VALKIRIA CRISTINA FERREIRA DE CASTRO
BREVES APONTAMENTOS ACERCA DA ATUAÇÃO DO
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO NA COPA DO MUNDO DE 2014
Artigo
apresentado
ao
curso
de
graduação em Direito da Universidade
Católica de Brasília, como requisito
parcial para obtenção do Título de
Bacharel em Direito.
Orientadora: M.Sc. Luciana Mees Abreu
Brasília
2013
Ao meu esposo, por acreditar sempre nos
meus sonhos e em minha capacidade de
realizá-los.
À minha filha Maria e meu sobrinhoafilhado Miguel, meus maiores incentivos.
Aos meus pais, ao meu irmão e minha
cunhada, por todo amor.
AGRADECIMENTOS
Agradeço à Deus pelo sopro de vida e por não desistir nunca de mim.
Aos meus pais, Valter Ferreira e Marta, que primeiro me embarcaram nos
trilhos do conhecimento. Mais que isso, abdicaram de seus sonhos para manter-me
nos trilhos. Obrigada pelo incentivo e o apoio, inclusive material, também nesta
segunda graduação.
Ao meu esposo, agradeço pelo otimismo e alegria diários; por acreditar em
mim sempre; por dizer “saudade” e nunca “você não tem mais tempo pra mim”.
Obrigada pela paciência e o amor dedicados diariamente e ainda a ajuda com
afazeres domésticos e com nossa querida Maria. Sem você eu não conseguiria.
Você é minha terra firme, meu melhor amigo e companheiro, meu grande amor.
À minha filha, Maria, agradeço por me fazer feliz como nunca fui, em toda a
minha vida.
Ao meu irmão, pelos momentos de lazer e stress na infância; pelo
companheirismo de hoje.
À minha cunhada-irmã, exemplo de disciplina e determinação e aos tios,
primos e amigos, pela torcida.
Ao corpo docente do curso de Direito da Universidade Católica de Brasília
em especial aos professores Carlos Andre Binda Praxedes, Carolina Louzada
Petrarca, Daniel Domingos de Souza Paes Scott, Elvécio Diniz Silvério, Fabiane
Freitas de Almeida Pinto, Jacques Mauricio Ferreira Veloso de Melo, Karla Neves
Faid de Moura, Maria de Fatima Martins de Silva dos Santos, Mauro Sérgio dos
Santos, Paulo Henrique, Vanessa Maria de Morais Souza. Os senhores tem minha
grande admiração e respeito pelo amor, dedicação e perseverança com que
exercem o sacerdócio da docência.
Aos colegas que hoje são amigos: Dalila, Diogo, Maria de Fátima, Renata
Silvestre, Laíse; obrigada por me fazerem rir, quando a vontade era chorar.
À Professora Mestre Luciana Mees Abreu, minha orientadora, exemplo de
amor ao Direito e à docência. Mestre dedicada, cujo estímulo, a presteza e o carinho
foram decisivos para a execução deste pequeno trabalho. Querida professora, lhe
serei eternamente grata.
4
BREVES APONTAMENTOS ACERCA DA ATUAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS
DA UNIÃO NA COPA DO MUNDO DE 2014
VALKIRIA CRISTINA FERREIRA DE CASTRO
Resumo:
Este estudo tem por objetivo analisar o relevante trabalho do Tribunal de Contas da
União – TCU para a sociedade brasileira contemporânea, a partir da pesquisa
acerca da fiscalização e controle das obras públicas realizadas para o evento Copa
do Mundo de Futebol de 2014. A pesquisa baseou-se nas publicações relativas ao
tema coletadas na mídia entre janeiro de 2011 e maio de 2013, bem como em
doutrina e jurisprudência relativas à competência e papel fundamental do TCU na
sociedade democrática.
Palavras Chaves: Copa do Mundo de 2014. TCU. Competência. Fiscalização.
Controle.
INTRODUÇÃO
Em 2007, a Federação Internacional de Futebol (FIFA) confirmou o Brasil
como sede da Copa do Mundo de Futebol de 2014. Desde então, o Tribunal de
Contas da União (TCU) iniciou seu planejamento para o trabalho de fiscalização e
controle de todas as obras e reformas que seriam executadas para a realização do
mundial, com recursos da União, haja vista ser de sua competência tal atividade,
conforme disposto no art. 70 da Constituição da República Federativa do Brasil de
1988.
A missão é complexa e torna-se ainda mais árdua por se tratar de um país
onde a falta de zelo e empenho no planejamento das ações é uma questão cultural e
o histórico de elevados índices de corrupção e má administração da coisa pública
repetiu-se recentemente na realização dos eventos esportivos XV Jogos PanAmericanos e III Jogos Parapan-Americanos, realizados na cidade do Rio de Janeiro
em 2007, cujo valor final das obras foi bem superior ao inicialmente previsto.
Pretende-se com estes breves apontamentos sobre a atuação do TCU no
evento Copa do Mundo, apresentar uma síntese do trabalho dessa Corte de Contas
quando do acompanhamento de um evento esportivo com um período tão grande de
preparação. A partir do desempenho de atividades de controle em caráter prévio e
concomitante, o Tribunal de Contas reafirma o seu fundamental e imprescindível
papel na conservação do regime democrático de direito e, em última instância, como
garantidor dos direitos fundamentais.
A pesquisa, do ponto de vista dos seus objetivos é classificada como
descritiva; do ponto de vista da abordagem do problema é qualitativa. O método de
abordagem ou análise utilizado foi o indutivo.
Os procedimentos técnicos foram baseados em pesquisa doutrinária
realizada junto a materiais brasileiros e portugueses acerca dos órgãos de contas. A
pesquisa na mídia eletrônica, jornalística e institucional, concentrou-se no trabalho
de controle e fiscalização do TCU naquilo que lhe compete em relação às obras e
5
financiamentos para a Copa do Mundo de 2014 e outros eventos esportivos de
grande porte. Foi realizada também pesquisa documental em decisões da Corte de
Contas brasileira, principalmente quando da análise das decisões dos processos
relativos ao julgamento das contas dos Jogos Pan e Parapan-Americanos de 2007.
Passa-se agora ao estudo da instituição Tribunal de Contas, órgão agente
para fins de contribuição da boa gestão dos recursos públicos, ao aliar
conhecimentos técnicos para análise da satisfação dos requisitos de legalidade,
legitimidade e economicidade, mediante o exercício do controle externo.
1 TRIBUNAIS DE CONTAS: “ÓRGÃOS CONSTITUCIONAIS DE SOBERANIA”
Após a segunda grande guerra, em 1948 e 1949, as Constituições da Itália e
Alemanha, respectivamente, outorgaram às suas Cortes de Contas, autonomia
constitucional, equiparando-as a “órgãos constitucionais de soberania” (MOREIRA
NETO, 2005, p. 103 e ss.). O nobre constitucionalista português, professor
catedrático da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra (Portugal), Dr. José
Joaquim Gomes Canotilho reforça ainda mais tal entendimento, ao afirmar que
esses órgãos “além de derivarem imediatamente da Constituição, destacam-se por
serem essenciais à caracterização da forma de governo constitucionalmente
instituída.” (CANOTILHO apud MOREIRA NETO, 2005, p. 103).
As Cortes de Contas, como bem lembra Diogo de Figueiredo Moreira Neto
(2005, p.103), “milenar instituição de controle administrativo” dos recursos do
Estado, precederam até mesmo o Estado-Nação. Há registros acerca da existência
de órgãos centrais de contas na Inglaterra e Normandia nos idos do ano de 1140,
aproximadamente (DESCHEENMAEKER, 1998 apud MOREIRA NETO, 2005, p.
80).
Não será objeto de análise do presente trabalho a evolução e
aperfeiçoamento das Cortes de Contas. Contudo, importante destacar de forma
sucinta que os monarcas foram seus primeiros destinatários, período esse em que o
órgão se constituía em um responsável pelo auxílio na vigilância da aplicação dos
recursos da coroa.
Em um segundo momento, a partir da adoção da Teoria da Separação dos
Poderes, o Poder Executivo passou a ser o destinatário das atividades dos órgãos
de controle de contas. Por fim, a partir de 1850, foi adotado o modelo belga, seguido
ainda hoje pelas principais Cortes de Contas do mundo, onde esse órgão, além de
ter como principal destinatário o Poder Legislativo, desempenha uma relação de
cooperação com esse último. Exemplo disso é o artigo 71 da Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988, ao expressar que “O controle externo, a
cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da
União, [...].” (grifo nosso).
Apenas à guisa de informação, referido auxílio inserido no texto
constitucional brasileiro, não tem o condão de deixar a Corte de Contas brasileira
subalterna ao Poder Legislativo. Objetiva sim deixar hialino o fato de que o controle
externo, atividade a ser desenvolvida pelo Congresso Nacional, só poderá ser
efetuada mediante cooperação política do Tribunal de Contas da União.
Mas embora imprescindível, a autonomia política das Cortes de Contas não
é suficiente para garantir a proteção dos interesses de uma sociedade. Como bem
define Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2005, p.92),
6
A realização da democracia material se suporta na participação política,
aberta aos cidadãos ou a quaisquer pessoas físicas ou jurídicas em todos
os Poderes e órgãos constitucionalmente autônomos do Estado para que
tenham acesso à informação, para que sejam admitidos a manifestar sua
opinião e influir na formulação de políticas públicas, para que possam, em
alguns casos, coparticipar das decisões e por último, mas não menos
importante, para que estejam legitimados para deflagrar os instrumentos de
controle de legalidade, de legitimidade e de licitude para tanto dispostos na
ordem jurídica vigente.
Para tanto, necessário compreender primeiramente que o Tribunal de
Contas, no caso brasileiro, a partir de 1988, foi elevado a pilar do Estado
Democrático de Direito, ao ampliar sensivelmente as suas atribuições. Dessa forma,
conforme destacado na Declaração de Estoril, assinada em 2003 pelo então
Presidente do Tribunal de Contas da União do Brasil, Valmir Campelo e pelo
Presidente do Tribunal de Contas de Portugal, Alfredo José de Souza,
[...] as Cortes de Contas da atualidade são eficazes instrumentos
democráticos de moralização da gestão do patrimônio público. Sem elas, o
Estado não é legítimo, nem democrático, pois, onde não há controle, a
segurança social é temerária, inexistente, nula. (SOUZA et al., 2005, p. 16).
Contudo, não basta contarmos com um órgão de controle dotado de tão
amplos poderes de controle e fiscalização se não antes conscientizarmos aqueles
que administram recursos públicos acerca da importante função que desempenham.
Não apenas no Brasil, mas em qualquer lugar do mundo, é necessário enfatizar que
a atividade de administrar relaciona-se, na esfera privada, via de regra, “[...] a
atividade do que não é proprietário – do que não é senhor.” (LIMA, 2007, p. 36).
Semelhante sentido é observado na esfera pública. As atribuições relativas a
administração não se sujeitam à vontade do administrador, mas a uma finalidade
pública. Ainda conforme o entendimento do saudoso administrativista gaúcho, Ruy
Cirne Lima, “Traço característico da atividade assim designada é estar vinculada –
não a uma vontade livremente determinada -, porém a um fim alheio à pessoa e aos
interesses particulares do agente ou órgão que a exercita.” (2007, p. 39).
Complementa o posicionamento de Cirne Lima o retrato desenhado pelo
Desembargador do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, Rogério
Gesta Leal, ao tratar do mesmo assunto em sua obra “Estado, Administração
Pública e Sociedade”, utilizando argumentos desenvolvidos por Renato Alessi,
[...] convencionou-se afirmar que a atividade de administrar os interesses
públicos nasce com o Estado, mais especificamente com o Estado de
Direito, ou, ainda, numa acepção mais clássica, com a elaboração teórica
de Montesquieu sobre a tripartição de poderes, para: (1) evitar e conter o
abuso do poder por quem o detém; (2) regular a conduta do Estado e
mantê-la afivelada às disposições legais, visando a proteger o cidadão
contra abusos ou desvios deste poder. (ALESSI, 1990, apud LEAL, 2006, p.
38).
Estudiosos do regime tem atualmente proposto que o modelo mais
adequado a garantir uma sociedade livre seria o que se baseia no controle de
agentes políticos bem como das políticas públicas. (MOREIRA NETO, 2005, p. 80).
O cidadão não pode esperar de braços cruzados por uma ação positiva do
administrador público. Para tanto, necessária é a participação qualificada da
sociedade nas ações do Estado. Podemos destacar aqui a importante missão dos
7
Tribunais de Contas (na esfera federal, estadual, distrital e municipal1) como
ferramenta de implementação do controle social: o § 2º do art. 74 da Constituição
Federal de 1988 dispõe que “Qualquer cidadão, partido político, associação ou
sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou
ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.”
Apenas para fins de complementação, essa possibilidade de controle social
encontra sua raiz na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão (1789), que
já previa no art. 15 o direito da sociedade “pedir contas a todo agente público pela
sua administração.”
Dessa forma, verificamos que muitos questionamentos são feitos pela
população brasileira em relação aos investimentos públicos para a infraestrutura
necessária ao desenvolvimento da Copa do Mundo de 2014. Grande parte dos
brasileiros não entendem os motivos para a realização de um evento com tão
grande magnitude em um país onde, em muitos lugares, crianças estudam em
containers ou em locais sem nenhum tipo de preparo para fins educacionais; onde
diretores de hospitais públicos pedem doações de alimentos a serem fornecidos aos
doentes e onde a polícia mais corrupta é aquela que deveria proteger a população e
os turistas da cidade maravilhosa do Brasil (Rio de Janeiro). Apenas alguns
exemplos retratam a carência na aplicação de recursos públicos e a falta de
fiscalização da Administração para que bons resultados sejam alcançados à
coletividade.
Espera-se que a atuação de acompanhamento dos Tribunais de Contas
venha a contribuir para que benefícios sejam gerados, de modo a evitar que falhas
maculem a correta gestão do erário público.
2 O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO
BRASIL
A Corte de Contas, nascida nas primeiras horas da República Federativa do
Brasil, exerce função essencial ao desenvolvimento de um pleno Estado
Democrático de Direito. A relevância de seu papel salta aos olhos, pois se atribui a
ela, precipuamente, a fiscalização e o controle do erário público2, melhor dizendo, o
controle do produto do suor de cada trabalhador brasileiro.
As competências do Tribunal de Contas da União (TCU) estão previstas no
art. 71 e incisos da Constituição de 1988, ou seja, descendem do Poder Constituinte
e só a este se subordina. Conforme já afirmado anteriormente, não se pode falar em
subordinação do TCU ao Poder Legislativo3, sendo órgão auxiliar da atividade de
1
Destaque-se que as normas definidas na Constituição Federal de 1988 para o Tribunal de Contas da
União são também aplicáveis aos Tribunais de Contas dos Estados, Distrito Federal e Municípios,
conforme art. 75 da Carta Magna.
2
“Controle, em tema de Administração Pública, é a faculdade de vigilância, orientação e correção que
um poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional do outro.” (MEIRELLES, 2010, p.
697).
3
“O exercício da função típica do Poder Legislativo consistente no controle parlamentar, por meio de
fiscalização, pode ser classificado em político-administrativo e financeiro-orçamentário. Pelo primeiro
controle, o Legislativo poderá questionar os atos do Poder Executivo, tendo acesso ao funcionamento
de sua máquina burocrática, a fim de analisar a gestão da coisa pública e, consequentemente, tomar
as medidas que entenda necessárias. Inclusive, a C.F autoriza a criação de comissões parlamentares
de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros
8
controle desse Poder. Em obra de autoria do Ministro Ubiratan de Aguiar e outros
(2011, p.118), é registrado entendimento no mesmo sentido.
A atual Carta Magna ampliou substancialmente as competências do TCU. O
art. 73 do mesmo diploma legal estende ao Tribunal de Contas, no que couber, as
atribuições previstas no art. 96, sendo essas privativas e reservadas aos órgãos do
Poder Judiciário, dentre as quais, a de elaborar seu regimento interno e organizar
suas secretarias, o que confere ao órgão ampla autonomia e independência para a
sua organização.
Diversas normas infraconstitucionais cuidam de majorar as atribuições do
TCU. Elenca-se algumas delas: Regimento Interno e Lei Orgânica do TCU (Lei nº
8.443, de 16 de julho de 1992); Lei de Licitações e Contratos (Lei n 8.666/1993); Lei
de Desestatização (Lei nº 9.491/1997); Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar nº 101/2000); edições anuais da LDO e LOA; Lei de Parceria
Público–Privada (Lei nº 11.079/2004), o RDC- Regime Diferenciado de Contrações
Públicas (Lei nº 12.462/2011e Decreto nº 7.581/2011). Cumpre ainda registrar que,
no exercício do controle externo, o TCU pode apreciar a constitucionalidade das leis
e atos do poder público, nos termos da Súmula n° 347, do Supremo Tribunal Federal
(STF)4.
Para definição das atividades a serem desempenhadas ao longo do período
de preparação da Copa do Mundo de 2014, foi editada a Instrução Normativa nº 62,
de 26 de maio de 2010 (BRASIL, 2010).
No rol de competências constitucionais dispostas no art. 71, o inciso IV
trouxe grande inovação ao estabelecer a relevante competência para fiscalização à
priori, através das auditorias e inspeções nas unidades da administração dos três
poderes. Esta atuação preventiva é essencial, como restou comprovado nas ações
relativas aos Jogos Pan-Americanos, para evitar muitos grandes desastres
financeiros.
3 A ATUAÇÃO DO TCU NA COPA DO MUNDO DE FUTEBOL DE 2014
Em 2014, o Brasil receberá pela segunda vez a Copa do Mundo de Futebol.
A primeira foi em 1950. Nas palavras do Ministro do TCU, Valmir Campelo, relator
dos processos de fiscalização da Copa do Mundo5:
Quanto mais se aproxima, mais acelerado bate o coração do brasileiro.[...]
O mesmo não ocorre com a emoção de fazer acontecer uma Copa,
sentimento que é praticamente inédito para nós, brasileiros, já que a maior
parcela desta geração dos que hoje trabalham para realizar a próxima Copa
no Brasil não presenciou os preparativos para a última Copa que sediamos
em nosso país, em 1950. (BRASIL, 2012).
O cenário atual, tanto a nível mundial quanto nacional é completamente
diferente daquele dos anos 50. O primeiro mundo vive uma grave crise econômica,
com forte desaceleração do crescimento e altos índices de desemprego. O Brasil é
[...]. Já o segundo controle corresponde à fiscalização prevista nos arts. 70 a 75 da C.F.” (MORAES,
2008, p. 416-417).
4
Súmula 347 do STF: O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a
constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público.
5
Todos os processos de fiscalização relativos à Copa do Mundo de 2014 contam com relatoria única,
tendo sido escolhido para o desempenho de tal função, em 2009, o Ministro Valmir Campelo.
9
uma jovem, mas estabelecida democracia, com uma moeda estável e um enorme e
carente mercado consumidor. É ainda uma nação de grande diversidade cultural e
belezas tropicais capazes de gerar muitas divisas na área do turismo. Por tudo isso
é hoje considerado uma das economias mais promissoras. O Brasil está em moda.
A visibilidade mundial que o país atrai no momento é sua grande
oportunidade de crescimento sócio-econômico e torna-se imprescindível não medir
esforços para realizar um grande evento.
E como fazê-lo de forma impecável? É fácil deduzir que serão necessárias,
no caso do Brasil, a realização de inúmeras obras: reformas nos estádios, portos e
aeroportos, muitas obras de mobilidade urbana, sem falar dos empreendimentos no
setor turístico. Tudo para oferecer arenas como as melhores do mundo, mas
também condições de se chegar até elas com rapidez e segurança. E o maior
legado a ser deixado ao cidadão comum serão as obras de infraestrutura viária nas
grandes cidades e a melhoria do transporte público.
Contudo, não basta realizar as obras e reformas. Muito mais que isso, é
preciso fazê-lo com o menor ônus para os cofres públicos (KLEBER, 2011). O
Ministro do TCU, Benjamin Zymler adverte que uma aplicação deficiente dos
recursos poderá afastar possíveis interessados em investir nas Olimpíadas de 2016.
Para ele, os Jogos Pan e Parapan-Americanos de 2007 mostraram que o atraso nas
obras aumenta os custos dos empreendimentos (PEDUZZI, 2010).
Ao avaliar as obras dos eventos esportivos de 2007, o Ministro Valmir
Campelo levantou a bandeira vermelha ao lembrar que investimentos nessas áreas
podem ser muito superiores aos inicialmente planejados, haja vista a ocorrência de
deficiências no campo do planejamento e que geram, indiscutivelmente, atrasos na
entrega das obras. Situações assim ocasionam o descontrole dos recursos, pois, na
tentativa de cumprir as metas inicialmente determinadas, os valores dos contratos
sofrem modificações para que se alcance o termo esperado (BRASIL, 2011).
De acordo com Relatório do Processo nº TC 014.800/2007 do TCU (Acórdão
2101/2008 – Plenário), de relatoria do Ministro Marcos Vilaça, a primeira estimativa
elaborada pela Fundação Getúlio Vargas (FGV) a partir do convênio entre Ministério
do Esporte e Comitê Olímpico Brasileiro, foi de um montante bem próximo a US$
178 milhões de dólares, dos quais quase 25% seriam de recursos federais. Neste
contexto a prefeitura do Rio de Janeiro arcaria com a maior parcela do
financiamento do evento.
Contudo, em fevereiro de 2007, o Governo Federal viu-se obrigado a
assumir gastos originalmente a cargo do Governo ou da Prefeitura do Rio e sua
participação financeira saltou para R$ 1.813.102.000,00 (um bilhão, oitocentos e
treze milhões e cento e dois mil reais). Em 21 de novembro concluiu-se que a efetiva
participação da União, segundo planilhas publicadas no referido Relatório,
originadas da Secretaria Executiva para Assessoramento ao Comitê de Gestão da
Ações Governamentais nos Jogos Pan-Americanos de 2007 (SEPAN/ME) alcançou
a cifra de R$ 1.609.788.523,81 (um bilhão, seiscentos e nove mil setecentos e
oitententa e e oito mil, quinhentos e vinte e três reais e oitenta e um centavos).
O Relatório ainda aponta superfaturamento de R$ 1,843 milhões nos
serviços prestados na Vila Pan-Americana, local onde as delegações ficaram
hospedadas durante o evento (PLATONOW, 2009), bem como a ausência de
orçamentos detalhados.
O trabalho de acompanhamento realizado pela Corte de Contas nos Jogos
de 2007, a posteriori, serviu de fonte para o planejamento das ações para o evento
Copa do Mundo de Futebol de 2014, com vistas a não cometer as mesma falhas
10
verificadas naquele caso. Para tanto, o TCU adotou uma série de procedimentos, de
forma a também mapear os riscos a que o evento estará sujeito e os compromissos
que o país assumiu com a FIFA.
O modelo de fiscalização dos gastos com os preparativos da Copa,
elaborado pelo TCU, previu uma atuação conjunta dessa Corte com os Tribunais de
Contas dos Estados (BRASIL, 2010). Isso torna possível a uniformização dos
procedimentos de controle e fiscalização realizados pelos vários entes: (União,
Estados, Distrito Federal e Municípios). Cada Tribunal é responsável por divulgar
suas
ações,
paulatinamente,
no
site
Fiscaliza
Copa
2014
(http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/copa2014),
permitindo
o
acompanhamento das atividades pela própria sociedade.
Ademais, tem atuado juntamente com o Ministério Público da União (MPU),
a Controladoria Geral da União (CGU) e outros órgãos para reduzir o risco de
ocorrência de sobrepreços e outras ilegalidades, tais como contratações sem a
realização de licitação pública, fato que foi verificado no evento de 2007.
O primeiro dos seus procedimentos foi mapear os riscos a que o evento
estará sujeito e os compromissos que o país assumiu com a FIFA.
Todo o trabalho até agora, segundo relatório publicado em seu site, gerou
uma economia de aproximadamente R$ 600 milhões de reais (BRASIL, 2013;
COPA..., 2013). A atuação preventiva está evitando a paralização de obras o que,
por si só, poderia causar aumento dos custos, além de prejuízos imensuráveis à
população com os atrasos na entrega dos empreendimentos. Contudo, essa atuação
ainda pode não ser suficiente, se não forem adotadas pelos administradores as
medidas necessárias para a correta gestão dos recursos públicos.
Apenas para fins de ilustração, segundo informação publicada no site da
Revista Veja,
Em 2010 [o Tribunal de Contas da União], apontou irregularidades graves e
mandou parar 32 das 231 obras fiscalizadas – 13,8% do total. Destas 32, 17
fazem parte do PAC e outra também está incluída entre os projetos da Copa
- reforma do Aeroporto de Guarulhos. (CAITANO, 2010)
Quando a participação da União se restringe a financiar as obras através do
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e da Caixa
Econômica Federal, cabe ao TCU a análise dos procedimentos de contratação das
operações de crédito e a verificação da adequação e da suficiência das garantias,
enquanto os tribunais de contas dos Estados fiscalizarão o andamento das obras.
O controle das contas públicas é vital para a sociedade democrática. A boa
aplicação do dinheiro público transforma os impostos pagos pelo trabalhador em
benefícios que lhe asseguram a dignidade humana e constroem uma sociedade
justa.
A tarefa da Corte de Contas, repise-se, é da mais alta relevância, por se
tratar da fiscalização e controle da aplicação de vultosos valores de recursos
públicos, num país onde os escândalos de corrupção se sucedem. Importante
informação foi publicada por Cláudio Sarian Altounian, titular da Secretaria de
Fiscalização de Obras e Patrimônio da União – SECOB e um dos maiores
conhecedores do tema “Obras Públicas”:
A área de obras públicas sempre se destacou no grupo de investimentos
realizados no âmbito da Administração Pública, quer pela sua materialidade,
quer pela importância social da conclusão do empreendimento para a
comunidade. Em 1995, Comissão Temporária do Senado Federal destinada
11
a inventariar as obras inacabadas verificou a existência de 2.214 obras
inconclusas patrocinadas com recursos públicos que chegavam, à época,
ao montante de R$ 15 bilhões. (ALTOUNIAN, 2012)
Em entrevista à revista Veja (2011), o Ministro do TCU, Benjamin Zymler citou
a fiscalização das concessões dos aeroportos de Guarulhos, Brasília e Viracopos
como grandes exemplos de controle de cooperação e prevenção.
O modelo foi remetido ao tribunal com todos os estudos técnicos, estamos
fazendo uma análise preventiva, antes do edital ser publicado. Nossas
equipes estão debruçadas no assunto e a ideia é interagir com o governo no
sentido de promover ajustes na avaliação do contrato, se forem
necessários.
A referida concessão à iniciativa privada diminuirá consideravelmente o
montante de recursos públicos empregados nas obras de revitalização dos
aeroportos. Entretanto, faz-se necessária e estão em curso no TCU a fiscalização
dos contratos de concessão e dos investimentos a serem realizados.
No último relatório emitido pela Corte de Contas, em abril deste ano,
publicou-se que oitivas foram determinadas à Infraero e, em alguns casos,
determinou-se a suspensão da emissão de ordem de serviço até que a empresa
apresentasse o projeto executivo com o detalhamento exigido pelo TCU (BRASIL,
2013).
O relatório de abril também destaca a adoção de providências por parte da
Agência Nacional de Aviação Civil - ANAC em futuras concessões para exploração
da infraestrutura aeroportuária. Observa-se que o trabalho de controle externo tem
sido efetuado concomitantemente com as ações administrativas e todas as ações
acompanhadas são questionadas quando suscitam algum tipo de incorreção ou
ilegalidade.
A atuação do TCU nas obras dos estádios se atém basicamente à
fiscalização da regularidade dos repasses de empréstimos e financiamentos pelo
BNDES aos executores, já que as construções e reformas são fiscalizadas pelos
Tribunais de Contas dos respectivos Estados (BRASIL, 2013).
Dos doze estádios que estão sendo construídos ou reformados, quatro são
obras totalmente públicas: a reforma do Maracanã, na cidade do Rio de Janeiro; a
Arena Amazonas, em Manaus; a Arena Pantanal, em Cuiabá e o Estádio Nacional
de Brasília.
Referidas obras, com exceção do Estádio Nacional de Brasília, serão
financiados pelo BNDES, se o estádio Arena Corinthians, em São Paulo e o estádio
Sport Clube Internacional, em Porto Alegre, concluírem a contratação em
andamento com o BNDES.
Nesse sentido, procurou-se conhecer das ações do BNDES voltadas para
estes financiamentos. A partir de então, definiu-se a estratégia de controle: e
determinou-se ao BNDES a realização de melhorias na análise dos projetos que lhe
são submetidos e a fiscalização individualizada das obras e reformas pelas
Secretarias de Controle Externo Estaduais – SECEx, e Secretarias Especializadas
de Fiscalização de Obras – SECOBs (BRASIL, 2013).
Os relatórios divulgados pelo TCU apresentam as irregularidades apontadas
pela Corte em cada obra de cada estádio, dentre as quais as mais comuns são
sobrepreço e projetos executivos sem os elementos necessários ao pleno
atendimento das exigências da Corte de Contas.
12
A primeira providência adotada quando apontadas suspeitas de
irregularidades, é determinar ao BNDES que repasse parcelas de no máximo 20%
do valor total do financiamento. Somente após as devidas correções ou explicações,
são liberadas novas parcelas. Este é, sem dúvida, o “modus operandi” mais utilizado
pelo controle.
Dentre as obras dos estádios, a reforma do Estádio do Maracanã pode ser
considerada a que causou maior apreensão quanto a sua conclusão em tempo hábil
(MARACANÃ..., 2013). A não liberação do empréstimo pelo BNDES na data
prevista, segundo relatório do TCU (BRASIL, 2013), forçou o governo do Estado do
Rio a ultimar esforços para apresentar o novo projeto executivo da obra. Houve um
acréscimo de 250 milhões, justificado pela necessidade de se reconstruir
completamente a cobertura, pela impossibilidade de se aproveitar a estrutura então
existente.
O projeto foi auditado conjuntamente pelo TCU e pela CGU, e foram
encontrados indícios de sobrepreço, tendo sido o governo do Rio de Janeiro
chamado a se pronunciar nos autos para fins de apresentação de um novo
orçamento. Após análise e reanálises contínuas do projeto e orçamento, novo
projeto foi apresentado, com redução de mais de R$ 97 milhões de reais do valor
inicialmente proposto.
Conquanto se tenha empenhado tantos esforços por parte do controle e
fiscalização, a obra do gigante Maracanã extrapolou e muito a previsão inicial
(MARACANÃ..., 2013)
Os gastos com as obras de mobilidade urbana estão estimados em
aproximadamente 12 bilhões, sendo quase 2/3 com recursos públicos (BRASIL,
2013). Essas obras, além de essenciais à realização da Copa de 2014 para que o
fluxo das delegações, torcedores, imprensa e a população do local não sofra um
colapso serão, com certeza, a maior herança deixada à população, com substancial
melhoria na qualidade de vida de milhares de cidadãos.
Contudo, são justamente estes os empreendimentos que mais preocupam o
TCU, cujo relatório de Julho de 20126 concluiu que boa parte das obras não haviam
sido sequer iniciadas. Dados do Ministério das Cidades do mesmo ano revelaram
que menos de 10% do total autorizado para 2012 foi desembolsado7.
Tudo indica que se repetirá na Copa o ocorrido nos Jogos Pan e ParapanAmericanos, sendo esta a área menos beneficiada pela realização do evento,
porém, como anteriormente lembrado, seriam essas as obras que maiores
benefícios trariam ao cidadão, ao contribuir para o desenvolvimento sócioeconômico local e na real melhoria da qualidade de vida da população, diminuindo,
em muitos casos, o demasiado tempo no trajeto casa-trabalho.
6
“Conforme acompanhamento do Tribunal, concluído em julho de 2012, houve uma modesta evolução
na situação das obras. Se por um lado, dos 49 empreendimentos faltavam apenas 5 (cinco)
operações a serem contratadas junto à Caixa, por outro, em apenas 11 (onze) contratos houve
desembolsos pela instituição financeira. Em 33 (trinta e três) operações havia uma série de
pendências para a liberação do 1º desembolso. Observou-se, ainda, que boa parte das obras não foi
sequer iniciada. “(BRASIL, 2012, p. 75)
7
“Para o especialista em trânsito e professor de Engenharia Civil na Universidade de Brasília, Paulo
César Marques, as dificuldades encontradas para os investimentos no setor são decorrentes de uma
gama de empecilhos. “O problema é muito complexo. Há a dificuldade de conseguir documentações
e licenças ambientas específicas para cada um dos projetos, e a falta de vigor e interação dos
parceiros envolvidos, principalmente entre o governo federal, os estados e os municípios.” (OBRAS...,
2013).
13
Diante do quadro, à Corte de Contas restou, apenas, o dever de alertar os
responsáveis de que a conclusão das obras até o mundial é condição necessária
para aplicação do RDC – Regime Diferenciado de Contratações, bem como a
flexibilização dos limites de endividamento.
CONCLUSÃO
O exame dos relatórios publicados pelo TCU acerca de suas ações relativas
à Copa do Mundo de Futebol de 2014 e ao evento Pan e Parapan-Americano,
realizados em 2007, bem como outros documentos pertinentes à pesquisa, vem
demonstrar a qualificação e o preparo técnico do corpo de servidores dessa Corte e
sinaliza que o quadro efetivo conta com um bom número de agentes para realizar o
trabalho.
Os documentos estudados demonstram o acompanhamento minucioso e
sistemático das obras e empréstimos realizados com recursos federais através da
coleta e apuração de um imenso número de dados e do questionamento de
quaisquer atos e ações que demonstrem alguma obscuridade ou dúvida quanto a
seus atributos legais.
É mister destacar que, tanto quanto a independência e autonomia atribuídas
ao órgão de controle externo, o capital humano revela-se imprescindível à boa
execução do controle e da fiscalização dos recursos públicos.
A Corte de Contas brasileira tem excelência reconhecida internacionalmente,
sendo um dos mais atraentes órgãos para se trabalhar, haja vista sua estrutura
física e remuneração oferecidas - um dos maiores salários dentro da Administração
Pública Federal. O ingresso na carreira promove uma das mais difíceis seleções e,
consequentemente, capta na sociedade os indivíduos mais qualificados do mercado.
Em contrapartida, o Poder Executivo, cuja atividade preponderante é a
gestão, não conta com a mesma estrutura física e os recursos humanos do órgão
fiscalizador. A carência de capital humano, tanto qualitativa quanto quantitativa de
seu é uma das causas para o impedimento de se realizar uma gestão eficiente do
erário público. A Corte de Contas alerta para o fato de que os gestores não tem se
mostrado eficientes para diagnosticar as falhas e falta de detalhamento técnico nos
projetos e que isso se deve mais ao fato de falta de conhecimento da legislação que
propriamente má-fé. Para o TCU, a falta de cuidado com o planejamento tem sido
uma das principais causas de insucesso na consecução das obras.
Apenas para fins de ilustração, o Departamento Nacional de Infraestrutura
de Transportes- DNIT, principal órgão executor do Ministério dos Transportes, pasta
responsável por grande parte do orçamento da União, em auditoria interna de
natureza operacional, diagnosticou carência de pessoal habilitado para execução,
tanto quantitativamente quanto qualitativamente. Em dezembro de 2012, a situação
encontrada era de 2.682 servidores de carreira vinculados ao órgão de um total de
2.909 servidores. O órgão se ressente da carência de pessoal, considerando que a
sua força de trabalho ideal está projetada em 6.861 servidores para desempenho
das atividades técnicas, administrativas e operacionais.
Há que se cuidar para estruturar a carreira dos órgãos, autarquias e
empresas públicas envolvidas na administração e consecução dos fins a que almeja
a população para o seu erário, de modo equivalente à fiscalização, sob pena de se
continuar indefinitivamente às margens do desenvolvimento.
14
Grandes acontecimentos esportivos destacam o Brasil na mídia
internacional, mas, antes dessa exposição exacerbada, deveriam os Governantes
brasileiros preocuparem-se um pouco mais com problemas locais que não são
resolvidos antes da realização de tais eventos, ou, se resolvidos, obtidos mediante a
oferta de aditivos milionários aos contratos. Ainda que o TCU tenha força técnica
para sinalizar a ocorrência de muitas mazelas em nossa Administração Pública, não
tem aquele órgão (ou qualquer outro) a possibilidade de incutir em nossos
administradores a preocupação com a melhor gestão possível de recursos que não
são seus, e sim, da coletividade.
BRIEF NOTES ON THE ACTION OFCOURT OF AUDIT IN WORLD CUP 2014
Abstract:
This study aims to examine the relevant work of the Tribunal de Contas da União TCU for contemporary Brazilian society, from the research on the supervision and
control of public works carried out for the event World Cup Football 2014. The
research was based on publications on the topic in the media collected between
January 2011 and May 2013, as well as doctrine and jurisprudence relating to the
powers and role of the TCU in democratic society.
Key Words: World Cup 2014. “TCU”. Competence. Supervision. Control.
15
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