A CENTRALIDADE DOS PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA NA
ASSISTÊNCIA SOCIAL BRASILEIRA E A INSERÇÃO SÓCIO-OCUPACIONAL
DOS (AS) ASSISTENTES SOCIAIS NESTA POLÍTICA PÚBLICA
Mossicléia Mendes da Silva 1
Eric Paulino Rocha
Resumo
O presente ensaio objetiva discutir a atual configuração da política de Assistência Social, bem
como a inserção do (a) assistente social enquanto profissional assalariado. Para tanto
demonstramos a centralidade dos Programas de Transferência de Renda Condicionados no
âmbito desta política e a patente dificuldade de estruturação do Sistema Único da Assistência
Social. Tal configuração tem implicações diretas na inserção do (a) assistente social na
Assistência Social.
Palavras-chave: assistência social; programas de transferência de renda; assistente social.
Introdução
O presente trabalho tem como objetivo discutir a atual configuração da política de
Assistência Social brasileira, considerando a centralidade dos Programas de Transferência de
Renda, bem como a inserção de assistentes sociais enquanto profissionais assalariados neste
espaço socio-ocupacional.
Como procedimentos metodológicos realizamos revisão bibliográfica e análise de
dados pertinentes ao orçamento da Assistência Social neste país. Para tanto, recorremos às
categorias marxistas de análise para compreender o processo histórico de construção da
referida política no Brasil e suas atuais tendências, como a criação e ampliação de campos de
trabalho com a implantação do Sistema Único da Assistência Social (SUAS), com ênfase nas
condições da inserção trabalhista do (a) assistente social.
A Constituição Federal de 1988, a Lei Orgânica da Assistência Social, a Política
Nacional de Assistência Social e o SUAS foram marcos fundamentais na sua regulamentação
e sistematização. Entretanto, intensos e profundos processos macrossocietários, cuja
determinação fundamental é a crise do capital e a ofensiva neoliberal no sentido de lhe
1
Mestranda do Programa de Pós-gradução em Serviço Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
Email: [email protected].
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restituir capacidade acumulativa, têm concorrido para consolidar uma perspectiva restritiva no
campo da Assistência Social.
Assim, a aludida política tem assumido centralidade político-ideológica no âmbito da
proteção social, entretanto pela via focalista e seletiva. A expansão da referida política tem se
efetivado pela priorização dos Programas de Transferência de Renda e uma patente
dificuldade de estruturação SUAS.
1. Assistência Social na cena contemporânea
O mecanismo assistencial marcou profundamente a configuração da política de
Assistência Social brasileira. O espectro do clientelismo esteve consoante com a “função”
eleitoreira que a moldou em sua origem e durante longo espaço de tempo. As formas de
intervenção sob a “questão social” pelo âmbito da assistência social tem características
peculiares que procuraremos ressaltar. Considerando a entrada dos trabalhadores no cenário
político o social torna-se campo de reivindicações, e as formas históricas de lhes imprimir
respostas conformaram uma prática amorfa e alienante de se “repassar” direitos sob o prisma
de favores no campo desta política social (SPOSATI, et al., 2008).
A Assistência Social, construída sobre o caráter emergencial, fundada em programas
fragmentados, com o marco histórico do autoritarismo à brasileira, padeceu de estruturas
muito frágeis, que demarcaram o limite de seu alcance.
Ponderando a construção histórica da Assistência Social, Mestriner (2008) traça
interessante correlação entre a filantropia e a aludida política. Conforme demonstrado pela
autora, essa nebulosa relação foi marcada por irregularidades que são evidenciadas no caráter
instável e descontínuo da sua efetivação como política pública. Com efeito, a patente
vinculação entre o Estado como esfera pública e a filantropia como âmbito privado da
sociedade civil confluiu para a reiterada irresponsabilidade pública estatal em relação à
assistência social, e ainda para a sua efetivação confusa, indefinida. Isto é, na medida em que
a esfera da filantropia se consolidava como campo de efetivação de ações e serviços
assistenciais, o Estado se omitia no sentido de instituir um campo de direitos na área.
Segundo Mestriner (2008), é possível caracterizar o enfrentamento da “questão social”
em diferentes contextos sob os auspícios da filantropia. A autora traça a seguinte
caracterização: nos anos de 1930 tem-se o que chamou de “Filantropia Disciplinadora”,
marcada pelo enquadramento físico, moral e social do pobre. A evolução desta forma de
enquadramento leva a “Filantropia Pedagógica” profissionalizante, consolidada quando da
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efetivação de uma sociedade urbano-industrial, com forte aparato das grandes instituições
estatais e autárquicas.
No cenário ditatorial instaura-se a “Filantropia de Clientela e de Favor”. E por fim, a
que denominou “Filantropia Democratizada”, que se manifesta no embate entre a filantropia
tradicional e a inserção constitucional da assistência social.
Ao longo desse percurso histórico, instituições como Conselho Nacional de Serviço
Social e a Legião Brasileira de Assistência Social tiveram papel importante na efetivação de
direitos assistenciais, mas dentro de caráter filantrópico, assistencialista e seletivo.
A Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), aprovada em 1993, a Política Nacional
de Assistência Social (PNAS), em 2004, e a Norma Operacional Básica do Sistema Único da
Assistência Social (NOB/SUAS), em 2005 foram marcos importantes da organização
político-intitucional da área.
O SUAS, enquanto estrutura de gestão e execução da política de Assistência Social,
[...] está voltado à articulação em todo o território nacional das responsabilidades,
vínculos e hierarquia, do sistema de serviços, benefícios e ações de assistência
social, de caráter permanente ou eventual, executados e providos por pessoas
jurídicas de direito público sob critério de universalidade e de ação em rede
hierarquizada e em articulação com iniciativas da sociedade civil (COUTO,
YAZBEK e RAICHELIS, 2010, p. 38).
De fato a PNAS, o SUAS configuram-se como balizas fundamentais no sentido de
conferir legitimidade e institucionalidade à Assistência Social neste país. Resultam de lutas
intensas que tensionam e dinamizam o formato e o lugar que ela ocupa no campo da proteção
social brasileira.
Entretanto, é necessário considerar algumas determinações macrossocietárias que vêm
mediando a forma pela qual esses movimentos lutam e o governo direciona.
O Governo Lula, contrariando as profundas expectativas da classe trabalhadora,
demonstrou certa continuidade em relação ao governo do presidente Fernando Henrique
Cardoso. Com projetos alternativos Lula acabou por sintonizar-se com o receituário neoliberal
(ANTUNES, 2005).
Ainda que tenha sido sob seu governo que se aprova a PNAS implementa-se o SUAS
e consolida-se avanços importantes na área, não se pode afirmar na mesma medida que o
caráter focalista e seletivo tenham sidos excluídos do formato organizacional da política de
Assistência Social.
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Assumindo as tendências de corte neoliberal essa política tem, cada vez mais, se
consolidado sob o prisma do emergencial, do assistencial. Ao invés da universalidade, cada
vez mais a seletividade.
A seletividade foi se sobrepondo à universalidade com o advento do neoliberalismo, e,
paulatinamente esse conceito de seletividade atrelou-se a concepção de focalização na
pobreza, amplamente difundidos pelo Banco Mundial.
Esses conceitos foram e são centrais na formatação de Programas de Transferência de
Renda (PTR), os quais a partir do final dos anos 1990 e início dos anos 2000 passam assumir
centralidade na política de proteção social aos “mais vulnerabilizados”.
No Brasil, é sob o governo Lula, em 2003, que há a unificação de diversos PTR no
Programa Bolsa Família (PBF), cuja centralidade no âmbito do Ministério do
Desenvolvimento Social e combate a Fome é explícita.
Apontamos então que: a Assistência Social assume centralidade na atual conjuntura da
Seguridade Social brasileira, entretanto, o corte focalista e seletivo, que caracterizam,
sobretudo, os PTR – programas para os quais se canalizam maior volume de recursos no
âmbito da Assistência Social – tem importantes implicações.
Essa realidade caracteriza-se pela complexa relação entre o PBF e o SUAS. Por um
lado, investem-se amplos recursos no primeiro e por outro, insuficientes no segundo.
Sposati (2006) explicita que a implantação do SUAS e o caráter massivo do Bolsa
Família culminaram em dois modos de financiamento federal: fundo a fundo para os serviços
socioassistenciais; e o benefício de transferência direta para o cidadão.
O SUAS por sua vez, sua infra-estrutura e recursos humanos, padece ainda de
sucateamento e precarização, com implicações diretas sobre as condições de trabalho dos
profissionais que atuam na área, inclusive os (as) assistentes sociais.
O objetivo principal do PBF é contribuir para a superação da pobreza extrema, tendo
como eixos principais: diminuição imediata da pobreza pela transferência direta de renda às
famílias; reforço ao acesso das famílias aos serviços básicos de saúde, educação e assistência
social, por meio das condicionalidades; integração com ouras ações e programas do governo
(MDS, 2010).
O Programa tem como foco de atuação famílias com renda per capta de R$ 70, 00 à
R$ 140, 00, selecionadas a partir da base de dados do Ministério o Cadastro Único
(CADúnico). De acordo com o MDS (2012), o Programa atende atualmente mais de 13
milhões de famílias, cujos benefícios variam entre R$32, 00 à R$ 306, 00. Esta variação está
relacionada ao modo como se estruturam os benefícios dentro do PBF, sendo o básico, o
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variável, o variável vinculado ao adolescente (BVJ), o variável gestante (BVG) e o benefício
variável nutriz (BVN).
Há uma significativa desproporcionalidade entre os recursos investidos no PTR e os
investidos em todos os programas e serviços do SUAS. Uma nota técnica do MDS acerca da
evolução do financiamento da Assistência Social no âmbito da União elucida nossa
argumentação.
Vejamos. Os dados indicam um incremento real significativo, partindo de R$ 11,2
bilhões em 2002 para R$ 35,8 bilhões em 2009 (MDS, 2010). Quando se analisa apenas os
dados relativos à programas, projetos e serviços sem contabilizar os programas de
transferência de renda temos um achado significativo. Os dados indicam um aumento de R$ 2
bilhões em 2004 para R$ 2,7 bilhões em 2009, configurando aumento de 35% dos recursos no
exercício de 2009 em relação a 2004.
Entretanto, se pegarmos os valores relativos ao PBF veremos explicitamente aquela
discrepância que ressaltávamos. No ano de 2009 foi investido nesse programa
especificamente, o montante de R$ 12,7 bilhões no atendimento a 12.370.915 famílias, o que
representou um aumento real de 91,6% no volume de recursos aplicados e de 88,1% no
número de famílias atendidas em relação ao ano de 2004 (MDS, 2010).
Ou seja, enquanto que para todo o complexo que constitui o SUAS teve-se um
aumento de 35% do ano de 2004 a 2009 na alocação de recursos, sendo que para o PBF esse
valor, considerando o mesmo intervalo de tempo (2004 a 2009) foi de 91,6%.
Ainda nesta direção, vejamos como essa tendência se mantém em 2010 e 2011.
Quadro 1 - Distribuição de Recursos pelo MDS nos anos de 2010 e 2011
Programa/Benefício/
Ano
Proteção Social
referência
Programa Bolsa Família
2010
14.377.505.565,00
2011
17.361.880.045,00
BPC e RMV
2010
21.956.580.903,21
2011
24.609.209.737,14
Proteção Social Básica
2010
832.256.960,83
2011
918.161.400,24
Social 2010
543.863.692,28
2011
614.378.253,39
Proteção
de Valor R$
Ano
de Valor R$
referência
Especial
Fonte: MDS 2012
Total:
Total:
37.710.207.121,33
43.503.629.435,77
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Uma rápida análise permite constatar que o montante de recursos é significativamente
superior nos PTR (PBF e BPC/RMV), em detrimento dos serviços do SUAS que compõem a
PSB e PSE, mantendo a tendência constatada no período entre 2004 e 2009. Analisando os
dados temos que o aumento real no PBF chega à soma de quase R$ 3 bilhões e no BPC/RMV
o crescimento é de aproximadamente 2,5 bilhões, enquanto que nos serviços de PSB e PSE o
aumento não chega aos R$ 100 milhões.
Nossa argumentação não pretende contestar a necessidade objetiva do PBF, tampouco
negar sua validade como mecanismo de transferência de renda, embora reconheçamos seus
limites estruturais e sua forma limitada pelo caráter radicalmente seletivo, pelos irrisórios
valores dos benefícios e, sobretudo, pelo fato de que, contrariando o discurso que reina
soberano, o PBF não tem o miraculoso poder de acabar com a pobreza e a desigualdade
social.
A explanação aqui desenvolvida visa problematizar os limites que a prevalência deste
Programa impõe à consolidação do SUAS, já que este padece de parcos investimentos se
comparados ao PBF. Também não afirmamos com isto que o SUAS possa resolver as mazelas
provenientes da pobreza, da desigualdade social, do desemprego estrutural e da precarização
do trabalho. O que procuramos colocar em pauta de discussão é que a centralidade da
Assistência Social se efetiva pela via dos PTR, em detrimento de ampliação de investimento
em outras políticas sociais, inclusive o próprio SUAS. Além disso, destacar que este processo
é largamente determinado pelo fato concreto de que parte significativa do orçamento das
políticas sociais é abocanhada pelo grande capital, principalmente sua fração financeirizada.
Poderíamos considerar que também os Estados e municípios, enquanto entes federados
também entram em uma parcela de financiamento do SUAS, entretanto, considerando que
maior parte de nossos municípios são pobres, podemos inferir que as dificuldades de
estruturação do SUAS são evidentes.
Estudo realizado em 2009, pelos Programas de Pós Graduação das PUCs de São Paulo
e do Rio Grande do Sul e da Universidade Federal do Maranhão sobre a realidade da Política
Nacional de Assistência Social nos municípios brasileiros, também nos trazem elementos
elucidativos. A pesquisa demonstra a prevalência de financiamento dos municípios e parcos
recursos por parte dos Estados (SILVA e SILVA, ARAÚJO e LIMA, 2010).
Diante dessas rápidas considerações podemos afirmar que a centralidade dos PTR no
seio da Assistência Social brasileira tem em paralelo um SUAS que padece da insuficiência
de recursos que permita constituir-se enquanto uma rede de proteção social básica e especial
capaz de dá conta das demandas que lhe são postas.
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Outra questão relevante diz respeito à política de Recursos Humanos que vem sendo
consolidada na área. A Norma Operacional de Recursos Humanos do SUAS (NOB/RH –
SUAS), aprovada em 2007, tem como objetivo estabelecer parâmetros de constituição para as
equipes profissionais no SUAS.
Não obstante, tem-se observado a inobservância das diretrizes ali tratadas. A não
realização de concurso público, bem como as contratações temporárias, o número limitado de
profissionais por equipamento social, os baixos salários, as condições estruturais de trabalho,
a existência de profissionais com mais de um vínculo, etc.
Essa configuração da política em questão rebate diretamente nas condições de trabalho
dos (as) assistentes sociais que trabalham na área.
2. O SUAS e a inserção do (a) assistente social como profissional assalariado
Embora sendo regulamentada como profissão liberal, o Serviço Social tem se inserido,
socio-ocupacionalmente, de modo majoritário, nas esferas Estatais. Face a expansão de
espaços de execução dos diversos programas, projetos e serviços da Assistência Social, essa
política tem requerido número cada vez maior de assistentes sociais.
Antes, vejamos as determinações impostas ao assistente social pela sua condição de
trabalhador (a) assalariado (a), haja visto que: “[...] o exercício da profissão é tensionado pela
compra e venda da força de trabalho especializada do assistente social, enquanto trabalhador
assalariado, determinante fundamental na autonomia do profissional”. (IAMAMOTO, 2009a,
p. 31).
Tem-se, pois, que, a prática do assistente social será diretamente condicionada pelas
demandas particulares que cada instituição impõe. Mais do que isso, seus limites de alcance
serão fundamentalmente limitadas pela sua condição de trabalhador. Isto significa admitir
uma relação contratual, delimitada por parâmetros racionais, que estabelecem regras a serem
cumpridas, delimitando desde as demandas até a jornada de trabalho. Nos mais variados
espaços socio-ocupacionais os empregadores “[...] estabelecem as condições em que esse
trabalho se realiza” (IAMAMOTO, 2009a, p. 31 ).
Enquanto profissional que demanda determinados meios e instrumentos de trabalho,
visto não possuí-los, o (a) assistente social apenas pode concretizar seu trabalho num
determinado contexto institucional. É o empregador quem dispõe desses meios e
instrumentos, isto é, é ele que organiza o processo de trabalho do assistente social, conforme
nos aponta Iamamoto, (2008).
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Considerando que o aparato institucional de trabalho do profissional de Serviço Social
tem forte prevalência no âmbito das políticas sociais, e reconhecendo as profundas
transformações de que foram objeto desde a empreitada neoliberal, ligeiramente se deduz que
as condições de trabalho são afetadas.
No cenário da Assistência Social estas mudanças vinculadas as tendências
particulares da política criam um ambiente complexo em que a tensão entre o projeto
profissional e o projeto institucional é uma constante.
Nos municípios brasileiros, levando em consideração os profissionais de nível
superior, os (as) assistentes sociais são maioria no âmbito da PNAS, (22,3%), enquanto que
psicólogos são 11% e pedagogos 5,2% (SILVA e SILVA, ARAÙJO e LIMA, 2010).
A vinculação dos (as) assistentes sociais com a política de Assistência Social é
histórica, cujas aproximações se deram de formas diferenciadas nos diversos contextos sociais
e diferentes momentos profissionais.
Desse modo, a expansão do SUAS, com a implementação de equipamentos sociais
como os Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) e os Centros de Referência
Especializados da Assistência Social (CREAS), tem possibilitado a inserção de número
significativo
de assistentes
sociais,
entretanto,
dadas
aquelas
circunstâncias
que
apresentávamos anteriormente (centralidade dos PTR com o baixo investimento na
estruturação do SUAS) e as transformações processadas na esfera do trabalho, tal inserção
vem se dando através de relações cada vez mais precarizadas.
A implantação do SUAS exige novas formas de regulação e gestão do trabalho e,
certamente, a ampliação do número de trabalhadores com estabilidade funcional é
condição essencial, ao lado de processos continuados de formação e qualificação, a
partir do ingresso via concurso público, definição de carreiras e de processos de
avaliação e progressão, caracterização de perfis das equipes e dos serviços, além da
remuneração compatível e segurança no trabalho (COUTO, YAZBEK e
RAICHELIS 2010, p. 58)
Assim, fica explícito quão grandiosa e desafiante para o SUAS é a necessidade de
construir parâmetros e possibilidades reais de constituir, consolidar e fortalecer equipes
profissionais de referência já que:
Por ser uma área de prestação de serviços cuja mediação principal é o próprio
profissional (Sposati, 2006), o trabalho da assistência social está estrategicamente
apoiado no conhecimento e na formação teórica, técnica e política do seu quadro de
pessoal, e nas condições institucionais de que dispõe para efetivar sua intervenção
(RAICHELIS, 2010, p. 761).
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É preciso considerar, portanto, que a inserção profissional dos (as) assistentes sociais
no âmbito do SUAS, ainda que se constitua em um saldo significativo para a profissão,
precisa ser objeto de debate e luta.
Considerações Finais
As reflexões aqui brevemente desenvolvidas permitem compreender que a Assistência
Social assume centralidade na Seguridade Social brasileira, entretanto há fortes tendências à
focalização e seletividade. O SUAS configura-se como marco fundamental na regulamentação
da área, entretanto padece de notórias dificuldades já que há uma profunda discrepância entre
recursos direcionados aos Programas de Transferência de Renda e aqueles investidos no
SUAS.
Os (as) assistentes sociais são cada vez mais requisitados a atuar nesta área, haja visto
a expansão dos diversos equipamentos sociais que compõe a estrutura do SUAS. Entretanto,
essa inserção é balizada pelas determinações mais amplas da sociedade, sobretudo pela
configuração assumida pelas políticas sociais e pelas transformações no mundo do trabalho, já
que a inserção do (a) profissional de Serviço Social se dá pelo estatuto assalariado.
Portanto, são necessárias ainda a consolidação de profundas mudanças como
ampliação de investimento na formação da rede socioassistencial, bem como em melhores
salários para os (as) trabalhadores (as) da área e ainda realização de concursos públicos. Tudo
isso requer a constituição e fortalecimento de uma política de gestão do trabalho na área. Este
é um passo que precisa ser dado a partir das lutas de usuários (as) e trabalhadores (as) da área.
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