SINICESP – SINDICATO DA INDUSTRIA DA
CONSTRUÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO
ADITIVOS CONTRATUAIS
PARECER TÉCNICO
Eng. Maçahico Tisaka
Trata dos fundamentos técnicos e legais para a caracterização
dos aditivos contratuais necessários para o reequilíbrio
econômico-financeiro dos contratos de construção civil
MAÇAHICO TISAKA
Engenheiro Civil
PARECER TÉCNICO
ADITIVOS CONTRATUAIS NA CONSTRUÇÃO CIVIL
O presente parecer técnico aborda as principais causas que justificam o pedido
e cobrança de aditivos contratuais e extracontratuais na execução de obras
públicas devido a alteração da equação econômico-financeiro inicial do contrato
ou perda de produtividade dos recursos de mão-de-obra e de equipamentos,
sobre o qual foi formulada a proposta de preços, analisada sob a ótica da
engenharia econômica e de custos.
1 - OBRAS DE CONSTRUÇÃO CIVIL E INFRAESTRUTURA
As obras e serviços de construção civil está enquadrada como industria no
Código Nacional de Atividades Industriais e é considerado um dos setores de
maior risco econômico-financeiro por tratar-se de uma atividade onde seus
custos são baseados na data da elaboração da proposta de preços e sujeito a
uma série de fatores previsíveis e imprevisíveis que podem alterar a equação
econômico-financeira inicial da proposta.
Por mais que os Projetos Básicos sejam bem concebidos e bem elaborados, é
de se esperar que no momento da elaboração dos Projetos Executivos e durante
a sua execução possam surgir algumas ou muitas surpresas e imprevistos,
sobretudo em obras de infraestrutura, algumas delas, altamente sofisticadas e
complexas..
O conjunto de imprecisões eventualmente existentes nos Projetos Básicos e
considerando as margens de erros que podem conter nos orçamentos
estimativos, são os riscos que correm as empresas na hora de contratar.
Entretanto, diferentemente dos riscos normais que correm as empresas de
construção, considerados como álea ordinária na linguagem jurídica, as
alterações provocadas pelas deficiências dos projetos básicos/executivos ou das
especificações técnicas e erros e omissões contidas nas planilhas de
quantitativos e serviços só constatados na fase executiva das obras.acabam
gerando aditivos de quantitativos e de preços e aditivos de prorrogação
quando há alteração dos prazos iniciais.
Além disso, as alterações de contratos (alteração qualitativa) ou alteração nos
quantitativos (alteração quantitativa) de iniciativa da contratante, já na fase de
execução ou mesmo em conseqüência de outras alterações imprevisíveis
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acertadas por acordo entre contratantes e contratadas, previstas na legislação,
podem gerar os inevitáveis aditivos contratuais.
2 - FUNDAMENTAÇÃO TÉCNICA
Toda a fundamentação técnica, baseada nos conceitos de engenharia
econômica e de custos, para ser aplicável e aceita, tem que estar precedida de
uma clara fundamentação legal, sob pena de não produzir os efeitos que se
deseja para uma determinada questão analisada.
Nesse sentido, as citações das legislações ou dos pareceres de juristas tem o
condão de dar suporte e sentido às argumentações técnicas sem ter o caráter
de opinião jurídica sobre determinados assuntos abordados neste Parecer.
3 - FUNDAMENTAÇÃO LEGAL BÁSICA
A Constituição Brasileira promulgada em 1988 garante no seu Art. 37 alínea XXI
a manutenção da equação econômico-financeira dos contratos firmados com a
Administração, nos seguintes termos:
Art.37 – alínea XXI
Ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços e
compras e alienações serão contratados mediante processo de
licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os
concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento,
mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, os
quais somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica
indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações;
4 - GARANTIA DA MANUTENÇÃO DAS CONDIÇÕES EFETIVAS
DA PROPOSTA PREVISTA NA CONSTITUIÇÃO
O princípio chave das relações contratuais entre contratantes e contratadas é
o equilibrio econômico-financeiro, que é a relação entre encargos da
contratada e a remuneração da contratante que devem ser mantidos por toda a
vigência do contrato. Toda vez que um evento novo vier a quebrar essa relação
é necessário restabelecer o seu equilíbrio.
5 - CARACTERIZAÇÃO DA EQUAÇÃO ECONOMICOFINANCEIRA INICIAL DO CONTRATO
Quando uma empresa vence uma licitação de uma determinada obra de
construção e assina o contrato, as condições constantes do edital, as
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especificações técnicas, os quantitativos e custos unitários constantes planilha
do orçamento, as Leis Sociais e Encargos Complementares utilizados, a
composição do BDI, preço global e o cronograma físico financeiro definido pelo
prazo estipulado na proposta, significa que a manutenção de todos esses
elementos representa a equação econômico-financeira inicial do contrato, a
qual se pressupõe equilibrado para todos os seus efeitos.
A alteração de qualquer uma dessas condições pode provocar o seu
desequilíbrio, havendo a necessidade de buscar o seu reequilíbrio para que
qualquer uma das partes não saia prejudicado.
A questão que se coloca quando há um desequilíbrio nessa equação é saber
quem o provocou e quem vai suportar ou pagar os eventuais prejuízos que
houver.
É importante frisar que o chamado “desequilíbrio econômico-financeiro do
contrato” está referido unicamente a essas condições iniciais acima referidas e
não podem ser imputadas à eventual má gestão do contrato.
Assim, por absurdo, seria ilógico se mantidas todas as condições iniciais
estabelecidas, a empresa tivesse tido um vultoso prejuízo por problemas de má
gestão do contrato e viesse a pleitear uma recomposição nos seus preços por
desequilíbrio econômico-financeiro.
Exemplificando; se a empresa, previu uma determinada produtividade de mãode-obra, um determinado consumo de materiais e uma determinada quantidade
de horas de equipamento na composição dos custos unitários de um
determinado serviço e se na execução gastou mais horas de mão de obra,
consumiu mais materiais ou mais horas de equipamento por unidade de serviço,
por falha ou incompetência na gestão de produção da obra, não pode pleitear
qualquer recomposição de preços alegando desequilíbrio econômico-financeiro
do contrato.
Outro exemplo é com relação a prazo de execução. Se o prazo foi estendido por
culpa exclusiva da má gestão da obra e por conseqüência resultou em um
aumento expressivo dos seus custos indiretos, principalmente nos gastos com a
Administração Local, não pode ser caracterizada uma situação passível de ser
alegado um pedido de ressarcimento por desequilíbrio econômico-financeiro do
contrato, a menos que seja por outros motivos imprevisíveis ou por iniciativa ou
culpa da contratante previstos na legislação.
Portanto a equação inicial significa que, antes de assinar o contrato, a
proponente estudou, analisou e apresentou uma proposta de preços baseados
em dados que pressupõe seja perfeitamente viável em executá-la nas condições
de equilíbrio econômico-financeiro, de acordo com os seguintes parâmetros a
seguir:
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5.1 - PROPOSTA DE PREÇOS
Quando a contratada elabora um orçamento de obra para concorrer a uma
licitação de execução de obras e serviços ele se baseou em uma série de
parâmetros antes de apresentar a sua proposta:
•
•
•
•
•
•
Conhecimentos técnicos de sua equipe de orçamentação;
Edital de licitação com todos os seus anexos;
Concordância com o prazo de execução proposto;
Pesquisa de preços dos insumos no mercado;
Avaliação dos riscos do empreendimento;
Pleno conhecimento da legislação vigente.
5.2 - ASSINATURA DO CONTRATO
Pressupõe-se que o vencedor da licitação, teve a oportunidade de avaliar todas
as condições e exigências contidas nos documentos apresentados no edital pela
contratante e que, ciente de que o preço ofertado e as condições eram viáveis
para assumir o compromisso, assinou o contrato:
5.3 - DOCUMENTOS QUE COMPÕE A EQUAÇÃO INICIAL DO
CONTRATO
Os documentos que compõe a equação econômico-financeiro inicial do contrato
são:
Edital de licitação com todos os seus anexos:
• Projetos Básicos e Complementares;
• Memorial Descritivo da obra;
• Processo Executivo proposto no Projeto Básico;
• Minuta do contrato;
• Especificações técnicas;
• Planilha de quantitativos e serviços;
• Prazo de execução;
• Leis Sociais utilizadas no cálculo do orçamento;
• Cronograma físico-financeiro;
• Composição da Taxa do BDI – Benefício e Despesas;
Indiretas;
Proposta de Preços;
Contrato assinado pelas partes.
6 - OUTROS FUNDAMENTOS LEGAIS
6.1 – LEI Nº 8666/93 – LEI DE LICITAÇÕES E CONTRATOS
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A principal lei a que se refere a Constituição é a Lei Federal nº 8.666/93
aprovada em 21/06/1993, atualizada pelas Leis 8.883/94, 9.032/95, 9.648/98 e
9.854/99, dispondo sobre Licitações e Contratos na Administração Pública.
6.1.1 – EXIGÊNCIA DE PROJETO BÁSICO E ORÇAMENTO
ESTIMATIVO
Dentre as principais atribuições da Administração no processo de licitação
pública contidas na Lei nº 8666/93, no que concerne ao estabelecimento da
equação econômico-financeira inicial são, a obrigatoriedade de apresentar
Projeto Básico e Orçamento Estimativo que reflita as reais condições da
obra ou serviço objeto da licitação, conforme descrito à seguir:
Art. 6º - IX
Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes,
com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço,
ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com
base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que
assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto
ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo
da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo
conter os seguintes elementos:
a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão
global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com
clareza;
b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente
detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação ou
de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de
realização das obras e montagem;
c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e
equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações
que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem
frustrar o caráter competitivo para a sua execução;
d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos
construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para
a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra,
compreendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as
normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso;
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f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em
quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados;
Com relação a obrigatoriedade de haver Projeto Básico e Orçamento Estimativo,
conforme definido na alínea IX do Art. 6º, a Lei nº 8666/93 estipula o seguinte no
seu Art. 7º com relação às Obras e Serviços:
Art. 7º § 2º
As obras e serviços somente poderão ser licitados quando:
I – houver Projeto Básico aprovado pela autoridade competente e
disponível para exame dos interessados em participar do processo
licitatório;
II – existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a
composição de todos os seus custos unitários.
6.1.2 - ALTERAÇÃO DO ESCOPO DO CONTRATO POR
INICIATIVA UNILATERAL DA CONTRATANTE
É muito comum que durante a execução do contrato haja alterações no escopo
do projeto, pequenas ou grandes, principalmente quando se tratar de obras de
médio e grande porte tais como obras de construção, rodoviárias, saneamento
básico, portuárias, industriais e demais obras consideradas pesadas ou
complexas:
A prática tem-se mostrado ser quase impossível que o Projeto Básico consiga
prever, sem qualquer margem de erro, todos os detalhes dos serviços
envolvidos no objeto contratado, inclusive com relação aos seus quantitativos e
custos diretos e indiretos, sem falar das suas despesas indiretas.
Nesse sentido o inciso I do art. 65 da Lei Federal 8666/93, prevê a possibilidade
do contrato ser alterado unilateralmente e, por conseqüência o seu projeto, com
as devidas justificativas, nos seguintes casos:
I – unilateralmente pela Administração
a) Quando houver modificação do projeto ou das especificações, para
melhor adequação técnica aos seus objetivos;
b) Quando necessária a modificação do valor contratual em
decorrência de acréscimos ou diminuição quantitativa de seu
objeto, nos limites permitidos por esta Lei.
§ 1º - O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições
contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras,
serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial
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atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou
de equipamento, até o limite de 50% (cinqüenta por cento) para os
seus acréscimos.
§ 2º - Nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os limites
estabelecidos no parágrafo anterior, ...
É interessante notar que, quando o § 1º do Art.65 se refere aos percentuais de
descontos previstos no item b) do inciso I do mesmo Art. 65, pode-se dizer que
existe uma relação de causa e efeito em relação a limitação do seu valor
contratual, sendo a Lei omissa com relação ao inciso II referente as alterações
por acordo entre as partes, sobre essa questão.
O mesmo Art. 65 no seu § 6º deixa claro que essas alterações devem ser
pagas através de aditivos para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro
inicial:
§ 6º - Em havendo alteração unilateral do contrato que aumente os
encargos do contratado, a Administração deverá restabelecer , por
aditamento, o equilíbrio econômico-financeiro inicial.
Cabe aqui observar que, se a quantidade de serviços chegar em valores acima
do limite de 25% permitido previsto no § 1º do Art.65 da Lei, o contrato poderá
ser rescindido cabendo ao Contratante administrar a quantidade de serviços e
os recursos financeiros correspondentes antes que atinja o limite estabelecido.
Art. 78 – Constituem motivos para a rescisão do contrato:
XIII – a supressão, por parte da Administração, de obras, serviços ou
compras, acarretando modificação do valor inicial do contrato além do
limite permitido no § 1º do Art. 65 desta Lei.
Na prática, a inclusão de inúmeras alterações no projeto básico feitas pelo
contratante após o início das obras, pode levar a edição de um ou mais termos
aditivos ao contrato podendo em casos excepcionais superar o limite de 25% do
valor do contrato de acordo com o parecer de alguns juristas e doutrinadores:
Carlos Ari Sundfield ( Contratos Administrativos - pg.160)
“as condições em que
sem qualquer violação das normas
constitucionais, os contratos administrativos admitem alteração, para
acréscimo de quantidades, acima de 25% do valor original (ou 50%,
no caso de reforma” pode ser feita sob a seguinte forma:
a) deve-se tratar de contrato de obras ou serviço:
b) a alteração há de ser feita por acordo de vontades;
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c) não pode haver mudança na natureza da prestação prevista no
contrato;
d) não pode haver ampliação da dimensão do objeto contratado, mas
apenas aumento da quantidade de trabalhos necessários à sua
cabal execução;
e) os trabalhos a serem acrescidos devem ser motivados por
dificuldades de ordem técnica não previstas e razoavelmente
imprevisíveis desde o início;
f) os novos trabalhos devem ser necessários e indispensáveis à
completa execução do objeto original do contrato.
6.1.3 – MANUTENÇÃO DO EQUILÍBRIO ECONOMICOFINANCEIRO POR ACORDO ENTRE CONTRATANTES E
CONTRATADAS
O inciso II do Art. 65 da Lei nº 8666/93 prevê que os contratos regidos por esta
Lei poderão ser alterados por acordo entre as partes conforme a seguir
descritos:
II – por acordo das partes
a) (...)
b) Quando necessária a modificação do regime de execução da obra
ou serviço, bem como do modo de fornecimento, em face de
verificação técnica da impraticabilidade dos termos contratuais
originários;
c) (...)
d) Para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente
entre os encargos do contratado e a retribuição da Administração
para a justa remuneração da obra. Serviço ou fornecimento,
objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do
contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou
previsíveis, porém de conseqüências incalculáveis, retardadores
ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de
força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea
econômica extraordinária e extracontratual.
A Teoria da Imprevisão, segundo o jurista Celso Antonio Bandeira de Melo,
fundamenta-se na ocorrência de fatos imprevisíveis, anormais, alheios a ação
dos contraentes, e que torna o contrato ruinoso para uma das partes, acarreta
situação que não pode ser suportada unicamente pelo prejudicado, e para que
haja o restabelecimento do equilibrio econômico-financeiro do contrato, há a
necessidade de que ocorram cumulativamente os seguintes requisitos à seguir:
• Fatos imprevisíveis ou previsíveis de conseqüências incalculáveis;
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• Independente de vontade das partes;
• Inevitáveis;
• Ocorridos ou descobertos após a contratação e que causem
onerosidade excessiva ao contrato.
Esses fatos, absolutamente imprevisíveis e extraordinários que provoquem o
insuportável desequilíbrio da equação econômico-financeira do contrato original
e considerando a real impossibilidade de sua execução pelo contratado devem
ser reparados através de Termos Aditivos específicos.
Ainda, o mesmo jurista CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELO ( Curso de
Direito Administrativo, 10ª Ed. Malheiros pg.407) dá o seu parecer:
“Embora a lei não o diga, entendemos que, por mútuo acordo, caberia
ainda, modificação efetuada acima dos limites previstos no § 1º do
art. 65, se ocorrer verdadeira e induvidosamente alguma situação
anômala, excepcionalíssima, ou então perante as chamadas
“sujeições imprevistas”, isto é: quando dificuldades naturais
insuspeitas se antepõem à realização da obra ou serviço, exigindo tal
acréscimo”
As hipóteses de fatos imprevisíveis citadas no item d) inciso II do Art. 65, são em
princípio as seguintes:
•
Força maior - evento humano que, por sua imprevisibilidade e
inevitabilidade,
torna
ao
contratado
a
impossibilidade
intransponível para a regular execução do contrato. Exemplos:
- Greves gerais que paralisa os transportes;
- Depredações cujas causas não tem origem na contratada.
- Greves contra atos do governo.
•
Caso fortuito - evento da natureza que, por sua imprevisibilidade
e inevitabilidade, cria para o contratado a impossibilidade
intransponível de executar regularmente o contrato. Exemplo:
- Fatores climáticos excepcionais – excesso de chuvas;
- Ciclone ou tufão em região não sujeita a esses fenômenos;
- Inundação imprevisível que cubra o local da obra;
- Deslizamentos e queda de barreiras;
- Outros fatos com as mesmas características de imprevisibilidade.
•
Fatos do príncipe - Impedimento de execução do contrato por fato
ou ato de terceiro reconhecido pela administração que onera o
contrato de forma imprevista e imprevisível. Exemplos:
- Aumento de tributos;
- Embargos ambientais;
- Embargos judiciais;
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- Exigências à proteção do meio ambiente;
- Paralisações determinadas pelo TCU,CGU ou Tribunais de
Contas estaduais ou municipais
• Fatos da Administração - Omissão ou atraso de providências a
cargo da administração, inclusive quanto aos pagamentos
previstos, de que resulte, diretamente, impedimento ou
retardamento na execução do contrato. Exemplos:
- Interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de
trabalho por ordem e no interesse da administração.
- Alterações, complementações ou adaptações no projeto;
- Liberação das áreas nos prazos contratuais;
- Atrasos nos pagamentos da faturas
- Demora na aprovação de aditivos contratuais
- Demora na obtenção de recursos financeiros que ultrapassam o
orçamento previsto;
- Interrupção ou diminuição do ritmo de trabalho por ordem e
interesse da Administração.
6.1.4 - PARALISAÇÃO DA OBRA DEVIDO A FALTA DE
RECURSOS FINANCEIROS E ORÇAMENTÁRIOS PARA A
CONTINUIDADE DA OBRA.
Em determinados casos, pode ocorrer a obra ser paralisada por falta de
recursos financeiros ou a Administração não ter tomado as providências à
tempo, solicitando mais verbas junto aos seus órgãos de planejamento
financeiro superior de gestão.
Essa hipótese está prevista no art. 78 incisos XIV e XVI da Lei nº 8666/93 a
seguir transcritos:
Art. 78 da Lei nº 8666/93
Constituem motivos para rescisão do contrato:
XIV – a suspensão de sua execução, por ordem escrita da
Administração, por prazo superior a 120 (cento e vinte) dias, salvo em
caso de calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou
guerra, ou ainda por repetidas suspensões que totalizem o mesmo
prazo, independentemente do pagamento obrigatório de indenizações
pelas sucessivas e contratualmente imprevistas desmobilizações e
mobilizações e outras prevista, assegurado ao contratado, nesses
casos, o direito de optar pela suspensão do cumprimento de suas
obrigações até que seja normalizada a situação.
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XV – o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos
pela Administração decorrentes de obras, serviços ou fornecimento,
ou parcelas destes, já recebidos ou executados, salvo em caso de
calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra,
assegurado ao contratado o direito de optar pela suspensão do
cumprimento de suas obrigações até que seja normalizada a
situação.
Evidentemente que essas situações, sejam elas motivos de rescisão ou não do
contrato, causa à contratada impactos econômico-financeiros graves que devem
ser de algum modo ressarcidos por meio de aditivos contratuais de valor
e/ou de prorrogação de prazos ou por outras formas de ajuste.
6.1.5 - FALTA DE LIBERAÇÃO POR PARTE DA
ADMINISTRAÇÃO DA ÁREA DESTINADA Á EXECUÇÃO DA
OBRA.
Também são passíveis de rescisão do contrato por culpa exclusiva da
contratante a não liberação da área, local ou trecho, para a execução da obra ou
serviços, de acordo com o inciso XVI do art. 78 da Lei nº 8666/93:
XVI – a não liberação por parte da Administração, de área, local ou
objeto para a execução da obra, serviço ou fornecimento, nos prazos
contratuais, bem como das fontes de materiais naturais especificadas
no projeto;
Da mesma forma que nos casos dos incisos XIV e XV, não se configurando o
caso de rescisão contratual, a falta ou atraso na liberação da área destinada a
obra, causa à contratada um indesejável impacto econômico-financeiro pelo
tempo decorrido com a paralisação das atividades que devem ser ressarcidos
através de aditivos contratuais de valor e de prorrogação de prazos ou
outras formas de ajuste.
Nas duas hipótese acima consideradas, a prorrogação de prazo do contrato
está prevista no § 5º do Art. 79 da Lei, nos seguintes termos:
§ 5º - Ocorrendo impedimento, paralisação ou sustação do contrato, o
cronograma de execução será prorrogado automaticamente por igual
tempo.
6.1.6 - GARANTIA DE MANUTENÇÃO DO EQUILIBRIO
ECONOMICO –FINANCEIRO DEVIDO A PRORROGAÇÃO DE
PRAZOS
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A possibilidade de prorrogação do prazo contratual consta do § 1º do Art. 57 da
Lei nº 8666/93, sob a garantia de manutenção do equilíbrio econômicofinanceiro prevista na equação inicial do contrato:
Art. 57
§ 1º - Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de
entrega admitem prorrogação, mantidas as demais cláusulas do
contrato e assegurada a manutenção de seu equilíbrio
econômico-financeiro, desde que ocorra algum dos seguintes
motivos, devidamente autuados em processo:
I - alteração do projeto ou de especificações pela Administração;
II – superveniência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à
vontade das partes, que altere fundamentalmente as condições de
execução do contrato;
III – interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de
trabalho por ordem e interesse da Administração;
IV – aumento das quantidade previstas inicialmente no contrato,
nos limites permitidos por esta Lei;
V – impedimento de execução do contrato por fato ou ato de
terceiro reconhecido pela Administração em documento
contemporâneo à sua ocorrência;
VI –omissão ou atraso de providências a cargo da Administração,
inclusive quanto aos pagamentos previstos, de que resulte,
diretamente, impedimento ou retardamento na execução do
contrato, sem prejuízo das sanções legais aplicáveis aos
responsáveis.
As prorrogações de prazos resultantes dos fatos e fenômenos descritos
anteriormente no § 1º do Art. 57 geram aditivos de prazo que devem ser
autorizados e formalizados, conforme previsto no § 2º do mesmo Art. 57.
§ 2º - Toda prorrogação de prazo deverá ser justificada por
escrito e previamente autorizada pela autoridade competente para
celebrar o contrato.
6.1.7 - IMPACTO ECONOMICO-FINANCEIRO PROVOCADO
PELA PRORROGAÇÃO DE PRAZOS
6.1.7.1 - NOS CUSTOS DIRETOS
6.1.7.1.1 - Influencia na produtividade de mão-de-obra e equipamentos
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A prorrogação de prazos, mantida a mesma quantidade de serviços, Influencia
diretamente o coeficiente de produtividade de mão-de-obra e consumo de horas
de equipamentos no cálculo dos custos diretos unitários.
Como é sabido, a Composição de Custos Unitários é formada basicamente por
três tipos de insumos, quais sejam, mão-de-obra, materiais e equipamentos,
sendo que, para cada um deles, é considerado um certo coeficiente de
produtividade ou de consumo por cada unidade de serviço prevista na Planilha
de Quantitativos e Serviços.
Se a quantidade de serviço se mantiver constante e o prazo de execução sofrer
um aumento, o consumo de materiais será o mesmo, mas o coeficiente de
produtividade de mão-de-obra e a quantidade de horas gasta de equipamento
sofrerão uma diminuição.
O cálculo da proposta financeira de uma licitação é feita levando-se em conta as
produtividades de mão-de-obra adotados pelo mercado ou provenientes de uma
longa série de dados resultantes da apropriação de custos da empresa nas
várias obras que executou para determinar a produtividade média a ser adotada
na sua composição de custos unitários.
O mesmo ocorre com relação ao consumo de materiais e com a quantidade
horária de equipamentos utilizada para compor o orçamento estimativo de um
determinado serviço constante da planilha de quantidades e custos.
Esta condição inicial da proposta de preços com determinadas produtividades de
mão-de-obra, consumo de materiais e horas de equipamentos é que constitui o
chamado equilíbrio da equação econômico-financeiro do contrato no que
tange aos Custos Unitários Diretos.
Caso venha a ocorrer qualquer alteração nos prazos previstos inicialmente, irá
fatalmente influenciar o valor dos custos originalmente concebidos.
6.1.7.1.2 - Calculo do impacto da prorrogação de prazo nos custos diretos
unitários
Custo Original de um determinado serviço
Cs1 = Q [Moα+Mtβ+Εqy] =
Custo após a prorrogação de um determinado serviço
Cs2= Q + + =
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Para um determinado serviço o crédito de Custos Unitários Diretos é dado pela
seguinte expressão, mantidas as quantidades iniciais:
Crédito: Cs = Cs2 – Cs1
Para a obtenção dos créditos de custos diretos unitários, devem-se calcular os
custos de todos os serviços constantes da “Planilha de Quantitativos e Custos
Unitários” onde tenha a participação da mão-de-obra ou de equipamentos na
Composição de Custos Unitários.
Csn1 = ∑ [Moα+Mtβ+Εqy] =
Quando o atraso é geral impossibilitando o cálculo da improdutividade serviço
por serviço, o critério de cálculo é como segue:
Csn2= ∑ + + =
Após a prorrogação
Crédito: Csn = Csn2 – Csn1
Sendo:
Cs1 = custo do serviço previsto inicialmente
Cs2 = custo do serviço depois de prorrogado
Q = Quantidade
MO = salário/hora + L.S.(Leis Sociais)+ES (encargos Complementares)
Mt = custo dos materiais por unidade de serviço
Eq = preço horário do equipamento
α = coeficiente de produtividade de mão-de-obra
β = coeficiente de consumo de materiais por unidade de serviço
γ = coeficiente de utilização de máquinas
Pp = prazo previsto da obra em dias corridos
Pr = prazo real da obra em dias corridos
Pr – Pp = dias parados
6.1.7.1.3 - Quantidade de serviços inalterada
• Havendo a prorrogação, se a quantidade de serviços previstos
inicialmente se mantiver inalterada, haverá a necessidade de
manter por mais tempo a mesma mão-de-obra durante o tempo de
prorrogação e consequentemente, a produtividade de mão-de-obra
prevista inicialmente no contrato tenderá a cair, e portanto resultará
num aumento de custos.
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• Da mesma forma, nos serviços onde há a participação de
equipamentos, o número de horas previstas na composição unitária
de custos, também sofrerá um aumento com a prorrogação e
portanto, haverá aumento nos custos dos equipamentos.
6.1.7.1.4 - Aumento na quantidade de serviços
No caso de prorrogação de prazos, se houver um aumento nas quantidades de
serviços poderá ocorrer as seguintes situações:
a) O aumento da quantidade de serviços não compensa a diminuição
da produtividade de mão-de-obra e de equipamentos ocasionada
pela prorrogação de prazo.
Neste caso haverá um crédito de custos à favor da contratada a
ser ressarcida.
b) O aumento da quantidade de serviços compensa a diminuição da
produtividade de mão-de-obra e de equipamentos ocasionada pela
prorrogação de prazo.
Neste caso haverá o fenômeno de compensação e não haverá
nenhum crédito a ser ressarcido pelo Contratante.
c) O aumento de quantidade de serviços, mantido o prazo original
(sem prorrogação) pode ocorrer as seguintes situações:
•
•
6.1.7.2 LOCAL.
Necessidade de aumentar os recursos de mão-de-obra e
equipamentos para manter a produtividade original;
Executar o serviço com os mesmos recursos de mão-deobra e equipamentos previstos. Nesse caso haverá um
ganho de produtividade da empresa.
IMPACTO NOS CUSTOS INDIRETOS DA ADMINISTRAÇÃO
6.1.7.2.1 - Aumento dos custos indiretos da Administração Local
No caso dos Custos Indiretos, por uma medida de simplificação vamos
considerar apenas os Custos Indiretos da Administração Local no levantamento
dos crédito de custos havidos em função da prorrogação do prazo contratual:
Sabemos que os gastos com a Administração Local são computados
mensalmente, de modo que a prorrogação do prazo afeta diretamente
proporcional aos dias de extensão em relação ao prazo previsto inicialmente.
CI1 = Custo Indireto da Administração Local previsto para o prazo inicial
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CI 2 = CI 1 x = Custo Indireto da Administração Local depois da
prorrogação
O crédito de Custos Indiretos é dado pela seguinte expressão:
CI = CI1 1 − 6.1.7.3 - CASOS EM QUE OS ATRASOS AFETAM TODOS OS SERVIÇOS
CONSTANTES DA PLANILHA DE CUSTOS
Calculo do total dos créditos diretos e indiretos
A mudança dos prazos de execução do contrato leva a um desequilíbrio na
equação econômico-financeira nos custos inicialmente previstos quando da
contratação, tornando-se necessário o seu reequilíbrio para que os encargos da
contratada e a remuneração da contratante sejam mantidos durante toda a
vigência do contrato, conforme determina a alínea XXI do art.35 da Constituição
Federal e § 1º do art. 57 da Lei nº 8666/93.
Assim, para manter esse equilíbrio dos seus custos diretos é necessário que as
taxas correspondentes aos Custos Unitários Diretos e Custos Indiretos se
mantenham na mesma proporção da proposta original:
Exemplo ilustrativo:
Taxa de Custos Diretos Unitários.........87,00%
Taxa de Custos Indiretos
- Canteiro de Obras ............................. 4,00%
- Administração Local .......................... 7,00%
- Mobilização/Desmobilização ............... 1,00%
- Outros ...................................................1,00%
TOTAL DE CUSTOS..............100,00%
No caso, para manter o equilíbrio entre os Custos Diretos Unitários e Custos
Indiretos deverá ser mantido a mesma proporção original previsto no contrato.
Como na nossa hipótese o canteiro de obras e a Mobilização/Desmobilização
não sofreram qualquer alteração devido a prorrogação, a contribuição da taxa de
Administração Local sofrerá um pequeno aumento em relação a taxa original:
7,00
. !"#$#!
=
= 0,07446
%&'(%
)#"*
+ . !+
87,00 + 7,00
Assim, neste exemplo, CIn = 0,07446 x Cs2
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Portanto o total dos custos na nova situação depois de prorrogado poderá ser
obtido pela seguinte equação:
Sendo:
C = Cs2 + Cln
C = Total dos Custos Diretos (diretos e indiretos)
Cs2 = Custos Diretos Unitários após a prorrogação
CI n= Custos Indiretos após a prorrogação
Ou
C = Cs2 &1 + 0,07446+
Os Custos Indiretos da Administração Local que são mensais, aumenta
proporcionalmente aos meses de prorrogação, se mantido o valor inicial do
contrato.
6.1.7.4 - ALTERAÇÃO NO VALOR DO CONTRATO
Se o valor do contrato for alterado devido a aditivos, esse valor adicional
influenciará também o cálculo do novo valor de custos da Administração Local.
6.1.8 - IMPACTO NAS DESPESAS INDIRETAS
Como sabemos a taxa de Despesas Indiretas é sempre função dos Custos
Diretos e Indiretos e consequentemente qualquer variação nos custos, afeta
também a taxa do BDI.
Sendo as Despesas Indiretas, função dos Custos Diretos e Indiretos e também
do prazo do contrato, as taxas correspondentes também sofrerão alteração:
• Na taxa do rateio da Administração Central
• Na taxa de despesas financeiras do capital de giro.
As taxas de tributos e de lucro que compõe o BDI apresentados no contrato
permanecem imutáveis mesmo que haja qualquer alteração no prazo do
contrato, porém as taxas de Despesas Indiretas, pelo fato de serem uma função
dos custos, diretos e indiretos, acabam sofrendo a sua influência, além do fato
de que a prorrogação do prazo traz também conseqüências econômicas na
Administração Central, alterando o equilíbrio da equação inicial.
Assim se a taxa do BDI tiver que permanecer a mesma para manter as
condições da proposta inicial e se houver variação nas taxas de Despesas
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Indiretas torna-se necessário calcular as suas respectivas variações a fim de
adequá-los à realidade orçamentária da obra e o processo é simples:
Preço de Venda original de um determinado contrato
PV = CD [ 1+ BDI/100]
Determinação do Custo Direto:
CD= PV / 1+BDI/100
Despesas Indiretas que variam em função do tempo :
di(R$)=CD x Taxa di(%)
di = taxa de Despesas Indiretas
Despesas Indiretas mensais previstas:
DIm = di (R$) / nº de meses previsto
Despesas Indiretas total depois da prorrogação:
DIt = Dim x nº de meses efetivamente levados
Despesas Indiretas amortizadas incluído os aditivos:
DI amortizadas (DIa) = Novo valor de Venda/ BDI
Valor do Desequilíbrio = Despesas Indiretas Total (DIt) – Despesa Indireta
amortizada (DIa)
7 - PORQUE ACONTECEM ADITIVOS EXTRACONTRATUAIS
Além das possibilidade de aditivos contratuais decorrentes de situações
previstas na legislação como nos casos comentados anteriormente podem surgir
outras situações extracontratuais que podem redundar em aditivos seja de
caráter qualitativo quanto de caráter quantitativo:
• Deficiência de planejamento dos órgãos públicos;
• Má qualidade dos projetos básicos;
• Deficiência nos critérios de orçamentação imposto pelo governo;
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• Falta de cumprimento das disposições normativas e legais por
parte da Administração;
• Demora na liberação de áreas para a execução de obras devido a
problemas de desapropriação ou devido a embargos judiciais;
• Restrições ambientais não previstos por ocasião da contratação;
• Aumento excessivo dos preços dos insumos no mercado.
7.1 - DEFICIÊNCIAS NO PLANEJAMENTO DOS ORGÃOS
PÚBLICOS
Os planos de investimentos do governo em obras de construção, sobretudo nos
projetos de infraestrutura, sejam eles grandes ou pequenos,
sofrem
constantemente a influência dos interesses políticos de quem está no poder,
dificultando a realização e um planejamento estratégico e estável que garanta
uma boa qualidade e durabilidade das obras contratadas.
O bom senso recomenda que antes de iniciar o processo de licitação os projetos
estejam completamente prontos, iniciados desde a sua concepção até o seu
detalhamento, com a definição do seu processo de execução acompanhado de
todos os demais elementos que assegurem a elaboração de um orçamento mais
preciso possível e realista.
Na prática podem acontecer uma das seguintes situações:
a) O projeto foi concluído mas ficou guardado na prateleira ou no arquivo por
muitos anos porque deixou de ser prioridade naquele momento.Se o
órgão interessado resolver
colocar em licitação sem as devidas
atualizações e revisões necessárias, muitos aspectos considerados na
ocasião da elaboração do projeto podem estar alterados ou superados,
tendo que fazer as alterações no início ou no decorrer da execução do
contrato provocando a necessidade de ajustes através de Ternos Aditivos
ao contrato.
b) O Governo resolveu por em prática o seu plano de obras por motivos
vários, porém, ainda não tem projeto definido nem pronto para executar
estas obras. Esta é uma prática comum em todas as administrações dos
governos, que impõem prazos muitas vezes inexequíveis aos projetistas,
e licita a obra sem que o projeto esteja suficientemente definido, inclusive
impossibilitando a realização de um orçamento estimativo completo,
resultando em Aditivos Contratuais durante a execução da obra.
Um exemplo concreto e recente é o inominado esforço do governo para
viabilizar o “projeto” do chamado “TREM BALA”, sem ao menos ter um
estudo de viabilidade e consequente Projeto Básico, os quais, só para a
sua elaboração, levariam muitos anos, pela experiência de outros países.
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7.2 - PROJETOS BÁSICOS DEFICIENTES JUNTADOS AO
EDITAL DE LICITAÇÃO
Processo de escolha do vencedor de uma licitação, pelo critério de menor preço
previsto na Lei nº 8666/93, tem se mostrado ineficiente e danoso para o restante
do processo de execução de uma obra de construção civil, por não privilegiar a
experiência do projetista, a análise da qualidade da proposta e as
conseqüências econômico-financeira que um projeto mal feito pode trazer até o
final da obra.
Os principais problemas relacionados aos projetos básicos são:
• Projetos Básicos Incompletos - não é muito raro constatarmos
em algumas licitações, Projetos Básicos limitados ao seu escopo
principal sem estarem acompanhados de outros projetos
complementares, por exemplo; projeto de instalações elétricas, projeto
de instalações hidráulicas, ar condicionado, paisagismo, etc.,
principalmente no caso de edificações, obrigando os orçamentistas a
recorrerem a meras projeções ou estimativas de custos através de
consulta ao mercado, sem a garantia do que será efetivamente
executado.
• Projetos mal elaborados – muitos projetos são mal definidos e
com nível de detalhes insuficientes para fins de cotação dos preços,
principalmente quando o órgão licitante não possui o caderno de
encargos ou de componentes para o seu próprio uso para tirar as
dúvidas que surgirem.
Como um exemplo mais singelo que acontece muito em edificações é
apresentar o desenho de caixilho de alumínio com as suas dimensões
e não especificar os perfis a serem usados o que pode determinar
variações enormes nos preços e na qualidade da obra licitada.
Se o empreiteiro tiver que acompanhar o mesmo padrão do caixilho
utilizado em outras edificações semelhantes e se tiver cotado o preço
de perfis de categoria inferior, pode surgir uma controvérsia na hora da
aplicação e provavelmente a necessidade de um aditivo corrigindo os
preços devido a especificações incompletas.
• Projetos Incoerentes - serviços e/ou quantidades previstos na
planilha de orçamento incompatíveis e incoerentes com o projeto
apresentado.
As especificações técnicas não correspondem ao tipo de serviço
constante da planilha orçamentária.Os detalhes de peças constantes
dos desenhos não se encaixam nos lugares previstos no projeto.
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• Projetos complexos – Em obras de vulto como no caso de
complexos rodoviários, usinas hidrelétricas, obras portuárias, etc., os
projetos são elaborados baseados em dados que são variáveis em
função de diversos fatores, havendo a necessidade de fazer as
necessárias adaptações e correções no projeto original depois de
contratadas.
Muitas vezes, o projeto é elaborado no pressuposto de que as
condições geológicas e geotécnicas do solo mantenham certa
coerência em função das investigações preliminares realizadas de
acordo com a metodologia adotada, porém, na hora da execução
pode acontecer de constatar que as características e o
comportamento do solo em determinados trechos não se apresentem
como o previsto, necessitando de alterações até do seu processo
executivo.
Outras vezes o plano logístico de transporte e de abastecimento de
materiais e equipamentos cuidadosamente estudado na fase de
projeto, pode não ocorrer conforme o previsto, em função de
alterações das condições climáticas da época, necessitando durante
a execução da obra buscar alternativas não convencionais para suprir
as suas necessidades de produção.
7.3 - DEFICIÊNCIA NOS CRITÉRIOS DE ORÇAMENTAÇÃO
IMPOSTOS PELO GOVERNO.
A Lei nº 12.465 aprovada em 12.08.11 (LDO de 2012) que dispõe sobre
Diretrizes Orçamentárias para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de
2012, no seu Art. 125 estabelece o seguinte:
Art. 125 O custo global de obras e serviços de engenharia
contratados e executados com recursos dos orçamentos da
União será obtido a partir de composições de custos unitários,
previstas no projeto, menores ou iguais à mediana de seus
correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e
Índices de Construção – SINAPI, mantido e divulgado, na Internet,
pela Caixa Econômica Federal e pelo IBGE, e, no caso de obras e
serviços rodoviários, à tabela do Sistema de Custos de Obras
Rodoviárias – SICRO, excetuados os itens caracterizados como
montagem industrial ou que não possam ser considerados como
construção civil.
§ 1º O disposto neste artigo não impede que a Administração Federal
desenvolva sistemas de referência de preços, aplicáveis no caso de
incompatibilidade de adoção daqueles de que trata o caput deste
artigo, devendo sua necessidade ser demonstrado por justificação
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técnica elaborado pelo órgão mantenedor do novo sistema, o qual
deve ser aprovado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão e divulgado pela Internet.
Do que se depreende do Art. 125 da LDO de 2012, todas as obras que
receberem recursos orçamentários da União estão obrigadas a adotar
valores menores ou a mediana dos valores da composição de custos
unitários do SINAPI, independentemente serem obras de edificações ou de
infra-estrutura o que tecnicamente parece ser um disparate.
Isso porque pelas próprias informações contidas no site do SINAP calcula custos
para projetos residenciais, comerciais, equipamentos comunitários, saneamento
básico voltados para empreendimentos habitacionais administrados pela Caixa
Econômica Federal, não sendo seus custos adequados para outros segmentos
da construção civil.
Entretanto a LDO 2012, na sua alínea III do § 5º, deixa uma brecha quando diz
que:
III – somente em condições especiais, devidamente justificadas
em relatório técnico circunstanciado, elaborado por profissional
habilitado e aprovado pelo órgão gestor dos recursos ou seu
mandatário, poderão os custos unitários do orçamento base da
licitação exceder o limite fixado no caput e § 1º deste artigo, sem
prejuízo da avaliação dos órgãos de controle interno e externo.
7.4 - FALTA DE CUMPRIMENTO DAS DISPOSIÇÕES
NORMATIVAS E LEGAIS POR PARTE DA ADMINISTRAÇÃO
Ainda com relação aos custos referenciais do SINAPI pode-se destacar a
omissão dos Encargos Complementares de Leis Sociais no cálculo dos custos
unitários de mão-de-obra, como alimentação (lanche, almoço, jantar, etc.),
transporte, Equipamentos de Proteção Individual - EPI, exigidos pelas leis
trabalhistas, que podem impactar em até 10% o orçamento final.
Pelo site do SINAPI obtidos através da internet recentemente, em alguns
estados já estão sendo considerados, porém, em outros não, o que causa muita
estranheza para os profissionais que precisam elaborar seus orçamentos.
7.5 - RESTRIÇÕES
CONTRATO
AMBIENTAIS
NÃO
PREVISTOS
NO
As restrições ambientais implicam em geral em modificações do projeto básico
ou até em paralisações das frentes de obra podendo resultar em atrasos do
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cronograma levando como conseqüência a prorrogações de prazo e aumento
dos custos diretos e indiretos.
•
•
•
•
Problemas ambientais surgidos no decorrer da obra;
Descoberta de sítios arqueológicos;
Paralisações devido ao surgimento de contaminação do sub-solo;
Solução para o bota-fora de materiais contaminados.
7.5 - EXCESSIVO AUMENTO DOS PREÇOS DOS INSUMOS NO
MERCADO
Os preços dos insumos que compõem as CPUs que foram adotados por ocasião
da elaboração da proposta, sempre contem uma margem de erros que na média
não pode variar de 15% para mais ou para mais.
Porém, há casos em que, por motivos de desequilíbrio do mercado no
fornecimento de alguns materiais básicos, essas variações podem ultrapassar
em muito essa margem de erros, justificando um pedido de aditivo para
equilibrar o seu orçamento original, porque a estrutura de composição de preços
não permite a contratada absorver esses custos suplementares imprevistos.
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CREA 060018147-2
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