EXCELENTÍSSIMO SENHOR MINISTRO DO STF
PRESIDENTE DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA – CNJ
Pedido de Providências
Com pedido de medida cautelar - URGENTE
Resolução TRF1 PRESI/SECBE nº 06, de 30.04.2013
Alteração no Regulamento-Geral do Programa de
Assistência aos Magistrados e Servidores da Justiça
Federal de 1º e 2º Graus da 1ª Região – PRO-SOCIAL.
FENAJUFE – FEDERAÇÃO NACIONAL DOS
TRABALHADORES DO JUDICIÁRIO FEDERAL E MINISTÉRIO PÚBLICO DA
UNIÃO, entidade de representação sindical de segundo grau com sede em Brasília
- DF, na SCS, Quadra 01, Bloco "C", Edifício Antônio Venâncio da Silva, 14º Andar,
CEP 70.395-900, CNPJ número 37174521/0001-75, por seus procuradores
(instrumento de mandato incluso), que recebem intimações na Rua General
Câmara, 243, cj. 1002, Centro, em Porto Alegre-RS, CEP 90.010-230, vem à
presença de Vossa Excelência propor pedido de providências, fulcro no art. 103B, § 4º, inc. II, da Constituição Federal de 1988, c/c os arts. 98 e 99 do RI do CNJ,
pelos motivos de fato e de direito que passa a expor:
1 – Legitimidade do requerente.
1.1.
A FENAJUFE é entidade sindical de segundo grau,
representativa dos servidores públicos civis integrantes dos quadros do Poder
Judiciário Federal e do Ministério Público da União. Sua legitimidade para atuar
como representante da categoria profissional decorre de permissivo constitucional e
infraconstitucional.
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1.2.
Com efeito, a Constituição Federal faculta-lhe, nessa
condição, a defesa dos interesses individuais ou coletivos de seus membros, tanto
na esfera administrativa quanto na judicial:
o
Art. 8 É livre a associação profissional ou sindical, observado o
seguinte:
(...)
III - ao sindicato cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos ou
individuais da categoria, inclusive em questões judiciais ou
administrativas;
A seu turno, a Lei 8.112/90 estabelece também como
direito dos servidores o de ser processualmente substituído por seu sindicato de
classe, em juízo ou fora dele:
Art. 240. Ao servidor público civil é assegurado, nos termos da
Constituição Federal, o direito à livre associação sindical e os
seguintes direitos, entre outros, dela decorrentes:
a) de ser representado pelo sindicato, inclusive como substituto
processual;
Tais normas contêm a autorização legal exigida pelo art.
6º do CPC para a hipótese da substituição processual:
Art. 6º. Ninguém poderá pleitear, em nome próprio, direito alheio,
salvo quando autorizado por lei.
1.3.
Por isso mesmo desde logo entendeu o Supremo
Tribunal Federal que a substituição processual sindical – prevista no art. 8º, III – é a
mais ampla, prescindindo da autorização exigida aos entes associativos em geral
pelo art. 5º, XXI da CF e abrangendo todos os membros da categoria:
Estipulando o art. 8º, III, da Constituição, que ao sindicato cabe a
defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da
categoria, inclusive em questões judiciais e administrativas, não
parece, efetivamente, possível, na espécie, deixar de reconhecer-lhe
legitimidade para pleitear, como o faz, na defesa do direito da
categoria de servidores a que se refere a inicial, em ordem a
lograrem condições de auferir as vantagens funcionais decorrentes
da isonomia de vencimentos indicada na peça introdutória. Distinta é
a situação das entidades associativas, cuja legitimidade para
representar seus filiados, judicial e extrajudicialmente, depende da
expressa autorização. (STF, Pleno, MI 3475/40, Rel. Min. Néri da
Silveira, in Revista LTr. 58-09/105, set.94).
1.4.
De outra banda, não mais se discute sobre a
possibilidade da substituição processual ter por objeto, em determinados casos,
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direitos ou interesses de titularidade de apenas uma parcela da categoria, e não de
toda ela.
A questão encontra-se pacificada na jurisprudência
uniforme do Supremo Tribunal Federal, no Enunciado 630 de sua Súmula:
SÚMULA 630 - STF. Entidades de Classe - Legitimidade - Mandado
de Segurança - Interesse de Uma Parte da Categoria. A entidade
de classe tem legitimação para o mandado de segurança ainda
quando a pretensão veiculada interesse apenas a uma parte da
respectiva categoria.
1.5.
De outra parte, a Lei de Processo Administrativo – Lei
9.784/99 – veio assegurar às entidades representativas a condição de interessadas
nos processos e procedimentos administrativos, como se lê do inciso IV do seu
artigo 9º:
DOS INTERESSADOS
º
Art. 9 São legitimados como interessados no processo
administrativo:
I - pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem como titulares de
direitos ou interesses individuais ou no exercício do direito de
representação;
II - aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos ou
interesses que possam ser afetados pela decisão a ser adotada;
III - as organizações e associações representativas, no tocante a
direitos e interesses coletivos;
IV - as pessoas ou as associações legalmente constituídas quanto a
direitos ou interesses difusos.
1.6.
Dado que os direitos e interesses ora discutidos refletem
em grande parte da categoria profissional nacionalmente representada pela
requerente, a substituição por uma entidade de grau superior – que abranja todos
os Estados da Federação - como a FENAJUFE, mostra-se absolutamente legítima
e até mesmo necessária para que um resultado harmônico a todos os interessados.
Assim, os permissivos legais conferem à FENAJUFE
suficiente legitimidade para postular administrativamente em nome da parcela da
categoria profissional vinculada ao TRF da 1ª Região.
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2 – A Resolução PRESI/SECBE 6, de 30.04.2013
do Tribunal Regional Federal da 1ª Região.
2.1.
Os servidores do TRF da 1ª Região são beneficiários do
“Programa de Assistência aos Servidores do Tribunal Regional Federal da 1ª
Região - PRO-SOCIAL”, programa este mantido por aquela Corte em cumprimento
ao disposto no art. 184 e 200 da Lei 8.112/90.
Referido plano de saúde é mantido com a contribuição
dos participantes (servidores) e da União.
O PRO-SOCIAL foi instituído pelo Tribunal Regional
Federal da 1ª Região em 08 de agosto de 1989, através da Resolução nº 002/89,
posteriormente alterada pela Resolução nº 670-006, de 04.06.2003, até aqui em
vigor.
2.2.
Todavia, em 30.04.2013, a Presidência do Tribunal
Regional Federal da 1ª Região editou a Resolução PRESI/SECBE 6, de
30.04.2013, que instituiu profundas alterações no Regulamento-Geral do “Programa
de Assistência aos Servidores do Tribunal Regional Federal da 1ª Região - PROSOCIAL”, agora nomeado "Programa de Assistência aos Magistrados e Servidores
da Justiça Federal de Primeiro e Segundo Graus da Primeira Região - PROSOCIAL".
A nova regulamentação, segundo consta do Art. 2º da
referida Resolução, entra em vigor 60 dias após a sua publicação, in verbis:
Art. 2º Esta resolução entrará em vigor 60 (sessenta) dias após sua
publicação.
Como a publicação se deu no Boletim de Serviço nº 79,
de 02.05.2013, as alterações ao programa PRO-SOCIAL entram em vigor em
03.07.2013, o que, adiantadamente, demonstra a urgência com que deve ser
tratado o presente expediente.
2.3.
Essa resolução, dentre outras determinações, traz uma
série de modificações à sistemática atual, sendo que as mais impactantes dizem
respeito ao custo financeiro que impõe aos servidores, que podem ser assim
sintetizadas:
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- Reajuste das faixas de contribuição mensal, em
patamares superiores a 50%;
- Diminuição do número de faixas, redundando em
reajustes ainda maiores para grande número de
servidores;
- Contribuição diferenciada para os Magistrados, não
incidente sobre sua remuneração efetiva, mas calculada
conforme a maior contribuição dos servidores estipulada
(na faixa de R$ 10.500,00);
- Criação de uma taxa de 0,5% da remuneração por
dependente direto (limitado a 4), que antes não havia;
- Criação de uma taxa de 2% da remuneração por
dependente indireto (pais, padrastos, menores sob
guarda, etc.), que antes não havia;
- Manutenção do custeio efetivo de 50% do valor dos
procedimentos para os dependentes indiretos, apesar da
criação taxa específica;
- Inclusão de todos os procedimentos, notadamente os
mais complexos, no limite da cota anual estipulada (R$
3.300,00 para 2013), sendo que anteriormente apenas os
procedimentos mais simples, como consultas e exames
de rotina, eram computados;
- Como todos os procedimentos serão considerados no
limite da cota anual, esta será rapidamente atingida,
passando a ser cobrado o custeio, em média, de 10% (dez
por cento) sobre o excedente da cota anual;
- Os servidores requisitados dos Estados e Municípios
passam a contribuir pelo valor máximo estipulado, e não
mais pela faixa de remuneração, passando a pagar
também um custeio de 50% sobre o valor de todos os
procedimentos.
2.4.
Transcreve-se, a seguir, a parte das disposições da
Resolução PRESI/SECBE 6, de 30.04.2013, que mais interessa à análise do
presente pedido de providência:
RESOLUÇÃO PRESI/SECBE 6 DE 30/04/2013
Altera a Resolução 670-006, de 4 de junho de 2003, que trata do
Regulamento-Geral do Pro-Social.
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O PRESIDENTE DO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA
PRIMEIRA REGIÃO, no uso de suas atribuições legais e
regimentais e tendo em vista o decidido pela Corte Especial
Administrativa nos autos do Processo Administrativo nº 6.839/2006 TRF1, em sessão de 21.02.2013,
RESOLVE:
Art. 1º O Regulamento-Geral do Programa de Assistência aos
Magistrados e Servidores da Justiça Federal de Primeiro e Segundo
Graus da Primeira Região – PRO-SOCIAL, aprovado pela
Resolução 002, de 8 de agosto de 1989, passa a vigorar com a
seguinte redação:
TÍTULO I - FINALIDADE
“Art. 1º O Programa de Assistência aos Magistrados e Servidores da
Justiça Federal de Primeiro e Segundo Graus da Primeira Região PRO-SOCIAL visa a promoção do bem-estar dos beneficiários por
intermédio de políticas de saúde, contribuindo para a qualidade de
vida dos magistrados, servidores e dependentes inscritos.
Parágrafo único. Para fins deste Regulamento, adotar-se-ão as
seguintes designações:
I – O Tribunal Regional Federal da 1ª Região é mencionado apenas
como Tribunal;
II – As Seções e Subseções Judiciárias jurisdicionadas ao Tribunal
são citadas como Seccionais;
III – O Programa de Assistência aos Magistrados e Servidores da
Justiça Federal de Primeiro e Segundo Graus da Primeira Região é
tratado como Pro-Social ou Programa;
IV – Os dirigentes da Secretaria de Bem-Estar Social do TRF - 1ª
Região constituem a Administração do Programa;
V – A Secretaria de Bem-Estar Social do Tribunal e a Seção de
Bem-Estar Social das Seccionais são citadas como área de
Programas eBenefícios Sociais;
VI – Profissionais de saúde compreendem médicos, odontólogos,
psicólogos, enfermeiros, fonoaudiólogos, fisioterapeutas, terapeutas
ocupacionais, nutricionistas e assistentes sociais, entre outros da
área de saúde.
TÍTULO II - DOS ASSISTIDOS E BENEFICIÁRIOS
Art. 2º ASSISTIDOS são os magistrados, servidores – ativos e
inativos – e seus dependentes, além dos pensionistas, inscritos ou
não no Pro-Social, pertencentes aos Quadros de Pessoal da
Primeira Região, a quem é destinada a assistência direta à saúde.
Art. 3º BENEFICIÁRIOS são os titulares e os seus dependentes,
inscritos na forma deste Regulamento, possuidores do direito de
usufruir dos serviços das assistências direta e indireta, inclusive
quando se tornem inativos ou pensionistas.
§ 1º É assegurada ao beneficiário dependente a permanência no
Programa quando passar à condição de pensionista do Tribunal ou
Seccional.
§ 2º Ao filho nascido até 300 dias após o falecimento do beneficiário
titular, é assegurada a inscrição no Programa, na qualidade de
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beneficiário pensionista.
Art. 4º São TITULARES do Pro-Social os magistrados, os servidores
ativos e inativos e pensionistas do Tribunal e Seccionais, inscritos
no Programa.
§ 1º É assegurada ao beneficiário titular a permanência no
Programa quando passar à inatividade, observado o disposto no
artigo 6º deste Regulamento, desde que esteja inscrito no Programa
até a data de sua aposentadoria.
§1º - A O servidor ocupante de cargo em comissão de investidura
originária, sem vínculo efetivo com o serviço público, que esteja
inscrito no Programa por mais de dez anos ininterruptos, ao passar
à inatividade, poderá permanecer no Pro-Social, mediante
recolhimento da maior faixa de contribuição do titular, além das
contribuições dos dependentes previstas no art. 60 deste
Regulamento, se houver, e a contribuição correspondente
consignada no orçamento da União, a título de Assistência Médica e
Odontológica para os Servidores e seus Dependentes (AMOS).
§ 2º É permitido aos servidores à disposição de outros órgãos ou
afastados que recebam sua remuneração pela folha de pagamento
do Tribunal ou Seccional continuarem inscritos no Programa.
§ 3º Se não solicitarem o desligamento, os dependentes e prováveis
pensionistas do beneficiário titular que vier a falecer, poderão
permanecer inscritos no Programa na condição de beneficiários
provisórios no período compreendido entre a data do óbito do
instituidor e da efetiva concessão da pensão.
§ 4º O saldo devedor, porventura existente, à época do falecimento
do titular será automático e proporcionalmente transferido para os
pensionistas beneficiários.
§ 5º Serão cobrados do(s) pensionista(s), tão logo instituída a
pensão, tanto a contribuição social mensal quanto eventuais
custeios havidos durante o período compreendido entre a data do
óbito do instituidor e da efetiva concessão da pensão.
(...)
TÍTULO V - DO CUSTEIO
CAPÍTULO I - FONTES DE RECEITA DO PRO-SOCIAL
Art. 58. Os serviços e benefícios que constituem a assistência direta
e indireta, consoante disposições deste Regulamento, têm seus
custos cobertos pelo Pro-Social com recursos provenientes das
seguintes fontes de receitas:
I – recursos consignados no orçamento geral da União;
II – contribuição mensal do beneficiário titular e do beneficiário
pensionista fixada de acordo com a tabela de contribuição mensal
anexa a este Regulamento;
III – contribuição mensal a ser paga pelo beneficiário titular
mediante a cobrança de 2% (dois por cento) da sua
remuneração (descontados o Imposto de Renda e a Previdência
– PSSS/INSS), por dependente indireto (pais/padrastos, menor
sob guarda e dependentes especiais inscritos por decisão do
Conselho Deliberativo do Pro-Social ou judicial), inscrito no
Programa, com base de cálculo não inferior ao vencimento do
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Auxiliar Judiciário, Classe C, Padrão 11, e não superior a 3
vezes o vencimento do Analista Judiciário, Classe B, Padrão 6;
IV – contribuição mensal a ser paga pelo beneficiário titular
mediante a cobrança de 0,5% (meio por cento) da sua
remuneração (descontados o Imposto de Renda e Previdência –
PSSS/INSS), respeitada a base de cálculo do Inciso III deste
artigo, por dependente direto (cônjuge/companheiro, filhos e
enteados) inscrito no Programa;
V – outras receitas, inclusive rendimentos de aplicação no mercado
financeiro;
VI – custeio de despesas por utilização do Programa, nos
percentuais estabelecidos no art. 61, § 1º, deste Regulamento.
§ 1º O Tribunal e as Seccionais repassarão, mensalmente, à conta
centralizada do Pro-Social o montante de recursos a que se refere
este artigo, apurado na folha de pagamento.
§ 2º Embora possam ser inscritos no Programa mais dependentes,
as contribuições previstas no inciso IV deste artigo ficam limitadas a
quatro, permanecendo ilimitadas as mencionadas no III.
CAPÍTULO II – DA CONTRIBUIÇÃO MENSAL
Art. 59. A contribuição mensal do beneficiário titular e do beneficiário
pensionista assegura assistência médica, odontológica, psicológica,
fisioterápica, fonoaudiológica, social e outras para si e seus
dependentes, inscritos conforme disposições deste Regulamento.
Art. 60. A contribuição mensal do beneficiário titular e do beneficiário
pensionista é fixada conforme tabela de contribuição anexa, e de
dependentes do primeiro, em percentuais, nos termos do art. 58,
tendo por base a sua remuneração mensal, consignado o desconto
em folha de pagamento, na forma autorizada no Art. 5º, I, c.
§ 1º Os valores e/ou percentuais de contribuição serão adequados à
realidade salarial do Tribunal e proporcionais à cobertura das
despesas do Programa, podendo ser alterados sempre que
necessário, mediante proposta da Administração do Programa,
aprovada pelo Conselho Deliberativo do Pro-Social, e homologada
pela Corte Especial Administrativa.
§ 2º A contribuição mensal é proporcional aos dias em que o
beneficiário titular/pensionista estiver inscrito no Programa.
§ 3º Ao se desligar do Programa o beneficiário titular/beneficiário
pensionista deverá quitar o saldo devedor na forma da legislação
vigente.
§ 4º Sempre que houver revisão nas tabelas de remuneração dos
servidores e/ou magistrados, ou no valor das pensões, a Secretaria
de Bem-Estar Social-SECBE apresentará ao Conselho Deliberativo
do Pro-Social, no prazo improrrogável de 30 dias, proposta de
revisão da tabela de contribuição dos beneficiários titular e
pensionista até o limite de percentual médio do reajuste.
CAPÍTULO III – DA PARTICIPAÇÃO DIRETA
Seção I – Da Participação de Dependentes Diretos
Art. 61. Além da Contribuição Mensal prevista no Art. 58, as
despesas do beneficiário titular, de seus dependentes diretos
(cônjuge/companheiro(a), filhos, e enteados) e do pensionista
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terão custeio sobre o valor do procedimento que exceder o
valor de Cota Anual estabelecida, consignado em folha de
pagamento do beneficiário titular ou pensionista, em parcelas
mensais fixas de 5% (cinco por cento) da remuneração,
descontados o Imposto de Renda e Previdência – PSSS/INSS.
§ 1º Os custeios são fixados nos seguintes percentuais:
I – tratamentos seriados: 10% (dez por cento);
II – procedimentos médicos, ambulatoriais e hospitalares: 10%
(dez por cento);
a) no caso de internação os custeios incidirão somente sobre o
valor da OPME. A participação será calculada de acordo com
norma própria e categoria do beneficiário.
III – procedimentos Odontológicos: 10% (dez por cento);
IV – UTI aérea ou terrestre: de acordo com norma específica;
V – OPMES: de acordo com norma específica;
VI – para os beneficiários titulares requisitados dos Estados e
dos Municípios e seus respectivos dependentes diretos e
indiretos o custeio
será de 50% sobre qualquer procedimento, e a contribuição do
titular sobre a maior faixa salarial.
§ 2º A Cota Anual por beneficiário titular estabelecida no caput
deste artigo será calculada com base no total de despesas
ocorridas no ano anterior, dividida pelo número total de
beneficiários titulares, pensionistas e dependentes.
§ 3º - A Cota Anual de que trata o parágrafo anterior será
regulamentada em norma própria, excluídas, porém, do cálculo
as despesas de internação.
Seção II – Da Participação de Dependentes Indiretos
Art. 62. Além da contribuição mensal de que trata o Art. 58, as
despesas realizadas no atendimento aos dependentes indiretos
(pais/padrastos, menor sob guarda e outros inscritos por
decisão judicial ou por decisão do Conselho Deliberativo do
Pro-Social) estarão sujeitas ao custeio linear de 50%
consignado em folha de pagamento do beneficiário titular, em
parcelas mensais fixas de 5% (cinco por cento) da
remuneração, descontados o Imposto de Renda e Previdência –
PSSS/INSS.
Parágrafo único. Os dependentes de que trata este artigo não
sofrerão incidência das demais formas de participação direta,
decorrentes dos serviços prestados pelo Programa e estabelecidas
neste Regulamento.
TÍTULO VI - DO PLANEJAMENTO
CAPÍTULO I - DO PLANO DE APLICAÇÃO ANUAL
Art. 63. O PLANO DE APLICAÇÃO ANUAL – PAA é instrumento de
planejamento que compreende as metas e prioridades do Pro-Social
para cada exercício, incluindo as despesas previstas e o
comprometimento das fontes de receita.
Art. 64. O PAA elaborado pela Administração do Programa e
submetido à apreciação do Conselho Deliberativo do Pro-Social –
deverá conter:
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a) projeção detalhada da aplicação dos recursos do Pro-Social e
expectativa de captação das receitas previstas no art. 58 deste
Regulamento para os dois exercícios financeiros subseqüentes ao
da elaboração do PAA;
b) comparativo da execução do exercício corrente com a previsão
do PAA vigente, e justificativas para as distorções encontradas.
§ 1º O PAA deve ser autuado e o processo distribuído conforme o
regimento do Conselho Deliberativo do Pro-Social, em tempo hábil
para que seja aprovado até a reunião ordinária do mês de dezembro
e vigência a partir do mês de janeiro do exercício subseqüente.
§ 2º Os pagamentos de despesas com recursos próprios estão
condicionados à aprovação do PAA.
§ 3º Em caso de atraso na aprovação do PAA, a Administração do
Programa poderá realizar despesas inadiáveis, tais como contratos
em execução e atendimentos que envolvam risco de vida.
§ 4º A expectativa de receita para o exercício seguinte, que tenha
como fonte recursos da União, deve estar limitada ao valor
constante do Projeto de Lei Orçamentária em tramitação no
Congresso Nacional.
Art. 65. Durante a vigência do PAA, a Administração do Programa
poderá apresentar proposta de correção de eventuais distorções,
devidamente justificada, à apreciação e aprovação do Conselho
Deliberativo do Pro-Social.
CAPÍTULO II - DA RESERVA FINANCEIRA
Art. 66. A reserva financeira do Pro-Social é composta por:
I – Reserva Financeira de Emergência – RFE, destinada a prover
recursos que garantam a continuidade dos serviços e benefícios de
assistência à saúde prestados pelo Pro-Social, em situações de
emergência financeira;
II – Reserva Técnica – RT, destinada a prover recursos para o
pagamento de despesas decorrentes dos serviços e benefícios de
assistência à saúde prestados pelo Pro-Social, que ultrapassem o
montante mensal de arrecadação.
Parágrafo
único.
Configura-se
emergência
financeira
o
comprometimento dos recursos financeiros do Pro-Social decorrente
de aumento inesperado das despesas com atendimentos médicohospitalares ou de redução da receita proveniente de recursos
próprios ou da União.
Art. 67. A RFE será composta pelo saldo financeiro da conta de
recursos próprios do Pro-Social em montante correspondente a 20%
da despesa anual do Programa, apurada no exercício anterior.
§ 1º O saldo da conta bancária da RFE deve ser ajustado a cada
início de exercício, levando-se em consideração a despesa total do
exercício anterior, sempre que estiver inferior ao percentual
estabelecido no caput deste artigo.
§ 2º A movimentação dos recursos da RFE deve ser escriturada
separadamente, com apresentação da respectiva prestação de
contas.
§ 3º Os recursos da RFE serão depositados em conta bancária
específica e serão movimentados mediante apreciação e aprovação
prévia pelo Conselho Deliberativo do Pro-Social, observando:
I – a comprovação da insuficiência de recursos financeiros;
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II – a apresentação de planilha de arrecadação que torne possível a
recomposição do saldo no prazo máximo de 180 dias;
III – a prestação das contas relacionadas às retiradas realizadas
anteriormente.
Art. 68. A RT será composta pelo saldo da conta de recursos
próprios do Programa e destinada a prover as despesas
decorrentes:
I – da prestação da assistência à saúde nas modalidades direta e
indireta, bem como dos serviços e benefícios realizados no Tribunal
e Seccionais, nos termos deste Regulamento;
II – dos pagamentos de transporte em UTI aérea e terrestre, com
consignação posterior ao atendimento;
III – do reembolso de despesas realizadas na modalidade de livre
escolha e de TFD;
IV – outras despesas previstas no Plano de Aplicação Anual e
aprovadas pelo Conselho Deliberativo do Pro-Social.
Art. 69. A gestão dos recursos da reserva financeira é exercida pela
Administração do Programa, com observância do PAA – Plano de
Aplicação Anual aprovado, nos termos deste Regulamento.
TÍTULO VII - DA ADMINISTRAÇÃO
CAPÍTULO I – DA SECRETARIA DO TRIBUNAL
Art. 70. O Pro-Social é administrado na modalidade de autogestão,
por unidade específica do Tribunal, denominada Secretaria de BemEstar Social, a quem compete:
I – a realização de estudos e proposição de ações, planos e
programas nas áreas médica, odontológica e social, de caráter
preventivo e curativo, voltados à promoção e à manutenção da
saúde e do bem-estar social dos titulares e dependentes;
II – a prática de atos de gestão necessários à execução dos planos
e programas instituídos pelo Pro-Social, com estrita observância das
normas pertinentes e respeitadas as competências do Conselho
Deliberativo do Pro-Social;
III – a elaboração de propostas de normas e procedimentos de que
venham a necessitar os programas para ajustamento operacional ou
à realidade dos recursos financeiros;
IV – a adoção de providências que visem sempre à melhoria da
qualidade dos serviços prestados pelo Pro-Social;
V – o pagamento das despesas com os serviços e benefícios
regularmente instituídos à conta de recursos próprios;
VI – o pagamento de despesas mensais com a aquisição de bens ou
contratação de serviços, excetuados os regularmente firmados por
contratos e credenciamentos, limitados a 5 (cinco) vezes o valor da
maior contribuição mensal apurada;
VII – a divulgação dos serviços e benefícios oferecidos pelo
Programa, nos meios de comunicação social existentes;
VIII – a informação, ao beneficiário titular ou beneficiário pensionista,
dos serviços por ele utilizados e pagos pelo Programa;
IX – o encaminhamento para publicação no Boletim de Serviço do
Tribunal do PAA – Plano de Aplicação Anual e do valor da Cota
Anual para o exercício, até o dia 15 de fevereiro de cada exercício;
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X – o encaminhamento regular à área de Controle Interno do
Tribunal dos processos de despesas, demonstrações financeiras e
contábeis relativas à gestão do Pro-Social;
XI – a realização de recadastramento de todos os beneficiários, de
acordo com as necessidades de atualização e de segurança
determinadas pelo Programa;
XII – a autorização dos tratamentos e assistências previstas neste
Regulamento, ressalvadas as competências do Conselho
Deliberativo do Pro-Social.
Art. 71. As Seccionais da Primeira Região contarão com unidades
próprias para o gerenciamento do Pro-Social, submetidas às normas
estabelecidas pelo Tribunal e pela SECBE no que couber.
Parágrafo único. As competências da SECBE poderão ser
descentralizadas para as unidades subordinadas nas Seccionais
sempre que possíveis e necessárias, para o bom andamento da
prestação dos serviços.
Art. 72. As ações desenvolvidas pelo Programa serão
regulamentadas e supervisionadas pelo Conselho Deliberativo do
Pro-Social.
CAPÍTULO II - DO CONSELHO DELIBERATIVO DO PRO-SOCIAL
Art. 73. O Conselho Deliberativo do Pro-Social será constituído pelo
Desembargador Federal-Presidente do Tribunal Regional Federal
da Primeira Região, na qualidade de seu presidente; por um
representante dos magistrados; por um representante dos
servidores; pelo Diretor- Geral; pelo Diretor da Secretaria de BemEstar Social e pelo Diretor da Secretaria de Controle Interno.
Parágrafo único. Os representantes dos magistrados e dos
servidores serão escolhidos, mediante eleição direta, pelos
magistrados e pelos servidores do Tribunal e das Seccionais,
respectivamente, para o período de 2 (dois) anos, nos termos do
Regimento Interno do Pro-Social.
Art. 74. Ao Conselho Deliberativo do Pro-Social compete:
I – zelar pelo prestígio, pela qualidade, pela eficácia e pelo
desenvolvimento dos serviços e benefícios oferecidos pelo
Programa;
II – apreciar e aprovar as propostas da Administração do Programa
relativas à:
a) criação e implementação de planos e programas de assistência;
b) regulamentação de procedimentos operacionais relativos aos
programas e aos serviços realizados por meio do Pro-Social;
c) aprovação da contratação de profissionais especializados a
serem pagos com recursos do Programa, para o Tribunal e
Seccionais;
d) autorização do pagamento de despesas e a contratação de
serviços, desde que não amparados por credenciamentos e
contratos
firmados, superiores a 5 (cinco) vezes o valor da maior contribuição
mensal.
III – limitar, alterar, reduzir ou sustar a concessão de benefícios e
serviços, bem como as formas percentuais de participação;
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IV – examinar e aprovar proposta de alteração dos valores e
percentuais da contribuição mensal dos titulares;
V – avaliar os atos da Administração do Programa e verificar o
cumprimento dos seus deveres legais e regulamentares;
VI – avaliar e acompanhar os serviços e benefícios, bem como os
resultados financeiros apresentados pela Administração do
Programa;
VII – normatizar os procedimentos de contratação de serviços pelo
Programa, à luz deste Regulamento e das demais normas e leis
vigentes;
VIII – analisar e aprovar, conforme previsto neste regulamento:
a) o Plano de Aplicação Anual – PAA, bem como acompanhar a
evolução financeira do exercício nele proposta;
b) o relatório anual da Administração do Programa.
IX – determinar a correção de irregularidades ou impropriedades
identificadas na administração do Programa;
X – julgar, como instância superior, os recursos interpostos contra
atos praticados pela Secretaria do Tribunal nos assuntos
relacionados
à administração do Pro-Social;
XI – zelar pelo cumprimento das normas que regem o Programa e
das demais deliberações do Tribunal.
Art.75. O Conselho reunir-se-á mensalmente, em caráter ordinário,
e, extraordinariamente, mediante convocação do Presidente, de
acordo com seu regimento, e aprovará as matérias que lhe forem
submetidas com quorum mínimo de metade mais um de seus
integrantes.
TITULO VIII - DISPOSIÇÕES GERAIS
Art. 76. Os serviços e benefícios criados pelo Pro-Social serão
implantados na medida das disponibilidades orçamentárias e
financeiras e regulamentados por meio de normas complementares.
Art. 77. A utilização dos serviços e da assistência proporcionados
pelo Programa implica aceitação, por parte do beneficiário titular e
beneficiário pensionista, das condições estabelecidas neste
Regulamento e nas demais normas que regem o Pro-Social.
Art. 78. Os beneficiários titulares e beneficiários pensionistas
desligados, em débito com o Programa, ressarcirão os valores
devidos nos termos da legislação vigente.
Art. 79. O Pro-Social contará com apoio material e de serviços dos
órgãos integrantes da estrutura do Tribunal e Seccionais.
Art. 80. Em caráter excepcional, devidamente justificado e após
aprovação do Conselho Deliberativo do Pro-Social, poderão ser
realizados atendimentos e contratações de profissionais
especializados para a execução das atividades do Pro-Social,
correndo as despesas à conta dos recursos próprios do Programa.
Art. 81. À Secretaria de Controle Interno compete a fiscalização da
gestão financeira do Pro-Social.
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Art. 82. Toda e qualquer alteração neste Regulamento, inclusive
criação e exclusão de benefícios e serviços, deve ser apreciada pelo
Conselho Deliberativo do Pro-Social e aprovada pela Corte Especial
Administrativa do Tribunal.
Art. 83. Caberá ao Pro-Social o adequado gerenciamento de
informações, de modo a tornar possível a implementação de ações
dirigidas às necessidades do público assistido, definindo políticas de
saúde integradas que incentivem a prevenção ao mesmo tempo em
que assegurem benefícios amplos.
Parágrafo único. Os beneficiários (titulares e dependentes) do ProSocial serão submetidos a exames preventivos de acordo com
norma específica, para o acompanhamento das patologias,
mapeamento de sua saúde e como forma de fornecer informações à
SECBE e as suas unidades nas Seccionais da Primeira Região,
visando à redução dos gastos com a assistência médico-hospitalar
e, ao mesmo tempo, promover qualidade de vida aos seus
beneficiários.
Art. 84. Os casos omissos serão resolvidos pelo Conselho
Deliberativo do Pro-Social.”
2.5.
A nova regulamentação do Programa de Assistência à
Saúde dos servidores do TRF da 1ª Região, porém, formal e materialmente,
deixou de observar uma série de princípios e garantias legais e constitucionais,
merecendo ser revisto, como se passa a demonstrar.
3 - Ausência de apreciação prévia pelo Conselho Deliberativo do Pro-Social.
Procedimento legal. Ato complexo. Direito de participação. Vinculação da
autoridade administrativa aos termos dos regulamentos por ela exarados.
3.1.
O primeiro aspecto a destacar é que as mudanças
impostas pela Resolução PRESI/SECBE 6, de 30.04.2013, não poderiam ser
aplicadas, haja vista que não foram submetidas à prévia apreciação pelo
Conselho Deliberativo.
O art. 83 possui o seguinte teor:
“Art. 83. Toda e qualquer alteração neste regulamento, inclusive
criação e exclusão de benefício e serviços, deve ser apreciada pelo
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Conselho Deliberativo do Pro-Social e aprovada pela Corte Especial
do Tribunal.”
A redação do artigo é clara e não permite outra
interpretação a não ser a de que há necessidade de prévia apreciação do Conselho
Deliberativo do Pro-Social de qualquer proposta de alteração do Regulamento
antes de ser submetida à Corte Especial Administrativa para aprovação.
Essa sistemática é confirmada ao longo da norma
regulamentar, e, certamente, tem por finalidade conferir autonomia ao Conselho
Deliberativo e viabilizar sua atuação supervisora de forma eficiente, impondo,
também, uma linha decisória democrática ao Programa, tendo em vista que o
próprio órgão de cúpula possui dentre a sua composição beneficiários.
3.2.
Veja-se o art. 71: estabelece ele que o Pro-Social
submete-se a um sistema de autogestão, sendo por isso mesmo administrado por
intermédio da Secretaria de Programas e Benefícios Sociais - SECBE, cuja
competência é a elaboração de propostas para ajustamentos operacionais ou
para adequação de seus benefícios à realidade de seus recursos financeiros:
Art. 71. O Pro-Social é administrado por sistema de autogestão, pelo
Tribunal, por intermédio da Secretaria de Programas e
Benefícios Sociais - SECBE, a quem compete:
(...)
Ill - a elaboração de propostas de normas e procedimentos de
que venham a necessitar os programas para ajustamento
operacional ou à realidade dos recursos financeiros;
(...)
Grifei.
3.3.
Já a norma no art. 61 determina que os valores das
tabelas de contribuição mensal dos beneficiários devem ser alterados mediante
proposta da Administração do Programa, aprovada pelo Conselho
Deliberativo do Pro- Social, confira-se:
Art. 61. (...)
§2°. Os valores constantes da tabela são adequados à realidade
salarial do Tribunal e proporcionais à cobertura das despesas do
Programa, podendo ser alterados sempre que necessário,
mediante proposta da Administração do Programa, aprovada
pelo Conselho Deliberativo do Pro-Social.
Grifei.
3.4.
Nos termos do art. 75, a proposta de alteração do
Regulamento, uma vez elaborada pela SECBE, deve, obrigatoriamente, seguir
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para o Conselho Deliberativo, a quem compete o exame e a aprovação, bem
assim a avaliação dos resultados financeiros apresentados (pela SECBE):
Art- 75. Ao Conselho Deliberativo do Pro-Social compete:
(...)
IV - examinar e aprovar proposta de alteração dos valores e
percentuais da contribuição mensal dos titulares;
(...)
VI - avaliar e acompanhar os serviços e benefícios, bem como os
resultados financeiros apresentados pela Administração do
Programa;
3.5.
Por oportuno, cabe, ainda, citar o Regimento Interno do
Conselho Deliberativo (Resolução/PRESI/SECBE 26/2010), que, em seu art. 21,
prevê a instituição de comissões para auxiliá-lo no exercício eficiente de suas
competências:
Art. 21. O Conselho pode constituir, em seu âmbito interno, grupos
de trabalho para o estudo de questões que interessem ao ProSocial, de forma a habilitar-se a tomar posição fundamentada sobre
as matérias sob sua apreciação.
3.6.
Essa competência deferida ao Conselho Deliberativo tem
origem principiológica, é uma decorrência necessária do caráter de autogestão
conferido ao programa, exatamente porque trata ele de interesses (e recursos) que
não são exclusivamente da Adminsitração, mas também dos servidores
participantes e de seus dependentes.
Em razão da natureza de sua constituição e do modo de
administração do Pro-Social, é nele (Conselho) que se reflete o caráter social do
programa, razão pela qual os regulamentos lhe conferem amplos poderes
decisórios, amplamente legitimidados aliás pela presença de representantes dos
associados (magistrados e servidores) e do Estado (dirigentes do Tribunal).
Os membros do Conselho estão enumerados no art. 74,
do Regulamento:
Art. 74. O Conselho Deliberativo do Pro-Social será constituído pelo
Desembargador Federal-Presidente do Tribunal Regional Federal da
Primeira Região, na qualidade de seu presidente, por um
representante da classe dos magistrados, por um representante da
classe dos servidores, pelo Diretor-Geral, pelo Diretor da Secretaria
de Programa e Benefícios Sociais e pelo Diretor da Secretaria de
Controle Interno.
Parágrafo único: Os representantes dos magistrados e dos
servidores serão escolhidos mediante eleição direta, pelos
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magistrados e pelos servidores do Tribunal, respectivamente, para o
período de 2 (dois) anos.
Essa composição gerencial mista e superior, colegiada,
existe porque a administração envolve recursos provenientes do Estado e, na sua
maior parte, das remunerações dos magistrados e servidores. Todos os
beneficiários têm interesse na boa e regular administração do patrimônio que
lhes é comum.
3.7.
Além disso, a Constituição assegura a gestão
democrática e participativa dos sistemas de seguridade social, como se vê, entre
outros, dos seguintes dispositivos constitucionais:
Art. 10. É assegurada a participação dos trabalhadores e
empregadores nos colegiados dos órgãos públicos em que seus
interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de
discussão e deliberação.
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas
autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de
caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do
respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos
pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio
financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.
(...)
§ 12 - Além do disposto neste artigo, o regime de previdência dos
servidores públicos titulares de cargo efetivo observará, no que
couber, os requisitos e critérios fixados para o regime geral de
previdência social.
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de
ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas
a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à
assistência social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei,
organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
(...)
VII - caráter democrático e descentralizado da administração,
mediante gestão quadripartite, com participação dos
trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do
Governo nos órgãos colegiados.
3.8.
Sabe-se que uma primeira proposta de modificação do
Pro-Social havia sido submetida ao Conselho.
Todavia, o Desembargador Relator optou por alterar
aquela proposição, apresentado modificações substancialmente distintas para a
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deliberação da Corte Especial, e que não haviam sido objeto nem de proposição
pela SECBE, nem de apreciação do Conselho Deliverativo.
Assim, não foram observadas as prescrições
regulamentares no procedimento adotado pelo TRF/1, com infração também
às garantias de gestão participativa e democratização.
3.9.
Como se viu acima, esse arcabouço normativo delineou
as competências tanto do Conselho Deliberativo como da Corte Especial criando,
por certo, o que a doutrina qualifica como "ato complexo".
A formação da vontade administrativa, aqui, depende da
manifestação de ambos os órgãos colegiados - Conselho Deliberativo e Corte
Especial – o que representa típico ato complexo.
Na dicção de MARCELLO CAETANO, o ato
administrativo é complexo quando “a aprovação de vários órgãos é necessária para
a produção de um acto, incidindo a manifestação de vontade de cada um sobre o
conteúdo do futuro acto” (Manual de Direito Administrativo. Coimbra: Livraria
Almedina, 1997, tomo I, p. 463, n. 18911).
Como consequencia, a falta de manifestação de um
destes órgãos importa nulidade do ato.
Nessa toada, a jurisprudência tem, por exemplo,
reconhecido a
nulidade das alterações acionárias da concessionárias de
telecomunicações sempre que não houver a prévia oitiva do Conselho Nacional de
Telecomunicações, como previsto em lei:
CONTRATO ADMINISTRATIVO - DESCONSTITUIÇÃO - ATO
COMPLEXO - CÓDIGO NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES
(ART. 38) - RECEPÇÃO CONSTITUCIONAL - VIGÊNCIA CONCESSIONÁRIAS DE RADIODIFUSÃO - COMPOSIÇÃO
ACIONÁRIA - CONSENTIMENTO DA UNIÃO (L. 4.117/62 - ART.
38). 1 - É lícito à autoridade que celebra contrato administrativo,
declarar-lhe anulidade, sem desconstituir os respectivos atos
preparatórios. 2 - O art. 38 da Lei 4.117/62 não foi derrogado pela
Constituição Federal de 1988. 3 - O teor do art. 21, XII, "a", da CF,
compete à União explorar os serviços de telecomunicações. Ora,
quem explora, pode estabelecer as condições em que tal exploração
pode ser concedida. Na hipótese, tais condições encontram-se no
art. 38 da Lei 4.117 (Código Nacional de Telecomunicações). 4 - O
controle estatal sobre a composição do capital das concessionárias
de telecomunicações liga-se radicalmente ao potencial de influência
que tais empresas exercem sobre a população. Não é à toa que os
exploradores de tais serviços arrogam-se o epíteto de "formadores
de opinião". 5 - A alteração na composição acionária das
concessionárias
de
telecomunicações,
dependem
de
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autorização da União, "ouvido o Conselho Nacional de
Telecomunicações" (CBT, art. 38). 6 - Em meio ao processo de
que resultou a candidata à concessão, é defeso à concessionária
alterar seus estatutos sociais, sem as cautelas do CBT (art. 38).
(STJ, 1ª Seção, MS 8937, Rel. Min. HUMBERTO GOMES DE
BARROS, DJ 09/12/2003).
3.10.
A qualificação que se atribua à sequencia de atos
jurídicos, todavia, nem é o mais relevante. O que importa notar é que na prolação
do ato regulamentar ora debatido não foram obedecidas as regras
procedimentais e de competência estabelecidas pelo próprio TRF1.
As normas regulamentares, contudo, uma vez editadas,
importam em limites à atuação da própria administração, vinculando os seus
próprios editores.
Conforme anota JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE,
dentre as regras e princípios específicos da atividade regulamentar, destaca-se o
da "inderrogabilidade singular", que traduz, precisamente, a idéia de que mesmo
o autor do regulamento não pode negar-lhe aplicação, enquanto vigore:
[são princípios ou regras de direito regulamentar] d) a regra da
inderrogabilidade singular, nos termos da qual os regulamentos
(diferentemente do que acontece com as leis, que são
reversíveis) obrigam não só os participantes como a própria
Administração que os elaborou, de modo que nenhuma
autoridade administrativa, mesmo que seja autora do
regulamento, pode deixar de o cumprir nos casos concretos,
enquanto ele se mantiver em vigor; (JOSÉ CARLOS VIEIRA DE
ANDRADE, Lições de Direito Administrativo, Coimbra, 2010, p. 124).
Na lição
Universidade Federal da Bahia
de
PAULO
MODESTO,
professor
da
Se houver fixado a compreensão em regulamento, deve antes
revogá-lo, em face do princípio da inderrogabilidade singular
dos regulamentos. É evidente que a Administração não está
impedida de modificar o seu comportamento ou o seu padrão
decisório. Mas se assim entender, deve motivar a mudança de rota,
justificar não apenas a decisão concreta, mas a própria alteração de
critério
decisório,
afastando
qualquer
suspeita
de
atuação caprichosa ou contrária aos padrões éticos da boa-fé.
(PÁULO MODESTO, Autovinculação da Administração Pública,
Revista de Direito Público, nº 24 – outubro/novembro/dezembro de
2010, Salvador)
O princípio tem assentada também na jurisprudência
nacional, como se exemplifica:
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AGRAVO DE INSTRUMENTO. AGRAVO REGIMENTAL. MILITAR
TEMPORÁRIO. OFICIAL DENTISTA. PRORROGAÇÃO INFERIOR
A UM ANUÊNIO. LICENCIAMENTO. INSTRUÇÃO PARA
CONVOCAÇÃO E SELEÇÃO DE CANDIDATOS A OFICIAIS
MÉDICOS, DENTISTAS, FARMACÊUTICOS E VETERINÁRIOS DO
QOCON (R/2) AOS ESTÁGIOS DE ADAPTAÇÃO E SERVIÇO
(EAS) E DE INSTRUÇÃO E SERVIÇO (EIS). PORTARIA COMGEP
N.º 23/1EM, DE 27 DE MARÇO DE 2001. REEDIÇÃO PELA
PORTARIA DIRAP N.º 2179/DIR, DE 10 DE JULHO DE 2002. ICA
33-1 E ICA 35-1, RESPECTIVAMENTE. - Encontra-se consagrado
na jurisprudência que a prorrogação do tempo de serviço de militar
temporário é ato discricionário da Administração Pública. Todavia,
ela detém, igualmente, o poder de expedir "fonte voluntária interna
autovinculativa". - Segundo leciona o administrativista português
Paulo Otero, há situações em que a própria Administração
Pública, através de seus órgãos internos, emana norma
reguladora de sua atividade, limitando o seu espaço de ação em
domínios antes puramente discricionários. É o que ele descreve
como "fenômeno de autovinculação". -"Por outras palavras, a
ordem jurídica reconhece à Administração Pública a
susceptibilidade de criar uma normatividade própria que, (...)
assume durante a respectiva vigência, (...), um efeito
vinculativo, mostrando-se inadmissível a sua derrogação em
casos singulares - nisto consiste, por efeito dos princípios da
igualdade e da imparcialidade, o cerne do princípio da
inderrogabilidade singular dos regulamentos." (in "Legalidade e
Administração Pública - O sentido da Vinculação Administrativa
à Juridicidade, ed. 2003, pág. 382"). - A opção da Aeronáutica por
uma prorrogação inferior a um anuênio, no caso concreto, está
maculada pela ilegalidade, tendo em vista a edição da Instrução ICA
33-1, ora em vigor sob o n.º 35-1, a estabelecer o interstício mínimo
de um ano, nem mais, nem menos, observada a vedação de não
ultrapassar o total de oito anos de tempo de serviço efetivo. -O
Decreto n.º 1.367/95 resta inaplicável à espécie em face da
expedição posterior das Portarias suso referidas, dando nova
regulação à prorrogação e licenciamento dos militares nelas
elencados. - Agravo de instrumento provido. Prejudicado o agravo
regimental. (TRF 5ª Região, 1ª Turma, AGTR 56849 PE
2004.05.00.020513-4, Rel. Des. Fed. JOSÉ MARIA LUCENA, DJ
05/05/2005).
Não pode, logicamente, a autoridade administrativa
furtar-se à obediência das normas regulamentares por ela própria estabelecidas.
3.11.
A questão foi inclusive suscitada durante a apreciação
do tema em sede administrativa pelo TRF da 1ª Região.
Na oportunidade o Desembargador Federal OLINDO
MENEZES trouxe o seu testemunho de como as alterações no Pro-Social eram
encaminhadas durante seu tempo na Presidência da Corte, sempre submetendo
previamente as questões ao Conselho Deliberativo:
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Presidente, por favor, a minha proposta é a seguinte: não quero
polemizar, mas, quando na minha gestão, foi feita esta proposta
de mudança, ela passou pelo Conselho Deliberativo do ProSocial. No fim da minha gestão, resolvi deixar para Vossa
Excelência, que estava começando. Nesse meio termo, fui
informado de que a equipe de Vossa Excelência mudou, e esta
mudança não voltou ao Conselho Deliberativo. Então, Vossa
Excelência podia chamar o Dr. Tito, pelo menos para dizer em que
ele mudou, porque pelo Regulamento, se ele mudou não foi por
Vossa Excelência, não. Até lhe peço desculpas, quem mudou foi a
equipe, (pg. 78)
(...)
Com comissão, ou sem comissão, o que eu me bato é que, seja
qual for a proposta, independentemente da sua virtude, tem que
passar pelo Conselho Deliberativo. Isso não quer dizer que a
Corte esteja sofrendo uma captio minutio (capitis diminutio), de jeito
nenhum, a Corte decidirá no seu tempo. Então, para evitar maiores
discussões adiro ao voto do Desembargador Tourinho. (pg. 98)
3.12.
Assim, não tendo sido devidamente submetida à
apreciação do Conselho Deliberativo, nos termos legais e regulamentares, não
poderia ter havido alteração do Regulamento do Pro-Social.
4 - Fundamentação do ato administrativo.
Ausência ou deficiência. Discrepância da realidade.
Ofensa ao princípio da motivação.
Aplicação da teoria dos motivos determinantes.
4.1.
Ademais, resta bastante evidente a ausência,
precariedade ou imprestabilidade da fundamentação da deliberação administrativa
que resultou na edição da Resolução PRESI/SECBE 6, de 30.04.2013, em aberta
contradição com as regras constitucionais e legais referentes à motivação dos atos
administrativos.
Além disso, os elementos de fato considerados como
razões de decidir são grandemente divorciados da realidade, chamando à
incidência a Teoria dos Motivos Determinantes.
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4.2.
A alegação de que a situação do PRÓ-SOCIAL seria
“crítica” a ponto de dar ensejo à edição de um novo regulamento, não apenas não é
convincente, como não veio amparada em qualquer estudo técnico atual, que
apontasse para a solução preconizada pelo ato ora hostilizado.
Com efeito, a caracterização da situação do PRÓSOCIAL como sendo "crítica", como se vê dos autos do expediente administrativo,
nasceu a partir de Relatório elaborado pelo Diretor da SECBE, que apresentou
conclusões e propostas de alteração do Regulamento, utilizando dados fornecidos
pela Diretoria Financeira do PRO-SOCIAL (DIVAF). Essa qualificativa da situação,
como "crítica", posteriormente, foi abraçada pelo Relator do Processo
Administrativo que redundou na Resolução que ora se contesta.
O relatório da SECBE afirma, em resumo, que a
captação de recursos da contribuição mensal está "bastante defasada em relação
às despesas havidas pelo Programa"; e que as despesas passaram a superar as
receitas, culminando num déficit acumulado até novembro de 2012 de R$
24.748.249,49; e que recentes medidas que trouxeram maior conforto aos
beneficiários contribuíram com incremento dos gastos (OPMES, auxílios
ortodônticos, despesas com auditoria e etc.).
A prova da situação crítica do PRO-SOCIAL
apresentada, todavia, mostra-se frágil, principalmente, porque baseada em dados
pouco consistentes e inconclusivos, bem assim em pesquisas superficiais, que
não identificaram todos os escoadouros dos recursos e não apresentaram
propostas concretas e tecnicamente fundamentadas de solução.
A exemplo disso, o trabalho realizado em agosto de
2006, pela Fundação Getúlio Vargas (FGV), que analisou os aspectos
positivos e negativos do Programa, todo seu arcabouço normativo e fatos
determinantes, apresentou dados técnicos precisos e propostas concretas
para incrementar o Programa e mantê-lo hígido.
Por outro lado, a DIVAF apresenta, agora, relações
numéricas, às vezes, sem muito significado, que não explicam ou justificam o
ocorrido. São números estanques, sem o seu natural desdobramento. Por exemplo:
apresenta o valor gasto em internações, mas não relaciona o impacto financeiro
das decisões do Conselho Deliberativo sobre tal valor, ao aprovar exceções ao
Regulamento. Ou, porque a quantidade de consultas dobrou se não aconteceu o
mesmo com o número de beneficiários.
A principal e mais impactante solução proposta - o
aumento das contribuições - o foi, assim, a partir de índice inexplicável.
Não é demais lembrar que todo plano de seguridade
social deve, necessariamente, ser compreendido e direcionado mediante bases
seguras de cálculos atuariais. Todavia, em momento algum foram apresentados
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estudos de natureza atuarial, menos ainda que justificassem as decisões tomadas
pela Administração do TRF1.
4.3.
Diante dessas considerações, resulta cristalina a falta de
motivação técnica e atuarial, indispensável para uma proposta de alteração do
Regulamento
e,
consequentemente,
das
contribuições,
contaminando
integralmente a deliberação do Plenário do TRF1 em sua sessão de 21.02.2013.
Veja-se que tais alterações resultarão num impacto tão
significativo no contracheque dos servidores, que se torna imprescindível que haja
um estudo técnico e preciso que reflita a real e atual situação do Plano, para se ter
certeza de quanto o Programa precisa e quais as medidas que manterão a sua
higidez.
Não ficou, sequer, comprovada que a implementação
dessas alterações trará a sustentação financeira necessária para estabilizar o
Programa. Ou se, de fato, o plano está em crise. Alega-se e aprego-se, tãosomente, a qualquer custo e sem medir-se consequencias, "cobrir o rombo".
Ainda, cabe, ressaltar a crescente insegurança e
insatisfação dos beneficiários servidores, que foram totalmente excluídos da
discussão do problema e que vão sofrer tão dramaticamente o decidido pelo Eg.
TRF1. É consenso entre todos a necessidade de alterações, mas todas as
questões devem refletir transparência e comum acordo.
4.4.
Ora, a Constituição determina
administrativas dos Tribunais sejam sempre motivadas:
que
as
decisões
“Art. 93. Lei complementar, de iniciativa do Supremo Tribunal
Federal, disporá sobre o Estatuto da Magistratura, observados os
seguintes princípios:
(...)
X – as decisões administrativas dos tribunais serão motivadas,
sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de
seus membros;
Também a Lei 9.784/99, que regula o processo
administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, é clara nas mesmas
exigências de motivação e transparência:
o
Art. 2 A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos
princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório,
segurança jurídica, interesse público e eficiência.
(...)
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Parágrafo único. Nos processos administrativos serão
observados, entre outros, os critérios de:
I - atuação conforme a lei e o Direito;
(...)
IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e
boa-fé;
V - divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as
hipóteses de sigilo previstas na Constituição;
VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de
obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas
estritamente necessárias ao atendimento do interesse público;
VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que
determinarem a decisão;
VIII – observância das formalidades essenciais à garantia
dos direitos dos administrados;
IX - adoção de formas simples, suficientes para propiciar
adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos
administrados;
X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de
alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos,
nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de
litígio;
XI - proibição de cobrança de despesas processuais,
ressalvadas as previstas em lei;
XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem
prejuízo da atuação dos interessados;
XIII - interpretação da norma administrativa da forma que
melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada
aplicação retroativa de nova interpretação.
Nesse mesmo sentido, e agora sob a ótica dos direitos
subjetivos dos Administrados, dispõe a mesma Lei 9.784, em seu artigo 3º:
o
Art. 3 O administrado tem os seguintes direitos perante a
Administração, sem prejuízo de outros que lhe sejam assegurados:
I - ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que
deverão facilitar o exercício de seus direitos e o cumprimento de
suas obrigações;
II - ter ciência da tramitação dos processos administrativos em
que tenha a condição de interessado, ter vista dos autos, obter
cópias de documentos neles contidos e conhecer as decisões
proferidas;
III - formular alegações e apresentar documentos antes da
decisão, os quais serão objeto de consideração pelo órgão
competente;
IV - fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo
quando obrigatória a representação, por força de lei.
Conforme adverte MARÇAL JUSTEN FILHO, “a
atividade administrativa, numa democracia republicana, exige a submissão de
todos os atos ao respeito a um procedimento”1, onde se inscreve a exigibilidade
da clara e correta motivação dos atos administrativos, na forma da mencionada lei.
1
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 230.
24
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A motivação abrange igualmente os atos administrativos
discricionários, na lição de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO:
“O princípio da motivação exige que a Administração Pública
indique os fundamentos de fato e de direito de suas decisões. Ele
está consagrado pela doutrina e pela jurisprudência, não havendo
mais espaço para as velhas doutrinas que discutiam se a sua
obrigatoriedade alcançava só os atos vinculados ou só os atos
discricionários, ou se estava presente em ambas as categorias.
A sua obrigatoriedade se justifica em qualquer tipo de ato,
porque se trata de formalidade necessária para permitir o
controle de legalidade dos atos administrativos.” (Direito
Administrativo Brasileiro, 22ed., S Paulo, Atlas, p 80-81)
Entendimento este corroborado pelo Supremo Tribunal
Federal, conforme se vê do julgamento da Suspensão de Segurança 1970/RJ, da
relatoria do Min. CARLOS VELLOSO:
“DECISÃO:
(...)
É que o nosso ordenamento jurídico agasalha, como garantia
dos administrados e como decorrência necessária do princípio
da legalidade estrita a que se subsume a atividade
administrativa, o princípio da motivação dos atos
administrativos, inclusive os chamados atos discricionários,
cujo caráter não os torna absolutamente imunes ao controle
jurisdicional, porquanto ao Poder Judiciário cumpre o exame
tanto dos motivos que servem de pressuposto ao ato como a
sua finalidade. Com efeito, à análise do conteúdo dos atos
chamados de discricionários não se há de esquivar o Judiciário,
porque somente há discricionariedade quando a lei dá margem à
formulação de ‘juízos de oportunidade’, fora desta hipótese,
qualquer agente público deve obediência à legalidade, como
discorre, com acerto, Eros Roberto Grau: ‘O exercício, pela
Administração, da autêntica discricionariedade é formulação de
juízo de oportunidade, que apenas poderá exercitar quando norma
válida a ela atribuir essa faculdade (...). Daí por que, embora o
controle da discricionariedade e apenas se justifique quando tal
ocorra, o seu exame, pelo Judiciário, sempre se impõe (...)’. Da
mesma forma, esse colendo Supremo Tribunal Federal acolheu
a tese do controle judicial dos atos discricionários, conforme
se extrai das palavras do Ministro Marco Aurélio: ‘Na dicção,
sempre oportuna de Celso Antônio Bandeira de Mello, mesmo
nos atos discricionários não há margem para que a
administração atue com excessos ou desvios ao decidir,
competindo ao Judiciário a glosa cabível (Discricionariedade e
Controle Judicial’. (RE nº 131.661/ES, Relator MINISTRO MARCO
AURÉLIO, DJ 17.11.95, p. 39209, j. em 26.09.1995, 2ª Turma). Não
é demais transcrever a lição de García de Enterría: ‘Os poderes
administrativos não são abstratos, utilizáveis para quaisquer
finalidades. São poderes funcionais outorgados pelo ordenamento
específico, com o que, ao apartar-se do mesmo, estanca sua fonte
de legitimidade’.
(...)
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Em conseqüência, indefiro o pedido. Publique-se.” (STF, SS
1970/RJ, Suspensão de Segurança, Relator Ministro Carlos Velloso,
j. em 22.05.2001, DJ 30.05.2002, p. 11. - grifamos)
Não basta, por outro lado, que seja exposta uma
motivação qualquer. A fundamentação, ou a explicitação dos motivos de um ato
administrativo deve pautar-se pelo critério da veracidade.
Segundo HELY MEIRELLES, “os atos administrativos,
quando tiverem sua prática motivada, ficam vinculados aos motivos expostos, para
todos os efeitos jurídicos. Tais motivos é que determinam e justificam a realização
do ato, e, por isso mesmo, deve haver perfeita correspondência entre eles e a
realidade.” (Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo, Malheiros, 1995, p. 182-3).
4.5.
Determinantes”.
Trata-se da aplicação da chamada “Teoria dos Motivos
Todo ato administrativo, uma vez motivado, atrela-se ao
motivo enunciado pela administração.
Assim, embora seja em princípio “discricionário”, uma
vez explicitada motivação, o ato torna-se vinculado aos motivos enunciados (teoria
dos motivos determinantes), descabendo alegar quaisquer outros que não aqueles
insertos no próprio ato.
Conforme o entendimento do STF, “ato motivado é ato
vinculado”, ainda que na origem fosse discricionário (STF, Pleno, RMS 19.087-SP,
Rel. Min. THEMISTOCLES CAVALCANTI, DJ 08.11.68).
Na jurisprudência do STJ também se pode ler:
”ADMINISTRATIVO - ATO DISCRICIONARIO. O ato discricionário,
quando motivado, fica vinculado ao motivo que lhe serviu de
suporte, com o que, se verificado ser o mesmo falso ou inexistente,
a
deixa de subsistir. Mandado de segurança deferido''. (STJ, 1
Turma, ROMS 12-PE, Rel. Min. ARMANDO ROLEMBERT, DJ
11.09.89).
“MILITAR E ADMINISTRATIVO - PRORROGAÇÃO DE TEMPO DE
SERVIÇO - ATO DISCRICIONÁRIO - TEORIA DOS MOTIVOS
DETERMINANTES - NULIDADE. I - Tendo a autoridade
administrativa motivado o ato discricionário de indeferimento do
pedido de prorrogação de tempo de serviço com base no art. 24, III,
do Decreto nº 880/93, fica o referido ato vinculado aos motivos
externados pela autoridade, segundo a Teoria dos Motivos
Determinantes; II - Hipótese em que o Impetrante comprovou ter
obtido a classificação mínima no bom comportamento militar, exigida
pelo art. 24, III, do Decreto nº 880/83, evidenciando a ilegitimidade
do ato por vício de motivação, devendo ser declarada a sua
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a
nulidade; III - Sentença confirmada.” (TRF 2 Região, REO 38032RJ, Rel. Juiz VALMIR PEÇANHA, DJ 05.07.2001).
4.6.
A validade do ato administrativo, uma vez enunciados
seus motivos, passa a depender da demonstração da existência e da consistência
destes últimos, segundo a teoria dos motivos de determinantes, assim referida por
CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO:
“De acordo com essa teoria, os motivos que determinam a vontade
do agente, isto é, os fatos que serviram de suporte à sua decisão,
integram a validade do ato. Sendo assim, a invocação de ‘motivos
de fato’ falsos, inexistentes ou incorretamente qualificados vicia o
ato mesmo quando, conforme já se disse, a lei não haja
estabelecido, antecipadamente, os motivos que ensejariam a prática
do ato. Uma vez enunciados pelo agente os motivos em que se
calçou, ainda quando a lei não haja expressamente imposto a
obrigação de enunciá-los, o ato só será válido se estes realmente
ocorreram e o justificavam” (Curso de Direito Administrativo, 5.ed.,
São Paulo, Malheiros, p. 184).
No
mesmo
sentido,
prelecionava
HELY
LOPES
MEIRELLES:
“A teoria dos motivos determinantes funda-se na consideração de
que os atos administrativos, quando tiverem sua prática motivada,
ficam vinculados aos motivos expostos, para todos os efeitos
jurídicos. Tais motivos é que determinam e justificam a realização do
ato e, por isso mesmo, deve haver perfeita correspondência entre
eles e a realidade. Mesmo os atos discricionários, se forem
motivados, ficam vinculados a esses motivos como causa
determinante de seu cometimento e sujeitam-se ao confronto da
existência e legitimidade dos motivos indicados. Havendo
desconformidade entre os motivos determinantes e a realidade,
o ato é inválido.” (Direito Administrativo Brasileiro, 15.ed., São
Paulo, RT, p. 176 – grifei).
Os tribunais brasileiros têm, unissonamente, aplicado a
teoria dos motivos determinantes quando da análise da validade dos atos da
administração pública, v.g.:
“PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. SENTENÇA
SUFICIENTEMENTE FUNDAMENTADA. ATO ADMINISTRATIVO.
MOTIVO INEXISTENTE. ATO INVALIDO. ADMISSIBILIDADE.
DISSIDIO NÃO CARACTERIZADO. ART. 255 DO RISTJ. Decisão
que determinou reintegração de policial militar devidamente
fundamentada. Reconhecimento implícito da nulidade do ato de
desligamento. - Inexistente ou falso o motivo que deu suporte ao
ato administrativo, este se torna destituído de conteúdo,
inválido. - Para caracterização do dissídio, indispensável que se
faça o cotejo analítico entre a decisão reprochada e os paradigmas
invocados. A simples transcrição de ementas, sem que se evidencie
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a similitude das situações, não se presta como demonstração da
divergência jurisprudencial. - recurso especial não conhecido.” (STJ,
a
5 Turma, RESP 79696-ES, Rel. Min. FELIX FISCHER, DJU
24.11.1997, p. )
CONSTITUCIONAL.
ADMINISTRATIVO.
LICENÇA
PARA
ACOMPANHAR CÔNJUGE. ATO DISCRICIONÁRIO. ART. 84 DA
LEI 8..12/90. MOTIVAÇÃO INSUBSISTENTE. A exegese da
expressão ‘poderá’, contida no art. 84 da Lei 8112/90, deve levar em
consideração o contexto legal em que inserida a matéria. No caso,
prepondera a imperatividade decorrente do art. 226 da CF-88: ‘A
família, base da sociedade, tem especial proteção do Estado.’
Assim, resta o ato administrativo limitado por esta moldura legal
imposta pela Constituição, de que não pode transbordar. Ademais,
na medida em que explicitados os motivos do indeferimento, à
luz da teoria dos motivos determinantes, restam estes
submetidos ao crivo do Poder Judiciário. A toda evidência, não
são idôneos os motivos declinados pela Administração como
fundamento do indeferimento ao pedido de licença. Agride à
lógica o entendimento de que o deslocamento de uma única
servidora provocasse solução de continuidade no atendimento de
um hospital.” (TRF 4ª Região, 3ª Turma, AMS nº 94.04.55773-0, Rel.
Juiz PAULO AFONSO BRUM VAZ, DJ 14.10.1998, p. 598 - já
citado).
4.7.
Nessa medida, diante do fato de que os motivos
elencados para a edição da Resolução PRESI/SECBE nº 06, de 30.04.2013, não
se sustentam, ou, pelo menos, são insuficientes a justificar sua criação, resta
evidente a nulidade do ato administrativo praticado, o que impede a aplicação do
novo regulamento a partir de 03.07.2013.
Tome-se como exemplo a afirmativa do Desembargador
CATÃO ALVES, aceita pela Corte, de que "o plano está há dez anos sem reajuste,
enquanto servidores tiveram um reajuste médio de 196,78% de 2003 para cá e
magistrados 54,8%" (Expediente Administrativo anexo, fl. 599. Tal assertiva não é
verdadeira. As contribuições dos servidores ao PRO-SOCIAL sempre foram
calculadas em um percentual sobre sua remuneração e não valores fixos.
Poranto, as contribuições dos servidores sempre aumentaram na mesma exata
proporção do reajuste de suas remunerações, bem diferentemente dos motivos
determinantes do ato administrativo impugnado!
No mesmo sentido, veja-se a clara dissintonia entre a
assertiva do Desembargador CATÃO ALVES, condutor da maioria, acerca das
reservas técnicas do Pro-Social e seu "consumo" pelo alegado deficit do Programa.
A matéria gerou grande debate na Corte, como se vê das folhas 597 a 627 do
anexo. Aos questionamentos do Desembargador LUCIANO TOLENTINO, sobre a
real necessidade de um aumento tão drástico, o Relator sai-se com a disparatada
afirmação de que "quanto mais, melhor” (folha 613), ainda que não se saiba nem
exatamente quanto nem para que tanto. As alegações do Relator, Des. CATÃO
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ALVES, são fundadas apenas em dados de receita e despesa, quando se sabe
que, por sua natureza, o programa de seguridade exige considerações de ordem
atuarial e não meramente contábil, de somar e diminuir.
Ainda, prosseguindo, o Des. CATÃO, nas razões que
findaram por motivar a decisão majoritária, asseverou que “quanto mais reserva,
melhor, porque tínhamos R$ 100.000.000,00, hoje temos R$ 53.000.000,00”,
quando na verdade as tabelas de evolução orçamentária, constantes do processo,
demonstram a ocorrência de superávit até 2011 (quando veio o consumo de R$
25.000.000,00 da reserva técnica), nada tendo sido explicado quanto à destinação
dos polpudos superávits da primeira década do século!
4.8.
Não é por outro motivo que as notas taquigráficas da
sessão da Corte Especial do TRF1 indicam situação de verdadeira perplexidade e
total insegurança frente à inconsistência dos dados apresentados.
Essa situação foi muito bem apanhada em pedido de
reconsideração apresentado pelo representante dos servidores do TRF no
Conselho Deliberativo, Sr. Maurício da Silveira Araújo, que infelizmente não foi
sequer recebido pela Presidência do Tribunal. Não fosse assim, aliás, se recebidas
e bem analisadas pela Corte, talvez até este procedimento de controle
administrativo deixasse de ser necessário (cópias anexas).
Como bem anota o aludido servidor, "consta das Notas
Taquigráficas do Processo n. 6.839/2006, em diversos momentos, a perplexidade
dos Desembargadores frente à caracterização do problema. Às fls. 108 (notas
taquigráficas), da sessão do dia 21/02/2013, o Desembargador Federal LUCIANO
TOLENTINO AMARAL exclamou":
(...) Nós já estamos aqui com três propostas surgidas aqui no
Plenário. Realmente estou perdido, não sei como votar
isso, não sei como votar. O que interessa ao Pro-Social?
Interessa no sentido de que precisa o Pro-Social, ou para
o custeio do Pro-Social? Não sei, realmente não sei como
votar, vou ficar com a maioria.
Neste sentido, a leitura das notas taquigráficas da sessão
administrativa revela de modo ainda mais contundente a falta de clareza e a falta de
critérios técnicos para as alterações promovidas, que não apenas deixaram de considerar,
na forma devida, a manifestação do Conselho Deliberativo, mas, muito em função disso,
deixaram também de se pautar, como devido, em dados técnicos seguros, em cálculos
atuariais e numa projeção segura sobre as diversas alternativas disponíveis para
saneamento e fortalecimento do Pro-Social.
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5 - Equilíbrio atuarial e corresponsabilidade
na repartição do custeio. Limitações constitucionais.
5.1.
Ainda que se trate de um plano específico para custeio
das despesas de saúde dos servidores, não se pode esquecer que o Pro-Social
integra o sistema de seguridade social dos servidores e, como tal, submete-se a
todo um conjunto normativo que possui base constitucional.
Com efeito, a Seguridade Social está disciplinada no
Capítulo II do Título VIII, da Carta Política, que "tem como base o primado do
trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais" (art. 193).
Já o artigo 194 define a seguridade social e estabelece
os princípios sobre os quais se assenta, com destaque para a "equidade na
participação no custeio":
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de
ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas
a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à
assistência social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei,
organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I - universalidade da cobertura e do atendimento;
II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às
populações urbanas e rurais;
III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e
serviços;
IV - irredutibilidade do valor dos benefícios;
V - eqüidade na forma de participação no custeio;
VI - diversidade da base de financiamento;
VII - caráter democrático e descentralizado da administração,
mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores,
dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos
colegiados.
Ainda, em reforço, o artigo 195 da Constituição
estabelece de modo taxativo a relação de interdependência entre a criação,
majoração ou extensão de benefício ou serviço e a correspectiva fonte de custeio:
“Art. 195. (...)
§ 5º - Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser
criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de
custeio total.”
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5.2.
De acordo com literalidade do artigo 195, há uma relação
direta entre benefício de seguridade e custeio do mesmo, exegese que, segundo a
Corte Constitucional, obedece a um sistema de dupla via ou da causa suficiente.
Se, para haver acréscimo no rendimento a ser percebido, deverá ser proporcionada
a respectiva fonte de custeio, do mesmo modo, para que se amplie a fonte de
custeio, deverá corresponder ampliação do benefício.
Aplica-se, na espécie, o que o Ministro Marco Aurélio já
enunciava, como Relator, no voto à ADIn nº 790-4/DF, in verbis:
“(...) à regra segundo a qual nenhum benefício da seguridade social
poderá ser criado, majorado, ou estendido sem a correspondente
fonte de custeio total, correspondente à relativa exigibilidade de
causa eficiente para a majoração, sob pena de esta última discrepar
do móvel que lhe é próprio, ligado ao equilíbrio atuarial entre
contribuições e benefícios, implicando, aí sim, um adicional sobre a
2
renda do trabalhador.”
Assim, ainda que apontado o desequilíbrio atuarial,
ficando demonstrada a necessidade de elevação das fontes de custeio, mas não
tendo sido efetuada diretamente a criação concomitante de nenhum benefício novo
e, especialmente, não tendo sido procedido o correspondente acréscimo de
aporte pela União, não terá sido atendida a prescrição do artigo 195, § 5º, da Lei
Maior.
5.3.
Com efeito, a notícia veiculada pela Secretaria do ProSocial – SECBE – dá conta de que a decisão de alterar os critérios de contribuição
dos servidores ao Programa teria sido adotada em razão de um suposto
desequilíbrio financeiro e atuarial do Plano.
O Conselho Deliberativo deixou claro que se a
contribuição da Patrocinadora mantém-se inalterada, a partir de Junho de 2003, só
lhe restava à alternativa de alterar as contribuições dos servidores beneficiários,
como ocorreu.
Em outras palavras, é de se concluir que o Conselho
Deliberativo do Pro-Social, analisando a situação financeira e atuarial do Programa,
chegou á conclusão de que seria necessário rever as fontes de custeio, de sorte a
devolver ao mesmo o necessário equilíbrio para seu normal funcionamento.
Ao fazê-lo, entretanto, o Conselho não observou que o
financiamento do Programa em questão é encargo de duas partes, quais sejam
os servidores beneficiários (de um lado), e a União Federal (do outro), de tal sorte
2
STF. Pleno. ADIN 790-4/DF. Ministro Marco Aurélio. Julgado em 26.2.93. Publicado no DJ de 23.04.1993. p. 6918.
31
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que a solução para o apontado desequilíbrio financeiro jamais poderia ter sido
imputada – como foi – exclusivamente aos primeiros.
Ora, se a responsabilidade pelo financiamento do
Programa em questão é dos servidores e da União Federal, forçoso é reconhecer
que ambos deveriam ter sido chamados a resolver o desequilíbrio financeiro
apontado pelo Conselho, sendo defeso imputar-se a apenas uma das partes – a
mais fraca – tal responsabilidade em sua integralidade.
Tal assertiva, evidentemente, não pretende conferir ao
Conselho a competência para alterar as contribuições per capita fixadas pelo Poder
Executivo para a sua parcela de responsabilidade no financiamento do Programa
em questão (em ultima análise uma prerrogativa sua), mas sim deixar patente que
também não poderia o referido Conselho buscar unilateralmente nos servidores a
responsabilidade pelo restabelecimento do pretendido equilíbrio financeiro, sob
pena de assim desequilibrar sobremaneira a relação existente entre a participação
dos servidores e da União Federal no referido financiamento.
A solução para a pretensa crise financeira da entidade,
desta forma, somente poderia vir de tratativas mais amplas, que envolvessem de
um lado os servidores diretamente interessados, através de suas entidades
representativas, e do outro o próprio Poder Executivo, através da Secretaria de
Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que goza
de poder normativo interno em matéria relacionada aos servidores públicos
federais.
Também por essa razão, assim, é de ser reconhecida a
ilegalidade da decisão adotada pelo Conselho Deliberativo do Pro-Social, aprovado
em Sessão Administrativa do Tribunal Regional Federal da 1ª Região.
6 – A ofensa aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.
6.1.
Além dos argumentos já mencionados, incidem
igualmente na hipótese os princípios constitucionais da razoabilidade e da
proporcionalidade, que se afiguram como óbices ao ato administrativo em questão.
6.2.
CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, ao tratar dos
princípios da razoabilidade e proporcionalidade, assim os define:
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“Descende também do princípio da legalidade o princípio da
razoabilidade. Com efeito, nos casos em que a Administração
dispõe de certa liberdade para eleger o comportamento cabível
diante do caso concreto, isto é, quando lhe cabe exercitar certa
discrição administrativa, evidentemente tal liberdade não lhe foi
concedida pela lei para agir desarrazoadamente, de maneira ilógica,
incongruente.
(...)
Procede, ainda, o princípio da legalidade, o princípio da
proporcionalidade do ato à situação que demandou sua expedição.
Deveras, a lei outorga competências em vista de certo fim. Toda
demasia, todo excesso desnecessário a seu atendimento,
configura uma superação do escopo normativo. Assim, a
providência administrativa mais extensa ou mais intensa do
que o requerido para atingir o interesse público insculpido na
regra aplicanda é inválida por consistir em um transbordamento
da finalidade legal.” (Curso de Direito Administrativo, São Paulo,
Malheiros, 1993, p. 27-8).
Da mesma forma, MARIA SÍLVIA ZANELLA DI PIETRO
refere que:
“o princípio da razoabilidade exige proporcionalidade entre os
meios de que se utilize a Administração e os fins que ela tem que
alcançar. E essa proporcionalidade deve ser medida não pelos
critérios pessoais do administrador, mas segundo padrões comuns
na sociedade em que vive; e não pode ser medida diante dos
termos frios da lei mas diante do caso concreto. Com efeito, embora
a norma legal deixe um espaço livre para decisão administrativa,
segundo critérios de oportunidade e conveniência, essa liberdade às
vezes se reduz no caso concreto, onde os fatos podem apontar para
a melhor solução (cf. Celso Antônio Bandeira de Mello, in RDP
65/27).” (in Direito Administrativo, São Paulo, Ed. Atlas, 1991, p. 69,
grifo nosso).
6.3.
A ausência de razoabilidade e proporcionalidade decorre
da drástica elevação da contribuição mensal dos servidores e de seus
dependentes, sem qualquer contrapartida de acréscimo da contribuição da
Administração que, é, ao fim e ao cabo, responsável pelo atendimento da saúde,
como parte integrante do sistema de seguridade social do servidor, nos termos da
Constituição e da lei.
De outra parte, a existência de um déficit, nos últimos
anos, exigindo a utilização de parte das reservas do programa, por si só, não
autoriza que se efetue uma elevação tão radical, para não dizer cruel, da
contribuição de parte dos servidores.
A razoabilidade e a proporcionalidade, para serem
atendidas e preservadas, exigiriam que se agisse moderadamente neste sentido e,
mais do que isso, progressiva e equitativamente, procedendo-se a aumentos
graduais e com certo espaçamento de tempo, sempre com a contrapartida da
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União, de modo tal que os servidores não sofressem impactos muitas vezes
insuportáveis em seus orçamentos pessoais e familiares.
Uma tal elevação, sem que houvesse o apontamento
dos necessários elementos técnicos, com um levantamento detalhado da realidade
existente, da prática histórica e das perspectivas futuras do Plano, com o
delineamento de pelos menos mais do que uma alternativa de solução possível,
nãos e coaduna com os preceitos de prudência, transparência e gestão
democrática, que instrumentalizariam em concreto o valores da proporcionalidade e
razoabilidade.
É por demais evidente que R$ 50,00 (cinqüenta reais)
para aquele que recebe R$ 2.500,00 (dois mil e quinhentos reais) representa 2%
(dois por cento) de desconto, ao cabo que, para aquele que perceba remuneração
próxima dos R$ 10.000,00 (dez mil reais), representa meros 0,5% (zero vírgula
cinco por cento) de desconto sobre o rendimento.
6.4.
Uma breve análise sobre os números envolvidos com o
novo programa demonstra a abusividade das medidas adotadas.
Exemplificativamente, os servidores beneficiários do
anterior programa contribuíam, mensalmente, com valores que variavam de R$
52,00 a R$ 471,00, destacando que tais valores abrangiam titulares e dependentes.
Resulta daí que um servidor que perceba R$ 840,00 de
remuneração, possuindo 4 (quatro) dependentes inscritos no Programa em debate,
e que até março/2013 contribuía com R$ 52,00 mensais, passará a contribuir, a
partir de abril em curso, com absurdos R$ 317,90, comprometendo cerca de
50% da sua renda. Frise-se que além desses valores, o titular do programa
ainda pagará 0,5% da remuneração por cada dependente direto até o limite de
quatro e ainda 2% da remuneração por cada dependente indireto.
Assim, através do subterfúgio de alterar a forma de
contribuição, o Conselho na prática acabou por impor aos referidos servidores um
reajuste contratual que varia de 200% a 600% ( considerando o desconto do
titular e ainda os descontos pelos dependentes diretos e indiretos), enquanto
o reajuste autorizado pela Agencia nacional de Saúde – ANS, no período de 2004 a
2012, acumulado, foi de 78,63% (setenta e oito, virgula sessenta e três por cento),
como demonstra a informação contida no site www.ans.gov.br.
Ano
2012
2011
2010
2009
2008
Reajuste
7,93%
7,69%
6,73%
6,76%
5,48%
34
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2007
2006
2005
2004
5,76%
8,89%
11,69%
11,75%
Assim, os servidores do TRF1, que antes descontavam
valores únicos para o PRO-SOCIAL que inclusive abrangiam titulares e
dependentes, com a alteração, terão que pagar valor referente ao titular e
ainda valores referente a cada dependente direto ( 0,5%), limitado a quatro e
também valores referente a cada dependente indireto ( 2%), o que se somado,
ultrapassa os índices autorizados pela Agência Nacional de Saúde.
Há ainda outros exemplos:
a)
um servidor que ganha R$ 5.000,00 e com quatro
dependentes diretos e dois indiretos, terá que pagar R$ 649,27 (R$
349,27+ R$100,00 + R$ 200,00), sendo que até março de 2013,
esse servidor pagou apenas R$ 289,00 ( duzentos e oitenta nove
reais), o que corresponde a um incremento de 124,66%,
destacando que o índice acumulado da ANS é de apenas 78,63%;
b)
um servidor que ganha R$ 7.560,00, com a mesma
quantidade de dependestes. Esse servidor, com a efetivação da
alteração terá que pagar R$ 996,60 (R$ 543,13 + R$ 151,20 +
302,40), sendo que até março de 2013 esse servidor pagou apenas
R$ 446,00, o que corresponde a um incremento de 123,45%;
c)
um servidor que ganha apenas R$ 3.000,00 e com a mesma
quantidade de dependentes. Esse servidor que antes apagava
apenas R$ 184,00 passará a pagar o valor de R$ 497,90 (R$
317,90 + R$ 60,00 + R$ 120,00), o que totaliza um aumento de
167,33%.
6.5.
Assim, resta evidente o descompasso criado com o novo
regulamento. A saúde é direito de todos e dever do Estado (art. 5º CF/88), não
sendo justo majorar apenas a participação dos servidores no Programa, mantendo
inalterada a participação da União Federal que inclusive é a responsável maior pela
saúde e pelo custeio, destacando que já recebe mensalmente imposto dos
servidores para tal obrigação.
7 – Requerimentos.
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DIANTE DO EXPOSTO, requer:
a) o processamento do presente em regime de
urgência, devido à vigência dos atos impugnados, prevista para o próximo dia 04
de julho de 2013;
b) seja concedida liminar, suspendendo as alterações
promovidas no Regulamento Geral do Programa de Assistência aos Magistrados e
Servidores da Justiça Federal de 1º e 2º Graus da Primeira Região – PRO-SOCIAL,
pela Resolução TRF1 PRESI/SECBE nº 06, de 30.04.2013, para que vigore, a
liminar, até o julgamento do presente;
c) ao final, após a regular instrução do processo
administrativo, seja confirmada a liminar e reconhecida a nulidade da Resolução
Resolução TRF1 PRESI/SECBE nº 06, de 30.04.2013, que alterou o RegulamentoGeral do Programa de Assistência aos Magistrados e Servidores da Justiça Federal
de 1º e 2º Graus da Primeira Região – PRO-SOCIAL;
PROTESTA pela juntada de instrumento de mandato,
nos termos do art. 37 do CPC.
PROTESTA pela produção de prova pelos meios em
direito admitidos.
Pede Deferimento.
Brasília, 31 de maio de 2013.
P.p.
P.p.
Pedro Maurício Pita Machado
Luciano Carvalho da Cunha
OAB RS 24.372 - SC 12.391-A – DF 29.543
OAB RS 36.327 – SC 13.780-A
P.p.
P.p.
Fabrizio Costa Rizzon
Renata von Hoonholtz Trindade
OAB RS 47.867 – SC 19.111-A
OAB RS 74.422
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