Pº C.P. 27/2007 DSJ-CT- Regime jurídico excepcional da reabilitação urbana de
zonas históricas e de áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística –
Acto de aprovação do documento estratégico e de aprovação de sua alteração –
Sujeição a registo – Técnica registral – Trato sucessivo – Pedido e título para
registo.
DELIBERAÇÃO
Relatório:
Por despacho de 10.08.2007 do Ex.mo Presidente do IRN,I.P. foi homologada
proposta de remessa ao Conselho Técnico, para apreciação com carácter urgente, da
consulta formulada pela Senhora Conservadora da … Conservatória do Registo Predial de
… sobre o registo do acto de aprovação do documento estratégico previsto no regime
jurídico excepcional da reabilitação urbana de zonas históricas e de áreas críticas de
recuperação e reconversão urbanística 1.
Basicamente, a consulente pretende que se reflicta sobre a natureza do registo e
a tributação emolumentar do mesmo.
Quanto à natureza do registo – que será o “acto de aprovação do documento
estratégico” -, defende que aquele deverá ser efectuado por inscrição “a lavrar sobre
cada um dos prédios integrados na respectiva unidade, da qual deve constar a extensão
das intervenções”. E o registo deverá ser instruído com a) fotocópia da acta de
aprovação do documento estratégico da unidade de intervenção, b) documento
comprovativo da extensão das intervenções do(s) edifício(s) a reabilitar, c) documento
comprovativo da notificação do proprietário e dos titulares de direitos reais com tradução
tabular, e d) documento matricial.
Quanto à tributação emolumentar, entende que deve ser aplicada a norma 2.1 do
art. 21º do RERN.
Pronúncia:
A posição deste Conselho vai expressa na seguinte
Deliberação
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
1- No âmbito do regime jurídico excepcional da reabilitação urbana de zonas
históricas e de áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística, são factos
sujeitos a registo predial o acto de aprovação do documento estratégico e o acto de
1
- É certo que a consulente refere que o documento estratégico diz respeito à
“Unidade de Intervenção…”, mas do processo nada consta nem sobre o
“documento estratégico” e o acto que o aprovou nem sobre a concreta unidade
de intervenção objecto de tal documento estratégico (para além da sua
designação).
Cremos, no entanto, que o que a Senhora Conservadora pretende é que o
Conselho se pronuncie em abstracto sobre o registo do facto, e não em
concreto sobre o registo do acto de aprovação do documento estratégico
daquela unidade de intervenção.
Assim sendo, e dada a urgência invocada, não vamos particularizar a questão.
Damos apenas por assente que o procedimento de reabilitação urbana, no caso
concreto, está a cargo de uma SRU (a “…, E.M.”).
1
aprovação de alteração deste documento estratégico (cfr. art.s 17º, nº 5, e 15º, nº 9, do
D.L. nº 104/2004, de 7 de Maio) 2.
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
2
- O Decreto-Lei nº 104/2004, de 7 de Maio, estabelece o regime jurídico
excepcional da reabilitação urbana de zonas históricas e de áreas críticas de
recuperação e reconversão urbanística.
O conceito de «reabilitação urbana» está definido no nº 2 do art. 1º daquele
diploma.
As «zonas históricas» são as zonas como tal classificadas em plano municipal
ou sendo este omisso as delimitadas por deliberação da assembleia municipal
mediante a aprovação de plano de pormenor (cfr. art. 1º, nºs 3 e 4).
As áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística são as assim
declaradas nos termos do art. 41º da Lei dos Solos, aprovada pelo Decreto-Lei
nº 794/76, de 5 de Novembro, na redacção em vigor (art. 1º, nº 5).
Um dos princípios que norteiam e balizam o regime jurídico excepcional da
reabilitação urbana das referidas zonas e áreas é o do controlo por parte dos
poderes públicos de todo o procedimento de reabilitação, do que resulta que o
regime criado mantém sempre sob o domínio e iniciativa dos municípios, ou
da empresa que para o efeito constituírem, todos os passos que o
procedimento de reabilitação implica (cfr. preâmbulo do diploma).
Os municípios podem, portanto, criar empresas municipais de reabilitação
urbana ou comparticipar com o Estado na constituição de sociedades
anónimas de capitais exclusivamente públicos para promover a reabilitação
urbana.
As empresas constituídas nos termos deste diploma, designadas por SRU,
detêm os poderes de autoridade, de planeamento, de licenciamento e de
expropriação nele fixados, competindo-lhes inter alia licenciar e autorizar
operações urbanísticas e expropriar os bens imóveis e os direitos a eles
inerentes destinados à reabilitação urbana, bem como constituir servidões
administrativas para os mesmos fins (cfr. art.s 2º, 3º, 4º e 6º).
Do objecto social das SRU deve constar a identificação das respectivas
«zonas de intervenção» (parece que o objecto social pode contemplar várias
«zonas de intervenção» e não apenas uma) - «zonas de intervenção» são as
zonas históricas ou as áreas de recuperação e reconversão urbanística a
reabilitar - e o acto ou contrato de constituição da SRU deve estabelecer os
limites geográficos dessas «zonas de intervenção» sujeitas a reabilitação
urbana (cfr. art.s 5º e 7º).
A reabilitação urbana da «zona de intervenção» - levada a cabo pelos
proprietários e demais titulares de direitos reais sobre os imóveis a recuperar,
pelas SRU ou pelos municípios, com ou sem a elaboração prévia de planos de
pormenor – será realizada mediante a definição pela SRU (ou pelo município
– art. 36º) de «unidades de intervenção» (cfr. art. 14º, nº 1).
De acordo com o nº 2 do art. 14º, «a unidade de intervenção corresponderá,
regra geral, a um quarteirão, pátio ou rua, podendo em casos de particular
interesse público corresponder a um edifício».
Aqui chegados, entramos no ponto.
Diz-nos o nº 1 do art. 15º do diploma que temos vindo a citar: «Uma vez
tomada a decisão relativamente à definição de uma concreta unidade de
2
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
intervenção, e, se for o caso, aprovado o plano de pormenor nos termos do
art. 12º, compete à SRU [ou, segundo cremos, ao município que, nos termos
do art. 36º, tenha assumido tarefas de reabilitação urbana sem intervenção de
SRU] elaborar para a unidade em questão um documento estratégico (…)».
Do documento estratégico constarão inter alia a definição dos edifícios a
reabilitar e a extensão das intervenções neles previstas, e a indicação dos
respectivos proprietários, demais titulares de direitos reais e arrendatários,
nos termos do art. 37º, e um projecto base de intervenção, no qual se
descrevem as opções estratégicas em matéria de reabilitação, designadamente
no que concerne a habitação, acessibilidades, equipamentos, infra-estruturas
ou espaço público, quando a intervenção inclua estas áreas [cfr. art. 15º, nº 2,
a), b) e c)].
As propostas do documento estratégico podem ser apresentadas em sede de
concurso, e a totalidade dos proprietários (e dos demais titulares de direitos
reais?), directamente ou através de um promotor, também poderá apresentar a
proposta de documento estratégico (art. 15º, nºs 4 e 5), sendo àqueles
proprietários sempre garantido o direito de participação no procedimento de
elaboração daquele documento (cfr. art. 16º).
O art. 17º disciplina a notificação dos proprietários, demais titulares de
direitos reais conhecidos e arrendatários, e a “citação edital no próprio
prédio” e “anúncio” dos proprietários ou titulares de direitos reais
desconhecidos ou ausentes em parte incerta.
Notificação e citação de quê? Da decisão relativamente à definição da
concreta unidade de intervenção e do conteúdo do documento estratégico (cfr.
art. 17º, nº 1).
Claro está que a notificação não se justifica se o documento estratégico foi
elaborado pela “totalidade dos proprietários em causa” (art. 15º, nº 5), e daí a
excepção prevista no nº 1 do art. 17º.
Mas estará correcto o pressuposto da notificação prevista na lei (art. 17º, nº
1): «uma vez concluída a elaboração do documento estratégico»?
Não nos parece. Antes o pressuposto deverá ser: uma vez concluída a
elaboração do documento estratégico e aprovado (pela SRU ou pelo
município) o seu conteúdo. Não faz sentido a notificação de um documento
estratégico ainda não aprovado.
A notificação (ou citação) visa dar a conhecer a todos os interessados
(proprietários, demais titulares de direitos reais e arrendatários) a decisão da
definição da concreta unidade de intervenção e o conteúdo do documento
estratégico aprovado pela SRU (ou pelo município). E marca o início da
promoção da dinamização do processo de reabilitação urbana «com vista à
assunção pelos proprietários da responsabilidade de reabilitação» (ainda art.
17º, nº 1).
Em plano completamente distinto se situa a norma do nº 5 do art. 17º: «O acto
de aprovação do documento estratégico fica sujeito a registo, competindo à
SRU [ou ao município que tenha assumido tarefas de reabilitação urbana sem
intervenção de SRU] pedir a sua inscrição no registo predial de cada um dos
prédios abrangidos».
3
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
2- O acto de aprovação do documento estratégico deverá ser registado por
inscrição na ficha do prédio ou dos prédios que correspondam à unidade de intervenção,
de cujo extracto deverá constar a identificação da unidade de intervenção, a identificação
da SRU ou do Município dinamizadores da reabilitação urbana e a data da aprovação do
documento estratégico; o registo definitivo do facto não demanda a comprovação da
intervenção no procedimento do titular do registo de aquisição ou reconhecimento de
Esta norma visa os destinatários da relação de conhecimento registral, as
pessoas que eventualmente pretendam entrar em contacto jurídico com a
coisa.
O registo destina-se essencialmente a dar publicidade à situação jurídica dos
prédios, tendo em vista a segurança do comércio jurídico imobiliário (art. 1º,
C.R.P.). A descrição tem por fim a identificação física, económica e fiscal do
prédio (art. 79º, nº 1, C.R.P.) e o extracto da descrição deve conter as
menções do art. 82º do C.R.P., podendo ser alterados por averbamento os
elementos das descrições (cfr. art. 88º, C.R.P.). E as inscrições visam definir
a situação jurídica dos prédios, mediante extracto dos factos a eles referentes
(art. 91º, nº 1, C.R.P.).
Qual o facto que está sujeito a registo?
De acordo com a lei, é o acto de aprovação do documento estratégico. Não é,
portanto, o conteúdo do documento estratégico.
Naturalmente que se poderá questionar, dentro de um princípio de tipicidade
de direitos registáveis, como enquadrar o facto na fattispecie da al. u) do nº 1
do art. 2º do C.R.P., única norma que, a nosso ver, poderá abrangê-lo.
Prima facie a aprovação do documento estratégico não será verdadeiramente
uma restrição ao direito de propriedade ou um encargo.
Mas também o documento estratégico não conterá verdadeiras restrições ao
direito de propriedade ou encargos. Aquelas e estes – que, aliás, poderão ser
muito extensos e profundos, incluindo a expropriação – ocorrerão na fase da
dinamização do processo de reabilitação urbana, e constituirão em si mesmos
efeitos jurídicos de factos objecto imediato de registo predial a se.
Na nossa modesta opinião, o acto de aprovação do documento estratégico não
deixa de constituir uma «afectação» dos imóveis integrantes da concreta
unidade de intervenção definida ao regime jurídico excepcional da
reabilitação urbana, e com este sentido amplo de «ónus» o legislador decidiu
(muito bem, se nos é permitido uma opinião) sujeitar o facto a registo.
De qualquer modo, não cremos que seja válido o percurso interpretativo que
culmine na conclusão de que o facto não é restrição nem encargo e, portanto,
não está sujeito a registo, quando o próprio legislador diz que está.
Também não cremos que seja válida uma interpretação que, apelando à
teleologia da norma, defenda que registável será o conteúdo do documento
estratégico e não o acto da sua aprovação. Tal interpretação só nos
convenceria se demonstrado fosse que o documento estratégico contém
verdadeiras restrições ao direito de propriedade ou encargos, o que não se nos
afigura plausível.
Somos, assim, de opinião que a letra da lei não traiu o pensamento
legislativo.
4
direito susceptível de ser transmitido ou de mera posse a que se refere o nº 2 do art. 34º
do C.R.P. 3.
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
3
- Assente que facto sujeito a registo é o acto de aprovação do documento
estratégico, importa ainda apreciar se a letra da lei – que refere que o facto é
registado por inscrição – também neste ponto não atraiçoou o pensamento
legislativo.
Cremos muito convictamente que não. Está em causa a situação jurídica dos
prédios – concretamente, a sujeição a um regime jurídico excepcional de
reabilitação urbana -, pelo que o facto deve ser inscrito e não descrito.
Questão diversa – e seguramente muito interessante e controvertível – é a de
saber se no caso estaremos perante uma publicidade-notícia (sem particulares
efeitos no acto publicado) ou perante uma publicidade declarativa (necessária
para que o facto seja eficaz em relação a terceiros). Não tomaremos posição
sobre o ponto, que aliás não é objecto da consulta (e que está a jusante do
registo do facto).
Mas outros dois pontos terão que ser abordados.
O primeiro, o de saber se haverá que observar o princípio do trato sucessivo.
No regime jurídico excepcional de reabilitação urbana consagrado no citado
D.L. nº 104/2004 está bem presente a preocupação de assegurar a intervenção
no procedimento dos proprietários e demais titulares de direitos reais (e
arrendatários) dos prédios integrantes da respectiva unidade de intervenção.
Aliás, só quando haja «manifesta desactualização dos registos» (cfr. art. 37º)
é que os titulares inscritos não serão considerados proprietários ou demais
titulares de direitos reais. O que vale por dizer que o titular do procedimento
– a SRU ou o município, munidos de poderes públicos – só desconsiderará os
titulares inscritos se estiver na posse de títulos em que eles já tenham
intervindo (cfr., a propósito, o disposto no art. 117º-G, nº 2, do C.R.P., em
sede de processo de justificação, e art. 99º, nº 1, do C.N., em sede de
justificação notarial).
Em face do exposto, cremos que bem se justifica a conclusão do texto. Em
sede de registo de aprovação do documento estratégico o conservador não
deverá preocupar-se com a comprovação da intervenção no procedimento do
titular de registo de aquisição, reconhecimento de direito susceptível de ser
transmitido ou de mera posse. O que obviamente não significa que não tenha
que exigir a intervenção do titular inscrito aquando do registo de outros
factos que venham a ocorrer na dinâmica do processo da reabilitação urbana.
Por exemplo, no registo de constituição da propriedade horizontal de um dos
prédios, nos termos do art. 38º. Mas já não no registo de aquisição de um dos
prédios a favor da SRU (ou do município) causada pela expropriação por
utilidade pública, ou no registo da constituição de uma servidão
administrativa, que não estão sujeitos ao princípio do trato sucessivo.
O segundo ponto, sobre o qual a lei é omissa, diz respeito às menções que
devem ser levadas à inscrição de aprovação do documento estratégico.
Cremos que as menções que avançamos na conclusão permitem retratar por
forma simultaneamente sucinta e nítida o objecto (unidade de intervenção) do
“ónus” (sujeição ao regime jurídico excepcional da reabilitação urbana), a
data deste e o dinamizador do processo de reabilitação urbana. E isto, quanto
a nós, bastará à publicidade registral.
5
3- O registo do acto de aprovação do documento estratégico deverá ser pedido
pela SRU ou pelo Município a cujo cargo está o procedimento de reabilitação urbana, com
base na acta de aprovação daquele documento, e deverá ser instruído com cópia do
próprio documento estratégico e com certidão matricial dos prédios integrantes da
unidade de intervenção que ainda se encontrem por descrever na competente
Conservatória 4.
4- Pelo registo do facto deverá ser cobrado o emolumento previsto na norma 2.1
do art. 21º do RERN 5.
5- Tratando-se de acto de aprovação de alteração do documento estratégico, o
registo será efectuado por averbamento à inscrição de aprovação daquele documento,
com base na respectiva acta e instruído com cópia da alteração, devendo ser cobrado o
emolumento previsto na norma 3.3 do art. 21º do RERN 6.
É esta, salvo melhor opinião, a posição deste Conselho sobre o objecto da
consulta, a qual, se merecer homologação superior, deverá ser transmitida à consulente
para os devidos efeitos.
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
4
- A conclusão do texto não demandará desenvolvimentos.
O título base do registo é o acto de aprovação do documento estratégico. Mas
cremos que o próprio documento estratégico deverá ser junto e ficar
arquivado na conservatória. Choca-nos admitir o registo de aprovação de algo
que não é presente ao qualificador, ainda que sobre este quid o conservador
eventualmente nada tenha ou sequer possa dizer. Por outro lado, e ainda que
com algum esforço interpretativo em face da norma do art. 26º do C.R.P.,
parece-nos que bem se justifica que o documento estratégico fique arquivado
na conservatória. Até para permitir analisar ulteriormente a adequação dos
factos ocorridos na dinâmica do processo de reabilitação urbana àquele
documento estratégico, matéria sobre a qual o qualificador já terá algo a
dizer.
Relativamente à comprovação da situação matricial dos prédios, só
descortinamos razão de ser para tal quanto aos prédios que, por se
encontrarem omissos, vão ser descritos precisamente para registar a
aprovação do documento estratégico.
5
- Não nos parece que a conclusão do texto demande qualquer esclarecimento.
6
- A conclusão do texto também decorre linearmente do regime jurídico
excepcional da reabilitação urbana das zonas históricas e das áreas de
recuperação e reconversão urbanística e dos princípios e normas que
enformam e regem o registo predial, pelo que não carece de explicitação.
6
D eliberação aprov ada em sess ão d o Cons elh o T écn ico d e 27 de
S et emb r o d e 20 07 .
João Gu imarães Gomes de Bastos, relator.
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
E sta deliberação foi h omolog a da p e l o Exmo S enhor P res i d en t e e m
1 0 . 1 0. 20 07 .
7