MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
Professora Titular de Direito Administrativo da
Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo
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PARECER
INTERESSADO: AFISCAMP - Associação dos Auditores Fiscais da Prefeitura
Municipal de Campinas
ASSUNTO:
1. Provimento de cargos de nível médio e universitário, mediante acesso
de servidores ocupantes de cargos de nível de escolaridade diverso,
com inobservância da exigência constitucional de concurso público
(artigo 14, parágrafo único, da Lei nº 8.340, de 26-5-95, e artigo 7º e
parágrafos da Lei nº 6.767, de 20-11-91, com a redação dada pela Lei
nº 8.219, de 23-12-94, bem como Anexo II desta última lei).
2. Ocupantes de cargos de nível médio (Agentes Fiscais Tributários e
Agentes do Tesouro Municipal) exercendo atribuições próprias de
cargos de nível universitário (Auditor Fiscal Tributário), conforme
Anexo II-A da Lei nº12.985, de 28-6-2007.
3. Desvio de função na hipótese referida no item anterior.
4. Impossibilidade de isonomia de vencimentos no caso de desvio de
função.
5. Nulidade dos atos administrativos praticados com desvio de função.
6. Legitimidade da AFISCAMP para a propositura de ação direta de
inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça do Estado de São
Paulo.
7. Data de aplicação do novo valor da remuneração constante do Anexo
III da Lei nº 12.985, de 28-6-2007.
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
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2
PARECER
A AFISCAMP - Associação dos Auditores Fiscais da Prefeitura Municipal
de Campinas, por intermédio de Piza de Mello e Primerano Neto Advogados
Associados, formula consulta a respeito da validade jurídico-constitucional de
leis municipais que permitiram, dentre outras irregularidades, que servidores
concursados em cargos de nível médio passassem a exercer atribuições próprias
de cargo de nível universitário, bem como possibilitaram o acesso como forma de
provimento a cargos de nível de escolaridade mais elevado, com inobservância
da exigência de concurso público.
Para esse fim, a entidade apresenta o histórico da criação dos cargos de
Auditor Fiscal Tributário, Agente Fiscal Tributário e Agente do Tesouro
Municipal, seguido dos quesitos a serem respondidos neste parecer.
1. HISTÓRICO
HISTÓRICO DE CRIAÇÃO DOS CARGOS DE AUDITOR FISCAL
TRIBUTÁRIO, AGENTE FISCAL TRIBUTÁRIO E AGENTE DO
TESOURO MUNICIPAL
I.- AUDITOR FISCAL TRIBUTÁRIO
A Lei Orgânica do Município de Campinas,
de 31.03.1990, faz expressa previsão da precedência da administração
fazendária e de seus agentes sobre os demais setores administrativos,
segundo o que consta do artigo 104, da Subeseção IV, Dos Agentes
Fiscais; do Capitulo I, Da Administração Municipal; do Título III, Da
Organização do Governo Municipal:
Artigo 104 - A administração fazendária e seus agentes
fiscais, aos quais compete exercer, privativamente, a
fiscalização de tributos municipais, terão, dentro de suas
áreas de competência e jurisdição, precedência sobre os
demais setores administrativos, na forma da lei.
E a Lei Municipal nº. 1.399, de 08.11.1955,
Estatuto dos Funcionários Públicos do Município de Campinas,
recepcionada pela aludida Lei Orgânica, dispõe sobre o regime jurídico
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dos servidores municipais de Campinas. No Título I, Disposições
Preliminares, os artigos 6º. a 9º. tratam dos cargos públicos, isolados e
de carreira, fazendo consignar a vedação à atribuição ao funcionário de
encargos ou serviços diferentes dos que os próprios de sua carreira ou
cargo, definidos em Lei ou Regulamento. Os cargos de carreira são de
provimento efetivo. Segue abaixo reprodução parcial do texto legal
referido:
Artigo 6º - Os cargos são considerados de carreira ou
isolados.
§ 1º - São de carreira os que se integram em classes e
correspondem a uma profissão; isolados, os que não se
podem integrar em classes e correspondem a certa e
determinada função.
....................................
§ 6º - É vedado atribuir-se ao funcionário encargos ou
serviços diferentes dos que os próprios de sua carreira ou
cargo, e que, como tais, sejam definidas em Lei ou
Regulamento.
Artigo 7º - Quadro é um conjunto de carreira e cargos
isolados.
Artigo 8º - Os cargos públicos são acessíveis a todos os
brasileiros, observadas as condições prescritas em Lei ou
Regulamento.
Artigo 9º - Os cargos de carreira serão de provimento
efetivo. Os isolados serão de provimento efetivo ou em
Comissão, segundo a Lei que os criar.
A Lei Municipal 5.767, de 16.01.1987,
instituiu o Plano de Cargos e Empregos da Prefeitura, o qual criou os
cargos de Fiscal Tributário I, II e III, de provimento efetivo, cujo ingresso
dá-se por concurso público, conforme dispõem o artigo 5º. e o Anexo III,
abaixo transcritos. O Anexo III, onde estão presentes os cargos de Fiscal
Tributário,
agrega
os
cargos
da
“FAMÍLIA
OCUPACIONAL
UNIVERSITÁRIA”
LEI 5.767, de 16.01.87
ARTIGO 5º - Para efeito do disposto no artigo anterior,
ficam criados os cargos e empregos constantes dos Anexos
I a IV, com as respectivas denominações, jornadas normais
de trabalho e quantidades. (Ver revogação na Lei nº 12.985,
de 28/06/2007)
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§ 1º - Os cargos a que se referem os Anexos mencionados
neste artigo são de provimento efetivo e os empregos
correspondem a um contrato individual de trabalho.
§ 2º - O ingresso no serviço público far-se-á por processo seletivo
para preenchimento de emprego e por concurso para
preenchimento de cargos de provimento efetivo.
ANEXO III DA LEI 5.767/87
CARGOS E EMPREGOS DA FAMÍLIA OCUPACIONAL UNIVERSITÁRIA
QUANTIDADE
DENOMINAÇÃO
......................
FISCAL
TRIBUTÁRIO
JORNADA
CARGOS
EMPREGOS
DIÁRIA
SEMANAL
...........
..............
..........
.............
3
35
08
40
O artigo 7º. do mesmo diploma legal
indica a estruturação da carreira de Fiscal Tributário, no seu Anexo IX-A,
ambos abaixo transcritos:
LEI 5.767, de 16.01.87
ARTIGO 7º - - A estruturação de cada carreira das diversas
famílias ocupacionais, excetuada a Chefia, os salários-hora,
vencimentos-padrão, salários-base e as respectivas faixas
de amplitude são os constantes dos Anexos VII a X-A; X-B e
X-C. (Ver revogação na Lei nº 12.985, de 28/06/2007)
ANEXO IX-A DA LEI 5.767/87
TABELA DE VENCIMENTO – PADRÃO/SALÁRIO-BASE DA FAMÍLIA
OCUPACIONAL UNIVERSITÁRIA
DENOMINAÇÃO/NÍVEL
.............
FAIXAS DE AMPLITUDE
CLASSE
PERÍODO
EXPERIÊNCIA
(CZ$)
ESTÁGIO
A (CZ$)
ESTÁGIO
B (CZ$)
ESTÁGIO C
(CZ$)
.....
.............
........
.......
.......
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FISCAL
TRIBUTÁRIO I
1
6140,00
6447,00
6641,00
6840,00
FISCAL
TRIBUTÁRIO II
2
6905,00
7250,00
7467,00
7691,00
FISCAL
TRIBUTÁRIO III
3
7765,00
8153,00
8397,00
8649,00
Para o preenchimento das vagas deste
cargo a Prefeitura de Campinas realizou até hoje cinco concursos
públicos, sendo que até então sequer havia legislação dispondo das
respectivas atribuições.
O primeiro concurso público deu-se
conforme o Edital nº 01, de 19.11.85, mas não dispunha das atribuições
do cargo de Fiscal Tributário. E, assim, também ocorreu com o
segundo concurso público, conforme Edital nº 01, de 13.02.87.
O terceiro concurso público foi regulado
pelo Edital de 30/10/90, o qual pela primeira vez dispôs sobre as
atribuições do cargo de Fiscal Tributário, nos seguintes termos:
“Executar
tarefas
de
fiscalização
de
tributos
da
municipalidade; fiscalizar mercadorias em trânsito, realizar
buscas de depósitos clandestinos, autuar contribuintes em
infração; manter-se informado a respeito da política de
fiscalização; executar tarefas correlatas.”
O referido edital também arrolou quais os
requisitos exigidos para o preenchimento do cargo pelos candidatos
aprovados: diploma de bacharel em Ciências Jurídicas e Sociais,
ou Administração de Empresas ou Economia ou Ciências
Contábeis.
O
quarto concurso público deu-se
conforme Edital nº 003, de 19/12/97, o qual também trouxe as
atribuições do cargo de Auditor Fiscal Tributário, que assim dispunha:
“executar
tarefas
de
fiscalização
de
tributos
da
municipalidade interna e externamente; efetuar serviços de
auditoria na escrituração fiscal; realizar buscas e
apreensões de documentos fiscais; autuar contribuintes em
infração; fiscalizar o mapa de valores imobiliários e aplicar
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a legislação pertinente; auditar os processos da área de
administração tributária financeira; participar de
programas de planejamento e programação fiscal; realizar
plantões de escalas de serviços; executar tarefas
correlatas”
.
O quinto concurso público deu-se
conforme Edital nº 003/2002, de 29.12.02, que assim dispunha sobre o
cargo de Auditor Fiscal Tributário:
“executar
tarefas
de
fiscalização
de
tributos
da
municipalidade;
fiscalizar
a
escrituração
fiscal
de
prestadores de serviços e aplicar a legislação pertinente:
realizar buscas e apreensões de documentos fiscais; autuar
contribuintes em infração: auditar processos da área de
administração tributária financeira; prestar informações ao
contribuinte; realizar vistorias técnicas e diligências fiscais;
participar de programas de planejamento e programação
fiscal.”
A
denominação
do cargo de Fiscal
Tributário foi alterada para Auditor Fiscal Tributário pelo artigo 28 da Lei
Municipal nº 8.340, de 26.05.1995, a saber:
“Artigo 28 - Fica acrescida às funções básicas da Secretaria
Municipal de Finanças, a responsabilidade de promover
auditorias fiscais por seus Departamentos de Receitas
Imobiliárias e Receitas Mobiliárias, passando a denominarse Auditor Fiscal Tributário o cargo, função ou emprego de
Fiscal Tributário.” (Ver revogação na Lei nº 12.985)
De se registrar, neste histórico sobre a
carreira, que foi criado um prêmio de produtividade para os ocupantes
dos cargos de Auditor Fiscal Tributário e de Técnico de Cadastro Fiscal,
em razão do desempenho individual de cada agente fiscal e do
incremento da receita própria da Prefeitura Municipal de Campinas,
através da Lei Municipal nº 9.146, de 16.12.1996. No artigo 3º desta lei
os cargos de Auditor Fiscal Tributário e de Técnico de Cadastro Fiscal são
definidos como Agentes Fiscais Fazendários.
Posteriormente surgiram dois Planos de
Carreiras que trouxeram expressamente para a legislação as atribuições
do cargo de Auditor Fiscal Tributário. O primeiro Plano foi aprovado pela
Lei Municipal nº 12.012, de 29.06.2004, que fixou as atribuições do cargo
de Auditor Fiscal Tributário. No artigo 17 foi indicado o Anexo V, que
estabelecia a descrição geral do Grupo de Cargos de Nível Superior, onde
está incluso o cargo de Auditor Fiscal Tributário, a saber:
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Anexo V - Descrição dos Cargos de Nível Superior
Cargos de Provimento Efetivo
Cargo
Auditor
Fiscal
Tributário
Descrição Geral
Requisito
Executar tarefas de
fiscalização de tributos da
municipalidade; analisar a
escrituração fiscal de
prestadores de serviços e de
mapas de valores
imobiliários; realizar buscas e
apreensões de documentos
fiscais; autuar contribuintes
em infração; auditar os
processos da área de
administração tributária –
financeira; participar de
programas de planejamento e
programação fiscal; emitir
pareceres parciais e/ou
conclusivos sobre
documentos auditados;
atender e prestar informações
ao contribuinte; realizar
vistorias técnicas e
diligências fiscais; executar
outras tarefas da mesma
natureza, ou nível de
complexidade, associadas a
sua especialidade e ambiente
organizacional.
Graduação em
Administração,
Ciências
Contábeis, Direito
ou Economia.
Registro
Profissional no
Conselho da
Categoria, quando
for o caso.
Correlação
com
os cargos das
Leis
nºs.:
5.767/87;
6.767/91;
8.340/95
e
9.340/97
Auditor
Tributário
Fiscal
Em conclusão, os Auditores Fiscais
Tributários do Município de Campinas são agentes fiscais fazendários,
ocupantes de cargo de nível superior, concursados, estáveis e efetivados,
que vinham exercendo suas funções específicas e próprias, previstas no
anexo V e no artigo 17 da Lei nº 12.012, de 29.06.2004, até o advento
da Lei nº 12.985/2007.
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II.- LEI MUNICIPAL nº 12.985/2007
Igualando atribuições e competências
Todavia, a Municipalidade de Campinas
novamente aprovou outra Lei Municipal, esta de número 12.985, de
28.06.2007, dispondo sobre novo Plano de Cargos e Carreiras, e trazendo
substanciais alterações que motivam a presente consulta. Isto porque as
atribuições típicas e próprias dos Auditores Fiscais foram estendidas para
outras categorias funcionais, ocupantes dos cargos de nível médio de
Agente Fiscal Tributário e Agente do Tesouro Municipal.
A novel legislação trouxe no seu Anexo I –
A o quadro de cargos de provimento efetivo, como anunciado no artigo
4º da mesma norma, identificados como Grupos G, H, I, J e K os cargos
de nível superior. Os Auditores Fiscais pertencem ao grupo remuneratório
H:
Art. 4º Os quadros de cargos de que trata esta Lei são
integrados por cargos de provimento efetivo subdivididos
nos seguintes Grupos, conforme anexos I-A e I-B:
I – Cargos de Nível Fundamental: Grupos A, B e C;
II – Cargos de Nível Médio: Grupos D e E;
III – Cargos de Nível Técnico: Grupo F;
IV – Cargos de Nível Superior: Grupos G, H, I, J e K.
Parágrafo único. A cada Grupo corresponde uma Tabela de
Vencimento.
ANEXO I - A QUADRO GERAL DE CARGOS
___________________________________________________________
DENOMINAÇÃO DO CARGO
QTD
EXIGÊNCIA
GRUPO
_________________________________________________________________________________
AUDITOR FISCAL TRIBUTÁRIO MUNICIPAL
100
BACHAREL EM CIÊNCIAS CONTÁBEIS,
H
DIREITO, ADMINISTRAÇÃO, CIÊNCIA DA
CIÊNCIA DA COMPUTAÇÃO, ECONOMIA,
ECONOMIA, ANÁLISE DE SISTEMAS +
REGISTRO PROFISSIONAL
__________________________________________________________________________________
Há também a descrição das atribuições no
Anexo II-A e no artigo 6º, que estão abaixo reproduzidas:
Art. 6º As atribuições dos cargos são as constantes dos
anexos II-A e II-B desta Lei, que correspondem à descrição
genérica do conjunto de tarefas e responsabilidades
cometidas ao servidor público, em razão do cargo em que
está investido.
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Parágrafo único. O Poder Executivo
atribuições dos cargos em Decreto.
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regulamentará as
ANEXO II - A
ATRIBUIÇÕES DE CARGOS - QUADRO GERAL DE CARGOS
___________________________________________________________
AUDITOR FISCAL TRIBUTÁRIO MUNICIPAL
EFETUAR A CONSTITUIÇÃO DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO, PELO
LANÇAMENTO DOS TRIBUTOS MUNICIPAIS; EXECUTAR TAREFAS DE
FISCALIZAÇÃO DE TRIBUTOS MUNICIPAIS; ANÁLISE DO MAPA DE
VALORES IMOBILIÁRIOS, NOTIFICAR, FISCALIZAR, AUDITAR E
AUTUAR O SUJEITO PASSIVO; ATENDER E PRESTAR INFORMAÇÕES
AO SUJEITO PASSIVO; REALIZAR VISTORIAS TÉCNICAS E
DILIGÊNCIAS FISCAIS; EXECUTAR OUTRAS TAREFAS DA MESMA
NATUREZA OU NÍVEL DE COMPLEXIDADE, ASSOCIADAS A SUA
ESPECIALIDADE E ÁREA DE TRABALHO.
_______________________________________________________
O mesmo sucedeu com os cargos de
Agente Fiscal Tributário e Agente do Tesouro Municipal, que estão
identificados no inciso II do artigo 4º. acima reproduzido, e localizados no
Anexo I-A do Quadro Geral, Grupo remuneratório “E” e nível Médio.
ANEXO I - A - QUADRO GERAL
QUADRO GERAL DE CARGOS
___________________________________________________
DENOMINAÇÃO DO CARGO
QTD
EXIGÊNCIA
GRUPO
__________________________________________________________________________________
AGENTE FISCAL TRIBUTÁRIO
50
ENSINO MÉDIO COMPLETO
E
__________________________________________________________________________________
AGENTE DO TESOURO MUNICIPAL
22
ENSINO MÉDIO COMPLETO
E
No tocante às atribuições destes cargos o
Anexo II-A, mencionado no artigo 6º. da Lei 12.985/07, traz as
seguintes inovações:
ANEXO II - A
ATRIBUIÇÕES DE CARGOS - QUADRO GERAL DE CARGOS
A alteração de cargos da Lei Municipal nº
12.012/04, promovida pela Lei nº 12.985/07, alterou a denominação dos
cargos de Técnico Fiscal Tributário para Agente Fiscal Tributário e
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Técnico do Tesouro Municipal para Agente do Tesouro Municipal, ambos
do grupo remuneratório “E” (anexo VII da Lei 12.985/07).
Segue abaixo um quadro comparativo das
atribuições comuns conferidas por lei para os ocupantes do cargo de
Auditor Fiscal Tributário, nível superior, e os ocupantes dos cargos de
Agente Fiscal Tributário e Agente do Tesouro Municipal, ambos de nível
médio:
Fonte: Anexo II A da Lei 12.985/07 – artigo 6º
Atribuições do cargo de
Auditor Fiscal Tributário
NÍVEL SUPERIOR /
GRUPO H
Atribuições comuns com o
Atribuições comuns com o
cargo de Agente do Tesouro
cargo de Agente Fiscal
Municipal, antigo Técnico do
Tributário, antigo Técnico de
Tesouro Municipal
Cadastro Fiscal
NIVEL MÉDIO / GRUPO E
NÍVEL MÉDIO / GRUPO E
Efetuar a constituição do
crédito tributário pelo
lançamento dos tributos
municipais
Constituição, mediante
lançamento do crédito
tributário
Constituição, mediante
lançamento do crédito
tributário
Executar tarefas de
fiscalização de tributos
municipais
Executar atividades
inerentes à administração
tributária, incluindo
gerenciamento de cadastro;
Fiscalização de tributos;
Executar atividades
inerentes à administração
orçamentária, financeira,
contábil e à administração
tributária,
Analise Do Mapa De Valores
Imobiliários
Análise do mapa de valores
imobiliários e análise de
processos administrativos e
administrativos tributários
Análise do mapa de valores
imobiliários
Notificar, Fiscalizar, Auditar
e Autuar o Sujeito Passivo
Notificação de sujeito
passivo
Ademais, o artigo 54 da Lei Municipal nº
12.985, de 28.06.2007, alterou os artigos 3º, 5º e 12 da Lei Municipal nº
9.146, de 16.12.1996, para estender o prêmio de produtividade para os
ocupantes do cargo de Agente do Tesouro Municipal.
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III. - O CARGO DE AGENTE FISCAL
TRIBUTÁRIO (ANTIGO TÉCNICO DE
CADASTRO FISCAL)
O cargo de Técnico de Cadastro Fiscal foi
criado pela Lei Municipal nº 8.340, de 26.05.1995, através do
agrupamento dos cargos de Fiscal do Serviço Público e Cadastrador da
Secretaria de Finanças, que no seu artigo 13 dispõe o seguinte:
“Art. 13- Os cargos, funções e empregos ocupados de Fiscal
de Serviço Público e os cargos , funções em empregos vagos
e ocupados de Cadastrador, da Secretaria de Finanças,
ficam agrupados sob a denominação de Técnico de Cadastro
Fiscal, nas quantidades demonstradas no Anexo X desta lei,
mantidas as jornadas de trabalho e as atribuições comuns
aos cargos, funções e empregos ora agrupados, os
posicionamentos dos respectivos titulares na carreira, bem
como o pagamento do prêmio produtividade, na forma da
lei.
Parágrafo único.- Os cargos, funções e empregos vagos de
Técnico de Cadastro Fiscal serão preenchidos por Concurso,
na forma da lei.”
Os Anexos X e XII fazem menção aos
meios e requisitos de preenchimento por ingresso e acesso. O parágrafo
único do artigo 13 faz menção ao ingresso por concurso, na forma da Lei.
O artigo 70 da Lei nº 8.219, de
23.12.1994, regula a forma do concurso público por acesso. Para o
ingresso neste cargo só houve um concurso público, conforme Edital
003/97 de 19.12.1997 e de 21.12.1998.
Porém, as atribuições do Cadastrador,
segundo o Edital nº 001/91, de 07/03/91, eram as seguintes: “vistoria
de imóveis para fins de cadastramento, manutenção do cadastro
imobiliário, preparação de lançamento de tributos e informações
em protocolados, com levantamento de áreas de terrenos e de
construção. Fornece informações das características principais
dos imóveis para fins de enquadramento nos tipos e padrões de
construção. Atende ao público acerca dos tributos imobiliários.
Executa tarefas correlatas”.
Já as atribuições do Fiscal do Serviço
Público, conforme o Edital nº 001/91, de 07/03/91, eram as seguintes:
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“fiscaliza construções, verificando sua regularidade, existência
de plantas e alvarás, adequação de altura de muros, colocação
de tanques e telas, existência de vistorias. Fiscaliza horário de
funcionamento, regularidade de publicidade e propaganda,
poluição sonora e uso inadequado dos passeios. Embarga,
interdita, lacra e multa nos casos de irregularidade; redige
relatórios diários; executa tarefas correlatas” .
Ainda, para reforçar as atribuições do
Cadastrador e do Fiscal do Serviço Público, lotados na Secretaria
Municipal de Finanças, há a Ordem de Serviço nº 002/04, de 15/12/94,
que dispõe sobre o prêmio de produtividade desses dois cargos.
É importante ressaltar que, com a Lei nº
8.340, de 26.05.1995, tão somente os ocupantes do cargo de Fiscal do
Serviço Público que estavam lotados na Secretaria de Finanças tiveram
seus cargos agrupados (com os Cadastradores da Secretaria de Finanças)
para a criação do novo cargo de Técnico de Cadastro Fiscal. Outros
servidores ocupantes do cargo de Fiscal do Serviço Público lotados em
outras unidades da Municipalidade não sofreram qualquer alteração,
agrupamento ou transformação.
A primeira vez que se viu publicado no
D.O.M. a atribuição do cargo de Técnico do Cadastro Fiscal, cuja
escolaridade exigida era de 2º grau completo, foi por ocasião de seu
primeiro concurso público, conforme dispõem os Anexos I e II do Edital
nº 003/97, de 19.12.1997 e de 21.2.1998.
Ainda para reforçar as atribuições do
Técnico de Cadastro Fiscal há Resolução nº 02/96, de 06.09.96, que trata
do prêmio de produtividade. Posteriormente, com o advento da Lei
Municipal nº 12.012/2004, o cargo teve sua denominação alterada para
Agente Público Municipal - Especialidade Técnico Fiscal
Tributário.
Segue abaixo um quadro comparativo
entre as atribuições do cargo de Técnico do Cadastro Fiscal, cuja
escolaridade exigida era de 2º grau completo, por ocasião de seu
primeiro concurso público, conforme Edital nº 003/97 e aquelas
constantes da Lei nº 12.012/2004:
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Atribuições do cargo de Técnico do Cadastro
Atribuições do cargo de Agente Público
Fiscal - Edital de Concurso Público nº
Municipal – Técnico Fiscal Tributário - Lei
003/97 de 19.12.1997 e 21.02.1998
no. 12.012/2004
•
vistoria técnica de imóveis, para 1.
executar vistoria técnica e
fins de cadastramento tributário,
incluindo-se medição de terrenos e
áreas construídas, classificando-as
segundo padrões legais, e elaboração
de croqui, com a finalidade de
lançamentos de natureza imobiliária e
mobiliária;
•
•
preparação
de
lançamentos
tributários, através de coleta e
tratamento de dados básicos; presta
informações em processos a fim de
instruí-los;
preenche e controla planilhas de
informações cadastrais, processando
os dados para fins de lançamentos;
•
promove a manutenção do cadastro
fiscal, através do seu manejo
informatizado;
•
informa e atende contribuintes
acerca
de
dados
cadastrais,
vinculando-os aos aspectos básicos da
legislação tributária;
•
elabora relatório circunstanciado,
sobre aspectos tributários e natureza
cadastral;
notifica
e/ou
intima
contribuintes para o cumprimento de
obrigações
tributárias
acessórias;
executa tarefas correlatas”.
diligências fiscais em imóveis para
cadastramento
tributário,
incluindo
medição de áreas construídas com
elaboração de croquis;
preencher
e
controlar
2.
planilhas de informação cadastral a fim de
preparar lançamento tributário;
preparar e instruir processo
3.
de natureza tributária;
promover a manutenção do
4.
cadastro fiscal por meio informatizado;
elaborar
relatórios
5.
circunstanciados sobre aspecto tributário e
natureza cadastral,
notificar
e/ou
intimar,
6.
inclusive com lavratura de auto de infração
e imposição de multa para cumprimento de
obrigação tributária acessória,
executar outras tarefas de
7.
mesma natureza ou nível de complexidade,
associadas à sua especialidade e ambiente
organizacional.
Atualmente a Lei nº 12.985/07 redesignou
o cargo para Agente Fiscal Tributário.
Segue
abaixo
um
outro
quadro
comparativo, este entre as atribuições ao referido cargo, previstas na Lei
12.012/04, e aquelas constantes na nova Lei nº 12.985/07, denotando-se
que estas últimas são mais amplas, e conferem nova competência
expressa de atividade de fiscalização e lançamento de credito tributário,
própria de autoridade fiscal. Registre-se, também, tratar-se de cargo de
nível MÉDIO.
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Atribuições do cargo de Agente Público
Municipal – Técnico Fiscal Tributário
Lei nº 12.012/04
14
Atribuições do cargo de Agente Fiscal
Tributário
Lei nº 12.985/07
1.- executar vistoria técnica e diligências 1.
Executar
atividades
inerentes
à
fiscais em imóveis para cadastramento administração
tributária,
incluindo
tributário, incluindo medição de áreas gerenciamento de cadastro;
construídas com elaboração de croquis;
2.- preencher e controlar planilhas de
informação cadastral a fim de preparar 2. Constituição, mediante lançamento do
lançamento tributário;
crédito tributário;
3.- preparar e instruir processo de natureza
tributária;
3. Fiscalização de tributos;
4. - promover a manutenção do cadastro
fiscal por meio informatizado;
4. Notificação de sujeito passivo;
5.- elaborar relatórios circunstanciados
sobre aspecto tributário e natureza 5. Análise do mapa de valores imobiliários e
cadastral,
análise de processos administrativos e
administrativos tributários
6.- notificar e/ou intimar, inclusive com
lavratura de auto de infração e imposição
de multa para cumprimento de obrigação
tributária acessória,
7.- executar outras tarefas de mesma
natureza
ou nível de complexidade,
associadas à sua especialidade e ambiente
organizacional.
IV.- O CARGO DE AGENTE DO
TESOURO
MUNICIPAL
(ANTIGO
TÉCNICO DO TESOURO MUNICIPAL).
Este cargo foi criado pelo art. 14 e Anexos
II e XI, da Lei nº 8.340, de 26/05/95, que assim dispõe:
“Art. 14- Fica criado, na Família Ocupacional Administrativa,
o cargo de Técnico do Tesouro Municipal, , cuja quantidade,
jornada, padrão salarial, carreira e respectivos requisitos de
provimento são os constantes dos Anexos II e XI desta Lei.
Parágrafo Único – Na hipótese de preenchimento do
referido cargo, mediante concurso de acesso, por servidor
ocupante de função pública, função atividade ou emprego, a
vaga correspondente ao cargo oferecido será transformada
automaticamente em função pública, função atividade ou
emprego, conforme a condição do servidor que for ocupála.”
15
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
Professora Titular de Direito Administrativo da
Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo
Ressalte-se que esta lei
qualquer disposição sobre as atribuições do novo cargo.
não
trouxe
Tão somente por ocasião da realização do
primeiro CONCURSO DE ACESSO, para preenchimento de vagas do
cargo de Técnico do Tesouro Municipal, cuja escolaridade exigida era
de 2º grau completo, quando da publicação do Edital nº 001/95, de
11.11.95 é que também foi publicado o rol de atribuições deste cargo.
Nesse Edital de Concurso de Acesso as
atribuições previstas eram:
“programar e instruir processos; controlar dotação
orçamentária; previsão de gastos; executar escrituração em
livros contábeis; elaborar balancetes; balanços e outras
demonstrações
contábeis;
verificar
e
providenciar
conciliação e reconciliação de contas; providenciar
incorporação financeira ao orçamento; executar tarefas
correlatas.”
O cargo de Técnico do Tesouro Municipal,
com o advento da Lei Municipal nº 12.012/2004, teve sua denominação
alterada para Agente Público Municipal Especialidade Técnico
Fiscal Tributário.
Segue abaixo um quadro comparativo das
atribuições fixadas pelo Edital de CONCURSO DE ACESSO, Edital nº
001/95 e aquelas dispostas na Lei nº 12.012/2004:
Atribuições do cargo de Técnico do Tesouro
Municipal – Edital 001/95 – Concurso de
Acesso
Atribuições do cargo de Agente Público
Municipal – Técnico Fiscal Tributário
Lei nº 12.012/04
1.
Planejar,
organizar,
controlar
e
assessorar, implementando programas e
projetos;
•
programar e instruir processos;
•
controlar
dotação
orçamentária; previsão de gastos;
•
executar escrituração em livros
3. preparar e instruir processos de natureza
contábeis;
2. elaborando planejamento organizacional,
promovendo estudos e pesquisas;
tributária;
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
Professora Titular de Direito Administrativo da
Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo
•
•
•
16
elaborar balancetes; balanços e
4. promover a manutenção do cadastro
outras demonstrações contábeis;
verificar
conciliação
contas;
fiscal, por meio informatizado, controlando
providenciar dados e planilhas,
e
e
reconciliação
de
5. elaborar relatórios circunstanciados
sobre aspectos tributários e natureza
incorporação cadastral;
providenciar
financeira ao orçamento; executar
6.
tarefas correlatas
executar outras tarefas de mesma
natureza
ou nível de complexidade,
associadas à sua especialidade.
Atualmente a Lei nº 12.985/07 redesignou
o cargo para Agente do Tesouro Municipal.
Segue também abaixo um outro quadro
comparativo das atribuições fixadas pela Lei nº 12.012/04 e aquelas
dispostas na atual lei em vigor, 12.985/07, denotando-se igualmente que
estas últimas são mais amplas, e conferem novas competências de
atividades de fiscalização e lançamento de crédito tributário, que são
próprias de autoridades administrativas fiscais. Registre-se, também,
tratar-se o cargo de Agente do Tesouro Municipal de nível MÉDIO.
Atribuições do cargo de Agente Público
Municipal – Técnico Fiscal Tributário
Lei nº 12.012/04
Atribuições do cargo de Agente do Tesouro
Municipal
Lei nº 12.985/07
1.
Planejar,
organizar,
controlar
e 1.
Executar
atividades
inerentes
à
assessorar, implementando programas e administração orçamentária, financeira,
projetos;
contábil e à administração tributária,
incluindo preparação e instrução de
processos de natureza tributária
2. Constituição, mediante lançamento do
2. elaborando planejamento organizacional, crédito tributário;
promovendo estudos e pesquisas;
3. preparar e instruir processos de natureza 3. Análise do mapa de valores imobiliários
tributária;
4. promover a manutenção do cadastro
fiscal, por meio informatizado, controlando
dados e planilhas,
5. elaborar relatórios circunstanciados
sobre aspectos tributários e natureza
cadastral;
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
Professora Titular de Direito Administrativo da
Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo
17
6. executar outras tarefas de mesma
natureza
ou nível de complexidade,
associadas à sua especialidade.
Em síntese, este é o relatório sobre a
legislação que regula os cargos de Auditor Fiscal Tributário, Agente Fiscal
Tributário e Agente do Tesouro Municipal do Município de Campinas.
2. QUESITOS
I - Considerando que o cargo efetivo de Agente Fiscal
Tributário (antigo Técnico de Cadastro Fiscal) é de nível médio, e se
localiza no grupo de remuneração “E”, pergunta-se:
1. São admissíveis à luz da Constituição Federal de 1988 e da
Constituição Estadual Paulista de 1989 as mudanças das atribuições do
cargo realizadas pela nova Lei Municipal nº 12.985/07, para fazer inserir
novas competências, as quais são próprias da fiscalização tributária,
como: “fiscalização de tributos, notificação de sujeito passivo,
lançamento e constituição de crédito tributário, atividades
inerentes à administração tributária e análise de processos
administrativos tributários”?
1.1 É possível o aproveitamento dos servidores que já
ocupavam estes cargos antes da alteração da Lei Municipal 12.985/07,
para que passem a exercer as novas atribuições?
1.2 - Na hipótese de tais servidores estarem exercendo as
novas atribuições, à guisa de aplicação da nova lei municipal, estaria a
Administração Pública Municipal de Campinas incorrendo em desvio de
função de seus servidores Agentes do Tesouro Municipal?
II - Considerando que o cargo efetivo de Agente do Tesouro
Municipal (antigo Técnico do Tesouro Municipal) é de nível médio, e se
localiza no grupo de remuneração “E”, pergunta-se:
18
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
Professora Titular de Direito Administrativo da
Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo
2 - São admissíveis à luz da Constituição Federal de 1988 e da
Constituição Estadual de 1989 as mudanças das atribuições do cargo
realizadas pela nova Lei Municipal 12.985/07, para fazer inserir novas
competências, as quais são próprias da fiscalização tributária, como:
“lançamento e constituição de crédito tributário, atividades
inerentes à administração tributária e preparação e instrução de
processo de natureza tributária” ?
2.1 - É possível o aproveitamento dos servidores que já
ocupavam estes cargos antes da alteração da Lei Municipal 12.985/07,
para que passem a exercer as novas atribuições?
2.2 - Na hipótese de tais servidores estarem exercendo as
novas atribuições, à guisa de aplicação da nova lei municipal, estaria a
Administração Pública Municipal de Campinas incorrendo em desvio de
função de seus servidores Agentes do Tesouro Municipal?
III - Considerando que a Lei Municipal 12.985/07 estendeu
para o cargo de Agente Fiscal Tributário, cargo este que é de nível
médio, atribuições que antes eram próprias e exclusivas do cargo de
Auditor Fiscal Tributário, cargo de nível superior, tais como:
“fiscalização de tributos, notificação de sujeito passivo,
lançamento e constituição de crédito tributário, atividades
inerentes à administração tributária e análise de processos
administrativos tributários”, e considerando que o cargo de
Agente Fiscal Tributário é de nível médio e o cargo de Auditor
Fiscal Tributário é de nível superior, pergunta-se:
3 - As novas atribuições dos Agentes Fiscais Tributários e o
exercício nas novas funções deste cargo ferem disposições das
Constituições Federal e Estadual?
3.1 - Em caso positivo, quais
constitucionais feridos, e por que razão?
são
estes
dispositivos
3.2 - Na hipótese de tais servidores estarem exercendo as
novas funções do cargo, à guisa de aplicação da nova lei municipal
12.987/07, estaria a Administração Pública Municipal de Campinas
incorrendo em desvio de função de seus servidores Agentes Fiscais
Tributários?
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
Professora Titular de Direito Administrativo da
Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo
19
3.3 - Na hipótese de tais servidores estarem exercendo as
novas funções do cargo, tais atos administrativos tributários, como
lançamento e constituição de crédito tributário, estão passíveis de
nulidade por terem sido realizados por servidores que não são agentes
fiscais (lato sensu) competentes?
3.4 - As respostas ao presente quesito aplicam-se também para
o caso da extensão das atribuições do cargo de Auditor Fiscal Tributário
para o cargo de Agente do Tesouro Municipal?
IV - Considerando que o cargo de Técnico de Cadastro Fiscal
foi criado pelo agrupamento de Cadastrador e de Fiscal de Serviços
Públicos, segundo o artigo 13 da Lei nº 8.340/95;
Considerando que as atribuições do Cadastrador e dos Fiscal
de Serviços Públicos eram, respectivamente:
Cadastrador
Edital nº 001/91, de 07/03/91
Fiscal de Serviços Públicos
Edital nº 001/91, de 07/03/91
Vistoria imóveis para fins de
cadastramento, manutenção do
cadastro imobiliário, preparação de
lançamento
de
tributos
e
informações em protocolados, com
levantamento de áreas de terrenos e
de construção. Fornece informações
das características principais dos
imóveis para fins de enquadramento
nos tipos e padrões de construção.
Atende ao público acerca dos
tributos
imobiliários.
Executa
tarefas correlatas
Fiscaliza construções, verificando
sua regularidade, existência de
plantas e alvarás, adequação de
altura de muros, colocação de
tanques e telas, existência de
vistorias.
Fiscaliza
horário
de
funcionamento, regularidade
de
publicidade e propaganda, poluição
sonora e uso inadequado dos
passeios. Embarga, interdita, lacra e
multa nos casos de irregularidade;
redige relatórios diários; executas
tarefas correlatas
Considerando que as atribuições do Cargo de Técnico do
Cadastro Fiscal (agrupamento de Cadastrador e Fiscal de Serviços
Públicos) eram:
Atribuições do cargo de Técnico do Cadastro Fiscal - Edital
de Concurso Público nº 003/97 de 19.12.1997 e 21.02.1998
•
vistoria técnica de imóveis, para fins de
cadastramento tributário, incluindo-se medição de
terrenos e áreas construídas, classificando-as segundo
padrões legais, e elaboração de croqui, com a
finalidade de lançamentos de natureza imobiliária e
mobiliária;
•
preparação de lançamentos tributários, através de
20
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
Professora Titular de Direito Administrativo da
Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo
•
•
•
•
coleta e tratamento de dados básicos; presta
informações em processos a fim de instruí-los;
preenche e controla planilhas de informações
cadastrais, processando os dados para fins de
lançamentos;
promove a manutenção do cadastro fiscal, através
do seu manejo informatizado;
informa e atende contribuintes acerca de dados
cadastrais, vinculando-os aos aspectos básicos da
legislação tributária;
elabora relatório circunstanciado, sobre aspectos
tributários e natureza cadastral; notifica e/ou intima
contribuintes para o cumprimento de obrigações
tributárias acessórias; executa tarefas correlatas”.
Considerando que as Leis Municipais nºs 12.012/04 e
12.895/07 alteraram as atribuições e competências deste cargo nas
seguintes condições:
Atribuições do cargo de Técnico do
Cadastro Fiscal
Edital de Concurso Público nº
003/97 de 19.12.1997 e
21.02.1998
Nivel médio
•
vistoria
técnica
de
imóveis,
para
fins
de
cadastramento
tributário,
incluindo-se medição de terrenos
e
áreas
construídas,
classificando-as segundo padrões
legais, e elaboração de croqui,
com a finalidade de lançamentos
de
natureza
imobiliária
e
mobiliária;
•
preparação
de
lançamentos tributários, através
de coleta e tratamento de dados
básicos; presta informações em
processos a fim de instruí-los;
•
preenche
e
controla
planilhas
de
informações
cadastrais, processando os dados
para fins de lançamentos;
•
promove a manutenção do
cadastro fiscal, através do seu
manejo informatizado;
•
informa
e
atende
contribuintes acerca de dados
cadastrais, vinculando-os aos
aspectos básicos da legislação
tributária;
Atribuições do cargo de
Agente Público Municipal –
Técnico Fiscal Tributário
Lei no. 12.012/04
Nivel médio
1.
Planejar,
organizar,
controlar
e
assessorar,
implementando programas e
projetos;
2. elaborando planejamento
organizacional, promovendo
estudos e pesquisas;
3.
preparar
e
instruir
processos
de
natureza
tributária;
4. promover a manutenção
do cadastro fiscal, por meio
informatizado, controlando
dados e planilhas,
5.
elaborar
relatórios
circunstanciados
sobre
aspectos
tributários
e
natureza cadastral;
6. executar outras tarefas de
mesma natureza ou nível de
complexidade, associadas à
sua especialidade.
Atribuições do cargo de Agente
do Tesouro Municipal
Lei no. 12.985/07
Nivel médio
1. Executar atividades inerentes
à administração orçamentária,
financeira,
contábil
e
à
administração
tributária,
incluindo preparação e instrução
de
processos
de
natureza
tributária
2.
Constituição,
mediante
lançamento do crédito tributário;
3. Análise do mapa de valores
imobiliários
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
Professora Titular de Direito Administrativo da
Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo
21
elabora
relatório
circunstanciado, sobre aspectos
tributários e natureza cadastral;
notifica e/ou intima contribuintes
para
o
cumprimento
de
obrigações tributárias acessórias;
executa tarefas correlatas”.
•
Pergunta-se:
4 - O agrupamento dos cargos de Cadastrador e Fiscal de
Serviços Públicos da Secretaria de Finanças, tranformando-os em Técnico
de Cadastro Fiscal, pela Lei Municipal nº 8.340/95 viola as disposições da
Constituição Federal e da Constituição Estadual Paulista?
4.1 - Em caso positivo, quais os preceitos constitucionais que
foram feridos?
4.2 - Os Cadastradores e Fiscais do Serviço Público (atuais
Técnicos de Cadastro Fiscal) que se encontravam lotados e em exercício
na Secretaria de Finanças, à época da edição da Lei 8.340/95, e que
foram agrupados no cargo de Técnico do Cadastro Municipal, têm
competência legal para exercer as novas atividades atribuídas e dispostas
na nova Lei nº 12.985 de 28.06.2007?
4.3 - A atual lotação destes mesmos Técnicos de Cadastro
Fiscal no Departamento de Finanças e o exercício nas novas funções do
cargo ferem disposições das Constituições Federal e Estadual?
4.4 Em caso positivo, quais os preceitos constitucionais
que foram feridos, e por que razão?
4.5 - Na hipótese de tais servidores estarem exercendo as
novas funções do novo cargo, à guisa de aplicação da nova lei municipal
nº 12.985/07, estaria a Administração Pública Municipal de Campinas
incorrendo em desvio de função de seus servidores?
V - Considerando que o cargo de Técnico do Tesouro
Municipal foi criado pelo art. 14 e Anexos II e XI, da Lei nº 8.340, de
26/05/95;
22
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
Professora Titular de Direito Administrativo da
Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo
Considerando que as atribuições do referido cargo foram
dispostas por ocasião da realização do primeiro CONCURSO DE
ACESSO, cujo respectivo Edital nº 001/95, de 11.11.1995 assim regula:
“programar e instruir processos; controlar dotação
orçamentária; previsão de gastos; executar escrituração em
livros contábeis; elaborar balancetes; balanços e outras
demonstrações
contábeis;
verificar
e
providenciar
conciliação e reconciliação de contas; providenciar
incorporação financeira ao orçamento; executar tarefas
correlatas.”
Considerando que as Leis Municipais nºs 12.012/04 e
12.895/07 alteraram as atribuições e competências deste cargo nas
seguintes condições:
Atribuições do cargo de Técnico do
Tesouro municipal
- Edital nº 001/95, de 11 de
novembro 1995
1.
Planejar,
organizar,
controlar
e
assessorar,
instruir
implementando programas e
projetos;
•
programar
processos;
•
controlar
dotação
orçamentária; previsão de
gastos;
•
e
Atribuições do cargo de
Agente Público Municipal –
Técnico Fiscal Tributário
Lei no. 12.012/04
Atribuições do cargo de Agente
do Tesouro Municipal
Lei no. 12.985/07
1. Executar atividades inerentes
à administração orçamentária,
financeira,
contábil
e
à
administração
tributária,
incluindo preparação e instrução
de
processos
de
natureza
tributária
Constituição,
mediante
2. elaborando planejamento 2.
organizacional, promovendo lançamento do crédito tributário;
estudos e pesquisas;
3.
preparar
e
instruir 3. Análise do mapa de valores
processos
de
natureza imobiliários
escrituração tributária;
executar
em livros contábeis;
•
•
4. promover a manutenção
do cadastro fiscal, por meio
informatizado, controlando
balancetes;
dados e planilhas,
elaborar
balanços
e
demonstrações
contábeis;
outras
5.
elaborar
relatórios
circunstanciados
sobre
aspectos
tributários
e
natureza cadastral;
verificar e providenciar
6. executar outras tarefas de
conciliação
e
mesma natureza ou nível de
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
Professora Titular de Direito Administrativo da
Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo
reconciliação de contas;
•
23
complexidade, associadas à
sua especialidade.
providenciar
incorporação financeira
ao orçamento; executar
tarefas correlatas
Pergunta-se:
5 - As alterações das atribuições do cargo de Agente do
Tesouro Municipal, antigo Técnico do Tesouro Municipal, pelas Leis
Municipais nºs 12.012/04 e 12.985/07 violam as disposições da
Constituição Federal e da Constituição Estadual Paulista?
5.1 - Em caso positivo, quais os preceitos constitucionais que
foram feridos e por que razão?
5.2 - Os Agentes do Tesouro Municipal que se encontravam
lotados e em exercício na Secretaria de Finanças, à época da edição das
Leis nºs 12.012/04 e 12.985/07, têm competência legal para exercer as
novas atividades atribuídas e dispostas nas novas Leis?
5.3 - A atual lotação destes mesmos Agentes do Tesouro
Municipal e o exercício nas novas funções do cargo ferem disposições das
Constituições Federal e Estadual?
5.4 Em caso positivo, quais os preceitos constitucionais
que foram feridos, e por que razão?
5.5 - Na hipótese de tais servidores estarem exercendo as
novas funções do novo cargo, à guisa de aplicação da nova lei municipal
nº 12.985/07, estaria a Administração Pública Municipal de Campinas
incorrendo em desvio de função de seus servidores?
5.6 - Considerando o fato de que nunca houve concurso público
para preenchimento de vagas deste cargo, mas tão somente Concurso de
Acesso em 1995, o provimento deste cargo por esta via de acesso fere
disposição constitucional?
VI - Considerando que, após a Constituição de 1988, foram
banidas do ordenamento jurídico brasileiro as formas derivadas de
investidura em cargo público, como, por exemplo, o acesso, a ascensão,
a transferência e a transformação, pergunta-se:
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
Professora Titular de Direito Administrativo da
Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo
24
6 - São constitucionais as disposições do parágrafo único do
artigo 14, do artigo 27 e dos Anexos X e XII da Lei Municipal nº 8.340 de
26.05.1995, que dispõem sobre o acesso como requisito para provimento
de cargo?
6.1 - É constitucional a disposição do artigo 70 da Lei nº 8.219,
de 23.12.1994, que regula a forma do concurso público por acesso? Os
eventuais acessos realizados por concurso são nulos?
VII - Considerando que a Lei Municipal n° 12.985, de
28.06.2007, alterou as atribuições dos cargos de Agente Fiscal Tributário
e Agente do Tesouro Municipal, que são cargos de nível médio,
estendendo-lhes competência de lançamento e constituição de crédito
tributário, atividades até então próprias e restritas aos Auditores Fiscais
Tributários do Município, cargo de nível superior, pergunta-se:
7 - A consulente AFISCAMP - Associação dos Auditores
Fiscais da Prefeitura Municipal de Campinas é parte legítima para
propor Ação Direta de Inconstitucionalidade em face de referido diploma
legal, à luz do que dispõem seus estatutos sociais e o artigo 90, inciso V,
da Constituição Paulista?
7.1 - Há pertinência temática por parte da consulente
AFISCAMP na propositura da Adin?
7.2 - Os dispositivos da Lei municipal nº 12.985 de 28.06.2007
que estendem as competências e atribuições do cargo de Auditor Fiscal
Tributário para os cargos de Agente Fiscal Tributário e Agente do Tesouro
Municipal ferem disposições das Constituições Federal e Estadual?
Quais?
7.3 - Independentemente da motivação em que se funda, se,
por hipótese, fosse autorizado pela Municipalidade Campineira o exercício
das atribuições e competências dispostas na Lei municipal nº
12.985/2007, aos atuais Agentes Fiscais Tributários e do Tesouro
Municipal, assistir-lhes-ia também direito à isonomia vencimental em
relação aos Auditores Fiscais, uma vez que os três cargos passariam a ter
atribuições, funções e prerrogativas comuns?
VIII - Considerando as exigências contidas nos editais dos
concursos públicos para os cargos de Agentes Fiscais Tributários e do
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
Professora Titular de Direito Administrativo da
Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo
25
Tesouro Municipal, e suas respectivas denominações anteriores,
conforme instruem os documentos anexos (nº 8), pergunta-se:
8 - Há alguma similaridade de atribuições entre estes cargos e
o de Auditor Fiscal de Tributos que autorize a unificação das atribuições,
a exemplo do que prevê a Lei nº 12.985/07?
IX - Considerando que a Lei Municipal nº 12.985/07 fixou
reajuste de remuneração para os servidores, através de novos valores de
tabela de vencimentos, constantes no Anexo III da Lei, segundo dispõe o
artigo 7º do mesmo diploma legal, e o artigo 43 fixou um prazo de 270
dias a contar da publicação da Lei para a efetivação do enquadramento
dos servidores, pergunta-se:
9 - O prazo de 270 dias concedido à administração pública
campineira para fazer aplicar o enquadramento inibe ou suspende a
eficácia imediata da aplicação do novo valor da remuneração constante
no Anexo III? Qual o “dies a quo” da obrigação de pagamento da nova
remuneração: o início da vigência da Lei 12.985/07, de 28.06.2007, para
todos os servidores, ou a data em que for efetuado o novo
enquadramento individual de cada servidor?
9.1 - Na hipótese da Administração Pública campineira
pretender considerar devido e aplicar o novo valor da remuneração do
Anexo III tão somente após a efetivação do enquadramento individual,
não estaria violando o preceito da vinculação legal da fixação da
remuneração do servidor público, vez que a lei entrou em vigor em
29.06.2007 (data de sua publicação)?
9.2 - Ao se interpretar que a fixação do novo valor dado à
remuneração está condicionada à aplicação do novo enquadramento a
ser realizado pela Administração Pública, poderá o agente público
favorecer alguns servidores, aplicado-se-lhes o novo enquadramento no
início do prazo de 270 dias, e a tratar diferentemente outros servidores,
enquadrando-os tão somente ao final do referido período? Esta
discricionariedade que pode resultar em tratamento diferenciado no
pagamento do valor da remuneração de servidores em iguais condições
funcionais é legal?
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
Professora Titular de Direito Administrativo da
Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo
26
3. PARECER
3.1.Resumo das questões propostas
Em decorrência do histórico relatado por Piza de Mello e Primerano
Netto Advogados Associados, resumido neste item do parecer, os vários
quesitos formulados se resumem às seguintes questões:
1ª) a primeira decorre do fato de que ocupantes do cargo de Agente
Fiscal Tributário (antigo Técnico de Cadastro Fiscal) e Agente do Tesouro
Municipal (antigo Técnico do Tesouro Municipal), ambos com nível médio
de escolaridade, passaram, por força da Lei municipal nº 12.985, de 28-62007, a exercer as mesmas atribuições dos cargos de Auditor Fiscal
Tributário, criado e provido originariamente como de nível universitário;
2ª) a segunda questão diz respeito ao fato de que a Lei municipal nº
8.219, de 23-12-94, e a Lei nº 8.340, de 26-5-95, permitiram o provimento
de servidores, mediante acesso, em cargos ou funções de conteúdo
ocupacional diverso daquele para o qual foram originariamente admitidos,
e com diferentes níveis de escolaridade;
3ª) a terceira questão é uma decorrência da anterior e diz respeito à
ocorrência de desvio de função por parte dos servidores de nível médio que
exercem atribuições próprias de cargos de nível universitário, e à
conseqüente nulidade dos atos por eles praticados.
4ª) a quarta questão é concernente à legitimidade da AFISCAMP
para propositura de ação direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal
de Justiça do Estado de São Paulo;
5ª) finalmente, a quinta questão diz respeito à data de aplicação do
reajuste de vencimentos previsto na Lei nº 12.985/2007, à vista da norma
contida no artigo 43, que fixa um prazo de 270 dias para que seja feito o
novo enquadramento fixado por essa lei.
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
Professora Titular de Direito Administrativo da
Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo
27
3.2. DESVIO DE FUNÇÃO
O problema central envolve a Lei nº 12.985, de 28-6-2007, que
outorga atribuições iguais às do cargo de Auditor Fiscal Tributário (antigo
cargo de Fiscal Tributário I, II e III), de nível universitário desde a sua
criação, aos ocupantes dos cargos de Agente Fiscal Tributário (antigo
Técnico Fiscal Tributário) e Agente do Tesouro Municipal (antigo Técnico
do Tesouro Municipal), ambos de nível médio.
Ressalte-se que a Lei nº 5.767, de 16-1-87, que instituiu o Plano de
Cargos e Empregos da Prefeitura Municipal de Campinas, no artigo 6º,
previu o agrupamento dos cargos e empregos com base na identidade dos
fatores essenciais do seu desempenho, em famílias ocupacionais:
a) família ocupacional operacional, abrangendo os empregos em
que predomina a destreza manual;
b) família ocupacional administrativa, abrangendo os cargos e
empregos de natureza burocrática ou técnica de nível médio;
c) família ocupacional universitária, abrangendo os cargos e
empregos para cujo desempenho é necessária formação de nível
universitário.
Os cargos de Auditor Fiscal Tributário foram criados pela Lei nº
5.767, de 16-1-87, com a denominação de Fiscal Tributário I, II e III,
integrando, desde o início, a chamada Família Ocupacional Universitária.
A denominação de Auditor Fiscal Tributário foi dada pelo artigo 28 da Lei
nº 8.340, de 26-5-95. Portanto, desde sua criação, foram considerados
cargos de nível universitário.
Suas atribuições, definidas inicialmente apenas nos Editais de
concursos públicos para provimento dos cargos de Auditor, foram fixadas
pelo Anexo V da Lei nº 12.012, de 29-6-2004, nos seguintes termos:
"Executar tarefas de fiscalização de tributos da
municipalidade; analisar a escrituração fiscal de prestadores de
serviços e de mapas de valores imobiliários; realizar buscas e
apreensões de documentos fiscais; autuar contribuintes em infração;
auditar os processos da área de administração tributária-financeira;
participar de programas de planejamento e programação fiscal;
emitir pareceres parciais e/ou conclusivos sobre documentos
auditados; atender e prestar informações ao contribuinte; realizar
vistorias técnicas e diligências fiscais; executar outras tarefas da
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28
mesma natureza, ou nível de complexidade, associadas a sua
especialidade e ambiente organizacional."
O mesmo Anexo V exigia, como requisito para provimento,
"graduação em Administração, Ciências Contábeis, Direito ou Economia,
bem como Registro Profissional no Conselho da Categoria, quando for o
caso”.
A Lei nº 12.985/2007 manteve a exigência de nível universitário,
ampliando um pouco a área admissível, para abranger "Ciências Contábeis,
Direito, Administração, Engenharia, Ciência da Computação, Economia,
Análise de Sistemas", além de exigir registro profissional.
As atribuições foram mantidas na área de fiscalização de tributos,
abrangendo, entre outras, a constituição do crédito tributário, pelo
lançamento dos tributos municipais, fiscalização de tributos municipais,
análise do mapa de valores imobiliários, notificação, fiscalização, auditoria
e autuação do sujeito passivo, vistorias técnicas e diligências fiscais, etc,
previstas no Anexo II-A da referida Lei 12.985/07.
Ocorre que essa mesma Lei outorgou a servidores de nível médio Agente Fiscal Tributário e Agente do Tesouro Municipal - atribuições
próprias do cargo de Auditor Fiscal Tributário. No Anexo I-A, exigiu,
como requisito para provimento, ensino médio completo.
Cabe ressaltar que o cargo de Agente Fiscal Tributário era
anteriormente denominado de Técnico de Cadastro Fiscal, que resultou do
agrupamento dos cargos de Cadastrador da Secretaria de Finanças e de
Fiscal de Serviço Público, conforme artigo 13 da Lei nº 8.340, de 26-51995. Na Lei nº 6.767, de 20-11-91, os dois cargos (de Cadastrador da
Secretaria de Finanças e de Fiscal de Serviço Público) foram enquadrados
na família ocupacional administrativa, sem exigência, portanto, de nível
universitário. O nível de escolaridade exigido nos concursos públicos foi o
segundo grau completo, conforme Edital 003, de 19-12-97 e 21-2-98.
Note-se que o cargo de Cadastrador, em suas origens, era de nível
elementar, pois seu provimento exigia tão-somente curso primário
completo, conforme Anexo V da Lei nº 3.706, de 13-11-68.
Por sua vez, o cargo de Agente do Tesouro Municipal foi criado
com a denominação de Técnico do Tesouro Municipal, pelo artigo 14 da
Lei nº 8.340, de 26-5-1995, na família ocupacional administrativa, não
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29
exigindo, portanto, formação de nível universitário. Além disso, o
parágrafo único do mesmo dispositivo previu a possibilidade de ser provido
por acesso, inclusive de ocupantes de cargos da família ocupacional
operacional, composta por ocupantes de emprego de natureza
essencialmente manual. Note-se que esse cargo nunca chegou a ser
provido por concurso público. Os únicos atos de provimento se deram por
concurso de acesso, em 1995.
Embora os cargos de Auditor Fiscal Tributário, de um lado, sejam de
nível universitário, e os de Agente Fiscal Tributário e Agente do Tesouro
Municipal, de outro lado, sejam de nível médio, a Lei nº 12.985, de 26-62007, estendeu a estes últimos atribuições iguais às dos primeiros, como a
competência para efetuar o lançamento e a constituição de crédito
tributário.
É o que se verifica pelo Anexo II-A da Lei nº 12.985/07:
Para o Agente Fiscal
atribuições:
Tributário, foram fixadas as seguintes
"Executar atividades inerentes à Administração tributária,
incluindo gerenciamento de cadastro; constituição, mediante
lançamento, do crédito tributário; fiscalização de tributos;
notificação de sujeito passivo; análise do mapa de valores
imobiliários e análise de processos administrativos e
administrativos tributários." (grifo nosso).
E para o Agente do Tesouro Municipal, foram fixadas, no mesmo
Anexo, as seguintes atribuições:
"Executar atividades inerentes à Administração orçamentária,
financeira, contábil e à administração tributária, incluindo
preparação e instrução de processos de natureza tributária,
constituição, mediante lançamento, do crédito tributário e análise
do mapa de valores imobiliário." (grifo nosso).
Como se verifica, a Lei nº 12.987/2007 outorgou a essas duas
categorias de servidores atribuições próprias do cargo de Auditor Fiscal
Tributário.
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30
O absurdo da situação salta aos olhos quando se pensa que alguns
daqueles mesmos servidores que prestaram provas de nível elementar e
médio estão hoje desempenhando atribuições idênticas às daqueles que
prestaram provas de direito, economia, engenharia, administração, ciência
da computação.
Há que se lembrar que cargo público é o conjunto de atribuições que
a lei lhe atribui . Conforme conceito contido no artigo 3º da Lei nº 8.112,
de 11.12.90 (que dispõe sobre o regime jurídico dos Servidores Públicos
Civis da União), "cargo público é o conjunto de atribuições e
responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser
cometidas a um servidor".
Note-se que a Lei Municipal nº 5.767, de 16-1-87, que criou Plano de
Cargos e Empregos na Prefeitura de Campinas, expressamente estabelece,
no artigo 6º, § 6º, que "é vedado atribuir-se ao funcionário encargos ou
serviços diferentes dos que os próprios de sua carreira ou cargo, e que,
como tais, sejam definidos em Lei ou Regulamento."
O servidor investido em cargo público só pode exercer as atribuições
próprias desse cargo, sob pena de desvio de função. O servidor que está em
desvio de função está em situação irregular. Se exerce atribuições que não
são próprias do cargo no qual está licitamente investido, os atos por ele
praticados padecem do vício de ilegalidade em relação ao sujeito.
A Lei de Ação Popular (Lei nº 4.717, de 29.6.65) define, no artigo
2º, parágrafo único, os vícios dos atos administrativos que geram nulidade.
Na alínea "a" estabelece que "a incompetência fica caracterizada quando o
ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou".
Poder-se-ia alegar que esses servidores que ocupam cargo de nível
médio mas exercem atribuições de cargo de nível universitário, estão
atuando de acordo com o previsto na legislação municipal. Só que tal
legislação padece do vício de inconstitucionalidade, não podendo gerar
direitos àqueles que deles se beneficiaram.
Mesmo em relação aos Agentes Fiscais Tributários lotados na
Secretaria de Finanças, a identidade de atribuições com os Auditores
Fiscais Tributários não se justifica em relação àqueles servidores que, sem
prestar concurso público, foram, por acesso, alçados a cargos de natureza
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diversa daqueles para os quais foram habilitados. É o que se demonstrará
no item subseqüente.
O fato de terem adquirido certificado de conclusão de curso superior
é irrelevante para fins de investidura, por acesso, em cargos de natureza
diversa daquele para o qual prestaram concurso público. Como se sabe, o
concurso público atende pelo menos a dois objetivos: aferir a habilitação
dos candidatos para o exercício das atribuições próprias do cargo e garantir
igualdade de oportunidade a todos os possíveis interessados. O acesso, sem
concurso público, frustra os dois objetivos e coloca o servidor em desvio de
função.
3.2.ACESSO PARA CARGO DE NÍVEL
DE ESCOLARIDADE MAIS ELEVADO
A Constituição de 1988 trouxe importante inovação em termos de
investidura em cargo ou emprego público.
Enquanto a Constituição de 1967, no artigo 97, exigia concurso
público para a primeira investidura em cargo público, a atual, no artigo 37,
II, fala apenas em investidura, o que inclui tanto os provimentos
originários (pelos quais o servidor público é investido no exercício do
cargo, mediante nomeação) como os provimentos derivados (que
dependem de um vínculo anterior do servidor com a Administração, como
ocorre com a readmissão, a promoção, o acesso, a ascensão etc.).
Em decorrência dessa alteração, desapareceram muitas das formas de
provimento derivado antes permitidas, somente sendo aceitas as exceções
que decorrem da própria Constituição, como a promoção na carreira (art.
39, § 1º), a reintegração, o aproveitamento e a recondução (art. 41, §§ 2º e
3º).
Desapareceram os institutos da readmissão (investidura, no cargo do
servidor exonerado ou demitido), a reversão voluntária (reingresso, no
cargo anterior, do servidor aposentado voluntariamente), a transposição,
ascensão ou acesso (passagem de um cargo a outro de conteúdo
ocupacional diverso), como também desapareceram outros institutos afins,
resultantes de reestruturação de cargos, como a transferência de cargo, o
aproveitamento em cargos mais elevados, o reequadramento.
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32
No Município de Campinas, o artigo 70 da Lei nº 8.219, de 23-121994, deu nova redação ao artigo 7º da Lei nº 6.767, de 20-11-1991,
permitindo o acesso de uma Família Ocupacional para outra, in verbis:
"Artigo 7º - Acesso, para qualquer uma das Famílias
Ocupacionais, é o deslocamento do servidor de um cargo ou função
para outro, de padrão salarial igual ou superior, implicando na
alteração das atribuições e requerendo a existência de vaga.
§ 1º - As condições e critérios para preenchimento de vagas,
por acesso, são os constantes do Anexo II desta lei.
§ 2º - O concurso de acesso tem caráter eliminatório,
exaurindo seus efeitos com a nomeação ou designação dos
servidores aprovados e classificados, observado o disposto no § 5º
deste artigo.
§ 3º - As vagas remanescentes serão preenchidas
preferencialmente por concurso público e somente poderão ser
oferecidas em novo concurso de acesso, respeitado o interstício
mínimo de 6 (seis) meses."
O Anexo II, mencionado no § 1º, permite que o acesso se dê de
Família Administrativa para Família Universitária e de Família
Operacional para Família Administrativa, independentemente de concurso
público. Desse modo, é perfeitamente possível que servidores da Família
Operacional, sem exigência de escolaridade, tenham passado a ocupar
cargos da Família Administrativa (como é o caso dos cargos de Agente
Fiscal Tributário e Agente do Tesouro Municipal), que exige escolaridade
de nível médio, e que estão, por força da Lei nº 12.985, de 28-6-07,
exercendo atribuições próprias do cargo de Auditor Fiscal Tributário, que é
de nível universitário.
Note-se que os cargos de Cadastrador foram criados pela Lei nº
3.706, de 13-11-68, cujo Anexo V exigia, para provimento, apenas curso
primário completo. Esse é um dos cargos que passou depois para a Família
Administrativa, pela Lei nº 6.767, de 20-11-91 (Anexos II e XII), com
exigência de segundo grau completo; e, posteriormente, desde que lotado
na Secretaria de Finanças, passou, juntamente com o cargo de Fiscal do
Serviço Público, para a categoria de Técnico de Cadastro Fiscal (conforme
artigo 13 da Lei nº 8.340, de 26-5-95), hoje Agente Fiscal Tributário
(conforme Anexo I-A da Lei nº 12.985, de 28-5-07).
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33
Veja-se a evolução: Cadastrador (primeiro grau completo);
Cadastrador enquadrado na Família Administrativa (segundo grau
completo); Técnico de Cadastro Fiscal (segundo grau completo); Agente
Fiscal Tributário (segundo grau completo), porém com atribuições próprias
de Auditor Fiscal Tributário, que é cargo de nível universitário, desde suas
origens.
Não é muito diferente a evolução do cargo de Tesouro Municipal,
criado pela Lei nº 8.340, de 26-5-95, com exigência de segundo grau
completo (art. 13 e Anexo II), com possibilidade de provimento por acesso
de ocupantes de cargos da Família Ocupacional Operacional,
independentemente de concurso público. Também esses servidores , pela
Lei nº 12.985/07, receberam atribuições próprias do cargo de nível
universitário, de Auditor Fiscal Tributário.
Vale dizer que, por meio de acesso, servidores que prestaram
concurso público para cargos de nível elementar (como o de Cadastrador)
ou para os quais não se exigia qualquer nível de escolaridade (como os da
Família Ocupacional Operacional), passaram, sem concurso público, a ser
providos em cargos de nível médio, com possibilidade de acesso a cargo de
nível universitário.
É importante ressaltar que o fato em si de serem reestruturadas
carreiras, com nova definição de atribuições e novas exigências de
escolaridade, em nada contraria a Constituição. Esta, no artigo 39, § 1º,
estabelece que "a fixação dos padrões de vencimento e dos demais
componentes do sistema remuneratório observará:
I - a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade
dos cargos componentes de cada carreira;
II - os requisitos para a investidura;
III - as peculiaridades dos cargos.
O § 2º até incentiva as promoções na carreira, ao determinar que "a
União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para
a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a
participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira,
facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes
federados".
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34
O que não encontra guarida na Constituição é o provimento, sem
concurso público, em cargos de nível mais elevado e novos requisitos para
investidura, de servidores que prestaram concurso para cargos diversos, de
menor nível de escolaridade e com atribuições menos complexas.
É que o artigo 37, inciso II, da Constituição Federal assim determina:
"Artigo 37. A administração pública direta e indireta de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte:
I - ..............................................................................................
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de
aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e
títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou
emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para
cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e
exoneração."
Por sua vez, o artigo 111 da Constituição Paulista menciona os
princípios da Administração Pública, dentre eles o da legalidade; e o artigo
115, inciso II, determina, de forma semelhante à norma federal, que "a
investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia,
em concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvadas as
nomeações para cargo em comissão, declarado em lei, de livre nomeação e
exoneração".
O Supremo Tribunal Federal tem decidido que as chamadas
transformações, enquadramentos, transposições ou outras fórmulas
semelhantes, adotadas para enquadrar servidores públicos em leis que
reestruturam ou criam carreiras, ferem a exigência de concurso público,
sendo portanto inadmissíveis sob o ponto de vista constitucional. O
entendimento só tem sido abrandado em hipóteses em que as atribuições
são semelhantes e desde que os servidores tenham prestado concurso
público em cargo da mesma natureza. No caso da consulta, não se pode
dizer que haja qualquer semelhança entre as atribuições dos cargos de
Cadastrador, Técnico do Tesouro Municipal e Fiscal do Serviço Público
com as atribuições do cargo de Auditor Fiscal Tributário. Sem falar que o
nível de escolaridade é diverso.
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35
No RE-14380/SP, em que foi relator o Ministro Sepúlveda Pertence,
ficou decidido, com fundamento, inclusive, em inúmeros precedentes, que
"são inadmissíveis quaisquer outras formas de provimento do servidor
público, independentemente de concurso público, em cargo diverso
daquele do qual já seja titular a qualquer título, precedida ou não a nova
investidura de processo interno de seleção ou habilitação" (DJU de
14.4.2000).
Justifica-se, com efeito, esse entendimento, conforme retro
assinalado, tendo em vista que o artigo 37, II, da Constituição Federal
(repetido no artigo 115, II, da Constituição Paulista), ao exigir concurso
público para a investidura em cargo ou emprego público, adota redação
diversa do anterior artigo 97, § 1º, da Constituição de 1967, que só exigia
concurso público para a primeira investidura em cargo público, ou seja,
para o ingresso ou provimento originário. Uma vez nomeado mediante
concurso público, não havia impedimento para que o provimento em cargos
diversos se desse, mediante seleção interna, pelos institutos do acesso,
transposição, ascensão e outros assemelhados.
Com a norma do artigo 37, II, da Constituição de 1988, o concurso
público passou a ser exigido para qualquer tipo de investidura. Desse
modo, não foram recepcionadas as disposições legais que previam a
investidura mediante concurso interno. Todos os concursos têm que ser
públicos. É o caso da transposição (na legislação estadual) ou ascensão
(no Estatuto federal - Lei nº 8.112/90) ou acesso (na Lei Municipal nº
8.219, de 23-12-94, do Município de Campinas). O objetivo de tais
institutos era o de permitir que o servidor ocupante de cargo para o qual foi
provido mediante concurso público, passasse, mediante concurso interno,
para cargo de nível mais elevado e de conteúdo ocupacional diverso, em
geral de nível de escolaridade também diferente do cargo original.
Note-se que o artigo 8º, incisos III e IV, da Lei nº 8.112, de 11-121990, previa a ascensão e a transferência entre as formas de provimento
de cargo público. Contudo, em decorrência do entendimento do Supremo
Tribunal Federal, os referidos incisos foram revogados pela Lei nº
9.527/1997.
A antiga Consultoria Geral da República adotou o entendimento de
que "com a promulgação da Constituição de 1988, foi banida do
ordenamento jurídico brasileiro, como forma de investidura em cargo
público, a ascensão funcional". No corpo do parecer, da lavra do Consultor
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36
José Márcio Monsão Mollo, está dito que "estão abolidas as formas de
investidura que representam ingresso em carreira diferente daquela para a
qual o servidor ingressou por concurso e que não são, por isso mesmo,
inerentes ao sistema de provimento em carreira, ao contrário do que
acontece com a promoção, sem a qual não há carreira, mas, sim, sucessão
de cargos ascendentes" (Parecer nº CG-56, de 16-9-92, aprovado pelo
Consultor Geral da República, conforme publicação no DOU de 24-9-92, p.
13.386-89).
No mesmo sentido foi a decisão do STF ao declarar a
inconstitucionalidade do § 1º do artigo 185 da Constituição do Estado do
Rio de Janeiro (ADIn-245-DF, Relator Ministro Moreira Alves, DJ de 138-92, p. 12.157), seguindo-se farta jurisprudência no mesmo sentido.
Efeito semelhante ao da ascensão se conseguia por meio de leis que,
ao criarem ou organizarem determinadas carreiras, faziam o
enquadramento ou a transformação de cargos de natureza diversa, para
beneficiar os seus ocupantes, com burla à exigência de concurso público.
Por outras palavras, esses servidores passavam, por força de lei, a ocupar
cargo de natureza diversa sem atenderem à exigência de concurso público
de ingresso. Esse tipo de situação tem sido considerado inconstitucional
pelo STF, salvo quando se trate de cargos da mesma natureza e com
atribuições iguais ou semelhantes.
Assim sendo, o Município de Campinas incidiu em
inconstitucionalidade, ao permitir o provimento. mediante acesso, de
cargos de Famílias Ocupacionais diversas, com atribuições e níveis de
escolaridade também diferentes. A inconstitucionalidade atinge o artigo 7º
da Lei nº 6.767, de 20-11-91, com a redação dada pela Lei nº 8.219, de 2312-94, e o artigo 14, parágrafo único, da Lei nº 8.340, de 26-5-95.
Por fim, é importante lembrar que o entendimento do STF, contrário
às referidas formas de investidura em cargos públicos, sem concurso
público, ficou consagrado na Súmula nº 685, publicada no DJ de 10-102003, com a seguinte redação:
"685 - É inconstitucional toda modalidade de provimento que
propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso
público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a
carreira na qual anteriormente investido."
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37
Diante dos fatos expostos, não há dúvida de que são
inconstitucionais os dispositivos das referidas leis do Município de
Campinas ao permitirem que servidores concursados para cargos de nível
elementar ou intermediário passassem, mediante acesso, a ocupar cargos de
nível mais elevado.
Cabe lembrar, também, a norma do § 2º do artigo 37 da Constituição,
que prevê anulação do ato praticado com inobservância do artigo 37, II, e
punição da autoridade responsável, nos termos da lei.
A autoridade está sujeita a responder por ato de improbidade
administrativa, previsto no artigo 37, § 4º, da Constituição Federal e
disciplinado pela Lei nº 8.429, de 2-6-1992.
3.3.
PRETENSÃO DE ISONOMIA DE VENCIMENTOS
Outra questão a ser tratada neste parecer diz respeito à viabilidade de
ser pleiteada, pelos Agentes Fiscais Tributários e Agentes do Tesouro
Municipal isonomia de vencimentos com os Auditores Fiscais Tributários,
sob o pretexto de que exercem iguais atribuições a partir da Lei nº
12.985/2007.
Como demonstrado, a Lei nº 12.985/2007 igualou as atribuições dos
dois cargos. Daí o quesito pertinente à isonomia de vencimentos.
Por todas as irregularidades já expostas, uma pretensão de tal
natureza não teria condições de prosperar.
Em primeiro lugar, porque em relação aos Agentes Fiscais
Tributários e Agentes do Tesouro Municipal, que chegaram a esses cargos
por via de legislação inconstitucional, não cabe o reconhecimento de
qualquer direito decorrente de investidura sem concurso público.
Em segundo lugar, porque, mesmo em relação aos que
eventualmente tenham sido investidos por concurso público, a igualação de
atribuições é incompatível com as exigências a que se submeteram os
servidores por ocasião do concurso público de ingresso. Os concursos de
ingresso para os cargos de Cadastrador e Técnico de Tributação (atuais
Agentes Fiscais Tributários) e para Agentes do Tesouro Municipal exigiam
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38
segundo grau completo e foram realizados em épocas em que as atribuições
dos cargos eram diferenciadas.
A atribuições dos Auditores Fiscais Tributários sempre foram de
muito maior amplitude, responsabilidade e complexidade, abrangendo a
atividade de lançamento tributário, lavratura de autos de infração,
intimação fiscal, auditorias, buscas e apreensões, participação em
programas de planejamento e programação fiscal, elaboração de pareceres
sobre documentos auditados, informação ao contribuinte e outras previstas
no Anexo V da Lei nº 12.012/2004.
Ao contrário, a atividade dos Cadastradores, dos Técnicos do Serviço
Público e dos Técnicos do Tesouro Municipal eram bem mais restritas,
conforme demonstrado no relatório apresentado pela AFISCAMP.
Certamente, a diferença de atribuições foi levada em consideração na
realização dos respectivos concursos públicos e na fixação dos respectivos
vencimentos. Aliás, para o cargo de Agente do Tesouro Municipal nunca
foi realizado qualquer concurso público, sendo seu provimento feito
exclusivamente por acesso.
Pelo artigo 37, inciso II, da Constituição Federal, o concurso público
de provas ou de provas ou de provas e títulos deve observar a "natureza e
a complexidade do cargo ou emprego". Na realidade, a exigência diz o
óbvio e atende ao princípio da razoabilidade, no sentido da necessidade de
adequação entre meios e fins: para cada concurso público, as exigências
têm que levar em consideração as atribuições próprias de cada cargo.
De forma coerente, o artigo 39, § 1º, da Constituição Federal, com a
redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/98, assim determina:
§ 1º - A fixação dos padrões de vencimentos e dos demais
componentes do sistema remuneratório observará:
I - a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade
dos cargos componentes de cada carreira;
II - os requisitos para a investidura;
III - as peculiaridades dos cargos."
Vale dizer que, pelas normas constitucionais citadas, a equiparação
de atribuições para cargos de natureza diversa (feita pela Lei nº 12.985/07)
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39
destoa das exigências feitas nos concursos públicos a que se submeteram os
respectivos candidatos.
É evidente que é possível a reestruturação de carreiras para
investiduras futuras. O que não é possível é o aproveitamento, em novas
carreiras, de servidores concursados para cargos de atribuições diversas e
diferentes níveis de escolaridade.
A irregularidade é tanto mais flagrante pelo fato de que o artigo 13
da Lei nº 8.340/95, ao enquadrar os Fiscais do Serviço Público e os
Cadastradores no cargo de Técnico de Cadastro Fiscal (hoje Agentes
Fiscais Tributários) somente se referiu aos lotados na Secretaria de
Finanças. Isto significa que, embora todos ocupassem os cargos de Fiscal
do Serviço Público e de Cadastrador, somente os lotados na Secretaria de
Finanças foram enquadrados como Técnicos de Cadastro Fiscal, com novas
atribuições. Ou seja, as suas atribuições foram definidas, não em função do
concurso que prestaram ou do cargo que exerciam, mas única e
exclusivamente em função do órgão em que estavam lotados.
O desvio de poder (e a infringência aos princípios da isonomia,
moralidade administrativa e da impessoalidade), no caso, é manifesto, na
medida em que a norma legal tratou de forma desigual servidores que
estavam em situação igual (pois exerciam cargos da mesma natureza) e
tratou de forma igual servidores que estavam em situação desigual (Agente
Fiscal Tributário e Agente do Tesouro Municipal, de um lado, e Auditor
Fiscal Tributário, de outro).
Diante disso, resulta infringido o artigo 111 da Constituição Paulista,
que impõe à administrativa pública a observância dos princípios, da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade,
finalidade, motivação e interesse público.
Ainda que se aceitasse a isonomia de vencimentos para cargos de
atribuições iguais ou assemelhadas (conforme era previsto no artigo 39, §
1º, da Constituição Federal, em sua redação original, norma que
desapareceu a partir da Emenda Constitucional nº 19/98), esse direito não
pode ser pleiteado diante da inconstitucionalidade dos dispositivos legais
que fizeram a igualação de atribuições entre cargos de natureza diversa. As
atribuídas aos Agentes Fiscais Tributários lotados na Secretaria de Finanças
é ilícita, não podendo gerar direitos de qualquer espécie.
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3.4.
40
LEGITIMIDADE DA AFISCAMP PARA
PROPOSITURA DE ADIN
Outra questão a ser analisada neste parecer diz respeito à
legitimidade da AFISCAMP para propor ação direta de
inconstitucionalidade de lei municipal perante o Tribunal de Justiça de São
Paulo.
O artigo 90, inciso V, da Constituição Paulista, indica as partes
legítimas para propor ação de inconstitucionalidade de leis ou atos
normativos estaduais ou municipais, nos seguintes termos:
"Artigo 90 - São partes legítimas para propor ação de
inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou
municipais, contestados em face desta Constituição ou por omissão
de medida necessária para tornar efetiva norma ou princípio desta
Constituição, no âmbito de seu interesse:
.....................................................................................................
V - as entidades sindicais ou de classe, de atuação estadual ou
municipal, demonstrando seu interesse jurídico no caso;"
No caso, trata-se de lei municipal contestada em face da Constituição
do Estado, em especial de seus artigos 115, II, e 111.
A AFISCAMP é entidade de classe cujo Estatuto Social foi
registrado, em ............, no ...... Registro de Títulos e Documentos e das
Pessoas Jurídicas, em Campinas, São Paulo, sob nº .........
Pelo artigo 1º, ela congrega os servidores...........
A possibilidade de representação judicial dos associados ainda
decorre do artigo ............... que prevê a competência para........
Uma vez demonstrado que se trata de entidade de classe que atua no
âmbito do Município de Campinas e que contesta a validade de lei
municipal perante a Constituição do Estado, resta realçar o seu "interesse
jurídico no caso", conforme exigido pelo artigo 90, V, da mesma
Constituição.
A esse respeito, cabe ressaltar que o seu interesse decorre do fato de
que servidores de categoria diversa estão exercendo atribuições que são
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privativas do cargo de Auditor Fiscal Tributário. Suas atribuições passaram
a ser exercidas por servidores habilitados para cargo de natureza diversa.
Tal circunstância é contrária ao interesse de toda a categoria dos membros
da AFISCAMP, inclusive pelo fato de que, a longo prazo, dificultará o
crescimento da carreira para atender às necessidades da atividade de
fiscalização, que deles é privativa.
3.5.
DATA DE VIGÊNCIA DO REAJUSTE DE VENCIMENTOS
Uma última questão a ser analisada diz respeito à data a partir da
qual terá eficácia o reajuste de vencimentos referido no artigo 7º e definido
no Anexo III da Lei nº 12.985/07.
A dúvida se justifica tendo em vista que o novo enquadramento
estabelecido pela Lei está sujeito a um prazo de 270 dias.
Com efeito, a Lei nº 12.985/07, em suas disposições finais e
transitórias estabelece normas sobre o enquadramento dos servidores nos
cargos alterados e renomeados na conformidade dos anexos VI-A, VI-B e
VII (artigos 37 a 44).
O caput do artigo 43, que enseja a dúvida posta no item IX da
consulta, assim estabelece:
"Artigo 43 - O prazo para o enquadramento dos servidores é
de até 270 (duzentos e setenta dias), a contar da data da publicação
desta Lei."
A dúvida é a seguinte: o "dies a quo" a ser considerado para o
reajuste é a data da entrada em vigor da Lei nº 12.985 (29.6.2007, quando
foi publicada) ou a data em que for feito o enquadramento, observado o
prazo de 270 dias fixado pelo artigo 43?
Na realidade, a resposta incontestável é no sentido de que os
servidores fazem jus ao reajuste a partir da data da publicação da Lei nº
12.985 (29.6.2007), quando ela entrou em vigor. É que o artigo 58 assim
determina:
"Artigo 58 - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação."
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Em conseqüência, ainda que o enquadramento dos servidores na
nova situação seja feito posteriormente, no prazo de 270 dias, o efeito desse
enquadramento, inclusive para fins de reajuste de vencimentos, retroagirá à
data de publicação da lei.
Essa conclusão não apenas decorre do artigo 58, já transcrito, como é
a única possível diante da necessidade de garantir igualdade de tratamento
a todos os interessados.
4. RESPOSTA AOS QUESITOS
I - Considerando que o cargo efetivo de Agente Fiscal Tributário
(antigo Técnico de Cadastro Fiscal) é de nível médio, e se localiza no
grupo de remuneração "E", é possível afirmar que:
1. Não são admissíveis, à luz da Constituição Federal de 1988 e da
Constituição Paulista de 1989, as mudanças das atribuições do cargo
realizadas pela Lei Municipal nº 12.985/07, para fazer inserir novas
competências, próprias da fiscalização tributária, tais como: "fiscalização
de tributos, notificação de sujeito passivo, lançamento e constituição de
crédito tributário, atividades inerentes à administração tributária e
análise de processos administrativos tributários"; tais atribuições são
próprias do cargo de Auditor Fiscal Tributário, que é de nível universitário.
1.1. Não é juridicamente aceitável que servidores nomeados para
cargo de nível médio, como o de Agente Fiscal Tributário, antes da
alteração da Lei Municipal 12.985/07, passem a exercer as novas
atribuições, que são próprias de cargo de nível universitário.
1.2. Na hipótese de tais servidores estarem exercendo as novas
atribuições, à guisa de aplicação da nova lei municipal, os Agentes do
Tesouro Municipal incidem em desvio de função.
II - Considerando que o cargo efetivo de Agente do Tesouro
Municipal (antigo Técnico do Tesouro Municipal) é de nível médio, e se
localiza no grupo de remuneração "E", é possível afirmar que:
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2. Não são admissíveis, à luz da Constituição Federal de 1988 e da
Constituição Paulista de 1989, as mudanças das atribuições do referido
cargo realizadas pela Lei Municipal nº 12.985/07, para fazer inserir novas
competências, próprias da fiscalização tributária, tais como: "lançamento
e constituição de crédito tributário, atividades inerentes à
administração tributária e preparação e instrução de processo de
natureza tributária"; tais atribuições são próprias do cargo de Auditor
Fiscal Tributário, que é de nível universitário.
2.1. Não é juridicamente aceitável o aproveitamento dos servidores
que já ocupavam cargo de nível médio, como o de Agente do Tesouro
Municipal, para exercer atribuições próprias de cargo de nível universitário.
2.2. Na hipótese de tais servidores estarem exercendo as novas
atribuições, à guisa de aplicação da nova lei municipal, a Administração
Pública Municipal os coloca em situação de desvio de função.
III - Considerando que a Lei Municipal nº 12.985/07 estendeu para
o cargo de Agente Fiscal Tributário atribuições que antes eram próprias e
exclusivas do cargo de Auditor Fiscal Tributário, tais como: "fiscalização
de tributos, notificação de sujeito passivo, lançamento e constituição de
crédito tributário, atividades inerentes à administração tributária e
análise de processos administrativos tributários"; e considerando que o
cargo de Agente Fiscal Tributário é de nível médio e o cargo de Auditor
Fiscal Tributário é de nível superior, é possível afirmar que:
3. As novas atribuições dos Agentes Fiscais Tributários são
incompatíveis com dispositivos das Constituições Federal e Estadual.
3.2. Os dispositivos infringidos são os artigos 37, caput e inciso II, e
39, § 1º, da Constituição Federal e os artigos 111 e 115, inciso II, da
Constituição do Estado de São Paulo.
3.3. Na hipótese de tais servidores estarem exercendo as novas
funções do cargo, à guisa de aplicação da Lei municipal 12.985/07, a
Administração Pública Municipal é responsável pelo desvio de função em
que os mesmos se encontram.
3.4. Na hipótese de tais servidores estarem exercendo as novas
funções do cargo, tais atos administrativos tributários, como lançamento e
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constituição de crédito tributário, são passíveis de nulidade por terem sido
realizados por servidores que não são agentes fiscais competentes.
3.5. As respostas ao presente quesito aplicam-se também para o caso
da extensão das atribuições de cargo de Auditor Fiscal Tributário para o
cargo de Agente do Tesouro Municipal.
IV - Considerando que as atribuições dos cargos de Cadastrador e
Fiscal de Serviços Públicos foram alteradas, inicialmente, em decorrência
do agrupamento de ambos os cargos no de Técnico de Cadastro Fiscal
(conforme artigo 13 da Lei nº 8.340/95) e, posteriormente, pelas Lei
Municipais nº 12.012/04 e 12.895/07, é possível afirmar que:
4. O agrupamento dos cargos de Cadastrador e Fiscal de Serviços
Públicos da Secretaria de Finanças, transformando-os em Técnicos de
Cadastro Fiscal, pela Lei Municipal nº 8.340/95, com aproveitamento dos
ocupantes dos referidos cargos, fere dispositivos da Constituição Federal e
da Constituição Paulista.
4.1. Os dispositivos infringidos são o artigo 37, caput e inciso II, da
Constituição Federal e 115, inciso II, da Constituição Paulista.
4.2. Os Cadastradores e Fiscais do Serviço Público (atuais Técnicos
de Cadastro Fiscal) que se encontravam lotados e em exercício na
Secretaria de Finanças à época da edição da Lei nº 8.340/95, e que foram
agrupados no cargo de Técnico de Cadastro Municipal, não têm
competência legal para exercer as novas atividades definidas pela Lei nº
12.985, de 29-6-2007.
4.3. A atual lotação destes mesmos Técnicos de Cadastro no
Departamento de Finanças e o exercício das novas funções do cargo ferem
dispositivos das Constituições Federal e Estadual.
4.4. Os preceitos constitucionais infringidos são os artigos 37, caput
e inciso II, e 39 da Constituição Federal e artigos 111 e 115, II, da
Constituição Paulista, tendo em vista que o provimento em novo cargo
exige concurso público e que o concurso tem que ser compatível com a
natureza e a complexidade do cargo.
4.5. Na hipótese de tais servidores estarem exercendo as novas
funções do novo cargo, à guisa de aplicação da nova lei municipal nº
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12.985/07, a Administração Pública Municipal de Campinas os coloca em
situação de desvio de função.
V - Considerando que o cargo de Técnico do Tesouro Municipal foi
criado pelo art. 14 e Anexos II e XI da Lei nº 8.340, de 26-5-95;
Considerando que as atribuições do referido cargo foram definidas,
inicialmente, em Edital de concurso público, e depois alteradas pelas Leis
Municipais nº 12.012/04 e 12.895/07, é possível afirmar que:
5.As alterações das atribuições do cargo de Agente do Tesouro
Municipal, antigo Técnico do Tesouro Municipal, pelas Leis Municipais nº
12.012 e 12.985/07 violam as disposições da Constituição Federal e da
Constituição Paulista.
5.1.Os dispositivos constitucionais infringidos são os artigos 37,
caput e inciso II, e 39, § 1º, da Constituição Federal, e os artigos 111 e 115,
inciso II, da Constituição Paulista.
5.2.Os Agentes do Tesouro Municipal que se encontravam lotados e
em exercício na Secretaria das Finanças, à época da edição das Leis nºs.
12.012/04 e 12.985/07, não têm competência legal para exercer as novas
atividades atribuídas e fixadas nas novas leis.
5.3. O atual enquadramento destes mesmos Agentes do Tesouro
Municipal e o exercício nas novas funções do cargo ferem disposições das
Constituições Federal e Estadual.
5.4.Os dispositivos legais infringidos são os artigos 37, caput, e
inciso II, e 39, § 1º, da Constituição Federal, e os artigos 111 e 115, inciso
II, da Constituição Paulista.
5.5.Na hipótese de tais servidores estarem exercendo as novas
funções do novo cargo, à guisa de aplicação da nova lei municipal nº
12.985/07, a Administração Pública Municipal de Campinas os coloca em
situação de desvio de função.
5.6.Considerando que nunca houve concurso público para
preenchimento de vagas deste cargo, mas tão somente concurso de acesso,
o provimento deste cargo fere o artigo 37, inciso II, da Constituição.
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VI - Considerando que, após a Constituição de 1988, foram banidas
do ordenamento jurídico brasileiro as formas derivadas de investidura em
cargo público, como o acesso, a ascensão, a transferência e a
transformação, pode-se afirmar que:
6. São inconstitucionais as disposições do parágrafo único do artigo
14, do artigo 27 e dos anexos X e XII da Lei Municipal nº 8.340, de 26-595, que permitem o acesso como forma de provimento de um cargo para
outro, de nível de escolaridade mais elevado e de conteúdo ocupacional
diverso.
6.1. É inconstitucional a norma contida no artigo 70 da Lei nº 8.219,
de 23-12-94, que deu nova redação ao artigo 7º da Lei nº 6.767, de 20-1191, para regular o acesso como forma de provimento de cargo público.
VII - Considerando que a Lei Municipal nº 12.985, de 28-6-2007,
alterou as atribuições dos cargos de Agente Fiscal Tributário e Agente do
Tesouro Municipal, que são cargos de nível médio, estendendo-lhes
competência para lançamento e constituição de crédito tributário,
atividades até então próprias e restritas ao cargo de Auditor Fiscal
Tributários do Município, de nível superior, é possível afirmar que:
7. A consulente AFISCAMP - Associação dos Auditores Fiscais da
Prefeitura Municipal de Campinas é parte legítima para propor Ação Direta
de Inconstitucionalidade do referido diploma legal, à luz do que dispõem
seus estatutos sociais e o artigo 90, inciso V, da Constituição Paulista.
7.1. Há pertinência temática por parte da consulente AFISCAMP na
propositura da ADIn.
7.2. Os dispositivos da Lei Municipal nº 12.985, de 29-6-2007, que
estendem as competências e atribuições do cargo de Auditor Fiscal
Tributário para os cargos de Agente Fiscal Tributário e Agente do Tesouro
Municipal ferem os artigos 37, caput e inciso II, da Constituição Federal, e
os artigos 111 e 115, inciso II, da Constituição Paulista.
7.3. Independentemente da motivação em que se funda, se, por
hipótese, fosse autorizado pela Municipalidade Campineira o exercício das
atribuições e competências dispostas na Lei Municipal nº 12.985/2007, aos
atuais Agentes Fiscais Tributários e do Tesouro Municipal, não lhes
assistiria isonomia de vencimentos em relação aos Auditores Fiscais, tendo
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em vista que a fixação de vencimentos dos servidores é fixada por lei,
conforme artigos 37, inciso X, e 61, inciso II, "a", da Constituição Federal e
artigos 24, § 2º, inciso I, e 115, inciso XI, da Constituição Paulista.
VIII - Considerando as exigências contidas nos editais dos
concursos públicos para os cargos de Agente Fiscal Tributário e Agente do
Tesouro Municipal, e suas respectivas denominações anteriores, é possível
afirmar que:
8. Não há similaridade de atribuições entre estes cargos e o de
Auditor Fiscal de Tributos que autorize a unificação das atribuições, feita
pela Lei nº 12.985/2007.
IX - Considerando que a Lei Municipal nº 12.985/2007 fixou
reajuste de remuneração para os servidores, através de novos valores de
tabela de vencimentos, constantes do Anexo III da Lei, segundo dispõe o
artigo 7º do mesmo diploma legal, e o artigo 43 fixou um prazo de 270 dias
a contar da publicação da Lei para a efetivação do enquadramento dos
servidores, é possível afirmar que:
9. O prazo de 270 dias para o enquadramento não implica alteração
da data de vigência do novo valor de remuneração constante do Anexo III
da Lei nº 12.985/07. O "dies a quo" para cumprimento dos novos valores,
para todos os servidores, é a data de publicação da Lei, a saber, 29-6-07, e
não a data em que for efetuado o novo enquadramento.
9.1. Na hipótese de a Administração Pública de Campinas considerar
devido o novo valor da remuneração a partir da data do enquadramento
estará violando o artigo 58 da Lei nº 12.985/07, que estabeleceu a data de
sua entrada em vigor, sem qualquer exceção.
9.2. A outorga do reajuste somente a partir data do enquadramento
poderia dar ensejo a tratamento discriminatório aos servidores, com
infringência ao princípio da isonomia.
São Paulo, janeiro de 2.007
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
Advogada - OAB/SP 19.844