GUIAS PARA ELABORAÇÃO DE PLANOS DE MOBILIDADE URBANA
SUSTENTÁVEL: ANÁLISE COMPARATIVA DAS DIRETRIZES EUROPEIAS E
BRASILEIRAS
Ígor Godeiro de O. Maranhão
Rômulo Dante Orrico Filho
Universidade Federal do Rio de Janeiro
Programa de Engenharia de Transportes – PET/COPPE/UFRJ
Enilson Medeiros dos Santos
Universidade Federal do Rio Grande do Norte
Departamento de Engenharia Civil
RESUMO
Este artigo pode ser dividido em quatro partes. A primeira apresenta o cenário no qual as cidades brasileiras, sejam elas
pequenas médias ou grandes, se encontram em relação à elaboração de planos de mobilidade urbana sustentável
(PMUS). A segunda parte é destinada a uma breve revisão do conceito de PMUS, apresentando suas diferenças do
planejamento tradicional de transportes. A terceira parte dedica-se à exposição das barreiras à elaboração desses planos
em cidades europeias. A quarta, e última, apresenta e analisa os guias.
As conclusões foram que o documento brasileiro é similar ao europeu e ambos são efetivos na realização da atividade
em que propõem. Foi também identificado a necessidade de mais estudos relacionados à determinação das barreiras à
elaboração e implementação de políticas sustentáveis de mobilidade urbana nas cidades brasileiras.
Palavras-chave: Política Nacional de Mobilidade Urbana, planejamento da mobilidade urbana, barreiras.
ABSTRACT
This paper has four main parts. The first presents the context in which Brazilian cities, whether small or big, are in
relation to the development of sustainable urban mobility plans (SUMP). The second part aims a brief review of SUMP
concepts, presenting their differences from the traditional transport plans. The third dedicates to describe the barriers to
the implementation of these plans in European cities. The fourth, and last, presents and analyzes the compared guides.
The results were that the Brazilian guide is similar to the European and both are effective in carrying out the activity
they propose to. We also identified the need for more studies on the definition of the barriers to the elaboration and
implementation of sustainable urban mobility policies in Brazilian cities.
Keywords: Urban mobility policy, urban mobility planning, barriers.
1. INTRODUÇÃO
Em 2012 foi sancionada pela Presidência da República a Lei nº 12.587 (BRASIL, 2012), que
institui a Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU). Este marco legal representa para o país
a necessidade de mudanças de paradigmas aplicados às cidades brasileiras e, dentre outras
características, a obrigatoriedade de um planejamento periódico que leve em consideração a maior
importância dos usuários de modos não motorizados e de transportes públicos.
Com a nova lei, o número de municípios obrigados a elaborar planos de mobilidade urbana passam
de 38 para aproximadamente 1.663 (IPEA, 2012). Essa obrigação já existia devido lei nº 10.257,
mais conhecido como Estatuto das Cidades, exigir a elaboração desses planos para cidades com
mais de 500.000 habitantes (BRASIL, 2001). Tendo em vista a existência dessa obrigação, no ano
de 2007 o ministério das cidades elaborou um documento que seria o embrião do atual guia, o
PlanMob – Caderno de referência para elaboração de Plano de Mobilidade Urbana (Ministério das
Cidades, 2007). Segundo Vieira (2012), este documento apresentou preciso detalhamento técnico,
prático e conceitual, ressaltando a importância dos estudos de viabilidade, das projeções,
da
participação popular, entre outros. A autora ressaltou que o guia não determinou um padrão
obrigatório a ser seguido e apresentou como falha a ausência de técnicas para revisão, que possuía
obrigatoriedade decenal.
De acordo com dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais (IBGE, 2012), dentre os
municípios com mais de 20.000 habitantes, parâmetro que abrange a maior parte deles, 16,12% não
possuíam estrutura específica de um órgão gestor de transporte, 74,52% não tinham e não estavam
tratando da elaboração de um plano municipal de transporte e 90,95% não possuíam fundo
municipal de transporte. Diante de tais dados, pode-se inferir que grande parte das cidades
brasileiras não está preparada para a implementar a Lei nº 12.587/12.
É relevante ressaltar que apesar dos dados anteriormente apresentados indicarem, no âmbito local,
a falta de infraestrutura governamental para elaboração dos planos, há também problemas
relacionados aos planos de mobilidade já elaborados. Oliveira (2014) constatou ao analisar o plano
de mobilidade de Belo Horizonte de 2012, o não cumprimento de algumas diretrizes da PNMU,
entre elas os relacionados aos mecanismos de monitoramento e avaliação do cumprimento das
metas e também a pouca participação popular no processo. Este fato é preocupante, pois indica que
mesmo governos locais com aparente capacidade técnica e financeira não conseguem seguir as
diretrizes da Política.
Tendo em vista estes problemas, a importância de estudar o planejamento de transportes urbanos
para alicerçar o desenvolvimento sustentável das cidades é essencial para que não haja má aplicação
dos cerca de R$ 140 bilhões que serão destinados à mobilidade urbana (Planalto, 2015). Ante tal
consideração, será realizado neste artigo um confronto entre o Caderno de referência para
elaboração de Plano de Mobilidade Urbana (Ministério das Cidades, 2015a) e o documento europeu
Desenvolvendo e Implementando um plano de mobilidade urbana sustentável (ELTISplus, 2014).
Esta comparação tem por objetivo identificar e analisar as diferenças nas diretrizes de elaboração
dos planos a fim de verificar se o documento brasileiro está guiando em direção ao planejamento
sustentável. A utilização deste guia europeu se dá pois, diferentemente dos guias estritamente
nacionais como os da França e Inglaterra, o documento europeu deve tratar de cenários e
circunstâncias diversos, aproximando-se da situação brasileira em alguns aspectos. Além disto, este
guia europeu foi elaborado considerando diversas pesquisas relevantes realizadas para o cenário
europeu, pesquisas essas explicitadas nas seções adjacentes.
Este artigo é dividido em quatro partes, além da introdução. A segunda e a terceira seção
apresentam uma breve revisão do conceito de plano de mobilidade urbana sustentável e dos estudos
sobre as barreiras ao seu planejamento e implementação. Uma descrição da bibliografia, bem como
a análise dos documentos é realizada na quarta seção, apresentando a respectiva importância da
existência de tais documentos e de que forma eles guiam para a melhoria da mobilidade e da
qualidade de vida. A última seção é dedicada as considerações finais, apresentando as contribuições
do artigo, as limitações e as recomendações para pesquisas futuras.
2. O CONCEITO DE PLANO DE MOBILIDADE URBANA SUSTENTÁVEL (PMUS)
Foi realizada uma breve pesquisa do conceito de planos de mobilidade sustentável a fim de melhor
analisar os guias no que tange as suas diretrizes. Pôde-se constatar que este é um conceito
parcamente trabalhado na literatura. O projeto PILOT, conceitua o planejamento de mobilidade
urbana sustentável afirmando que para entender o que é um PMUS deve-se entender no que ele
difere do planejamento de transporte convencional, em seus objetivos (e.g. reduzir os impactos
negativos do transporte sobre a saúde e a segurança dos cidadãos, em particular os mais
vulneráveis), seu escopo (e.g. passageiros e bens) e suas qualidades distintas como forma de
planejar (e.g. a abordagem participativa) (PILOT, 2007).
Outra publicação, o estudo de revisão do projeto ELTISplus (ELTISplus, 2012), é uma importante
fonte para se entender os PMUS. Entre outras contribuições, reiterou as conclusões do projeto
PILOT mas constatou também, por parte dos stakeholders, a necessidade de uma definição curta e
simples. Baseando-se nos apontamentos da etapa de consolidação dos conhecimentos, chegou-se a
um consenso que o conjunto de termos apresentados na figura 1 deveriam estar presentes,
implicitamente ou explicitamente, no conceito de PMUS. Assim, a seguinte definição foi sugerida:
Um plano de mobilidade urbana sustentável é um plano estratégico elaborado para
satisfazer as necessidades de mobilidade de pessoas e empresas nas cidades e
imediações a fim de prover uma melhor qualidade de vida. Ele se baseia em
práticas de planejamento existentes e leva em total consideração a integração,
participação e os princípios de avaliação.
(ELTISplus, 2012)
Figura 1. Elementos essenciais no conceito de planos de mobilidade urbana sustentável
Fonte: Tradução própria, retirado de ELTISplus (2012).
Outras importantes contribuições do estudo de revisão foram as definições dos benefícios, o que
pode ser alcançado, os requisitos mínimos, a diferença entre um plano de transporte tradicional e
um plano de mobilidade urbana sustentável (Tabela 1) e as barreiras da elaboração de um PMUS,
tratadas na próxima seção. Além disso, outro aspecto abordado foi a revisão dos guias nacionais já
existentes e a conjuntura legal desses países em relação à mobilidade sustentável.
Tabela 1. Comparação entre o modelo tradicional e o sustentável dos planos
Plano de Transporte Tradicional
Muitas vezes com perspectivas de
curto prazo, sem visão estratégica
Visão/Nível Estratégico
Geralmente se concentram em uma
única cidade
Participação de alguns operadores
e outros entes locais, não é uma
característica obrigatória
Não é uma característica
obrigatória
Nível de Envolvimento
Público
Baixa, foco em transporte e
infraestrutura
Integração de Setores
Geralmente não há cooperação
entre as autoridades
Muitas vezes inexistente ou focada
em objetivos muito amplos
Cooperação
Institucional
Monitoramento e
Avaliação
Ênfase histórica em planejamento
de vias e construção de
infraestruturas
Foco Temático
Não é considerado
Internalização de
Custos
Escopo Geográfico
Sustentabilidade
Plano de Mobilidade Urbana
Sustentável
Inclui a visão de longo prazo/estratégica
com horizonte de planejamento de 20-30
anos
"Cidade Funcional"; cooperação das
autoridades das cidades relacionadas
Alto; Envolvimento dos cidadãos e
stakeholders é essencial
Balancear equidade social, qualidade
ambiental e desenvolvimento econômico
Integração de práticas e políticas entre os
setores (Ambiental, uso do solo, inclusão
social, etc.)
Integração entre as autoridades (Distritos,
municipalidades, aglomerações, regiões)
Foco em atingir objetivos mensuráveis e
resultados esperados
Mudança decisiva em favor de medidas
destinadas a promover o transporte
público , a pé e de bicicleta e além (
qualidade do espaço público , uso do solo
, etc.)
Avaliação dos custos e benefícios também
em todos os sectores da política de
transportes
Fonte: Tradução livre, adaptado de ELTISplus (2012)
Em 2013, a Comissão Europeia legitimou o conceito de plano de mobilidade urbana sustentável em
todos os estado-membro da EU. Apoiando-se principalmente nos estudos do projeto ELTISplus, ela
estabeleceu uma definição similar a apresentada anteriormente. Entretanto a Comissão afirma que
este conceito não deve ser tomado como uma abordagem uniforme, e sim o contrário, deve ser
adaptado às diversas circunstâncias e cenários existentes entre os Estados (Comissão Europeia,
2013).
No Brasil, Cidades (2015), ao definir o que são planos de mobilidade urbana dispensa uma
conceituação completa, afirmando que os mesmos são instrumentos para firmar a PNMU. Em
relação a finalidade, o documento acaba conceituando algo similar ao que é um plano, como segue:
Os planos de mobilidade urbana são instrumentos de internalização das diretrizes,
dos objetivos e dos princípios gerais da Política Nacional de Mobilidade Urbana.
Sua finalidade é a de, por meio do planejamento de curto, médio e longo prazos,
traduzir os objetivos de melhoria da mobilidade urbana local em metas, ações
estratégicas e recursos materiais e humanos, viabilizando os meios para a efetiva
transformação desejada e, com isso, contribuindo com uma real promoção do
desenvolvimento da cidade.
Assim, fica constatado a dificuldade em se definir o conceito de planos de mobilidade urbana
sustentável. Esse fato era esperado, no sentido de que se trata de termos amplos e complexos, nos
quais uma efetiva definição deve ser igualmente ampla a fim de englobar o maior número de
cenários que o seu planejamento requer. Ainda assim, conforme apresentado, somente estes
conceitos não devem ser o embasamento para a elaboração de um PMUS, sendo necessário, entre
outros elementos, um guia para sua elaboração.
3.
AS BARREIRAS AO PLANEJAMENTO DA MOBILIDADE SUSTENTÁVEL NA
EUROPA
May (2015) realizou extensa revisão bibliográfica sobre as barreiras à elaboração e implementação
de um eficiente plano de mobilidade urbana sustentável. Entre os estudos por ele analisado e aqui
utilizados estão Atkins (2007), ECMT (2002, 2006) e Gudmundsson (2007). Apesar de outros
(ELTISplus, 2012; Hull, 2009; PROSPECTS, 2001) terem sido por ele analisado, optou-se por
utilizar outras fontes.
Atkins e DISTILLATE foram estudos realizados durante as três fases de aplicação dos chamados
Local Transport Plan (LTP) nas cidades do Reino-Unido, durante os anos 2000. Essas três fases
foram divididas na medida em que as diretrizes nacionais eram alteradas, de uma situação com
prescrições e guias a serem seguidos (LTP1 e LTP2) para uma situação em que havia orientação
nacional porém as cidades possuíam considerável flexibilidade (LTP3) e por último uma na qual as
cidades têm total capacidade, e portanto não necessitam de orientação (Pós LTP3). IMPACT, um
estudo similar ao DISTILLATE e Atkins, foi realizado na Suécia para obter as principais barreiras à
abordagem escandinava do planejamento da mobilidade urbana sustentável.
Em relação ao continente europeu, os estudos da European Conference of Ministers of Transports
(ECMT) foram parte de um programa de 15 (quinze) anos de duração que realizou estudos de casos,
bem como questionários em diversas cidades sobre a habilidade delas em implementar o
planejamento da mobilidade sustentável. O projeto ELTISplus dividiu as barreiras por ele
encontradas em três níveis, a saber: as barreiras encontradas em países com o planejamento
sustentável já bem estabelecido, as barreiras em países que estão se mobilizando para o
planejamento sustentável e as encontradas em países que ainda não adotaram o planejamento da
mobilidade sustentável. Devido o intuito do artigo, foram analisadas apenas as barreiras
relacionadas aos países que estão se mobilizando para o desenvolvimento de um planejamento
sustentável, por assemelharem-se ao atual cenário brasileiro. O projeto PROSPECTS foi um estudo
com a finalidade de prover amparo ao desenvolvimento de PMUS. Para embasá-lo, realizou
questionários em 60 (sessenta) cidades europeias para identificar as barreiras enfrentadas pelos
planejadores. As respostas dos questionários estão agrupadas em termos muito específicos, e para
melhor organiza-los, foram agrupados em barreiras de cunho semelhante, conforme segue:
Tabela 2. Barreiras ao planejamento da mobilidade urbana sustentável na Europa
PROSPECTS
Falta de integração e cooperação
entre cidades e entre níveis de
governo
Falta de amparo legal e/ou de
marcos regulatórios
Falta de vontade política
Falta de integração entre
instrumentos de planejamento
Falta de poder sobre operadores
locais de transporte
Limitação no número de pessoas
e/ou de conhecimento do grupo
planejador
Relutância em compartilhar boas
práticas
Problemas relacionados a
modelagem, monitoramento e
avaliação
Falta de espaço urbano
Falta de iniciativas de âmbito
privado
Barreiras relacionadas a
financiamentos e/ou taxações1
Baixa qualidade e quantidade de
dados
Pouco apoio da população
Resistência dos planejadores por
abordagens mais modernas
Estudos
da
ECMT
DISTILLATE
x
x
x
x
x
Atkins
ELTISplus
IMPACT
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Fonte: Elaboração própria, a partir de ELTISplus (2012); apud May (2015); Hull (2009) e
PROSPECTS (2001).
4. DESCRIÇÃO DA BIBLIOGRAFIA E ANÁLISE DOS DOCUMENTOS
Um ponto a ser discutido é se há a real necessidade da atuação nacional na elaboração de planos
cujo escopo geográfico são municípios. Esse debate é reforçado pela forma como o ente federal
deve atuar, com prescrições ou diretrizes a serem seguidas. May (2013), baseado principalmente
nos estudos realizados durante as três fases de aplicação dos planos locais de transporte (LTPs) no
Reino Unido, afirma que é necessário haver um equilíbrio entre a atuação do poder nacional e local,
mas que é essencial a participação do primeiro para que este instrua em relação às boas práticas a
serem aplicadas pelo segundo.
A necessidade da participação nacional é também reforçada pela importância que as cidades vêm
tomado em relação aos países. Segundo relatório da Commission of the European Communities
1
Algumas barreiras foram agrupadas com o intuito de melhor organizá-las. Apesar de estarem marcadas igualmente,
Hull (2009), ao tratar do projeto DISTILLATE, e ELTISplus (2012) tratam de duas barreiras diferentes de
financiamento. Enquanto a primeira trata da falta de recursos, por parte dos entes locais, para a elaboração dos planos, o
segundo trata das dificuldades relacionadas, também, ao financiamento do que chama de pacotes de medidas.
(2007), cerca de 60% da população europeia vive em cidades com mais de 10.000 habitantes, sendo
elas responsáveis por pouco menos de 85% do PIB produzido. Em relação aos transportes, o
congestionamento nas cidades é responsável pela perda de 100 bilhões de euros e 40% das emissões
totais de CO2. Em relação ao Brasil a importância das cidades é similar. Apesar dos municípios com
mais de 20.000 habitantes representarem pouco menos de 30% do total de municípios brasileiros,
cerca de 83% da população vive neles, representando 90% do PIB produzido (IBGE, 2010a,
2010b). Dessa forma, é essencial para os países que os governos nacionais empenhem-se em
solucionar os problemas das cidades com a finalidade de melhorar a qualidade de vida dos cidadãos.
Tendo em vista o que foi explicitado, a análise partirá da comparação direta de dois documentos, o
Caderno de Referência para Elaboração de Plano de Mobilidade Urbana e o Developing and
Implementing a Sustainable Urban Mobility Plan. O primeiro se trata de um documento oficial do
governo brasileiro com o objetivo de orientar estados e municípios na construção de planos de
mobilidade urbana, o segundo, resultado de uma pesquisa financiada pela European Comission, é
um documento guia que define os principais passos para estabelecer políticas de mobilidade urbana.
O documento brasileiro trata como elementos essenciais (mínimos) o caderno de referência indica
dois grupos: um formado por 6 (seis) itens relacionados ao estabelecimento de objetivos e metas e
outro com 24 (vinte e quatro) relacionados as ações estratégicas para a solução de problemas e
alcance de metas (e.g. Meta de redução de acidentes, através da Circulação viária em condições
seguras e humanizadas).
Em relação a metodologia recomendada, o documento brasileiro utiliza-se de um passo a passo
obtido de EMBARQ (2014), abaixo descrito:
Figura 2. Etapas de elaboração de planos de mobilidade urbana brasileiros.
Fonte: (EMBARQ Brasil, 2014)
Em relação a metodologia recomendada, o guia também utiliza-se de um passo a passo, porém este
mais segmentado, conforme abaixo.
Figura 3 Etapas da elaboração de um plano de mobilidade urbana sustentável.
Fonte: Tradução livre, adaptado ELTISplus (2014).
Os dois documentos oficiais têm escopo bastante similar. A principal semelhança está no
esclarecimento de certos pontos dos passos recomendados a serem seguidos, como por exemplo na
definição de metas, no qual ambos tratam da necessidade de se definir metas alcançáveis, dentro da
realidade de cada cidade. O ponto negativo dessa semelhança é que, em alguns casos, ambos falham
em certos pontos. Um exemplo disto está relacionado ao transporte de carga em áreas urbana, que
de forma geral tem tratamento marginal nas análises necessárias, sendo raramente citado.
Apesar de, em sua maior parte, os documentos serem similares, algumas diferenças podem ser
notadas. Um exemplo disto é a forma como os documentos tratam da exclusão social. O documento
brasileiro aborda este problema com uma visão mais relacionada à pobreza, enquanto o europeu
aborda a exclusão social do ponto de vista do acesso dos idosos e portadores de necessidades
especiais à cidade.
Um ponto a ser observado no documento brasileiro é que este reconhece com maior “capacidade”
os diferentes cenários e situações que cada cidade pode ter, inclusive identificando-os (e.g. cidade
dormitório, cidade industrial, tamanho da população) e rapidamente elaborando o escopo do plano.
Outra diferença observada foi que o documento europeu se mostra mais preparado para superação
de barreiras identificadas neste artigo, inclusive mostrando em alguns pontos a existência dessas
barreiras e como suplantá-las. Isso se verifica devido ao fato da revisão elaborada ser de estudos
sobre dificuldades encontradas durante os processos de elaboração dos planos em cidades
europeias. Tendo em vista que há, relativamente, poucos estudos sobre as barreiras encontradas
durante a elaboração de planos de mobilidade nas cidades brasileiras, ou mesmo em cidades de
países em desenvolvimento, o documento brasileiro se ausenta de informar atividades-chave para
cercear tais dificuldades.
É importante definir que o papel de um guia é guiar. Atentando-se a isso, é perceptível que o
documento europeu apesar de mais sucinto, é mais completo em relação ao passo a passo
recomendado. Há uma aparente preocupação em relação ao correto entendimento dos conceitos e
dos passos a seguir, sistematizando-os, mostrando exemplos, atividades essenciais, atividades
complementares e check-lists a serem realizados ao fim de cada etapa. Esses cuidados acabam por
coibir erros gerados pelo não entendimento de certos itens. Tendo em vista a heterogeneidade de
cenários e com as barreiras apresentadas neste artigo, a simplificação do guia se torna ainda mais
essencial.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Pode-se dizer que o objetivo do artigo foi alcançado. Após breve análise dos documentos, concluiuse que ambos possuem diversos pontos positivos. Os guias europeu e brasileiro são similares em
vários pontos, porém apresentam singularidades devido as claras diferenças entre os cenários atuais
e perspectivas futuras.
O artigo apresenta claras limitações quanto às análises do guia brasileiro em relação às barreiras,
isso ocorreu devido ao fato de não existir muitos estudos sobre elas no cenário nacional. Dessa
forma, uma recomendação é exatamente o estudo destas, a fim de determina-las e possivelmente
recomendar alterações no guia nacional.
Por fim, o Brasil está passando por uma fase de transição em termos de mobilidade, assim, muitos
recursos serão alocados com esse intuito. Tendo isso em vista, a necessidade de se estudar o
processo de planejamento se amplifica para que haja um processo racional e transparente de gastos.
O caderno de referência publicado pelo ministério das cidades é um documento recente (publicado
em 2015). Devido a isso, é seguro dizer que nenhum plano foi elaborando seguindo suas diretrizes.
Tendo isso em vista, é importante a presença da academia nas discussões a fim de se tornar um elo
permanente no processo de planejamento. Sua presença é primordial para identificar as barreiras no
processo brasileiro, similar aos estudos revisados para o continente europeu.
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