PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS :
RISCOS E OPORTUNIDADES*
Roberto Shoji Ogasavara
setembro de 1998
*Trabalho apresentado para o Terceiro Prêmio de Monografia da Secretaria do Tesouro
Nacional (STN)
Índice
Sumário............................................................................................................................3
I - Introdução ....................................................................................................................5
II – Sistema Previdenciário Brasileiro ...............................................................................6
III - Previdência dos Servidores Públicos. ........................................................................9
IV - Previdências dos Servidores Públicos Estaduais e Municipais ................................11
IV.1 - Breve Histórico anteriormente à Constituição de 1988................................................................ 14
IV.2 - Modificações introduzidas pela Carta de 1988............................................................................ 15
IV.3 - Proliferação dos sistemas próprios dos Estados e dos Municípios................................................ 16
V - Primeiras Tentativas de Reforma dos Sistemas Previdenciários dos Estados. .........18
V.1 - Características Gerais das Propostas de Reforma dos Planos Estaduais......................................... 19
V.2 - Dificuldades ou deficiências dessas propostas.............................................................................. 20
V.3 - Análise crítica da reforma dos planos previdenciários estaduais ................................................... 24
VI - Efeito da Reforma da Previdência Social (PEC 33) na Previdência dos Servidores
Públicos...................................................................................................................25
VII - Oportunidade para a Reforma dos Planos
Previdenciários dos Servidores
Públicos...................................................................................................................30
VII.2 - Ações governamentais para a indução das reformas................................................................... 38
VIII - Aprendizagem com o Sistema de Previdência Complementar Fechado (Fundos de
Pensão) ...................................................................................................................40
VIII.1 - Regulação e supervisão governamentais .................................................................................. 42
VIII 2 - Significância dos fundos de pensão.......................................................................................... 43
VIII.3 - Configuração de déficits técnicos e tendência de substituição dos planos de benefício definido
pelos de contribuição definida.............................................................................................................. 44
VIII.4 - Contribuição dos Inativos (beneficiários) ................................................................................. 46
IX - Conclusão...............................................................................................................48
X – Referências Bibliográficas........................................................................................51
3
Sumário
As despesas de pessoal representam um peso significativo nos
serviços públicos federal, estaduais e municipais. Nesse item, o pagamento dos
inativos cresce em velocidade maior do que o dos próprios funcionários ativos,
configurando a perspectiva de que a curto prazo as despesas de aposentadorias
e pensões superem a própria folha dos ativos. Em decorrência desse quadro,
vários governos estaduais e municipais iniciaram as primeiras tentativas de
reforma dos planos previdenciários dos seus servidores. Apesar do seu mérito,
essas propostas carecem em geral de uma base mais adequada em termos de
arcabouço constitucional e legal. Nesse contexto, a Reforma da Previdência
Social, na forma da PEC 33, em conjunto com a lei complementar que lhe
seguirá, oferecem a possibilidade da implementação de planos complementares
aos benefícios superiores ao do teto da previdência social (R$ 1.200,00) para os
servidores públicos. Apesar da complexidade da matéria, do seu custo de
transição não desprezível e da possibilidade de não se obter resultados positivos
imediatos para as contas públicas, vislumbra-se a oportunidade para a
implementação do novo sistema complementar de previdência dos servidores
públicos, sob o regime de capitalização, em contas individualizadas,
e na
modalidade de contribuição definida, com vistas à constituição de reservas para
o pagamento dos benefícios futuros. Para tanto, seria recomendável o
aproveitamento da vasta experiência proporcionada pelo sistema privado de
fundos de pensão,
principalmente quanto à necessidade de organizar uma
4
estrutura legal e institucional que proporcione as bases eficientes para a
regulação e supervisão do novo sistema previdenciário do serviço público, não
somente para o equacionamento desse enorme passivo previdenciário, como
também para a acumulação de poupança doméstica, com o objetivo inclusive de
reduzir a excessiva dependência da captação de poupança externa.
5
I - Introdução
O Plano Real, desde a sua implantação em julho de 1994, tem se
revelado como a experiência mais exitosa de estabilização econômica realizada
no País nas últimas décadas. Entretanto, após o início da crise asiática,
desencadeada a partir de outubro de 1997, e mais recentemente com a
decretação da moratória externa da Rússia em agosto de 1998, o Plano Real
tem sofrido a ameaça mais séria quanto à sua consistência, em função da
desconfiança gerada junto aos investidores e parceiros internacionais em relação
à economia brasileira, decorrente basicamente do déficit em conta corrente
atualmente em torno de 4% do PIB, e principalmente por efeito do déficit público,
que em seu conceito nominal, evoluiu de 5,9% em 1996, para 6,1% em 1997, e
projeta alcançar valor próximo a 7,5% até o final de 1998.
Na composição das despesas do Governo Central, o déficit
conjunto do Instituto Nacional da Previdência Social (INSS) e da previdência dos
servidores públicos federais inativos atingiu R$ 19,7 bilhões em 1997,
representando 2,3% do PIB, com perspectiva de alcançar R$ 24,7 bilhões em
1998 (2,7% do PIB) e R$ 26,2 bilhões em 1999 (2,6% do PIB), conforme
projeções do Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO), o que demonstra
inequivocamente o impacto crescente das despesas previdenciárias para o
desajuste das contas do setor público.
6
II – Sistema Previdenciário Brasileiro
O sistema previdenciário do País caracteriza-se pela convivência
de uma grande diversidade de regimes, tanto no setor privado como no setor
público. O Regime Geral da Previdência Social (RGPS), operado pelo INSS,
abrange todos os trabalhadores do setor privado. Paralelamente ao RGPS,
funcionam diversos sistemas previdenciários próprios dos servidores civis e
militares nos níveis federal, estadual e municipal, além dos regimes especiais
para membros do Poder Judiciário e do Ministério Público, sob o enquadramento
do Regime Jurídico Único (RJU). Além disso, atuam , em escala crescente, os
sistemas complementares privados, nas modalidades aberta ou fechada.
Tanto o RGPS como o dos funcionários públicos são regidos pelo
regime de repartição simples, ou de caixa, em que os recursos arrecadados em
um exercício são utilizados para o pagamento dos benefícios durante o mesmo
exercício, não se constituindo, portanto, reservas como ocorre no regime de
capitalização.
No regime de repartição simples, o seu equilíbrio financeiro
depende basicamente da razão entre a população de contribuintes e a de
beneficiários, a qual, no caso do Brasil, está sendo afetada desfavoravel e
rapidamente pela: a) queda da taxa de natalidade; b) aumento da expectativa de
vida, com o consequente alongamento do período de gozo dos benefícios; e c)
crescimento do mercado informal de trabalho. Assim, no RGPS, a razão
7
ativos/inativos, que era de 30 em 1940, reduziu-se a 4,2 em 1970, a 2,8 em
1980, 1,9 em 1995, com tendência a aproximar-se de 1 nos próximos 20 a 30
anos.
Quando o sistema é jovem, com a população de contribuintes muito
superior à de inativos, é possível mantê-lo superavitário mesmo com alíquotas
baixas de contribuições individuais. Com o amadurecimento do sistema e
consequente redução da relação ativos/inativos, tornam-se necessários os
sucessivos aumentos das alíquotas de contribuição, cuja alternativa entretanto
se esgota pela exaustão da capacidade contributiva dos empregados ativos.
Assim, na faixa de 1 a 3 salários mínimos, a alíquota de 3% vigente até 1945, foi
sendo elevada sucessivamente até atingir 8% hoje, sendo de 11% para o teto de
10 salários mínimos. Adicionalmente, o empregador contribui com 20%. A
conjugação desse fator e de outras variáveis ao longo do tempo tem provocado o
crescimento proporcionalmente maior das despesas de benefícios em relação à
capacidade de arrecadação das contribuições.
Quadro 1
FLUXO DE CAIXA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL (INSS)
em R$ milhões (atualizados pelo IGP-DI)
Ano
Receitas
Despesas
Resultado
líquido
(1)
(2)
(3)=(1)-(2)
1994
39.163
38.064
1995
45.851
49.904
1996
53.621
58.519
1997
55.519
58.533
1998 /p
60.089
67.046
/p projeção
fonte: MPAS (elaboração pelo BACEN/DEPEC)
1.099
-4.053
-4.898
-3.014
-6.957
% do PIB
+0,14
-0,50
-0,58
-0,35
-0,76
8
Verifica-se que a partir de 1995, o resultado líquido entre receitas e
despesas totais da previdência social (INSS) torna-se deficitário, e com
tendência crescente, estimando-se déficit da ordem de R$ 7 bilhões em 1998,
representando aproximadamente 0,76% do PIB. Conforme projeções atuariais de
técnicos do IPEA e do IBGE, a manutenção das atuais condições do RGPS pode
resultar em déficits de cerca de 4% do PIB em 2020 e de 7% em 2030.
Além da transferência de renda entre gerações, dos jovens de hoje
para os beneficiários de gerações anteriores, o regime de repartição simples
pode propiciar a distribuição de renda entre os indivíduos da mesma geração,
muitas vezes de maneira perversa, isto é das pessoas de renda mais baixa para
os de renda mais elevada, em contradição ao próprio pressuposto básico da
solidariedade da previdência social básica, fato que se agrava ao se levar em
conta os sistemas previdenciários dos servidores públicos. Nesse sentido, no
caso brasileiro, o surgimento dessa chamada solidariedade invertida decorre
fundamentalmente da conjugação dos mecanismos da aposentadoria por tempo
de serviço, dos critérios de cálculo dos benefícios e do prazo curto de carência
para a obtenção da aposentadoria, os quais propiciam a concessão em larga
escala de aposentadorias precoces aos segmentos de mais alta renda, com a
consequente alongamento do prazo médio de recebimento dos benefícios em
comparação ao período contributivo.
9
III - Previdência dos Servidores Públicos.
A
situação
do
quadro
previdenciário
do
País
agrava-se
substancialmente ao se considerarem os sistemas próprios de aposentadorias
dos servidores da União, dos Estados e dos Municípios, na medida em que o
benefício na inatividade é equivalente ao último salário na ativa, ou seja, o valor
da aposentadoria, na maioria dos casos, não está relacionada ao salário médio e
do montante das contribuições efetuadas ao longo da vida laboral do funcionário.
Quadro 2
GASTOS PREVIDENCIÁRIOS TOTAIS EM 1997
valor dos benefícios
(R$ bilhões1)
INSS
47,9
Inativos/pensionistas da União
19,5
Inat./pensionist. dos Est. e Mun.
30,9
Total
98,3
1/ a preços de dez/96, atualizados pelo IGP-DI.
fonte: MPAS/SPS e MF/STN
nº de beneficiários
(mil)
17.474
897
2.056
20.427
Configura-se dessa forma enorme disparidade entre os valores dos
benefícios dos inativos do setor privado e do serviço público, na medida que os
aposentados pelo INSS, receberam em média, em 1997, conforme informações
do Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE), 1,8 salário
mínimo, os inativos do Poder Executivo da União ganharam 13,4 salários
mínimos, os do Poder Judiciário, 32,5 salários mínimos e os do Poder
Legislativo, 33,2 salários mínimos. Nos governos estaduais e municipais, esse
valor foi estimado em 9,6 salários mínimos. Dessa forma, enquanto 17,5 milhões
de beneficiários do INSS, que representavam 85,5% do total do País, recebiam
10
R$ 47,9 bilhões, correspondente a 48,7% do valor total dos benefícios, 897,2 mil
servidores inativos da União e 2,1 milhões inativos dos Estados e Municípios
(14,5% do total do País)
auferiam R$ 50,4 bilhões, representando 51,3% do
valor dos benefícios.
Também, os proventos dos aposentados em geral superam os do
ativo, como se verifica nos 3 Poderes da União, onde a remuneração média
mensal do ativo situa-se em R$ 1.764,00, ante R$ 1.818,00 do aposentado. No
Executivo, o salário médio do ativo alcança R$ 1.594,00, contra R$ 1.744,00 do
inativo, enquanto no Legislativo e no Judiciário, as remunerações situam-se em
R$ 4.338,00 e R$ 4.314,00 e R$ 2.996,00 e R$ 4.220,00, respectivamente.
As despesas de benefícios dos inativos da União, denominados de
Encargos Previdenciários da União (EPU), de R$ 19,5 bilhões em 1997
representavam 42,1% do total das despesas com pessoal, denotando
significativo crescimento em relação a 23,8% em 1988 e 26,9% em 1992. Para o
financiamento desses encargos,
as contribuições dos servidores da União
cobriam somente R$ 2,6 bilhões, configurando-se diferença de R$ 16,9 bilhões,
equivalente a 1,96% do PIB, que foi coberta com a utilização de outras fontes
como os recursos do Fundo de Estabilização Fiscal (FEF). Também, se verifica a
precocidade das aposentadorias no serviço público federal, uma vez que a idade
média de aposentadoria com proventos integrais entre os servidores civis da
União situa-se em 57 anos, sendo que 20,2% aposentam-se com até 50 anos de
idade. Para a aposentadoria proporcional a idade média é de 51 anos.
11
ano
Quadro 3
DESPESAS COM SERVIDORES FEDERAIS INATIVOS
valores em R$ bilhões
despesas
contribuições dos
Déficit
% do PIB
com inativos
servidores
1997
1998 /p
1999 /p
/p projeção
fonte: MPO
(1)
(2)
(3) = (1) – (2)
19,5
20,5
22,0
2,6
2,8
2,8
16,9
17,7
19,2
1,96
1,92
1,92
IV - Previdências dos Servidores Públicos Estaduais e
Municipais
A
situação
nos
Estados
é
também
bastante
dramática,
considerando-se que a maioria deles gasta com pessoal mais do que o limite de
60% da receita corrente líquida estabelecido pela Lei Camata. Em 1997, o
comprometimento de todos os Estados com a folha de pessoal atingiu o
percentual médio de 62,6% em relação à receita corrente líquida, com destaque
aos Estados de Alagoas, com 92,6%, Rio Grande do Sul, com 83,6%, Distrito
Federal, com 79,1%, Rio de Janeiro, com 78,7%, Minas Gerais, com 76,7% e
Paraná, com 70,5% (vide Quadro 4). Essa situação é agravada com o
crescimento mais rápido das despesas com inativos em relação aos gastos com
os ativos, de modo que no conjunto dos Estados brasileiros, as despesas com
inativos representam em média 21,3% da receita corrente líquida, ou seja,
correspondem aproximadamente a 1/3 (um terço) das despesas de pessoal dos
Estados.
12
Quadro 4
DESPESAS DE PESSOAL E DE INATIVOS DOS GOVERNOS ESTADUAIS
Estado
nº de
servidores
ativos e
inativos (mil)
Acre
32,5
Alagoas
45,5
Amapá
10,6
Amazonas
61,9
Bahia
187,6
Ceará
115,0
D. Federal
112,9
Espírito Santo
70,6
Goiás
142,9
Maranhão
97,3
Minas Gerais
476,0
Mato Grosso
45,1
M. G. do Sul
51,0
Pará
116,8
Paraíba
96,7
Paraná
199,5
Pernambuco
164,3
Piauí
75,0
R. de Janeiro
406,6
R. G. Norte
93,0
R. G. Sul
183,8
Rondônia
44,0
Roraima
21,0
S. Catarina
120,1
São Paulo
1.021,0
Sergipe
50,0
Tocantins
34,1
Total
4.074,7
fonte: MARE e MPAS/SPS
gastos com
inativos
(R$ milhões)
28,2
178,6
1,8
190,5
380,1
203,8
829,7
238,5
407,3
176,3
1.817,1
175,5
54,1
224,5
98,1
1.053,8
489,2
121,3
1.781,8
151,8
1.517,0
32,0
0,1
481,5
5.184,0
100,5
15,4
15.932,6
gasto com
inativos/
RCL (%)
gasto de
pessoal/rec.
corrente
líquida (%)
53.6
92.6
50.7
36.1
52.9
52.3
79.1
68.1
62.8
64.4
76.7
55.1
74.5
51.4
50.6
70.5
71.5
72.5
78.7
68.1
83.6
68.0
18.1
67.4
63.6
61.1
46.6
62.6
6.3
21.7
0.6
12.4
10.0
11.0
21.6
14.0
23.5
15.6
27.7
14.0
6.8
13.7
11.0
25.1
21.6
15.8
29.8
16.4
33.0
5.7
0.0
21.4
22.3
13.2
2.4
21.3
Conforme levantamento do Ministério da Previdência e Assistência
Social/Secretaria
da
Previdência
Social
(MPAS/SPS),
os
sistemas
previdenciários estaduais dispenderam em 1997 R$ 15.933 milhões para
pagamentos de aposentadorias e pensões, que superaram amplamente as
13
receitas de contribuições, de R$ 3.092 milhões, provocando o défícit estimado
nesse ano de R$ 12.841 milhões. Na ausência de informações mais exatas, cabe
lembrar que a receita de contribuições foi obtida pela aplicação das alíquotas de
contribuição sobre as respectivas bases de incidência (folha de pessoal).
Segundo o mesmo levantamento, para que o conjunto dos sistemas
previdenciários estaduais alcancem o equilíbrio financeiro, a alíquota de
contribuição média sobre os ativos e inativos deveria ser de 31,6% sobre a folha
de pessoal, e não de 6,1%, com acréscimo necessário de 25,5 pontos
percentuais sobre a mesma base. Os Estados mais importantes necessitariam
de aumentos ainda mais elevados do que a média nacional, com destaque para:
RJ (37,4p.p.) RS (31,8p.p.), SP (30,8 p.p.), PR (28,4 p.p.) e MG (26,6p.p.). Ou
seja, as contribuições sobre a folha de pessoal deveriam aumentar nos
percentuais indicados para equilibrar as despesas e receitas previdencárias
desses Estados.
Sobre os 1.032 municípios que criaram regimes previdenciários
próprios até 1995 a partir da Constituição de 1988, o MPAS não dispõe ainda de
informações confiáveis, mas estima-se que o déficit entre receitas e despesas de
benefícios esteja em torno de R$ 3 bilhões. Nessas condições, o desequilíbrio
anual dos sistemas previdenciários estaduais e municipais estaria ao redor de R$
16 bilhões. Somando-se o déficit de R$ 17 bilhões do serviço público federal e de
R$ 7 bilhões do INSS, o déficit global do sistema previdenciário do País atingiria
a cifra anual de R$ 40 bilhões (aproximadamente 4,6% do PIB).
14
Os gastos com servidores inativos representam um peso muito
grande nos orçamentos públicos pelo fato de serem custeados na maior parte
com recursos fiscais, o que reduz drasticamente a capacidade dos governos de
atenderem as demandas essenciais da população, principalmente em termos de
investimentos sociais e em infra-estrutura.
IV.1 - Breve Histórico anteriormente à Constituição de 1988.
A legislação sobre a seguridade social dos servidores públicos
estaduais e municipais, anteriormente à Constituição Federal de 1988,
apresentava se de forma esparsa e sem a adequada uniformidade de
tratamento. De maneira geral, o pagamento das aposentadorias era de
responsabilidade dos tesouros, ao passo que as pensões tinham custeio próprio,
mediante
contribuições
compulsórias
aos
respectivos
governos.
Alternativamente, os institutos de previdência estaduais associavam diversos
municípios e seus respectivos servidores, para a concessão de benefícios de
acordo com regras mínimas estabelecidas por legislação federal, mediante
cobrança de contribuições específicas dos participantes.
Em meados da década de 60, o aumento significativo da demanda
por serviços públicos básicos condicionou o crescimento do quadro de servidores
públicos, o que foi feito através da contratação de funcionários regidos pela CLT
e amparados pelo regime previdenciário geral (atual INSS).
15
A partir da década de 70, entretanto, os governos estaduais e
municipais passaram a acumular dívidas crescentes com a previdência oficial,
em decorrência basicamente da majoração frequente das alíquotas de
contribuição previdenciária, que se revelava necessária para financiar a
expansão da cobertura oferecida.
No início da década de 80, agravam se os sinais da crise do
sistema previdenciário, decorrentes de fatores estruturais como o crescimento
real dos benefícios pagos e a deterioração da relação entre ativos e inativos,
além de fatores gerenciais como a evasão na arrecadação e os fraudes nos
benefícios concedidos. A perspectiva de esgotamento do modelo celetista para o
setor público condicionou a efetivação de mudanças por ocasião da elaboração
da Constituição de 1988, que retomou essencialmente as condições vigentes
anteriormente à década de 60.
IV.2 - Modificações introduzidas pela Carta de 1988
A Constituição Federal de 1988 acarretou profundas modificações
no conjunto de normas que regulam as relações entre o Estado e o seu
funcionalismo e teve como cerne o equacionamento das seguintes 3 questões
fundamentais para a administração pública que se apresentavam na época: a) a
unificação dos regimes jurídicos; b) a estabilidade funcional; e c) a uniformização
dos planos previdenciários.
16
Pretendia-se,
dessa
forma,
dar
tratamento
isonômico
aos
funcionários no âmbito das 3 esferas de Governo. Aliava-se ainda a necessidade
de dotar o setor público de instrumentos de controle e administração do
crescimento da massa salarial, frente a restrições orçamentárias cada vez mais
graves. Dessa forma, a nova Constituição tirou dos servidores a garantia de uma
política salarial idêntica à da iniciativa privada (CLT) em troca da estabilidade de
emprego. Ou seja, permutou-se políticas salariais por garantia de emprego e
benefícios previdenciários mais generosos.
Assim, a partir da Constituição Federal (C.F.) de 1988, tornou-se
obrigatória a instituição do regime único para nortear as relações entre a União,
os Estados e Municípios e seus respectivos funcionalismos (art. 39 da C.F.), no
qual deve ser observada a isonomia de vencimentos para as funções correlatas
no âmbito dos 3 Poderes constituídos. O art. 40, ao dispor sobre as
aposentadorias, garantiu ainda a vinculação dos vencimentos dos inativos ao dos
ativos, não somente no momento da concessão como também durante todo o
período de manutenção do benefício, inclusive após a transformação da
aposentadoria em pensão aos seus dependentes.
IV.3 - Proliferação dos sistemas próprios dos Estados e dos Municípios.
Observou-se em consequência a proliferação de sistemas próprios
de previdência, notadamente em municípios recém-criados, nos quais se
17
pretendem garantir os preceitos isonômicos previstos na Constituição Federal,
sem a observância, contudo, dos aspectos de custeio e equilíbrio atuarial de
longo prazo. Os Governos estaduais e municipais foram em grande parte
estimulados também pelo impacto financeiro inicial positivo, decorrente da
desobrigação das contribuições ao INSS, que eram maiores do que as
contribuições aos novos institutos de previdência constituídos, bem como da
desobrigação de efetuar os depósitos às contas do FGTS.
O alívio financeiro inicial, entretanto, revelou-se totalmente fictício a
médio prazo, na medida que o novo sistema impôs aos governos encargos
significativos com a assunção de benefícios dos servidores incorporados ao
regime jurídico único, os quais, em muitos casos, foram inflados com a inclusão
de benefícios assistenciais, não contemplados inclusive em dispositivos
constitucionais, tais como planos de saúde, salário família e auxílios diversos.
O desequilíbrio financeiro e atuarial tem sido ainda agravado em
decorrência dos principais fatores a seguir: a) definição de alíquotas de
contribuições usualmente de maneira empírica, sem qualquer base técnica e
atuarial; b) elevada evasão ou sonegação das contribuições dos governos
estaduais e municipais; c) deficiência na segregação total entre as contas dos
governos e dos fundos previdenciários; d) critérios generosos para cálculo dos
benefícios, os quais muitas vezes equivalem ao salário mais alto recebido pelo
funcionário ao longo do período laboral; e e) gestão deficiente dos ativos dos
fundos.
Vislumbra-se, portanto, um cenário em que:
18
•
as despesas com pagamento de aposentadorias e pensões
representam um peso cada vez maior na folha de pessoal, de
modo que a manutenção da atual tendência, a médio prazo,
poderá implicar em que a totalidade das receitas de grande
parte dos Estados e Municípios será destinada exclusivamente
ao pagamento dos inativos e pensionistas;
•
instituto da estabilidade de emprego impede que a adequação
dos gastos com a folha se realize pelo enxugamento do seu
quadro;
•
comprometimento das receitas com o pagamento de pessoal,
aliado à vinculação entre proventos de ativos e inativos, leva ao
achatamento da remuneração do servidor ativo e impede a
renovação de quadros, deteriorando a qualidade dos serviços
prestados.
Esse quadro é agravado pelo fato de que não está ainda
equacionado o ressarcimento pelo INSS das contribuições anteriormente vertidas
pelos servidores públicos celetistas, que passaram a integrar os institutos
previdenciários estaduais e municipais.
V - Primeiras Tentativas de Reforma dos Sistemas
Previdenciários dos Estados.
Em função da situação atual desfavorável, com tendência a se
agravar rapidamente no futuro próximo, alguns Estados da federação têm
19
realizado esforços no sentido de implementar reformas nos seus respectivos
planos previdenciários, com destaque aos Estados da Bahia, São Paulo, Paraná
e Rio Grande do Sul, sendo que no momento somente a Bahia implantou de fato
o seu novo sistema.
V.1 - Características Gerais das Propostas de Reforma dos Planos
Estaduais.
A maior inovação consiste na mudança do regime de repartição
simples para o de capitalização, aproveitando a experiência de mais de 20 anos
das
entidades
fechadas
de
previdência
privada
(EFPP),
que
foram
regulamentadas pela Lei 6435/77.
Propõe-se, assim, a constituição de entidades independentes dos
respectivos governos, pelo menos formalmente, com o fim específico de
arrecadar contribuições, acumular reservas, gerir recursos com competência,
para fazer frente ao pagamento dos benefícios previdenciários. Nesse sentido,
deixam de adotar os antigos planos, de caráter essencialmente contábil, muitas
vezes administrados isoladamente pelas secretarias de administração, no lado
dos passivos, e pelas secretarias de fazenda, na parte dos ativos (recursos).
Para aumentar o grau de autonomia dessas entidades, propõe-se a
criação de conselhos superiores, que traçam as diretrizes gerais, com a
nomeação de membros provenientes do governo, do quadro de servidores e
20
também por indicação da própria sociedade civil. Ao mesmo tempo, tenta-se dar
um caráter técnico e profissional na composição da diretoria executiva, e
principalmente na administração dos recursos mediante a terceirização parcial ou
total pela contratação de empresas ou bancos especializados em gestão de
recursos no mercado financeiro e de capitais. Para o controle de todas as ações
da entidade, propõe-se a criação de mecanismos de controle, incluindo as
auditorias interna e externa.
As contribuições são provenientes tanto dos governos como dos
servidores ativos e inativos, em proporções que variam caso a caso. Da parte do
governo estadual, este se compromete a fazer contribuições ordinárias, como
também
alocações
extras,
provenientes
de
receitas
de
privatização,
principalmente na constituição do fundo, bem como de concessões de serviços
públicos, da venda de ativos não-operacionais, além de eventuais superávits
primários. Os governos estaduais esperam aportar os recursos que venham a
receber de ressarcimentos pelo INSS relativamente às contribuições feitas pelos
servidores celetistas no antigo regime.
V.2 - Dificuldades ou deficiências dessas propostas.
A maior dificuldade é a mesma que afeta todas os processos de
mudança do sistema previdenciário do regime de repartição simples para o de
capitalização, a qual é caracterizada como custo de transição do sistema antigo
21
para o sistema novo, o qual tem como maior exemplo o caso da reforma do
sistema previdenciário do Chile.
Nesse sentido, as propostas em geral não definem ou não
equacionam adequadamente alguns pontos importantes, principalmente quanto
ao “divisor de águas” ou o “corte” entre o sistema antigo e o novo, ou seja, como
as novas regras irão afetar os servidores já existentes por ocasião da criação do
novo plano e aqueles que ingressarão no serviço público a partir dessa data.
No caso do Chile, por exemplo, para os optantes do novo sistema,
o ônus da transição foi assumido pelo governo (no final, todos os contribuintes),
porém com diferimento no longo prazo, mediante a concessão de bônus de
reconhecimento à cada participante, como tentativa de capturar as contribuições
feitas pelos empregados ao sistema antigo.
Nas várias propostas dos governos estaduais, isso não fica
explicitado, de modo que o novo plano, na prática, passará a assumir todo o
ônus do pagamento dos benefícios a partir da sua constituição. Essa
responsabilidade se agrava na medida que o ressarcimento pelo INSS das
contribuições dos servidores celetistas não está ainda resolvido, em função
basicamente da enorme dificuldade para o levantamento desses dados e da
situação delicada em que se encontra a própria situação financeira do INSS.
22
Na transição do sistema antigo para o novo, dever-se-ia adotar a
mesma sistemática utilizada no Chile, ou pelo menos equivalente ou semelhante,
com o objetivo de aportar ao novo plano recursos necessários para garantir as
reservas correspondentes ao período anterior ao advento do novo sistema. Ou
alternativamente, a entidade patrocinadora, no caso o governo estadual, deveria
garantir os benefícios proporcionalmente ao período anterior, similarmente ao
conceito de “vesting” aplicável aos fundos de pensão sob o regime de
capitalização.
Uma outra grande deficiência dessas propostas refere-se à
impossibilidade ou à extrema dificuldade de se fazer a mudança da modalidade
de benefício definido, como vigente no regime antigo, para a de contribuição
definida, como seria do desejo dos governos patrocinadores, pelo menos no
atual arcabouço legal e constitucional. Isto é, apesar da adoção do regime de
capitalização, a aposentadoria a ser paga pelo novo sistema corresponderá ao
valor do último salário e não o resultado da acumulação de contribuições e da
rentabilidade das suas poupanças em contas individualizadas, como seria na
modalidade de contribuição definida.
O Governo do Estado de São Paulo, por exemplo, propõe o
pagamento das aposentadorias da seguinte forma:
Para os atuais servidores:
•
salários de até R$ 1.200,00 - benefício definido, isto é, com valor integral;
23
•
acima de R$ 1.200,00 - benefício definido, com redutor de até 30%,
similarmente à proposta original na reforma da previdência social,
conforme a PEC 33;
•
Para os novos servidores:
•
salários até R$ 1.200,00 - benefício definido (salário integral);
•
acima de R$ 1.200,00 - contribuição definida, conforme o rendimento do
Fundo.
Deve-se, entretanto, ponderar que a proposta do Governo do
Estado de SP pode ser questionada judicialmente, principalmente em relação
aos servidores já existentes, na medida que o atual dispositivo constitucional
assegura o valor da aposentadoria como sendo equivalente ao último salário
bem como a vinculação ao provento do ativo ao longo de todo o período de
manutenção do benefício.
Outra dificuldade, de ordem administrativa e política, está
associada ao fato de que os efeitos benéficos das reformas de planos
previdenciários normalmente são esperados a longo prazo, ou seja, em períodos
bastante superiores aos dos mandatos eletivos. Assim, à exceção de poucos, os
governantes em geral sentem-se pouco atraídos a empreender tal tipo de
reforma.
24
V.3 - Análise crítica da reforma dos planos previdenciários estaduais
As propostas de reforma dos sistemas previdenciários estaduais e
municipais em estudo ou já efetivamente implantadas são bastante positivas,
apesar das deficiências apresentadas e das dificuldades enfrentadas, que são
inerentes a processos de mudança com essa envergadura e complexidade.
A grande inovação consiste na transformação do regime de
repartição simples para o de capitalização, que tem pelo menos 3 grandes
méritos: a) a exigência de cálculo atuarial do passivo previdenciário, mesmo que
em bases precárias; b) o comprometimento desde já tanto do governo como do
funcionalismo para a realização de contribuições para a acumulação de reservas,
mesmo que não sejam totalmente suficientes para o atendimento pleno dos
compromissos futuros; c) em consequência, começa a criar-se a cultura da
necessidade de provisionamento de recursos ao longo do tempo para a garantia
dos benefícios, que está hoje praticamente ausente no funcionalismo público,
onde ainda predomina a idéia de que o Estado protetor e todo poderoso sempre
dará um jeito para prover as necessidades de seus funcionários sejam ativos ou
inativos.
As propostas em análise exigem em geral taxas de contribuições
mais elevadas e, portanto, mais realistas do que as atualmente prevalecentes,
fato esse que associado ao regime de capitalização permite uma perspectiva de
25
maior factibilidade de atendimento às necessidades de pagamento dos
benefícios futuros.
Quanto aos benefícios a serem pagos, pouco se pode fazer no
sentido de se adequar os mesmos à capacidade de acumulação de reservas ao
longo do tempo, na medida que o atual arcabouço legal e constitucional garante
a integralidade dos proventos na aposentadoria. Ajustes adicionais estão sendo
realizadas, como por exemplo, a apartação da assistência médica da
previdência, de modo a se prever o custeio próprio e diferenciado para a
assistência médica. O custeio de outros benefícios de risco, como a invalidez,
auxílio-doença e pecúlio por morte também está sendo realizado separadamente
do custeio da previdência em várias das propostas apresentadas.
Como visto anteriormente, no entanto, o quadro jurídico mais
adequado só poderá ser alcançado com a Emenda Constitucional e da
consequente lei complementar, que regulará a previdência complementar não
somente do setor privado como do funcionalismo público.
VI - Efeito da Reforma da Previdência Social (PEC 33) na
Previdência dos Servidores Públicos.
A proposta de reforma da previdência social conforme a Proposta
de Emenda à Constituição nº 33, de 1995, foi inicialmente encaminhada pelo
26
Poder Executivo ao Congresso Nacional, através da Mensagem nº 306, de
17.03.1995. Após a introdução de alterações substanciais em relação ao projeto
original, a referida PEC foi aprovada em 2º turno na Câmara dos Deputados, em
17.07.1996. Encaminhada ao Senado Federal, sob a relatoria de Beni Veras, a
partir de 03.02.1997, essa Casa tentou resgatar as proposições essenciais do
projeto original do Poder Executivo. Aprovada no Senado, a PEC 33 encontra-se
em fase final de aprovação em 2º turno na Câmara dos Deputados, estando
ainda na dependência da votação de 3 Destaques para Votação em Separado
(DVS), a qual está prevista em princípio para o final outubro de 1998, ou seja,
após a conclusão do 2º turno das eleições. Um dos DVS é de grande relevância,
na medida que pretende impedir a constituição de planos de previdência
complementar dos servidores públicos.
Os principais efeitos das propostas da PEC 33 sobre o Regime do
Servidor Público são:
1?
Substituição da aposentadoria por tempo de serviço pela combinação
de critérios de tempo de contribuição e limite de idade tanto no serviço
público como no regime geral de previdência, mediante a exigência de
60 anos de idade e 35 anos de contribuição, para o homem, e de 55
anos de idade e 30 anos de contribuição, para a mulher.
2?
Estabelecimento de carência para aposentadoria no serviço público, de
10 anos de exercício e de 5 anos no cargo em que se dará a
aposentadoria.
27
3?
Extinção da aposentadoria proporcional por tempo de serviço,
observadas as regras de transição.
4?
Regra de transição para aposentadoria voluntária com proventos
integrais na administração pública:
•
tempo de contribuição mínimo de 35 anos para homem e de 30 anos
para mulher
•
período adicional de contribuição equivalente a 20% do tempo que
falta para atingir o limite mínimo fixado
•
prazo mínimo de 5 anos de efetivo exercício no cargo.
•
idade mínima de 53 anos para homem e de 48 anos para mulher
5?
Regra de transição para aposentadoria proporcional:
•
tempo de contribuição mínima de 30 anos (homem) e 25 anos
(mulher)
•
período adicional de contribuição equivalente a 40% do tempo que
falta para atingir o limite mínimo fixado
•
proventos correspondentes a 70% do valor máximo, com acréscimo
de 5% para cada ano adicional.
6?
Extinção das aposentadorias especiais tanto no serviço público como
na atividade privada, exceto em casos comprovados de exposição a
agentes de risco à saúde
7?
Fim da aposentadoria especial do professor universitário
28
8?
Nova regra para a aposentadoria dos professores de cursos primário e
secundário, mediante a exigência de 55 anos de idade e 30 anos de
contribuição para o homem, e 50 anos de idade e 25 anos de
contribuição para a mulher.
9?
Aplicação aos membros do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos
Tribunais de Contas das mesmas regras gerais da previdência do
serviço público (art. 40 da C.F.)
10? Proibição da acumulação de aposentadorias no serviço público, à
exceção daquelas previstas em Constituição
11? Fixação de teto para a acumulação de aposentadorias, que não poderá
ultrapassar o valor de remuneração do Ministro de Estado (art.37, XI, da
C.F.).
12? Autorização ao Poder Público para a instituição de regime de
previdência complementar para o serviço público. A União, os Estados
e os Municípios, desde que assegurem aos seus servidores o regime
básico de previdência social com o mesmo limite do RGPS estabelecido
no art. 201 (R$ 1.200,00), poderão instituir planos de previdência
complementar.
Essa última disposição da PEC 33 seria de fundamental
importância para a constituição de novos planos de previdência do funcionalismo
público em bases mais saudáveis e consistentes. Assim, a partir da aprovação
da referida PEC, a União, os Estados e ou Municípios, nos termos do art 40,
29
parágrafo 15, poderiam instituir sistemas previdenciários próprios , de caráter
contributivo e no regime misto, isto é, os benefícios até R$ 1.200,00, conforme o
art. 201, deverão ser pagos na sua integralidade, e para valores superiores a R$
1.200,00, em caráter complementar, no regime de capitalização, nas condições
estabelecidas pelo art. 202.
O novo plano de previdência complementar dos servidores
públicos,
entretanto,
deverá
abranger,
na
prática,
somente
os
novos
ingressantes, uma vez que a adesão dos atuais servidores não seria
compulsória, mas sim optativa (art. 40, parágrafo 17). Ou seja, os atuais
servidores, normalmente, deverão preferir manter-se no plano atual em que é
garantida a integralidade do salário na aposentadoria, de modo que o único risco
ao servidor seria a configuração da total incapacidade governamental de honrar
esse compromisso no futuro.
Conforme o art. 40, parágrafo 16, e em conjugação com o art. 202,
a implantação do sistema de previdência complementar dos servidores públicos,
nas 3 esferas de governo, será facultativa e dependerá da edição de lei
complementar específica, para funcionar com as características de previdência
privada, em caráter complementar à previdência social (para benefícios
superiores a R$ 1.200,00), sob o regime de capitalização com o objetivo de
constituir reservas que garantam o “benefício contratado”. O termo “benefício
contratado” pode dar a entender
que o benefício deve ser previamente
assegurado, ou seja, a modalidade seria de benefício definido. Entretanto, tudo
30
indica que essa questão será definida mais claramente na própria lei
complementar que regulará a atividade.
O prazo para a apresentação do projeto de lei complementar sobre
esse tema será de 90 dias após a promulgação da Emenda Constitucional (PEC
33), que é o mesmo estabelecido para a apresentação do projeto de lei para a
previdência privada, conforme o art. 202, sendo neste último caso, um projeto
para a previdência complementar do setor privado e outro específico para os
planos patrocinados pelas entidades e empresas do setor público.
VII - Oportunidade para a Reforma dos Planos
Previdenciários
dos Servidores Públicos
O momento para a realização da reforma agora não somente é
adequado, em função da gravidade da situação que tende a se deteriorar
rapidamente nos próximos anos, bem como pelo fato de vários
governos
subnacionais estarem realizando um amplo programa de reforma do Estado.
Apesar do elevado custo de transição, principalmente na fase inicial, os estudos
preliminares realizados atestam que vale a pena fazer-se a reforma por permitir
ao governo patrocinador o melhor enfrentamento do ônus das obrigações
previdenciárias no espectro de longo prazo.
31
O equacionamento mais consistente dos planos
previdenciários do funcionalismo público, entretanto, depende da alteração do
quadro
constitucional
e
legal,
que
permita
a
constituição
de
planos
complementares dos servidores públicos, os quais, de acordo com a proposta da
PEC 33, só poderiam abranger os benefícios superiores a R$ 1.200,00, ou seja,
até esse limite de remuneração os benefícios devem ser concedidos na
integralidade similarmente aos da previdência social (INSS).
Considerando-se a necessidade de que haja uma correspondência
estreita entre os benefícios esperados no futuro com as contribuições a serem
realizadas para a acumulação das reservas ao longo do tempo, os planos
complementares devem ser concebidos sob o regime de capitalização, na
modalidade de contribuição definida, em contas individualizadas. Como
alternativa intermediária, pode-se pensar em benefício definido, porém, com
redutor em relação ao salário da ativa, o que seria bastante plausível e justo de
acordo com os padrões internacionais, nos quais normalmente o provento do
inativo representa entre 50% a 80% do provento do ativo.
Assim, em função do escopo da PEC 33 a ser aprovada e da
regulamentação por lei complementar a ser feita em seguida, o novo sistema de
previdência complementar do serviço público deve contemplar no mínimo os
seguintes pontos principais.
1.
Definição do arcabouço legal e institucional, de iniciativa federal, e
preparação de uma estrutura eficiente de regulação e supervisão de todo o
32
sistema de previdência do serviço público, tanto na gestão dos passivos
como na administração dos ativos, e atuando de maneira integrada com os
diversos órgãos responsáveis pelas políticas financeira e previdenciária do
País;
2.
Constituição facultativa e não compulsória pelos governos de
entidades previdenciárias fechadas, para a complementação de
proventos superiores ao teto da previdência social de R$ 1.200,00.
3.
Regime de capitalização, com estabelecimento de critérios visando a
preservação do equilíbrio financeiro e atuarial.
4.
Contribuições:
do participante:
•
normais:
para
a
constituição
de
fundo
em
contas
individualizadas
•
facultativas:
aportes
voluntários,
sem
contrapartida
da
patrocinadora pública
da patrocinadora:
•
normais: para a conta individualizada do participante, na
proporção até o valor aportado pelo participante (máximo de um
para um), incidindo-se sobre o salário situado entre o teto da
previdência social (R$ 1.200,00) e a remuneração máxima a ser
admitida no serviço público (art.37, XI, da C.F.)
33
amortizantes: para a cobertura de eventuais passivos do
•
passado e outras de natureza indenizatória a serem previstas
nos regulamentos
1.
Princípios básicos sobre as reservas dos participantes.
•
reservas individuais (contas individualizadas)
•
portabilidade: possibilidade de transferência da reserva do
participante para outro plano, inclusive de outra entidade,
cessado o seu vínculo empregatício com o ente público. Esse
mecanismo permitiria a mobilidade da conta de um participante
entre as diversas modalidades de previdência, inclusive privada,
por ocasião da mudança de emprego, fato esse que se
configura como uma tendência futura cada vez mais provável.
•
vesting: aquisição de direito sobre o benefício proporcional,
inclusive sobre a parcela depositada pelo patrocinador, após o
cumprimento de determinados requisitos mínimos, em caso do
término do vínculo empregatício antes do preenchimento de
todas as condições requeridas para o recebimento do benefício
pleno.
•
autopatrocínio: prerrogativa do participante manter a sua
filiação ao plano após o término do vínculo empregatício,
mediante a assunção das contribuições tanto do participante
como da patrocinadora pública.
34
1.
Independência das entidades previdenciárias. Constituição de entidades
previdenciárias independentes do governo patrocinador, com a minimização
da ingerência externa e do atendimento de demandas incompatíveis com a
preservação dos objetivos da entidade, ou seja, o plano previdenciário,
regido pelo regime de capitalização deve ter a perspectiva de funcionar de
maneira equilibrada não somente por alguns anos mas em um horizonte de
longo prazo. Para tanto, recomenda-se a instituição de conselhos superiores
com a participação de membros de diversas procedências inclusive da
própria sociedade civil, além de instrumentos de controles interno e externo,
a inclusão de participantes nos colegiados e instâncias de decisão
(representatividade), bem como permitir-se o pleno acesso às informações
sobre a entidade e sua gestão (transparência).
2.
Gestão
técnica
e
profissional.
Gestão
da
entidade
em
bases
exclusivamente técnica e profissional, mediante exigência de requisitos
mínimos para o quadro diretivo da entidade. Deve-se ainda permitir a
terceirização parcial ou total da administração de ativos ou passivos por
entidades especializadas do mercado financeiro e de capitais, bem como
estabelecer a responsabilidade solidária entre os administradores, órgãos
colegiados e os profissionais da auditoria externa.
3.
Segregação do custeio da previdência do custeio de outros benefícios.
O plano de previdência deve ser concebido separadamente do custeio de
outros benefícios como a assistência médica e daqueles considerados de
risco aleatório como auxílio-doença, invalidez e pecúlio por morte. Os
35
últimos podem ter a sua administração terceirizada para outras entidades
especializadas, como os planos de saúde e as seguradoras.
4.
Adesão do servidor antigo: facultativa, mediante prévia e expressa
autorização
5.
Adesão do servidor novo, admitido após a instituição do novo regime:
facultativa, porém, em caso de não adesão, seu benefício ficaria limitado ao
teto do benefício da previdência básica (R$ 1.200,00).
6.
Regra de transição para os servidores antigos:
•
1a. alternativa: aporte pela patrocinadora
dos recursos
necessários para garantir as reservas correspondentes ao
período anterior ao advento do novo regime; esse aporte poderia
ser feito parcialmente pelos ressarcimentos a serem feitos pelo
INSS relativamente às contribuições feitas pelos servidores
durante o regime celetista; similarmente ao caso chileno, o
governo poderia conceder o bônus de reconhecimento à cada
participante como tentativa de capturar as contribuições feitas
pelos funcionários no sistema anterior, portanto, com diferimento
do ônus no longo prazo.
•
2a.
alternativa:
concessão
do
direito
de
“vesting”
proporcionalmente ao tempo de serviço já prestado ao ente
público.
Em qualquer alternativa, o ônus da transição seria bastante significativa, mas
seria compensador em comparação ao custo da manutenção do atual sistema,
36
no regime de repartição simples, com a integralidade do benefício em relação
ao salário na ativa.
VII.1 - Impacto Provável do Novo Sistema de Previdência do Serviço
Público.
Em função do fato de que as características do novo sistema
deverão ser detalhadas ainda em lei complementar, torna-se difícil vislumbrar
mais claramente os seus possíveis efeitos no sistema de aposentadorias
públicas e nas próprias finanças governamentais.
De imediato, entretanto, 2 fatores previstos na PEC 33 podem
limitar em muito o alcance do novo sistema pretendido: a) o elevado valor do
benefício básico da previdência social, de R$ 1.200,00, para os propósitos da
reforma; b) a adesão facultativa, e não compulsória,
dos servidores já
existentes (antigos).
Quanto ao valor do benefício básico, de até R$ 1.200,00, que
continuaria sendo pago no regime de repartição simples, deve-se considerar
que conforme dados do MARE, 62,8% dos funcionários públicos federais do
Poder Executivo recebem remuneração de até R$ 1.250,00, ou seja, só
aproximadamente 40% dos funcionários ativos do Poder Executivo federal
ganham salários superiores a R$ 1.200,00, representando um contingente de
apenas 355 mil servidores ativos, que, em princípio, poderiam aderir ao novo
37
regime complementar de previdência. Entretanto, a adesão dos mesmos ao
novo plano seria voluntária, dependendo da manifestação expressa nesse
sentido.
Apesar desses fatores, é importante que sejam implementados os
novos regimes de previdência complementar do serviço público, em função
dos seguintes principais pontos:
•
existe margem para que o projeto de lei complementar acabe definindo
um alcance maior para os propósitos da reforma;
•
as tentativas de reforma já implementadas ou em implementação por
vários governos estaduais e municipais dependem da definição do novo
arcabouço constitucional e legal, bem como uma melhor adequação aos
requisitos necessários para a sua maior consistência;
•
de qualquer maneira, há conveniência de se estabelecer um corte ou
um marco para os novos ingressantes no serviço público, ou seja, a
partir da instituição do plano complementar, ao funcionário novo não
seria mais assegurada a integralidade do salário na aposentadoria, cujo
preceito seria válido somente até o limite de R$ 1.200,00;
•
há possibilidade para a realização de reformas ainda mais profundas
nos níveis constitucional e legal, inclusive quanto à fixação do benefício
básico da previdência do serviço público em valor inferior ao R$
1.200,00 proposto pela PEC 33, desvinculando o do teto da previdência
social, o que ampliaria o escopo da previdência complementar no
serviço público;
38
•
mesmo que incipiente no início, o sistema complementar, sob o regime
de capitalização, proporciona a acumulação de reservas, as quais
podem constituir importante fonte de elevação da poupança doméstica
estável e de longo prazo, reduzindo, com isso, a atual excessiva
dependência do País da poupança externa.
VII.2 - Ações governamentais para a indução das reformas.
Os governos federal, estaduais e municipais podem ainda adotar
outras medidas
no sentido de estimular o equacionamento dos sistemas
previdenciários dos servidores públicos.
No contexto da reforma do Estado, as receitas de privatizações, de
concessões de serviços públicos e da venda de ativos não-operacionais devem
ser prioritariamente destinadas para a redução da dívida pública ou
alternativamente para a capitalização de fundos previdenciários, desde que
concebidos em bases consistentes no longo prazo, uma vez que após o
esgotamento desses recursos ficaria muito mais difícil empreender reformas
dessa envergadura.
Na elaboração de normas e nas negociações concernentes às
concessões de crédito e às autorizações de endividamento dos estados e dos
municípios, deve-se dar especial atenção ao impacto das obrigações
39
previdenciárias nas finanças públicas dos governos subnacionais. Assim, a atual
sistemática de controle do endividamento público é estabelecida com base nas
diretrizes do Senado Federal, conforme competência estabelecida no art. 52 da
Constituição Federal. Nesse sentido, o Senado, através de Resoluções, fixa os
limites da capacidade de endividamento bem como os requisitos exigidos para a
obtenção do crédito ou para a emissão dos títulos da dívida pública. Na recente
Resolução, de no. 78, de 08.07.1998, o Banco Central, no exame dos pleitos de
endividamento dos governos estaduais e municipais por delegação do Senado,
passa a exigir entre outros requisitos que o resultado primário do pleiteante seja
superavitário. Na medida que poucos governos estaduais e municipais hoje
atenderiam a tal requisito, os mesmos serão doravante pressionados a efetuar o
trabalho árduo de ajuste fiscal, que incluirá certamente o ataque ao problema
previdenciário dos servidores públicos.
O Governo Federal, por sua vez, tem tomado algumas medidas
para a abordagem das despesas com inativos, principalmente dos Estados e dos
Municípios. Nesse sentido, encontra-se em implantação o Programa de Apoio à
Reforma dos Sistemas Estaduais de Previdência (PARSEP), a ser financiado
com recursos da União com base no empréstimo a ser contraído junto ao Banco
Mundial a partir de novembro de 1998, no valor de US$ 10 milhões. O seu
principal objetivo consiste no desenvolvimento da capacidade institucional dos
Estados para a formulação e gestão da previdência de seus funcionários, de
modo a assegurar a viabilidade financeira e atuarial dos regimes previdenciários
e contribuir para o equilíbrio das finanças estaduais. Um dos requisitos para a
40
elegibilidade do Estado ao PARSEP é a execução satisfatória do contrato de
adesão ao Programa Nacional de Apoio à Administração Fiscal para os Estados
Brasileiros (PNAFE), que está sendo financiado com recursos do BID e de
contrapartida do Governo Brasileiro, no valor total de US$ 1 bilhão, sob a
coordenação do Ministério da Fazenda.
No estágio atual, o PARSEP pretende abranger somente os
Estados, porém, dependendo do seu desenvolvimento satisfatório, o mesmo
poderá ser estendido aos Municípios. Técnicos do Banco Mundial admitem a
possibilidade de não somente viabilizar a cooperação técnica, mas também o
financiamento para a capitalização dos fundos previdenciários, desde que
constituídos em bases consistentes, similarmente ao que ocorreu em países
como a Argentina e o México.
VIII - Aprendizagem com o Sistema de Previdência
Complementar Fechado (Fundos de Pensão)
A experiência de funcionamento das entidades fechadas de
previdência privada (EFPP=fundos de pensão) por mais de 2 décadas
41
certamente pode proporcionar um elevado grau de aprendizagem tanto em
relação aos seus acertos como em relação às suas deficiências com vistas à
reestruturação dos planos previdenciários do serviço público.
Os planos de previdência complementar no Brasil, similarmente a
outros países, foram concebidos sob a evidência de que os benefícios
proporcionados ou prometidos pela previdência social pública na aposentadoria
não permitiriam a manutenção da condição de vida equivalente que o segurado
tinha enquanto ativo, especialmente para aqueles que auferiam rendimentos
superiores ao teto do benefício da previdência social, atualmente fixado em 10
salários mínimos. Em vista desse quadro frustrante aos seus funcionários mais
graduados, algumas empresas estatais foram as pioneiras em instituírem planos
de
complementação
de
aposentadorias
e
pensões.
Entretanto,
a
institucionalização da previdência complementar ocorreu somente com o advento
da Lei no. 6435, de 15.07.1977, que em conjunto com os Decretos nos. 81240 e
81402, de 1978, estabeleceram as bases para a formação do sistema de
previdência complementar privada no País, de caráter voluntário, em contraste à
compulsoriedade da previdência social , basicamente sob o regime de
capitalização, para proporcionar benefícios complementares aos da previdência
social pública, mediante contribuições de seus participantes e dos respectivos
empregadores.
42
VIII.1 - Regulação e supervisão governamentais
Considerando-se a importância do sistema de previdência privada
na acumulação de estoque significativo de poupança estável e de longo prazo,
fruto não somente da disposição das empresas e dos participantes de
constituírem planos complementares de previdência, como também da legislação
fiscal favorável para a consecução desses objetivos, o sistema das EFPP está
sujeito à regulação e supervisão governamentais específicas.
As atividades das EFPP situam-se no âmbito do Ministério da
Previdência e Assistência Social, que exerce a sua política através de:
• Conselho de Gestão da Previdência Complementar (CGPC), como órgão
normativo, com representantes de várias áreas do Governo e também do setor
privado, com a função de deliberar, coordenar, controlar e avaliar a atuação
dos fundos de pensão, além de funcionar como órgão recursal superior na
esfera administrativa;
• Secretaria de Previdência Complementar (SPC), como órgão executivo,
com a finalidade de autorizar a constituição, o funcionamento e a exercer a
fiscalização das entidades.
Para garantir o cumprimento das suas obrigações, as EFPP devem
constituir reservas técnicas, conforme critérios fixados pelo CGPC. As aplicações
dos recursos garantidores das reservas técnicas são disciplinadas no contexto
43
da regulamentação do sistema financeiro e de mercado de capitais, conforme
diretrizes emanadas do Conselho Monetário Nacional (CMN).
Esses
normativos estabelecem critérios de diversificação dos investimentos e critérios
de prudência, que confiram transparência às operações, contribuam para
minimizar a exposição ao risco e facilitem o controle da fiscalização. A partir de
1994, foi eliminada a compulsoriedade na aplicação em determinados ativos,
normalmente pouco interessantes às EFPP, a qual foi substituída por tetos de
aplicação para evitar a excessiva concentração em determinados ativos,
conferindo-se, assim, maior liberdade às fundações na composição do seu
portfolio e, consequentemente, maior oportunidade para elevar a sua
rentabilidade.
VIII 2 - Significância dos fundos de pensão
O sistema das EFPP apresentou um grande crescimento desde a
sua implantação formal em 1977. Em 1980, o total do patrimônio do sistema
alcançava US$ 2,9 bilhões ( 1,4% do PIB), que evoluiu para US$ 14,4 bilhões
(3,5% do PIB) em 1990, chegando a US$ 84,3 bilhões (10,5% do PIB) ao final de
1997.
Ao final de 1997, o sistema das EFPP congregava 339 fundações,
sendo 101 patrocinadas por entidades públicas (29,8% do total), que detinham
77,9% dos ativos do sistema, enquanto as 238 entidades mantidas por empresas
privadas (70,2% do sistema) possuíam somente 22,1% dos ativos do sistema. O
44
conjunto desses fundos de pensão abrigava 1.788 mil participantes ativos, 303
mil aposentados e 4.649 mil dependentes, alcançando-se a população
beneficiária de 6.740 mil pessoas.
As EFPP arrecadaram receitas previdenciais de R$ 9,0 bilhões em
1997 e pagaram despesas previdenciais de R$ 9,1 bilhões. O sistema que fora
superavitário em R$ 2,3 bilhões em 1996, apresentou o pequeno déficit de R$
0,1 bilhão, em função das restituições (resgates) aos participantes, por efeito dos
processos de reestruturação e enxugamento do quadro de pessoal nas
empresas patrocinadoras. O saldo líquido, somado ao retorno de seus
investimentos, tornam os fundos de pensão os maiores investidores institucionais
do País, principalmente em empreendimentos de médio e longo prazos.
VIII.3 - Configuração de déficits técnicos e tendência de substituição dos
planos de benefício definido pelos de contribuição definida.
O déficit técnico caracteriza-se pela insuficiência do patrimônio
acumulado frente às suas obrigações, sendo o seu valor conhecido de maneira
precisa por ocasião da avaliação atuarial do fundo. Constatada a gravidade
dessa insuficiência, os participantes e os patrocinadores devem, em princípio,
propor planos de equacionamento, em que se comprometem a fazer aportes
futuros necessários à sua cobertura (reservas a amortizar). A assunção desse
compromisso não garante necessariamente a solução do problema, na medida
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que os planos de equacionamento não venham a ser cumpridos efetivamente ou
se mostrem insuficientes ou irrealistas.
O surgimento de potenciais déficits técnicos tem sido o principal
motivo de preocupação quanto à saúde econômico-financeira das EFPP,
principalmente em relação aos fundos patrocinados por entidades públicas.
Nesse sentido, as entidades patrocinadas por estatais federais apresentavam
déficit técnico de cerca de R$ 20 bilhões em 1995. Esse valor é bastante
flutuante, mas não deve ter se alterado substancialmente desde então. Esse fato,
fundamentalmente, está associado à adoção dos planos de benefício definido,
em conjugação a outros como:
•
uso de premissas inadequadas ou irrealistas no desenho dos planos
•
uso de tábuas de mortalidade não apropriadas
•
adoção da hipótese de continuidade no ritmo de novos ingressos
(geração futura)
•
concessão de benefícios exagerados como a complementação da
integralidade da
média salarial no final da carreira, bem como de
novos benefícios sem o correspondente aumento no valor das
contribuições
•
baixa
rentabilidade
em
vários
fundos
em
decorrência
da
compulsoriedade na aplicação em determinados ativos e da gestão
deficiente em certos casos
•
outros fatores, não perfeitamente previsíveis ao longo do tempo.
46
A configuração de déficits técnicos em diversos fundos de pensão
foi favorecida também pela incipiência de atuação do órgão supervisor
responsável, a SPC, em decorrência da falta de independência e autonomia
políticas, da fragilidade financeira, da deficiência na formação e manutenção de
quadros técnicos devidamente preparados, bem como do exdrúxulo dispositivo
da Lei 6435/77, que atribui à própria patrocinadora estatal a responsabilidade
pela fiscalização da entidade patrocinada.
Considerando-se que o surgimento do déficit técnico constitui risco
e elevado ônus à patrocinadora, tem se verificado recentemente o movimento de
substituição dos planos de benefício definido pelos de contribuição definida,
nos quais as patrocinadoras e os participantes comprometem a aportar um valor
pré-determinado, com vistas a alcançar um benefício futuro almejado, que
concretamente dependerá em última instância do próprio desempenho da gestão
do fundo. Assim, os planos de contribuição definida pura, que eram praticamente
inexistentes, representavam em dezembro/1997, 8,3% dos planos, e os planos
mistos, que, em geral, oferecem aposentadorias com característica de
contribuição definida, significavam 28,0%, somando o total de 36,3%.
VIII.4 - Contribuição dos Inativos (beneficiários)
No recebimento dos benefícios, considerando-se o princípio da
solidariedade normalmente vigente nos planos de benefício definido, os inativos
dos fundos de pensão continuam deduzindo as suas contribuições, o que não
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ocorreria na modalidade de contribuição definida, que se caracteriza pela
capitalização de reservas em contas individualizadas. Esse entendimento
respaldaria, em princípio, a proposta da manutenção das contribuições pelos
inativos do serviço público, cujo dispositivo, entretanto, está sendo rejeitado no
bojo da PEC 33.
Assim, a continuidade da contribuição pelo servidor inativo justificase, apesar da dificuldade política em sua aprovação:
•
pelo próprio princípio da solidariedade entre os participantes existente
nos planos de repartição simples e também no de benefício definido
sob o regime de capitalização
•
comumente o valor atual das contribuições vertidas pelo inativo ao
longo do trabalho na ativa revela-se inferior ao valor esperado dos
benefícios que receberá na inatividade, contrariando o princípio da
equidade;
•
mesmo que insuficientes, nos atuais planos estão vigentes as
contribuições dos inativos
•
as previdências do serviço público apresentam enormes déficits, com
tendência crescente, de modo que a isenção contributiva dos inativos
agravaria ainda mais esse desequilíbrio.
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IX - Conclusão.
A aprovação da PEC 33, não se considerando o efeito da
instituição do regime complementar de previdência do serviço público, segundo
cálculos preliminares do MPAS, proporcionaria ganhos substanciais nas 3
esferas de governo, que poderia chegar a R$ 113 bilhões no período de 10 anos,
sendo de R$ 48 bilhões no âmbito do INSS, de R$ 35 bilhões no RJU estadual e
municipal e de R$ 30 bilhões no RJU federal. Embora os déficits previstos sejam
muito maiores nos próximos anos, essa economia representaria uma
contribuição importante para a amenização da questão previdenciária no País.
As propostas de reforma da previdência do serviço público em
implantação por diversos governos estaduais e municipais, apesar de
introduzirem
diversos
conceitos
importantes,
carecem
de
uma
melhor
fundamentação jurídica e institucional, que poderá ser proporcionada a partir da
aprovação da PEC 33 e do subsequente projeto de lei complementar que
regulamentará essa matéria.
Entretanto, o escopo da PEC 33, em princípio, não permitiria uma
reforma tão profunda quanto seria necessária no atual regime, na medida que o
plano de previdência complementar do serviço público se restringiria a benefícios
superiores a R$ 1.200,00, e a adesão dos atuais servidores não poderia ser
compulsória, mas sim facultativa.
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Apesar dessas limitações e do custo de transição não desprezível
da reforma, é importante que os novos regimes de previdência complementar do
serviço público sejam implementados, tomando-se todo o cuidado para a
montagem de uma estrutura institucional eficiente de regulação e supervisão do
novo sistema, com a maior brevidade possível, pois qualquer atraso implicaria
em aumento do passivo a descoberto no futuro, decorrente entre outros fatores
da continuidade da garantia da integralidade do salário na aposentadoria aos
novos ingressantes no serviço público.
Outro benefício fundamental seria a acumulação de reservas sob o
regime de capitalização, as quais podem constituir importante fonte de elevação
da poupança interna estável e de longo prazo, o que permitiria a redução da
atual excessiva dependência da poupança externa, similarmente ao que ocorre
no sistema dos fundos de pensão, que em 2 décadas de existência acumulou
patrimônio equivalente a US$ 84 bilhões, abrangendo uma população
beneficiária total de 6,7 milhões de pessoas.
Existem estudos que indicam a necessidade de se efetuarem
mudanças ainda mais abrangentes do que aquelas delineadas pela PEC 33,
inclusive quanto à possibilidade de redução do benefício básico integral proposto
de R$ 1.200,00 a ser mantido no regime de repartição simples, desvinculando o
do teto do benefício da previdência social, o que aumentaria o alcance da
previdência complementar do serviço público. Caso essa visão seja a
predominante, logo após a aprovação da referida PEC, novos esforços poderão
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ser concentrados para a realização de alterações mais amplas, que acarretarão
efeitos mais profundos no sistema de previdência dos servidores públicos.
Em resumo, de qualquer forma, no momento, a pior alternativa
seria a de não fazer nada, aguardando que a situação continue a se deteriorar
cada vez mais.
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X – Referências Bibliográficas
Beltrão, Kaizô Iwakami (coord.). “Revolução na Previdência: Argentina, Chile e
Brasil”, ed. Geração Editorial, 1998.
Faro, Clovis de (org.). “Previdência Social no Brasil: Diagnósticos e Sugestões de
Reforma”, Pesquisas EPGE/FGV, 1993.
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SASSE no Apoio à Previdência Municipal e à Gestão de seus Ativos”. 1996.
Governo do Estado da Bahia. “Criando um Fundo de Custeio de Previdência
Social para os Servidores os Servidores Públicos: o caso da Bahia”, 1998.
Governo do Estado do Paraná. “Previdência Funcional”, 1998.
Governo do Estado de São Paulo. “Fundo de Previdência dos Servidores
Públicos do Estado de São Paulo”, 1998.
Ministério da Previdência e Assistência Social/Secretaria da Previdência Social.
“Livro Branco da Previdência Social”, 1998
Najberg, Sheila. “Uma Reforma Previdenciária Abrangente”, BNDES, 1998.
52
Ogasavara, Roberto Shoji. “Previdência Complementar no Brasil “ em Estudo
sobre o Setor Financeiro Brasileiro, elaborado pela FIPE/USP, 1997.
Presidência da República. “Por quê Reformar a Previdência ?”, 1997.
Veras, Beni. “Previdência: Desequilíbrio ou Reforma”, Senado Federal, 1998.