestação do direito social condensado, é preciso que se compreenda que as
características de cada Estado, de cada sociedade, e a forma como elas se
relacionam influenciam significativamente a forma e os resultados de sua aplicação.
Dessa forma, é possível identificar uma série de semelhanças, de diferenças e
de peculiaridades entre os sistemas analisados. Sem dúvida, ambos os exemplos
221
tratam-se de exemplos exitosos. Todavia, à primeira vista, os resultados
encontrados na Itália são significativamente mais consistentes do que qualquer
outro, principalmente do ponto de vista quantitativo, sendo que Portugal apresenta
números menos expressivos. Todavia, Portugal possui uma relação com a ideia de
cooperação a ponto de, segundo a perspectiva constitucional econômica, se dividir
em três setores, em que o setor cooperativo faz parte do Estado em condições de
igualdade com os setores público e privado.
De outra banda, verifica-se que existe em Portugal um sem número de outras
instituições ligadas a atividades de solidariedade, sendo que todas são abrigadas
sob o manto das instituições de solidariedade social, recebendo tratamento
diferenciado por parte do Estado. Instituições estas muito semelhantes às
cooperativas de solidariedade social, desempenhando funções semelhantes,
existentes a partir de um esforço da comunidade muito anterior à edição da lei.
Deste modo, as instituições de solidariedade existentes em Portugal passaram a ter,
a partir da edição da lei, mais uma opção de estrutura jurídica a ser utilizada, mas
com características muito semelhantes a tantas outras já utilizadas.
De qualquer modo, em ambas as situações, torna-se possível identificar as
duas experiências, italiana e portuguesa, como exemplos de direito social
condensado,
à
medida
que
surgem
a
partir
da
comunidade,
passando
posteriormente a ser reconhecidas e valorizadas pelo Estado.
Todavia, no caso brasileiro, não se pode afirmar o mesmo; pelo contrário. No
caso da lei das cooperativas sociais brasileira, não há o reconhecimento da
existência de um fenômeno social, mas, ao contrário, busca-se criá-lo. Ou seja,
diferentemente do que ocorre na Itália e em Portugal, onde referidas instituições já
existiam, inclusive com normas próprias, no Brasil, as primeiras cooperativas sociais
acabaram por ser registradas apenas após a edição da lei. Dessa forma, as
cooperativas sociais brasileiras, sob a perspectiva do direito social condensado, em
verdade, não são fruto do direito social, mas do direito estatal.
Essa pode ser uma das explicações para uma discrepância tamanha entre os
números apresentados nos países analisados, pois enquanto no Brasil os números
de cooperativas sociais se reduzem a cada ano, na Itália tais números aumentam
cada vez mais. No mesmo período, enquanto o Brasil registrava a existência de 14
cooperativas sociais, na Itália eram registradas 14 mil cooperativas.
222
No entanto, esse, apesar de importante, não se trata do único motivo.
Importante, em razão de que se a iniciativa parte da sociedade e existe apesar do
Estado, haverá uma ligação, que pode ser atribuída à maior concentração de capital
social e que tende a manter a instituição, principalmente a partir do incentivo e
favorecimento por parte do Estado. No entanto, não se trata do único motivo, uma
vez que, na Itália e em Portugal, há um tratamento diferenciado para as cooperativas
sociais ou de solidariedade, e no Brasil, em verdade, não há qualquer tratamento
diferenciado, o que acaba criando obstáculos à sua consolidação.
Na Itália, as cooperativas sociais são consideradas organizações não lucrativas
de interesse coletivo, de modo que recebem um tratamento tributário diferenciado,
além de poderem contratar com a administração pública. Em Portugal, as
cooperativas de solidariedade social são consideradas instituições de solidariedade
social, recebem um tratamento tributário diferenciado, podem contratar com o poder
público e, ainda, em muitos casos, recebem significativas somas do Estado
português, por se entender que estão realizando tarefas que caberiam ao Estado.
No Brasil, ao contrário, além de não receberem nenhum tratamento diferenciado,
ainda não são consideradas nem OS, nem organizações da sociedade civil de
interesse público (OSCIP), não conseguindo, assim, nem contratar com o poder
público, nem receber qualquer colaboração financeira por parte do Estado.
Outro aspecto a ser analisado diz respeito à aplicação dos princípios da
subsidiariedade e da solidariedade. Com relação ao princípio da solidariedade, não
resta dúvida de que as cooperativas sociais, existentes nos três ordenamentos
jurídicos analisados, representam uma materialização desse princípio. Este
princípio, inclusive, possui em todos os Estados analisados o status de norma
constitucional que representa um objetivo a ser alcançado tanto pelo Estado como
pela sociedade.
Contudo, no que se refere ao princípio da subsidiariedade, verifica-se que em
Portugal, assim como na Itália, o princípio é reconhecido em nível constitucional e
efetivamente aplicado concretamente, sendo que as cooperativas sociais na Itália e
as cooperativas de solidariedade social em Portugal podem ser consideradas
exemplos práticos da aplicação deste princípio pelos respectivos Estados. Assim,
cabe aos cidadãos realizarem, mediante apoio do Estado, tudo aquilo que for
possível realizar, com mais qualidade, devendo recorrer ao Estado sempre que não
for possível ou não for melhor realizado por eles a tarefa que, então, deverá ser
223
realizada pelo Estado. Assim, não há, em momento algum, um completo
afastamento do Estado, pois, mesmo quando são os cidadãos que assumem o
desempenho das tarefas públicas, eles são apoiados e incentivados pelo Estado.
Por sua vez, com relação à análise da natureza jurídica das cooperativas
sociais, respondendo ao problema proposto para a presente tese, verifica-se que
elas possuem uma natureza jurídica que se diferencia das demais instituições
existentes, pois se tratam de instituições privadas que exercem atividades de
natureza pública, uma vez que relacionadas com tarefas ligadas à concretização de
direitos sociais, além possuírem diversas peculiaridades que também não existem
nas demais instituições, como a existência de diversas categorias de sócios, que
são regidas segundo normas específicas e de naturezas diversas, colocando as
cooperativas sociais em uma perspectiva intermediária entre o público e o privado,
manifestando uma natureza pública não estatal.
No entanto, essa natureza jurídica diversa, solidária, em que pese seja
reconhecida tanto na Itália, quanto em Portugal, não é reconhecida no Brasil. Talvez,
seja esse o grande motivo para o fracasso das cooperativas sociais no Brasil. A este
motivo, que é o maior, mas não o único, alia-se a completa falta de políticas públicas
de fomento à criação e manutenção de cooperativas sociais.
Por sua vez, no que se refere às políticas públicas, foi possível constatar a
inexistência destas no que se refere às cooperativas sociais. No entanto, em que
pese a inexistência atual de políticas públicas, foi possível constatar a formação de
uma agenda e de uma construção embrionária por parte do Executivo, com o
envolvimento de diversos atores sociais envolvidos com o tema.
Nesse aspecto, é importante destacar a importância das políticas públicas de
fomento das cooperativas sociais em razão das peculiaridades que envolvem o seu
surgimento, pois enquanto na Itália e em Portugal elas se desenvolveram quase que
naturalmente a partir de iniciativas de grupos sociais, no Brasil esse tipo de
cooperativa não surge espontaneamente, mas como fruto da lei.
Assim, é possível afirmar que na Itália e em Portugal as cooperativas sociais
são fruto da cultura e de um capital social desenvolvido ao logo de décadas,
enquanto que no Brasil isso não ocorre, pois a lei surge desacompanhada dessa
cultura, necessitando de medidas que fomentem o seu desenvolvimento, por meio
de políticas públicas voltadas para as mesmas.
224
Por fim, importa apresentar, a título de conclusão, uma proposição de alteração
legislativa que, aparentemente pode parecer de pequeno relevo, mas que pode ser
significativa para o desenvolvimento das cooperativas sociais. A lei 9.790/99, em seu
inciso II, proíbe que as cooperativas recebam a qualificação de OSCIP.
Todavia, à medida que se reconhece a natureza diferenciada das cooperativas
sociais, em especial, proporcionando a promoção da assistência social; a promoção
gratuita da educação e da saúde; a promoção do voluntariado, do desenvolvimento
econômico e social e combate à pobreza; a experimentação, não lucrativa, de novos
modelos socioprodutivos e de sistemas alternativos de produção, comércio,
emprego e crédito; a promoção de direitos e a construção de novos direitos; a
promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de
outros valores universais; todas finalidades da lei, justifica-se o seu reconhecimento
como OSCIP’s, por meio da exclusão da proibição às cooperativas sociais. Dessa
forma, superado esse obstáculo legal, é possível o atendimento dos demais
requisitos previstos na lei para possibilitar o reconhecimento destas cooperativas
como OSCIP, possibilitando o seu desenvolvimento.
Concluindo, verifica-se que as cooperativas sociais brasileiras, diferentemente
do que ocorre com as cooperativas italianas e portuguesas, não são fruto de um
direito social condensado, na medida em que sua criação não se dá a partir de
iniciativa da sociedade, mas do Estado, a partir do êxito dos modelos referidos.
Consequentemente, o desenvolvimento das mesmas no Brasil depende de políticas
públicas que fomentem a criação e desenvolvimento, bem como do seu
reconhecimento como instituições diferenciadas das demais, merecendo o
reconhecimento como intistuições de interesse público, uma vez que desenvolvem
ações de interesse público, apesar de se tratarem de pessoas jurídicas de direito
privado.
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237
ANEXO A – Legge 8 novembre 1991, n. 381612
Disciplina delle cooperative sociali.
Vigente al: 19-2-2013
La Camera dei deputati ed il Senato della Repubblica hanno approvato;
IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
PROMULGA
la seguente legge:
Art. 1.
Definizione
1. Le cooperative sociali hanno lo scopo di perseguire l'interesse generale
della comunita' alla promozione umana e all'integrazione sociale dei cittadini
attraverso:
a) la gestione di servizi socio-sanitari ed educativi;
b) lo svolgimento di attivita' diverse - agricole, industriali,
commerciali o di servizi - finalizzate all'inserimento lavorativo di persone
svantaggiate.
2. Si applicano alle cooperative sociali, in quanto compatibili con la presente
legge, le norme relative al settore in cui le cooperative stesse operano.
3. La denominazione sociale, comunque formata, deve contenere
l'indicazione di "cooperativa sociale".
AVVERTENZA:
Il testo delle note qui pubblicato e' stato redatto ai sensi dell'art. 10, commi 2
e 3, del testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 28
dicembre 1985, n. 1092, al solo fine di facilitare la lettura delle disposizioni di legge
modificate o alle quali e' operato il rinvio. Restano invariati il valore e l'efficacia degli
atti legislativi qui trascritti.
Art. 2.
Soci volontari
1. Oltre ai soci previsti dalla normativa vigente, gli statutidelle cooperative
sociali possono prevedere la presenza di soci volontari che prestino la loro
attivita' gratuitamente.
2. I soci volontari sono iscritti in un'apposita sezione del libro dei soci. Il loro
numero non puo' superare la meta' del numero complessivo dei soci.
3. Ai soci volontari non si applicano i contratti collettivi e le norme di legge in
materia di lavoro subordinato ed autonomo, ad eccezione delle norme in
materia di assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali.Il
Ministro del lavoro e della previdenza sociale, con proprio decreto, determina
612
http://www.normattiva.it/do/atto/export
238
l'importo della retribuzione da assumere a base del calcolo dei premie delle
prestazioni relative.
4. Ai soci volontari puo' essere corrisposto soltanto il rimborso delle spese
effettivamente sostenute e documentate, sulla base di parametri stabiliti dalla
cooperativa sociale per la totalita' dei soci.
5. Nella gestione dei servizi di cui all'articolo 1, comma 1, lettera a), da
effettuarsi in applicazione dei contratti stipulati con amministrazioni pubbliche, le
prestazioni dei soci volontari possono essere utilizzate in misura complementare e
non sostitutiva rispetto ai parametri di impiego di operatori professionali previsti
dalle disposizioni vigenti. Le prestazioni dei soci volontari non concorrono alla
determinazione dei costi di servizio, fatta eccezione per gli oneri connessi
all'applicazione dei commi 3 e 4.
Art. 3.
Obblighi e divieti
1. Alle cooperative sociali si applicano le clausole relative ai requisiti
mutualistici di cui all'articolo 26 del decreto legislativo del Capo provvisorio dello
Stato 14 dicembre 1947, n. 1577, ratificato, con modificazioni, dalla legge 2 aprile
1951, n. 302, e successive modificazioni.
2. Ogni modificazione statutaria diretta ad eliminare il
carattere di
cooperativa sociale comporta la cancellazione dalla "sezione cooperazione
sociale" prevista dal secondo comma dell'articolo 13 del citato decreto legislativo
del Capo provvisorio dello Stato 14 dicembre 1947, n. 1577, come modificato
dall'articolo 6, comma 1, lettera c), della presente legge, nonche' la cancellazione
dall'albo regionale di cui all'articolo 9, comma 1, della presente legge.
3. Per le cooperative sociali le ispezioni ordinarie previste dall'articolo 2
del citato decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 14 dicembre 1947, n.
1577, debbono aver luogo almeno una volta all'anno.
Art. 4.
Persone svantaggiate
1. Nelle cooperative che svolgono le attivita' di cui all'articolo 1, comma 1,
lettera b), (( si considerano persone svantaggiate gli invalidi fisici, psichici e
sensoriali, gli ex degenti di ospedali psichiatrici, anche giudiziari, i
soggetti in tratamento psichiatrico, i tossicodipendenti, gli alcolisti, i minori
in eta' lavorativa in situazioni di difficolta' familiare, le persone detenute o
internate negli istituti penitenziari, i condannati e gli internati ammessi alle
misure alternative alla detenzione e al lavoro all'esterno ai sensi dell'articolo 21
della legge 26 luglio 1975, n. 354, e successive modificazioni.)) Si considerano
inoltre persone svantaggiate i soggetti indicati con decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro del lavoro e della previdenza sociale,
di concerto con il Ministro della sanita', con il Ministro dell'interno e con il Ministro
per gli affari sociali, sentita la commissione centrale per le cooperative istituita
239
dall'articolo 18 del citato decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 14
dicembre 1947, n. 1577, e successive modificazioni.
2. Le persone svantaggiate di cui al comma 1 devono costituire almeno il
trenta per cento dei lavoratori della cooperativa e, compatibilmente con il loro
stato soggettivo, essere socie della cooperativa stessa. La condizione di
persona svantaggiata deve risultare da documentazione proveniente dalla
pubblica amministrazione, fatto salvo il diritto alla riservatezza.
(( 3. Le aliquote complessive della contribuzione per l'assicurazione
obbligatoria providenziale ed assistenziale dovute dalle
cooperative
sociali,
relativamente
alla
retribuzione corrisposta alle persone
svantaggiate di cui al presente articolo, con l'eccezione delle persone di cui
al comma 3-bis, sono ridotte a zero.
3-bis. Le aliquote di cui al comma 3, dovute dalle cooperative sociali
relativamente alle retribuzioni corrisposte alle persone detenute o internate
negli istituti penitenziari, agli ex degenti di ospedali psichiatrici giudiziari e
alle persone condannate e internate ammesse al lavoro esterno ai sensi
dell'articolo 21 della legge 26 luglio 1975, n. 354, e successive
modificazioni, sono ridotte nella misura percentuale individuata ogni due
anni con decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro del
tesoro, del bilancio e della programmazione economica. Gli sgravi
contributivi di cui al presente comma si applicano per un ulteriore periodo di
sei mesi successivo alla cessazione dello stato di detenzione)).
Art. 5.
(( (Convenzioni).
1. Gli enti pubblici, compresi quelli economici, e le societa' di capitali
a partecipazione pubblica, anche in deroga alla disciplina in materia di
contratti della pubblica amministrazione, possono stipulare convenzioni con
le cooperative che svolgono le attivita' di cui all'articolo 1, comma 1, lettera
b), ovvero con analoghi organismi aventi sede negli altri Stati membri
della Comunita' europea, per la fornitura di beni e servizi diversi da quelli
socio-sanitari ed educativi il cui importo stimato al netto dell'IVA sia inferiore
agli importi stabiliti dalle direttive comunitarie in materia di appalti pubblici,
purche' tali convenzioni siano finalizzate a creare opportunita' di lavoro
per le persone svantaggiate di cui all'articolo 4, comma 1.
2. Per la stipula delle convenzioni di cui al comma 1 le cooperative
sociali debbono risultare iscritte all'albo regionale di cui all'articolo 9, comma
1. Gli analoghi organismi aventi sede negli altri Stati membri della Comunita'
europea debbono essere in possesso di requisiti equivalenti a quelli richiesti
per l'iscrizione a tale albo e risultare iscritti nelle liste regionali di cui al
comma
3, ovvero dare dimostrazione con idonea documentazione del
possesso dei requisiti stessi.
3. Le regioni
rendono
noti
annualmente,
attraverso
la
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale delle Comunita' europee, i requisiti e le
240
condizioni richiesti per la stipula delle convenzioni ai sensi del comma 1,
nonche' le liste regionali degli organismi che ne abbiano dimostrato il
possesso alle competenti autorita' regionali.
4. Per le forniture di beni o servizi diversi da quelli socio-sanitari ed
educativi, il cui importo stimato al netto dell'IVA sai pari o superiore agli
importi stabiliti dalle direttive comunitarie in materia di appalti pubblici, gli
enti pubblici compresi quelli economici, nonche' le societa' di capitali a
partecipazione pubblica, nei bandi di gara di appalto e nei capitolati d'onere
possono inserire, fra le condizioni di esecuzione, l'obbligo di eseguire il
contratto con l'impiego delle persone svantaggiate di cui all'articolo 4,
comma 1, e con l'adozione di specifici programmi di recupero e inserimento
lavorativo. La verifica della capacita' di adempiere agli obblighi suddetti, da
condursi in base alla presente legge, non puo' intervenire nel corso delle
procedure di gara e comunque prima dell'aggiudicazione dell'appalto)).
Art. 6.
Modifiche al decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato
14
dicembre 1947, n. 1577
1. Al citato decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 14 dicembre
1947, n. 1577, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) all'articolo 10, e' aggiunto, in fine, il seguente comma:
"Se l'ispezione riguarda cooperative sociali, una copia del verbale deve
essere trasmessa, a cura del Ministero del lavoro e della previdenza sociale,
entro quaranta giorni dalla data del verbale stesso, alla regione nel cui territorio
la cooperativa ha sede legale";
b) all'articolo 11, e' aggiunto, in fine, il seguente comma:
"Per le cooperative sociali i provvedimenti di cui al secondo comma sono
disposti previo parere dell'organo competente in materia di cooperazione della
regione nel cui territorio la cooperativa ha sede legale";
c) al secondo comma dell'articolo 13, sono aggiunte, in fine, le
parole:
"Sezione cooperazione sociale";
d) all'articolo 13, e' aggiunto, in fine, il seguente comma:
"Oltre che nella sezione per esse specificamente prevista, le cooperative
sociali sono iscritte nella sezione cui diretamente afferisce l'attivita' da esse
svolta".
Art. 7.
Regime tributario
1. Ai trasferimenti di beni per successione o donazione a favore delle
cooperative sociali si applicano le disposizioni dell'articolo 3 del decreto del
Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 637.
241
2. Le cooperative sociali godono della riduzione ad un quarto delle imposte
catastali ed ipotecarie, dovute a seguito della stipula di contratti di mutuo, di
acquisto o di locazione, relativi ad immobili destinati all'esercizio dell'attivita' sociale.
3. Alla tabella A, parte II, del decreto del Presidente della Repubblica 26
ottobre 1972, n. 633, e successive modificazioni, e' aggiunto il seguente numero:
"41- bis) prestazioni di carattere socio-sanitario ed educativo rese da cooperative
sociali".
Art. 8.
Consorzi
1. Le disposizioni di cui alle presente legge si applicano ai consorzi
costituiti come societa' cooperative aventi la base sociale formata in misura non
inferiore al settanta per cento da cooperative sociali.
Art. 9.
Normativa regionale
1. Entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, le
regioni emanano le norme di attuazione. A tal fine istituiscono l'albo regionale
delle cooperative sociali e determinano le modalita' di raccordo con l'attivita' dei
servizi socio-sanitari, nonche' con le attivita' di formazione professionale e di
sviluppo della occupazione.
2. Le regioni adottano convenzioni-tipo per i rapporti tra le cooperative
sociali e le amministrazioni pubbliche che operano nell'ambito della regione,
prevedendo, in particolare, i requisiti di professionalita' degli operatori e
l'applicazione delle norme contrattuali vigenti.
3. Le regioni emanano altresi' norme volte alla promozione, al sostegno e
allo sviluppo della cooperazione sociale. Gli oneri derivanti dalle misure di
sostegno disposte dalle regioni sono posti a carico delle ordinarie disponibilita' delle
regioni medesime.
Art. 10.
Partecipazione alle cooperative sociali delle persone esercenti attivita' di assistenza
e di consulenza
1. Alle cooperative istituite ai sensi della presente legge non si applicano le
disposizioni di cui alla legge 23 novembre 1939, n. 1815.
Art. 11.
Partecipazione delle persone giuridiche
1. Possono essere ammesse come soci delle coperative sociali persone
giuridiche pubbliche o private nei cui statuti sia previsto il finanziamento e lo
sviluppo delle attivita' di tali cooperative.
Art. 12.
Disciplina transitoria
242
1. Le cooperative sociali gia' costituite alla data di entrata in vigore della
presente legge devono uniformarsi entro due anni da tale data alle disposizioni in
essa previste.
2. Le deliberazioni di modifica per adeguare gli atti costitutivi alle norme
della presente legge, possono, in deroga alle disposizioni di cui agli articoli 2365 e
2375, secondo comma, del codice civile, essere adottate con le modalita' e la
maggioranza dell'assemblea ordinaria stabilite dall'atto costitutivo.
La presente legge, munita del sigillo dello Stato, sara' inserita nella
Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana. E' fatto obbligo a
chiunque spetti di osservarla e di farla osservare come legge dello Stato.
Data a Roma, addi' 8 novembre 1991
COSSIGA
ANDREOTTI, Presidente del Consiglio dei Ministri
Visto, il Guardasigilli: MARTELLI
243
ANEXO B – Regime Jurídico das Cooperativas de Solidariedade Social
Decreto-Lei n.º 7/98 de 15 de Janeiro613
O espírito solidário e a entreajuda são caros ao movimento cooperativo. São
aliás princípios constitutivos da própria noção de cooperativa e integram a
declaração sobre a identidade cooperativa adoptada pela ACI. A autonomização do
ramo do sector cooperativo da solidariedade social no novo Código Cooperativo,
aprovado pela Lei n.º 51/96, de 7 de Setembro, veio dar resposta às aspirações do
movimento cooperativo, em particular das 52 CERCIS - cooperativas de educação e
reabilitação das crianças inadaptadas -, que, começando por actuar na área da
educação, protagonizam hoje uma dinâmica de intervenção em várias outras
valências, nomeadamente a integração profissional e a formação, e o atendimento
ocupacional e residencial. É claro que não é só a estas que o presente diploma
aproveitará mas a todas aquelas que visem a satisfação de necessidades sociais,
nomeadamente a promoção e inserção dos grupos socialmente mais vulneráveis. O
novo Código Cooperativo, ao instituir o ramo das cooperativas de solidariedade
social, criou mais um instrumento a que a sociedade civil poderá recorrer no
combate à pobreza e à exclusão social.
A solidariedade exerce-se assim em muitas áreas, que encontram resposta
privilegiada na generosidade, voluntariado e intervenção muito própria do sector
cooperativo de que dá conta no artigo 2.º do projecto, onde se enquadra e define o
que deve considerar-se como cooperativa de solidariedade social.
Realce-se, por último, o reforço do papel do INSCOOP, como interlocutor do
sector cooperativo, na credenciação destas cooperativas, que, para além de
confirmar a sua natureza cooperativa e legal funcionamento, confirmará ainda os
seus fins de solidariedade social.
Assim:
Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo
decreta o seguinte:
Artigo 1.º
Âmbito
As cooperativas de solidariedade social e as suas organizações de grau
superior regem-se pelas disposições do presente diploma e nas suas omissões
pelas do Código Cooperativo.
Artigo 2.º
613
http://www.dre.pt/pdf1sdip/1998/01/012A00/01630165.PDF
244
Noção
1 - São cooperativas de solidariedade social as que através da cooperação e
entreajuda dos seus membros, em obediência aos princípios cooperativos, visem,
sem fins lucrativos, a satisfação das respectivas necessidades sociais e a sua
promoção e integração, nomeadamente nos seguintes domínios:
a) Apoio a grupos vulneráveis, em especial a crianças e jovens,
pessoas com deficiência e idosos;
b) Apoio a famílias e comunidades socialmente desfavorecidas com
vista à melhoria da sua qualidade de vida e inserção sócio-económica;
c) Apoio a cidadãos portugueses residentes no estrangeiro, durante a
sua permanência fora do território nacional e após o seu regresso, em
situação de carência económica;
d) Desenvolvimento de programas de apoio direccionados para grupos
alvo, designadamente em situações de doença, velhice, deficiência e
carências económicas graves;
e) Promoção do acesso à educação, formação e integração profissional
de grupos socialmente desfavorecidos.
2 - Além dos enumerados no número anterior, as cooperativas de
solidariedade social podem desenvolver outras acções que apresentem uma
identidade de objecto com as previstas no número anterior e, nos limites do Código
Cooperativo, prestar serviços a terceiros.
3 - A utilização da forma cooperativa não isenta da obtenção de autorização e
licenças e de outras formalidades exigíveis nos termos legais, devendo as entidades
de quem dependam as referidas autorizações e licenças ter em conta a especial
natureza e função social das cooperativas.
Artigo 3.º
Cooperativas polivalentes
As cooperativas que actuem em mais de uma das áreas previstas no artigo
anterior podem funcionar por secções.
Artigo 4.º
Dos membros efectivos
Podem ser membros efectivos as pessoas que, propondo-se utilizar os
serviços prestados pela cooperativa, em benefício próprio ou dos seus familiares, ou
nela desenvolver a sua actividade profissional, voluntariamente solicitem a sua
admissão.
245
Artigo 5.º
Os membros honorários
1- Podem ser membros honorários aqueles que contribuam com bens ou
serviços, nomeadamente de voluntariado social, para o desenvolvimento do objecto
da cooperativa.
2- A admissão dos membros honorários será feita em assembleia geral,
mediante proposta fundamentada da direcção, da qual constará obrigatoriamente
um relatório sobre as liberalidades em bens ou serviços que contribuam de forma
notória para o desenvolvimento do objecto da cooperativa.
3- Os membros honorários gozam do direito à informação nos mesmos
termos dos membros efectivos, mas não podem eleger nem ser eleitos para os
órgãos sociais, podendo, todavia, assistir às assembleias gerais sem direito de voto.
Artigo 6.º
Conselho geral
1- Os estatutos podem prever a constituição de um conselho geral onde
estejam reunidos todos os membros honorários e bem assim todos os titulares dos
órgãos sociais da cooperativa.
2- O conselho geral será um órgão consultivo que poderá formular sugestões
ou recomendações e terá a competência que lhe for fixada nos termos do
regulamento de funcionamento aprovado pela assembleia geral.
3- Pode ser eleito pelo conselho geral, de entre os membros honorários, um
representante junto da cooperativa com direito a assistir às reuniões do conselho
fiscal, sendo-lhe facultadas todas as informações a que têm direito os membros
desse órgão.
Artigo 7.º
Aplicação de excedentes
Nas cooperativas de solidariedade social os excedentes que existirem
reverterão obrigatoriamente para reservas.
Artigo 8.º
Destino do património em caso de liquidação
Sem prejuízo do disposto no artigo 79.º do Código Cooperativo, se à
cooperativa em liquidação não suceder entidade cooperativa do mesmo ramo, a
aplicação do saldo de reservas reverte para outra cooperativa de solidariedade
246
social, preferencialmente do mesmo município, a determinar pela federação ou
confederação representativa da actividade principal da cooperativa.
Artigo 9.º
Credenciação
1 - A credencial a que se refere o artigo 87.º, n.º 2, do Código Cooperativo,
além de confirmar a natureza cooperativa da entidade constituída e o seu legal
funcionamento, confirmará também os seus fins de solidariedade social.
2- O apoio técnico e financeiro por parte das entidades públicas,
nomeadamente nas áreas da inserção e segurança social, fica dependente da
credencial referida no número anterior.
Artigo 10.º
Aplicação deste diploma a cooperativas já existentes
1- O presente diploma aplica-se às cooperativas de educação especial,
nomeadamente às CERCIS - cooperativas de educação e reabilitação das crianças
inadaptadas.
2- As cooperativas referidas no número anterior dispõem do prazo de um ano
para efectuarem a adaptação dos seus estatutos ao disposto neste diploma.
3- Caso não procedam à alteração dos estatutos no prazo indicado não serão
consideradas cooperativas de solidariedade social.
Visto e aprovado em Conselho de Ministros de 27 de Novembro de 1997.
- António Manuel de Oliveira Guterres
- Eduardo Luís Barreto Ferro Rodrigues.
Promulgado em 22 de Dezembro de 1997.
Publique-se.
O Presidente da República, JORGE SAMPAIO.
Referendado em 30 de Dezembro de 1997.
O Primeiro-Ministro, António Manuel de Oliveira Guterres.
247
ANEXO C – Lei no 9.867, de 10 de novembro de 1999
Presidência da República
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurídicos
LEI No 9.867, DE 10 DE NOVEMBRO DE 1999.614
Mensagem de Veto
Dispõe sobre a criação e o funcionamento de
Cooperativas Sociais, visando à integração social dos
cidadãos, conforme especifica.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional
decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
Art. 1o As Cooperativas Sociais, constituídas com a finalidade de inserir as
pessoas em desvantagem no mercado econômico, por meio do trabalho,
fundamentam-se no interesse geral da comunidade em promover a pessoa humana
e a integração social dos cidadãos, e incluem entre suas atividades:
I – a organização e gestão de serviços sociossanitários e educativos; e
II – o desenvolvimento de atividades agrícolas, industriais, comerciais e de
serviços.
Art. 2o Na denominação e razão social das entidades a que se refere o artigo
anterior, é obrigatório o uso da expressão "Cooperativa Social", aplicando-se-lhes
todas as normas relativas ao setor em que operarem, desde que compatíveis com
os objetivos desta Lei.
Art. 3o Consideram-se pessoas em desvantagem, para os efeitos desta Lei:
I – os deficientes físicos e sensoriais;
II – os deficientes psíquicos e mentais, as pessoas dependentes de
acompanhamento psiquiátrico permanente, e os egressos de hospitais psiquiátricos;
III – os dependentes químicos;
IV – os egressos de prisões;
V – (VETADO)
VI – os condenados a penas alternativas à detenção;
614
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9867.htm
248
VII – os adolescentes em idade adequada ao trabalho e situação familiar difícil
do ponto de vista econômico, social ou afetivo.
§ 1o (VETADO)
§ 2o As Cooperativas Sociais organizarão seu trabalho, especialmente no que
diz respeito a instalações, horários e jornadas, de maneira a levar em conta e
minimizar as dificuldades gerais e individuais das pessoas em desvantagem que
nelas trabalharem, e desenvolverão e executarão programas especiais de
treinamento com o objetivo de aumentar-lhes a produtividade e a independência
econômica e social.
§ 3o A condição de pessoa em desvantagem deve ser atestada por
documentação proveniente de órgãos da administração pública, ressalvando-se o
direito à privacidade.
Art. 4o O estatuto da Cooperativa Social poderá prever uma ou mais categorias
de sócios voluntários, que lhe prestem serviços gratuitamente, e não estejam
incluídos na definição de pessoas em desvantagem.
Art. 5o (VETADO)
Parágrafo único. (VETADO)
Art. 6o Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília, 10 de novembro de 1999; 178o da Independência e 111o da República.
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
José Carlos Dias
Francisco Dornelles
Waldeck Ornelas
Este texto não substitui o publicado no D.O.U. de 11.11.1999
Presidência da República
Subchefia para Assuntos Jurídicos
MENSAGEM Nº 1.673, DE 10 DE NOVEMBRO DE 1999.
Senhor Presidente do Senado Federal,
Comunico a Vossa Excelência que, nos termos do parágrafo 1o do artigo 66 da
Constituição Federal, decidi vetar, parcialmente, por inconstitucionalidade e contrário
ao interesse público, o Projeto de Lei no 57, de 1998 (no 4.688/94 na Câmara dos
249
Deputados), que "Dispõe sobre a criação e o funcionamento de Cooperativas
Sociais, visando à integração social dos cidadãos, conforme especifica".
Ouvidos, os Ministérios da Justiça, do Trabalho e Emprego e da Previdência e
Assistência Social opinaram pelos vetos transcritos a seguir:
Inciso V do art. 3o
"Art. 3o ...........................................................................
........................................................................................
V – os idosos com sessenta anos ou mais;
......................................................................................"
Razões do veto
"O avanço da medicina vem dilatando a expectativa de vida do ser humano e, em
conseqüência, o conceito de idoso. Assim, a definição desse conceito, como consta
do projeto, não se coaduna com a realidade, contrariando, por conseguinte, o
interesse público. Nesses termos, o Poder Executivo encaminhará, oportunamente,
projeto de lei fazendo a alteração adequada."
§ 1o do art. 3o
"Art. 3o.............................................................................
.........................................................................................
§ 1o Pelo menos cinqüenta por cento dos trabalhadores de cada Cooperativa Social
deverão ser pessoas em desvantagem, as quais, sempre que isso for compatível
com seu estado, devem também ser sócias da Cooperativa."
Razões do veto
"O referido dispositivo prevê a existência de trabalhadores não associados nas
Cooperativas Sociais. Pois bem, se não são associados, tais trabalhadores são, na
verdade, empregados das cooperativas. Esse entendimento, porém, desvirtuaria o
espírito do projeto, pois possibilitaria a constituição de Cooperativas Sociais cujo
quadro de associados não contasse sequer uma pessoa tida em desvantagem à luz
da proposta em comento.
Mais grave ainda, desvirtua totalmente o conceito da cooperativa consagrado pelo
Direito Positivo Brasileiro, inclusive abrindo as portas para a proliferação de
cooperativas de trabalho fraudulentas, sem nenhum cunho social de proteção às
pessoas que o projeto busca atingir."
Caput do art. 5o
250
"Art. 5o Aplicam-se às Cooperativas Sociais, naquilo que couber, os dispositivos
constitucionais referentes às cooperativas, bem como os da Lei no 5.764, de 16 de
dezembro de 1971, e os da Lei Orgânica da Assistência Social (Lei no 8.742, de 7 de
dezembro de 1993).
............................................................................................"
Razões do veto
"A aplicação, no que couber, das Leis nos 5.764, de 16 de dezembro de 1971 e
8.742, de 7 de dezembro de 1993, é por demais abrangente ao dispor de assunto de
grande repercussão na previdência social. Permitir que a cooperativa que visa
intermediar mão-de-obra usufrua das vantagens concedidas às entidades ali
mencionadas desvirtuaria a Lei Orgânica de Assistência Social."
Parágrafo único do art. 5o
"Art. 5o ....................................................................
Parágrafo único. As Cooperativas Sociais inserem-se na esfera de competência do
Conselho Nacional de Assistência Social instituído pelo art. 17 da Lei no 8.742, de 7
de dezembro de 1993."
Razões do veto
"O projeto de lei é originário do Poder Legislativo e, via de conseqüência, a norma
constante da disposição afronta o mandamento contido no art. 61, § 1o, inciso II,
alínea "e", da Carta Maior."
Estas, Senhor Presidente, as razões que me levaram a vetar em parte o projeto em
causa, as quais ora submeto à elevada apreciação dos Senhores Membros do
Congresso Nacional.
Brasília, 10 de novembro de 1999