Moçambique
A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
Um relatório publicado pelo AfriMAP
e pela
Open Society Initiative for Southern Africa
Abril 2012
Copyright Fundações da Open Society 2012
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ISBN 978-1-920489-33-5
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AfriMAP, PO Box 678, Wits 2050, Joanesburgo, África do Sul
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Open Society Initiative for Southern Africa (OSISA)
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Índice
Índice de tabelas e figuras
Índice de quadros
Lista de acrónimos Prefácio
Agradecimentos vi
viii
ix
xiii
xv
Parte I
A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
Documento para discussão 1
Introdução
1
A evolução das políticas de educação
2Recolha, publicação e gestão da informação
3 Planificação estratégica, monitoria e avaliação 4Alocação orçamental e apoio ao desenvolvimento 5 Gestão das finanças públicas e o orçamento
6 Gestão de recursos humanos
7 Controlo externo
8 Descentralização e fiscalização local
9 Considerações finais 10 Síntese das principais recomendações 3
4
7
8
9
11
13
17
19
22
23
Parte II
A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
Relatório Principal 27
1
O contexto da educação em Moçambique
29
A. Herança colonial
B. Educação nas zonas libertadas
C. Educação após a independência
D. O Sistema Nacional de Educação (SNE)
E. Arranjo institucional 29
33
33
42
45
2
Quadro legal internacional e nacional
47
A. Principais instrumentos normativos internacionais B. Constituição da República
C. Legislação ordinária
D. Ensino privado
E. Recomendações 47
51
52
53
55
3
Recolha, publicação e gestão da informação56
A. Sistema Nacional de Estatística e o sector da educação
B. Desagregação, publicação e divulgação das estatísticas e informação sobre o sector
C. Utilização da estatística da educação
D. Recomendações 4
Planificação, monitoria e avaliação62
A. Processo de planificação, monitoria e avaliação ao nível central
B. Planificação, monitoria e avaliação ao nível provincial e distrital
C. Recomendações
5
Orçamento e gestão da despesa educativa74
A. Processo de orçamentação
B. Alocação de recursos
C. Gestão das despesas no sector da educação
D. Recomendações
57
60
61
61
62
71
72
75
78
80
80
6
Apoio externo ao desenvolvimento do sector da educação82
A. Contextualização
B. Ajuda-externa no sector da educação
C. Recomendações
83
85
87
7
Gestão dos recursos humanos88
A. Estatísticas sobre os funcionários do sector da educação
B. Estrutura da gestão dos recursos humanos no aparelho de Estado
C. Gestão de recursos humanos no sector da educação
D. Recomendações
89
90
91
97
8
Mecanismos de controlo externo99
A. Os mecanismos de controlo externo em Moçambique
B. Sociedade civil e acesso à informação
C. Corrupção no sector da educação D. Recomendações
99
104
105
108
9
Governação local e o sector da Educação110
A. Desconcentração (descentralização administrativa)
B. Descentralização política (devolução)
C. Implicações da desconcentração e descentralização política no sector da educação
D. Recomendações 110
112
114
116
10 Anexo estatístico117
A. Ensino escolar geral
B. Ensino técnico-profissional
C. Ensino superior D. Alfabetização e educação de adultos
E. Ensino à distância
F. Acesso à educação às crianças com necessidades especiais
G.Educação Bilíngue
117
140
143
147
149
151
152
154
Glossário de indicadores Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
v
Índice de tabelas e figuras
Tabela 1 Crescimento da educação no período colonial, 1950–1971
32
Tabela 2 Níveis de educação da população, 1970
32
Tabela 3 Taxa de analfabetismo, por grupo etário e género 1997–2002/2003–2004/
2005–2008
40
Tabela 4 Estudantes no ensino primário privado em Moçambique, 1993–2009
54
Tabela 5 Estudantes no ensino secundário privado em Moçambique, 1993–2009
54
Tabela 6
Indicadores do Quadro de Avaliação de Desempenho
69
Tabela 7 Ciclo da planificação e monitoria do sector da educação e cultura
77
Tabela 8 Alocação de recursos ao sector da educação, 2007–2011 (%)
79
Tabela 9 Execução das despesas sectoriais do Governo como percentagem das
despesas totais, áreas prioritárias do PARPA II, 2006–2009 (%)
79
3
Tabela 10 Fundos do FASE, 2003–2008 (MT, 10 )87
Tabela 11
Distribuição territorial dos funcionários e agentes do Estado, sector da
Educação, 2007/2009
89
Tabela 12 Número de professores no ensino primário e secundário público,
1998–200993
Tabela 13Professores por tipo de formação e sem formação pedagógica (%), 2009 93
Tabela 14Formação de professores, número de alunos, 1998–2009
95
Tabela 15 Auditorias planeadas e realizadas pelo Tribunal Administrativo
101
Tabela 16 Número de escolas por níveis, 1998–2009
118
Tabela 17 Número de escolas por área, EP1-EP2, 1996–2005
119
Tabela 18 Evolução nas matrículas, sector público, 1998–2009
122
Tabela 19 Ensino Geral – Alunos matriculados por nível, classe e género,
2002, 2008, 2009
122
Tabela 20 Taxa bruta de admissão e taxas bruta e líquida de escolarização, EP1,
1998–2008 (%)
123
Tabela 21Taxas bruta e líquida de escolarização, EP2, ESG1, ESG2
(público e privado), 1997–2009 (%)
125
vi
Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
Tabela 22 Taxas líquida e bruta de frequência escolar, ensino primário e secundário,
2003125
Tabela 23 Taxa líquida de frequência, escola primária e secundária, 2008 (MICS)
126
Tabela 24 Taxas de reprovação e desistência por província e região (%), 2008
127
Tabela 25 Graduados, EP1-ESG2, 2000–2008
127
Tabela 26Motivação das crianças (6-17 anos) que já frequentaram a escola e não
mais a frequentam (%)
128
Tabela 27Impactos dos factores do lado da procura, oferta e contexto nas taxas de
admissão e conclusão no ensino primário, Niassa, Zambézia, Gaza e
Maputo, 2004
129
Tabela 28 Despesa média anual em propinas escolares por criança, por quintil,
2004 (USD)
130
Tabela 29Despesa média anual dos agregados familiares por criança em uniformes,
livros e outras materiais escolares, por quintil, EP1, 2004 (USD)
130
Tabela 30 Distância, em minutos, até a escola primária e secundária mais próxima,
urbana e rural, 2004 (% dos agregados familiares)
132
Tabela 31 Proporção de repetentes (%), 1998–2009
133
Tabela 32
Rácios alunos/professor e alunos/turma, EP1–ESG2, 1992–2009
135
Tabela 33
Rácios alunos/professor e alunos/turma no sector público, 2008
136
Tabela 34 Número de professores a leccionar em dois turnos, EP1, 2004–2008
137
Tabela 35 Proporção da raparigas na escola por província, 2008
138
Tabela 36Número de alunos no ensino técnico-profissional (turno diurno),
1998–2009142
Tabela 37 Estudantes por área científica, Universidades públicas e privadas,
2007–2008146
Tabela 38Educação de adultos - Número de alfabetizandos existentes no início, fim
e aprovados, 2008
149
Figura 1 Taxa de analfabetismo, por grupo etário e género, 2008
Figura 2 O ciclo de planificaçao no sector da educação
Figura 3 Ajuda-externa a Moçambique, 1980–2009 (milhões USD)
Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
40
78
83
vii
Índice de quadros
Quadro 1 Organização das escolas primárias (ensino básico)
Quadro 2 Principais objectivos estratégicos do governo sector da educação,
2006–2014
Quadro 3
Zonas de Influência Pedagógica (ZIPs)
Quadro 4 Salas de aula: Descrições de observadores do INDE
Quadro 5 Progressão por ciclos de aprendizagem
viii
Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
44
64
72
120
133
Lista de acrónimos
ADE APRM ASE BdPES BM CCRGP CFMP CFPP CGE CGF CIP COPA CSE DAF DICES DICES DINAC DINAE DINEG DINET DIPE
DIPLAC
DNO
DPEC DRH
EAC
EAD EGFAE
EP
EP2 EPC ESG1 ESG2 FASE FRELIMO GCC Apoio Directo às Escolas
African Peer Review Mechanism
Acção Social Escolar
Balanço do Plano Económico e Social
Banco de Moçambique
Conselho Coordenador do Recenseamento Geral da População
Cenário Fiscal de Médio Prazo
Centro de Formação de Professores Primários
Conta Geral do Estado
Comité de Gestão Financeira
Centro de Integridade Pública
Comité Paritário de Acompanhamento
Conselho Superior de Estatística
Direcção de Administração e Finanças
Direcção de Coordenação do Ensino Superior
Direcção Nacional para a Coordenação do Ensino Superior
Direcção Nacional da Cultura
Direcção Nacional de Alfabetização e Educação de Adultos
Direcção Nacional de Educação Geral
Direcção Nacional de Educação Técnico-Profissional e Vocacional
Direcção de Programas Especiais
Direcção de Planificação e Cooperação
Direcção Nacional do Orçamento
Direcção Provincial da Educação e Cultura
Direcção de Recursos Humanos
Estratégia de Combate à Corrupção
Educação à Distância
Estatuto Geral dos Funcionários e Agentes do Estado
Ensino Primário de 1º.Grau
Ensino Primário de 2º. Grau
Escola Primária Completa
Ensino Secundário Geral de 1º. Grau
Ensino Secundário Geral de 2º. Grau
Fundo de Apoio ao Sector da Educação
Frente de Libertação de Moçambique
Grupo do Conselho Coordenador
Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
ix
GCCC GT IAF IDS IEDA IFP IFTRAB IGF IL IMAP INAC INDE INE INED IOF MAE MARP MEC MF MICS MINED MISAU MMAS MPD NEPAD ODM OE OLE ONP PAP PARPA PDD PEE PEEC PES PESOD PGR PIDESC PIREP PNUD PQG QAD x
Gabinete Central de Combate à Corrupção
Grupo de Trabalho
Inquérito aos Agregados Familiares
Inquérito Demográfico de Saúde
Instituto de Educação à Distância e Aberta
Instituto de Formação de Professores
Inquérito da Força de Trabalho
Inspecção Geral de Finanças
Instituto de Línguas
Instituto de Magistério Primário
Instituto Nacional de Audiovisual e de Cinema
Instituto Nacional de Desenvolvimento da Educação
Instituto Nacional de Estatística
Instituto Nacional de Ensino à Distância.
Inquérito aos Orçamentos Familiares
Ministério da Administração Estatal
Mecanismo Africano de Revisão de Pares
Ministério da Educação e Cultura
Ministério das Finanças
Multiple Indicator Cluster Survey
Ministério da Educação
Ministério da Saúde
Ministério da Mulher e da Acção Social
Ministério da Planificação e Desenvolvimento.
New Partnership for African Development
Objectivos do Desenvolvimento do Milénio
Orçamento do Estado
Órgãos Locais de Estado
Organização Nacional do Professores
Parceiros de Apoio Programático
Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta
Plano de Desenvolvimento Distrital
Plano Estratégico para o Sector da Educação
Plano Estratégico para a Educação e Cultura
Plano Económico e Social
Plano Económico e Social e Orçamento Do Distrito
Procuradoria Geral da República
Pacto Internacional de Direitos Económicos, Sociais e Culturais
Programa Integrado da Reforma da Educação Profissional
Programa as Nações Unidas para o Desenvolvimento
Programa Quinquenal do Governo
Quadro de Avaliação de Desempenho
Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
QIBB RAR RENAMO REO SACMEQ SARDC SIDA SIGEDAP SISTAFE SNE SNGRH UEM UNDP ZIP Questionários dos Indicadores de Bem-Estar
Reunião Anual de Revisão
Resistência Nacional Moçambicana
Relatório de Execução Orçamental
Southern and Eastern Africa Consortium for Monitoring of Education Quality
Southern Africa Research and Documentation Centre
Swedish International Development Cooperation Agency
Sistema de Gestão do Desempenho na Administração Pública
Sistema de Administração Financeira do Estado
Sistema Nacional de Educação
Sistema Nacional de Gestão dos Recursos Humanos do Estado
Universidade Eduardo Mondlane
United Nations Development Programme
Zona de Influência Pedagógica
Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
xi
Prefácio
Este estudo completa a série de três estudos sobre a governação em Moçambique, coordenada
pelo projecto AfriMAP (Africa Governance Monitoring and Advocacy Project). Os outros dois
estudos centraram-se no sector da justiça e estado de direito (publicado em 2006) e na
democracia e participação política (publicado em 2009). Assim como nos trabalhos anteriores,
este relatório é o resultado do esforço conjunto do AfriMAP, da Open Society Initiative for Southern
Africa (OSISA) e de seus parceiros locais.
O objectivo do projecto é monitorar em que medida os países africanos e seus parceiros de
desenvolvimento garantem o cumprimento das normas e padrões africanos e internacionais
na área dos direitos humanos, estado de direito e prestação de contas. O presente estudo
enquadra-se neste esforço de monitoria na medida em que busca identificar problemas de
governação na prestação de serviços públicos no sector da educação. O principal objectivo do
trabalho não é avaliar o desempenho das escolas em Moçambique em termos de resultados,
mas sim os processos e estruturas, os mecanismos de governação estabelecidos para se atingir o
objectivo de uma educação de qualidade para todos.
O AfriMAP foi estabelecido num contexto em que os estados africanos comprometeram-se
com a boa governação, na sequência da substituição da Organização da Unidade Africana
pela União Africana em 2002. A Constituição da União Africana possui disposições sobre
a promoção dos direitos humanos, princípios e instituições democráticas, participação dos
cidadãos e boa governação. Outros documentos com compromissos mais específicos foram
adoptados posteriormente, incluindo a Nova Parceria para o Desenvolvimento de África
(NEPAD); o Mecanismo Africano de Revisão de Pares (MARP); a Convenção contra Corrupção
da União Africana; o Protocolo à Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos sobre os
direitos das mulheres em África; e a Carta Africana sobre Democracia, Eleições e Governação.
O objectivo dos relatórios da AfriMAP é facilitar e promover o respeito por estes compromissos,
sublinhando assuntos importantes e facilitando a formação de uma plataforma que organizações
da sociedade civil possam usar nas suas actividades de monitoria.
Os relatórios do AfriMAP não são produzidos para formar um catálogo de opiniões, e
evitam, o máximo possível, o uso dos modelos quantitativos actualmente em voga na área
de estudos de governação. Alternativamente, os relatórios buscam oferecer a discussão mais
completa possível, incluindo tanto pontos fortes e fracos, da boa governação, respeito pelos
Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
xiii
direitos humanos e participação política, e destacar áreas que precisam de melhorias. Por meio
de consultas a especialistas, o AfriMAP desenvolveu um formato para a produção de relatórios
em três áreas temáticas: o sector da justiça e o estado de direito; democracia e participação
política; e a prestação efectiva de serviços públicos. Os questionários desenvolvidos, incluindo o
questionário sobre a prestação efectiva de serviços públicos que orientou a redação do presente
relatório, estão disponíveis no website do AfriMAP, www.afrimap.org.
O presente relatório vai para além de simplesmente mencionar o cumprimento dos
padrões mínimos relacionados aos direitos económicos e sociais na área da educação. Ele
destaca as reformas realizadas no sector, discute as suas dificuldades e sugere recomendações
para aprimorar a prestação dos serviços públicos de educação. Esperamos que o relatório possa
contribuir para os esforços para o aprimoramento do sector da educação em Moçambique.
xiv
Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
Agradecimentos
O trabalho de pesquisa e redacção deste relatório não teria sido possível sem a valiosa contribuição
de várias pessoas e organizações. O relatório foi produzido sob a liderança do Instituto de
Pesquisa José Negrão – Cruzeiro do Sul, uma organização da sociedade civil moçambicana, a
cuja equipa agradecemos a dedicação e empenho demonstrados ao longo do projecto. A pesquisa
e redacção foram conduzidas por uma equipa de pesquisadores, nomeadamente: Luís Felipe
Pereira, Joaquim Matavele, Alberto Cupane, André Cristiano José e Jonas Pohlmann
Bronwen Manby, consultora-sénior do AfriMAP, para além do minucioso trabalho de
revisão do documento, colaborou também na elaboração do relatório. Ozias Tungwarara,
director-executivo do AfriMAP, prestou assistência e conselhos durante todo o processo.
Tomé Eduardo foi responsável pela redacção do documento de discussão, e também fez
a leitura crítica do relatório.
Paul Fauvet traduziu o relatório do português ao inglês.
Agradecemos, finalmente, às várias pessoas nos diversos órgãos do Governo,
especialmente no sector da educação, ao nível central, provincial e local, nas organizações
da sociedade civil, nas instituições de pesquisa e junto aos parceiros de cooperação que
abdicaram do seu tempo para serem entrevistados ou para participarem em seminários e
discussões organizadas em Maputo, Beira e Nampula.
Uma agradecimento sincero é apresentado a todas as pessoas envolvidas neste processo.
Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
xv
Parte I
Prestação Efectiva de Serviços Públicos
no Sector da Educação
Documento para discussão
Introdução
Aquando da independência, Moçambique herdou de Portugal um sistema educativo precário,
caracterizado por altos níveis de analfabetismo, uma rede escolar reduzida, falta de funcionários
e professores qualificados e desigualdades regionais e de género marcantes. O sistema legado
a Moçambique não fora desenvolvido para atender à maioria. Assim, a expansão do acesso aos
serviços educativos tornou-se numa das principais prioridades do país após a independência. O
comprometimento nacional para com a educação nunca saiu da agenda de desenvolvimento de
Moçambique, nem mesmo durante o conflito armado e os períodos de dificuldade económica.
Este comprometimento do país relativamente à educação fez com que Moçambique
atingisse resultados importantes. As taxas de escolarização aumentaram substancialmente, e as
taxas de analfabetismo reduziram de cerca de 90% no início dos anos 1970 para 48% em 2008.
A taxa líquida de escolarização no ensino primário está agora em 81,3% (2008), e a proporção
de raparigas no ensino primário aumentou de 33% após a independência para 47,2% em 2009.
Contudo, não obstante todos estes sucesssos, Moçambique ainda luta para atingir a meta de,
em 2015, oferecer o ensino primário para todas as crianças em idade escolar. Os gastos do sector
da educação estão a subir mas os recursos alocados à educação não estão a aumentar na mesma
proporção; a dedicação dos professores é baixa; muitas crianças, especialmente as raparigas,
não completam o ensino primário; as escolas continuam a ter falta de material; os professores
e gestores dos serviços de educação demonstram grandes fraquezas e os rácios entre o número
de alunos e professores são bastante altos. Em suma, a qualidade dos serviços de educação está
a cair e as reformas introduzidas no sector não têm tido um impacto significativo.
Este documento discute algumas das razões para os actuais problemas do sector da
educação, com ênfase na sua governação. Discute o cumprimento das normas nacionais e
internacionais, os sistemas de informação, a produção e implementação de políticas públicas, o
financiamento do sector da educação, políticas e práticas de recursos humanos, assim como o
controlo externo. O documento começa com uma breve discussão sobre a história da governação
do sector. A discussão nota que os actuais desafios são o resultado de práticas e instituições
herdadas, da falta de recursos humanos e financeiros, assim como das escolhas políticas feitas
para lidar com estes desafios. O funcionamento das instituições é outra área de preocupação,
não obstante o bom quadro regulatório. O documento avança que é possível reverter alguns
dos aspectos disfuncionais do sector da educação por meio da implementação de mudanças
institucionais, políticas e de gestão.
D ocumen t o para discuss ã o
3
O presente documento oferece uma síntese de algumas opções políticas. Em cada tópico
discutido, o documento possui uma rápida introdução da situação, dos principais actores
envolvidos e dos assuntos relevantes. Com o relatório, espera-se enriquecer ainda mais o debate
no país.
Em linhas gerais, o relatório destaca que as prioridades no sentido de melhorar a governação
do sector, e, consequentemente, os seus resultados no longo-prazo, são: a) um maior esforço para
mobilizar recursos e alocá-los de acordo com as necessidades críticas do sector, especialmente
para enfrentar as desigualdades regionais; b) acções de combate à corrupção, inclusive com o
reforço dos órgãos de controlo do Ministério da Educação; c) acções para aprimorar a gestão dos
recursos humanos, incluindo a formação de professores; d) os processos para o desenvolvimento
de políticas públicas e planos estratégicos para o sector, assim como para a produção do seu
orçamento, devem incluir e envolver as organizações da sociedade civil, as quais podem oferecer
importantes sugestões e informações; e) os procedimentos para a nomeação dos directores das
escola devem ser mais transparentes e competitivos, e os conselhos de escola devem ter um
papel em ratificar as nomeações; f) o Ministério deve garantir que todas as escolas primários
tenham conselhos de escola e monitorar adequadamente o processo com a criação, em todos os
níveis da administração, de capacidade institucional para apoiar e seguir a implementação desta
inovação; g) informações mais detalhadas e completas sobre o sector da educação devem ser
disponibilizadas ao público.
1. A evolução das políticas de educação
As actuais políticas educativas, seus sucessos e desafios, têm uma longa história. As suas
raízes estão na experiência educativa da colónia e nas escolhas políticas da Frelimo desde a
luta de libertação, nos anos 1960 e 1970, passando pelo período revolucionário e socialista pósindependência, nos meados dos 1970s e anos 1980, até a actual fase de liberalismo económico
e pluralismo político.
O governo colonial não tinha interesse real na educação dos povos africanos. Não obstante os
“ventos de mudança” que varreram a África nos anos 1960 e forçaram as autoridades coloniais a
tornarem seus sistemas educativos mais acessíveis, em 1970, cinco anos antes da independência,
as taxas de analfabetismo em Moçambique eram de cerca de 90%.
Após a independência, o governo socialista da Frelimo promoveu de forma activa a expansão
do acesso à educação e nacionalizou todos os serviços educativos. O governo passou a ser o
único provedor de serviços no sector da educação. A primeira constituição do Moçambique
independente fez da educação não somente um direito, mas também um imperativo para o
desenvolvimento nacional. Moçambique ratificou tratados internacionais e regionais (África
e África Austral) e os domesticou no seu quadro regulatório nacional. Surpreendentemente,
contudo, tendo em vista a sua orientação socialista, até muito recentemente o governo não tinha
tomado qualquer medida para a ratificação do Pacto Internacional de Direitos Económicos, Sociais
e Culturais, o principal documento relativo ao direito à educação no direito internacional. Em
Fevereiro de 2011, entretanto, o Conselho de Ministros aprovou uma resolução solicitando ao
4
P A R T E I Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
Parlamento a ratificação do Pacto. Se o Parlamento aprovar a resolução e ratificar o Pacto, será
um importante passo para a protecção dos direitos humanos no país.
Os primeiros anos após a independência foram marcados por um grande entusiasmo,
voluntarismo e altos níveis de apoio popular às iniciativas do governo. O número de crianças a
frequentar as escolas aumentou de 600.000 em 1975 para 2,3 milhões em 1980; a proporção
de raparigas dentre estas crianças também subiu de 33% em 1975 para cerca de 43% em 1980.
Em 1983, a Lei do Sistema Nacional de Educação (SNE) foi aprovada com o objectivo de consolidar
os ganhos obtidos até então. Contudo, as ambições do governo foram prejudicadas pelo início
do conflito armado nos anos 1980 e, mais tarde, pelas dificuldades trazidas pelas políticas de
reajuste estrutural introduzidas na segunda metade da década. De 1981 a 1987, a guerra destruiu
ou forçou o encerramento de cerca de 50% das escolas primárias do país, 13% das suas escolas
secundárias e cerca de 23% de suas instituições de formação. Em 1987, a introdução de um
programa de reajustamento estrutural, defendido pelo Fundo Monetário Internacional e Banco
Mundial, fez com que o governo tivesse de implementar cortes drásticos nos gastos públicos
nos sectores sociais. Contudo, as políticas governamentais continuaram a considerar a educação
como uma prioridade e o país tornou-se signatário dos acordos internacionais sobre a ‘educação
para todos’ (Education for All, EfA), tornando-se efectivamente parte do emergente consenso
internacional em torno de políticas sectoriais de desenvolvimento.
Em 1990, uma nova constituição foi adoptada, consagrando um sistema político
multipartidário, e, com o fim do conflito armado em 1992, as políticas governamentais
mudaram para acomodar o novo contexto nacional. Na constituição de 1990 (e na sua versão
revista de 2004), a educação é ainda vista como um direito e um dever de todos os cidadãos,
embora ela não seja mais obrigatória e livre. É responsabilidade do Estado promover o acesso à
educação e a igualdade de oportunidades educativas (art. 92). A constituição torna o regime de
direitos fundamentais obrigatório a todas as entidades, tanto privadas quanto públicas, e garante
o acesso a vários mecanismos legais e institucionais necessários para garantir que violações dos
direitos tenham um remédio legal, incluindo o acesso aos tribunais e a assistência jurídica. A
revisão constitucional de 2004 introduziu uma importante regra, segundo a qual “os preceitos
constitucionais relativos aos direitos fundamentais são interpretados de harmonia com a
Declaração Universal dos Direitos do Homem e a Carta Africana dos Direitos Humanos e dos
Povos” (art. 43) – ambos os quais garantem o direito à educação.
A nova Lei de Educação Nacional de 1992, que substituiu a legislação de 1983, também afirma
que a educação é um direito e um dever de todos os cidadãos, e, ao mesmo tempo que reafirma
o papel central do governo, abre o sector para actores não-estatais. A lei é complementada pela
Lei sobre o Ensino Superior (2009), que expressamente destaca a necessidade de o ensino superior
tornar-se compatível com os direitos humanos. O ensino privado também deve ser governado
pela lei e regulado pelo governo.
Nos anos 1990, vários documentos preparatórios conduziram à adopção do primeiro Plano
Estratégico da Educação (PEE-I), que foi publicado em 1997 e implementado entre 1999 e 2005. O
período de implementação do PEE-I testemunhou a construção de novas instalações nas escolas
primárias e secundárias e a reabilitação daquelas instalações que tinham sido destruídas pelo
conflito armado. Também durante este período, houve um aumento no número de professores,
D ocumen t o para discuss ã o
5
uma melhor distribuição da rede escolar, um aumento no número de raparigas frequentando a
escola e uma redução nos níveis de analfabetismo (para 48% em 2008).
Em 2006, o segundo Plano Estratégico da Educação e Cultura (PEEC-II) para o período 20062010/11 foi publicado. Os objectivos do PEEC-II estavam ligados ao Plano de Acção para a Redução
da Pobreza Absoluta (PARPA-II), ao Programa Quinquenal do Governo (PQG) e aos orçamentos
governamentais, assim como aos compromissos internacionais de Moçambique para com a
educação para todos e para com os objectivos de desenvolvimento do milénio (ODM). O PEEC-II
deixa claro que a principal prioridade do governo é a educação básica, e que o governo está
comprometido em garantir a educação primária universal para todos em 2015, a meta dos ODM.
O PEEC-II é complementado por outras estratégias sectoriais acerca do ensino secundário,
formação de professores, educação vocacional, género no sector público e ensino superior.
Estas iniciativas no âmbito institucional, regulatório e estratégico têm, sem dúvida,
contribuído para o aumento signicativo nas taxas brutas de escolarização e nas melhorias em
termos de paridade de género, especialmente nos níveis primários. Houve também progressos
na redução das diferenças de género na escolarização na educação primária. Contudo, apesar
destes sucessos, há ainda grandes desigualdades no país, diferenças de género continuam
na maioria dos indicadores e os programas de reabilitação de infra-estruturas escolares têm
observado grandes atrasos.
Portanto, há ainda muito a fazer para que se atinjam taxas universais de conclusão do
ensino primário, igualdade de género e igualdade no acesso à educação para todos. Questões
que precisam de ser enfrentadas pelo governo incluem: a falta de salas de aula (um número
significativo de crianças de 6 anos ainda não tem acesso à escola); altas taxas de abandono e
reprovação; altos rácios de alunos por professor; desigualdades regionais em termos da prestação
de serviços de educação, taxas de conclusão e frequência. A qualidade da educação é uma das
principais preocupações em relação ao sistema, uma vez que as várias reformas introduzidas até
o momento não parecem ter obtido um efeito positivo significativo.
O governo continua a lutar para encontrar soluções para estes problemas. Entretanto,
existem dúvidas sobre as razões pelas quais as políticas e reformas adoptadas continuam a
conduzir a resultados insatisfatórios. Por que o acesso aos níveis superiores do ensino primário,
secundário e superior continua a ser restritivo? Por que as disparidades de género e regionais,
as altas taxas de desistência continuam a existir no sistema? As informações sobre a melhoria
no acesso à educação não demonstram como os pobres e outros grupos vulneráveis estão
posicionados no sistema. Serão as actuais políticas capazes de lidar com as causas dos problemas
da educação em Moçambique? Em relação à qualidade da educação, os altos rácios de estudantes
em relação aos professores são certamente parte do problema, e discussões sobre a qualidade e o
tipo de formação de professores continuam a ter lugar. Há ainda poucas horas de contacto entre
professores e alunos, e os problemas da carência de aulas e de métodos de ensino inadequados
continuam. Por que tantos estudantes, especialmente raparigas, não conseguem completar o
ensino primário de sete anos?
O presente documento pretende discutir alguns dos aspectos da governação do sistema
educativo moçambicano que precisam de ser reforçados para que o governo enfrente com
sucesso estes desafios.
6
P A R T E I Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
2. Recolha, publicação e gestão da informação
A recolha e a divulgação de informação relevante e actualizada são requisitos necessários para
o planeamento efectivo, a provisão de serviços públicos e a prestação de contas. É impossível
ao governo planear e orçamentar efectivamente se o governo não tem informação detalhada
sobre os taxas de alfabetismo e sobre como o sistema de educação está a funcionar. Foi em
reconhecimento da importância estratégica da aparentemente técnica questão da recolha e
gestão da informação que a União Africana (AU) adoptou a Carta Africana de Estatística em
2009, a qual estabelece orientações para a recolha de informação ao nível do país no continente.
Moçambique ratificou a Carta recentemente. Em 2009, o Relatório de País de Moçambique no
Mecanismo Africano de Revisão de Pares (MARP) identificou a melhoria do acesso à informação
e a divulgação da informação como duas questões centrais para o país.
A Direcção de Planificação do Ministério da Educação, conhecida como DIPLAC, tem
um sistema razoavelmente organizado para a recolha de informação sobre o ensino primário,
secundário e vocacional, assim como sobre a formação de professores. A DIPLAC tem pessoal
qualificado que faz a monitoria do processo de recolha, compilação, análise e publicação da
informação. Moçambique participa também em redes internacionais que produzem informação
estatística. No âmbito da educação, as mais importantes destas redes são o Multiple Indicator
Cluster Survey (MICS), financiado pelo UNICEF, e, ao nível regional, o Southern and Eastern
Africa Consortium for the Monitoring of Educational Quality (SACMEQ). Anualmente, o Ministério
da Educação publica importante informação estatística.
Embora tenha havido poucas reclamações públicas sobre a qualidade e fiabilidade da
informação existente, é claro que a informação carece de abrangência e detalhe. A título de
exemplo, actualmente não é fácil ter acesso à informação sobre as matrículas em relação a
variáveis sócio-económicas ou comparar o desempenho dos estudantes em contextos rurais e
urbanos. A informação com estas variáveis não é nem produzida nem publicada. A informação
disponível também não inclui variáveis sobre os custos da educação para os agregados familiares,
custos unitários por província e distrito. Esta é uma carência importante para um país que busca
reduzir as desigualdades regionais e sócio-económicas. Também, há pouca informação sobre as
escolas privadas e não-governamentais, analfabetismo e educação de adultos, assim como sobre
as instituições de ensino superior. Seria importante que fossem recolhidas estatísticas mais
detalhadas sobre os custos do material escolar, e que fosse desenvolvida uma lista mais completa
de indicadores sobre a eficiência interna do sistema e sua efectividade, e que esta informação
seja divulgada regularmente.
Como recomendado pelo relatório do MARP, Moçambique deveria melhorar a maneira
como a informação é disponibilizada e divulgada. Para estatísticas em relação ao sector da
educação, isto implicaria uma actualização regular do website do Ministério, tornando-o também
de mais simples acesso aos usuários. Também implicaria a necessidade de o Ministério
introduzir métodos mais previsíveis e regulares por meio dos quais o público possa ter acesso
à informação sem depender na disponibilidade e boa-vontade dos funcionários da DIPLAC. A
situação actual é cara e pouco eficiente.
D ocumen t o para discuss ã o
7
A informação estatística é importante para a planificação e tomada de decisão. Porém, há
uma falta de sintonia entre o ciclo de actividades do Instituto Nacional de Estatística (INE) e o
ciclo de planificação e orçamentação do governo. Recomenda-se uma melhor harmonização
entre os ciclos de actividade do INE e os de planificação e orçamentação do governo, a fim
de permitir que dados estatísticos actualizados estejam disponíveis atempadamente para a
planificação e tomada de decisão.
Com a ratificação da Carta Africana de Estatística, o país deveria aumentar a sua colaboração
com os organismos regionais para melhorar os mecanismos de acesso à informação. Finalmente,
recomenda-se que o Ministério equipe adequadamente a sua biblioteca e melhore o sistema de
arquivos.
3. Planificação estratégica, monitoria e avaliação
A planificação estratégica no Moçambique independente tem um longa trajectória, ligada à
tradição do país de administração pública centralizada e às experiências de planificação central
de cunho socialista do final dos anos 1970 e início dos anos 1980.
A actual estratégia do sector da educação é o segundo documento estratégico para educação
(e cultura, PEEC-II – 2006/2010–11). O PEEC II claramente demonstrou que a prioridade do
governo na área da educação é o ensino primário e a implementação dos ODM na área da
educação. O processo de produção destes instrumentos de planificação de médio-prazo incluiu
consultas com os parceiros de desenvolvimento do país e, em certa medida, com a sociedade
civil. O documento também levou em consideração outros instrumentos de planificação
governamentais, como o mais inclusivo plano de longo-prazo Agenda 2025 (lançado em 2003), os
Programas de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta (PARPA, I e II), o Programa Quinquenal
do Governo (PQG), assim como os cenários fiscais de médio-prazo do governo e, no curto prazo,
os planos económicos e sociais anuais (PES) e seu orçamento. As estratégias do sector da
educação também incorporaram compromissos e metas do governo no plano internacional, com
os ODMs e o Plano de Acção de Dakar sobre a Educação para Todos.
Em relação aos processos de planificação e monitoria, os parceiros de desenvolvimento têm
uma participação bastante estruturada, a qual está detalhada em memorandos de entendimento e
procedimentos, ao passo que a sociedade civil participa nestes processos sem grande contribuição
ou envolvimento. O Ministério da Educação deve procurar garantir que a participação comunitária
e da sociedade civil nestes processos seja efectiva. Contudo, mesmo quando as submissões são
feitas, não há evidência de que as contribuições da sociedade civil são consideradas seriamente nos
exercícios de planificação. As conhecidas fraquezas no seio da sociedade civil oferecem somente
uma explicação parcial para este problema. Para encorajar uma maior participação da sociedade
civil, recomenda-se que o Ministério distibua rascunhos dos instrumentos de planificação com
antecedência, a fim de permitir que as organizações leiam e comentem, e que a contribuição da
sociedade civil seja levada em consideração até o final do processo.
Ao nível local, a planificação é conduzida nos níveis distritais e provinciais, assim como
ao nível da escola e das Zonas de Influência Pedagógica (ZIPs). A principal preocupação em
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P A R T E I Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
relação à planificação local é que os planos são normalmente tidos por irrelevantes pelas acções
e planos que vêm dos níveis superiores, principalmente do governo central. Também, métodos
mais participativos precisam de ser empregados para garantir o envolvimento da comunidade e
da sociedade civil no desenvolvimento e monitoria dos planos locais. A capacidade dos oficiais
locais em monitorar a implementação do plano continua a ser um desafio.
No lado positivo, o governo tem melhorado os aspectos de monitoria e avaliação nos seus
planos. O país deixou para trás o período em que a maioria dos documentos de planificação não
tinha indicadores de progresso ou desempenho para a situação actual em que tais indicadores
são geralmente incorporados aos documentos. Contudo, a realidade é que somente poucas
instituições possuem os recursos materiais e humanos para conduzir processos de monitoria
e avaliação amplos e profundos dos instrumentos de planificação. Esta é uma limitação séria.
O sector da educação depende de duas instituições públicas para avaliar a prestação de
serviços públicos – a Inspecção Geral do Ministério da Educação, e a Inspecção da Administração
Local, que pertence ao Ministério da Administração Estatal (MAE). Embora a Inspecção do
Ministério da Educação tenha o mandato formal para realizar a monitoria da implementação
dos programas de educação e para estabelecer normas para a prestação de serviços públicos, a
realidade é que a Inspecção tem poderes muito limitados. A Inspecção não trabalha de maneira
independente, tem poucos recursos e sua abrangência cinge-se a questões administrativas. Os
relatórios da Inspecção não são divulgados de maneira regular. Recomenda-se que, no contexto
da queda dos padrões na educação, sejam estabelecidos mecanismos para melhor acompanhar o
desempenho das escolas e dos estudantes. No caso, o papel da Inspecção precisa de ser revisitado
a fim de que tenha mais poderes. Também, a Inspecção já exerce de facto a função de monitoria
dos programas do sector da educação, e poderia ver este papel acrescido.
4. Alocação orçamental e apoio ao
desenvolvimento
O PEEC-II indica claramente a missão, objectivos e indicadores/metas para o sector da educação.
Tais não podem ser atingidos a alocação dos recursos necessários. Porém, o orçamento constante
do plano não está em linha com os cenários orçamentais globais do governo, indicando uma
fraca coordenação entre os sectores e os sistemas do governo. Também, os recursos públicos
alocados à educação têm estagnado, não obstante a expansão do sistema.
No período de implementação do PEEC-II, as alocações para o sector da educação
continuaram a reflectir as prioridades do PARPA, e o sector recebeu mais recursos que qualquer
outro sector. Entretanto, as somas alocadas à educação nos últimos cinco anos (2007–2011)
têm observado uma pequena redução enquanto percentagem do orçamento geral do estado.
Em 2007, o sector da educação recebeu cerca de 22% do total de recursos do orçamento
(excluíndo o pagamento de débitos e operações financeiras), e, em 2010, os recursos alocados
ao sector representavam 18% do orçamento. Em 2011, os recursos orçamentados para o sector
representavam 17,2% do orçamento do estado.
D ocumen t o para discuss ã o
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Em termos absolutos nominais, os recursos alocados e gastos pelo sector mantêm-se
estavéis, com pequenas variações no período 2008–2011. Em 2008, 17.161 milhões de meticais
foram alocados e gastos pelo sector, um valor que subiu para 18.228 milhões de meticais em
2009, e caiu para 17.698 milhões de meticais em 2010. E, diferentemente de outros sectores
prioritários, a taxa de execução do orçamento da educação tem sido alta; em 2009, cerca de 90%
dos valores alocados foram gastos, contra 71.2% no sector de saúde.
O financiamento do investimento do governo moçambicano em educação depende
fortemente de doações e empréstimos das agências internacionais e dos parceiros de cooperação
bilateral e multilateral. E, embora as suas acções sejam, em regra, localizadas, organizações da
sociedade civil são também importantes fontes de recursos para a educação. Para além do apoio
ao orçamento geral do Estado e dos fundos disponibilizados por meio do apoio ao sector (sectorwide approach, swaps), o país tem centenas de projectos individuais em implementação que são
apoiados ou implementados por organizações internacionais ou nacionais.
Moçambique aderiu à Educação para Todos – Fast Track Initiative (EFA-FTI) em 2003, mas
recebeu a primeira tranche de recursos somente em 2007, a qual foi usada para implementar
as actividades do PEEC-II. Pode-se imaginar o custo deste atraso nos esforços para se atingir as
metas no sector da educação. Em 2010, Moçambique qualificou-se para uma segunda ronda de
financiamento: no período 2011–2013, o país irá receber cerca de USD 131 milhões da EFA-FTI.
O Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta (PARPA – desde meados de 2011,
o PARP – 2011/2014) e o Plano Estratégico da Educação e Cultura (até 2011, o PEEC-II) são os
principais documentos usados pelos parceiros internacionais para coordenar a sua ajuda ao sector
da educação. O governo moçambicano tem implementado diversas iniciativas para melhorar
a coordenação e o diálogo com seus parceiros de desenvolvimento, os quais, por sua vez, tem
buscado alinhar e harmonizar melhor a sua ajuda com os instrumentos de planificação do governo.
Os recursos externos canalizados directamente ao orçamento do estado, por meio do
orçamento do Estado ou apoios sectoriais, são geridos por um sistema complexo de prestação
de contas e diálogo entre o governo e seus parceiros de desenvolvimento. Os procedimentos
e regras deste sistema estão detalhados num memorando de entendimento firmado entre o
governo de Moçambique e os chamados Parceiros de Apoio Programático (PAP) em 2004 e
revisado em 2009. Actualmente, este grupo de parceiros tem 19 membros e é um dos maiores
grupos de doadores em África a oferecer apoio direto ao orçamento do Estado
No sector da educação, depois de um longo período de discussões, em 2002, aquando
da vigência do PEE-I (1999–2005), o Ministério da Educação e o Ministério da Planificação
e Finanças assinaram um memorando de entendimento com o Banco Mundial, Canadá,
Dinamarca, Finlândia, Países Baixos, Irlanda e Suécia para o estabelecimento de um fundo
comum, o Fundo de Apoio ao Sector da Educação (FASE), por meio do qual o apoio destes
doadores seria canalizado ao sector. Em 2006, na sequência da aprovação do segundo Plano
Estratégico da Educação e Cultura (PEEC II, 2006–2010/1), um memorando de entendimento
revisto foi aprovado. No novo memorando, o Banco Mundial e a Suécia deixam de ser
signatários, mas o Reino Unido e a Alemanha juntaram-se ao grupo. Em 2009, os recursos
do fundo representavam mais de 25% do orçamento da educação, e entre 60–70% de toda a
ajuda-externa direta ao sector. Em termos de financiamento de programas específicos, o FASE
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P A R T E I Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
financia o programa de Apoio Directo às Escolas (ADE), a construção de escolas a baixo custo, a
distribuição de livros escolares e a formação de professores em exercício.
Para os próximos anos, contudo, o comprometimento dos doadores no apoio ao sector
da educação será menor. As actuais tendências de financiamento indicam que, para o período
2011/2013, uma redução gradual nas quantias de ajuda-externa ao sector é esperada; em 2013, a
contribuição externa deve somar menos de 20% do orçamento da educação.
O financiamento do défice será um grande desafio. O Ministério estima que, para o sector
continuar a crescer no mesmo ritmo dos anos anteriores (8% ao ano) e para que seja capaz
de promover investimentos em qualidade e igualdade na prestação de serviços, o orçamento
annual para a educação precisa de aumentar por no mínimo 5% ao ano. Nestas circunstâncias,
e incluindo os recursos que serão desembolsados pela Fast Track Initiative (USD 131 milhões), o
Ministério prevé um défice financeiro significativo para os próximos anos.
O Ministério da Educação precisará envidar esforços para aumentar os recursos alocados
ao sector de outras fontes. Tal poderia ser parcialmente obtido por meio da redução dos custos
correntes e melhor gestão das despesas. Nos termos das recomendações do Relatório de Revisão
de País do MARP, Moçambique deveria “começar imediatamente a explorar formas e meios de
reduzir a dependência do país por meio da produção de uma estratégia de auto-suficiência (exit
strategy).”
Contudo, no médio prazo, Moçambique continuará bastante dependente de recursos
externos para a prestação de serviços no sector da educação. Assim, o Ministério deve assegurar
que tem a sua disposição meios eficazes de garantir e gerir os recursos externos, incluindo a
resposta às questões que são normalmente levantadas por aqueles doadores que têm reduzido
suas contribuições ao sector ou considerado tal redução. Mais esforços são necessários para
garantir um uso eficiente dos recursos disponíveis.
5. Gestão das finanças públicas e o orçamento
Recentemente, tem havido ganhos significativos na gestão das finanças públicas no país,
um facto reconhecido pelo Relatório de Revisão do País de Moçambique do MARP. Os
desenvolvimentos mais importantes são a mudança da orçamentação incremental para a
orçamentação por programa, e um maior alinhamento entre o processo de orçamentação e as
prioridades e processos de planificação.
Contudo, um inquérito de opinião entre servidores públicos, agregados familiares e
empresas realizado em 2005 concluiu que mais de 60% dos servidores públicos entrevistados
percebiam a corrupção no sector público como “muito séria”, e a maioria dos agregados
familiares e empresários entendia que a corrupção era “séria ou muito séria”. O Relatório de
Revisão do País para Moçambique do MARP notou que “a corrupção continua a florescer em
Moçambique… não obstante o comprometimento do governo para resolver o problema”, e que
há muitas dúvidas sobre “a capacidade ou vontade do Estado em enfrentar forças poderosas
dentro do governo ou do partido Frelimo”. Outros problemas estão relacionados com a corrupção
ao nível da escolar ou irregularidades na gestão das finanças públicas.
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O governo realizou a sua primeira Pesquisa Nacional sobre Governação e Corrupção em
2003, e uma segunda pesquisa está sendo conduzida no momento. Em meados de 2010, o
Ministro da Educação e a Procuradoria-Geral da República lançaram, na cidade da Beira, uma
Campanha Nacional contra a Corrupção no Sector da Educação.
O quadro legal para a gestão das finanças públicas consiste de quatro grupo de leis e
regulamentos, nomeadamente, o Sistema de Administração Financeira do Estado (conhecido
como SISTAFE) para a gestão das finanças do Estado; o Tribunal Administrativo, com uma
função de auditoria; a gestão financeira descentralizada/autónoma das autarquias; e a gestão
desconcentrada no contexto do governo local nas províncias e distritos.
O SISTAFE, que foi introduzido em 2002 como parte da reforma do sistema de gestão
financeira herdado do período colonial, estabelece e harmoniza as regras e procedimentos em
relação à planificação, gestão, execução e controlo das contas do Estado, e a gestão financeira
das agências e instituições do Estado. O SISTAFE é válido para todas as agéncias e instituições
do Estado, incluindo aquelas com autonomia financeira e administrativa, assim como para
as empresas públicas e autarquias. Ao nível central, o Ministério das Finanças é a instituição
governamental responsável pela coordenação e supervisão do SISTAFE.
A orçamentação é, em larga medida, baseada no Cenário Fiscal de Médio Prazo (CFMP),
que é desenvolvido pelo Ministério da Planificação e Desenvolvimento em coordenação com o
Ministério das Finanças. Em regra, a orçamentação segue um calendário anual definido por lei.
O trabalho começa em Maio–Junho de cada ano, quando os sectores e unidades orçamentais aos
níveis central, provincial, distrital e autárquico recebem uma nota orçamental preparatória com
os tectos orçamentais indicativos para os próximos três anos em conjunto com as orientações
para a produção do Plano Económico e Social (PES) e do orçamento para o próximo ano.
No sector da educação, frequentemente o processo inicia mais cedo, no início do ano, ao
nível das escolas e distritos, quando as escolas (com excepção de algumas escolas primárias)
submetem as suas propostas de orçamento aos serviços distritais de educação. Os serviços
distritais compilam e discutem as propostas com os governos distritais, e o resultado é então
integrado no Plano Económico e Social do Distrito (PESOD) para posterior submissão à Direcção
Provincial de Educação.
A versão consolidada do orçamento da educação ao nível provincial é então submetida ao
Ministério da Educação, que se encontra para discutir e harmonizar todas as propostas sectoriais
antes de enviá-las ao Ministério da Planificação e Desenvolvimento e ao Ministério das Finanças.
Ambos ministérios irão harmonizar as propostas de todos os sectores e submeter a proposta
de Orçamento Geral do Estado ao Conselho de Ministros para avaliação. Depois, o orçamento é
discutido no parlamento, que é o órgão responsável por aprová-lo.
O diálogo sobre o orçamento entre o governo e seus parceiros internacionais é regular e
organizado, mas continua a demonstrar algumas fraquezas em termos de planificação e previsão
de despesas públicas. Imprevisibilidade e desembolsos tardios da ajuda ao desenvolvimento,
e a limitada prestação de contas de ambos os lados continua a caracterizar o apoio externo ao
orçamento do Estado.
A consulta a organizações da sociedade civil em todos os níveis da preparação do orçamento
da educação é mínima.
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P A R T E I Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
Quando o documento final é aprovado pela Assembleia da República, o orçamento para
cada sector é consolidado por instituições e programas. Para o sector da educação, o orçamento
é organizado em torno das despesas do Ministério da Educação e das Direcções Provinciais
de Educação. As instituições autónomas e especializadas, como as universidades e centros de
pesquisa, são tratados como unidades de despesa, e têm as suas linhas orçamentais próprias.
No sector da educação, a maior parte dos recursos é alocada aos governos provinciais, que
são responsáveis pelo pagamento dos salários e de outros custos operacionais. O financiamento
dos custos de investimento, contudo, ainda vem directamente do orçamento central.
O processo de utilização dos recursos orçamentados enfrenta vários problemas. De entre
eles, a existência de servidores públicos que constantemente ignoram os procedimentos
existentes para a aquisição de bens e serviços. O governo deveria implementar as recomendações
do Tribunal Administrativo em relação aos problemas de aquisição de bens e serviços
(procurement). Acções disciplinares concretas devem ser tomadas contra servidos públicos
que constantemente desrespeitam a necessidade de solicitar inspecção prévia e a aprovação do
Tribunal Administrativo para certos gastos públicos. Isto poderia deixar claro o comprometimento
do governo e evitar violações futuras. O Ministério da Educação deveria também melhorar o
trabalho de suas inspecções internas para permitir que questões e desvios sejam descobertos e
apurados, assim reduzindo o desvio de fundos públicos.
As Direcções Provinciais de Educação deveriam garantir uma maior transparência nos
concursos públicos com a publicação dos resultados, e deveriam seguir as normas e submeter os
contractos para inspecção prévia pelo Tribunal Administrativo. O Ministério da Educação precisa
de reavaliar a sua estratégia de construção de escolas para garantir que os recursos alocados para a
actividade serão usados em tempo e de acordo com os critérios estipulados. O Ministério precisa
também de revisitar a questão da reabilitação de escolas e o orçamento para o apetrechamento
de escolas. Os custos são normalmente orçamentados de maneira precária. A produção de
relatórios acerca das condições das infra-estruturas escolares e dos equipamentos existentes
precisa de ser incorporada nas ferramentas de monitoria. As recomendações feitas pelo MARP
acerca da necessidade de melhores ligações entre as alocações orçamentais e as prioridades de
desenvolvimento, resultados e recursos disponíveis devem ser sempre consideradas.
6. Gestão de recursos humanos
As estatísticas governamentais publicadas em 2007 indicavam que 63% de todos os funcionários
públicos trabalhavam no sector da educação. Em 2009, o sector empregava 55% de todos
os trabalhadores do sector público. O Ministério tem estatísticas razoáveis sobre o número
de professores existentes e consegue prever a necessidade de mais professores para os anos
seguintes. Embora em teoria existam números desagregados sobre os recursos humanos no
sector da educação, estes dados não são de fácil acesso e os relatórios publicados anualmente
pelo Ministério da Educação contêm pouca informação sobre o número de outros funcionários
(não-professores) a trabalhar no sector nas províncias e distritos.
A qualidade dos servidores públicos que prestam os serviços influencia a qualidade do
D ocumen t o para discuss ã o
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serviço prestado, especialmente em sectores como a educação, que é bastante dependente dos
recursos humanos. Em 2009, dos cerca de 100.000 empregrados do sector da educação, 38%
tinha completado o ensino secundário, e 6,3% havia concluído o ensino superior. A maioria
tinha somente o ensino primário.
Para além das preocupações relacionadas com o número de professores e a qualidade da
sua formação, os funcionários do sector da educação enfrentam muitos outros problemas. Até
recentemente, o Ministério da Educação não possuía um sistema próprio para a contratação
e gestão dos novos funcionários ou para gerir a formação em serviço. As regras acerca do
progresso na carreira, desempenho no trabalho e formação profissional não eram claras. A
situação era mais crítica aos níveis provinciais e distritais, onde, por vezes, mesmo o número
total de professores e outros funcionários era desconhecido. Nos últimos anos, a gestão dos
recursos humanos no serviço público, e, consequentemente, no Ministério da Educação,
melhorou consideravelmente. Um quadro regulatório melhorado foi introduzido, embora ainda
persistam dificuldades na sua implementação.
Desde 2007, quando o Ministério da Educação publicou os “Procedimentos sobre o
processo de contratação de docentes para o ano lectivo 2008”, a contratação de professores tem
sido de responsabilidade dos governos provinciais e distritais. O processo continua a ser, em
regra, gerido pelas direcções provinciais de educação, pois os distritos não têm a capacidade
humana e financeira que é necessária para gerir o processo adequadamente. Este enfoque
“desconcentrado” está em linha com o decreto no. 5/2006, que dá poderes aos governadores
provincias e administradores distritais para gerir os recursos humanos nas suas respectivas
províncias e distritos.
O quadro regulatório para a gestão dos recursos humanos no serviço público do país está
estabelecido no Sistema Nacional para a Gestão dos Recursos Humanos do Estado e outros
documentos relacionados. Em 2009, um sistema de avaliação do desempenho dos servidores
públicos, conhecido como SIGEDAP, foi aprovado, e tem sido gradualmente introduzido em
todas as instituições do Estado desde janeiro de 2010. O objectivo do SIGEDAP é melhorar
a prestação de serviços públicos. Para além disso, uma estratégia para a gestão dos recursos
humanos está a ser desenvolvida.
Em resposta ao crescimento no número de estudantes matriculados que se tem observado
na última década, o Ministério da Educação tem contratado milhares de novos professores. Entre
1998 e 2009, o número de professores cresceu em cerca de 100% – embora tal crescimento
esteja ainda aquém da necessidade do sector. A necessidade média anual de professores
primários para o período 2006–2010/2011 esteve em cerca de 10.000. Contudo, o Ministério
conseguiu recrutar, em média, somente 7.000 novos professores por ano no período 2006–
2009, consideravelmente menos que a meta prevista para o período. Tendo em vista a falta de
recursos, em 2010 o Ministério da Educação não foi capaz de, no início do ano e não obstante
a demanda, absorver todos os estudantes formados nos institutos de formação de professores,
muito embora tenha conseguido, ao final do ano, garantir a contratação deprofessores para
substituir aqueles que haviam falecido, abandonado a profissão ou ido para a reforma. Esta
situação indica que há um crescente desemprego de professores ao passo que a necessidade de
novos professores persiste. Importa igualmente mencionar que, em 2009, mais de 30% dos
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P A R T E I Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
professores nos primeiros níveis do ensino primário (EP1) não tinham frequentado qualquer
curso de formação de professores.
Para além das dificuldades na contratação de novos professores, o governo também enfrenta
o desafio de formar os professores em serviço. Em 2007, o Ministério da Educação, a fim de fazer
face à carência de professores, introduziu mudanças no sistema de formação de professores para
o ensino primário e secundário. O Ministério introduziu um curso bastante mais reduzido de
formação de professores, com a duração de apenas um ano, a ser ministrado antes da entrada ao
serviço. Com isto, a duração do curso de formação foi reduzida (em comparação com o modelo
anterior, no qual estudantes com até a 7ª classe frequentavam cursos de três anos e estudantes
com a 10ª classe frequentavam cursos de 2 anos), assegurando assim um rápido crescimento
na oferta de professores formados. Como resultado destas mudanças, em 2009 todos os novos
professores empregados pelo Estado haviam recebido alguma formação. No ensino secundário,
foram introduzidos cursos de formação de 1 ano: estudantes com a 12ª classe recebiam o curso
na Universidade Pedagógica. A decisão de reduzir o tempo de formação dos professores também
reduziu as despesas do governo com salários, uma vez que, nos termos do novo modelo,
professores menos qualificados receberiam um salário mais baixo que os professores formados
nos cursos de longa duração.
Tais mudanças não foram consensuais. O Sindicato dos Professores e várias organizações
da sociedade civil contestaram-nas fortemente. Mas os protestos não foram atendidos, e as
mudanças foram introduzidas. Como resultado, discussões sobre a possibilidade de introduzir
‘reformas às reformas’ tiveram início logo após a aprovação das mudanças. Um dos principais
argumentos usados contra a introdução de cursos de formação de menor duração cinge-se ao
facto de que os padrões de qualidade da educação estão a cair.
Em 2010, quando o novo governo assumiu o poder, o então Ministério da Educação e Cultura
também testemunhou duas grandes mudanças. Primeiramente, a separação do Ministério em
dois ministérios independentes: o Ministério da Educação e o Minstério da Cultura. Um novo
ministro da educação, o Sr. Zeferino Martins, foi nomeado. Munido de um grande conhecimento
e experiência na área da qualidade do ensino, o ministro Martins manifestou-se publicamente
acerca da necessidade dos professores em formação terem mais tempo para adquirir um melhor
conhecimento acerca dos métodos de ensino que são apropriados para ensinar os estudantes
do ensino primário a ler e escrever. O ministro deixou claro que os cursos de duração reduzida
não eram capazes de fazer frente aos desafios de melhorar a qualidade do processo de ensino
e aprendizagem. Em Fevereiro de 2007, o Ministério publicou uma nota anunciando que um
novo modelo de formação de professores do ensino primário estaria a ser desenvolvido para ser
introduzido em 2011.
A duração dos cursos iniciais de formação de professores deveria garantir que o conteúdo
do curriculum fosse ensinado, permitindo assim que os graduados dos institutos de formação
recebam a formação adequada. Para tanto, seria necessário prolongar os actuais cursos de
formação de um ano. A economia de recursos e a preparação em massa de professores não
deveria ter lugar em detrimento da qualidade. A formação de professores deveria ser contínua
e a experiência de trabalho deveria ser considerada no momento da escolha dos professores e
decisões sobre a progressão na carreira.
D ocumen t o para discuss ã o
15
Há também a necessidade urgente de rever a oferta de professores e os planos para a alocação
de professores às escolas: não é um bom uso de recursos públicos escassos formar professores
que, posteriormente, não serão empregados. Discussões sobre a sua empregabilidade no sector
privado parecem pouco realistas em vista do tamanho reduzido do sector e tendo em vista que
o maior empregador de alunos recém-formados continuará a ser o Estado. Esta questão é um
problema sério de eficiência no sector da educação.
A fraca motivação dos professores é outra preocupação. Embora o salário dos professores
constitua uma grande proporção das despesas correntes do orçamento da educação, os salários
continuam muito baixos, principalmente a considerar o custo de vida. Os salários dos professores,
em particular dos novos professores, são frequentemente pagos com atraso, e o abandono de
seus postos para assumir outras funções é comum. Desde 2009, contudo, a situação dos salários
do sector tem melhorado devido a introdução de algumas medidas pelo governo, tais como o
processamento dos seus salários nos distritos. Também, os serviços distritais alcançaram um
entendimento com algumas organizaçõs não governamentais e alguns bancos para que estes
façam pagamentos adiantados aos professores.
Ao nível da escola, os procedimentos para a nomeação de directores de escola não são
transparentes. As vagas não são divulgadas e os potenciais candidatos não são informados.
Tal situação deveria mudar, com a garantia de maior transparência na selecção e uma maior
probabilidade de que a melhor pessoa para o cargo seja nomeada. O Ministério precisa
garantir que os pais e comunidades tenham uma participação na ratificação da nomeação dos
directores por meio dos conselhos de escola, especialmente para directores de escolas primárias.
As qualificações e requisitos exigidos dos candidatos a directores de escola deveriam estar
claramente especificadas e disponibilizadas a todos os interessados. Também, a formação dos
directores e administradores em gestão deve ser uma prioridade, uma vez que existe evidência a
demonstrar que directores com boa formação e comprometidos com a escola ajudam a criar um
ambiente escolar propício a um melhor aprendizado por parte dos estudantes.
No tocante aos funcionários das escolas, o Ministério da Educação deveria publicar
estatísticas desagregadas acerca dos seus recursos humanos, com detalhes sobre o número
de funcionários do sector para além dos professores a trabalhar nos níveis central, provincial
e distrital, assim como as suas qualificações e funções. Estes dados incluiriam o número
de inspectores por escola ou de professores para cada inspector. O Ministério deve prestar
atenção à formação na área de gestão de recursos humanos, oferecendo cursos de formação
aos funcionários nas direcções provinciais de educação e nos serviços distritais de educação. A
ênfase destes cursos deve ser colocada no reforço da gestão administrativa do sector da educação,
particularmente nos distritos.
A corrupção entre os professores é uma grande preocupação. O problema da extorsão
sexual e da compra de vagas nas escolas, particularmente no ensino secundário, têm sido
identificados como sérias ameaças. Até recentemente, não havia um código de conduta para
orientar os professores. Em 2008, contudo, o Organização Nacional dos Professores (ONP),
em parceria com o Centro de Integridade Pública (CIP), produziu um Código de Conduta
Profissional para os Professores Moçambicanos. O Código é um documento público sobre os
princípios que devem guiar e inspirar a prática profissional dos professores moçambicanos. Tal
16
P A R T E I Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
iniciativa deve ser combinada com outras medidas, tanto pedagógicas como punitivas, para se
enfrentar efectivamente a corrupção no sector. O Ministério da Educação lida com reclamações
contra os seus funcionários que são acusados de diversas ilegalidades, e, em certos casos,
instaura procedimentos administrativos e pune administrativamente os funcionários envolvidos.
Contudo, poucos casos chegam aos tribunais.
7. Controlo externo
De acordo com a Constituição, o controlo político das acções do executivo é exercido pela
Assembleia da República, o parlamento moçambicano. O executivo é o Conselho de Ministros,
que inclui o Ministro da Educação, e está sujeito à prestação de contas à Assembleia da República.
As funções da Assembleia da República incluem: a) avaliar o programa quinquenal do governo;
b) aprovar o orçamento geral do Estado; c) deliberar sobre o Plano Económico e Social (PES)
do governo. O parlamento tem também uma comissão de petições e uma comissão de plano
e orçamento. Contudo, a estrutura e funcionamento do parlamento moçambicano limita a sua
capacidade para fiscalizar ou acompanhar com a devida atenção a implementação dos programas
do governo e o seu cumprimento das leis. Até hoje, não há casos de investigação ou auditorias
externas a qualquer ministério por solicitação do parlamento.
Como reconheceu o Relatório de País de Moçambique do MARP, “Há ainda dúvidas sobre
a credibilidade e efectividade do parlamento no exercício das suas funções de fiscalização das
finanças públicas, o que se deve à falta de capacidade, o domínio de um só partido e a ênfase na
disciplina partidária”. O relatório do MARP recomenda o reforço da fiscalização parlamentar, em
particular em relação ao orçamento e à gestão das finanças públicas.
O Parlamento é responsável pela fiscalização das decisões governamentais acerca das
políticas económicas e sociais, assim como da execução orçamental. O Tribunal Administrativo,
por sua vez, emite um parecer acerca da Conta Geral do Estado (CGE). O parecer do Tribunal
Administrativo analisa os gastos públicos, incluindo com base em empréstimos estrangeiros,
subsídios, títulos do governo (bonds) e doações. Mas o parecer do Tribunal Administrativo sobre
a CGE, que é enviado ao Parlamento, somente oferece uma análise geral das contas públicas e da
gestão das finanças públicas. A análise mais detalhada é feita por amostragem e não envolve todas
as instituições que, nos termos da lei, deveriam ser auditadas. Tal limita o alcance do seu trabalho.
O relatório do MARP recomendou que o Tribunal Administrativo recebesse mais poderes e
um aumento de sua capacidade para monitorar as medidas anti-corrupção, incluindo a declaração
de bens pelos agentes públicos e oficiais. A actual lei anti-corrupção (Lei no. 6/2004) permite
que aqueles responsáveis por bens e fundos públicos sejam responsabilizados individualmente
em caso de violações à lei.
A mesma lei também estabeleceu o Gabinete Central de Combate à Corrupção (GCCC),
uma instituição subordinada à Procuradoria Geral da República (PGR). No papel, o GCCC
tem poderes consideráveis, e pode: a) realizar inquéritos e investigações acerca de acusações e
denúncias nas quais haja sinais de corrupção; b) intimar indivíduos a declarar os seus bens e
fundos que possuem no país e no estrangeira; e c) conduzir investigações preliminares acerca de
D ocumen t o para discuss ã o
17
casos de corrupção, de entre outros. Contudo, na prática, o GCCC não tem poderes para acusar,
o que levanta dúvidas sobre a aplicabilidade e a efectividade da lei.
A ausência de poderes para acusar é agravada pelo facto de não haver mecanismos para
a coordenação entre o trabalho do Tribunal Administrativo e o da PGR. Além disso, a PGR
somente age com base em reclamações e pedidos de outras partes, adoptando uma postura
reactiva que resulta na baixa utilização das instituições e da capacidade legal para a luta contra
a corrupção.
Para além desta postura reactiva, o facto de o Procurador-Geral da República e seus adjuntos
serem todos nomeados e exonerados pelo Presidente da República e de, portanto, prestarem
contas para o Presidente, é uma das origens da falta de efectividade da PGR. A separação de
poderes entre o legislativo, judiciário e executivo torna-se bastante complicada.
A Constituição prevê outra entidade de fiscalização: o provedor de justiça. Porém, e este é
um grande porém, embora o cargo de provedor tenha sido instituído formalmente em 2004,
o provedor ainda não está regulado, e o posto não foi preenchido. Portanto, os cidadãos de
Moçambique têm um instrumento de justiça a menos.
Em 2009, o Parlamento aprovou a lei que criou a Comissão Nacional de Direitos Humanos,
que tem a responsabilidade de promover e proteger os direitos humanos no país. Espera-se que a
Comissão actue como uma intermediária, recebendo as reclamações dos cidadãos e as enviando
para a Procuradoria-Geral da República. É, contudo, pouco provável que a Comissão seja efectiva
caso a Procuradoria-Geral da República continue a enfrentar os problemas descritos acima – e,
como o Provedor, a Comissão ainda não foi constituída.
Em Moçambique, não é comum as instituições do Estado ou governo solicitarem às
organizações da sociedade civil que realizem estudos ou ofereçam comentários sobre o seu
desempenho. Os poucos (mas não menos importantes) estudos que existem, particularmente
sobre a corrupção no sector público, foram realizados por iniciativa das próprias organizações
da sociedade civil, como a Ética Moçambique (2001) e o Centro de Integridade Pública (vários,
2007–2011) ou por organizações internacionais, como a USAID (2005). Os investigadores
envolvidos nestes estudos enfrentaram grandes dificuldades em aceder a informação no interior
do governo.
O reforço da capacidade de fiscalização externa poderia, de muitas maneiras, contribuir
para os esforços do governo no combate à corrupção. Moçambique deveria implementar as
recomendações do Relatório de Revisão de País do MARP acerca do reforço dos mecanismos de
fiscalização para o combate à corrupção. O governo deveria:
• Reforçar os poderes e capacidade do Tribunal Administrativo, incluindo a sua
competência para fiscalizar os bens dos agentes públicos e colaborar com a PGR;
• Aumentar a independência nos mecanismos de nomeação para o diretor do Gabinete
Central de Combate à Corrupção e para Procurador-Geral, a fim de garantir que as
pessoas nomeadas sejam efectivas.
Em termos gerais, a capacidade do parlamento de exercer uma fiscalização adequada das
finanças públicas e da produção de políticas públicas deveria ser reforçada e o governo deveria
assegurar que toda a informação relevante seja remetida ao Parlamento para o seu escrutínio. Há
18
P A R T E I Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
também a necessidade de se olhar para a estrutura e os procedimentos internos da Assembleia
para permitir que ela exerça adequadamente o seu papel constitucional de fiscalização das acções
do executivo.
O formato em que o Tribunal Administrativo emite as suas opiniões sobre as finanças
públicas deveria ser revisitado, a fim de oferecer informação mais detalhada e completa sobre
incidentes específicos.
O governo deve estabelecer a Comissão Nacional de Direitos Humanos e o Provedor de
Justiça, como determinado na Constituição.
O Ministério da Educação em todos os níveis deveria solicitar estudos e comentários sobre
a corrupção no sector a grupos nacionais, incluindo às organizações da sociedade civil, a fim de
reforçar as suas estratégias anti-corrupção. O governo deveria também adoptar políticas para
implementar as regras sobre o acesso à informação, conforme preconizado na constituição
e na lei de imprensa, a fim de permitir a todos os cidadãos a possibilidade de solicitarem e
obterem informação pública, nos termos das melhores práticas internacionais nesta área. No
caso, o governo tomaria medidas para garantir uma maior disponibilidade de informação,
especialmente de cunho financeiro.
8. Descentralização e fiscalização local
Moçambique é um estado unitário e centralizado, e a maioria dos poderes e recursos está
concentrada no nível central. Contudo, isto está a mudar lentamente à medida que o país
descentraliza e desconcentra a administração pública – embora o caminho seja ainda longo.
Na educação, a descentralização inclui a adopção de um programa que oferece fundos
directamente às escolas (especialmente primárias), assim como a criação dos conselhos de
escola. Em ambos, o objectivo é garantir uma maior prestação de contas, eficiência e efectividade
no uso dos recursos por meio de decisões atempadas e uma prestação eficaz de serviços públicos.
Moçambique está dividido nos seguintes níveis administrativos: províncias, distritos, postos
administrativos, localidades, povoações e aldeias. As áreas urbanas são divididas em cidades
e vilas. Até nas povoações, há uma entidade pública responsável por representar a autoridade
central no território respectivo, a qual está directamente subordinada ao líder do nível logo
acima. Os líderes dos órgãos locais de Estado são escolhidos pelo governo central e seguem as
suas instruções.
Os governos provinciais e distritais são os principais níveis do governo local. Todos os
principais cargos do governo provincial são preenchidos por indicação do governo central: o
governador é escolhido pelo Presidente da República; o secretário-permanente, pelo PrimeiroMinistro, e os directores-provinciais pelos ministros responsáveis pelas respectivas áreas de
trabalho. Os governos provinciais ainda seguem a organização por “sector” do governo central,
e as direcções provinciais implementam e coordenam as actividades definidas pelos respectivos
ministros e órgãos ao nível central. Os governo provinciais têm uma longa lista de competências,
incluindo competências relativas à saúde e à educação. As direcções provinciais de educação e
cultura acompanham o desempenho e gestão das escolas primárias.
D ocumen t o para discuss ã o
19
O distrito é considerado, pelo menos nos termos da lei, como a principal unidade territorial
para o funcionamento da administração estatal ao nível local e também para a planificação de
desenvolvimento do país. O administrador do distrito é nomeado pelo Ministro da Administração
Estatal (MAE) e é responsável pela escolha dos directores dos serviços distritais. O secretáriopermanente do distrito é nomeado pelo governador provincial. Quase todos os distritos do
país possuem quatro serviços distritais: educação, juventude e tecnologia (SJEJT); actividade
económica; saúde, mulher e acção social e planeamento e infra-estruturas. As administrações
distritais são responsáveis pelo funcionamento das escolas primárias e deveriam ter um papel
de liderança no combate ao analfabetismo.
Embora, nos termos da lei, tenham vários poderes, na prática os governos provinciais e
distritais desempenham poucas funções a partir de sua iniciativa, uma vez que muitos dos
poderes não foram ainda descentralizados e desconcentrados. De todos os sectores, a educação
apresenta um quadro melhor em termos de descentralização: enquanto que a transferência de
funções e fundos para os serviços distritais continua a ser lenta, os governos provinciais podem
iniciar e implementar programas. O seu orçamento também cresceu. As direcções provinciais
podem implementar os programas de construção acelerada de escolas, assim assumindo parte
da responsabilidade pelo planeamento, implementação e controlo do programa de construções
acelerada de escolas nas suas respectivas províncias.
As autarquias, que são o resultado do processo de descentralização/devolução em curso
no país desde 1996, são líderadas por um edil eleito democraticamente para comandar o
poder executivo (Conselho Municipal) da autarquia. Os candidatos a edil podem concorrer sem
filiação partidária. O edil escolhe os membros do Conselho Municipal (vereadores), e, para o
poder legislativo, os cidadãos elegem representantes (a partir de listas partidárias e indivíduos
a concorrer de maneira independente) para a Assembleia Municipal. Há 43 autarquias em
Moçambique, abrangendo cerca de 30% da população vivendo no país A legislação estabelece
várias áreas em relação às quais as autarquias têm responsabilidades, incluindo a educação. Em
relação à educação, as autarquias deveriam receber competências e poderes para a gestão de uma
longa lista de áreas, incluindo a criação, apetrechamento e administração de escolas primárias e
centros de alfabetização de adultos.
Entretanto, a lei é cautelosa sobre o assunto, e determina que nem todas as responsabilidades
serão transferidas às autarquias imediatamente. A transferência irá depender de um acordo
entre o governo provincial e a autarquia na sequência de uma avaliação sobre as capacidades
das autarquias. Assim, desde Abril de 2011, somente a cidade de Maputo havia formalizado a
transferência da gestão das escolas primárias para o governo municipal. Desde Janeiro de 2010,
o município de Maputo é responsável pela gestão de cerca de 150 escolas primárias e milhares
de professores.
Formalmente, o Ministério da Educação tem uma clara divisão de responsabilidades em
termos de implementação de políticas entre os órgãos locais e centrais. Enquanto os órgãos
centrais desenham, divulgam e monitoram a implementação das políticas, os órgãos locais são
responsáveis pela sua implementação. A estrutura organizacional e especialização no seio das
instituições subordinadas, direcções nacionais e departamentos do Ministérios promovem as
complementariedades dos serviços.
20
P A R T E I Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
No sector da educação, a descentralização está a ter lugar por meio de dois processos
complementares: 1) por meio dos governos locais; 2) por meio das ‘instituições subordinadas’,
que são os centros de pesquisa e institutos de formação especializados, alguns dos quais têm
representações nas províncias.
Ao nível do governo local, as direcções provinciais de educação e os serviços distritais de
educação, juventude e tecnologia são responsáveis pela implementação dos programas e planos
governamentais. As direcções provinciais também dirigem, fazem a monitoria e apoiam as
actividades das instituições do sector localizadas nas províncias. Entretanto, a baixa capacidade
é o obstáculo para o seu desempenho efectivo, e não a definição formal de suas competências.
Desde 2003, o projecto para oferecer apoio directo às escolas, o ADE, tem estado em
funcionamento no país. Por meio do ADE, as escolas recebem fundos para investir no ensino,
em materiais para a escola e em outras melhorias definidas pela escola. Inicialmente o projecto
recebeu o apoio do Banco Mundial, e, no começo, envolvia a alocação de cerca de USD 200
para cada escola EP1. Durante o período de implementação, novos parceiros de cooperação
juntaram-se ao projecto. O ADE tem recebido fundos do Fundo de Apoio ao Sector da Educação
(FASE), o fundo sectorial da educação financiado por vários doadores, e os recursos alocados
às escolas tornaram-se mais generosos (alcançando mais de USD 3.000,00 por escola), e
passaram a ser alocados de acordo com o número de alunos e turmas em cada escola. O projecto
foi expandido e agora inclui também as escolas EP2 e o financiamento de outros programas
especiais, com destaque para a distribuição gratuita de livros escolares, a formação de professores
e a construção de salas de aula e latrinas.
O representante da escola recolhe os fundos destinados à escola junto ao SJEJT, mediante a
apresentação de uma requisição. A gestão dos fundos é de responsabilidade do conselho da escola.
Os conselhos de escola foram introduzidos em 2003 em todas as escolas primárias com
o objectivo de democratizar a gestão escolar e tornar as escolas mais próximas da comunidade.
O estabelecimento dos conselhos de escola procurava substituir o director da escola como o
principal responsável pela tomada de decisões nas escolas. A ideia era que para que se tivesse
uma melhor fiscalização, deveria haver uma participação muito maior da comunidade e um
maior envolvimento dos pais nos assuntos escolares.
A realidade, contudo, é diferente. Não obstante a reforma inovadora na gestão escolar, a
sua implementação tem encontrado dificuldades. Em 2006, numa reunião de avaliação na
qual participaram organizações da sociedade civil, parceiros de cooperação e representantes do
governo, concluiu-se que os membros dos conselhos de escola precisam de ser mais activos
na gestão das escolas e que, para que isto aconteça, eles precisam de melhor formação. Houve
muitas escolas cujos conselhos não funcionavam e nas quais os directoras continuavam a
manter o controlo de todos os assuntos relacionados à escola.
Em 2009, um grupo de organizações da sociedade civil conduziu um estudo para avaliar em
que medida as preocupações levantadas em 2006 tinham sido enderaçadas. O estudo concluiu
que, muito embora existissem o alguns avanços, havia ainda muitas áreas que precisavam ser
melhoradas para que os conselhos conseguissem cumprir as suas funções diligentemente.
Em Moçambique, o trabalho da iniciativa da Commonwealth Education Fund (CEF) no
período 2005–2009 investiu na produção de estudos independentes sobre as finanças públicas
D ocumen t o para discuss ã o
21
na área da educação, sobre a qualidade da educação e sobre a participação da comunidade
na gestão escolar por meio dos conselhos de escola. Este trabalho foi conduzido em parceria
com organizações da sociedade civil e com a coalizão de organizações envolvidas no sector
da educação, o Movimento Educação Para Todos (MEPT). Recomenda-se ao Ministério da
Educação que tome conhecimento da documentação produzida até o momento, revisitando
recomendações produzidas pelos estudos a fim de incorporá-las nas suas políticas e estratégias
sobre a gestão. O actual trabalho de desenvolvimento de estratégias de educação pode ser
beneficiado com a informação contida nestes estudos.
Recomenda-se ao Ministério da Educação que estabeleça mecanismos para garantir que os
conselhos de escola funcionem com uma participação activa dos pais e da comunidade. Para dar
o primeiro passo nesta direcção, o Ministério pode estabelecer unidades especiais em todos os
serviços distritais e em outros níveis, especialmente nas direcções provinciais, para monitorar
e seguir o processo de descentralização da gestão escolar. No momento, não há acordos
institucionais sustentáveis para seguir o desenvolvimento de tão-importante reforma.
Os critérios para as alocações dos fundos do ADE deveriam incluir critérios acerca do
desempenho escolar, e, portanto, a publicação dos resultados escolares por distrito e província
deve ser encorajada. Este enfoque irá facilitar a interação entre os recursos disponíveis e os
resultados, e deveria melhorar auxiliar na melhoria do desempenho.
9. Considerações finais
Moçambique tem obtido conquistas significativas em direcção ao objectivo de garantir a
educação para todos. Porém, não obstante estas vitórias, os desequilíbrios regionais e de género
legados pelo regime colonial português continuam presentes: o sul do país ainda tem melhor
desempenho em termos de número de alunos matriculados nas escolas e a concluir seus
estudos, assim como em termos de igualdade de género. Além disso, a qualidade do ensino
continua em queda.
Ao longo dos anos, o país manteve a educação com uma área estratégica na luta
contra a pobreza e na promoção do desenvolvimento nacional. Várias reformas e iniciativas
foram introduzidas para que os objectivos do governo na educação fossem atingidos, não
obstante os baixos níveis no início do processo, os efeitos adversos do conflito armado e as
condições económicas pouco favoráveis. O país tem recebido quantias significativas de recursos
estrangeiros em apoio ao seu sistema de educação. Apesar de tudo, o sistema continua à procura
de melhores políticas públicas.
Este documento procurou mostrar que, não obstante todos estes esforços, há ainda
consideráveis desafios em muitas áreas do sector da educação. Há sérias deficiências em várias
áreas, incluindo na gestão e formação de recursos humanos, construção e apetrechamento
de escolas, inspecção escolar e mecanismos de fiscalização. O documento recomenda várias
medidas para evitar a contínua queda nos níveis de educação, a fim de garantir o direito à
educação para todos. As páginas seguintes oferecem uma síntese das principais recomendações
avançadas no relatório.
22
P A R T E I Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
10. Síntese das principais recomendações
A evolução das políticas de educação
• O governo precisa garantir que a produção de políticas públicas e as actividades
governamentais adoptem um perspectiva de direitos humanos. O currículo escolar e a
formação de professores devem garantir que o conhecimento sobre direitos humanos
seja oferecido a todos os alunos e ao pessoal de apoio nas escolas.
• Moçambique precisa de legislação específica que diga claramente que o exercício do
direito à educação ‘deve ser gratuito e obrigatório para todos’.
Recolha, publicação e gestão da informação
• O Ministro da Educação deve incluir nas suas publicações estatísticas anuais
informação mais detalhada, abrangente e desagregada. Deve também incluir dados
que comparem a educação de acordo com zonas urbanas e rurais, diferentes rendas
familiares, custos da educação por agregado familiar, custos por província e distrito,
assim como estatísticas sobre o custo dos equipamentos para as escolar e um lista de
indicadores mais completa acerca da eficiência e efectividade interna do sistema.
• Como recomendado pelo Relatório de Revisão do País do MARP, Moçambique
deveria melhorar a disponibilização e divulgação da informação.
Planeamento estratégico, monitoria e avaliação
• Os próximos planos estratégicos do sector da educação devem estar claramento
centrados nos problemas que estão a afectar o sector. A preocupação com a melhoria
da qualidade do ensino deve receber destaque nos planos, que devem também
desenvolver estratégias claras para lidar com vários outros problemas: a) as altas taxas
de desistência, reprovações e repetições; b) os altos rácios estudantes/professores; c)
os desequilíbrios regionais em termos de provisão de serviços e taxas de conclusão
de curso; d) a precária formação dos professores, de entre outros. As estratégias não
devem ser vista como “mais do mesmo” (business as usual).
• O Ministério é encorajado a fazer mais a fim de garantir que as comunidades e a
sociedade civil participem nos processos de maneira mais efectiva.
• A capacidade do país de monitorar e avaliar os planos e estratégias precisa de ser
reforçada por meio de uma combinação de investimentos no desenvolvimento de
instituições de avaliação da educação e de investimentos nas instituições já existentes.
• O Ministério da educação precisa de revisitar as funções e operações da inspecção,
procurando conceder-lhe mais poderes e expandir a sua função de monitoria dos
programas de educação. A sua abrangência precisa de incluir um foco claro nos
aspectos qualitativos da educação, uma vez que esta é uma das grandes preocupações
do sistema.
D ocumen t o para discuss ã o
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Alocação orçamental e o apoio ao desenvolvimento para o sector da educação
• É improvável que recursos suficientes sejam obtidos localmente para o financiamento
do sector da educação nos próximos anos. Neste contexto, a redução dos recursos
disponíveis de doadores internacionais significa que o Ministério da Educação deve
ser mais pró-activo e criativo na busca de recursos e na sua gestão. O Ministério
deveria considerar empregar procedimentos de gestão destinados a reduzir os gastos
públicos e o desperdício de dinheiro público, assim como garantir que as preocupações
normalmente levantadas pelos doadores sejam endereçadas atempadamente.
• Em linha com as recomendações do Relatório de Revisão de País do MARP,
Moçambique deveria “começar imediatamente a explorar maneiras e meios de
reduzir a dependência da ajuda-externa nos próximos anos, com o desenvolvimento
de uma estratégia de auto-suficiência.”
Gestão das finanças públicas e o orçamento do sector da educação
• Deveria haver um sistema próprio de monitoria e prestação de contas acerca
da situação das infra-estruturas e materiais escolares com vista à introdução de
melhorias na maneira com que o financiamento destes despesas é orçamentado.
• O Ministério da Educação deveria implementar as recomendações do Tribunal
Administrativo em relação aos problemas de procedimento na gestão dos concursos
públicos.
Gestão dos recursos humanos
• O procedimento para a escolha dos directores de escola deveria ser mais transparente
e competitiva. O Ministério deveria garantir que os pais e as comunidades que fazem
parte dos conselhos de escola tenham uma função na ratificação das nomeações,
especialmente para as nomeações de professores das escolas primárias. Os requisitos
e qualificações para os directores de escola devem ser claramente especificados e de
conhecimento de todos os candidatos.
• O actual curso de formação de professores com a duração de um ano deve ser
eliminado. Novos cursos, de maior duração, que procurem passar aos professores as
competências necessárias para ensinar adequadamente, devem ser introduzidos. A
formação inicial dos professores deveria ser reforçada com oportunidades d formação
contínua no emprego para os funcionários do sector da educação.
• Deve-se, com alguma urgência, revisitar a oferta de professores e a sua nomeação
a fim de resolver o crescente problema da existência de professores formados mas
temporariamente desempregados enquanto as rácios estudantes/professor continua a
crescer, e muitas crianças em idade escolar estão ainda fora da escola.
O controlo externo do sector da educação
• A capacidade do parlamento deve ser reforçada, a fim de que este possa exercer
adequadamente a sua função de fiscalização das finanças públicas e da produção de
políticas públicas.
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P A R T E I Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
• Deve ser estabelecido um sistema para que o Tribunal Administrativo possa
disponibilizar ao parlamento e ao público em geral mais informações sobre as suas
actividades nas instituições públicas.
• Moçambique deve implementar as recomendações do Relatório de Revisão de País do
MARP acerca do reforço dos mecanismos de combate à corrupção.
• O Ministério da Educação deveria estabelecer, em todos os níveis, a prática de solicitar
estudos, comentários e sugestões acerca de casos de corrupção a outras instituições
e organizações, incluindo organizações da sociedade civil, a fim de reforçar as suas
estratégias e procedimentos anti-corrupção.
• O governo deveria implementar as regras sobre o acesso à informação, nos termos
da Constituição e da Lei de Imprensa, a fim de permitir aos cidadãos que busquem e
obtenham as informações de conhecimento público.
Descentralização e a fiscalização local do sector da educação
• A transferência de responsabilidades aos distritos e autarquias deve ser acelerada. O
processo precisa de ser acompanhado por financiamento adequado e formação para
os funcionários destes níveis da administração pública.
• A introdução dos conselhos de escola, uma inovativa reforma na gestão escolar,
não está a funcionar conforme se esperava. O Ministério deve garantir que todas
as escolas primárias tenham conselhos de escola a funcionar, e deve monitor
adequadamente o processo com a criação, em todos os níveis da administração, da
capacidade institucional para apoiar e seguir a implementação desta reforma.
• O Ministério deve fazer uso dos trabalhos realizado pela Commonwealth Education
Fund (CEF) em parceria com organizações da sociedade civil a fim de melhorar as
regras e práticas para os conselhos de escola. Uma maior atenção deve ser concedida
à formação dos membros dos conselhos de escola, incluindo os directores de escola.
D ocumen t o para discuss ã o
25
Parte II
Prestação Efectiva de Serviços Públicos
no Sector da Educação
Relatório Principal
1
O contexto da educação em
Moçambique
Desde o fim do conflicto armado no país, em 1992, o governo moçambicano, em colaboração
com seus parceiros de cooperação e a sociedade civil, tem envidado consideráveis esforços para
a reconstrução das infra-estruturas e a implementação de melhorias no sector da educação,
com alguns resultados promissores. Contudo, os contornos do sector reflectem, ainda hoje,
muitos dos problemas legados pelo período colonial, pelos vários anos de conflicto armado e
por algumas das políticas sócio-económicas introduzidas no país ao longo das últimas décadas.
As carências materiais e humanas, assim como as desigualdades regionais no acesso ao sistema
educacional, são exemplos deste legado histórico.
A. Herança colonial1
Tentamos atingir a população nativa em extensão e profundidade para os
ensinar a ler, escrever e contar, não para os tornar “doutores” (...) Educá-los
e instruí-los de modo a fazer deles prisioneiros da terra e protegê-los da
atracção das cidades, o caminho que os missionários católicos escolheram
com devoção e coragem, o caminho do bom senso e da segurança
política e social para a província (...) as escolas são necessárias, sim, mas
1 A presença portuguesa no território que é, hoje, Moçambique, data de finais do século XIV, mas a exploração da colónia foi
por muitos anos algo errática e localizada, tendo sido somente a partir do século XIX que a exploração colonial intensificou-se.
Para detalhes, ver Amélia Neves de Souto, Caetano e o ocaso do ‘Império’, Administração e Guerra Colonial em Moçambique durante
o Marcelismo (1968–1974), Afrontamento, 2007, p. 13.
1 . O con t e x t o da educa ç ã o em M o ç ambi q ue
29
escolas onde ensinemos aos nativos o caminho da dignidade humana e a
grandeza da nação que os protege …2
No período colonial, a grande maioria dos africanos habitantes da colónia não tinha acesso à
educação básica e secundária e estava impedida de se matricular em escolas reservadas para
brancos e assimilados. Havia uma diferença evidente entre as escolas para “nativos” (que
ensinavam a “educação indígena”), que eram, em regra, orientadas por missionários religiosos,
principalmente católicos, e as escolas para brancos e assimilados, que eram geridas pelo Estado
ou entidades privadas.3 Nas zonas rurais, onde vivia a imensa maioria dos habitantes da colónia,
eram as missões religiosas as responsáveis pelo ensino. Para o seu funcionamento, as missões
recebiam recursos do Estado português: na prática, o ensino missionário era também um ensino
oficial/estatal.4
De acordo com o Acto Colonial de 1930, as crianças africanas seriam educadas primeiramente
em um sistema de educação rudimentar (o qual, a partir de 1962, passou a ser conhecido por
ensino de adaptação), que deveria ter uma duração mínima de três anos. Passados os três anos,
as crianças poderiam ser admitidas, se ainda menores de 13 anos de idade, no sistema formal de
educação primária, o qual compreendia outros três anos e preparava os alunos para a entrada
no ensino secundário (liceu). A admissão ao enisino primário, contudo, era antes a excepção
do que a regra: em 1954, somente 3.000 dos 180.000 alunos matriculados no sistema de
ensino rudimentar optaram por realizar o exame de admissão, sendo que 2.500 destes alunos
foram aprovados.5 Para os colonizadores europeus e para os assimilados, o sistema educacional
era estruturado de outra forma: as crianças iniciavam seus estudos directamente no ensino
primário, que tinha a duração de quatro anos e dava acesso ao ensino secundário (liceu).
Enquanto sistema único de ensino e aprendizagem, portanto, pode-se dizer que a educação
na colónia de Moçambique estava organizada em três fases: rudimentar (em regra, para os
africanos), primária e secundária (liceu). Posteriormente, surge o ensino técnico, ministrado nas
2 Carta Pastoral do Cardeal Arcebisto de Lourenço Marques, Cardeal Gouveia, in Eduardo Mondlane, Lutar por Moçambique,
1969 (1995), p. 56.
3 Em 1899, o governo português introduziu duas categorias de cidadãos na colónia, os quais teriam diferentes direitos e
deveres: o índigena, ou nativo, e o não-indígena. No caso, os não-indígenas seriam todas as pessoas nascidas na Europa ou
estrangeiros de pele branca. Os não-indígenas seriam submetidos às regras e leis da metrópole Portugal. Os indígenas, por
sua vez, seriam todos os demais, africanos e estrangeiros, que seriam governados pelo direito africano, isto é, pelas “leis
costumeiras” de seu território. O Código do Indigenato, válido então em todas as colónias portuguesas com excepção de Cabo
Verde e São Tomé and Príncipe, seria aplicado pela administração da colónia sem possível recurso aos tribunais de direito.
Os indígenas seriam obrigados a trabalhos forçados, a pagar taxas específicas, e precisariam de uma autorização para deixar o
país. Gradualmente, foi instituída uma terceira categoria, o assimilado, que seria uma cidadão, então em regra um descendente
de asiáticos ou filho de portugueses com mulheres africanas, mas também alguns negros, que receberiam um tratamento
diferenciado dos indígenas pois falavam português e conheciam a cultura portuguesa. Em 1950, apenas 4.554 africanos haviam
alcançado o estatuto legal de assimilados à cultura portuguesa em Moçambique. Para detalhes, ver Eduardo Mondlane, Lutar
por Moçambique, 1969 (1995), p. 56.
4 Brazão Mazula, Educação, Cultura e Ideologia em Moçambique: 1975-1985, 1995, pp. 78/88; Malyn Newitt, A History of
Mozambique, Hurst & Company , London, 1995, p. 479.
5 Cross, Michael (1987), ‘The Political Economy of Colonial Education: Mozambique, 1930-1975’, Comparative and International
Education Society, vol. 31, no. 4, pp. 550/569.
30
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
escolas de artes e oficios, escolas comerciais e escolas industriais, o qual constituía a fase final
da educação formal. A estrutura e o funcionamento deste sistema educativo dificultava o acesso
à escola para a grande maioria dos moradores da colónia, e a taxa de analfabetismo em língua
portuguesa era bastante elevada: pouco antes da independência, em 1970, a percentagem de
analfabetos na colónia era estimada em 90%.6
A política colonial no sector da educação visava, essencialmente, manter as diferenças
construídas pela metrópole entre os diferentes grupos que viviam na colónia, limitando o acesso
à educação a determinados grupos e, por meio dos conteúdos ensinados nas escolas, inculcandolhes os valores metropolitanos.7 Os poucos alunos africanos abarcados pelo sistema seriam, nos
termos da época, retirados daquilo que se considerava um “estado selvagem” para a “civilização”,
com ênfase na cultura portuguesa e nos valores cristãos e do trabalho; as escolas para os africanos
eram também estabelecidas em função de interesses económicos ou religiosos da metrópole.8
A expansão do sistema educativo na colónia não esteve entre as prioridades de Portugal
até meados da década de 1960, e os dados estatísticos do período são ilustrativos deste facto.
De acordo com Eduardo Mondlane, havia, em 1963, 311 escolas primárias em Moçambique, que
contavam com 25.742 alunos, dos quais apenas 20% eram africanos. No ensino secundário,
a percentagem de alunos africanos era ainda menor, e representava, em 1963, 6% dos pouco
mais de 3.000 alunos matriculados. Ademais, o sistema não atingia as diversas regiões do
país de maneira homogénea, uma vez que a distribuição das escolas no território era, desde há
muito, bastante irregular, com a maioria das escolas concentradas nos distritos de Inhambane e
Lourenço Marques, no sul do país.9
Foi somente a partir dos anos 1960, em grande parte como reacção aos movimentos
independentistas na região, que o governo português passou a investir mais recursos em
educação. Em 1962, por exemplo, seriam lançadas as bases para a fundação da primeira
universidade na então província de Moçambique, com a criação dos Estudos Gerais Universitários
de Moçambique, instituição que, em 1968, acederia ao estatuto de universidade, a Universidade
de Lourenço Marques (que passou a chamar-se em 1976, de Universidade Eduardo Mondlane, seu
nome actual). Este e outros esforços mostraram-se ainda limitados em termos de abrangência,
e pouco fizeram para facilitar o acesso à educação para os africanos, que se viam confrontados
com várias dificuldades e restrições: por exemplo, os elevados custos das escolas, pois mesmo
as escolas rudimentares cobravam aos estudantes por meio da prestação de serviços à escola.10
A marginalização que o sistema colonial impunha aos africanos não-assimilados fez com
que a “educação tradicional”, praticada pelas famílias e comunidades, se tornasse mais a regra
do que a excepção no país.
Assim como aconteceu com as práticas educativas coloniais, os alicerces da “educação
tradicional” foram abalados pelos novos valores trazidos pela luta de libertação nacional (1964
6
Anton Johnston, Educação em Moçambique, 1975-1984, Education Division Documents no. 30, Swedish International
Development Cooperation Agency (SIDA), 1986, p. 32.
7 Cross, Michael (1987), ‘The Political Economy of Colonial Education: Mozambique, 1930–1975’, Comparative and International
Education Society, vol. 31, no. 4, pp. 550/569.
8 Miguel Buendía Gomez, Educação Moçambicana, História de um Processo:1962-1984, Livraria Universitária, Maputo, 1999, p. 55
9 Malyn Newitt, A History of Mozambique, Hurst & Company, London, 1995, p. 440.
10 Eduardo Mondlane. (1969) 1995. Lutar por Moçambique, pp. 60/62.
1 . O con t e x t o da educa ç ã o em M o ç ambi q ue
31
– 1974), embora estes novos valores fossem também eles, em alguma medida, valores culturais
do povo moçambicano.
Tabela 1: Crescimento da educação no período colonial, 1950–1971 (no. de estudantes)
Ensino
1950
1960
1971
Primário
Oficial
Oficializado (missões)
Privado
Pré-escola
8.238
23.612
100.368
159.015
416.911
413.532
6.946
2.503
10.110
–
–
831
Secundário (preparatório)
Oficial
–
–
12.636
Privado
–
–
4.389
Técnico
–
270
306
Agrícola
–
–
55
Formação de professores
–
–
1.262
Secundário
Oficial “liceu”
952
Privado “liceu”
–
2.822
5.819
–
2.614
Técnico industrial
428
1.530
5.951
Técnico comercial
524
1.530
5.951
Técnico agrícola
–
–
33
Secundário técnico superior
Industrial
–
–
548
Comercial
–
–
629
Agrícola
–
–
208
–
–
91
–
2.120
Professores primários
Superior
Universidade
–
Fonte: Anton Johnston, Educação em Moçambique, 1975-1984, Education Division Documents no. 30, SIDA, 1986,
p. 31.
Tabela 2: Níveis de educação da população, 1970
Homens
Mulheres
Total
3.472.886
3.850.724
7.323.610
89.65%
Ensino primário
511.032
246.587
757.619
9.27%
Ensino secundário
49.913
30.348
80.261
0.98%
4.718
2.725
7.443
0.09%
8.168.933
100%
Analfabetos
Ensino superior
Total
% da população
Fonte: Anton Johnston, Educação em Moçambique, 1975–1984, Education Division Documents no. 30, SIDA, 1986, p. 32.
32
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
B. Educação nas zonas libertadas
A introdução de um novo conceito de educacão em Moçambique foi um processo liderado, a partir
de 1962, pela Frente de Libertação de Moçambique, a FRELIMO, o movimento nacionalista que
estava à frente da luta pela independência de Moçambique.11 A concepção de educação imaginada
pela FRELIMO era bastante diferente da visão de educação “tradicional” e completamente oposta
à perspectiva da educação colonial. A FRELIMO buscava, ao menos enquanto ideal, introduzir
em Moçambique um ensino moderno e científico, contrário à violência, à submissão e à
marginalização e a favor da libertação dos moçambicanos para a participação na construção de
uma sociedade mais justa e inclusiva.
A FRELIMO organizou seu modelo de educação na Tanzânia, onde o movimento surgira,
aplicando-o na educação das crianças e jovens combatentes moçambicanos que se tinham
refugiado na território vizinho e aderido à luta de libertação. Ao longo da luta armada, a
FRELIMO conquistou o domínio de grandes áreas no norte de Moçambique (situadas na actual
província de Cabo Delgado), as zonas libertadas, as quais administrava de acordo com seus
princípios. Em 1972, operavam 160 escolas primárias nas zonas libertadas, nas quais soldados e
estudantes ensinavam aproximadamente 20.000 crianças. Durante os dez anos da luta armada
de libertação (1964–1974), novas perspectivas para a educação foram experimentadas nas
zonas libertadas, ligando a teoria à prática, a aprendizagem à produção e ao combate ao sistema
colonial. O objectivo do processo educativo era a formação de um “homem novo”, inserido na
sua realidade cultural e capaz de transformar a vida social em proveito de todos.12
Desde cedo, a FRELIMO entendeu que a formação de quadros era prioritária para o sucesso
da luta e para a transformação da vida das populações das zonas libertadas. Samora Machel,
presidente da FRELIMO desde o assassinato de Eduardo Mondlane em 1970, disse repetidas
vezes que era preciso “(...) fazer da escola uma base para o povo tomar o poder.”
C. Educação após a independência
Em Junho de 1975, Moçambique conquista a sua independência. No sector da educação, o
modelo a ser adoptado pela FRELIMO tinha as suas origens nas práticas de ensino das zonas
libertadas. De entre os princípios orientadores daquele modelo educativo, pode-se destacar: 1.
Contar com as próprias forças e recursos; 2. Todos devem ensinar e aprender; 3. A ligação entre a
teoria e a prática; 4. Combater o tribalismo, nepotismo e racismo; 5. Ligar a educação à produção
e à comunidade; 7. Fazer da escola um centro democrático.
Após a conquista da independência, o governo moçambicano apostou no sector da educação
para o desenvolvimento do país. Contudo, se é verdade que a vontade política para erigir um
sistema educativo abrangente e de qualidade esteve sempre presente, e que avanços substanciais
foram obtidos, nem sempre as políticas implementadas pelo governo da FRELIMO foram bemsucedidas. As carências em termos de pessoal e infra-estruturas, o excesso de centralismo do
11 A
FRELIMO foi formada a partir da fusão dos três principais grupos a iniciar a luta pela independência de Moçambique, a
MANU (União Nacional Africana de Moçambique), a UDENAMO (União Democrática Nacional de Moçambique) e a UNAMI
(União Nacional Africana para a Independência de Moçambique).
12 Anton Johnston, Educação em Moçambique, 1975–1984, Education Division Documents no. 30, Swedish International
Development Cooperation Agency (SIDA), 1986, p. 34.
1 . O con t e x t o da educa ç ã o em M o ç ambi q ue
33
governo, e o contexto em que muitas das reformas foram realizadas, marcado pelo conflicto
armado e por calamidades naturais, com a destruição das infra-estruturas escolares, fizeram com
que algumas das reformas tivessem impacto reduzido na melhoria do acesso e da qualidade da
educação no país.
Os primeiros anos (1975–1981)
O primeiro governo do Moçambique independente propôs-se a, de entre outros objectivos,
edificar uma economia independente e promover o progresso cultural e social do país. Segundo
Samora Machel, primeiro presidente do país:
(...) Descolonizar o Estado significa essencialmente desmantelar o sistema
político, administrativo, cultural, financeiro, económico, educacional,
jurídico e outros, que como parte integrante do Estado colonial se
destinavam exclusivamente a impor às massas a dominação estrangeira e
a vontade dos exploradores.13
O sector da educação foi, desde o princípio, assumido como um instrumento central para o
desenvolvimento nacional e para a efectivação da democracia popular: “(...) alfabetizar é criar e
consolidar condições para planificar a vida e a produção, para que o povo possa, efectivamente,
tomar o poder e construir uma sociedade nova.”14
A Constituição de 1975, o instrumento jurídico fundador do novo Estado moçambicano,
consagrava o acesso à educação como um direito e dever de cada cidadão, tendo o Estado
assumido a promoção das condições necessárias para a extensão do gozo e do exercício
desse direito a todos os moçambicanos, “(...) combatendo a situação de atraso criada pelo
colonialismo.”15 Coerentemente com a responsabilidade estatal de expansão do acesso à educação
a todos os moçambicanos, pouco mais de dois meses após a independência o governo aboliu
o exercício privado do ensino em Moçambique, passando a concepção, organização e execução
das políticas de educação para a responsabilidade exclusiva do governo, por meio do Ministério
da Educação e Cultura (MEC).16
Os esforços do governo e de muitos moçambicanos na construção de um país próspero e
com melhores níveis de educação foram fundamentais para os consideráveis avanços que se
registraram nos primeiros anos após a independência. No período de 1975 a 1981, houve mudanças
importantes no sector da educação: em 1975, havia 600.000 crianças e jovens nas escolas,
contingente que, em 1980 (ano do primeiro recenseamento nacional pós-independência), atingia
13 Mensagem de Samora Machel, difundida pela rádio moçambicana no dia 20 de Setembro de 1974, dia da tomada de posse
do governo de transição, in Samora Machel. 1983. ‘A luta contrao subdesenvolvimento é uma batalha cultural’, A luta contra o
subdesenvolvimento. Maputo, Partido Frelimo, pp. 34–46.
14 Intervenção de Samora Machel na reunião com os trabalhadores dos caminhos dos portos e caminhos de ferro, realizada
no dia 3 de Junho de 1978. Esta reunião marca o início da Primeira Campanha Nacional de Alfabetização. In Machel, Samora
(1983). ‘A luta contra o subdesenvolvimento é uma batalha cultura’, A luta contra o subdesenvolvimento. Maputo, Partido Frelimo,
pp. 34–46
15 Art. 31, Constituição da República Popular de Moçambique, 1975.
16 Decreto n.º 12/75, de 6 de Setembro.
34
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
já 2.3 milhões de crianças e jovens. Também, a percentagem de raparigas no sistema aumentou
substancialmente, de 33% em 1975 para cerca de 43% em 1980. Paralelamente, a realização de
campanhas para a educação de adultos fez com que as taxas de analfabetismo fossem reduzidas
de cerca de 90% em 1970 para 70% em 1980 (84% entre as mulheres, 55% entre os homens).17
As mudanças no sector da educação e no processo de ensino não se deram somente no
âmbito da expansão do acesso e na mudança dos conteúdos. Também na gestão do sistema as
mudanças fizeram-se sentir, com a introdução de uma maior participação comunitária que teve
impacto na mobilização popular em torno do ideal educativo e de nação do governo.18
Entretanto, e não obstante os esforços e o envolvimento dos funcionários públicos, da
população e de estrangeiros que vieram trabalhar no país após a independência, as dificuldades
a serem superadas eram enormes. Com a independência, muitos técnicos portugueses
abandoram o país, o que gerou carências em termos de pessoal qualificado (muito embora a
sua partida tenha também significado a remoção de possíveis focos de resistência à nova visão
e maneiras de fazer as coisas). O centralismo e a estatização do sector educativo não tardaram a
ter impacto na redução do ímpeto transformador inicial. Em verdade, o objectivo do governo de
estender a todo o país as experiências das zonas libertadas encontrou vários obstáculos para ser
atingido: o contexto era outro, o então movimento de libertação era agora partido-Estado, e não
mais se tratava da introdução de novos métodos e práticas em pequenos grupos sociais imbuídos
de valores e ideais comuns, mas de o fazê-lo em relação a milhões de pessoas com valores e
experiências de vida diversas, espalhadas por um território bastante vasto.19
A implementação do Sistema Nacional de Educação (SNE) num contexto de conflicto armado (1981–1992)
Os primeiros anos pós-independência foram marcados por uma boa dose de voluntarismo e
pouca planificação de abrangência nacional na maioria dos sectores, situação que reflectia o
entusiasmo com a conquista da independência e, também, o pragmatismo necessário em vista
das dificuldades em termos de pessoal qualificado e de reorganização do aparelho estatal. Cada
sector funcionava quase que independentemente dos demais, seguindo, basicamente, a linha
política da FRELIMO.
Não obstante as dificuldades, o governo estava ciente da importância de planificação para
o desenvolvimento de suas políticas governamentais, e já instalara, em 1977, uma Comissão
Nacional de Planificação (CNP) para coordenar os trabalhos dos diversos ministérios. No sector
da educação, uma das primeiras iniciativas de planificação de cunho nacional ocorreu em 1981,
quando foram aprovados os princípios e objectivos gerais de um sistema nacional de educação.20
Os princípios estruturantes da política de educação centravam-se na democratização do ensino
e na sua articulação com as políticas de desenvolvimento nacional. Para além de reafirmar a
17 Anton Johnston, Educação em Moçambique, 1975–1984, Education Division Documents no. 30, Swedish International
Development Cooperation Agency (SIDA), 1986, p. 51.
18 UNDP, SARDC, UEM, Mozambique, National Human Development Report 2000: Education and Human Development:
Trajectory, lessons and challenges for the 21st Century, p. 34.
19 UNDP, SARDC, UEM, Mozambique, National Human Development Report 2000: Education and Human Development:
Trajectory, lessons and challenges for the 21st Century, p. 34.
20 Resolução n.º 11/81, de 17 de Setembro.
1 . O con t e x t o da educa ç ã o em M o ç ambi q ue
35
importância da educação para o desenvolvimento económico e social e para o aprofundamento
da participação política dos cidadãos, foram fixados, de entre outros, os seguintes objectivos:
• erradicar o analfabetismo e proporcionar o acesso de todo o povo ao conhecimento
científico e às oportunidades ao desenvolvimento pleno das suas capacidades;
• introduzir a escolaridade obrigatória e universal de acordo com o desenvolvimento do
país, como meio de garantir a educação básica a todos os jovens moçambicanos;
• formar professores como profissionais e educadores conscientes, com profunda
preparação política, ideológica e científica e pedagógica, capazes de realizar a educação
nos valores da sociedade socialista;
• formar cientistas e especialistas altamente qualificados que permitam o
desenvolvimento da investigação científica de acordo com as necessidades do país.
Os princípios pedagógicos assim definidos visavam o desenvolvimento da personalidade dos
alunos por via de uma educação completa que envolvesse a transformação do país.21
Estes princípios e objectivos serviram de orientação para a posterior organização do Sistema
Nacional de Educação (SNE), cuja lei-quadro foi aprovada pela Assembleia Popular em 1983.22
Nos termos do SNE, o sector da educação seria estruturado em cinco sub-sistemas:
• educação geral;
• educação de adultos;
• educação técnico-profissional;
• formação de professores;
• educação superior.
Havia, também, quatro níveis:
• primário;
• secundário;
• médio;
• superior.
O subsistema de educação geral foi estruturado em Ensino Primário (EP), que tinha a duração
de sete classes (no mínimo sete anos), sendo cinco para o 1º grau (EP1) e duas para o 2º grau
(EP2), e Ensino Secundário Geral (ESG), que tinha a duração de 5 anos e subdividia-se em dois
ciclos, o 1º ciclo compreendendo da 8ª a 10ª classes (ESG1) e o 2º ciclo da 11ª a 12ª classes (ESG2).
Naturalmente, foram também adoptadas diversas medidas regulamentares, institucionais,
administrativas e funcionais com vista à implementação do Sistema Nacional de Educação. A
escolaridade obrigatória passou a ser de 7 (sete) classes.
O Sistema Nacional de Educação exigia a planificação das actividades educativas, estabelecia
a igualdade de oportunidades para todos os moçambicanos, proibia a discriminação social
e garantia o acesso aos vários níveis de formação, independentemente da cor, raça, sexo ou
21 Luis
F. Pereira, Education in Mozambique 1975–1985, 1987, in Mozambique Stocholm Kulturlurset.
22 O Sistema Nacional de Educação foi introduzido através da Lei no. 4/83, de 23 de Março, posteriormente revista pela Lei no.
6/92 de 6 de Maio.
36
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
religião. É evidente que, apesar de se tratar de um projecto governamental, o SNE incorporava
os princípios e expressava a vontade política e as experiências das zonas libertadas, assim como
os ideais trazidos pela independência do país. O SNE buscava, portanto, consolidar uma nova
fase na educação em Moçambique, que seria caracterizada pela democratização do ensino
e erradicação do analfabetismo, pelo acesso de todo o povo ao conhecimento científico e às
oportunidades parao desenvolvimento das suas capacidades.
Contudo, foram muitas as dificuldades enfrentadas pelo governo na implementação do
seu programa no sector da educação. Assim não obstante o relativo sucesso na massificação
do ensino e na democratização das estruturas de funcionamento de muitas escolas, o impacto
da introdução do Sistema Nacional de Educação foi limitado. De maneira semelhante ao que
acontecera nos primeiros anos pós-independência, os objectivos do governo eram bastante
ambiciosos, mas havia uma grande carência de recursos financeiros, escolas e professores
qualificados. Também, os parcos recursos existentes nem sempre eram bem utilizados, e a
gestão financeira era pouco profissional. Nestas circunstâncias, se a massificação do acesso fora
possível nas primeiras classes do ensino primário, ainda que de maneira precária, ela não o seria
nas classes mais avançadas.
Não bastassem as dificuldades e as carências sócio-económicas existentes no Moçambique
recém-independente, os esforços de desestabilização dos governos racistas e minoritários da
Rodésia e da África do Sul ampliaram-nas substancialmente. A identificação ideológica do
governo da FRELIMO com o marxismo-leninismo e seu apoio aos movimentos de libertação
em outros países africanos não foram bem recebidos pelos dois estes países vizinhos. A Rodésia
teve um papel decisivo na criação de um movimento de guerrilha para sabotar o governo da
FRELIMO, movimento este que, com a queda do regime minoritário na Rodésia, passou a ser
apoiado fundamentalmente pelo governo do apartheid sul-africano. O conflicto armado logo
ampliou-se e assumiu contornos de guerra civil. O então movimento de guerrilha organizou-se
na Resistência Nacional Moçambicana (RENAMO), que se consolidou como força de oposição ao
regime da FRELIMO, sendo financiado externamente mas tendo também o apoio de sectores da
sociedade moçambicana descontentes com as políticas e ideologia da FRELIMO.
O conflicto armado entre o governo e os rebeldes da RENAMO impôs duras perdas ao
país. No sector da educação, houve impactos profundos, principalmente nas infra-estruturas
escolares. No período de 1981 a 1987, foram encerradas aproximadamente 50% das escolas
primárias, 13% da rede escolar secundária, 22.5% dos centros de formação de professores e vários
centros ou unidades de alfabetização de adultos.23 O êxodo de milhares de pessoas das zonas
rurais para as zonas urbanas à procura de protecção esvaziou a rede escolar de certas regiões
do país. Em 1992, o ensino primário contava com apenas 1.2 milhão de alunos, um número
equivalente ao existente em 1983.24
Ao conflicto armado e suas consequências pode ser relacionada uma parcela significativa
dos problemas enfrentados pelo sector da educação nas últimas décadas. Entretanto, por mais
23 Miguel Gomez Buendía, Educação Moçambicana, História de um Processo: 1962–1984, Livraria Universitária, Maputo,
Moçambique, 1999, pp. 374–375.
24 UNDP, SARDC, UEM, Mozambique, National Human Development Report 2000: Education and Human Development:
Trajectory, lessons and challenges for the 21st Century, p. 41.
1 . O con t e x t o da educa ç ã o em M o ç ambi q ue
37
severo que o conflicto tenha sido, ele não foi responsável pela totalidade dos problemas do sector
da educação. Primeiramente, os efeitos da guerra se fizeram sentir com maior intensidade em
algumas regiões, principalmente no centro do país (Zambézia, Tete e Sofala), sendo que outras
áreas foram menos afectadas. Em segundo lugar, algumas das políticas públicas adoptadas
pelo governo e a forma de funcionamento do aparelho estatal, por um lado, e a posterior
restruturação do Estado moçambicano no contexto das mudanças introduzidas pelos programas
de reajustamento estrutural advogados pelo Fundo Monetário Internacional e do Banco Mundial,
por outro lado, também foram tiveram um impacto negativo na expansão do sector.
No tocante às políticas governamentais e ao aparelho estatal, o governo manteve a excessiva
centralização herdada do aparelho de Estado colonial, sem, contudo, possuir as estruturas e o
quadro de funcionários necessários para fiscalizar as actividades em implementação nos níveis
mais baixos da administração pública, o que, muitas vezes, implicou em má-gestão e carências
na prestação dos serviços públicos. O treinamento dos professores e dos funcionários do sector
também era deficitário.25
Em 1987, três anos após a adesão de Moçambique ao Banco Mundial e ao Fundo Monetário
Internacional, o governo introduziu, sob a orientação destas instituições, o Programa de
Reabilitação Económica (PRE), o qual implicava em alterações substanciais no funcionamento
do aparelho estatal e, consequentemente, da sociedade moçambicana. De entre as mudanças de
particular impacto à educação, ressaltam-se os consideráveis cortes no gasto público, que, num
contexto em que muitas verbas acabavam por ser destinadas aos esforços de guerra, redundaram
em cortes em sectores essenciais, como o sector da educação.
Não obstante as perdas impostas pelo conflicto, as carências do aparelho estatal e a adesão
moçambicana aos programas de reajustamento estrutural, permaneceram os objectivos de
alargamento da rede escolar, da massificação do acesso e da elevação da qualidade do ensino.
Com o fim do conflicto armado, e no âmbito do PRE, foram criados novos consensos políticos
em torno das estratégias de desenvolvimento e da prestação efectiva dos serviços públicos, os
quais constituiriam a base sobre a qual seria erigido o actual quadro constitucional e legislativo
do sector da educação.
Educação após os Acordos de Paz (1992– )
Em 1990, quando o conflicto armado mostrava sinais de caminhar para seu fim, foi promulgada
uma nova constituição, a Constituição da República de Moçambique, na qual o monopartidarismo
cedia lugar ao multipartidarismo e os valores do “socialismo democrático” eram substituídos
pelos valores da “democracia liberal”. Em 1992, foram assinados os Acordos de Paz de Roma, e as
primeiras eleições multipartidárias do país foram organizadas em 1994.
A transição de um sistema político de partido único para o multipartidarismo foi acompanhada
por um processo de modernização e reforma do sector público, e, consequentemente, de
mudanças no sector da educação.26 Em 1994, o Ministério da Educação, em diálogo com seus
25
UNDP, SARDC, UEM, Mozambique, National Human Development Report 2000: Education and Human Development:
Trajectory, lessons and challenges for the 21st Century, p. 41.
26 Desenvolvimento da Educação, Relatório Nacional de Moçambique, Direcção de Planificação, Ministério da Educação, 2001, p. 2.
38
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
parceiros internacionais, que aumentavam os volumes de ajuda, produziu um plano-director
para o ensino geral e técnico. Nele foram definidas várias prioridades, de entre as quais:
• a descentralização da gestão das escolas e a transferência aos governos provinciais do
processo de tomada de decisão e controle em relação ao orçamento;
• inclusão de materiais escolares em línguas locais;
• adequar os métodos de ensino à realidade dos professores;
• encorajar o sector privado na área da educação.27
Enfim, em 1995, o governo publicou a sua Política Nacional de Educação, que oferecia ao sector da
educação seus principais objectivos e prioridades, assim como suas linhas gerais de organização
e funcionamento. Na sequência, e buscando traduzir as prioridades e objectivos da Política
Nacional de Educação num quadro de actividades e iniciativas, o governo passou a formular
um plano estratégico para o sector. Em 1997, após novas rondas de discussões com os parceiros
internacionais, o governo apresentou seu Plano Estratégico para o Sector da Educação, o qual, para
além de facilitar a coordenação e planeamento de médio-prazo das actividades, foi também um
factor importante para a canalização da ajuda-externa na forma de apoio sectorial, e não somente
por meio de projectos individuais.28
Na prática, apesar de apresentado em 1997, o Plano Estratégico para o Sector da Educação
(PEE I) abrangeu o período 1999-2005 (inicialmente até 2003, tendo sido estendido por
mais dois anos). No PEE I, o Ministério da Educação reforçava seu compromisso com as
prioridades definidas na Política Nacional de Educação, com destaque para o aumento do
acesso às oportunidades educativas para todos os moçambicanos, a todos os níveis do sistema
educativo; a manutenção e melhoria da qualidade da educação; e o desenvolvimento do quadro
institucional.29
O fim do conflicto armado permitiu o crescimento do sector de educação, num esforço
para se repor rapidamente a capacidade do país em termos de infra-estruturas e instituições.
Escolas primárias e secundárias destruídas ou afectadas pela guerra foram reconstruídas, houve
um aumento do número de professores com formação, a melhor distribuição das escolas dos
níveis primário e secundário pelo pais, o aumento das taxas de aproveitamento, uma redução
dos índices de desistência, um aumento gradual do número de raparigas nas escolas e a
reorganização do sistema de alfabetização e educação de adultos.
Em linhas gerais, pode-se dizer que o aumento do número de escolas, de professores
e de educadores desde 1992 tem tido um impacto significativo na educação da população
moçambicana: em 2008, por exemplo, estimava-se que a taxa de analfabetismo fosse de 53%.30
27 G. Linde, Adequação do Apoio Financeiro Externo ao Sector Educacional em Moçambique, Cadernos de pesquisa no. 10,
INDE,
Maputo, 1994.
28 Gunilla Akerson. Swedish Support to the Education Sector in Mozambique. A retrospective review: Trends and changes in the
education sector in Mozambiqueand the significance of Swedish support, Final Report, 2004.
29 Ann Bartholomew, Tuomas Takala, Zuber Ahmed, Avaliação a Meio Percurso da Iniciativa ‘Fast Track’ da Educação para Todos,
Estudo Nacional: Moçambique, Mokoro, Cambridge Education and Oxford Policy Management, 2010, p. v, disponível em http://
www.camb-ed.com/fasttrackinitiative/download/FTI_Mozambique_CR-Portuguese.pdf, acedido Março 2010.
30 INE, Multiple Indicator Cluster Survey: 2008, 2009, p. 96.
1 . O con t e x t o da educa ç ã o em M o ç ambi q ue
39
Tabela 3: Taxa de analfabetismo, por grupo etário e género, 1997–2002/2003–2004/2005–2008
Ano
Homens
Mulheres
1997
2002/2003
2004/2005
2008
1997
2002/2003
2004/2005
2008
15–19
39%
27%
24%
22%
59%
48%
44%
37%
20–24
40%
36%
30%
22%
68%
61%
57%
52%
25–29
40%
36%
38%
29%
68%
61%
65%
62%
30–34
36%
30%
34%
33%
75%
68%
66%
64%
35–39
36%
30%
32%
36%
75%
68%
72%
68%
40–44
48%
35%
28%
30%
86%
82%
73%
63%
45–49
48%
35%
32%
33%
86%
82%
81%
74%
Fonte: RGPH97, IAF 2002/2003, IFTRAB 2004/2005, MICS 2008. As percentagens foram arredondadas. Em 1997
e 2002-2003, as faixas etárias usadas eram 20-29, 30-39 e 40-49, e, portanto, as percentagens foram repetidas.
Figura 1: Taxa de analfabetismo, por grupo etário e género, 2008
100%
90%
80%
70%
60%
50%
Homens
40%
Mulheres
30%
20%
10%
0%
15–19
20–24
25–29
30–34
35–39
40–44
45–49
Fonte: INE, Multiple Indicator Cluster Survey: 2008, 2009, p. 96.
Educação e género
A igualdade de género está desde há muito na agenda política do governo moçambicano, e
vários têm sido os avanços institucionais e legais desde a independência. Para além de o país ter
ratificado a maioria dos tratados internacionais e africanos de direitos humanos com ênfase no
género, o governo tem integrado a questão do género e da promoção da igualdade de direitos
e oportunidades para homens e mulheres nos seus principais instrumentos de planificação,
políticas e planos estratégicos.
O Programa Quinquenal do Governo para 2010-2014 concede prioridade à protecção da
mulher e da família, ressaltando que: “A mulher em Moçambique representa a maioria da
população, sendo necessário o seu maior envolvimento nos domínios político, económico e social
40
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
(...) O governo (...) promove acções que garantam a igualdade de oportunidades entre mulheres
e homens na vida económica, social e cultural(...)”. Em 2009, o governo aprovou também a
Estratégia de Género na Função Pública, 2009-2013, que destaca como seus princípios orientadores:
• princípio da integração do género, que define que a igualdade de género de orientar
todas as acções, polítcas e estratégias do governo;
• princípio da igualdade, ressaltando a igualdade de direitos, oportunidades e de
tratamento;
• princípio da não-discriminação, que implica que nenhum funcionário pode ser
prejudicado, beneficiado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em
função do seu género;
• princípio da equidade de género, que assenta na justa distribuição de benefícios,
recompensas e oportunidades entre os funcionários e funcionárias;
• princípio da dignidade do trabalho, segundo o qual se deve prevenir e evitar qualquer
forma de assédio no local de trabalho, garantindo-se um bom ambiente de trabalho;
• princípio da conciliação trabalho-família, com a harmonização do direito humano ao
trabalho e do direito humano à constituição de família.31
No sector da educação, o Programa Quinquenal destacou que o governo buscará:
• a paridade de género no ensino primário;
• promover o acesso da rapariga à educação e formação técnico-profissional;
• aprovar a Política de Acesso ao Ensino Superior, que deverá ter em conta aspectos de
equidade, incluindo o género.
Anteriormente, o Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta II (PARPA II), 2006–2009
também reconhecia a importância da educação da rapariga para o desenvolvimento do país: “(...)
Os benefícios da Educação, sobretudo da rapariga, vão para além do indivíduo em particular
e têm um enorme efeito multiplicador para toda a sociedade na esfera social, económica e de
participação na vida política da comunidade.”32
Na prática, há sinais positivos acerca do impacto das políticas governamentais na redução
das desigualdades de género (para detalhes, ver o Anexo Estatístico).
Desafios actuais
Não obstante os avançados verificados no sector da educação nos últimos anos, deve-se
reconhecer que o sector ainda enfrenta problemas. O limitado nível de acesso às classes mais
avançadas do ensino primário e as baixíssimas taxas de escolarização no ensino secundário
e superior, as baixas taxas de conclusão, as diferenças regionais no acesso e na qualidade do
ensino, a desigualdade de género, as carências em termos de infra-esturatura e capital humano,
os altos rácios professor-aluno e professor-turma e a baixa qualidade de educação são alguns dos
constrangimentos do sector.33
31 Governo
de Moçambique, Estratégia de Género na Função Pública, 2009–2013, pp. 6–7
Governo de Moçambique, Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta, 2006-2009, p. 80.
33 Para mais detalhes, consultar o Anexo Estatístico deste relatório.
32
1 . O con t e x t o da educa ç ã o em M o ç ambi q ue
41
De entre os desafios mais urgentes no âmbito da educação escolar geral, deve-se destacar,
por um lado, o aspecto da qualidade da educação no ensino primário, e, por outro, as dificuldades
em expandir o ensino pós-primário. No tocante ao ensino primário, a expansão do acesso
tem sido obtida, em alguma medida, em detrimento da qualidade do processo de ensino. Os
investimentos na construção de infra-estruturas, contratação de professores e de funcionários
para as escolas não têm sido suficientes para atender adequadamente às novas exigências do
sector, e as várias políticas e medidas adoptadas para acelerar o processo têm sido criticadas pela
sua precariedade. No referente ao ensino pós-primário, o acesso ainda muito baixo, e os ganhos
recentes não têm acompanhado o crescimento do ensino primário, gerando um excedente
de estudantes que finalizam o ensino básico e não encontram as condições adequadas de
prosseguirem no seu processo de aprendizagem.
De entre as muitas razões para a baixa qualidade do ensino no país, para além das óbvias
dificuldades relacionadas ao contexto em que a educação é oferecida, o qual é marcado pela
pobreza e por altos índices de desnutrição das crianças, destacam-se também problemas
específicos ao sector da educação:
• alto rácio alunos/professor e alunos/turma;
• a fraca motivação e formação pedagógica do professor;
• a falta de um manual do professor bem organizado e detalhado;
• o tempo lectivo muito reduzido;
• a falta de equipamento e material didático;
• a não existência, na prática, da escola pré-primária;
• a introdução muito lenta do ensino na língua materna (o que poderia facilitar o
aprendizado de outros tópicos, com a transição gradual para a língua portuguesa).
Finalmente, os custos da educação, sejam eles directos ou indirectos, têm efeitos no acesso e
retenção das crianças na educação, uma vez que são, na maioria dos casos, suportados pelo
agregado familiar da criança. De entre os custos directos, estão as propinas (para o ensino
secundário) e gastos com material escolar, enquanto que, no tocante aos custos indirectos,
incluem-se as refeições, uniformes escolares e os custos de oportunidade.34
Para maiores detalhes sobre o acesso à educação a todos os níveis, consultar o Anexo Estatístico.
D.O Sistema Nacional de Educação (SNE)
O Sistema Nacional de Educação (SNE) adoptado em 1983 e reformado em 1992 está ainda em
vigência. O SNE é dividido em três subsistemas gerais, a saber: 1) ensino pré-escolar, 2) ensino
escolar e 3) ensino extra-escolar. A pré-escola ocorre em creches e jardins de infância e destina-se
a crianças menores de seis anos. O ensino escolar, por sua vez, compreende: I) ensino geral;
II) ensino técnico-profissional; III) ensino superior. Ainda no ensino escolar, existem sectores
relacionados a áreas específicas: a) ensino especial; b) ensino vocacional; c) ensino de adultos; d)
ensino à distância; e) formação de professores. Por fim, o ensino extra-escolar envolve actividades
que buscam auxiliar os estudantes no processo de aprendizagem, como actividades culturais.
34
No referente aos custos de oportunidade, as crianças, ao ingressarem na escola, deixam de realizar uma série de outras
actividades que, do ponto de vista imediato, poderiam ser mais rentáveis para a familia, principalmente actividades laborais.
42
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
Os três sub-sistemas gerais
O ensino pré-escolar possui dois níveis: o primeiro, ao nível das creches, abrange crianças de 0
a 2 anos, e o segundo, ao nível dos jardins de infância, crianças dos 3 aos 5 anos. O ensino préescolar atendia, em 2008, cerca de 54 mil crianças (de um total de mais de mais de 4 milhões
de crianças então na faixa etária 0-5 anos), as quais eram albergadas em 800 centros, de entre
estatais, privados e comunitários.35 As creches estatais são geridas pelo Ministério da Saúde
(MISAU), ao passo que os jardins da infância estatais estão sob a responsabilidade do Ministério
da Mulher e da Acção Social (MMAS). O Ministério da Educação não estã envolvido no sector.
No tocante ao ensino escolar, o ensino geral divide-se em duas etapas, primário e secundário.
No ensino primário, há dois graus, o EP1 e o EP2, os quais são, por sua vez, divididos em sete
classes: o EP1 abrange da 1ª a 5ª classes, enquanto o EP2 abrange as 6ª e 7ª classes. Ainda no
ensino primário, os graus dividem-se também em ciclos de aprendizagem: o 1º ciclo, que engloba
as 1ª e 2ª classes do 1º grau, o 2º ciclo, que abrange as 3ª a 5ª classes do 1º grau e o 3º ciclo, que
envolve as 6ª e 7ª classes do 2º grau.
Ao final do 2º e 3º ciclo de aprendizagem são realizados exames escolares nacionais, os quais
avaliam as competências adquiridas pelos estudantes ao longo do ciclo. Nem todos os alunos
finalistas precisam de realizar os exames escolares. Aos estudantes com média de 14 valores
(70%) ou mais não se exige a realização do exame. Ainda, para que o estudante possa realizar o
exame, a sua média deve estar acima de 10 valores (50%). Ou seja, alguns estudantes terão sido já
reprovados por meio de outros mecanismos de avaliação. Para os estudantes de escolas privadas,
não há excepções, e todos devem realizar os exames escolares nacionais.
O ensino secundário não é dividido em graus, mas somente em classes e ciclos. No ensino
secundário, há dois ciclos dividos em cinco classes: o primeiro ciclo, ESG1, inclui da 8ª a 10ª
classes, e o segundo ciclo, ESG2, abrange a 11ª e 12ª classes. No final de cada um dos ciclos são
também realizados exames escolares para a avaliação das competências adquiridas no período.
A maioria das escolas moçambicanas não possui condições de oferecer todas as classes do
ensino primário e secundário, oferecendo, em regra, apenas o primeiro grau do ensino primário
(EP1). Em 2008, o EP2 era oferecido em cerca de 25% das escolas, ao passo que o ensino
secundário geral era oferecido em um número bastante reduzido de escolas, a maioria delas
concentrada nas zonas urbanas. O governo tem envidado esforços para garantir que as escolas
primárias ofereçam, no mínimo, os dois graus do ensino primário, o EP1 e o EP2, nas chamadas
Escolas Primárias Completas (EPCs). No período 2004-2008, o número de escolas oferecendo
o ensino primário completo passou de 1.116 para 2.210.36
O ensino técnico-profissional37 divide-se em três graus de três anos cada, os quais se iniciam
após a finalização do EP1: o elementar (Escola de Artes e Ofícios), o básico (Escolas Técnicas
Comerciais, Industriais e Agrárias) e o médio (Institutos Comerciais, Industriais e Agrários).
Actualmente, há equivalência entre o ensino geral e o técnico-profissional: a conclusão do grau
35 Manuel Lobo e Ismael Nhêze, Qualidade de Ensino no Ensino Primário, Movimento de Educação para Todos, Maputo, 2008,
p. 13.
Manuel Lobo e Ismael Nhêze, Qualidade de Ensino no Ensino Primário, Movimento de Educação para Todos, Maputo, 2008,
p. 15.
37 Está em curso (2011) um processo abrangente de reforma do ensino técnico-profissional no país.
36
1 . O con t e x t o da educa ç ã o em M o ç ambi q ue
43
elementar equivale ao EP2, ao passo que a conclusão do grau básico equivale ao ESG1 e do grau
médio ao ESG2.
Concluído o ensino secundário ou o ensino técnico-profissional, o estudante pode ingressar
no ensino superior. O acesso ao ensino superior público se dá por meio de exame público de
admissão. Aprovado no exame, o aluno deverá permanecer na universidade por, no mínimo, trés
ou quatro anos (licenciatura).38
Em teoria, portanto, todas as crianças devem ser matriculadas, inicialmente, na primeira
classe do primeiro ciclo de aprendizagem do primeiro grau do ensino geral, o EP1. Concluídas
as cinco classes do EP1, seus pais podem optar por mantê-las no ensino geral ou integrá-las no
ensino técnico-profissional. Para completarem o ensino geral, os alunos devem permanecer na
escola por, no mínimo, doze anos, ao passo que, para finalizarem o ensino técnico-profissional,
o período mínimo é de quatorze anos. Se iniciarem os estudos com a idade de seis anos, os
estudantes terminarão o ensino geral aos 17 anos, e o ensino técnico-profissional aos 19 anos.
Na prática, contudo, muitos alunos desistem da escola antes de completarem os primeiros anos
e, aos que ficam, o período para a finalização dos vários níveis é geralmente mais longo, uma
vez que vários alunos desistem do ano lectivo antes de finalizá-lo para retornar aos estudos mais
tarde, ao passo que outros são reprovados nas avaliações e precisam de repetir o ano escolar.
Quadro 1: Organização das escolas primárias
(ensino básico)
O Regulamento Geral do Ensino Básico (Diploma Ministerial no. 46/2008) determina as regras
que regem a criação e condições de funcionamento das escolas primárias. Nos termos do
Regulamento, existem escolas primárias de primeiro grau, que ensinam o 1º ciclo (1º e 2º
classes) e 2º ciclo (3º a 5º classes); escolas primárias de segundo grau, quando lecionam o 3º.
ciclo (6ª e 7ª classes) e as escolas primárias completas, que oferecem o 1º, 2º e 3º ciclos. Para
serem criadas, as escolas dependem de autorização do administrador distrital e conhecimento
do governador provincial.
O Regulamento especifica as condições mínimas que as escolas e as salas de aula devem
possuir. No tocante às salas de aula, estas devem, no mínimo, possuir: um quadro preto;
secretária e cadeira para o professor; carteiras; um armário para o material didáctico e trabalhos
feitos pelos alunos; caixa métrica; equipamentos específicos para alunos com necessidades
educativas especiais; um kit de material de primeiros socorros.
As escolas organizam-se em órgãos executivos e de consulta. De entre os órgãos executivos,
estão: a. Direcção da Escola; b. o Conselho da Escola; c. o Colectivo de Direcção. Os órgãos de
consulta são: a. o Conselho Pedagógico; b. a Assembleia Geral da Escola; c. a Assembleia Geral
da Turma; d. Conselho Geral da Turma.
O Director da Escola deve ser um professor, e é nomeado pelo administrador distrital, sob
proposta do Director do Serviço Distrital da Educação, Juventude e Tecnologia. O Director
38 Lei
no. 27/2009, de 29 de Setembro, art. 23.
44
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
da Escola é responsável por várias funções, dirigindo, coordenando e controlando a escola e
representando-a no plano interno e externo.
Na arquitetura institucional da escola, o Conselho de Escola assume relevância, sendo o
órgão máximo do estabelecimento educacional. É o Conselho o responsável pela ligação
entre a escola e as associações comunitárias e de pais, e pela identificação dos problemas
que requeiram a participação da comunidade. Compete também ao Conselho aprovar o plano
anual e o regulamento interno da escola e pronunciar-se sobre o aproveitamento pedagógico
da escola. A composição do Conselho é mista e envolve: o director da escola, representantes
dos professores, representantes do pessoal administrativo, representantes dos encarregados
pela educação das crianças, representantes das comunidades e representantes dos alunos.
O presidente do Conselho é escolhido democraticamente de entre os seus membros, não
podendo ser eleito o director da escola e os representantes dos alunos. Também os demais
membros do Conselho devem ser eleitos democraticamente pelos grupos a que pertencem.
E.Arranjo institucional
O funcionamento do sistema de educação moçambicano é garantido por um complexo
arranjo institucional, que será discutido em maior detalhe ao longo do documento. Por ora,
cabe mencionar suas linhas gerais. Ao nível do governo central, a instituição responsável pela
planificação, coordenação, direcção e desenvolvimento das actividades no âmbito da educação é
o Ministério da Educação (Decreto Presidencial no. 7/2010). No período 2005-2010, o Ministério
da Educação era chamado de Ministério da Educação e Cultura.
Actualmente (2011), a estrutura do Ministério tem as seguintes direcções e departamentos,
responsáveis por sectores específicos:
• Inspecção Geral da Educação;
• Direcção Nacional de Educação Primária;
• Direcção nacional de Educação Secundária;
• Direcção Nacional de Educação Técnico-Profissional e Vocacional (DINET);
• Direcção Nacional de Alfabetização e Educação de Adultos (DINAEA);
• Direcção Nacional de Formação de Professores (DNFP);
• Direcção de Gestão e Garantia de Qualidade (DGGQ);
• Direcção da Administração de Qualificações (DAQ);
• Direcção de Programas Especiais (DIPE);
• Direcção de Coordenação do Ensino Superior (DICES);
• Direcção de Recursos Humanos (DRH);
• Direcção de Planificação e Cooperação (DIPLAC);
• Direcção de Administração e Finanças (DAF);
• Gabinete do Ministro (GM);
• Departamento de Educação Especial (DEE);
• Departamento para a Gestão de Livros Escolares e Material Didático (DGLEMD);
1 . O con t e x t o da educa ç ã o em M o ç ambi q ue
45
• Departamento Jurídico (DJ);
• Departamento de Tecnologias de Informação e Comunicação (DTIC);
• Centro de Documentação (CD).
Ao nível provincial, as Direcções Provinciais de Educação (DPEs) coordenam as questões do
sector da educação na província e, ao nivel distrital, são os Serviços Distritais de Educação,
Juventude e Tecnologia (SDEJTs) os responsáveis por assuntos relacionados à educação.
Finalmente, nos termos do Decreto no. 33/2006, as autarquias, que são parte da governação
local em Moçambique (ver capítulo sobre Governação Local e o Sector da Educação), também
podem ser responsáveis pela gestão de escolas primárias, devendo, para tanto, firmar um acordo
com o governo provincial. Até o início de 2011, apenas o município de Maputo havia formalizado
e iniciado o processo de transferência de competências, incluindo a gestão da educação
básica (professores, funcionários e escolas); a edilidade da Beira, cujo edil pertence à oposição
(Movimento Democrático de Moçambique, MDM), submetera o pedido para a transferência de
competências mas ainda não havia assinado o acordo.
O Ministério da Educação possui ainda uma série de instituições subordinadas, como o
Instituto Nacional de Desenvolvimento da Educação (INDE), o Instituto de Línguas (IL) e o
Instituto de Educação à Distância e Aberta (IEDA), e instituições tuteladas, como o Instituto
Nacional de Ensino à Distância (INED).
Desde 2005, o ensino superior é coordenado pelo Ministério da Educação, ao passo
que questões relacionadas à ciência e tecnologia são governadas pelo Ministério da Ciência
e Tecnologia. Anteriormente, ambos os sectores eram geridos por um único ministério, o
Ministério do Ensino Superior, Ciência e Tecnologia. Aquando da mudança institucional, a
gestão da educação superior foi incorporada ao então Ministério da Educação e Cultura na
forma da Direcção Nacional para a Coordenação do Ensino Superior (DICES). Há, também, o
Conselho do Ensino Superior, que é formado por reitores universitários e assessora o Ministério
nas políticas públicas, e o Conselho Nacional de Ensino Superior, que consiste de representantes
do sector privado, governo, sociedade civil e universidades e assessora o Conselho de Ministros.
Nos termos da lei, as instituições de ensino superior moçambicanas são autónomas e discutem
questões orçamentais directamente com o Ministério das Finanças (MF) e com o Ministério da
Planificação e Desenvolvimento (MPD).
46
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
2
Quadro legal internacional e nacional
Desde a proclamação da independência que estão instituídos os pilares do quadro jurídicoconstitucional que permitem a protecção e promoção do direito à educação, seja pela via
da incorporação e internalização de instrumentos normativos internacionais, seja pela via
constitucional e infraconstitucional. Na Constituição de 1975, a educação não só fazia parte
do leque de direitos consagrados no texto constitucional, como também foi assumida como
uma prioridade política. De acordo com a Constituição de 1975, “(...) o trabalho e a educação
constituem direitos e deveres de cada cidadão. Combatendo a situação de atraso criada pelo
colonialismo, o Estado promove as condições necessárias para a extensão do gozo destes direitos
a todos os cidadãos.” (art. 31). A introdução de reformas jurídicas e a adesão a vários instrumentos
de direito internacional nas últimas décadas concederam maior densidade normativa ao direito à
educação enquanto direito humano fundamental de todos os moçambicanos.
A.Principais instrumentos normativos internacionais
Sistema das Nações Unidas
No Sistema das Nações Unidas, a Organização das Nações Unidas (ONU), que é a instituição
central do Sistema, a UNESCO (Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência
e Cultura), uma agência especializada das Nações Unidas com foco na educação e cultura, e
a UNICEF (Fundo das Nações Unidas para a Criança), também uma agência especializada
das Nações Unidas dedicada ao bem-estar da criança, têm sido as principais instituições
internacionais responsáveis pala protecção e promoção do direito à educação e pela adopção de
normas e mecanismos com vista à sua efectivação.
2 . Quadro legal in t ernacional e nacional
47
No Sistema das Nações Unidas, são nove os principais instrumentos na área dos direitos
humanos, a saber:
• Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (PIDCP) (1966);
• Convenção para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial (1966);
• Pacto Internacional dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais (PIDESC) (1966);
• Convenção contra a Tortura e Outros Tratamentos e Punições Degradantes, Crueis ou
Desumanos (1984);
• Convenção sobre os Direitos da Criança (1989);
• Convenção Internacional sobre a Proteção dos Direitos de Todos Trabalhadores
Migrantes e dos Membros de suas Famílias (1990);
• Convenção para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher
(1995);
• Convenção sobre os Direitos das Pessoas Portadoras de Deficiência (2006);
• Convenção Internacional para a Proteção de Todas as Pessoas contra Desaparecimento
Forçado (Enforced Disappearance) (2006).
No seu conjunto, e dado o reconhecimento do carácter indivisível dos direitos humanos, todos
estes instrumentos estão, directa ou indirectamente, relacionados à implementação do direito
humano à educação. O Estado moçambicano ratificou seis dos principais instrumentos das
Nações Unidas, e, até recentemente, não havia realizado acção alguma em relação ao Pacto
Internacional de Direitos Económicos, Sociais e Culturais e à Convenção Internacional sobre a Proteção
dos Direitos de Todos Trabalhadores Migrantes e dos Membros de suas Famílias, tendo somente
assinado a Convenção Internacional para a Proteção de Todas as Pessoas contra Desaparecimento
Forçado (enforced disappearance) (2006). Entretanto, em Fevereiro 2011, o Conselho de Ministros
aprovou duas resoluções nas quais solicita ao Parlamento a ratificação da Convenção Internacional
sobre a Proteção dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e dos Membros de suas Famílias e a
adesão do país ao Pacto Internacional sobre Direitos Económicos, Sociais e Culturais.39
O Pacto Internacional de Direitos Económicos, Sociais e Culturais (PIDESC) oferece as bases
para o direito à educação no sistema internacional de direitos humanos, e era inesperado - em
vista do passado socialista do país – que Moçambique não tivesse ainda aderido ao PIDESC. Se
ocorrer, a ratificação do tratado pelo Parlamento assinalará um importante passo na direcção à
protecção dos direitos humanos.
Organizações da sociedade civil moçambicana têm recorrido ao sistema das Nações Unidas
para fazer ouvir suas críticas ao sector da educação moçambicano. O relatório alternativo da
sociedade civil acerca da implementação da Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas
de Discriminação contra as Mulheres discutiu uma série de factores que tem afectado as taxas de
desistência escolar, incluindo cobranças ilegais, corrupção, falta de condições mínimas de higiene,
insegurança nas residências estudantis, abuso sexual e impunidade de professores e gestores
39
Secretariado do Conselho de Ministros, 4ª Sessão Ordinária, 14 de Fevereiro de 2011, disponível em http://www.
portaldogoverno.gov.mz/comunicados/Comunicado%20da%204SOCM11.pdf, acessado Maio 2011.
48
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
escolares que desrespeitam os direitos humanos dos estudantes.40 O relatório da sociedade civil
recomenda que os currículos escolares deveriam adoptar uma perspectiva de direitos humanos.
Também, organizações da sociedade civil moçambicanas produziram relatórios alternativos
acerca da implementação da Convenção sobre os Direitos da Criança (2009) e à Revisão Periódica
Universal de Direitos Humanos (2011). No relatório alternativo à Convenção sobre os Direitos da
Criança, as organizações destacaram, de entre outros aspectos, os problemas relacionados à baixa
qualidade da educação, e, no relatório apresentado à Revisão Periódica Universal, retomaram as
críticas que já haviam sido levantadas no relatório alternativo à Convenção sobre a Eliminação de
Todas as Formas de Discriminação contra as Mulheres mas que não foram resolvidas pelo governo,
sublinhando também que o governo.41
Em 2000, todos os Estados-membros da ONU adoptaram a Declaração do Milénio, por
meio da qual se comprometeram a envidar esforços para a implementação dos Objectivos de
Desenvolvimento do Milénio (ODM) até o ano 2015. Os ODM incluem:
• erradicar a pobreza;
• assegurar a educação primária para todos;
• promover a igualdade de género e capacitar as mulheres;
• reduzir a mortalidade infantil;
• melhorar a saúde materna;
• combater o HIV e SIDA, a malária e outras doenças;
• assegurar a sustentabilidade ambiental; e
• desenvolver uma parceria global para o desenvolvimento.
O governo tem envidado esforços para integrar os ODM nos seus processes nacionais de
planificação.
No âmbito de intervenção da UNESCO, têm sido adoptados vários instrumentos
internacionais (convenções, declarações, cartas e planos de acção) que, por um lado, reafirmam
alguns dos princípios definidos no documento fundador da UNESCO,42 e, por outro lado,
tornam possível que os Estados-membros se apropriem dos princípios e métodos definidos,
adaptando-os às realidades específicas de cada país, segundo as necessidades individuais
e colectivas na área da educação. Ainda que determinados Estados não os subscrevam na
totalidade, a força política e moral dos instrumentos normativos da UNESCO permanece intacta.
Abaixo, alguns instrumentos normativos adoptados pela UNESCO:
40 Relatório
alternativo da sociedade civil sobre o estágio de implementação da Convenção para a Eliminação de Todas as Formas de
Discriminação contra as Mulheres, apresentado na 38ª sessão do Comité para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação
contra as Mulheres, em Maio de 2007.
41 Relatório da Sociedade Civil sobre a Implementação da Convenção sobre os Direitos da Criança, Rede Criança, Maputo,
Moçambique, Março 2009; Summary prepared by the Office of the High Commissioner for Human Rights in accordance with
paragraph 15 © of the annex to Human Rights Council Resolution 5/01, United Nations, General Assembly, Human Rights
Council, Working Group on the Universal Periodic Review, Tenth Session, January 2011.
42 O documento constitutivo da UNESCO foi assinado no dia 16 de Novembro de 1975. Entrou em vigor no dia 4 de Novembro
de 1946, depois de ratificado por 20 Estados.
2 . Quadro legal in t ernacional e nacional
49
• Convenção contra a Discriminação na Educação;43
• Declaração sobre o Preconceito Racial;44
• Declaração da 44ª Sessão da Conferência Internacional sobre Educação (Declaração que
aprova o Plano de Acção Integrado para a Educação para a Paz, Direitos Humanos e
Democracia);45
• Declaração de Hamburgo sobre a Educação de Adultos;46
• Declaração sobre Educação para Todos;47
• Plano de Acção de Dakar sobre a Educação para Todos.48
Moçambique é membro da UNESCO desde Outubro de 1976, mas o país não aderiu ainda à
Convenção contra a Discriminação em Educação.49
Os sistemas africanos: continental e regional
O direito à educação, enquanto direito humano inalienável, é igualmente reconhecido ao nível do
continente africano e da África Austral. Ao nível de União Africana, destacam-se, de entre vários,
os seguintes instrumentos:
• Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos;50
• Carta Africana dos Direitos e Bem-Estar da Criança;51
• Carta Cultural para África;52
• Protocolo Adicional da União Africana para a Eliminação de Todas as Formas de
Discriminação Contra as Mulheres.53
Na Comunidade de Desenvolvimento da África Austral (SADC, na sigla em inglês), o Protocolo
de Educação e Formação54 é o instrumento central a definir os princípios e orientações para os
países da região em assuntos relacionados à educação. Reconhecendo que os recursos humanos
são o principal factor para o sucesso de políticas de desenvolvimento, o protocolo estabelece os
seguintes princípios:
• participação dos estados-membros em igualdade de condições e busca de benefícios
comuns na cooperação intra-regional;
• maximização de recursos humanos especializados;
• maximização do uso efectivo de instituições e outros recursos educacionais na região,
43 Adoptada
no dia 14 de Dezembro de 1960.
no dia 27 de Novembro de 1978.
45 Aprovada pela 27ª Sessão da Assembleia-geral da UNESCO, em Novembro de 1995.
46 Adoptada no dia 18 de Julho de 1997.
47 Aprovada no dia 9 de Março de 1990.
48 Adoptado pelo Fórum Mundial para a Educação, no dia 28 de Abril de 2000.
49 Ver http://portal.unesco.org/la/convention.asp?KO=12949&language=E&order=alpha para a lista de signatários da
Convenção.
50 Adoptada no dia 27 de Junho de 1981, tendo entrado em vigor no dia 21 de Outubro de 1986.
51 Entrou em vigor no dia 29 de Novembro de 1999.
52 Adoptada no dia 5 de Julho de 1976. Entrou em vigor no dia 19 de Setembro de 1990.
53 Adoptado na Conferência da União Africana em Maputo, 11 de Julho de 2003.
54 Adoptado em 8 de Dezembro de 1997.
44 Aprovada
50
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
a fim de garantir a sustentabilidade das iniciativas de cooperação.
• envolvimento active de todos os interessados na educação nas acções ministeriais dos
estados-membros, incluindo nas instituições que implementam programas regionais
de educação e formação; e
• desenvolvimento de acções graduais para harmonizar os sistemas de educação e
formação dos estados-membros.
Moçambique ratificou a Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos e o seu Protocolo
Adicional sobre os Direitos das Mulheres em África, asssim como a Carta Africana dos Direitos e BemEstar da Criança, mas ainda não ratificou a Carta Cultural para África. Moçambique tornou-se
membro do Protocolo sobre Educação e Formação da Comunidade para o Desenvolvimento da
África Austral (SADC) quando este foi adoptado em 1997.
B.Constituição da República
As reformas políticas e económicas introduzidas no país a partir de meados dos anos 1980
e posteriormente consagradas na Constituição de 1990 e na revisão constitucional de 2004
não tiveram um impacto substantivo no quadro regulatório do sector da educação. O direito à
educação continua a ser regulado nos mesmos termos definidos na Constituição de 1975: por
um lado, a educação é entendida como um direito e dever de todos os cidadãos (apesar de não
ser obrigatória) e, por outro lado, cabe ao Estado promover a extensão e a igualdade de acesso
ao ensino. A revisão constitucional de 2004 conferiu maior densidade normativa ao direito à
educação, adequando-o ao novo quadro de pluralismo político, da economia de mercado e dos
imperativos de unidade nacional. Assim, a revisão aplicou os seguintes princípios: promoção
de uma estratégia de educação que visa a unidade nacional, a erradicação do analfabetismo, o
domínio da ciência e da técnica, assim como a formação moral e cívica dos cidadãos; carácter
não confessional, nem ideológico, do ensino público, compatibilizando-o com o princípio da
laicidade do Estado; sujeição do ensino privado à lei e ao controlo do Estado; democratização do
acesso ao ensino superior público (Constituição, arts. 88, 113 e 114).
Estes princípios específicos referentes ao direito à educação assumem maior importância
quando articulados com outros princípios e regras constitucionais, nomeadamente o direito à
igualdade, à aplicação universal do regime dos direitos, liberdades e garantias e ainda o direito
de acesso à justiça. O princípio da igualdade significa que a Constituição impõe tratamento igual
a todos os cidadãos, que gozam dos mesmos direitos e estando sujeitos aos mesmos deveres,
independentemente da cor, raça, sexo, origem étnica, lugar de nascimento, religião, posição
social, estado civil dos pais, profissão ou opção política. A exigência de tratamento igual ao
que é diferente apenas autoriza discriminações que se sustentem em fundamentos materiais
válidos. É nesta perspectiva que se explica, por exemplo, a discriminação positiva a favor das
mulheres ou de grupos desfavorecidos (Constituição, arts. 35, 36, 37 e 38). Por meio do princípio
da aplicação universal, a Constituição, por um lado, vincula o regime dos direitos fundamentais
a todas as entidades, sejam elas públicas ou privadas, e, por outro, pretende assegurar que não
haja limitações ou restrições dos direitos e liberdades dos cidadãos, salvo nos casos e nos termos
expressamente previstos na Constituição (Constituição, arts. 56 e 72).
2 . Quadro legal in t ernacional e nacional
51
À semelhança do que acontece com a generalidade das constituições modernas, a
moçambicana não fica pelo simples reconhecimento dos direitos aos cidadãos, em particular
do direito à educação. O Estado garante a todos os cidadãos um conjunto de mecanismos legais
e institucionais necessários para reagir contra eventuais violações dos direitos ou a simples
ameaça de violação, nomeadamente: o acesso aos tribunais; o direito de assistência jurídica e
ao patrocínio judiciário; e o direito à defesa. A revisão constitucional de 2004 introduziu uma
regra muito importante, segundo a qual “os preceitos constitucionais relativos aos direitos
fundamentais são interpretados de harmonia com a Declaração Universal dos Direitos do
Homem e a Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos” (art. 43). Esta regra permite
uma maior aproximação entre a Constituição e os regime dos direitos humanos, assim
como, ao reconhecer a incompletude do texto constitucional, abre a possibilidade de, por via
interpretativa, se invocar a aplicabilidade de outros direitos fundamentais para além dos que
estão expressamente consagrados na Constituição.
C. Legislação ordinária
A estrutura do actual sistema educativo moçambicano ainda segue, em linhas gerais, os termos
definidos em 1983, aquando da aprovação do quadro legal do Sistema Nacional de Educação
(SNE). Houve importantes alterações em 1992, com a aprovação da lei no. 6/92, mas a reforma
reafirmou os princípios basilares do diploma legal anterior e não alterou os pilares centrais do
Sistema Nacional de Educação.
Nos termos da lei no. 6/92, o sector da educação é regido pelos seguintes princípios:
• a educação é um direito e um dever de todos os cidadãos;
• o governo permite a participação das comunidades, cooperativas e empresas do sector
privado no processo educativo;
• o governo organiza e promove a aprendizagem como uma parte integral das
actividades educativas de acordo com a Constituição; e
• a educação é pública e secular.
Entretanto, a lei não determina que a educação, em qualquer nível, deva ser obrigatória e
gratuita.55
O Sistema Nacional de Educação (SNE) continua a estruturar o processo de ensino e
aprendizagem, fixando os princípios e regras gerais orientadoras do sector. Adequando-se ao
novo contexto político, a nova Lei do Sistema Nacional de Educação deixou de fazer referência
à necessidade de reflectir a linha ideológica do partido FRELIMO nos programas e conteúdos
de ensino (Lei no. 6/92, de 6 de Maio). A lei reconhece a importância da intervenção de outras
entidades no ensino, nomeadamente de organizações comunitárias, cooperativas e organismos
empresariais. Cabe ao Ministério da Educação (anterior Ministério da Educação e Cultura)
assegurar a unicidade do sistema de educação, assumindo a responsabilidade pela planificação,
direcção e administração do mesmo.
55 Em
Agosto de 2010, o Ministro da Educação, Zeferino Martins, afirmou que, tão logo existam salas disponíveis para todas
as crianças, a educação primária será obrigatória para todos. Para detalhes, ler ‘Sanções para quem não levar a criança à escola’,
Notícias, 4 de Agosto de 2010.
52
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
A lei do Sistema Nacional de Educação é complementada pela Lei do Ensino Superior
(Lei no. 27/2009, de 29 de Setembro), a qual refere expressa e claramente a necessidade de se
compatibilizar o ensino superior com os direitos humanos. Estabelece a lei que as instituições
de ensino superior actuam de acordo com os seguintes princípios: democracia e respeito pelos
direitos humanos; igualdade e não- discriminação; valorização dos ideais da pátria, ciência
e humanidade; liberdade de criação cultural, artística, científica e tecnológica; participação
no desenvolvimento económico, científico, social e cultural do país, da região e do mundo; e
autonomia financeira, patrimonial e científico-pedagógica (Lei no. 27/2009, art. 2).
O Governo encara a educação como um direito fundamental, um
instrumento para a afirmação e integração do indivíduo na vida social,
económica e política, uma factor indispensável para a continuação da
construção de uma sociedade moçambicana baseada nos ideais da
liberdade, da democracia e da justiça social, e também como instrumento
principal da formação e preparação da juventude para a sua participação
efectiva na edificação do país. (Programa Quinquenal do Governo [PQG],
2010–2014)
Na legislação moçambicana, as exigências de universalidade, de democracia e de igualdade
no ensino pressupõem mais do que o simples reconhecimento do direito a todos os cidadãos,
mas envolvem prestações do Estado no sentido de os concretizar por si ou através de parcerias
com entidades privadas. Por exemplo, o Estado pode celebrar contratos e conceder subsídios
às escolas particulares quando estas se situem em áreas onde a rede escolar pública é precária
ou às escolas que, para além dos planos curriculares oficiais, ministrem matérias no quadro de
experiências de actualização pedagógica e educativa. Além do mais, aos alunos que frequentem
aqueles estabelecimentos, o Estado garante igualdade em relação aos alunos do ensino público
no que respeita às despesas de matrícula e propinas.56
D. Ensino privado
Na área da educação, uma das consequências práticas da introdução da economia de mercado
no país foi a autorização do ensino privado, alterando radicalmente o regime que tinha sido
estabelecido imediatamente após a independência nacional.57 Contudo, embora o Estado tenha
perdido o monopólio da administração e gestão directa do ensino, ele continua a ser o principal
provedor dos serviços de educação, assim como é o responsável por estabelecer critérios tanto
para o licenciamento de escolas privadas, como para o reconhecimento dos respectivos planos
curriculares e graus académicos atribuídos.
A lei que (re)introduziu o ensino privado em Moçambique reafirmou o princípio
constitucional da igualdade, avançando que “os estabelecimentos de ensino não poderão recusar
a admissão de qualquer aluno com base na sua raça, cor, religião, origem étnica ou social, desde
que mostrem reunidos os requisitos exigidos no regulamento aprovado”. Mais, a lei prescreve,
56 De
acordo com o Regulamento do Ensino Particular (Diploma Ministerial n.º 126/94, de 5 de Outubro).
n.º 11/90, de 1 de Junho.
57 Decreto
2 . Quadro legal in t ernacional e nacional
53
como penalização em caso de violação daquele princípio, a perda de licença de exploração do
estabelecimento de ensino, estando ainda o respectivo proprietário impedido de obter nova
licença nos cinco anos seguintes (Decreto n.º 11/90, de 1 de Junho, art. 5º). Significa que, para
além de regular a actividade, o Estado cumpre uma função fiscalizadora dos estabelecimentos de
ensino privados, assegurando que estes funcionem de acordo com a Constituição e com a leis.
Tabela 4: Estudantes no ensino primário privado em Moçambique, 1993–2009
Ensino primário
Ano
1993
1º ciclo
1a–5a
classes
Total
2º ciclo
6a–7a
classes
Total
1º ciclo
1a–5a
classes
Total 60.232
2º Ciclo
6a–7a
classes
Total
Ensino primário
Ano
1994
15.073 16.288
7.522
2002
1995
1996
1997
1999
2000
2001
21.763 19.656 36.018 34.035 34.081 37.460 47.237
8.644
12.127
2003
2004
8.062 10.976
2005
2006
57.881 66.955 78.691 61.026
15.820 14.366
1998
17.416 16.996
17.058
11.330
2007
7.246
2008
9.364
11.678
2009
65.585 67.668 66.184
17.583
18.831
19.356
Fonte: INE, Anuários Estatisticos/Ministério da Educação, Direcção de Planificação.
Tabela 5: Estudantes no ensino secundário privado em Moçambique, 1993–2009
Ensino
secundário
Ano
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
1º ciclo
8a–10a
classes
Total
1.732
1.567
6.124
6.021
6.610
10.094
8.720
12.869 12.100
2º ciclo
11ª–12ª
classes
Total
0
...
...
...
1.639
2.133
1.749
1.768
2003
2004
2006
2007
1º ciclo
8a–10a
classes
Total 23.400 22.411 30.590 383.26 40.526 47.607 45.960 50.878
2º ciclo
11ª–12ª
classes
Total
2002
Ensino
secundário
Ano
4.110
5.211
7.346
2005
7.066
9.066 10.247
2008
2001
2.637
2009
11.747 13.436
Source: INE, Anúarios Estátisticos/Ministério da Educação, Direcção de Planificação.
54
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
E.Recomendações
No plano internacional, recomenda-se ao Parlamento moçambicano que ratifique as principais
normas internacionais e regionais de direitos humanos, com destaque para a Pacto Internacional
de Direitos Económicos, Sociais e Culturais e o seu Protocolo Adicional, o qual permite ao
Comité sobre Direitos Económicos, Sociais e Culturais a recepção de petições de Moçambique
acerca de violações ao Pacto. O governo moçambicano deveria também assinar a Carta Africana
sobre Democracia, Governação e Eleições (União Africana), a Carta Cultural para a África (União
Africana) e a Convenção contra a Discriminação na Educação (UNESCO).
Ao nível interno, recomenda-se ao governo de Moçambique que oriente a producção de
suas políticas públicas por uma perspectiva de direitos humanos. Também, recomenda-se
a introducção dos direitos humanos, assim como de educação em assuntos relacionados à
violência contra a mulher e a criança, nos currículos das escolas e das instituições de formação.
Finalmente, é urgente que Moçambique reveja a sua legislação para estabelecer, de maneira
clara, que “a educação primária é gratuita e obrigatória para todos.” A redação actual reduz a
obrigação do governo para prestart educação gratuita para todos. Também, a persistência de
desigualdades e a baixa qualidade do ensino reduz a relevância dos discursos sobre o direito à
educação.
2 . Quadro legal in t ernacional e nacional
55
3
Recolha, publicação e gestão da
informação
Em 2009, a União Africana adoptou a Carta Africana sobre Estatística, que estabeleceu
orientações para a recolha de estatísticas ao nível nacional no continente africano. Moçambique
assinou a Carta Africana sobre Estatística, mas não a ratificou. O Mecanismo Africano de Revisão
de Pares (MARP), que recentemente finalizou a avaliação de Moçambique, identificou o acesso
e a disseminação de informação como assuntos transversais a requerer atenção sistemática em
todas as áreas investigadas pelo Mecanismo. Apesar de existirem ainda várias lacunas ao nível da
desagregação e abrangência da informação, o sistema de recolha de dados estatísticos acerca do
sector da educação está razoavelmente bem organizado e merece a credibilidade por parte dos
sectores governamentais e das organizações internacionais,
A informação disponível abrange sobretudo o ensino primário, secundário e técnicoprofissional públicos, e a formação de professores. Há dados sobre ensino superior, mas ainda
carecem de maiores detalhes, ao passo que o ensino privado é ainda pouco representativo. As
organizações internacionais em geral não recolhem dados estatísticos, mas publicam e analisam
os dados oficiais da educação ou do Instituto Nacional de Estatística (INE). Excepção à regra,
o SACMEQ (Southern African Consortium for Monitoring Education Quality) tem produzido
indicadores sobre a qualidade do ensino no país, assim como o tem feito o Banco Mundial.
Também, o INE juntou-se ao grupo de países que está a implementar o Inquérito de Indicadores
Múltiplos (Multiple Indicator Cluster Survey, MICS), um inquérito desenhado pela UNICEF na
década de 1990 com o intuito de avaliar diversas áreas do desenvolvimento humano, incluindo
a educação. Finalmente, as organizações da sociedade civil tem assumido um protagonismo na
produção de informação, especialmente acerca da monitoria orçamental.
56
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
A.Sistema Nacional de Estatística e o sector da educação
O Sistema Nacional de Estatística é composto pelo Conselho Superior de Estatística (CSE),
pelo Instituto Nacional de Estatística (INE), pelo Banco de Moçambique (BM) e pelo Conselho
Coordenador do Recenseamento Geral da População (CCRGP). O Primeiro-Ministro lidera
o CSE (pode também delegar tal função a um membro do governo), que também é formado
por: 1) Presidente do INE; 2) Representante do BM; 3) Um representante de cada um dos
órgãos centrais do Aparelho de Estado (incluindo um representante do Ministério da Educação,
geralmente o ministro); 4) Dois representantes das universidades moçambicanas, escolhidos
pelo CSE; 5) Um máximo de três representantes das associações de negócios. O INE é o
orgão executivo central do sistema nacional de estatística. Dentro do Ministério da Educação,
há também um departamento responsável pelos dados estatísticos, a Direcção Nacional de
Planificação e Cooperação (DIPLAC), que é responsável pela direcção do processo de recolha dos
dados estatísticos e sua respectiva publicação.58
Em Moçambique, as principais fontes nacionais de dados estatísticos são:
• o Censo populacional;
• inquéritos - O INE realiza vários inquéritos, a saber:
–– questionários dos Indicadores Básicos de Bem-Estar (QIBB)
–– inquérito aos Orçamentos Familiares (IOF)
–– inquérito Demográfico de Saúde (IDS)
–– inquérito da Força de Trabalho (IFTRAB);
• arquivos administrativos anuais (Ministério da Educação).
Na prática, o INE é a instituição que define as regras e é responsável pela informação estatística
do país. O INE recolhe a informação para o Censo Demográfico Nacional, o qual tem sido realizado
de 10 em 10 anos. O último Censo foi realizado em 2007, tendo os resultados finais sido
publicados em meados de 2010; nestes, há bastantes informações sobre o sector da educação.
Contudo, não obstante a importância dos dados estatísticos para o processo de planificação
do desenvolvimento, há uma falta de sincronia entre o ciclo de planificação do governo e os
trabalhos do INE, o que faz com que informação, inquéritos e outros trabalhos produzidos pelo
INE não sejam utilizados adequadamente pelos funcionários responsáveis pela planificação.
Os dados estatísticos referentes ao sector da educação não abrangem todos os sectores do
sistema. Há variáveis importantes, como os custos do ensino, investimentos em infra-estruturas
escolares, equipamentos e provisão não-governamental de serviços de educação, sobre as quais
há muito pouca informação disponível. O Ministério não tem um arquivo com informacao
estatística, e não há arquivos de informação estatística que possam ser consultados. A tarefa dos
pesquisadores não é facil quando precisam de ter acesso a dados mais detalhados do sistema
educativo ou a base de dados da planificação. No caso, deve o interessado solicitar a informação
desejada ao departamento de estatística da Direcção de Planificação e Cooperação (DIPLAC).
58 Maria de Fátima Fernando Zacarias, Education Statistics: The Case of Mozambique. United Nations Secretariat, Department
of Economic and Social Affairs, Statistics Division, 2008.
3 . R ecolha , publica ç ã o e ges t ã o da in f orma ç ã o
57
A Direcção de Planificação e Cooperação do Ministério da Educação está razoavelmente
bem organizada para a recolha de dados estatísticos referentes ao ensino primário, secundário,
técnico-profissional e à formação de professores, tendo uma experiência de longos anos de
trabalho e técnicos especializados neste sector. O ensino superior, embora dependa do Ministério
da Educação, tem o seu próprio sistema de recolha de dados. No que toca às universidades
privadas, cada uma delas organiza os seus dados estatísticos. As universidades, nos seus
relatórios ou revistas científicas, publicam alguns dados estatísticos sobre o número de alunos, o
seu crescimento, os resultados obtidos.
A Direcção de Planificação e Cooperação publica, anualmente, a estatística da educação a partir
do levantamento feito todos os anos em todas as escolas. Cada província tem a sua informação
estatística organizada e em contacto permanente via internet com a Direcção de Planificação e
Cooperação, Departamento de Estatística. Várias das organizações e instituições internacionais
em operação em Moçambique (UNESCO, UNICEF, Banco Africano do Desenvolvimento e
Banco Mundial, embaixadas, agências de cooperação, organizações da sociedade civil) utilizam a
informação estatística do Ministério da Educação e do INE para os seus estudos e análises.
Anualmente, o DIPLAC publica dois levantamentos com dados estatísticos, um relacionado
ao levantamento escolar e o outro relacionado ao aproveitamento escolar. Os dados para ambos
os relatórios são recolhidos ao nível da escola; para o levantamento escolar, a recolha ocorre no
início do ano lectivo (“levantamento de 3 de Março”), com base num questionário, ao passo que,
para o aproveitamento escolar, a recolha se dá ao final do ano lectivo (“levantamento de 15 de
Dezembro”). Os dados são recolhidos por cada escola para serem editados no Anuário Estatístico.
Ao final do ano, são publicados os dados do levantamento escolar referente ao ano corrente, ao
passo que os dados sobre o aproveitamento escolar são publicados em meados do ano seguinte
à sua recolha.
Os indicadores do Levantamento de 3 de Março incluem dados sobre o ensino primário,
secundário, técnico-profissional, formação de professores, alfabetização e educação de adultos,
desagregados em diversas variáveis:
• número total de alunos por classe, género e província;
• repetentes por classe e província;
• alunos por idade e género por província;
• relação alunos/turma e alunos/professor por província;
• professores em exercício por tipo de formação;
• alunos órfãos (ensino primário).
Os indicadores do Levantamento de 15 de Dezembro não incluem dados sobre o ensino técnicoprofissional, mas sobre o ensino primário, secundário, formação de professores, alfabetização e
educação de adultos, desagregados em diversas variáveis:
• taxas de aprovação, desistência e reprovação por província e género;
• número de graduados por província, género e região;
• taxas de conclusão por nível de ensino;
• número de alunos no início (matriculados), no fim e aprovados e indicadores de
eficácia interna do sistema de ensino agregados nacionalmente e por província.
58
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
O Ministério não colecta dados que ilustrem as diferenças entre os meios rural e urbano. Esta
omissão pode influenciar a qualidade da planificação e gestão escolar, uma vez que são duas
realidades bastante distintas no país.
A DIPLAC possui informações estatísticas mais detalhadas que aquelas publicadas
anualmente, com dados desagregados ao nível do distrito e escola. Tais informações não estão
disponíveis de maneira atualizada no website do Ministério da Educação, assim como não
está disponível a base de dados completa para o download. Os interessados devem solicitar a
informação desejada directamente à DIPLAC.
Moçambique também faz parte de redes internacionais para a produção de dados
estatísticos. No sector da educação, destaca-se o Inquérito de Indicadores Múltiplos (MICS),
um inquérito desenhado pela UNICEF e produzido em parceria com instituições nacionais
de estatística. O MICS é produzido desde a década de 1990, e Moçambique passou a adoptar
o instrumento aquando da sua terceira ronda (MICS 3). O relatório preliminar do Inquérito de
Indicadores Múltiplos (MICS) para Moçambique foi lançado em 2011 pelo INE, e os resultados
finais foram disponibilizados em 2011. O MICS é produzido por amostragem, e apresenta vários
dados sobre a educação no país.
Ao nível interno, os estudos realizados para avaliar a qualidade do ensino são esporádicos.
Na prática, o governo de Moçambique não possui mecanismos específicos e regulares para
avaliar em detalhe a qualidade do ensino ministrado nas escolas públicas do país. Entretanto,
ao nível regional, a qualidade do processo educativo e de seus resultados são analisados por
diversas organizações, com destaque para os estudos realizados pelo Southern and Eastern Africa
Consortium for the Monitoring of Educational Quality (SACMEQ).59 O ‘Consórcio para a Monitoria
da Qualidade da Educação da África Austral’ congrega Ministérios de Educação dos vários paísesmembros da iniciativa para a monitoria da qualidade da educação nos países, e sua finalidade é
proporcionar formação em investigação educacional para capacitação institucional usando, como
veículo dessa formação, estudos práticos e relevantes orientados para as políticas educacionais.
Em meados de 2010, eram membros da SACMEQ quinze Ministérios de Educação dos
seguintes países: Botswana, Quénia, Lesotho, Malawi, Maurícias, Moçambique, Namíbia,
Seychelles, África do Sul, Swazilândia, Tânzania (continente), Tanzânia (Zanzibar), Uganda,
Zâmbia e Zimbábue. A assembleia dos Ministros da Educação dos países-membros reúne-se a
cada dois anos para a definição de questões para investigação.
Desde 1991, a UNESCO, através do Instituto Internacional para a Planificação Educacional,
e os Ministérios da Educação de países africanos têm vindo a trabalhar juntos para levar a
cabo investigação e formação nesta área, e, principalmente, aferição da qualidade do processo
educativo. O objectivo deste trabalho é contribuir para criar estratégias de longo prazo para o
desenvolvimento da capacidade dos planificadores e investigadores através da pesquisa aplicada
no desenvolvimento de técnicas científicas de investigação em matéria de qualidade da educação
para melhoria no desempenho escolar dos alunos. Há duas equipas nacionais da SACMEQ
no país: Painel dos Decisores e Painel dos Técnicos. O Painel dos Decisores é constituído por:
Ministro e Vice-Ministro da Educação, Secretária Permanente, Director do Instituto Nacional
59 SACMEQ
II e Preparação de Estudos de SACMEQ III.
3 . R ecolha , publica ç ã o e ges t ã o da in f orma ç ã o
59
de Desenvolvimento da Educação, Director de Planificação, Inspector-geral, Director do Ensino
Geral e Coordenador Nacional. O Painel dos Técnicos é constituído por especialistas das diferentes
áreas do ensino geral.
Desde o seu início, foram realizados três estudos importantes no âmbito de SACMEQ. O
primeiro foi realizado em 1995 e tinha como ponto central a leitura, sendo que Moçambique não
participou neste estudo por ainda não ser membro; o segundo, realizado em 2000 e que incidiu
na leitura e matemática, já contou com a participação de Moçambique. O terceiro, realizado
em 2007, contou novamente com a participação de Moçambique e concentrou-se na leitura e
matemática. Os testes aplicados estão agrupados em ordem de dificuldade de 1 a 8, e os textos
apresentados vão da simples identificação de objectos aos textos mais complexos, em que os
alunos são solicitados a fazer leitura e interpretação de textos. A mesma graduação é aplicada
para a matemática.Os dados completos referentes à Moçambique no SACMEQ III ainda não
foram divulgados, mas já existem dados gerais.60
B.Desagregação, publicação e divulgação das estatísticas e
informação sobre o sector
Como referido, os dados estatísticos publicados oferecem uma considerável gama de informações
sobre o sector da educação, apesar de o sistema estatístico ainda carecer de incluir outros
indicadores e variáveis. A desagregação dos dados para obter certas variáveis para estudos mais
detalhados, como para a análise da frequência considerando as categorias sócio-económicas ou
a comparação entre os efectivos de alunos do meio rural e do meio urbano, ainda não pode ser
feita com os dados publicados regularmente, uma vez que estas estatísticas não distinguem entre
meio urbano e rural e só recolhem informação sobre um determinado tipo de indicadores.
Em termos de publicação e divulgação dos dados, os dois relatórios anuais podem ser
facilmente obtidos junto à DIPLAC, mas não estão disponíveis no website do Ministério da
Educação. Em verdade, o website do Ministério da Educação carece de actualização e de oferecer
ao usuário uma maior gama de informações. Também, a biblioteca e arquivo do Ministério
da Educação são bastante limitados, contendo apenas informações gerais e pouco atualizadas.
Ao interessado em obter maiores informações, o caminho mais rápido e seguro é por meio de
contactos pessoais dentro do Ministério e das instituições do sector da educação. Entretanto, a
divulgação da informação passa a depender da disponibilidade do funcionário público.
Um sistema de gestão de arquivos de estatística e demais informação acerca da educação
ainda não existe. Isso pressupõe a organização e classificação de documentos, com a alocação
de recursos financeiros e humanos, e locais apropriados de consulta.
O Ministério da Educação e a Direcção de Planificação e Cooperação dispõe, em cada
província, de um sistema estatístico organizado nos mesmos moldes do nível central, o qual esta
informatizado e possui os mesmos indicadores. Cada distrito é orientado pelo Director Distrital
e possui os dados organizados relativos às escolas da sua area de cobertura. Cada escola organiza
a seu modo o seu arquivo estatístico, os quais são controlados pelo director da escola. Contudo,
estes dados não são públicos: as informações estatísticas tornam-se públicas quando o MINED,
60
SACMEQ Policy Issues Series, ‘What are the levels and trends in reading and mathematics achievement?’, Number 2,
September 2010.
60
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
por meio da Direcção de Planificação e Cooperação, publica-as em relatórios ou disponibiliza-as
no seu website, permitindo a consulta por qualquer pessoa, técnico ou investigador.
C. Utilização da estatística da educação
Os dados do sector da educação são usados por diversas pessoas e instituições. Em primeiro
lugar, o próprio Ministério da Educação utiliza-os para a definição do seu Plano Estratégico,
dos Planos Anuais, dos Planos Provinciais e dos Planos Distritais. Ainda, fazem deles uso a
Inspecção, as outras Direcções Nacionais, os sectores administrativos e financeiros. Os sectores
governamentais também precisam dos dados estatísticos para a elaboração do Programa
Quinquenal do Governo (PQG).
Ao nível central, os dados estatísticos são importantes para a definição dos parâmetros para
a expansão da rede escolar e outras decisões do sector, mas o seu uso ao nível provincial, distrital
e da escola é bastante limitado.
D.Recomendações
O Parlamento moçambicano ratificou recentemente a Carta Africana sobre Estatísticas, e deve
agora cooperar activamente com os esforços ao nível continental para que a recolha de dados
estatísticos seja aprimorada.
O governo deve implementar as recomendações do Relatório do País do Mecanismo Africano
de Revisão de Pares (MARP) relacionadas à recolha de informação estatística e sua publicação.
Em vista da importância dos dados estatísticos para a planificação, recomenda-se que a estatégia
do INE e o seu ciclo de actividades esteja alinhado com o ciclo de planificação do governo. As
estatísticas da educação em Moçambique precisam de ser bastante mais abrangentes, incluindo
indicadores e variáveis que, no momento, não estão disponíveis. O sistema deve, urgentemente,
incluir indicadores claros sobre o acesso e a participação na educação em termos de renda e
zonas rurais e urbana. A informação deve incluir variáveis sobre os custos da educação para
os agregados familiares por província e distrito. Além disto, as estatísticas deveriam oferecer
dados mais detalhados sobre as escolas privadas e não-governamentais, alfabetização e educação
de adultos assim como sobre o ensino superior. Estatísticas mais detalhadas permitiriam a
recolha de dados sobre os custos de equipamentos e a eficiência e eficácia interna do sistema.
O Ministério da Educação deve apetrechar adequadamente o seu centro de documentação/
biblioteca e outros arquivos. O Ministério deve também aumentar e aprimorar a maneira como
as estatísticas são disponibilizadas ao público e outras partes interessadas. A actual dependência
da boa-votande e disponibilidade de funcionários públicos do DIPLAC não é sustentável, e um
sistema mais transparente e previsível deve ser introduzido. Finalmente, é importante que os
arquivos e a informação estatística da educação estejam disponíveis para a consulta pública, em
brochuras e no endereço electrónico (website) da instituição.
3 . R ecolha , publica ç ã o e ges t ã o da in f orma ç ã o
61
4
Planificação, monitoria e avaliação
A planificação de políticas governamentais tem uma longa história em Moçambique. Em vista da
centralização do poder e das opções políticas assumidas nos primeiros anos pós-independência,
o governo assumiu um protagonismo na gestão económica, política e social do país, e a
planificação central foi um dos componentes essenciais deste processo. Contudo, as carências
financeiras e de pessoal, o limitado alcance das estruturas estatais, bem como os efeitos do
conflicto armado, impuseram limites à capacidade do Estado de imprimir novas dinâmicas à
sociedade. Findo o conflicto armado em 1992, o governo teve renovadas energias para planificar
as políticas de desenvolvimento do país. No sector da educação, desde então foram desenvolvidos
vários planos educacionais.
A.Processo de planificação, monitoria e avaliação ao nível central
Instrumentos de planificação gerais
A planificação no sector da educação deve respeitar os demais instrumentos de planificação
governamental de longo, médio e curto prazo. Em Moçambique, no longo prazo, a principal
política nacional é a Agenda 2025, a qual é complementada pelos Objectivos do Desenvolvimento
do Milénio das Nações Unidas. Recentemente, as províncias têm também aprovados planos
estratégicos provincias com um horizonte temporal de 10 anos. No médio prazo, existe o
Programa Quinquenal do Governo (2010–2014) e o Plano de Acção para a Redução da Pobreza
2011–2014, que substitui o Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta 2006–2009/10–
(PARPA II). Na planificação de médio prazo, há ainda o Programa de Acção do Mecanismo
Africano de Revisão de Pares (MARP), que é um documento mais abrangente, incluindo acções
para o governo mas também para outras instituições e grupos sociais (parlamento, judiciário,
sociedade civil). O Programa de Acção do MARP foi concluído em finais de 2009 mas sua
62
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
publicação ocorreu somente em meados de 2011, e há ainda dúvidas acerca da sua implementação
e integração na planificação governamental.61 No curto prazo, há o Plano Económico e Social
(PES), aprovado anualmente pelo parlamento juntamente com o Orçamento de Estado. Ao
nível descentralizado, a planificação desce do nível central à província (Plano Económico e Social
da Província, PESOP), ao distrito (Plano Económico e Social e Orçamento Distrital, PESOD) e,
no sector da educação, a algumas escolas. A orçamentação, mobilização e alocação de recursos
para a implementação dos planos estratégicos é feita por meio do Cenário Fiscal de Médio Prazo
(CFMP) para os próximos três anos e do Orçamento do Estado para o ano seguinte (OE).
A Agenda 2025 é um documento que foi elaborado por técnicos, académicos, representantes
dos partidos políticos e da sociedade civil, buscando traçar uma visão de governação para
Moçambique até 2025. Lançada em 2003, após ter sido aprovada por unanimidade pela
Assembleia da República, o documento traça um perfil da sociedade moçambicana,
discutindo suas fraquezas e potencial em relação ao capital humano, capital social, economia e
desenvolvimento e governação. No âmbito da educação, o documento estabelece algumas metas
para as diversas áreas do sector, ressaltando que “(...) o enfoque está colocado na massificação
da educação básica, no fortalecimento da educação secundária, em formas de participação
comunitária nos processos educativos, na expansão da alfabetização e educação de adultos, em
assumir a formação técnico-profissional como basilar na formação integral, numa educação
preocupada e virada para a Ciência e Tecnologia e na introdução a todos os níveis do sistema de
educação patriótica, moral, ética e cívica, investigação científica e inovação.”62
No tocante aos Objectivos do Desenvolvimento do Milénio, Moçambique está comprometido
com suas metas no referente à educação, quais sejam: 1) Redução da taxa de analfabetismo pela
metade até 2015; 2) Eliminação da desigualdade de género no ensino primário e secundário até
2005; 3) Ensino primário completo para rapazes e raparigas até 2015. Apesar de as desigualdades
de género continuarem a todos os níveis da educação, o goveno promete eliminá-las até 2015.
Em relação às políticas de médio prazo, o PARPA II, que é a versão moçambicana dos
Poverty Reduction Strategy Papers, estratégias de planificação defendidas pelo Banco Mundial e
Fundo Monetário Internacional a partir dos anos 1990, teve seu prazo de implementação findo
em 2010. Em meados de 2011, o governo aprovou um novo documento, o PARP 2011-2014. O
PARPA/PARP tem sido o instrumento de planificação usado pelos parceiros internacionais para
coordenar suas actividades com o governo moçambicano. No PARPA II, o governo destacava
que o grande desafio da educação era reforçar a qualidade e a eficiência do sector, reduzindo as
taxas de repetência e desistência e, consequentemente, o custo unitário por graduado. Também,
mencionava a importância de construir novas escolas e melhorar as infra-estruturas do ensino
secundário e técnico-profissional. Em termos de prioridades, entretanto, o documento era claro:
“(...) O principal objectivo do Sector da Educação e Cultura, no âmbito da política do Governo
para a redução da Pobreza, será de garantir uma educação de qualidade para todos, com destaque
para o Ensino Primário. Note-se que a Educação Para Todos deve atender, também, as raparigas
e as crianças com necessidades educativas especiais a todos os níveis do sistema de ensino.
61
Para mais detalhes sobre o MARP em Moçambique, ver AfriMAP, O MARP em Moçambique, 2011, disponível em,
http://www.afrimap.org/english/images/report/APRM%20Moz%20PORTO%20WEB.pdf, acedido em Janeiro de 2012.
62 Comité de Conselheiros, Agenda 2025, 2003, Maputo, p. 95.
4 . P lani f ica ç ã o , M oni t oria e A v alia ç ã o
63
Igualmente, o Governo vai continuar a dar atenção ao desenvolvimento de um ensino pósprimário mais profissionalizante no sentido de assegurar que os graduados destes subsistemas
sejam capazes de se adaptar melhor à vida na comunidade e ao mercado de emprego”63
Em relação às políticas de curto prazo, o Plano Económico e Social (PES) contextualiza as
acções do governo nas diversas áreas, inclusive na educação, e avança com as obras e actividades
previstas para o ano, assim como as melhorias em termos de indicadores. O PES, na verdade,
operacionaliza as propostas e objectivos constantes do Programa Quinquenal do Governo e
demais planos de longo e médio-prazo.
Quadro 2: Principais objectivos estratégicos do governo no
sector da educação, 2006–2014
Nos termos da Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta 2006/2009-2010, (PARPA
II), o principal objectivo do governo no ensino primário era a escolarização universal, ao passo
que, no ensino secundário, era a expansão do acesso e a garantia da qualidade do ensino.
De entre os objectivos específicos, destacavam-se, no ensino primário:
•
Melhorar a qualidade do ensino (Indicador: taxa de conclusão EP1 e EP2 em 59% (55%
para raparigas));
•
Aumentar a frequência das crianças em idade escolar, principalmente de raparigas e
portadores de deficiência (Indicador: mais escolas a baixo custo);
No Ensino Secundário, destacavam-se:
•
Concluir e implementar a reforma curricular do Ensino Secundário para assegurar a
sua eficiência e qualidade, bem como a integração de disciplinas de formação técnicoprofissionais;
•
Expandir o ensino secundário, com primazia para as crianças desfavorecidas, crianças
com necessidades educativas especiais e as raparigas, e;
•
Desenvolver parcerias com o sector privado, com a sociedade civil e com as famílias no
sentido de garantir a partilha de custos neste nível de ensino.
Nos termos do Programa Quinquenal do Governo para o período 2010-2014, o principal
objetivo do governo no sector da educação é “(...) assegurar o acesso à educação de
qualidade que seja relevante, correspondendo aos anseios da população e impulsionem (sic)
o desenvolvimento do país”. O governo reconhece que a melhoria da qualidade continua a ser
um desafio importante, e lista os seguintes objectivos estratégicos:
•
Apoio administrativo institucional: fortalecimento da gestão do sistema administrativo
da educação aos vários nívesi, particularmente nos distrito, com enfoque em assegurar
oportunidades educacionais com equidade para todos em todo o país;
63 Governo de Moçambique, Plano de Acção para a Reducção da Pobreza Absoluta, 2006-2009 (PARPA II), Maputo, 2006, pp.
90–95.
64
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
•
Ensino primário: expansão do ensino com qualidade para assegurar que, em 2015, todas
as crianças tenham oportunidade de concluir uma educação básica de 7 classes com
qualidade e estandartizada;
•
Alfabetização e educação para os adultos: expansão do acesso para os jovens e adultos
aos programas de alfabetização e de habilidades para a vida, através da consolidação e
harmonização das diferentes intervenções;
•
Ensino secundário: expansão sustentável do ensino secundário profissionalizante, através
do sistema formal e do ensino à distância, assegurando a devida qualidade;
•
Ensino Técnico-profissional: consolidação da reforma em curso e a expansão do sistema
formal e informal aos diferentes níveis, com enfoque especial nas oportunidades de
aprendizagem para os jovens fora da escola;
•
Ensino superior; consolidação do sistema, tendo em conta as reformas iniciadas,
garantindo a sua eficácia, equilíbrio e sustentabilidade.
Instrumentos de planificação no sector da educação
De entre as estruturas importantes no tocante à planificação, ao mais alto nível do Ministério da
Educação existem dois órgãos: o Conselho Consultivo e o Conselho Coordenador. O Conselho
Consultivo é um órgão colectivo composto pelos quadros de direcção do Ministério da Educação e
dirigido pelo Ministro que tem por função analisar e dar pareceres sobre questões fundamentais
do Ministério, tais como (a) as decisões dos órgãos do Estado relacionadas com a actividade do
Ministério tendo em vista a sua implementação planificada; (b) a execução e controlo do plano
de actividades do Ministério, seu balanço periódico e a valorização e divulgação dos resultados e
experiências avançadas; e (c) a promoção de troca de experiências e informações entre dirigentes
e quadros do sector.
O Conselho Coordenador também é dirigido pelo Ministro; reúne-se uma vez por ano e é
composto pelos membros do Conselho Consultivo, pelos directores das instituições subordinadas
e tuteladas pelo Ministério e pelos Directores Provinciais da Educação. O Conselho Coordenador
cumpre a função de coordenação, planificação e controlo das acções desenvolvidas pelos órgãos
centrais e locais de direcção do Ministério. Neste colectivo é analisado o grau de implementação
dos programas e são definidas as estratégias e acções necessárias para o cumprimento integral
das políticas públicas.
No tocante aos instrumentos de planificação do sector da educação, o Plano Estratégico
da Educação e Cultura (PEEC II), 2006–2010/11 é a actual estratégia de médio-prazo. O PEEC
II detalha e dá consistência ao nível do sector às propostas gerais que foram avançadas nos
outros instrumentos. Assim, o Ministério da Educação e os demais intervenientes no sector da
educação possuem um documento para orientar e coordenar as suas actividades.
A implementação do PEEC II está relacionada com o Plano Económico e Social e com o
Orçamento de Estado produzidos anualmente, envolvendo, também, processos sectoriais ao
nível central, provincial, distrital e da escola. Ao nível central, as direcções e departamentos do
4 . P lani f ica ç ã o , M oni t oria e A v alia ç ã o
65
MINED desenvolvem, com base no planificação e orçamentação do governo, seus Planos Anuais
de Trabalho, que são compilados no Plano de Actividades do Ministério. Ao nível provincial,
distrital e da escola, e também com referência às orientações recebidas em relação ao orçamento
disponível e planos de governo, são desenvolvidos Planos Anuais de Trabalho.64
O PEEC II deixa claro que a sua principal prioridade é o ensino básico, e que o governo
buscará contribuir para que, até 2015, seja atingida a meta da garantia do ensino primário
universal. Nos termos do PEEC, “(...) Os temas estreitamente ligados de melhoria de qualidade,
mais acesso, capacidade de gestão reforçada e maior igualdade de oportunidades de aprender
continuarão a guiar a estrategia do ensino primário, e de facto, todo o PEEC. O maior acesso
apenas acontecerá de forma significativa, se a qualidade do ensino-aprendizagem for reforçada.
Por isso, a melhoria da qualidade é uma meta prioritária que será reflectida na redução da
repetição e das desistências e, dessa forma, irá reduzir o número total de anos de instrução
necessários para produzir um graduado da escola primária.” Também, “(...) Embora o ensino
básico seja a principal prioridade do governo, ele não pode ser visto isoladamente das outras
partes do sistema. O PEEC é uma estratégia única, unificada para o Sistema da Educação. As
acções e iniciativas que propõe, reflectem a inter-dependência de diversas esferas e níveis de
educação, e o verdadeiro potencial, para a partilha dos benefícios, para que todo o Sistema esteja
mais forte em 2010–2011.”65
Para além do PEEC, há diversas estratégias específicas para o ensino escolar e para assuntos
relacionados à educação. De entre as principais estratégias actualmente em vigor, destacam-se:
• Estratégia do Ensino Secundário Geral 2009–2015;
• Estratégia do Ensino Técnico-Profissional em Moçambique 2002–2011;
• Estratégia para a Formação de Professores 2004–2015;
• Plano Estratégico do Ensino Superior em Moçambique, 2000–2010;
• Estratégia de Género na Função Pública, 2009–2013;
• Estratégia de Emprego e Formação Profissional em Moçambique 2006–2015.
Funcionários públicos sénior e representantes dos doadores têm um papel central no
desenvolvimento de planos e na gestão dos processos de auscultação. Contudo, problemas
substanciais vêm à tona em relação aos processos de auscultação durante a producção dos
planos. Em primeiro lugar, não há evidência de que a sociedade civil tenha qualquer influência na
planificação e de que as opiniões dos grupos fora do ministério sejam levadas em consideração.
Também, as auscultações precisam de ser desenhadas de maneira clara e efectiva para colher as
opiniões de um maior número de grupos sociais. Os métodos usados para recolher as opiniões
não são suficientemente participativo e a distribuição sempre tardia dos documentos tem de
mudar.
Os planos estratégicos da educação têm appresentando duas importantes carências.
Primeiramente, os planos não contêm as estratégias governamentais para a primeira infância
e o ensino pré-escolar. Como resposta para tal omissão, o Ministério geralmente destaca que
64 Ministério
65 Ministério
66
da Educação e Cultura, Plano Estratégico da Educação e Cultura, 2006-2010_2011, 2006, Maputo, p. 86.
da Educação e Cultura, Plano Estratégico da Educação e Cultura, 2006-2010_2011, 2006, Maputo, pp. 17–18.
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
o ensino pré-escolar está sob a tutela de outro ministério, o Ministério da Mulher e Acção
Social (MMAS). A segunda fraqueza relaciona-se ao facto de que a alfabetização e a educação
de adultos não recebem o tratamento apropriado. O governo espera que organizações nãogovernamentais zelem pela oferta de programas de alfabetização e educação de adultos,
enquanto os gastos governamentais para este sub-sector estão abaixo das metas recomendadas
no plano internacional.
Nos últimos anos, o Ministério tem buscado melhorar a maneira como os planos,
especialmente o PEEC II, são divulgados dentro do governo e para outros grupos sociais por
meio de brochuras, mas no geral há importantes grupos que ainda não estão cientes das
estratégias governamentais.
Monitoria e avaliação
(...) Desenvolver e implementar o sistema de supervisão, monitoria e
avaliação descentralizada e cada vez mais integrado, olhando para o
sistema de forma holística e mais próximo das comunidades; (...) (PQG,
2010–2014)
A monitoria e avaliação da implementação de planos, políticas e estratégias governamentais
faz-se por meio de diversos mecanismos. Em Moçambique, são ainda poucos as instituições
adequadamente equipadas para realizar uma monitoria abrangente e contínua da implementação
dos planos, estratégias e políticas, e os processos de avaliação são, em regra, pouco profundos.
Em verdade, há até pouco tempo, uma considerável parte dos documentos de planificação era
pouco clara na definição de indicadores de progresso, produto e resultado, o que dificultava a
sua monitoria e avaliação. Nos últimos anos, contudo, revertendo o quadro anterior, as políticas,
estratégias e planos, principalmente aqueles de médio prazo, são razoavelmente claros na
definição dos indicadores e nas formas de monitoria e avaliação. Em relação aos planos de longo
prazo, a sua monitoria e avaliação é geralmente indirecta, uma vez que seus objectivos e suas
propostas são, em regra, operacionalizados nos planos de curto e médio prazo.
A monitoria e avaliação dos instrumentos de planificação em Moçambique é composta
por diversos processos, sendo o principal deles a elaboração do Balanço do Plano Económico
e Social (BdPES), num processo liderado pelo Ministério da Planificação e Desenvolvimento
(MPD). Em verdade, partindo-se do pressuposto de que os indicadores, propostas e objectivos do
PARPA/PARP, do Programa Quinquenal do Governo e, em larga medida, das diversas políticas
e estratégias sectoriais estão reflectidos no Plano Económico e Social (PES), o principal elemento
do processo de monitoria e avaliação da implementação dos instrumentos de planificação em
Moçambique é a produção do Balanço do Plano Económico e Social (BdPES), que é publicado
anualmente pelo governo e discute o grau de implementação das propostas do PES. Compete
aos órgãos do governo a elaboração do BdPES, e o processo não envolve a Assembleia da
República, as organizações da sociedade civil e os parceiros de cooperação. Como resultado, é
mais um exercício interno a ser comunicado posteriormente a uma audiência mais ampla.
4 . P lani f ica ç ã o , M oni t oria e A v alia ç ã o
67
No sector da educação, a monitoria do Plano Estratégico da Educação e Cultura (PEEC) é
feita em conjunto pelo governo e seus parceiros de cooperação (que financiam grande parte do
investimento no sector), e envolve uma série de actividades:
• Reuniões anuais de revisão (Reunião Anual de Revisão, ou RAR);
• Reuniões ao nível ministerial (Comité Paritário de Acompanhamento, ou COPA);
• Comité Conjunto de Coordenação (Grupo do Conselho Coordenador, ou GCC);
• Comité de Gestão Financeira (CGF);
• Grupos de Trabalho (GT);
• Secretariado do PEEC.66
As organizações da sociedade civil afiliadas ao Movimento de Educação para Todos (MEPT), por
exemplo, são convidadas a participar nas reuniões e nos grupos de trabalho. Recentemente, há
mais espaço disponível para a participação da sociedade civil. Entretanto, o impacto da presença
da sociedade civil nestes encontros não se reflete nos documentos produzidos, e é claro que a sua
participação é fraca, mais simbólica que substantiva. Parte do problema é a fraqueza das próprias
organizações da sociedade civil e o formato dos processos de avaliação, que parecem mais
reuniões para o “o governo prestar contas aos doadores”. Enquanto os doadores e o governo têm
um memorando de entendimento para regular as suas relações, não há nenhuma ferramenta
para orientar a relação entre o governo e as organizações da sociedade civil.
A produção de relatórios sobre o sector da educação por outros grupos sociais é ad-hoc,
geralmente em relação a assuntos específicos e vinculados à disponibilidade de recursos
externos. O financiamento é normalmente disponibilizado para organizações locais ou que
trabalham no país para avaliar um assunto específico do sector da educação, ou por meio de
avaliações financiadas por agências de doadores.
Não há evidência de que os relatórios produzidos por grupos externos sejam levados em
consideração no processo de produção do Balanço do Plano Económico e Social (BdPES) e não
há nenhuma obrigação para que tal aconteça.
Parceiros de desenvolvimento
Paralelamente à producção do BdPES, há outro importante processo de monitoria e avaliação
que envolve os parceiros de cooperação, o governo e, em menor medida, as organizações da
sociedade civil. No contexto da provisão do apoio ao orçamento geral do Estado (General Budget
Support) e aos vários fundos sectoriais (Sector-Wide Approach), vários parceiros de cooperação
envolvidos na alocação destes recursos organizaram-se num grupo chamado de Parceiros de
Apoio Programático (PAP),67que tem representado um importante ponto de referência na
avaliação da política de cooperação internacional e na monitoria das políticas governamentais.
As reuniões de revisão conjunta, ou reuniões anuais, ocorrem no início de cada ano (Março
e Abril), e nelas os participantes discutem as principais realizações do governo no âmbito da
66 Ministério
da Educação e Cultura, Plano Estratégico de Educação e Cultura, 2006/2010-11, Maputo, 2006, pp. 89–90.
67 Banco Africano de Desenvolvimento (ADB), Bélgica , Canada , Dinamarca, Comissão Europeia, Finlândia, França, Alemanha,
Países Baixos, Irlanda, Itália, Noruega, Portugal, Espanha, Suécia, Suíça, Reino Unido, Banco Mundial e Áustria. Os Estados
Unidos da América e as Nações Unidas juntaram-se ao grupo como membros-associados em 2009.
68
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
implementação do PARPA/PARP, que é o instrumento orientador das decisões estratégicas e da
alocação de recursos por parte dos parceiros de cooperação.
Os principais aspectos das reuniões anuais foram definidos por meio de um Memorando
de Entendimento, cuja versão actual foi aprovada em 2009. Na prática, o processo estrutura-se
em torno do Quadro de Avaliação do Desempenho (QAD), que é uma matriz de indicadores
do desempenho tanto do governo como dos parceiros de cooperação em relação a aspectoschave da governação do país, por um lado, e da cooperação internacional, por outro lado. Os
indicadores são consensualmente definidos pelo governo e por seus parceiros de cooperação.
Nas reuniões anuais, organizam-se grupos de trabalho divididos em várias áreas temáticas nos
quais participam membros do governo, parceiros de cooperação e sociedade civil, e nos quais
são discutidas as principais actividades e realizações do governo e seus parceiros no ano anterior.
Compete aos grupos de trabalho produzir relatórios temáticos, cujos principais elementos
constarão do documento final da revisão anual, o Aide-Memoire, que resume as principais
constatações do processo.
Especificamente em relação ao sector da educação, o QAD da Revisão Anual de 2011
continha os seguintes indicadores (com base em dados do MEC).
Tabela 6: Indicadores do Quadro de Avaliação de Desempenho68
Indicadores
Metas QAD
2009
Metas QAD
2010
Taxa líquida de
escolarização aos
6 anos na 1ª classe
(raparigas)
76%
Taxa de conclusão
EP2 – Raparigas
Rácio alunos por
professor no EP1
Valores observados
Meta
indicativa 2011
2008
2009
201067
79%
73%
75,3%
78,4%
(68,6%)
81%
44%
46%
34%
42,3%
41,5%
(38,3%)
50%
68
65
71
67,7
(65,8)
63
Fonte: Governo de Moçambique, Revisão Anual 2011, Anexo III: QAD 2010 Governo e PAPs, Maputo, Março 2011.
Ao final de 2010, o sector não havia alcançado nenhuma das metas: as raparigas continuavam a
não progredir como desejado em termos educacionais, e o rácio alunos por professor continuava
mais elevado que a meta.
Sector da educação e as inspecções administrativas
A monitoria do sector da Educação é, ao nível interno, conduzida essencialmente por duas
instituições, as quais estão adstritas à administração central mas realizam as suas actividades em
todos os níveis da administração:
68 Com o lançamento dos dados completes do Censo de 2007, informação demográfica mais atualizada passou a estar
disponível. Os valores entre parênteses foram obtidos valendo-se dos novos dados, ao passo que os outros valores foram
calculados com base nas previsões anteriores, as quais haviam sido usadas na definição das metas.
4 . P lani f ica ç ã o , M oni t oria e A v alia ç ã o
69
• A Inspecção-Geral da Educação, que é um departamento do Ministério da Educação
e que tem como função fiscalizar a implementação da legislação, política e estratégia
do Estado e decisões e resoluções ministeriais nas instituições públicas e privadas da
educação (com excepção do nível superior). Em cada Direcção Provincial de Educação
existe um serviço de inspecção.
• A Inspecção da Administração Local (criada pelo Diploma Ministerial no. 23/2008),
sendo parte do Ministério da Administração Estatal (MAE) e responsável pela
inspecção e fiscalização, ao nível formal e material, das actividades do MAE, dos
órgãos de administração local do Estado, das autarquias locais, e de outras instituições
tuteladas e subordinadas pelo MAE (arts. 2 e 3).
Nos termos da lei, compete à Inspecção-Geral da Educação a) acompanhar e apoiar o processo
de direcção das instituições da educação a todos os níveis; b) monitorar a implementação dos
programas de ensino e das normas estabelecidas para o bom funcionamento do processo
educativo; c) fiscalizar as actividades escolares no domínio disciplinar, administrativo, material e
financeiro; d) investigar alegadas violações da legalidade, irregularidades e desvios no processo
educativo, propondo medidas correctivas.
As inspecções são geralmente realizadas por meio de visitas, mas estas são irregulares
e concentram-se principalmente em questões administrativas. Não há informação credível
sobre o número de inspectores por escola, a sua formação e a frequência com que as escolas
são inspeccionadas. Além disto, o resultado das inspecções nas escolas não é publicados e a
inspecção não realiza inquéritos a pais, professores e estudantes acerca da sua satisfação com o
sistema de educação. Áreas importantes relacionadas ao desempenho escolar estão fora da esfera
de responsabilidades da inspecção, e a inspecção não monitora e reporta sobre o desempenho
escolar. No caso, é difícil avaliar os desempenhos individuais das escolas, uma vez que os
resultados dos exames escolares e as avaliações finais do desempenho dos estudantes não são
publicadas ou disponibilizadas em um formato que permita a comparação entre as escolas.
Portanto, conclui-se que a inspecção escolar no país realiza exercícios internos para a recolha
de informação. A instituição não é, contenudo, um órgão semi-autónomo ou uma ferramente
para a prestação de contas, (tanto interna como externa). Por exemplo, a Inspecção, ao detectar
uma irregularidade, não pode aplicar sanções, mas apenas referir o facto aos dirigentes
superiores do Ministério da Educação. Em trabalho do Centro de Integridade Pública (CIP), foi
destacado que a percepção dos funcionários do sector da educação era de que a Inspecção-Geral
da Educação não funcionava adequadamente.69
À Inspecção da Administração Local, por sua vez, compete, de entre outros (art. 3, Diploma
Ministerial no. 23/2008): a) Verificar a legalidade, regularidade e funcionamento do MAE,
dos Órgãos Locais de Estado (OLEs), das autarquias locais e outras instituições tuteladas e
subordinadas ao MAE, assim como o mérito dos actos e processos administrativos; b) Divulgar
normas e regras de procedimento administrativos que regulam a actividade de gestão pública;
69 Marcelo Mosse e Edson Cortez, A pequena corrupção no sector da educação em Moçambique,
Centro de Integridade Pública,
2006.
70
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
c) Verificar e apreciar a regularidade da gestão das actividades do sector; d) Recomendar a
promoção de acções de responsabilidade disciplinar, civil ou criminal; e) Planificar, organizar
e realizar inspecções ordinárias, extraordinárias periódicas, auditorias e sindicâncias das
actividades de organização e funcionamento, dos processos de gestão das finanças, do
património do Estado e de execução orçamental dos OLE, das autarquias, e de outras instituições
tuteladas ou subordinadas ao MAE; f) Avaliar a eficiência, eficácia e efectividade dos processos
de descentralização e desconcentração de competências e verificar o funcionamento dos órgãos
de participação comunitária.
B.Planificação, monitoria e avaliação ao nível provincial e distrital
As províncias e distritos também possuem processos próprios de planificação, monitoria e
avaliação próprios. As províncias produzem, para além do seu Plano Económico e Social Provincial,
Planos Estratégicos Provinciais, ao passo que os distritos desenham, para além dos seus Planos
Económicos Socias e do Orçamento (PESOD), Planos de Desenvolvimento Distrital. A confecção
dos Planos de Desenvolvimento Distrital, os quais são elaborados de acordo com o Programa
Quinquenal do Governo e actualizados de acordo com mudanças nos programas quinquenais
do governo, e a producção anual do Plano Económico e Social e Orçamento do Distrito (PESOD),
deveriam contar com a participação activa da comunidade por meio dos Conselhos Locais (ver
capítulo sobre Governação Local e o Sector da Educação).70 Ao nível do distrito, o sector de educação
tem um plano específico. Contudo, o que se verifica é que há interferências no plano, isto é, surgem
tarefas emanadas de estruturas superiores que desviam as atenções da estrutura de educação das
tarefas planificadas. Na prática, portanto, tanto os governos provinciais como os governos distritais
acabam por ser implementadores de políticas governamentais decididas ao nível central.
A Direcção Provincial de Educação controla e contribui para a implementação do plano
estratégico do sector através de reuniões periódicas; uma equipa de monitoria reúne-se, de três
em três meses, para avaliar todas as acções, determinando o que foi bem feito e o que ficou por
fazer. Nestas reuniões, participam todos os chefes ao nível da direcção provincial e os respectivos
directores distritais. Inclui-se na análise o aproveitamento escolar. Deste modo, a província faz
a monitoria e avaliação do seu plano anual e da execução do orçamento. Salienta-se ainda que o
orçamento é dado em tranches e a prestação de contas é a condição necessária para a atribuição
da tranche seguinte. Os justificativos dizem respeito às despesas que foram realizadas de acordo
com o planificado.
70 SAL-CDS & Massala, Analysis of experiences relating to community participation and consultation in district planning in
Mozambique – North, Centre and South regions, 2009, Maputo, p. 28.
4 . P lani f ica ç ã o , M oni t oria e A v alia ç ã o
71
Quadro 3: Zonas de Influência Pedagógica (ZIPs)
A Zona de Influência Pedagógica é, nos termos do Diploma Ministerial no. 60/2008, do
Ministério da Educação e Cultura, “(...)um órgão de apoio pedagógico que agrega um conjunto
de escolas do ensino básico e/ou do ensino secundário, visando a superação pedagógica dos
respectivos professores.” (art. 1). Na prática, as ZIPs funcionam como um mecanismo de apoio
e troca de experiências e informações entre professores.
As ZIPs agregam entre 3 e 6 escolas que devem, em regra, estar a uma distância máxima de 10
km da sede da ZIP. Caso a distância máxima não possa ser respeitada, o Serviço Distrital de
Educação, Juventude e Tecnologia, que é a a instituição responsável pela indicação das escolas
pertencentes às ZIPs, deve indicar as escolas com base na distância, acesso e número de
professores.
No tocante à monitoria cotidiana do sector da educação ao nível provincial, as instituições
responsáveis pela monitoria são o Departamento de Supervisão Pedagógica, que busca garantir a
qualidade na prestação dos serviços de educação e auxiliar na correção de problemas e lacunas;
e o Departamento de Administração e Finanças, que controla o cumprimento das normas de todos
os serviços administrativos, financeiros e de recursos humanos ao nível da província e distritos.71
C.Recomendações
Moçambique avançou consideravelmente na producção de planos estratégicos. Entretanto,
estes planos precisam de ser melhor integrados e harmonizados, uma vez que há sobreposição
e inconsistência em várias áreas, inclusive na sua orçamentação. Deveria haver uma maior
harmonização entre os planos sectorias e os planos nacionais de desenvolvimento.
Há evidência que os planos locais (distritais) tornam-se irrelevantes pela introducção de
actividades e decisões tomadas ao nível provincial e central. Tal situação deve mudar, a fim de
que as pessoas envolvidas na implementação tenham um papel na definição das prioridades e
estratégias. Para que se consiga aprimorar os planos e aumentar a sua relevância aos agentes que
irão implementá-los, é importante que sejam realizadas consultas abrangentes e participativas
no desenvolvimento dos planos, valendo-se de técnicas mais efectivas para garantir a participação
popular. Também, a disponibilidade atempada e de maneira clara da informação é crucial.
A introducção de melhorias nos dados estatísticos deveria conduzir a uma melhor
planificação. Com dados desagregados e mais abrangentes (por exemplo, sobre as zonas rurais
e urbana, acesso à educação de acordo com os níveis de renda), o processo de planificação irá
ganhar em qualidade.
Uma vez que Moçambique está a encontrar dificuldades com a redução na qualidade
do processo educativo, o governo deveria introduzir melhores mecanismos para monitorar o
desempenho escolar seria importante, com a consequente divulgação dos dados obtidos ao
71 J. L. Macamo and G. D. Chaliane, Descentralização, Planos e Orçamentos Sectoriais em Moçambique – Revisão Documental e
Algumas Observações. Maputo (unpublished), 2008, p. 25.
72
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
público com regularidade. Dados sobre o desempenho escolar devem ser divulgados de maneira
mais abrangente.
As preocupações com a qualidade da educação e desempenho escolar podem ser
enfrentadas por um novo formato de inspecção escolar. Precisa-se de dados relevantes, correctos
e que possam ser utilizados por aqueles envolvidos no sector para melhorar o desempenho
escolar. Estes dados devem ser precisos e de fácil acesso para todos aqueles que deles precisam.
Para tanto, deve haver uma avaliação urgente das funções da inspecção e de sua posição dentro
do Ministério da Educação. Uma inspecção com mais poderes poderia ter um papel importante
na monitoria e verificação dos dados, diferentemente do sistema actual, no qual a direcção de
planificação produz os planos, monitora e reporta sobre a sua implementação.
4 . P lani f ica ç ã o , M oni t oria e A v alia ç ã o
73
5
Orçamento e gestão da despesa
educativa
O Orçamento Geral do Estado moçambicano é unificado, organizado de acordo com os vários
ministérios, instituições e programas do Estado. Apesar de ser unificado, a producção do
orçamento envolve os órgãos locais e outras instituições estatais ao nível local, assim como
as autarquias, que submetem propostas orçamentais, sendo que o orçamento prevê alocações
e dotações orçamentais para os níveis central, provincial, distrital e autárquico. As autarquias
fazem parte do Orçamento Geral do Estado, uma vez que recebem diversas transferências
financeiras, mas também possuem orçamento próprio. O Orçamento Geral detalha as receitas
internas e externas em posse do Estado para uso no ano corrente, assim como os recursos a
serem gastos com despesas e com investimentos. A gestão das despesas, por sua vez, está a cargo
das instituições públicas aos vários níveis da administração central, local e autárquica. No sector
da educação, algumas escolas também gerem os fundos que lhe são repassados, especialmente
por meio do Apoio Directo às Escolas (ADE).
O Relatório do Mecanismo Africano de Revisão de Pares (MARP) para Moçambique
destacou os avanços recentes no processo orçamental, incluindo a mudança da orçamentação
incremental para a orçamentação por programa e a melhor integração do processo orçamental
com a planificação, mas recomendou mais acções para o estabelecimento de objectivos e
resultados prioritários e para uma melhor relação entre os resultados buscados e os recursos
disponíveis.72
72 APRM
74
Country Review Report No.11: Republic of Mozambique, July 2010, paragraphs 691–693 and 1044–49.
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
A. Processo de orçamentação
(...) Melhorar a gestão do sistema através da consolidação das reformas nas
áreas de planificação e gestão financeira. (PQG, 2010–2014)
O processo que conduz ao Orçamento Geral do Estado (e também ao Plano Económico e Social,
ao qual o Orçamento é a resposta financeira) é complexo, envolvendo diversas instituições e
fases.73 O processo é liderado pelo Ministério da Planificação e Desenvolvimento (MPD) em
coordenação com o Ministério das Finanças (MF), e tem como pano de fundo o Cenário Fiscal
de Médio Prazo (CFMP) para os próximos três anos.
Em linhas gerais, o processo segue um calendário anual de orçamentação previsto na lei
e regulamento que criaram o Sistema de Administração Financeira do Estado, o SISTAFE.
Na prática, contudo, as actividades começam no início do ano, antes de qualquer orientação
do MPD ou do MF, quando as discussões sobre o orçamento têm início nos sectores, órgãos
locais de estado e autarquias. Ao nível dos órgãos locais de estado, os Conselhos Locais do
Distrito (CLDs), que envolvem diversos membros das comunidades locais, são consultados
sobre o Plano Económico e Social e Orçamento do Distrito (PESOD). Estas discussões são
portanto realizadas antes de Maio/Junho, quando os sectores e unidades orçamentais aos níveis
central, provincial, distrital e autárquico recebem uma circular do MPD/MF de preparação
na qual constam os tectos orçamentais indicativos para os próximos trés anos, as orientações
na preparação das suas propostas para o Plano Económico e Social (PES) e orçamento para o
próximo ano. Os tectos orçamentais definidos pelo MPD e MF são geralmente diferentes das
propostas orçamentais resultantes das discussões até então realizadas, as quais frequentemente
tem de ser ajustadas, juntamente com ajustes às propostas de Plano Económico e Social. Até o
final de Julho, os sectores e demais unidades orçamentais devem submeter as suas propostas ao
MPD. Posteriormente, a Direcção Nacional de Orçamento (DNO), conjuntamente com as várias
direcções no Ministério da Planificação e Desenvolvimento, determina os limites orçamentais
preliminares, os quais serão novamente discutidos com os diversos actores do processo ao
nível da administração pública. Na sequência, geralmente em Setembro/Outubro, a proposta é
discutida e aprovada, juntamente com o Plano Económico e Social (PES), primeiramente pelo
Conselho Económico e, na sequência, pelo Conselho de Ministros. A aprovação final do PES e do
Orçamento, entretanto, é de responsabilidade do Parlamento, após discussão e apreciação pelas
comissões parlamentares e plenária.74
73
Para detalhes, ver S. Coy and I Cunamizana, Provincial Budget Allocations in the Health, Education and Water Sectors:
An Analysis 2003-06, Discussion paper no. 58E National Directorate of Studies and Policy Analysis Ministry of Planning and
Development, 2008, Moçambique.
74 Andrew Lawson, Mariam Umarji, João Guilherme and Célia Chachine, Assessment of Public Finance Management in
Mozambique, 2006 – Final Report, UTRAFE, 2008, disponível em http://www.pap.org.mz/downloads/final_report_pefa.pdf,
acedido Agosto 2010.
5 . O r ç amen t o e ges t ã o da despesa educa t i v a
75
No sector da educação,75 o processo de orçamentação tem início no começo do ano ao nível
da escola e do distrito. As Escolas Primárias Completas (EPC) e algumas EP2, assim como as
escolas secundárias e técnicas submetem suas propostas orçamentais aos Serviços Distritais
de Educação, Juventude e Tecnologia. Entretanto, as escolas primárias de primeiro grau (EP1)
e algumas escolas primárias de segundo grau (EP2) não participam activamente no processo,
somente indicando aos Serviços Distritais de Educação, Juventude e Tecnologia o número de
funcionários que possuem e a sua carga horária, dados que, depois, irão integrar a proposta
de orçamento a ser submetida pelo Serviço Distrital de Educação, Juventude e Tecnologia à
administração distrital. Após a submissão das propostas pelas escolas, os Serviços Distritais de
Educação, Juventude e Tecnologia compilam e discutem os dados com o governo distrital. Neste
momento, os Conselhos Locais do Distrito (ver Governação Local e o Sector da Educação) também
participam, opinando sobre o conteúdo do PESOD. Finalmente, o governo distrital prepara a
proposta final integrada do Plano Económico e Social e Orçamento do Distrito (PESOD). Como
referido, o PESOD geralmente tem de ser alterado em vista dos tectos orçamentais definidos
pelo MPD e MF. Na base do processo, as escolas não são ainda consideradas unidades de
orçamentação e planificação. O governo distrital, entretanto, é considerado uma unidade
orçamental, mesmo se os orçamentos dos distritos acabem por ser incluídos no orçamento geral
do Estado.
No governo provincial, as Direcções Provinciais de Educação compilam as informações
prestadas pelos distritos. Elas produzem, em conjunto com as Direcções Provinciais de Plano e
Finanças, uma proposta integrada de orçamento para o sector da educação ao nível da província,
a qual será integrada na proposta de Orçamento da Província a ser submetida, juntamento com
o Plano Económico e Social da Província, ao governo central. Após a submissão do orçamento
provincial ao governo, o Ministério da Educação, da mesma forma que todos os ministérios,
reúne-se para discutir e harmonizar as propostas ao nível do Ministério, organizá-las e submetêlas ao Ministério da Planificação e Desenvolvimento e ao Ministério das Finanças, para
harmonização e submissão da proposta de Orçamento Geral do Estado à avaliação pelo Conselho
Económico, Conselho de Ministros, e, finalmente, ao Parlamento. Na preparação do orçamento
da educação, a interacção com a comunidade e organizações da sociedade civil limita-se ao nível
local, e é bastante limitada.
Aquando da aprovação do documento final pela Assembleia da República, o orçamento
do Estado está, no referente a cada sector, unificado por instituições. Especificamente no
referente ao sector da educação, o documento é organizado em torno do Ministério da Educação
e das Direcções Provinciais de Educação e Cultura. Há ainda as instituições autónomas e
especializadas, como universidades e centros de pesquisa, que são definidas como unidades
de despesa e possuem rubricas próprias. Também, o orçamento agrega os dados em outras
rubricas, tais como os recursos que serão destinados às áreas prioritárias no PARPA II/PARP e
às áreas prioritárias do Programa Quinquenal do Governo (orçamentação por programas).
75 A
presente discussão é baseada no trabalho de Ximungo Consultores, Ximungo Consultores (2007), Annex A1, Education
Budget Overview, e António Chambal e Vitus Adaboo Azeem, Financiamento do sector da Educação em Moçambique, Movimento
de Educação para Todos (MPET), Oxfam, Commonwealth Education Fund (CEF), Maputo, Moçambique, 2006, p. 10.
76
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
No orçamento final, os recursos estão alocados aos diversos níveis territoriais de acordo com
as instituições responsáveis pelos fundos. No sector da educação, grande parte dos recursos é
alocado aos governos provinciais, que são responsáveis pelo pagamento dos salários e despesas
operacionais com escolas. As despesas de investimento, contudo, ainda constam do orçamento
ao nível central. Ao início do ano, tanto o Ministério da Educação como as Direcções Provinciais
de Educação produzem orçamentos internos, nos quais os recursos alocados no Orçamento são
explicitados em maior detalhe.
Tabela 7: Ciclo da planificação e monitoria do sector da educação e cultura76
Evento
Termos de referência actuais
Abertura do ano lectivo
Avaliação das actividades escolares do ano anterior e
discussão das perspectivas para o ano corrente
Levantamento “3 de Março”
Levantamento das condições físicas e humanas das
escolas dos dados estatísticos em geral
Reunião de planificação ao nível das
Análise do ano anterior, ano corrente e projecção de
escolas e Zonas de Influência Pedagógica efectivos e necessidades de quadros para o ano seguinte
(ZIPs)
Reunião distrital de planificação e
orçamento
Análise do ano anterior, trimestre do ano corrente e
perspectivas para o ano seguinte
Elaboração da proposta do Plano
Económico e Social e Orçamento do
Distrito (PESOD) para o sector da
educação
Sessão do Governo Distrital
Apresentação do PESOD da educação, apreciação e
aprovação do PESOD distrital.
Reunião provincial de planificação e
orçamento
Análise do ano anterior, 1o. semestre do ano corrente
e perspectivas para o ano seguinte; apresentação do
esboço do PESOD para ano seguinte
Sessão do Governo Provincial
Apresentação do PES da educação ao nível provincial;
apreciação e aprovação do PES do Governo Provincial
Reunião Nacional de Planificação
Análise do ano anterior, 1o. semestre do ano corrente e
aprovação do PES para ano seguinte
Conselho Coordenador do MINED
Balanço das actividades entre os dois Conselhos
Coordenadores (Julho a Julho); apreciação e aprovação
do PES do MINED (nível central, mais a informação dos
PES provinciais)
Conselho Coordenador Provincial
Divulgação de recomendações do Conselho
Coordenador Provincial
76 A tabela foi retirada do trabalho J. L. Macamo and G. D. Chaliane, Descentralização, Planos e Orçamentos Sectoriais em
Moçambique – Revisão Documental e Algumas Observações, 2008, Maputo (unpublished), p. 25.
5 . O r ç amen t o e ges t ã o da despesa educa t i v a
77
Figura 2: O ciclo de planificaçao no sector da educação
Levantamento
“3 de Março ”
Reunião de planificação nas
escolas e zonas de influência
pedagógica (ZIPs)
Abertura do
ano lectivo
Conselho
Coordenador
Provincial
Producção da proposta do
PESOD para o sector da
educação
Conseho
Coordenador do
MEC
Sessão do
governo distrital
Reunião Nacional
de Planificação
Sessão do
governo
provincial
Reunião provincial
de planificação e
orçamentação
B. Alocação de recursos
(...) Assegurar a alocação adequada e equitativa de recursos a todas as
escolas públicas (...) (PQG, 2010–2014)
Nos principais instrumentos de planificação governamentais, a alocação de recursos ao sector da
educação é vista como prioritária: o Plano Estratégico da Educação e Cultura (2006–2010/2011),
por exemplo, estabeleceu que, em 2009, o governo deveria alocar 25% de seu orçamento ao
sector da educação. Na prática, o sector da educação continua a receber mais recursos que a
maioria dos demais sectores, mas os valores alocados à educação nos últimos quatro anos,
enquanto percentagem dos recursos totais previstos no orçamento, têm observado uma redução
gradual. Em 2007, o sector recebeu cerca de 22% dos recursos totais (excluídos os encargos da
dívida e operações financeiras), sendo que, em 2010, os recursos alocados reduziram para 18%
do total e, em 2011, para 17,2%.
Diferentemente de outros sectores prioritários, a taxa de realização do orçamento no
sector da educação tem sido elevada; nos últimos anos a realização foi de aproximadamente
90% do alocado, contra 71,2% no sector da saúde. Consequemente, das despesas realizadas, a
percentagem do sector da educação atingiu, no período 2006–2009, uma média de 22,7% do
total de recursos orçamentais gastos no período, situando-se em 22,1% em 2009.
78
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
Tabela 8: Alocação de recursos ao sector da educação, 2007–2011 (%)
2007 (Lei)
2008 (Lei)
2009 (Lei)
2010 (Lei)
2011 (Lei)
22.0
18.4
19.3
18
17.2
Educação
Fonte: Propostas de Lei de Orçamento Geral do Estado 2007–2011, Documento de Fundamentação.
Tabela 9: E
xecução das despesas sectoriais do Governo como percentagem das despesas totais,
áreas prioritárias do PARPA II, 2006–2009 (%)
Percentagem das despesas
nos sectores prioritários em
% da despesa total (excluindo
juros da dívida e operações
financeiras)
2006 (Conta
Geral do
Estado, CGE)
2007
(Relatório
de Execução
Orçamental,
REO)
2008 (CGE)
2009 (REO)
70,8 (28.076
milhões Mt)
61,5 (33.110
milhões Mt)
67 (41.984
milhões Mt)
61,6 (47.787
milhões de
meticais)
Educação
22,2
22,1
24,4
22,1
Ensino Geral
19,4
19,4
21,2
18,9
Ensino Superior
2,8
2,7
3,2
3,2
Saúde
14,0
13,4
10,7
10,3
HIV/SIDA
1,2
0,7
0,8
0,4
Infra-estruturas
18,4
13,7
15,2
13,0
Estradas
12,8
9,4
8,0
7,0
Águas
5,0
2,5
4,8
3,9
–
0,7
–
0,6
0,6
1,2
2,2
1,5
–
–
0,16
0,5
Agricultura e Desenvolvimento
Rural
5,0
3,5
4,0
4,8
Governação e Sistema Judicial
8,9
7,8
10,1
9,7
Obras públicas
Recursos minerais e energia
Programa Millenium
Challenge Account
Segurança e Ordem Pública
4,8
4,0
4,1
3,6
Governação/Administração
Pública
1,7
1,7
3
2,2
Sistema Judicial
2,3
2,1
2,9
3,9
Outros sectores prioritários
1,1
0,9
1,5
1,4
Acção social
0,7
0,6
1,1
1,1
Trabalho e Emprego
0,4
0,3
0,4
0,3
5 . O r ç amen t o e ges t ã o da despesa educa t i v a
79
Em termos absolutos, os valores alocados e executados no sector da educação têm-se mantido
estáveis, com pequenas variações no período 2008-2011: em 2008, foram alocados e executados
pelo setor cerca de 17.161 milhões de meticais, quantia que subiu para 18.228 milhões de meticais
em 2009, e reduziu para 17.698 milhões de meticais em 2010.77
C. Gestão das despesas no sector da educação
O quadro jurídico e institucional para a gestão das finanças públicas consiste de quatro grupos
de leis e regulamentações, a saber:
• o SISTAFE (Sistema de Administração Financeira do Estado), para a gestão das finanças
públicas;
• o Tribunal Administrativo;
• o quadro para gestão financeira descentralizada e autónoma ao nível das autarquias;
• o quadro para a governação local na perspectiva da gestão desconcentrada ao nível das
províncias e distritos.
A introdução do SISTAFE foi o resultado da reforma do sistema de gestão financeira herdado
da administração colonial, e buscou adequar o quadro legal e modelos de gestão às necessidades
de uma administração pública moderna. O SISTAFE estabelece e harmoniza regras e
procedimentos em relação à programação, à gestão, à execução e ao controlo do contas públicas
e à administração financeira das agências e instituições estatais. O SISTAFE é aplicável a todas as
agências e instituições de Estado, incluindo aquelas com autonomia administrativa e financeira,
sendo também aplicável às empresas públicas e autarquias.
Ao nível central, o Ministério das Finanças é a instituição governamental responsável
pela coordenação e controlo do SISTAFE. No passado, a gestão financeira de Moçambique foi
bastante criticada, mas sua avaliação tem melhorado consideravelmente, como destacado pelo
Relatório de Revisão do País de Moçambique do Mecanismo Africano de Revisão de Pares para
Moçambique.78
D.Recomendações
O Ciclo de planificação do MINED inicia no ano “n-1” e a atribuição do orçamento verfica-se
no “n”. Quando há escassez de recursos no ano “n”, os efectivos planificados não são revistos,
o que contribui para a falta de professores, aumento do rácio alunos/professor, insuficiência e
livros escolares, entre outros. Assim, recomenda-se que haja uma maior sincronia entre os dois
momentos, ou o estabelecimento de mecanismos de ajustamento do plano e orçamento.
O governo deve implementar as recomendações do Tribunal Administrativo em relação à
Conta Geral do Estado.
77
FDC, UNICEF, Assembleia da República- Comissão do Plano e Orçamento, Fórum de Monitoria do Orçamento e MB
Consulting, Informe sobre a Proposta de Orçamento de Estado 2011 em relação ao sector da educação, Informe Orçamental no. 4,
2010.
78 APRM Country Review Report No.11: Republic of Mozambique, July 2010, paragraphs 667–670.
80
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
As Direcções Provinciais de Educação devem garantir maior transparência nos concursos
públicos, e com a publicação dos seus resultados, assim como devem cumprir com as normas
definidas por lei e submeter os contratos para a aprovação prévia pelo Tribunal Administrativo.
O governo deve também implementar as recomendaçõe do Projecto Internacional sobre
Orçamento (International Budget Project, IBP) acerca da transparência orçamental.
5 . O r ç amen t o e ges t ã o da despesa educa t i v a
81
6
Apoio externo ao desenvolvimento
do sector da educação
Em 1990, representantes de 155 países e mais de 100 organizações reuniram-se em Jomtiem,
na Tailândia, na Conferência Mundial sobre a Educação para Todos. Na conferência, na qual foi
assinado um compromisso entre os Estados, a Declaração Mundial sobre a Educação para
Todos, em que os signatários comprometeram-se a envidar os esforços necessários para garantir
que, até 2000, fosse garantido o acesso universal aos serviços de educação. O compromisso foi
posteriormente reafirmado em 2000, em Dakar, Senegal, onde foi adoptado o Plano de Acção de
Dakar para a realização do definido na Declaração. Moçambique ratificou a Declaração Mundial
sobre a Educação para Todos em 1990.
Em 2001, o Banco Mundial desenhou um plano de acção para implementar o o determinado
na Declaração e, também, nos Objectivos do Desenvolvimento do Milénio, a Iniciativa Acelerada
de Educação para Todos (Fast Track Initiative for Education for All), cujo principal objectivo é
“acelerar o progresso para o objectivo principal da Educação para Todos de garantir o ensino
primário universal para rapazes e raparigas até 2015”. Para os países sem recursos mas que
apresentassem planos estratégicos e comprometimento político para a implementação da
Iniciativa, o Banco Mundial e parceiros bilaterais e multilaterais comprometeram-se a mobilizar
os recursos necessários para o financiamento das actividades.79
O financiamento das despesas e investimentos do governo de Moçambique no sector
da educação depende consideravelmente de doações e empréstimos oferecidos por agências
internacionais e parceiros de cooperação bilateral e multilateral. Também, diversas iniciativas
têm sido implementadas por organizações não-governamentais estrangeiras no âmbito da
79 António Chambal e Vitus Adaboo Azeem. Financiamento do sector da Educação em Moçambique, Movimento de Educação
para Todos (MPET), Oxfam, Commonwealth Education Fund (CEF), Maputo, 2006, p. 10.
82
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
educação. O diálogo entre o governo e seus parceiros internacionais é constante e articulado, mas
a dependência de recursos externos continua a trazer dificuldades em termos de planificação.
Também, nos próximos anos há uma tendência para a redução nos recursos disponibilizados
pelos parceiros internacionais, e o Ministério da Educação terá de buscar meios para sustentar a
expansão do acesso e garantir a qualidade do processo de ensino e aprendizagem.
A.Contextualização80
Desde o final do conflicto armado, em 1992, Moçambique tem recebido substancial apoio da
comunidade da internacional, quer por via de donativos, quer por via de créditos, facilitando
o aumento nos volumes de investimento em diversas áreas. Em termos de volume da ajuda,
Moçambique teria recebido, nos últimos dez anos, aproximadamente USD 65 per capita por ano
em ajuda-externa.81 Recentmente, parcela substantiva da ajuda externa é canalizada directamente
ao Orçamento Geral do Estado (General Budget Support) ou a fundos comuns ao nível sectorial
(agricultura, saúde, educação), os quais são geridos pelas entidades do sector de acordo com as
normas de gestão financeira do Estado. Para o exercício de 2010, o montante dos recursos externos
disponibilizado diretamente ao Orçamento do Estado foi de 52.016,6 milhões de meticais, valores
que representavam 17% do PIB moçambicano e 44% do total de recursos do Orçamento de
Estado, ao passo que, para 2011, os valores externos alocados ao Orçamento do Estado foram de
58.064,80 milhões de meticais, cerca de 15,5% do PIB e de 44% do Orçamento final.
Figura 3: Ajuda-externa a Moçambique, 1980–2009 (milhões USD)
1.800
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
0
Fonte: 1980–2004, OECD DAC (http://stats.oecd.org/Index.aspx?DatasetCode=ODA_RECIPIENT);2005–2009:
ODAMOZ, http://www.odamoz.org.mz/ptreports/annual_totals.asp, acedidos Abril 2010.
80 Informações
obtidas no outro relatório desta série, AfriMAP/OSISA, Moçambique: Democracia e Participação Política, 2009,
Joanesburgo, disponível em http://www.afrimap.org/report.php#Mozambique, acedido Maio 2010.
81 Para uma discussão mais detalhada sobre a ajuda-externa a Moçambique, ver Channing Arndt, Sam Jones and Finn Tarp,
‘Aid and Development: The Mozambican Case’, 2006, Working Paper no. 27E, Ministry of Planning and Development; Carlos Nuno
Castel-Branco, ‘Aid Dependency and Development: A Question of Ownership? A Critical View’, Working Paper no. 1, 2008, IESE,
available at http://www.iese.ac.mz/lib/publication/AidDevelopmentOwnership.pdf, acedido Setembro 2009; Joseph Hanlon
and Paolo de Renzio, ‘Contested Sovereignty in Mozambique: The Dilemmas of Aid Dependence’, Global Economic Governance
Programme Working Paper, no.25, Oxford University, 2007.
6 . A poio e x t erno ao desen v ol v imen t o do sec t or da educa ç ã o
83
Os principais parceiros de desenvolvimento têm coordenado sua ajuda em torno das prioridades
estabelecidas pelo governo moçambicano no Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta
(PARPA), cuja primeira versão foi aprovada para o período 2001–2005 e a segunda versão, o
PARPA II, para o período 2006–2009/10. Em meados de de 2011, a terceira versão, o PARP
(Plano de Acção para a Redução da Pobreza), foi aprovada.82
A ajuda-externa a Moçambique é prestada em diversas formas, envolvendo doações e créditos
e sendo desenvolvida em projectos individuais, fundos comuns e ajuda directa ao orçamento do
Estado. Há centenas de projectos individuais em execução no país apoiados ou executados por
organizações internacionais. No tocante à ajuda programática, que agrega os fundos comuns e o
apoio ao orçamento do Estado, o governo de Moçambique tem implementado várias iniciativas
que primam pela articulação e diálogo com os parceiros de cooperação, os quais, por sua vez,
comprometem-se em harmonizar a ajuda-externa com os instrumentos de planificação do
governo.
A ajuda canalizada directamente ao orçamento do Estado83 envolve um complexo sistema
de prestação de contas e diálogo entre o governo e os parceiros de cooperação. Os mecanismos
e regras deste sistema estão plasmados no Memorando de Entendimento (MoE) assinado
entre Moçambique e seus parceiros de apoio programático (PAP) em 2004 e revisto em 2009.
Actualmente, o grupo de parceiros é composto por 19 membros (G-19) (Alemanha, Áustria,
Banco Africano de Desenvolvimento, Banco Mundial, Bélgica, Canadá, Comissão Europeia,
Dinamarca, Espanha, Finlândia, França, Países Baixos, Irlanda, Itália, Noruega, Portugal,
Suécia, Suíça, Reino Unido), com dois parceiros com estatuto de observador (Estados Unidos da
América e Nações Unidas) e um membro com estatuto de membro ex officio, o Fundo Monetário
Internacional, e é um dos maiores grupos de doadores no âmbito do apoio orçamental a operar
em África.84
No Memorando de Entendimento assinado entre o Governo de Moçambique e os PAPs em
2009 foram reforçados os compromissos, princípios básicos, e objectivos presentes do documento
anterior, e foram também adicionados novos elementos. No Memorando estão definidos os
objectivos e procedimentos de apoio ao orçamento geral, e os PAPs comprometeram-se a apoiar
os planos de reducção de pobreza constantes no PARPA (e seu eventual sucessor). Os signatários
do Memorando comprometeram-se a, aquando da sua avaliação, fazer uso dos instrumentos
de planificação usados pelo Governo para prestar contas aos cidadãos; no caso, destacam-se o
Balanço do Plano Económico e Social (Balanço do PES) e os Relatórios de Execução Orçamental
(produzidos pelo Tribunal Administrativo).
82 O
primeiro PARPA, o PARPA I, foi adoptado para o período 2001-2005, e é a versão moçambicana dos Poverty Reduction
Strategy Papers, planos estratégicos para o combate à pobreza apoiados pelo Banco Mundial e pelo FMI, por meio dos quais os
governos dos países em desenvolvimento propõem uma agenda nacional para a reducção da pobreza e está é, então, utilizada
pelo BM e pelo FMI aquando da liberação de recursos e para decisões acerca do alívio da dívida externa no contexto do programa
para Países Pobres Altamente Endividados (HIPCs).
83 As informações sobre o apoio ao orçamento do Estado foram retiradas do relatório desta série, AfriMAP/OSISA,
Moçambique, Democracia e Participação Política, Joanesburgo, 2009, pp. 177-182, disponível em http://www.afrimap.org/report.
php#Mozambique, acedido Abril 2010.
84 Para detalhes sobre os PAPs, consultar http://www.pap.org.mz, acedido Abril 2010.
84
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
Conforme discutido anteriormente (Capítulo 4, Planificação, monitoria e avaliação), em
termos procedimentais, ambas as partes, Governo e Parceiros, são avaliados em relação ao seu
desempenho no cumprimento dos objectivos estabelecidos no Memorando. Para tanto, existe um
Quadro de Avaliação do Desempenho (QAD)(Performance Assessment Framework, PAF), que consiste
numa matriz com os indicadores prioritários para cada uma das partes. Para o QAD do Governo,
os indicadores são todos retirados das metas estabelecidas no PARPA/PARP, ao passo que, para o
QAD dos PAPs, os indicadores são retirados dos compromissos assumidos no Memorando, assim
como naqueles assumidos na Declaração de Paris e Agenda para a Acção de Acra.
Finalmente, o Memorando também estabelece uma série de princípios básicos (underlying
principles) à concessão da ajuda. No caso, o governo de Moçambique deve: a) salvaguardar a
paz e promover processos políticos democráticos, a independência do judiciário, o Estado de
Direito, o respeito pelos direitos humanos, a boa governação, e a probidade na vida pública,
incluindo a luta contra a corrupção; b) dar prioridade à luta contra a pobreza; c) prosseguir
com políticas macroeconómicas sólidas e sistemas eficazes de gestão das finanças públicas. Se
quaisquer desses princípios for violado pelo Governo, os PAPs podem suspender seu apoio; no
Memorando, contudo, todos os parceiros avançaram que, anteriormente à qualquer decisão, irão
discutir entre si e, depois, com o Governo acerca dos meios existentes para lidar com a situação.
Somente nas situações em que tal diálogo não surtir efeito, os PAPs reservam-se o direito de, em
conjunto ou unilateralmente, suspender o desembolso de fundos.
B. Ajuda-externa no sector da educação
Os parceiros de cooperação de Moçambique partilham da visão do governo no tocante à
prioridade que deve ser dada ao sector da educação nas políticas públicas, e desde há muito
colaboram no desenvolvimento do sector. Há vários projectos individuais de organizações
internacionais, mas os principais doadores têm buscado trabalhar em conjunto para aprimorar
a eficácia da ajuda-externa oferecida.
Em 2002, após alguns anos de debate, o Ministério da Educação e o Ministérios do Plano
e Finanças, do lado do governo, assinaram um Memorando de Entendimento (MdE) com o
Banco Mundial, Canadá, Dinamarca, Finlândia, Países Baixos, Irlanda e Suécia, criando um
fundo comum, o Fundo de Apoio ao Sector da Educação (FASE), por meio do qual o apoio destes
doadores seria canalizado para as instituições do sector da Educação.85 O MdE foi aprovado na
vigência do Plano Estratégico da Educação I (1999–2005). Em 2006, na sequência da aprovação
do Plano Estratégico da Educação e Cultura II (2006–2010/11), o Memorando de Entendimento
foi revisto; no novo Memorando, que estará em vigor no período abrangido pelo PEEC II
(2006–2010/11), não mais fazem parte o Banco Mundial e a Suécia, mas juntaram-se ao grupo
o Reino Unido e a Alemanha. Em 2009, os recursos do Fundo representavam mais de 25% do
orçamento da educação e entre 60–70% de toda a ajuda-externa directa para o sector.86 Para os
85
Gunilla Akerson, Swedish Support to the Education Sector in Mozambique. A retrospective review: Trends and changes in the
education sector in Mozambiqueand the significance of Swedish support. Final Report, 2004.
86 Ann Bartholomew, Tuomas Takala, Zuber Ahmed, Avaliação a Meio Percurso da Iniciativa ‘Fast Track’ da Educação para Todos,
Estudo Nacional: Moçambique, Mokoro, Cambridge Education and Oxford Policy Management, 2010, p. 20, disponível em http://
www.camb-ed.com/fasttrackinitiative/download/FTI_Mozambique_CR-Portuguese.pdf, acedido Março 2010.
6 . A poio e x t erno ao desen v ol v imen t o do sec t or da educa ç ã o
85
próximos anos, contudo, os compromissos assumidos pelos parceiros indicam uma redução no
apoio ao sector da educação e, em 2013, prevê-se que a contribuição esteja em menos de 20% do
orçamento do sector.87
Nos termos do MdE assinado em 2006, o princípio orientador da cooperação entre
Moçambique e seus doadores no âmbito do FASE é a realização dos Objectivos do
Desenvolvimento do Milénio (ODMs) para a educação, no que se incluem a “(...) equidade
regional e de género, garantia de qualidade e relevância para as necessidades de Moçambique e
um empenhamento no fortalecimento das capacidades institucionais e de gestão financeira do
MEC a fim de se assegurar a utilização eficaz, eficiente e económica de fundos, com o mais alto
grau de transparência.” O MdE estabelece regras para a cooperação, assim como mecanismos
de monitoria e avaliação do processo.
Em linhas gerais, o FASE busca auxiliar o governo de Moçambique na obtenção de
melhorias nos seguintes sectores:
• Ensino Primário: Apoio ao Programa de Construção Acelerada de Salas de Aula, que
edifica salas de aula nas áreas rurais; fornecimento de material escolar, como livros, e
fortalecimento da capacidade de gestão da educação provincial e distrital;
• Programa de Alfabetização de Adultos e Educação Não Formal: Auxiliar no
pagamento dos subsídios dos formadores, assim como o desenvolvimento e
distribuição de materiais de ensino e aprendizagem;
• Ensino Secundário: Apoio ao desenvolvimento da estratégia do ensino secundário e
financiamento da construção de escolas secundárias, compra de material escolar;
• Formação de professores: Fortalecimento da formação continuada dos professores;
• Programas especiais no Ensino à Distância, Educação Especial, Tecnologias de Informação e
Comunicação, Género e HIV/SIDA;
• Desenvolvimento Institucional: Desenvolvimento da capacidade institucional do
sector da educação ao nível central, provincial e distrital.88
Em termos de programas, o FASE financia o Apoio Directo às Escolas (ADE), a construção de
escolas a baixo custo, a distribuição de livros escolares e a formação continuada de professores
(CRESCER).
Para o triênio 2011-2013, prevê-se uma redução gradual na ajuda-externa, e o sector da
educação terá de buscar formas para financiar o seu défice. De acordo com Manuel Rego, Director
de Planificação do Ministério da Educação, para que seja possível manter-se a expansão do sector
no ritmo dos últimos anos (8% ao ano), aprimorar a sua qualidade e manter a equidade no seu
funcionamento, o orçamento anual do sector precisa de ser aumentado em 5% anualmente. No
87 Nestes números, já é considerado o montante de USD 131 milhões que será disponbilizado para Moçambique no
contexto da EFA-FTI initiative nos próximos três anos (2011-2013), cujo anúncio foi feito em Novembro 2010. Para detalhes, ver
http://www.educationfasttrack.org/news/171/177/EFA-FTI-Announces-US-180-Million-to-Educate-Children-Around-the-World/
d,Whats%20New/, acedido Dezembro 2010.
88 Ann Bartholomew, Tuomas Takala, Zuber Ahmed, Avaliação a Meio Percurso da Iniciativa ‘Fast Track’ da Educação para Todos,
Estudo Nacional: Moçambique, Mokoro, Cambridge Education and Oxford Policy Management, 2010, p. 20, disponível em
http://www.camb-ed.com/fasttrackinitiative/download/FTI_Mozambique_CR-Portuguese.pdf, acedido Março 2010.
86
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
caso, para os próximos anos, e já incluído os recursos disponbilizados pela Inciativa Acelerada
– Educação para Todos (Education for All – Fast Track Initiative) (USD 131 milhões), o Ministério
estima que haverá um défice financeiro de USD 337 milhões.89
Tabela 10: Fundos do FASE, 2003–2008 (MT, 103)
Ano
2003
Despesa
prevista
Total da despesa
efectuada
385.327,00
158.187,00
%
desembolsada
41%
Despesa ao
nível central
62.022,00
Despesa ao
nível provincial
96.165,00
2004
528.818,00
282.236,00
53%
193.895,00
88.340,00
2005
1.084.346,00
1.019.426,00
94%
766.823,00
252.603,00
2006
1.555.152,00
1.474.281,00
95%
853.610,00
620.670,00
2007
1.654.944,00
1.532.099,00
93%
1,002.286,00
529.812,74
2008
3.853.228,00
2.260.590,00
59%
1.367.583,00
893,007,00
Total
9.061.790,00
6.726.821,00
74%
4.246.221,00
2.480.600,00
Fonte: Ann Bartholomew, Tuomas Takala, Zuber Ahmed, 2010. Avaliação a Meio Percurso da Iniciativa ‘Fast
Track’ da Educação para Todos, Estudo Nacional: Moçambique, Mokoro, Cambridge Education and Oxford Policy
Management, p. 97, disponível em http://www.camb-ed.com/fasttrackinitiative/download/FTI_Mozambique_
CR-Portuguese.pdf, acedido Março 2010.
Moçambique juntou-se à Iniciativa Acelerada da Educação para Todos em 2003, mas somente
passou a receber recursos em 2007, os quais foram utilizados para impulsionar as reformas
planeadas no PEEC II. Em 2010, Moçambique foi qualificado para uma segunda ronda de
financiamento: no período 2011-2013, o país receberá USD 131 milhões da iniciativa.90
C.Recomendações
Nos próximos anos, o apoio externo ao sector irá reduzir. Assim, o Ministério da Educação
deve buscar formas de obter mais recursos ao nível interno. Isto poderia ser obtido por meio
da introducção de medidas para a reducção de despesas. De acordo com as recomendações do
Relatório de Revisão do País do MARP, Moçambique deveria ‘iniciar imediatamente a explorar
formas de reduzir a dependência do país nos próximos anos por meio da producção de uma
estratégia articulada para tal finalidade’. A prestação de serviços no sector da educação depende
consideravelmente de recursos externos. Assim, ao passo que o governo deve estar preparado
para um cenário em que haverá menos recursos, o Ministério deve garantir que as preocupações
levantadas pelos doadores que reduziram a sua contribuição sejam resolvidas.
Os critérios para a alocação do ADE (Apoio Directo às Escolas) devem incluir também o
desempenho escolar, com ênfase na publicação os resultados escolares por distrito, província.
89
Manuel Rego, Developing Education in Mozambique: Improving quality and promoting equal participation. Apresentação
realizada no context do pedido moçambicano de mais recursos junto a EFA-FTI, em Madri, Espanha, em Maio 2010.
90 Para detalhes, ver http://www.educationfasttrack.org/news/171/177/EFA-FTI-Announces-US-180-Million-to-EducateChildren-Around-the-World/d,Whats%20New/, acedido Dezembro 2010.
6 . A poio e x t erno ao desen v ol v imen t o do sec t or da educa ç ã o
87
7
Gestão dos recursos humanos
Em 2001, Ministros da Função Pública africanos adoptaram a Carta para os Serviços Públicos em
África, a qual buscava definir “os princípios e regras gerais a governar os seriços públicos em
África em relação à transparência, profissionalismo e padrões éticos”. A Carta lista uma série de
acções que os Estados africanos deveriam adoptar para garantir que “O serviço público oferecido
aos utentes atenda aos seguintes critérios: proximidade e acessibilidade dos serviços; participação,
consulta e mediação; qualidade, eficiência e efectividade; avaliação dos serviços; transparência e
informação; velocidade e responsividade; confiança e confidencialidade da informação.” Estas
incluem também regras sobre as relações entre a administração pública e os seus funcionários
– tanto os funcionários que trabalham diretamente com os cidadãos (como os professores)
quanto os funcionários públicos que lhes oferecem apoio. A gestão adequada e profissional dos
professores e de outros quadros e funcionários da educação é um factor decisivo para garantir-se
que o processo educativo seja eficiente, isto é, para que para um dado investimento sejam
obtidos os melhores resultados em termos de abrangência e qualidade ao menor custo. A Carta
foi complementada, em Janeiro de 2011, por um tratado adoptado pela Assembleia da União
Africana, a Carta Africana sobre os Valores e Princípios do Serviço e Administração Pública.
No início de 2011, uma Estratégia para a Gestão dos Recursos Humanos estava a ser
desenhada pelo governo, e a recente aprovação pela Assembleia da República do Estatuto Geral
dos Funcionários e Agentes do Estado (EGFAE) e de seu regulamento abriu novas perspectivas
para a gestão dos recursos humanos na burocracia estatal moçambicana. O treinamento e
formação de professores foi recentemente restruturado, e a gestão dos funcionários do sector
da educação foi descentralizada para o nível provincial e, por vezes, nível municipal. É ainda
prematuro, entretanto, avaliar o impacto destas reformas, mas o recrutamente e treinamento
de um número suficiente de professores continua a ser um dos grandes desafios do sector da
educação no país.
88
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
A. Estatísticas sobre os funcionários do sector da educação
As estatísticas detalhadas dos recursos humanos do sector da educação não são de fácil acesso.
Nos relatórios publicados anualmente pelo Ministério da Educação, nada consta sobre o número
de funcionários que trabalham nas diferentes estruturas, províncias ou distritos. Em teoria,
contudo, muitos desses dados estão ao alcance de qualquer investigador ou cidadão, que, para a
eles ter acesso, deve dirigir-se às estruturas competentes e solicitar-los às autoridades, uma vez
que o Ministério possui estatísticas actualizadas dos professores existentes e das necessidades
com base em projecções que são feitas regularmente.
Em 2007 e 2009, o Ministério da Função Pública realizou recenseamentos de raiz dos
funcionários e agentes do Estado na função pública moçambicana. Posteriormente, os dados
foram publicados e disponibilizados em um Anuário Estatístico dos Funcionários e Agentes do
Estado. De acordo com os dados disponibilizados, em 2007 existiam 162.424 funcionários e
agentes do Estado no país e, em Dezembro de 2009, o número havia crescido para 179.383.
O sector da educação concentrava 105.111 funcionários, ou aproxidamente 63% de todos os
funcionários e agentes do Estado em 2007, e 99.335 funcionários, ou 55,38% do total, em
2009. A seguir ao sector da educação estava o sector da Saúde, que, em 2007, tinha 24.255
funcionários, ou 14% do total de funcionários e agentes do Estado, e, em 2009, concentrava
23.778 funcionários e agentes do Estado, ou 13,95% do total. Nas províncias mais populosas do
país, Zambézia e Nampula, encontravam-se também mais funcionários no sector.
Tabela 11: D
istribuição territorial dos funcionários e agentes do Estado, sector da Educação,
2007/2009
34
5.578
79,8
1.168
1.293
20
5.809
5.623
5,53
77,8
1.466
1.170
22
6.593
6.178
6,27
Nampula
12.315
9.972
79,8
3.113
2.654
20
15.427 12.626 14,68
Zambézia
11.284
9.998
Tete
4.724
5.401
76,3
3.500
3.695
24
14.784 13.693 14,06
67,8
2.242
2.310
32
6.965
7.711
Manica
3.536
5.343
71,7
1.391
1.904
28
4.926
7.247 4,69
Sofala
5.381
5.390
Inhambane
5.408
5.227
67,3
2.611
2.454
32
7.992
7.844
7,60
62,0
3.306
3.872
38
8.714 9.099
8,29
Gaza
5.045
4.557
54,7
4.164 4.000
45
9.208
8.557
8,76
Maputo
Província
5.589
4.522
56,5
4.293
3.554
43
9.883
8.278
9,4
Maputo
Cidade
4.666
3.793
50,5
4.565
3.733
49
9.231
7.526
8,78
Total
71.391
69,0
33.720
32
4.475
2009
1.724
2007
5.008
2009
1.901
2007
4.330
5.127
Cabo Delgado
2009
4.641
Niassa
%
2007
65,9
Total
2009
3.214
%
2007
3.678
Central
Mulheres
2009
2007
%
2009
Homens
2007
Província
5,31
6,63
105.111 99.335 100,0
Fonte: Ministério da Função Pública, Anuário Estatístico dos Funcionários e Agentes do Estado, 2007 e 2009.
7 . G es t ã o dos recursos humanos
89
Ainda de acordo com o Anuário, em 2007 a maioria dos funcionários e agentes do Estado (cerca
de 85%) a trabalhar no sector da educação havia estudado para além do ensino primário, sendo
que, em 2009, dos 99.335 funcionários e agentes do Estado no sector da educação, 85.362 (86%)
havia estudado para além do nível primário. Do total de funcionários do sector, em 2009 38%
possuía o ensino secundário geral (38% em 2007), e 6,3% (6,5% em 2007) o ensino superior
(bachalerado e licenciatura).91
B.Estrutura da gestão dos recursos humanos no aparelho
de Estado
A gestão dos recursos humanos no aparelho de Estado moçambicano é estruturada pelo Sistema
Nacional de Gestão dos Recursos Humanos do Estado (SNGRH, aprovado pelo Decreto no. 55/2007,
de 8 de Novembro), e complementada pelo Estatuto Geral dos Funcionários e Agentes do Aparelho
de Estado (EGFAE, Lei no. 14/2009, de 17 de Março) e seu respectivo regulamento (Decreto no.
62/2009, de 8 de Setembro). O SNGRH aplica-se tanto aos órgãos centrais como aos órgãos
locais de Estado e às instituições subordinadas e tuteladas. O órgão director central do Sistema é
o Ministério da Função Pública, que se subdivide em unidades sectoriais. Na província, o órgão
coordenador é a secretaria provincial, e as diversas direcções provinciais podem possuir também
órgãos de gestão de recursos humanos, os quais devem coordenar suas actividades com os órgãos
sectoriais ao nível central (art. 9). Ao nível distrital, repetem-se as estruturas do nível provincial.
No tocante à legislação dos funcionários e agentes do Estado, a Lei no. 14/2009, o Estatuto
Geral dos Funcionários e Agentes do Estado (EGFAE), determina que o acesso à carreira no sector
público é facultado a todo o moçambicano maior de 18 anos que a) ainda não esteja reformado,
b) demonstre sanidade física e mental para o desempenho de suas funções, c) não tenha sido
previamente expulso da função pública, d) não tenha sido condenado à pena de prisão maior,
ou por crime contra a segurança do Estado, crime desonroso ou outro crime incompatível com
o exercício de suas funções, e) tenha sua situação militar regularizada e f) possua habilitações
literárias mínimas do segundo grau no nível primário (EP2) (art. 31). A admissão ao aparelho do
Estado é, em regra, feita mediante concurso, apesar de a legislação prever a dispensa de concurso
em casos específicos, e deve ser orientada pela objectividade no método e critérios de avaliação,
igualdade de tratamento, neutralidade na composição do júri e direito a recurso (art. 36). Após
admitidos, os funcionários e agentes do Estado devem pautar a sua actuação pelos princípios da
imparcialidade e da legalidade (arts. 5º e 6º), assim como, de entre muitos deveres, dedicarem-sa
na consolidação do Estado de direito democrático e na protecção à propriedade do Estado (art. 38).
Nos termos do regulamento ao EGFAE, o quadro de pessoal é definido, ao nível central, pela
Comissão Interministerial da Função Pública e, ao nível provincial e distrital, pelo Ministério
da Função Pública. Ao nível dos órgãos centrais, provinciais e distritais do Estado, o quadro
de pessoal é formado pelas carreiras de regime geral, específico e especial, e pelas funções de
direcção, chefia e confiança (art. 17). O regulamento avança que a gestão dos recursos humanos
compete, respectivamente, “(...) aos dirigentes dos órgãos centrais, secretários permanentes de
Ministérios, dirigentes dos órgãos provinciais e distritais.” (art. 15).
91 Ministério
90
da Função Pública, Anuário Estatístico dos Funcionários e Agentes do Estado, 2007, p. 26.
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
Em 2009, foi também aprovado um sistema para acompanhar o desempenho individual
dos funcionários e agentes do Estado, o Sistema de Gestão do Desempenho na Administração Pública
(SIGEDAP, Decreto no. 55/2009, de 12 de Outubro), o qual tem sido, desde 2010, gradualmente
implementado em todos os órgãos e instituições do Estado. O objectivo do SIGEDAP é
melhorar a prestação dos serviços públicos. A coordenação, articulação e o acompanhamento
da implementação do SIGEDAP são da competência do Secretário Permanente a todos os
níveis territoriais, dos titulares dos institutos públicos, das instituições subordinadas e tuteladas
(art. 6). O Sistema é orientado para os resultados, e, para as diversas funções, há uma lista de
indicadores que devem avaliados. A título de exemplo, para o pessoal em funções de direcção,
chefia e confiança, consideram-se, de entre muitos indicadores: a. Cumprimento de metas; b.
Cumprimento de prazos; c. Qualidade dos resultados; d. Responsabilidade; e. Criatividade; f.
Inovação; g. Competência de liderança; h. Competência técnica; i. Competência de gestão; h.
Capacidade de trabalho em equipa; i. Pontualidade; j. Assiduidade; l. Disciplina; m. Apresentação
e postura (art. 8).
No processo de avaliação, decidem o resultado do processo (art. 9): 1) Ao nível central, o
dirigente máximo, o secretário permanente, secretários-gerais, director do gabinete do primeiroministro, os titulares de institutos públicos, instituições subordinadas; 2) Ao nível provincial, o
governador provincial, o secretário permanente provincial, o director provincial e o delegado de
institutos públicos, instituições subordinadas e tuteladas; 3) Ao nível distrital, o administrador
distrital, o secretário permanente distrital e o chefe do posto administrativo; 4) Ao nível
autárquico, o Presidente do Conselho municipal. Concluído o processo de avaliação, que envolve
reuniões de acompanhamento, o avaliado pode, caso tenha obtido um resultado insatisfatório
(0–9, numa escala de 20 pontos), ser chamado a cessar o exercício de suas funções, rescindir o
seu contrato, ou cessar a relação de trabalho, nos termos do EGFAE (art. 16).
C. Gestão de recursos humanos no sector da educação
(...) Concluir e implementar a Estratégia para aprimorar a gestão e
desenvolvimento da capacidade dos recursos humanos aos vários níveis,
com a perspective de implementação efectiva dos principais programas
da área (...)
(...) Recrutar anualmente entre 12 a 15 mil novos docentes e outros
funcionários para todos os níveis do sistema(...); Ensino primário: (...)
Continuar e consolidar as reformas na área de formação de professores
(inicial, em serviço, presencial e à distância) através do aumento da
capacidade dos Institutos de Formação de Professores, integrando assuntos
transversais como género, HIV, SIDA, produção escolar, educação especial
(...) (PQG, 2010–2014)
7 . G es t ã o dos recursos humanos
91
Até recentemente, o Ministério da Educação não possuía um sistema apropriado para a
contratação e e gestão dos funcionários contratados e para o desenvolvimento institucional. Não
havia regras claras sobre o desenvolvimento da carreira, desempenho na função e capacitação
profissional, e o sistema era ainda mais precário ao nível provincial e distrital, onde, por vezes,
até a composição da lista de professores e outros funcionários do sector era desconhecida.92
Nos últimos anos, a gestão dos recursos humanos na burocracia estatal, e, consequentemente,
no Ministério da Educação, tem melhorado consideravelmente, principalmente em relação ao
quadro regulatório, mas há ainda muitas dificuldades na sua implementação.
Recrutamento
Desde 1992, com o reestabelecimento da rede escolar e o aumento do número de estudantes nas
escolas como uma das consequências directas dos Acordos de Paz, a demanda de professores no
sector público tem vindo a aumentar rapidamente, especialmente ao nível do ensino primário. Na
última década, o governo moçambicano contratou milhares de novos professores anualmente:
o número de professores no EP1 cresceu em 100% no período 1998–2009. Segundo o Plano
Estratégico da Educação de Cultura 2006-2011 (PEEC), a média anual de exigência de novos
professores para o o ensino primário (EP1 e EP2) para o período de 2006–2010/11 foi calculada
em cerca de 10.000. Conforme os dados abaixo, havia, em 2006, 59.580 professores no ensino
primário, e o recrutamento de 10.000 professores anualmente num período de 5 anos implicaria
na quase duplicação do número de professores então recrutados. Entretanto, até 2009, o
número de novos professores recrutados estava em 20.854, ou aproximadamente 7 mil novos
professores por ano, consideravelmente aquém da meta prevista para o período.
Em 2010, por carência de recursos, o Ministério da Educação não conseguiu absorver todos
os graduados dos cursos de formação de professores no início do ano, não obstante a demanda
por professores. A demanda por novos professores para aquele ano escolar foi estimada em cerca
de 10.000 professores, mas o Ministério somente conseguiu contratar 7.000. Ao final do ano
escolar, entretanto, o Ministério conseguira recrutar mais professores para substituir aqueles que
haviam falecido, deixado a profissão ou ido à reforma.
A grande maioria dos professores ainda se encontra a leccionar no EP1, o qual, para além
da maior demanda, depende de um menor esforço de formação pedagógica. Entretanto, novos
professores têm sido contratados para todos os níveis: se, em 1998, a rácio de professores do EP1
para professores do EP2, ESG1 e ESG2 era, respectivamente, de 7:1, 17:1 e 100:1, os mesmos rácios
eram, em 2009, de 3:1, 6:1 e 27:1.
Para além de não estar a cumprir com suas próprias metas, o governo teve de recrutar e
incorporar aos seus quadros um grande número de professores sem formação pedagógica a fim
de garantir o acesso à escola dos novos estudantes. Até 2006, havia uma necessidade anual de
se recrutar pelo menos cerca de 2.000 professores não qualificados para preencherem as vagas
ainda existentes nas escolas do ensino primário.93 Em 2009, mais de 30% dos professores do
EP1 não havia frequentado qualquer curso de formação de professores.
92 Ministérioda
Educação, Education for All – Fast Track Initiative, 2003, Moçambique, p.12.
93 De acordo com o Ministério da Educação, os professores não qualificados possuem, no mínimo, a 10ª classe. Para detalhes,
ver Ministério da Educação e Cultura, Plano Estratégico da Educação e Cultura 2006-2010, 2006, Maputo, p. 44.
92
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
Tabela 12: Número de professores no ensino primário e secundário público, 1998–2009
Ano
EP1
Total
EP2
Mulheres % M
(W)
Total
ESG1
M
% M Total
18,5
1.742
M
%M
Total
M
%M
13,5
303
59
19,5
1998
30.513
7.352
24,1
4.356
804
1999
33.363
8.318
24,9
4.916
934 19,0 2.108
349 16,6
349
57
16,3
2000
35.069
9.021
25,7
5.382
994
18,5 2.422
353 14,6
450
79
17,6
400 14,7
2001
37.555
10.031
26,7
6.619
1.316 19,9 2.730
2002
38.749
10.640
27,5
7.434
1.565
2003
42.837
12.407
29,0
9.075 2.064 22,7
2004
46.636
14.008
30,0
2.451
2005
45.887
14.378
31,3
11.011 2.564
2006
47.193
15.562
33,0
12.387
10.506
3.131
235
ESG2
483
75
15,5
451
15,1
511
74
14,5
465
13,5
657
81
12,3
23,3 4.472
693
15,5
759
130
17,1
23,3 5.004
842 16,8
861
158
18,4
25,3 5.004
975 17,0
1.060
157
14,8
1.281 244
19,0
21,1 2.980
27,3
3.455
2007
53.055
18.527
34,9
14.921 4.066
2008
56.609
20.398
37,0
17.281 5.040 29,2 6.824 1.380 16,9
5.736
1.118 16,4
2009
61.242
23.999
39,2
19.192 5.740 29,9
9.156 1.677
18,3
–
–
–
2.245
395
17,6
Fonte: Estatísticas da Educação, Direcção de Planificação e Cooperação, Ministério da Educação e Cultura, http://
www.mec.gov.mz/img/documentos/20090224020211.pdf; Estatística da Educação, Levantamento Escolar 2009,
Direcção de Planificação e Cooperação, Ministério da Cultura, p. 15.
Tabela 13: Professores por tipo de formação e sem formação pedagógica (%), 2009
Total
CFPP
Com formação
Sem
formação
% sem
formação
IMAP
UP
Outros
EP1
61.242
18.108
11.544
248
11.934
19.408
31,7%
EP2
19.192
1.046
9.453
348
4.358
3.987
21,8%
ESG1
9.156
74
ESG2
2.245
1
989
2.136
3.179
2.778
30,3%
26
1.466
471
280
12,5%
Fonte: Estatística da Educação, Levantamento Escolar 2009, Direcção de Planificação e Cooperação, Ministério da
Educação e Cultura, 2009, pp. 24–42.
Formação de professores
Para além das dificuldades em contratar novos professores, o governo de Moçambique tem
também de enfrentar o desafio de oferecer formação pedagógica e treinamento aos professores
contratados. Sem professores devidamente qualificados, conscientes, criativos e motivados,
dificilmente se poderá atingir as metas estabelecidas nas políticas governamentais, as quais
visam materializar o direito humano à educação. Em 2007, o Ministério da Educação, a fim
de atender à necessidade de formar um maior número de professores, modificou o sistema de
formação de professores para o ensino primário e secundário. Até a introdução das reformas,os
CFPPs (Centro de Formação de Professores Primários) e os IMAPs (Institutos de Magistério
Primário) formavam professores para o ensino primário em duas modalidades: nos CFPPs, os
7 . G es t ã o dos recursos humanos
93
alunos eram treinados por meio de cursos com uma duração de 3 anos, sendo que ingressavam
no Centro com uma formação mínima de 7ª classe (EP2); nos IMAPs, eram recrutados
graduados da 10ª classe e oferecidos cursos de dois anos.94 A formação pedagógica de docentes
do ensino secundário, por sua vez, era realizada em cursos com a duração de dois anos, os quais
eram oferecidos pela Universidade Pedagógica (UP). Em 2007, por meio do Diploma Ministerial
nº 41/2007, de 16 de Maio, foram extintos os CFPPs e os IMAPs e criados, em substituição, os
Institutos de Formação de Professores (IFPs), os quais estão vocacionados para a formação de
professores do ensino básico.
A criação dos IFPs acompanhou a mudança na política de formação dos professores
detalhada no Diploma Ministerial no. 42/2007, de 16 de Maio, por meio do qual o então
Ministério da Educação e Cultura buscava acelerar o processo formativo e reduzir a necessidade
da contratação de professores para o ensino primário sem qualquer tipo de formação pedagógica.
No caso do ensino primário, optou-se por concentrar a contratação e formação nos egressos da
10ª classe, aos quais seria oferecido um curso de um ano (33 semanas efectivas de aulas) nos
IFPs. Assim, reduziu-se a duração do processo de formação em relação ao modelo anterior (7ª
classe + 3 anos ou 10ª classe + 2 anos) e ofereceu-se ao governo a possibilidade de formar mais
docentes primários. Como resultado das mudanças introduzidas, em 2009 todos os professores
contratados haviam recebido formação pedagógico. No ensino secundário geral, também foram
introduzidos cursos de formação de professores de somente um ano: aos egressos da 12ª classe
seriam oferecidos cursos de um ano, ministrados pela Universidade Pedagócicao.95 A reducção
no tempo de formação pedagógica dos professores resultou também na redução das despesas
salariais, uma vez que os professores formados no novo modelo recebem um salário inferior ao
salário daqueles formados nos cursos anteriores.
A introdução das alterações na formação de professores primários e secundários teve como
objectivo acelerar o processo formativo, qualificar mais professores num período mais curto
de tempo e, consequentemente, atenuar a necessidade do recurso à contratação de professores
sem qualquer formação.96 Quando os cursos de formação eram mais longos, para cada dois
professores do ensino primário com formação de dois ou mais anos que eram contratados, o
governo tinha de contratar outro professor sem formação alguma. Com a mudança, o governo
buscou contratar três professores formados num processo mais simples e evitar o recurso a
professores sem formação. De qualquer forma, o governo reconhecera, no PEEC, que, devido
às limitações financeiras e outras restrições, o número de professores que poderia ser recrutado
estava aquém das necessidades.97
94 Segundo as fontes entrevistadas ao nível central, o ano 2008 foi o último em que se manteve uma variedade de programas
para a formação inicial de professores, com administração separada, diferentes níveis de entrada, diferentes durações e várias
modalidades. As implicações desta diversidade eram óbvias em termos de qualidade, eficiência e custos, e a implementação
efectiva de um sistema integrado, representados pelos Institutos de Formação de Professores (IFPs), foi um importante avanço.
95 Para detalhes, ver Ministério da Educação e Cultura, Plano Estratégico da Educação e Cultura 2006–2010, 2006, Maputo.
96 Manuel Lobo e Ismael Nhêze, Qualidade de Ensino no Ensino Primário, Movimento de Educação para Todos, Maputo, 2008,
pp. 20–24.
97 Ministério da Educação e Cultura, Plano Estratégico da Educação e Cultura 2006-2010, 2006, Maputo, p. 44.
94
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
Tabela 14: Formação de professores, número de alunos, 1998–2009
Ano
CFPPs
Total
IMAPs/IFPs*
Mulheres (m)
Total
M
Total
%M
Total
M
1998
3.743
2.118
912
342
4.655
2.460
52,8
1999
4.300
2.496
1.269
527
5.569
3.023
54,3
2000
4.326
2.448
2.544
970
6.870
3.418
49,8
2001
4.534
2.596
3.668
1.476
8.202
4.072
49,6
2002
4.835
2.771
4.479
1.960
9.314
4.731
50,8
2003
5.184
3.118
5.584
2.269
10.768
5.387
50,0
2004
5.643
3.474
5.609
2.464
11.252
5.938
52,8
2005
5.813
3.655
6.020
2.790
11.833
6.445
54,5
2006
6.148
3.923
6.381
2.830
12.529
6.753
53,9
2007
4.695
2.747
6.115
2.650
10.810
5.397
49,9
2008
–
–
7.848
3.862
7.848
3.862
49,2
2009
–
–
10.329
3.551
10.329
3.551
34,4
*A partir de 2008, somente IFPs. Fonte: Estatísticas da Educação, Direcção de Planificação e Cooperação,
Ministério da Educação e Cultura, http://www.mec.gov.mz/img/documentos/20090224020211.pdf.
As alterações introduzidas na formação de professores primários não foram consensuais dentro
do governo e entre as organizações da sociedade civil, e as discussões acerca da possibilidade
de uma nova mudança começaram imediatamente após a sua aprovação. O risco envolvido
na opção governamental pela formação mais rápida era a queda na qualidade do processo
e na educação em geral, a qual já padece de problemas sérios de qualidade: o Ministério da
Educação reconhecera, no seu Plano Estratégico, que a qualidade ensino era uma preocupação,
principalmente devido à fraca formação dos professores, à insuficiência de materiais e à carência
de apoio pedagógico.
Em 2010, com a posse do novo governo, houve alterações no Ministério da Educação e
Cultura: para além da separação entre o Ministério da Educação e o Ministério da Cultura, foi
nomeado um novo Ministro, o Sr. Zeferino Martins, o qual se manifestou publicamente pela
necessidade de alteração no sistema de formação de professores. Segundo o Ministro, deve-se
dedicar mais tempo na orientação pedagógica dos professores para o ensino da leitura e escrita
aos alunos no nível básico do primeiro grau. O Ministro ressaltou, também, que o modelo de
formação de docentes em um ano não tem respondido aos desafios de melhoria na qualidade
do ensino e aprendizagem. Finalmente, o Ministro referiu também que a formação de docentes
passaria a ser feita novamente num período de dois a três anos. Entretanto, para prevenir situações
de escassez de professores nalgumas escolas, a introdução das mudanças será gradual.98 Em
Fevereiro 2010, o Ministério publicou um despacho, no qual afirma que a melhoria da qualidade
da educação depende em grande medida da duração e da qualidade da formação de professores,
determinando que fosse concebido um novo modelo de formação de professores para o ensino
98 ‘Formação
de docentes vai levar mais tempo’, Notícias, 29 de Março 2010.
7 . G es t ã o dos recursos humanos
95
primário. O despacho também determina que o processo de concepção do modelo estaria a
cargo do INDE, que iria trabalhar em coordenação com o Ministério da Educação, Universidade
Pedagógica, Universidade Eduardo Mondlane e sociedade civil.
Neste tópico, seria importante também rever o sistema de formação inicial e o de formação
em exercício, de modo a que estejam articulados. A selecção dos candidatos à formação deveria
ser mais rigorosa e os critérios deveriam ser actualizados. Especificamente, a grande mudança
deveria estar na escolha dos formadores dos Institutos de Formação de Professores (IFPs) que,
no caso do ensino primário, devem possuir como condição necessária terem passado antes pela
experiência de ensino primário nas escolas. Também, o estágio prático nas escolas anexas deverá
ter a supervisão pedagógica de professores experientes e competentes do ensino primário.
Descentralização da gestão de recursos humanos
O Decreto nº 5/2006, de 12 de Abril, ao atribuir competências aos governadores provinciais e
administradores distritais na gestão dos recursos humanos dos quadros de pessoal provincial
e distrital da educação está a reflectir-se nos mecanismos de articulação desde o nível central,
provincial e distrital até a escola. No terreno, porém, é indispensável que seja fortalecida a
reflexão conjunta dos gestores de recursos humanos, com enfoque nos processos de planificação,
implementação e controlo dos resultados. No caso, está em curso o desenho de uma Estratégia
de Gestão de Recursos Humanos ao nível nacional, e a recente aprovação pela Assembleia da
República do Estatuto Geral dos Funcionários e Agentes do Estado (EGFAE) e seu regulamento abre
novas perspectivas para a gestão de recursos humanos do aparelho do Estado.
Desde 2007, quando o Ministério da Educação publicou os “Procedimentos sobre
o processo de contratação de docentes para o ano lectivo 2008”, que a contratação do
pessoal docente foi transferida para os governos provinciais e administrações distritais.
Especificamente, para a contratação dos graduados das instituições de formação de professores,
foram institucionalizadas comissões tanto ao nível central, para acompanhar o processo, como
ao nível provincial, para organizá-lo, orientá-lo e implemetá-lo, e ao nível distrital, também para
organização e implementação. Entretanto, o processo continua a ser largamente gerido pelas
Direcções Provinciais de Educação (DPEs), uma vez que os distritos carecem de funcionários
para conduzir adequadamente a contratação, bem como de fundos para assumirem maiores
responsabilidades financeiras.99
Na prática, há uma grande necessidade de reforçar a gestão dos recursos humanos, com
ênfase no planeamento, implementação e monitoria dos resultados.
99
J L. Macamo e G D Chaliane, Descentralização, Planos e Orçamentos Sectoriais em Moçambique – Revisão Documental e
Algumas Observações, 2008, Maputo (unpublished), p. 41.
96
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
Condições de trabalho dos professores
Constrangimentos financeiros e estruturais têm frustrado os esforços de colocar nas escolas
um número suficiente de professores formados e de funcionários qualificados. Os desafios
financeiros foram em algum tempo agravados por discrepâncias no número de professores
inscritos na folha de salários, os quais não correspondiam ao número de professores na activa,
aumentando de maneira artificial as despesas de salários do Ministério da Educação.
Para além destes constrangimentos, há ainda a baixa motivação dos professores. Os salários
dos docentes são muitas vezes pagos com meses de atraso, sobretudo dos novos professores,
o que os leva a abandonar os seus lugares e a dar prioridade a outras actividades que não o
ensino. Esta situação, entretanto, tem sido corrigida pelo Ministério de Educação de maneira
gradual: desde 2009, as folhas de salários dos professores afectos aos distritos são processadas
ao nível local, e há outros incentivos que estão a ser equacionados junto dos agentes económicos
para facilitar a vida do professor. Por exemplo, os serviços distritais estabelecem acordos com
organizações não governamentais e alguns bancos que existem nos distritos para que assegurem
um empréstimo aos professores e as organizações funcionam como uma garantia de que o
dinheiro será devolvido.
O salário dos professores constitui a maior despesa corrente no orçamento da educação.
Contudo atendendo ao nível de vida actual, pode-se observar como os salários são baixos.
Código de conduta para professores
No combate à corrupção no sector da educação, a Organização Nacional do Professores (ONP),
como organização profissional representativa dos professores, tem um importante papel na
garantia do respeito a padrões éticos mínimos por parte de seus afiliados. Até 2008, contudo,
a Organização sequer possuía um código de ética ou deontologia profissional para orientar os
professores. Naquele ano, contudo, a Organização, em parceria com o Centro de Integridade
Pública (CIP), produziu um Código de Conduta Profissional dos Professores Moçambicanos. O
Código pretende ser um declaração pública dos princípios que devem guiar e inspirar a prática
profissional dos professores moçambicanos, e é composto por cinco princípios: 1) Compromisso
com os alunos; 2) Compromisso com os pais e encarregados da educação; 3) Compromisso com
a sociedade; 4) Compromisso com a profissão; 5) Compromisso de integridade. Ao assumirem
o compromisso com a integridade, os professores comprometeram-se a absterem-se de usar a
profissão para obterem vantagens ilícitas e imorais.
D.Recomendações
Recomenda-se a capacitação dos técnicos das Direções Provinciais de Educação e dos Serviços
Distritais de Educação, Juventude e Tecnologia na área de recursos humanos para uma correcta
gestão deste sector, correspondendo aos anseios dos professores e funcionários da educação em
geral. No caso, deve ser dada primazia ao fortalecimento da gestão do sistema administrativo
da educação, particularmente nos distritos, para assegurar oportunidades educacionais com
equidade para todos em todo o país.
Recomenda-se, também, que se aumente o tempo de formação inicial de professores,
a fim de se garantir a formação de profissionais com maior competência e que contribuam
7 . G es t ã o dos recursos humanos
97
para melhoria da qualidade da educação. A formação de professores deve estar conectada a
uma formação em exercício e contínua, onde a experiência deve ser um factor de motivação,
possibilitando progressão na carreira.
O governo deve, portanto, rever o actual sistema de treinamento e recrutamento. Em
termos estritamente económicos, não faz sentido utilizar recursos públicos no treinamento de
professores que não serão empregados. O emprego no sector privado é limitado, e o principal
empregador para os professores graduados continua a ser o estado. Há questões sérias de
eficiência externa no planeamento da educação.
O processo de escolha e promoção de directores das escolas deve ser mais competitivo, com
possibilidade da validação das nomeações de pais e comunidades por meio dos conselhos de
escola. Os requisitos e qualificações dos directores devem ser claros e divulgados amplamente.
O Ministério da Educação deveria publicar estatísticas mais detalhadas sobre os recursos
humanos no sector, com informações sobre todos os profissionais a trabalhar ao nível nacional,
provincial e distrital, suas qualificações e funções. Estas estatísticas devem incluir o número de
inspectores do sector da educação por escola ou o número de professores por inspector.
98
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
8
Mecanismos de controlo externo
Nas sociedades contemporâneas, a questão do controlo externo coloca-se como imperativo para o
equilíbrio de poderes dos órgãos do Estado, assim como para evitar abusos e desvios de poder por
parte dos agentes públicos e funcionários do Estado. Parte-se do princípio de que não é suficiente
que os órgãos disponham de mecanismos próprios, internos, de controlo ou fiscalização
para que a sua integridade esteja assegurada, sendo necessário que esses mecanismos sejam
complementados com a possibilidade de fiscalização por parte de outros órgãos ou instituições
externas. Em Moçambique, os mecanismos externos de controlo ainda estão pouco desenvolvidos,
apesar de se verificar um trabalho cada vez mais activo de algumas instituições.
A Convenção da União Africana sobre a Prevenção e Combate à Corrupção recomenda aos
Estados que “estabeleçam, mantenham e reforcem as instituições e autoridades nacionais de
combate à corrupção”. Como destacado na Carta Africana sobre Democracia, Eleições e Governação,
na Declaração sobre Democracia, Governação Política, Económica e Corporativa do NEPAD e em
outros documentos da União Africana, de entre os mais importantes mecanismos de fiscalização
estão os parlamentos, especialmente as comissões estabelecidas para monitorar assuntos
financeiros e áreas específicas, assim como as Instituições Supremas de Auditoria (tribunais
administrativos, tribunais de contas) responsáveis pela auditoria das contas nacionais.
A. Os mecanismos de controlo externo em Moçambique
Assembleia da República
De acordo com a constituição, o controlo político sobre o poder executivo é exercido pela
Assembleia da República, que tem a competência para: a. apreciar o programa quinquenal do
governo; b. aprovar o orçamento do Estado e c. deliberar sobre o programa do governo e sobre
as grandes opções do Plano Económico e Social (PES). De modo a não defraudar as expectativas
8 . M ecanismos de con t rolo e x t erno
99
do parlamento em relação aos esclarecimentos sobre os programas do governo e não esvaziar
o poder de controlo da Assembleia da República, a Constituição, por um lado, reconhece ao
Primeiro-Ministro o direito de participação nas sessões plenárias e, por outro lado, obriga a
presença do membros do governo especialmente convocados para as mesmas sessões. Aliás, aos
deputados é reconhecido um especial poder de interpelação ao governo, assim como de requer e
obter do governo ou de outras instituições públicas informações necessárias ao exercício do seu
mandato (Constituição da República, arts. 173, 179, 198, 199 e 206).
À jusante, distinguem-se duas vias de controlo ou avaliação do grau e formas de execução
dos programas do governo, nomeadamente através do poder legislativo e do poder judiciário.
Refere-se aqui apenas aos mecanismos de controlo externo ao governo, deixando de parte, por
isso, o controlo exercido através da Inspecção Geral de Finanças (IGF) (Ver capítulo Planificação,
Monitoria e Avaliação).
O Conselho de Ministros/governo responde perante a Assembleia da República pela
realização da política interna e externa e presta-lhes contas das suas actividades. Daqui deriva
o poder de controlo do parlamento ao executivo. É sobretudo no exercício das competências de
deliberação sobre os relatórios de actividades do Conselho de Ministros, sobre os relatórios de
execução orçamental e sobre o Balanço do Plano Económico e Social (BdPES) que a Assembleia
da República controla e sanciona a prestação do governo. O governo deve submeter regularmente
relatórios à Assembleia da República para efeitos de deliberação.
Apesar de existir uma Comissão de Petições e uma Comissão do Plano e Orçamento, a
estrutura da Assembleia da República não permite que elas realizem diligências sólidas para a
fiscalização do cumprimento dos programas do governo ou das leis gerais do Estado. Não são
conhecidos casos de investigação ou auditoria externa ao Ministério solicitadas pela Assembleia
da República.
O Relatório do Mecanismo Africano de Revisão de Pares para Moçambique sublinhou que
“Há ainda dúvidas sobre a credibilidade e efectividade do Parlamento na fiscalização da gestão
das finanças públicas em vista da sua falta de capacidade, o domínio de somente um partido e
a ênfase na disciplina partidária”, e recomendou que o governo buscasse maneiras de reforçar o
processo de fiscalização legislativa, em particular da gestão fiscal e orçamental.100
Tribunal Administrativo
Se compete à Assembleia da República deliberar sobre opções da política económica e social,
assim como sobre os planos e execução orçamental, é da responsabilidade do Tribunal
Administrativo a emissão de relatório e parecer sobre a Conta Geral do Estado, a fiscalização
sucessiva das verbas públicas e a fiscalização da aplicação dos recursos financeiros obtidos no
estrangeiro, nomeadamente através de empréstimos, subsídios, avais e donativos (Constituição,
art. 230). Todavia, é importante realçar que, apesar de dar uma forte indicação sobre o estado das
contas e a forma de gestão da coisa pública, a intervenção do Tribunal Administrativo é, de certo
modo, limitada quanto à abrangência, uma vez que o controlo é feito por amostragem e não em
todas as instituições que por lei deveriam ser auditadas.
100 APRM
100
Country Review Report No.11: Republic of Mozambique, July 2010, paragraph 670 and 730–738.
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
Tabela 15: Auditorias planeadas e realizadas pelo Tribunal Administrativo
Autarquias
Nível Central
Missões Diplom.
Empresas Públicas
Estrangeiro
Obras
CGE
Total
N.º Auditorias Realizadas
Nível Distrital
N.º Auditorias
Planeadas
Nível Provincial
Ano
2004
0
20
0
0
9
0
0
0
0
0
29
2005
60
42
0
0
26
0
0
1
0
0
69
2006
70
60
55
2
47
3
0
1
0
4
172
2007
90
86
101
10
74
7
3
0
79
0
360
2008
320
250
51
10
27
12
Total
540
438
207
22
174
22
350
3
2
79
4
680
Fonte: Tribunal Administrativo, 2008; Revisão Conjunta 2009 in Ministério da Planificação e Desenvolvimento,
PARPA II, Relatório de Avaliação de Impacto, Pesquisa sobre o Combate à Corrupção, 2009.
O Tribunal Administrativo deveria enviar o relatório e o parecer à Assembleia da República até
ao dia 30 de Novembro do ano seguinte ao que a Conta Geral do Estado se refere (Lei 9/2002,
de 12 de Fevereiro, Lei do Sistema de Administração Financeira do Estado, art. 50). No parecer,
o tribunal pronuncia-se sobre:
• a actividade financeira do Estado nos domínios patrimonial e das receitas e despesas;
• o cumprimento da legislação orçamental;
• assubvenções, subsídios, benefícios fiscais, créditos e outras formas de apoio
concedidos directa ou indirectamente.
O relatório do Mecanismo Africano de Revisão de Pares para Moçambique recomendou, em
particular, que o Tribunal Administrativo recebesse poderes e capacidade para verificar as
declarações de bens dos funcionários públicos e agentes do Estado.101
Gabinete Central de Combate à Corrupção (GCCC)
A legislação permite que os gestores dos bens e fundos públicos sejam responsabilizados
individualmente em caso de violação da lei no âmbito da Lei de Combate à Corrupção (Lei
6/2004, de 17 de Junho) e seu respectivo regulamento (Decreto no. 22/2005, de 22 de Junho).
A actual legislação anti-corrupção estabeleceu também um Gabinete Central de Combate à
Corrupção (GCCC), o qual está subordinado à Procuradoria-Geral da República. O GCCC
herdou a estrutura e funções da anterior Unidade Anti-Corrupção (UAC), e tem competências
especiais para: a) conduzir inquéritos e investigações sobre queixas e denúncias que indiciam
a existência de casos de corrupção; b) promover a intimação de pessoas para apresentarem
declarações sobre os bens e valores que possuem quer no país, quer no estrangeiro; c) promover
101 APRM
Country Review Report No.11: Republic of Mozambique, July 2010, paragraph 405.
8 . M ecanismos de con t rolo e x t erno
101
a instrução preparatória de casos de corrupção, de entre outras competências. A lei pune a
corrupção activa e a passiva.
O relatório do Mecanismo Africano de Revisão de Pares para Moçambique criticou os
limitados poderes do GCCC e também a sua falta de poderes plenos para processar, situação que
“(...) levanta dúvidas sobre a aplicabilidade e eficiência da lei.”102
Investigação de reclamações e investigação criminal
A lei prevê formas de processamento de casos de corrupção. Qualquer pessoa pode requerer
à competente autoridade administrativa, policial ou do Ministério Público, que seja instaurada
investigação para apurar factos relativos a crimes de corrupção. A denúncia é reduzida a escrito,
podendo ser assegurado o anonimato do denunciante. A lei prescreve ainda uma obrigação de
especial protecção aos denunciantes, determinando que nenhum denunciante deve ser sujeito a
processos disciplinares ou prejudicado na sua carreira profissional ou ser perseguido em virtude
da denúncia ou queixa que tiver feito. Contudo, a protecção de denunciantes e testemunhas ainda
carece de legislação específica.103 Independentemente das denúncias que possam ser feitas, o
Ministério Público, enquanto defensor da legalidade, tem o dever de ordenar a investigação de
crimes de corrupção, desde que tenha conhecimento dos mesmos por qualquer outra via.104
Em 2008, o Centro de Integridade Pública publicou um relatório sobre governação e
integridade em Moçambique, no qual aponta como um dos problemas centrais dos mecanismos
de controle externo no país o facto de não existirem formas de articulação entre o Tribunal
Administrativo e a Procuradoria-Geral da República, instituição que deveria receber informação
sobre desvios que merecem uma investigação mais profunda por parte do poder judiciário. Se
aliarmos esta desarticulação ao facto da Procuradoria Geral da República (PGR) assumir uma
postura essencialmente reactiva, isto é, de pautar por uma actuação extremamente dependente
de queixas e denúncias de terceiros, percebemos que não são aproveitadas as potencialidades
institucionais e legais existentes no país para o combate à corrupção.105
O processo de nomeação dos órgãos dirigentes da Procuradoria-Geral da República
tem sido apontado como uma causas de fragilização da independência da magistratura do
Ministério Público e da sua consequente limitada capacidade de controlo sobre o poder
executivo. O Procurador Geral da República e os Procuradores Gerais Adjuntos são nomeados
pelo Presidente da República, perante quem respondem. Embora o Ministério Público esteja
vinculado aos princípios funcionais da legalidade, da objectividade e da isenção, o facto do
serem nomeados e demitidos ou exonerados pelo chefe do executivo tem posto em causa a
independência dos magistrados. A instabilidade e vulnerabilidade da magistratura do Ministério
Público evidencia-se pela circunstância de, em dezenove anos de democracia multipartidária,
terem sido nomeados cinco Procuradores Gerais em Moçambique. Quase todos os casos de
exoneração foram o resultado das confrontações entre a Procuradoria, o poder político e outros
102 APRM
Country Review Report No.11: Republic of Mozambique, July 2010, paragraph 1412–1413.
Em 2011, o Conselho de Ministros aprovou uma proposta de lei para a protecção dos denunciantes e testemunhas. Até
Setembro de 2011, contudo, o Parlamento ainda não a tinha aprovado.
104 Artigos 12.º e 13.º da Lei 6/2004, de 17 de Junho.
105 Centro de Integridade Pública, Governação e Integridade em Moçambique, 2008, Maputo.
103
102
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
órgãos de administração da justiça relacionadas com o combate à criminalidade e o controlo
efectivo da investigação criminal.
Anualmente, o Procurador-Geral da República apresenta o seu relatório ao Parlamento. O
relatório contém uma lista das principais actividades da Procuradoria no ano anterior. Contudo,
ele não apresenta uma discussão aprofundada do desempenho da Procuradoria, somente
descrevendo as suas actividades.
Provedor de Justiça
Para além dos órgãos e das formas de controlo acima mencionadas, a Constituição prevê a
existência de outro órgão com função importante para a defesa da legalidade e dos cidadãos
no geral: o Provedor de Justiça. Embora não tenha poder de decisão, o Provedor de Justiça
tem competência para produzir recomendações aos demais órgãos do Estado e ao governo, no
sentido de repararem ou prevenirem as ilegalidades e ou injustiças cometidas ou iminentes,
respectivamente. O Provedor de Justiça tem ainda um poder de investigação próprio, de modo a
fornecer elementos de decisão à Assembleia da República ou à qualquer outra entidade central
ou local. Os demais órgãos e agentes da administração pública observam um especial dever de
colaboração com o Provedor de Justiça para que a sua função se materialize. Contudo, apesar
de ter sido formalmente criado em 2004, o funcionamento do Provedor de Justiça não está
regulamentado, nem sequer foi nomeado o respectivo titular; deste modo, Moçambique tem
menos um instrumento de justiça ao serviço dos cidadãos e do Estado.
Comissão Nacional de Direitos Humanos
Recentemente, a Assembleia da República aprovou a Lei no. 33/2009, de 22 de Dezembro,
que criou a Comissão Nacional dos Direitos Humanos e aprovou os seus respectivos estatutos,
com funções de promoção e protecção dos direitos humanos no país. A função de promoção
compreende a educação, informação, elaboração de propostas de programas sobre direitos
humanos, monitoria da implementação do regime de direitos humanos e a cooperação com
organizações congéneres ao nível internacional. A protecção será basicamente feita através da
colaboração com as autoridades competentes na assistência jurídica e judiciária de cidadãos
em situação de pobreza. Nesta medida, a Comissão cumprirá uma função de intermediação,
recebendo as queixas dos cidadãos e remetendo-as para a Procuradoria-Geral da República. A
lei reconhece a todos os cidadãos, sejam eles vítimas ou não de violações de direitos humanos,
legitimidade para apresentarem queixas ou reclamações, e confere poderes à Comissão para
oficiosamente investigar os casos de violação de direitos humanos.
Quando implementada, a Comissão Nacional de Direitos Humanos será um importante
mecanismo de pressão política para a adequação das políticas públicas e das práticas aos direitos
humanos. Para que a Comissão cumpra a sua missão, no entanto, será necessário esclarecer
várias questões, a saber: a) regular as formas de articulação com os demais órgãos do Estado e
instituições judiciárias; b) esclarecer o tipo de poderes que lhe será reconhecido (de que modo
as suas conclusões e propostas vinculam o Estado); c) definir a estrutura interna e organizativa
da Comissão, de modo a que possa actuar em todo o país através dos próprios comissários ou
de outros técnicos; d) acautelar que o processo de nomeação seja participativo; e) assegurar que
8 . M ecanismos de con t rolo e x t erno
103
a independência efectiva da Comissão, tanto por via do perfil dos seus membros, como das
garantias que lhes são reconhecidas; f) encontrar mecanismos de diálogo entre a Comissão, o
governo e os cidadãos, reconhecendo a estes o direito de aceder a informações relacionadas com
a política e implementação dos direitos humanos.
Trata-se, no fundo, de adequar a Comissão aos Princípios de Paris, que são considerados
os princípios orientadores, no plano internacional, da constituição de instituições nacionais de
protecção e promoção dos direitos humanos.106 Os princípios recomendam que, por um lado,
as instituições nacionais de direitos humanos devem ter um âmbito de actuação abrangente,
que tenham carácter consultivo e que possam fazer recomendações ao governo e ao Estado em
matéria de direitos humanos, por outro lado, recomenda que a composição dessas instituições
seja suficientemente ampla para assegurar uma representação pluralista das forças da sociedade
envolvidas na promoção e protecção dos direitos humanos.
B. Sociedade civil e acesso à informação
Em Moçambique, não é comum que instituições do Estado ou do governo solicitem às
organizações da sociedade civil estudos ou comentários sobre o seu desempenho. Entretanto,
os poucos (mas nem por isso menos importantes) estudos realizados particularmente sobre a
questão da corrupção no sector público foram, na sua maioria, da iniciativa das organizações da
sociedade moçambicana ou promovidos por instituições internacionais. A título de exemplo,
destacamos os estudos da Ética Moçambique (2001) e da USAID (2005), para além de vários
estudos publicados pelo Centro de Integridade Pública.107 O governo, por sua vez, realizou sua
primeira Pesquisa Nacional sobre Governação e Corrupção em 2003, e, desde meados de 2010,
realiza a segunda edição da referida pesquisa.
Uma das dificuldades cruciais com que se deparam os estudos sobre o desempenho do
governo e, particularmente, sobre a corrupção reside na questão do acesso à informação. Ainda
que a Constituição da República (artigo 48) e a Lei da Imprensa (Lei n.º 18/91, de 10 de Agosto,
com as alterações introduzidas pelo Decreto n.º 60/2004, de 8 de Dezembro) reconheçam
amplamente o direito à informação a todos os cidadãos, a verdade é que o acesso á informação
pública continua a ser um problema. Tal ocorre não só porque as formas de exercício daquele
direito ainda não estão satisfatoriamente regulamentadas, como também porque não há uma
prática sistemática de divulgação de dados no sector público.
Excepção à regra do secretismo, o Procurador-Geral da República presta, anualmente, uma
informação à Assembleia da República, no qual relata as principais acções da Procuradoria no
cumprimento de suas competências no ano anterior. Entretanto, o informe não oferece uma
discussão aprofundada da actuação da Procuradoria, mas apenas ilustra as suas actividades.
106 Trata-se de princípios relacionados com o estatuto de instituições nacionais de direitos humanos, aprovados pela Resolução
da Comissão de Direitos Humanos da ONU n.º 1992/54, de 3 de Março e pela Resolução da Assembleia Geral da ONU n.º
48/134, de 20 de Dezembro de 1993.
107 Para os relatórios do Centro de Integridade Pública, favor consultar http://www.integridadepublica.org.mz/, acedido Maio
2010.
104
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
C. Corrupção no sector da educação
A corrupção no aparelho de Estado é cotidiana em Moçambique. Em 2005, um inquérito de
opinião realizado com funcionários públicos, agregados familiares e empresas constatou que
mais de 60% dos funcionários públicos consideravam a corrupção no sector público como
muito grave, e a maioria dos agregados familiares e empresas consideravam-na grave ou muito
grave.108 O Relatório de Revisão do País para Moçambique do MARP sublinhou que “(...) a
corrupção continua a florescer em Moçambique...não obstante o compromisso do governo em
resolver o problema”, e que há muitas dúvidas sobre a “(...) a capacidade ou a vontade política do
Estado em ir atrás de forças poderosas no partido Frelimo ou no governo”.109
O sector da educação não é diferente dos demais sectores do Estado. Um estudo conduzido
pelo Centro de Integridade Pública em 2006 referiu que: “(...) Ao longo da pesquisa no terreno
fomos aferindo que quase todos os actores que interagem no sector da educação têm, de uma
ou de outra forma, um pé na corrupção. Professores, estudantes, encarregados de educacão,
funcionários escolares de escritórios, directores de escola, dirigentes superiores, têm uma ligação
com as práticas de suborno e extorsão sexual, com a manipulação das regras de procurement e
a distribuição de bolsas de estudo a familiares.”110 Recentemente, o porta-voz do Ministério da
Educação reconheceu a existência de casos de corrupção na prestação de serviços de educação,
destacando que “(...) a corrupção é mais notável no processo de matrículas, na progressão ou
mudança de carreira, na distribuição do livro escolar, na construção e adjudicação de obras e na
atribuição de notas para passagem de classe.”111
O referido estudo do Centro de Integridade Pública destaca três situações de corrupção
particularmente preocupantes no sector da educação: a compra e venda de notas, a extorsão
sexual e o comércio de vagas às escolas. Em relação ao “negócio de notas”, o estudo menciona
o facto de vários alunos entrevistados terem feito referência à venda de notas para a aprovação
em exames, destacando a maneira corriqueira com que os professores incentivam tais práticas
no dia-a-dia da escola. A problemática da extorsão sexual, da troca de notas por favores sexuais,
em que professores, geralmente do sexo masculino, ameaçam as alunas com a reprovação caso
elas não aceitem prestarem-lhes favores sexuais, é também discutida, com referência ao facto
que a recusa à prática de sexo com o professor é frequentemente punida com a reprovação,
com muitas alunas optando por mudar de escola para evitarem a situação. Finalmente, também
discute-se no documento a compra de vagas em escolas, sobretudo no ensino secundário, que
não acompanhou a expansão do ensino primário mas cujas estruturas têm de acomodar o
crescente contingente de graduados do ensino primário.112
Apesar das limitações acima referidas no quadro legal e institucional, no Ministério da
Educação têm sido processadas queixas e reclamações contra funcionários do sector, acusados
108 UTRESP,
Pesquisa Nacional de Base Sobre Governação e Corrupção – Relatório Final, Maputo, 2005.
APRM Country Review Report No.11: Mozambique, July 2010, section 7.2.13 and paragraph 752.
110 Marcelo Mosse e Edson Cortez, A pequena corrupção no sector da educação em Moçambique, 2006, Centro de Integridade
Pública.
111 Rádio de Moçambique, ‘Ministério da Educação reconhece haver corrupção na prestação de serviços públicos’, 4 de Maio
de 2010, disponível em http://www.mozclick.com/rm/noticias/anmviewer.asp?a=3218&z=108, acedido Maio 2010.
112 Marcelo Mosse e Edson Cortez, A pequena corrupção no sector da educação em Moçambique, 2006, Centro de Integridade
Pública.
109
8 . M ecanismos de con t rolo e x t erno
105
de actos de ilegalidade de diversa ordem. Muitas dessas situações culminam com processos
disciplinares e consequentes sanções, mas são raros os casos que chegam aos tribunais.
Em meados de 2010, o Ministério da Educação e a Procuradoria-Geral da República
lançaram, na Beira, a Campanha nacional de Combate à Corrupção no Sector da Educação. A
campanha foi lançada pelo Ministro da Educação, Zeferino Martins.113 Moçambique também
possuía, no período 2006–2010, uma Estratégia de Combate à Corrupção (EAC). Nos termos
da Estratégia, um de seus principais objectivos era contribuir para a melhoria da prestação
de serviços públicos ao cidadão, o qual deverria ser alcançado por meio de um sector público
descentralizado, transparente e efectivo no combate à corrupção. Em 2007, aprovou-se o Plano de
Acção Nacional de Combate à Corrupção, que operacionalizou as propostas da EAC e centralizou
sua atenção em cinco sectores: Interior, Justiça, Finanças, Educação e Saúde.
O parecer e o relatório do Tribunal Administrativo sobre a Conta Geral do Estado (CGE),
sendo públicos, cumprem uma função pedagógica importante de correcção das ilegalidades e
anormalidades na gestão dos bens públicos, para além de esclarecer a opinião pública sobre o
mesmo assunto. O parecer e relatório final do Tribunal Administrativo podem, como aconteceu
no ano 2005, ser precedidos de relatórios parcelares (trimestrais) nos quais o governo tem
direitos ao contraditório, beneficiando da possibilidade de responder e esclarecer as questões
levantadas pelo tribunal. Por exemplo, no relatório do Tribunal Administrativo sobre a Conta
Geral do Estado de 2005, afirma-se, em relação ao sector da educação, que “(...)a execução global
das despesas do Fundo de Apoio ao Sector Educação (FASE) foi, em 2005, de 60,5%, taxa que
se pode considerar baixa, atendendo que o Plano Anual comportava muitas actividades que
não foram executadas, embora houvesse disponibilidade orçamental para o efeito”. Convidado
a esclarecer a situação, o Ministério da Educação e Cultura explicou que a baixa execução
orçamental deveu-se principalmente ao facto dos empreiteiros e fornecedores não cumprirem
pontualmente as suas obrigações, obrigando o Ministério a adiar os pagamentos dos serviços
solicitados.114
No entanto, nem sempre os esclarecimentos prestados pelo Ministério são satisfatórios.
Por exemplo, em relação à necessidade de submeter determinadas despesas relacionadas
com serviços de consultoria ao visto prévio do Tribunal Administrativo, obras e aquisição de
equipamento, realizadas na província de Sofala, a Direcção Provincial da Educação e Cultura
de Sofala remeteu a responsabilidade para a Direcção Provincial de Finanças, afirmando que
esta autorizara as despesas em causa.115 Acontece, também, de determinadas irregularidades
não serem corrigidas, apesar de serem alertadas pelo Tribunal Administrativo, como aconteceu,
por exemplo, com a diferença de 722,32 milhões de Meticais detectadas nas contas da Direcção
Provincial da Educação e Cultura de Sofala, no âmbito do projecto FASE. Neste tipo de situações,
não tem havido outras consequências para os autores dos actos para além da responsabilidade
política ao nível da Assembleia da República. Esta responsabilidade política, em termos práticos,
tem significado simplesmente sujeitar-se a declarações públicas (de censura) por parte dos
deputados, sobretudo da oposição.
113 ‘Alunos
comprometem-se a entregar corruptos’, Notícias, 22 Abril 2010.
Administrativo, 2006: VI-36.
115 Tribunal Administrativo, 2006: V-58.
114 Tribunal
106
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
Em relação às conclusões do relatórios do Tribunal Administravio sobre a CGE, são as
seguintes as principais conclusões e recomendações referentes ao sector da educação avançadas
em alguns de seus relatórios:
Relatório CGE 2005
Relatório CGE 2006
Relatório CGE 2007
A propósito da baixa execução
orçamental no âmbito do
FASE, causada pelos atrasos
dos forneceres e empresas
de prestação de serviços:
“as entidades públicas
deveriam exigir que os prazos
apresentados pelos fornecedores
para execução das obras e
fornecimento de bens fossem
exequíveis e adaptadas às
contingências locais, sob pena
de aplicação de cláusulas
contratuais indemnizatórias pela
entrega fora de prazo. Só assim
se pode planificar correctamente
a distribuição das verbas do
FASE” (Tribunal Administrativo,
2006: VI-36)
Nenhum dos contratos
de empreitada celebrados
pelas Direcções Provinciais
da Educação e Cultura de
Nampula e de Saúde de
Nampula, Plano e Finanças da
Zambézia e Hospital Central
de Maputo foi submetido ao
Tribunal Administrativo para a
fiscalização prévia, violando-se,
deste modo, o estatuído na
alínea c) do nº. 1 do artigo 3
da Lei n.º13/97, de 10 de Julho
(regime jurídico da fiscalização
prévia das despesas públicas e
do visto), que estabelece que
são obrigatoriamente sujeitos à
fiscalização prévia os contratos
de obras públicas (Tribunal
Administrativo, 2007: VI-28)
Os contratos de fornecimento
de equipamento de escritório,
material desportivo e imobiliário
escolar, celebrados pela Direcção
Provincial de Educação e Cultura
de Tete não foram submetidos
ao Tribunal Administrativo para
efeitos de fiscalização prévia,
contrariando, deste modo, o
disposto no artigo 5 e no n.º 5
do artigo 7, ambos da Lei n.º
13/97, de 10 de Julho e no n.º 2
do artigo 42 do Regulamento de
Contratação de Empreitada de
Obras Públicas, Fornecimento
de Bens e Prestação de Serviços
ao Estado, em referência
(Tribunal Administrativo, 2008:
VI-80)
A auditoria realizada à Direcção
Provincial da Educação e
Cultura de Sofala detectou uma
grande disparidade entre as
verbas orçamentadas, adstritas
ao pagamento de salários e
remunerações, e as despesas
efectivamente realizadas (cerca
de 38% do total disponível
para item). Esta constatação
e o facto de não existirem
elementos para a clarificação
da situação, impossibilitou o
aprofundamento da auditoria
na componente das despesas
com salários e remunerações
(Tribunal Administrativo, 2006:
VI-42)
Relativamente aos contratos
celebrados pelas Direcções
Provinciais do Plano e Finanças,
Educação e Cultura e Saúde
todas de Nampula não foram
lançados os concursos públicos
para o efeito e nem houve
autorização de dispensa dos
mesmos, contrariando o
estatuído na alínea a) do n.º 1 do
artigo 17 da lei acima referida,
que estabelece que “os contratos
não relativos a pessoal devem
ser instruídos com (...) aviso
de abertura do concurso
público ou autorização da
dispensa do mesmo”. (Tribunal
Administrativo, 2006: VI-28)
A Direcção Provincial da
Educação e Cultura de Tete,
de um total de 19 projectos
inscritos no Orçamento do
Estado, executou apenas 9,
e uma parte dos fundos dos
projectos não executados
foi alocada a 8 actividades
não inscritas no Orçamento.
(Tribunal Administrativo, 2008:
VI-57)
8 . M ecanismos de con t rolo e x t erno
107
Relatório CGE 2005
Relatório CGE 2006
A Direcção Provincial da
Educação e Cultura de Sofala
teve uma sobre-execução
nas verbas de representação,
arrendamento e transporte,
alegando que tinha recebido
instruções da Direcção
Provincial de Finanças
para o efeito. Não foi, no
entanto, fornecido ao Tribunal
Administrativo documento
comprovativo dessa instrução da
Direcção Provincial de Finanças.
A Direcção Provincial da
Educação e Cultura de
Nampula, durante o ano de
2006, contratou 1.130 docentes,
dos quais 536 com formação
pedagógica. Dos contratos
celebrados, foram visados pelo
Tribunal Administrativo apenas
137.
Relatório CGE 2007
À luz da alínea c) do n.º 1 do
artigo 3 da Lei n.º 13/97, de
10 de Julho (regime jurídico
da fiscalização prévia das
despesas públicas e do visto),
são obrigatoriamente sujeitos a
fiscalização prévia os contratos e
qualquer natureza ou montante
relativos ao pessoal. Nos
termos do n.º 1 do artigo 7 da
lei supracitada, os contratos e
mais instrumentos subtraídos
a fiscalização prévia não são
exequíveis, sendo insusceptíveis
de quaisquer efeitos financeiros.
A Direcção Provincial da
Educação e Cultura da
Província celebrou 4 contratos
de arrendamento sem
concurso público e sem que os
submetesse à fiscalização prévia
do Tribunal Administrativo
para efeitos de visto (Tribunal
Administrativo, 2006: VI-66)
Há casos de contratação de
empreiteiros que não cumprem
os requisitos básicos para a
adjudicação de obras públicas
(Tribunal Administrativo, 2006:
VI-68)
D.Recomendações
A capacidade da Assembleia da República para exercer suas funções de fiscalização e controlo
das finanças públicas e produção de políticas públicas deve ser reforçada, de acordo com as
recomendações do Relatório de País do Mecanismo Africano de Revisão de Pares (MARP), e
governo deve garantir que todas as informações relevantes são apresentadas à Assembleia da
República para a sua avaliação.
O governo deve garantir, com urgência, o pleno exercício da Comissão Nacional de Direitos
Humanos, e o parlamento deve nomear o Provedor de Justiça, nos termos da Constituição.
108
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
O governo deve implementar as recomendações do Relatório de País para Moçambique do
Mecanismo Africano de Revisão de Pares (MARP) em relação ao reforço dos mecanismos de
combate à corrupção:
• reforçar os poderes do Tribunal Administrativo, incluindo a sua capacidade para
verificar os bens de funcionários públicos e para colaborar com a PGR;
• garantir maior independência na nomeação do director do GCCC e do ProcuradorGeral da República.
Parlamento deve:
• discutir e aprovar a proposta de pacote legislativo para a revisão da legislação anticorrupção;
• discutir e aprovar a proposta de lei para a proteção de vítimas e testemunhas.
Os sectores educativos governamentais devem solicitar estudos e comentários sobre a corrupção
a entidades externas nacionais ou a organizações da sociedade civil, a fim de evitar que eles sejam
feitos apenas pelas organizações internacionais.
No caso de funcionários públicos que desrespeitam as regras relativas à inspecção e
aprovação prévia de certas despesas pelo Tribunal Administrativo, medidas disciplinares
concretas devem ser tomada, o que poderia auxiliar a evitar violações futuras.
O governo deve também trabalhar para melhorar o trabalho de seus inspectores internos,
permitindo que desvios sejam detectados e a respectiva acção tomada rapidamente, evitando
assim a perda de recursos públicos.
Finalmente, o governo deve implementar as regras previstas em lei e na Constituição sobre
o acesso à informação, permitindo aos cidadãos que solicitem que obtenham informações
públicas, em linha com o as melhores práticas internacionais na área, buscando também
garantir uma maior disponibilidade da informação pública, especialmente informação de
carácter financeiro.
8 . M ecanismos de con t rolo e x t erno
109
9
Governação local e o sector da
educação
O Estado moçambicano é unitário, e grande parte de suas funções, competências e recursos
estão adstritas ao governo central. Entretanto, o governo tem envidado esforços no sentido de
uma maior participação de estruturas administrativas locais no processo de governação por meio
de dois processos: a descentralização política (devolução) e a descentralização administrativa, ou
desconcentração de poderes.116 A desconcentração e a devolução pressupõem, respectivamente,
a transferência de atribuições e competências dos órgãos do governo ou do Estado para órgãos
locais específicos (prolongamentos do governo ou do Estado), mantendo-se a orientação
tutelar das entidades de direcção central, e, no caso da devolução, o estabelecimento de órgãos
representativos ou de instituições autónomas do ponto de vista administrativo, patrimonial e
financeiro, como acontece, por exemplo, com as autarquias locais.
Especificamente na educação, a descentralização inclui uma mudança para o financiamento
directo das escolas, assim como o reforço da participação comunitária no sector da educação
por meio da criação dos conselhos de escola. Estas iniciativas deveriam auxiliar no reforço da
prestação de contas das escolas aos pais e crianças, embora existam ainda desafios para superar
para garantir a sua efectividade.
A. Desconcentração (descentralização administrativa)
A organização territorial-administrativa de Moçambique compreende os seguintes escalões:
províncias, distritos, postos administrativos, localidades e povoações ou aldeias. As zonas
116 Em termos administrativos, o país é dividido em 10 províncias e a cidade de Maputo, que é a capital do país e é considerada
uma província, 128 distritos, 394 postos administrativos, 1.072 localidades e 10.025 aldeias ou povoações.
110
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
urbanas estruturam-se em cidades e vilas.117 Em relação à administração pública desconcentrada,
o governo central funciona por meio dos chamados “Órgãos Locais de Estado”: governos
provincial e distrital, assim como representações nos postos administrativos e localidades.
(Constituição, art. 262 ss.; Lei no. 8/2003). Em cada um dos níveis de administração local existe
um órgão dirigente (representante do poder central no respectivo território e directamente
subordinado ao dirigente do escalão imediatamente superior), e a liderança nos órgãos locais de
Estado é escolhida pelo governo central e obedece às suas orientações.
Os governos provinciais e distritais são as principais estruturas de governação local
em Moçambique. Os governos provinciais são liderados por governadores provinciais, que
administram uma burocracia estatal composta por: 1) Secretaria provincial; 2) Gabinete do
governador; 3) Direcções provinciais; 4) Serviços provinciais (Decreto no 11/2005, arts. 23/34).
Todos os principais dirigentes públicos ao nível provincial são apontados pelo governo central:
o governador, pelo Presidente da República, o secretário, pelo Primeiro-Ministro, e os directores
provinciais pelos ministros responsáveis pela sua área de trabalho. Diferentemente dos distritos,
os governos provinciais ainda seguem a organização “sectorial” do governo central, não tendo
substituído as direcções provinciais por serviços. As direcções provinciais implementam e
coordenam as actividades definidas pela respectiva direcção nacional.
Nos termos da lei no. 8/2003 (e seu regulamento, Decreto no. 11/2005), são competências
dos governos provinciais: a) garantir o desenvolvimento participativo ao nível local; b) gestão
da terra; c) gestão dos recursos humanos; d) prevenção de calamidades naturais; e) saúde e
educação; f) obras públicas. Ao nível do sector de educação, os governos provinciais, por meio
das Direções Provinciais de Educação e Cultura, monitoram a implementação e a gestão das
escolas primárias (art. 19, lei no. 8/2003, art. 22, Decreto no. 11/2005).
O distrito é considerado, ao menos nos termos da lei, a principal unidade territorial da
organização e do funcionamento da administração local do Estado e de planificação das políticas
de desenvolvimento (art. 12, Lei no. 8/2003). Ao nível estatal, a burocracia distrital consiste de: a)
administrador distrital; b) secretário distrital, e c) entre quatro e seis serviços distritais, liderados
por directores (Decreto no. 11/2005, art. 47; Decreto no. 6/2006). O administrador distrital é
escolhido pelo Ministro da Administração Pública, e é responsável por escolher os directores dos
serviços distritais. A secretária do distrito, por sua vez, é nomeada pelo governador provincial.
Os serviços distritais substituíram as direções distritais, e a burocracia distrital não mais precisa
de ser similar às burocracias provincial e central. Os distritos têm relativa autonomia para
organizarem seus serviços de acordo com suas necessidades; na prática, contudo, por orientação
do Ministério da Administração Estatal (MAE), a quase totalidade dos distritos possuem,
actualmente, quatro serviços distritais: 1) Serviços Distritais de Educação, Juventude e Tecnologia;
2) Serviços Distritais de Actividades Económicas; 3) Serviços Distritais de Saúde, Mulher e Acção
Social; e 4) Serviços Distritais de Planeamento e Infraestruturas.
As administrações distritais são responsáveis por funções em uma vasta gama de áreas,
incluindo a educação, em relação a qual os governos distritais deveriam garantir que as escolas
117 Artigo
7,º da Constituição da República.
9 . G o v erna ç ã o local e o sec t or da E duca ç ã o
111
primárias estejam em funcionamento e em boas condições e combater o analfabetismo (art. 39,
Lei no. 8/2003, e art. 46, Decreto no. 11/2005).
Apesar de possuírem diversas competências listadas em lei, províncias e distritos realizam,
na prática, um menor número de funções, uma vez que muitas das competências não foram
ainda transferidas aos órgãos locais de Estado. Entretanto, especificamente no tocante à educação,
cabe ressaltar que, ao passo que o processo de transferência de funções e fundos aos distritos tem
sido lento, os governos provinciais, nomeadamente as Direcções Provinciais de Educação, têm
recebido novas atribuições em termos de gestão e implementação de programas governamentais
e um incremento nos seus orçamentos. Em 2007, o MAE decidiu por descentralizar uma série
de fundos sectoriais às províncias e distritos e, no tocante à educação, os governos provinciais
receberam a competência pela realização do programa e construção acelerada de infra-estruturas
escolares, assumindo, assim, a responsabilidade pela planificação, execução e controlo do
programa de construção na respectiva província.118
B. Descentralização política (devolução)
Para além dos órgãos locais de Estado, a governação local moçambicana também possui
autarquias locais, que são o resultado do processo de descentralização política devolução em
curso no país desde 1996. A descentralização política/devolução foi formalmente consagrada
na revisão constitucional de 1996, a qual teve como objectivo fundamental introduzir
os princípios relativos ao poder local. Na altura, o presidente da comissão ad hoc de
revisão da Constituição apresentou a seguinte fundamentação à Assembleia da República:
É a consagração constitucional da descentralização da administração
pública. Com efeito, o poder local tem como objectivo organizar a
participação dos cidadãos na solução dos problemas próprios da sua
comunidade e promover o desenvolvimento da democracia no quadro
da unidade do Estado moçambicano. Têm estas pessoas colectivas a
finalidade de não sobrecarregar o Estado, e permitir uma gestão mais ágil
e eficiente de certos interesses colectivos.119
A descentralização (com os actuais contornos) começou a desenhar-se no âmbito de um Projecto
de Reforma de Órgãos Locais (PROL) que teve início em 1992, financiado pelo Banco Mundial
e que, numa primeira fase, abrangeu cinco cidades (Maputo, Beira, Quelimane, Nampula e
Pemba), estendendo-se posteriormente para seis distritos. Este projecto destinava-se a apoiar
a “capacitação institucional” dos governos locais e testar a implementação de autarquias locais.
Neste âmbito, foi aprovada a Lei n.º 3/94, de 13 de Setembro que fixava o quadro institucional
dos distritos municipais.120 Por força da revisão Constitucional de 1996, foi aprovado, em 1997,
um pacote legislativo autárquico.
118 Ministério
da Administração Estatal, Descentralização de Fundos Sectoriais, 2007.
da segunda sessão plenária (29 de Outubro de 1996).
120 A lei 3/94 foi posteriormente revogada e substituída pela Lei n.º 2/97, de 18 de Fevereiro.
119 Acta
112
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
As autarquias locais são lideradas por estruturas políticas democraticamente eleitas: ao poder
executivo, os cidadãos das autarquias elegem um edil (que pode concorrer independentemente
de filiação partidária), que, então, escolhe os membros do Conselho Municipal; ao poder
legislativo, os cidadãos da autarquia elegem representantes (agrupados em listas partidárias e
individualmente) para compor a Assembleia Municipal. Existem 43 autarquias em Moçambique,
abrangendo aproximadamente 30% da população do país.
A legislação estabelece várias áreas nas quais as autarquias locais deveriam ser responsáveis
(art. 6, no. 1, Lei n. 2/97), com destaque para: 1) desenvolvimento económico e social local; 2)
meio-ambiente, saneamento báscio e qualidade de vida; 3) abastecimento público; 4) saúde; 5)
educação; 6) cultura, tempo livre e desporto; 7) polícia da autarquia; 8) urbanização, construção
e habitação. Entretanto, tais competências são amplas, e careciam de legislação complementar
para definir a forma com que as autarquias locais iriam assumi-las.
Em 2006, o governo aprovou o Decreto no. 33/2006, o qual estabelece em maior detalhe
como sará a transferência de funções do governo central e dos órgãos locais de Estado para
as autarquias locais. Nos termos do Decreto (art. 8/14), as autarquias são responsáveis por
actividades que vão da manutenção de jardins à manutenção das estradas no âmbito da
autarquia, da construção de casas populares e cemitérios à organização de feiras e mercados e
do transporte colectivo dentro da autarquia.
No tocante à educação, o Decreto estabelece que as autarquias concentrarão suas actividades
no ensino, recebendo competências para, de entre outros: a) criação, apetrechamento e
administração de escolas do ensino primário e centros internatos de acordo com as normas
definidas pelo órgão que superintende a área de educação; b) abertura de concursos para a
construção de escolas do ensino primário e centros-internatos; c) gestão do pessoal administrativo
das escolas do ensino primário e centros-internatos; d) A aquisição e gestão de transportes
escolares; e) criação, apetrechamento e administração de centros de educação de adultos; f)
participação na definição do curriculum local; g) gestão do ensino privado no nível primário; h)
criação e administração de unidades sociais, como centros infantis e instituições equiparáveis.
A lista de competências transferidas às autarquias pelo Decreto no. 33/2006 é considerável.
No entanto, o diploma legal refere que nem todas as competências serão transferidas
imediatamente. Em verdade, o processo de transferência de competências dependerá, na
maioria das situações, incluindo o sector da educação, de um acordo formal entre o governo
provincial e a autarquia local, no qual a autarquia deve fazer constar uma descrição dos recursos
humanos, materiais, financeiros e patrimoniais disponíveis para a execução das competências
pretendidas. O governo provincial, então, enviará o pedido ao Ministro que superintende o sector
no qual as funções se enquadram para a sua apreciação (Decreto no. 33/2006, art. 15). Até 2011,
apenas a cidade Maputo havia formalizado a transferência da gestão de escolas básicas para a
autarquia. Desde Janeiro 2010, o Conselho Municipal de Maputo é responsável pela gestão de
150 escolas de ensino básico e milhares de professores.121
121 Portal do Governo de Moçambique, ‘Transferência de competências arranca em Maputo’, Janeiro de 2010, disponível em
http://www.portaldogoverno.gov.mz/noticias/governacao/janeiro-2010/transferencia-de-competencias-arranca-em-maputo-1/,
acedido Dezembro 2010.
9 . G o v erna ç ã o local e o sec t or da E duca ç ã o
113
C.Implicações da desconcentração e descentralização política no
sector da educação
(...) fortalecimento da gestão do sistema administrativo da educação,
particularmente nos distritos, com enfoque em assegurar oportunidades
educacionais com equidade para todos em todo o país (...); Ensino
primário: (...) prosseguir com o programa de capacitação de directores
de escola, no quadro da descentralização, reforçando os mecanismos de
responsabilização ao nível da escola com o envolvimento da comunidade
(...) (PQG, 2010–2014)
No Ministério da Educação, existe uma clara divisão de responsabilidades no que respeita à
implementação das políticas, cabendo aos órgãos centrais a concepção, difusão, monitoria
e fiscalização, e aos órgãos locais sobretudo o papel de execução. A estrutura organizativa
hierárquica e a especialização ao nível das instituições subordinadas, direcções nacionais e
departamentos do Ministério promovem a complementaridade dos serviços.
De acordo com o Programa Quinquenal de Governo 2005-2009, a expansão das
oportunidades de acesso a uma educação de qualidade com vista à redução das desigualdades
regionais era um dos objectivos nucleares dos serviços de educação. Neste âmbito, o governo
elegeu como acções prioritárias, nomeadamente, a distribuição equilibrada da rede escolar (com
especial atenção para as zonas mais desfavorecidas), a promoção de programas de incentivo à
criação de uma rede comunitária de ensino, a construção de estabelecimentos de ensino de baixo
custo, a reforma curricular, a formação de professores e a promoção da investigação.122
Pode-se afirmar que, no sector da educação, descentralização no sector da educação
concretiza-se por duas vias complementares: 1) Por via dos governos locais; e 2) Por meio
das instituições subordinadas. As instituições subordinadas são compostas por centros de
investigação e institutos de formação especializada, algumas das quais com representações ao
nível provincial.
Ao nível local, cabe às Direcções Provinciais da Educação e aos Serviços Distritais de
Educação, Juventude e Tecnologia a responsabilidade de concretização dos programas e
planos governamentais. As Direcções Provinciais desempenham ainda funções de direcção e
controlo das actividades das instituições do sector, garantindo-lhes apoio técnico, metodológico
e administrativo; funções de apoio às entidades que desenvolvam actividades relevantes no
sector da educação; e funções de promoção da participação de organizações e associações cuja
actividade influencia a materialização das políticas de educação.123
Financiamento directo às escolas124
A maior parte dos investimentos em infra-estruturas escolares é realizado por instituições dos
governos central e provincial. Entretanto, também as escolas recebem e gerem recursos para
122 Programa
do Governo para 2005–2009, pags. 13–17.
no. 11/2005, de 10 de Junho (Regulamento da Lei dos Órgãos Locais do Estado).
124 Vitus Azeem e António Chambal, Financiamento do sector da educação em Moçambique, 2006, pp. 45–46.
123 Decreto
114
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
melhorar a qualidade do processo educativo. Desde 2003, está em operação o projecto Apoio
Directo às Escolas (ADE), por meio do qual as escolas recebem recursos para aplicarem em
melhorias na escola. O projecto recebeu o apoio inicial do Banco Mundial e, no princípio,
envolvia a alocação de aproximadamente USD 200,00 para as escolas do EP1. Ao longo do
processo, novos parceiros de cooperação juntaram-se ao projecto, que passou a receber fundos do
FASE (Fundo de Apoio ao Sector da Educação), e os recursos alocados passaram a ser variáveis
(chegando a mais de USD 3.000,00 por escola), dependendo do número de alunos e turmas
de cada escola. Também, o programa foi ampliado, incluindo as EP2 e outras actividades, com
destaque para o financiamento da distribuição de livros gratuitos para todas as escolas primárias,
formação de professores e aceleração na construção de salas de aula e latrinas nas escolas.
Na prática actual, os fundos alocados às escolas devem ser utilizados para o financiamento
de materiais de ensino e aprendizagem, os quais são identificados num manual distribuído a
todas as escolas do país, e outras actividades definidas pela escola. A recolha dos recursos pelo
representante da escola é feita nos Serviços Distritais de Educação, Juventude e Tecnologia,
mediante a apresentação de uma requisição, e sua gestão é responsabilidade do Conselho da
Escola.
O processo de alocação e gestão dos recursos do ADE deve ser visto no âmbito do processo
de descentralização, e pode ser uma importante iniciativa para um maior envolvimento das
comunidades na gestão de recursos.
Conselhos de Escola125
A introdução, em 2003, dos Conselhos de Escola nas escolas de ensino básico do país foi uma
importante iniciativa do governo no sentido de democratizar a gestão escolar e aproximar as
escolas das comunidades. A substituição da Direcção pelo Conselho da Escola como o órgão
máximo de tomada de decisão no âmbito da escola sinaliza uma valorização da participação
dos vários actores envolvidos no processo educativo, professores, funcionários, pais, alunos e
comunidade.
Entretanto, a implementação dos Conselhos de Escola ao longo do país tem encontrado
dificuldades. Em 2006, num encontro de avaliação do processo em que participaram
organizações da sociedade civil, parceiros de cooperação e governo, concluiu-se, de entre outros,
que os Conselhos ainda precisavam de ser mais activos na gestão das escolas, que careciam de
capacitação e que deveria existir uma melhor coordenação com as instituições governamentais
do sector da educação. Havia muitas escolas que não possuíam conselhos de escola a funcionar,
nas quais os directores continuavam a manter o controlo de todos os assuntos relacionados à
escola.
Em 2009, realizou-se um estudo para verificar-se em que medida as preocupações
levantadas em 2006 haviam sido atendidas. O estudo concluiu que houve avanços, mas que
várias áreas ainda precisavam de ser melhoradas para que os Conselhos concretizassem seu
potencial, a saber:
125 Movimento
de Educação para Todos (MEPT), 2009. Mecanismos de Coordenação para a Capacitação dos Conselhos de
Escola, Estudos de Caso nas Províncias de Maputo, Cidade de Maputo e Manica, Maputo, Moçambique; Magariro, Relatório do
Processo, Simpósio Nacional dos Conselhos de Escola, Chimoio, Moçambiqu, Novembro 2006.
9 . G o v erna ç ã o local e o sec t or da E duca ç ã o
115
• A estrutura de apoio e capacitação dos Conselhos de Escola, especialmente por
parte do Ministério da Educação, continua frágil, e são muitas as lacunas de
conhecimento e formação dos seus integrantes. Em vista da importância do processo
de descentralização ao governo moçambicano, o Ministério deveria estar mais atento
à capacitação e institucionalização dos Conselhos.
• A instauração de mecanismos de coordenação das actividades de capacitação é
importante, pois há diferentes intervenientes na capacitação dos Conselhos de Escola.
• A capacitação dos Conselhos deve permitir aos seus participantes uma visão mais
crítica das práticas culturais que discriminam a rapariga e dificultam a sua retenção
na escola.
• Melhorar a relação dos Conselhos com a comunidade e com as estruturas locais do
governo, como o Serviço Distrital de Educação, Juventude e Tecnologia.
• Os directores de Escola devem ser formados sobre o funcionamento e funções dos
Conselhos de Escola, a fim de se garantir o seu bom funcionamento.
• No âmbito do processo de desconcentração, os Conselhos de Escola deveriam assumir
uma função mais activa nas IPCCs, especialmente nos Conselhos Consultivos Locais.
Em Moçambique, o trabalho do então Commonwealth Education Fund (CEF) nos anos 2005–
2009 resultou na producção de avaliações das finanças no sector da educação, do desempenho
escolar e da participação comunitária na gestão escolar por meio dos conselhos de escola.
Este trabalho foi realizado em parceria com organizações da sociedade civil locais e com a sua
coalização, o Movimento Educação para Todos (MEPT).
D.Recomendações
Recomenda-se o estabelecimento de mecanismos que garantam que os Conselhos de Escola
funcionem com participação activa dos pais e da comunidade escolar. Como ponto de partida,
o governo poderia estabelecer estruturas próprias para seguir o processo de descentralização da
gestão escolar e participação comunitária na gestão escolar. Estas estruturas deveriam existir em
todos os serviços distritais e direcções provinciais.
Recomenda-se também o fortalecimento da gestão do sistema administrativo da educação,
particularmente nos distritos, com enfoque em assegurar oportunidades educativas com
equidade para todos em todo o país.
Recomenda-se, finalmente, ao Ministério da Educação o uso da documentação produzida
pelo Commonwealth Education Fund. O trabalho actual para o desenvolvimento de um novo plano
estratégico ao sector da educação poderia beneficiar-se da informação contida nestes estudos.
116
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
10
Anexo estatístico
A. Ensino escolar geral
Acesso à educação
As políticas públicas adoptadas nos últimos anos contribuíram para que a abrangência e a
inclusividade do sistema de ensino escolar geral fossem aprimoradas, principalmente no ensino
primário, e, em menor escala, no primeiro ciclo do ensino secundário. Nos demais graus e ciclos,
as melhorias no acesso à educação foram verificadas em menor escala.
Infra-estruturas
Acções prioritárias: (...) Construir, reabilitar, equipar e manter infraestruturas educacionais, desportivas e de producção escolar, com base
em padrões e modelos apropriados, incluindo a demarcação e titulação
dos espaços educacionais; (...) No ensino primário (...) expandir a rede
escolar, construindo 1.500 novas salas de aula anualmente com materiais
convencionais em todo o país, potenciando diferentes iniciativas e
parcerias; (...) Consolidar e expandir o programa de Construção Acelerada
de Salas de Aulas; (...)Construir, reabilitar e ampliar os Institutos de
Formação de Professores em todas as províncias; No ensino secundário
(...) construir anualmente 200 novas salas de aula em todo o país; no
Ensino técnico-profissional (...) expandir e reabilitar a rede de instituições
do Ensino Técnico-Profissional (...), PQG 2010–2014
1 0 . A ne x o es t a t ís t ico
117
A ampliação e aprimoramento de escolas existentes, a construção de novas infra-estruturas e
a renovação do quadro de professores têm sido acções prioritárias desde o final da guerra. No
período 1998–2009, conforme indica a tabela abaixo, houve um crescimento de 63% no número
de escolas do EP1, ao passo que aumentaram em seis vezes o número de escolas que oferecem o
EP2, em mais de três vezes aquelas que oferecem o ESG1 e em seis vezes o número daquelas que
oferecem o ESG2. O aumento nas escolas do EP1 reflecte, em regra, novas escolas, ao passo que
nos demais casos pode significar que escolas que anteriormente ofereciam somente um grau
e passaram a oferecer também outros graus e ciclos. O crescimento percentual mais modesto
do EP1 deve-se ao facto de que, no ínicio do período, já era substancial o número de escolas
a oferecer o EP1, situação que não se verificava nos demais níveis. Em verdade, ainda hoje o
número de escolas EP1 é muito maior que os demais: para cada 100 escolas a oferecer o EP1, há
aproximadamente 25 a oferecer o EP2, 3 o ESG1 e 1 o ESG2.
O crescimento nas infra-estruturas do ensino geral não foi acompanhado por semelhante
crescimento no ensino técnico-profissional e nos estabelecimentos responsáveis pela formação
de professores, nos quais o investimento necessário é bastante maior. Em 2008, havia somente
doze escolas a leccionar o último nível (médio) do ensino técnico-profissional, situação que
dificultava sobremaneira a conclusão do ensino técnico-profissional, e 21 institutos de formação
professores, os quais tinham de formar milhares de professores de ensino básico anualmente.
Tabela 16: Número de escolas por níveis, 1998–2009126
Ano
Ensino Técnico-profissional Formação de professores126
Ensino Geral
EP1
EP2
1998
6.114
381
ESG1
ESG2
ET
ETB
74
13
3
23
ETM
CFPP
IMAP
IFP
7
13
4
–
1999
6.605
448
82
18
4
23
7
12
4
–
2000
7.072
522
92
20
6
23
7
11
7
–
2001
7.480
685
105
23
7
24
7
11
7
–
2002
7.788
823
116
27
7
25
7
11
7
–
2003
8.077
950
125
29
11
25
7
11
7
–
2004
8.373
1.116
140
30
11
25
7
11
7
–
2005
8.696
1.320
156
35
16
25
7
11
9
–
2006
8.954
1.514
190
49
16
25
8
11
9
–
2007
9.303
1.842
255
58
13
27
8
11
9
–
2008
9.649
2.210
285
76
23
27
12
–
–
21
2009
10.027
2.577
312
90
36
28
19
–
–
24
EP1 – Ensino Primário de 1ª a 5ª Classe; EP2 – Ensino Primário de 6ª a 7ª Classe; ESG1 – Ensino Secundário de 8ª
a 10ª Classe; ESG2 – Ensino Secundário de 11ª a 12ª Classe ET – Ensino Técnico Elementar; ETB – Ensino Técnico
Básico; ETM – Ensino Técnico Médio; CFPP – Centro de Formação de Professores Primários; IMAP – Instituto de
Magistério Primário; IFP – Instituto de Formação de Professores.
Fonte: Direcção de Planificação e Cooperação, Ministério da Educação e Cultura, http://www.mec.gov.mz/img/
documentos/20100319020325.pdf.
126 Em 2007, por meio do Diploma Ministerial nº 41/2007, de 16 de Maio, foram extintos os CFPPs e os IMAPs, e criados os
Institutos de Formação de Professores (IFPs), para a formação de professores do ensino básico.
118
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
Outro ponto a destacar é o facto de o crescimento no número de escolas primárias não ter sido
homogêneo ao longo do país, tendo o governo prestado atenção às diferenças existentes entre
as regiões sul, centro e norte e entre as zonas urbana e rural. No período 1996/2005 (Tabela
18), o governo concentrou seus esforços nas zonas rurais do centro e norte do país, onde vivem
mais da metade dos moçambicanos e que sofrem com uma maior carência de infra-estruturas.
Em 2005, as escolas primárias nas zonas rurais do centro e norte do país representavam,
aproximadamente, 75% do total de escolas no EP1 e 54% no EP2.
Tabela 17: Número de escolas por área, EP1–EP2, 1996–2005
Região 1996
1997
1998
1999 2000
2001
2002
2003 2004 2005
Crescimento
1996–2005 (%)
EP1 Rural
Norte
1 536
1 715 1 962 2 122
2 256 2 406
Centro 1 878 2 011 2 060 2 528 2 709 2 628
Sul
Total
915
999 1 090 1 214
4 329 4 725
1 308
5 112 5 864
1 390
6 273 6 424
2 502 2 605
2 752 2 811
83%
3 103
3 221
3 571 3 773
100%
1 436 1 442
1 539 1 578
72%
7 041 7 268 7 862 8 162
89%
EP1 Urbano
Norte
110
122
118
120
105
133
147
147
160
163
48%
Centro
103
85
64
109
116
116
116
128
132
135
31%
Sul
191
189
197
203
211
218
221
227
234
236
24%
Total
404
396
379
432
432
467
484
502
526
534
32%
208
283
340
576%
EP2 Rural
Norte
59
59
76
97
99
156
196
Centro
71
71
93
153
180
238
296
321
434
522
735%
Sul
88
91
117
124
135
188
251
236
306
349
396%
Total
218
221
286
374
414
582
743
765
1023
1211
555%
Norte
13
19
18
22
28
42
42
46
68
75
576%
Centro
16
20
21
33
41
55
63
73
106
113
706%
EP2 Urbano
Sul
65
67
81
87
94
114
123
125
177
195
300%
Total
94
106
120
142
163
211
228
244
351
383
407%
Fonte: World Bank, Beating the Odds, Sustaining Inclusion in a Growing Economy: A Mozambique Poverty, Gender
and Social Assessment, 2008, p. 162.
As escolas do país ainda sofrem com carências nas salas de aula existentes ou com a total falta
de infra-estrutura em certos casos. Em vários lugares, as crianças assistem às aulas sob árvores
em terrenos sem muros para separar o espaço da escola do espaço usado pelos habitantes da
região, situação que impõe dificuldades ao processo educativo. Na produção de um estudo
publicado em 2008, pesquisadores visitaram algumas escolas na cidade e província de Maputo,
tendo constatado que, na maioria delas, não existiam carteiras em quantidade suficiente.127 Em
127 Manuel
Francisco Lobo e Ismael Cassamo Nhêza, Qualidade de Ensino no Ensino Primário. MPET, 2008, pp. 30–31.
1 0 . A ne x o es t a t ís t ico
119
verdade, inclusive em algumas escolas situadas em Maputo cidade, capital do país, os alunos
estudam no chão e, muitas vezes, ao ar livre.128
Nos últimos anos, houve um crescimento no número de salas de aula de cimento e
tijolo, mas a situação é ainda bastante precária. Na prática, a construção de salas de aulas é
muito dispendiosa, e, em regra, pouco fiscalizada, com os consequentes problemas de falta de
qualidade das obras. Para além disso, a construção nem sempre é sensível às questões de género
na provisão de serviços, tais como água e instalações sanitárias.
Quadro 4: Salas de aula: Descrições de observadores do INDE
O INDE, no contexto da introdução do novo currículo do ensino básico, no período 2003/4,
conduziu missões de monitoria da implementação do novo currículo em todas as províncias do
país. Nos relatórios, os observadores descreveram também as condições das infra-estruturas
escolares. Abaixo, algumas das descrições:
“(...) A escola possui duas (2) salas de construção convencional e datam tempo colonial, com
janelas sem vidros nem carteiras, com soalho degradado, duas salas de caniço sem carteiras
nem outras condições de protecção das chuvas, tem um campo de jogos, tem duas latrinas de
construção não convencional(...)” (Escola Primária Completa Milagres Mabote, provincia de
Niassa) http://www.inde.gov.mz/g_aval/docs/mon/AbasseCualedescrio-escolas.pdf
“(...) uma instituição que tem seis salas de aulas, mesmo número de cadeiras, 12 turmas, dois
turnos (de manhã e de tarde), seis professores, dos quais duas são senhoras, os níveis cadémico
dos professores parte de 8ª classe a 10ª classe, com 4 a 28 ano de experiências; oitocentos e setenta
e quatro (874) alunos, sendo 289 raparigas e 585 são rapazes, a idade é de 6 a 16 anos de idade;
os quadros que existem são pequenos havendo as vezes o uso de dois quadros,o material escolar
da distribuição gratuita não cabeu a todos alunos, não tem carteiras, usam barrotes do coqueiro,
não existe a energia eléctrica, avizinha-se de uma bomba de água, um campo desportivo, a 300
metro do mercado, quatro casas de banho(urinórios) sem latrinas, ela está construida totalmente
de material local ou de baixo custo, está vedada.” (EP1 de Mutapula, província da Zambézia) http://
www.inde.gov.mz/g_aval/docs/mon/Gon%E7alvesDescri%E7%E3o.pdf
“(...) A sala onde funciona a turma foi construída de material convencional e não possui janelas
nem porta, os alunos sentam dois a dois e, em alguns casos, três a três, nas carteiras, algumas
em bom estado e outras precisando de substituição. Todos os alunos têm cadernos e livros.
De salientar que os livros usados pelos alunos são aqueles que foram concebidos para o
programa que neste momento está a ser substituído. Portanto, eles não estão a trabalhar com
os livros concebidos para o novo currículo, o mesmo acontecendo em relação ao professor.”
(Escola Primária de Chibututuíne, Manhiça) http://www.inde.gov.mz/g_aval/docs/mon/
NiquiceDiscri%E7%E3o.pdf
so u rce :
INDE, Relatórios de Monitoria do Novo Currículo, disponível em http://www.inde.gov.mz/g_aval/mon.php, acedido
Maio 2010.
128 Seminário
120
de validação, e visitas a escolas da cidade.
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
A fim de permitir o contínuo crescimento no acesso ao ensino primário, optou-se pela
implementação de um terceiro turno de ensino, sendo que muitas escolas iniciam o primeiro
turno as 6.45, terminando-o as 10h; o segundo turno as 10h10min, com término as 13h20min, e o
terceiro turno as 13h30min, com encerramento as 17h20min. Ademais, várias escolas funcionam
também no período noturno, que foi, inicialmente, introduzido somente para adultos, mas que,
ao longo dos anos, passou a matricular também crianças.
Em 2009, o Ministério da Educação, por meio do Diploma Ministerial no. 77/2009, de
29 de Abril de 2009, orientou os gestores da educação no sentido de que os alunos do ensino
primário (EP1-EP2, 1ª a 7ª classes) cumpram o horário somente no primeiro ou segundo turno,
nos termos constantes nas Orientações e Tarefas Escolares Obrigatórias, ficando a educação
em três turnos restrita aos alunos do ensino secundário. A decisão do Ministério da Educação
trouxe, entretanto, consequências às escolas que já implementavam o terceiro turno, reduzindo
o seu impacto na absorção do crescente contingente escolar no ensino primário. Em 2009, de
acordo com dados do MEC, 369 escolas e 1.582 turmas do EP2 funcionavam no terceiro turno,
albergando mais de 70.000 alunos, ao passo que, no ensino secundário, eram 255 as escolas e
2.934 turmas a funcionar no terceiro turno, com quase 200.000 alunos.129
Admissão e escolarização
No que se refere à admissão de novos alunos, houve uma substantiva evolução no número
de alunos matriculados desde 1998, período em que aumentou o número de matrículas a
todos os níveis do ensino primário e secundário. Entre 1998 e 2009, as matrículas no EP1
aumentaram em 125%, tendo sido os ganhos ainda maiores para as raparigas, cujas matrículas
aumentaram em 145% no período 1998-2008, reduzindo assim o fosso em termos de género
nas matrículas do ensino primário, especialmente nas primeiras classes. O crescimento rápido
nas matrículas também reflecte a admissão de um grande número de alunos mais velhos, os
quais anteriormente não tiveram acesso a oportunidades de educação. Partindo de números
ainda reduzidos, as matrículas no EP2 mais que triplicaram, enquanto que as matrículas no
ensino secundário cresceram mais de seis vezes, embora ainda representem, principalmente o
ESG2, um segmento bastante pequeno da pirâmide educacional. Em 1998, eram 2.105.976 os
estudantes matriculados em todos os níveis, número que, em 2009, atingia os 5.484.337 alunos,
num acréscimo de 160% no número de matrículas desde 1998.
129
Estatística da Educação, Levantamento Escolar – 2009, Direcção de Planificação e Desenvolvimento, Ministério da Cultura,
2009.
1 0 . A ne x o es t a t ís t ico
121
Tabela 18: Evolução nas matrículas, sector público, 1998–2009
Ano
1998
EP1
Crescimento
(%)
EP2
Crescimento
(%)
ESG1
–
168.777
–
53.693
–
1.876.154
Crescimento ESG2 Crescimento
(%)
(%)
7.352
–
1999 2.074.708
10,5%
185.979
10%
64.006
19,2%
8.368
14%
2000
2.271.265
9,4%
209.230
12,5%
78.192
22%
10.057
19%
2001
2.508.611
10,4%
262.134
25%
94.561
21%
12.000
20%
2002 2.644.405
5,4%
302.912
15%
116.342
23%
14.019
16,6%
2003
2.826.362
6,9%
351.224
16%
141.802
22%
18.291
30%
2004
3.071.564
8,7%
409.279
16,5%
168.798
19%
21.350
16%
2005
3.393.677
10,5%
452.888
10,5%
210.128
24,5%
25.737
20,5%
2006
3.597.392
6%
496.031
9,5%
257.729
22,6%
35.450
38%
2007 3.866.906
7,5%
616.091
24%
313.692
21,7%
47.388
33,6%
2008 4.109.298
6,3%
704.506
14,35%
365.944
16,6%
58.727
24%
3%
752.884
6,8%
426.573
16,5%
71.748
22%
2009
4.233.454
Fonte: Estatísticas da Educação, Direcção de Planificação e Cooperação, Ministério da Educação e Cultura, http://
www.mec.gov.mz/img/documentos/20100319020325.pdf.
Tabela 19: Ensino Geral – Alunos matriculados por nível, classe e género, 2002, 2008, 2009
Classe
2002
Total
M
1ª
831.418
395.309
2ª
650.916
3ª
514.132
4ª
5ª
EP1
6ª
2008
M (%)
Total
M
Total
M
M%
48,2
1.162.247
564.799 48,6
47,5
1.113.854
294.610
45,3
960.196
458.112
47,7
1.022.363
490.097 47,9
224.568
43,7
763.459
360.048
47,2
794.004
377.450 47,5
372.330
155.939
41,9
657.036
304.516
46,3
683.466
320.286 46,9
275.609
109.839
39,9
614.753
278.843
45,4
637.558
290.425 45,6
2.644.405 1.180.265
44,6
4.109.298 1.938.711
47,2
174.180
68.482
39,3
364.690
537.192
2009
M (%)
161.518
4.299.638 2.043.057 47,5
44,3
411.440
188.199 45,7
7ª
128.732
50.888
39,5
339.816
147.751
43,5
360.800
160.936 44,6
EP2
302.912
119.370
39,4
704.506
309.269
43,9
772.240
349.135 45,2
54.074
22.236
41,1
158.976
69.548
43,7
206.239
94.555 45,8
8ª
9ª
34.253
13.382
39,1
118.282
50.919
43,0
147.612
65.793 44,6
10ª
28.015
11.080
39,6
88.686
37.367
42,1
123.600
55.758
45,1
116.342
46.698
40,1
365.944
157.834
43,1
477.451
216.106
45,3
11ª
7.720
2.822
36,6
34.966
14.316
40,9
51.269
21.686 42,3
12ª
6.299
2.323
36,9
23.761
9.737
41,0
33.915
14.442 42,6
ESG2
14.019
5.145
36,7
58.727
24.053
41,0
85.184
36.128 42,4
ESG1
Fonte: Estatísticas da Educação, Direcção de Planificação e Cooperação, Ministério da Educação e Cultura. 20022008: http://www.mec.gov.mz/img/documentos/20090224020211.pdf; 2009: http://www.mec.gov.mz/img/
documentos/20100319020325.pdf.
122
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
No EP1, a taxa bruta de escolarização continua a sua tendência crescente, tendo passado de 135,3%
em 2006 para 147,3% em 2008. Por sua vez a taxa líquida de escolarização ao nível global subiu
de 88,3% em 2006 para 100,2% em 2008, o que significa, caso os dados estejam correctos, que
a totalidade dos alunos naquela idade escolar estariam matriculados na escola.
Tabela 20: Taxa bruta de admissão e taxas bruta e líquida de escolarização, EP1, 1998–2008 (%)130
Ano
Taxa Bruta de Admissão
Total
Taxa Bruta de Escolarização
Taxa Líquida de Escolarização
H
M
Total
H
M
Total
H
M
1998
91,3
100,9
81,8
79,2
91,8
66,6
45,5
50,1
40,8
1999
104,2
113,2
95,2
85,3
97,8
72,9
50,1
54,6
45,5
2000
115,4
123,4
107,3
92,1
104,5
79,7
54,7
59,1
50,4
2001
126,6
134,1
119,0
101,2
113,6
88,9
61,1
65,3
56,9
2002
121,4
126,7
116,1
106,5
117,8
95,1
64,1
67,6
60,7
2003
132,5
137,1
127,8
112,7
122,9
102,4
69,4
72,4
66,4
2004
140,8
144,2
137,4
121,2
130,5
111,8
75,6
78,0
73,2
2005
160,6
165,0
156,1
131,3
140,1
122,5
83,4
85,6
81,2
2006
162,5
166,8
158,2
135,3
143,0
127,5
88,3
90,3
86,3
2007
179,7
184,2
175,2
142,1
149,5
134,5
95,1
97,1
93,1
2008
184,0
188,5
179,4
147,3
154,3
140,3
100,2
102,0
98,4
Fonte: Estatísticas da Educação, Direcção de Planificação e Cooperação, Ministério da Educação e Cultura, http://
www.mec.gov.mz/img/documentos/20090224020211.pdf.
A se confiar nos dados acima, o governo moçambicano terá conseguido, em pouco mais de uma
década, duplicar o número de matrículas no EP1. Entretanto, como já referido, as estatísticas em
uso carecem de atualização com os novos dados produzidos pelo censo populacional de 2007.
Consequentemente, há divergências estatísticas substantivas em relação a alguns indicadores a
depender da fonte utilizada. Por exemplo, os dados preliminares Multiple Indicator Cluster Survey
(MICS) publicados em 2009 divergem consideravelmente dos dados do MEC em relação à taxa
líquida de escolarização. Para o MICS, a taxa líquida de escolarização para o EP1 é de 81,2%,
contra os 100,2% do MEC.131
Também em favor de certa precaução no uso dos valores avançados pelo MEC, cabe referir
que as informações estatísticas de diversos países demonstram que nenhum país atingiu mais
de 90% na taxa líquida de escolarização no ensino primário sem que tivesse atingido cerca
de 35% na taxa líquida de escolarização no ensino secundário.132No caso, as estatísticas da
escolarização tornam-se mais condizentes com estes valores históricos quando acrescentamos
à equação as taxas líquidas do EP2. No caso, teríamos 58% de taxa líquida de escolarização no
130
Para uma explicação acerca das taxas e termos técnicos usados ao longo do trabalho, consulte o glossário, ao final do
documento.
131 INE, Multiple Indicator Cluster Survey, 2008, 2010.
132 Michael Clemens, ‘The Long Walk to School: International education goals in historical perspective’, Working Paper no. 37,
Center for the Global Development, 2004, p. 19.
1 0 . A ne x o es t a t ís t ico
123
ensino primário (100% + 16%/2) e, no ensino secundário, entre 8.9% e 1.9% (ou, na média ESG1
e ESG2, 8.9 + 1.9/2, 5.4%).
Os dados referentes ao acesso à educação até aqui apresentados são disponibilizados
ao público pelo Ministério da Educação e pelo INE de maneira agregada, não incluíndo as
diferenças entre as zonas urbanas e rurais e entre as diferentes províncias do país. Entretanto,
um recente estudo do Banco Mundial,133 escrito com base em dados produzidos por inquéritos
ministrados em 2004, avançou que havia grandes diferenças em termos de acesso entre as
zonas urbanas e rurais, sendo que, nas zonas rurais, a percentagem de crianças na faixa etária
de 6–10 anos que responderam ao inquérito e que afirmaram nunca ter frequentado a escola
era de 40%, com 36,5% da população rural nunca tendo frequentado a escola, e somente 55%
das crianças matriculadas no EP1 a pertencer a faixa etária de 6–10 anos. Nas zonas urbanas, por
sua vez, a percentagem de crianças de 6–10 anos que responderam nunca haver frequentado a
escola era consideravalmente menor, 20,9%, com 16,1% da população urbana não tendo jamais
frequentado a escola e com 75,5% das crianças de 6–10 anos matriculadas no EP1.134 Dos dados
do estudo do Banco Mundial, também se verifica que o ensino secundário é um fenómeno ainda
confinado às zonas urbanas.
À medida que subimos na escala educacional, há uma redução drástica na matrícula escolar.
No segundo grau do ensino primário, apenas cerca de 20% dos jovens na faixa etária adequada
(11–12 anos) estão efetivamente matriculados nas escolas, números que decrescem para 11,7% e
meros 1,9% no primeiro e segundo ciclos do ensino secundário geral. Na prática, a transição do
EP1 para o EP2 continua a ser um grande problema, uma vez que nem todas as escolas primárias
têm as infra-estruturas e os professores necessários para oferecer as sete classes. Assim, a
continuação no EP2 exige que alguns alunos percorram grandes distâncias desde as suas casas
até as escolas, situação que dificulta a frequência escolar.
Os dados referentes ao acesso (número de matrículas, taxas de admissão e escolarização)
são importantes, mas reflectem apenas parte da realidade, uma vez que não capturam aqueles
alunos que, uma vez matriculados, desistem da escola antes da graduação. No caso, conforme a
tabela 22, os dados relativos às taxas de frequência escolar são mais elucidativos das dificuldades
enfrentadas pelo sector. Também, importante realçar novamente que os dados estatísticos
agregados ao nível nacional devem ser sempre analisados cum grano salis, uma vez que há
grandes variações entre as zonas rurais e urbana, e, principalmente, entre as regiões e várias
províncias do país.
133 Moçambique, Análise de Pobreza e Impacto Social, Admissão e Retenção no Ensino Primário – O Impacto das Propinas Escolares,
Banco Mundial, 2005.
Moçambique, Análise de Pobreza e Impacto Social, Admissão e Retenção no Ensino Primário – O Impacto das Propinas Escolares,
Banco Mundial, 2005, p. 76.
134
124
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
Tabela 21: T
axas bruta e líquida de escolarização, EP2, ESG1, ESG2 (público e privado),
1997–2009 (%)
Ano
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Taxa bruta de escolarização
EP2
ESG1
ESG2
20,7
4,8
0,6
21,9
5,7
1,4
22,4
6,3
1,4
25,3
7,6
1,5
29,2
8,5
2,0
32,9
10,6
2,4
36,9
12,0
2,9
42,7
13,8
3,4
47,0
17,0
3,7
51,4
20,0
4,8
62,9
24,2
6,1
70,5
27,7
7,3
73,2
31,9
8,7
Taxa líquida de de escolarização
EP2
ESG1
ESG2
2,3
1,1
0,1
2,6
7
0,2
2,5
1,4
0,2
2,7
1,7
0,2
3,3
1,9
0,3
3,6
2,3
0,4
4,5
2,7
0,5
5,6
3,0
0,5
6,7
3,9
0,6
8,9
5,6
0,8
13,0
7,3
0,9
15,9
8,9
1,3
19,7
11,7
1,9
Fonte: Estatísticas da Educação, Direcção de Planificação e Cooperação, Ministério da Educação e Cultura, http://
www.mec.gov.mz/img/documentos/20100319020325.pdf.
Tabela 22: Taxas líquida e bruta de frequência escolar, ensino primário e secundário, 2003135
Província
Taxa líquida de frequência
Primário
M
W
Taxa bruta de frequência
Secundário
Total
M
Primário
Secundário
W
Total
M
W
Total
M
W
Total
Niassa
44.3
39.8
42.1
5.6
1.8
4.0
72.4
60.4
66.5
22
7.9
15.9
Cabo Delgado
61.2
56.1
58.8
3.4
0.0
1.8 104.9
89.4
97.5
14.8
4.7
10.1
Nampula
50.2
43.1
46.6
7.1
4.3
5.9
88.3
69.0
78.6
20
11.4
16.2
Zambézia
53.4
44.5
48.9
5.1
2.3
3.8
86.0
63.5
74.7
15.4
6.5
11.4
71.3
Tete
60.0
50.3
54.9
5.7
6.6
6.1
92.3
81.4
15.9
13.7
14.9
Manica
69.3
62.8
66.0
7.1
2.8
5.0
123.2
97.2 109.9
37.3
9.6
23.8
Sofala
64.7
57.4
60.8
7.0
5.3
6.2
116.2
82.9
98.6
19.7
14.0
17.1
Inhambane
77.8
77.0
77.4
9.9
8.6
9.3
117.8 112.9
115.5
21.3
17.1
19.3
Gaza
77.7
77.0
77.3
5.9
5.9
5.9
119.5 113.9 116.7
15.3
14.2
14.8
Maputo
87.0
86.0
86.5
18.7
14.0
16.4
141.7 129.4 135.4
46.7
38.9
43.0
Maputo Cidade
91.5
91.6
91.5
20.1
21.8
21.0
153.7 153.6 153.6
61.9
63.3
62.7
Total
62.7
56.7
59.7
8.4
6.7
25.0
18.1
21.8
7.6 103.8
85.9
94.9
Fonte: Moçambique, Inquérito Demográfico e de Saúde (IDS), INE, Ministério da Saúde, 2004, p. 26.
135 Assim como em relação às taxas bruta e líquida de escolarização, as taxas de frequência referem-se, no caso da da taxa bruta,
à proporção entre o número total de crianças a frequentar determinada classe ou grau e o número de crianças na faixa etária
oficial para aquela classe ou grau, ao passo a taxa líquida refere-se à relação entre o número de crianças na faixa etária oficial a
frequentar certa classe ou grau e o número total de crianças na faixa etária oficial para aquela classe ou grau.
1 0 . A ne x o es t a t ís t ico
125
Os dados do MICS divergem daqueles produzidos pelo MEC em relação às taxas líquidas de
frequência, sendo também mais atualizados (os dados do MEC são de 2003, os do MICS, de
2008). De acordo com o MICS, a taxa líquida de frequência média nacional no ensino primário
era de 80% (59,7% para o MEC), sendo que os valores oscilavam entre 83% na Zambézia (48,9%
para o MEC) e 96% na cidade de Maputo (91,5% para o MEC).
Tabela 23: Taxa líquida de frequência, escola primária e secundária, 2008 (MICS)
Província
Primária
Secundária
Tete
69%
9%
Nampula
74%
15%
Cabo Delgado
74%
14%
Niassa
78%
17%
Sofala
82%
24%
Zambézia
83%
8%
Manica
85%
17%
Inhambane
91%
27%
Gaza
91%
29%
Maputo província
95%
36%
Maputo cidade
96%
51%
Fonte: MICS, Progresso e desafios, Educação: 2008, INE and UNICEF, 2009.
Trajectória escolar
As informações disponíveis sobre o sector da educação demonstram que os avanços em termos
de acesso à educação não se têm traduzido em semelhante melhoria no número de alunos que
chegam ao final do ano escolar, apesar de as taxas de frequência, conforme indicado pelos dados
do MICS, estarem a melhorar. As taxas de desistência continuam muito elevadas, principalmente
entre as raparigas, assim como continuam elevadas as taxas de repetência, mormente nos níveis
seguintes ao EP1 (Tabela 31), e ambos constituem problemas do sector da educação no país.
A retenção dos alunos na escola continua a ser, portanto, um dos desafios do sector. As taxas
brutas de conclusão do ensino primário são bastante baixas, principalmente quando comparadas
às taxas brutas de escolarização.136 Dos 831.418 alunos que, em 2002, estavam matriculados na 1ª
classe do EP1, graduaram-se no EP1 em 2006, ou seja, ao final dos cinco de anos mínimos para
a conclusão do grau, 384.376, ou pouco mais de 46% das crianças inicialmente matriculadas, o
que significa que os restantes 54% ou desistiram da escola ou repetiram de classe.
136 Especificamente, a taxa bruta de conclusão refere-se à relação entre o número de graduados de determinado nível de ensino,
independentemente da sua idade, e a população com idade oficial correspondente para concluir aquele nível de ensino (no EP2,
por exemplo, 12 anos). Em 2008, a taxa bruta de conclusão do EP1 foi de cerca de 79%, percentagem que foi ainda menor para
o EP2 (54,5%) e substancialmente menor para o ESG1 (18%) e ESG2 (7,5%).
126
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
Tabela 24: Taxas de reprovação e desistência por província e região (%), 2008
Província
EP1
EP2
ESG1
ESG2
Desistência
(D)
Reprovação
(R)
D
R
D
R
D
R
Cabo Delgado
7,6
6,3
10
12,9
1,1
23,3
1,6
12,1
Gaza
7,7
13,2
9,7
17,5
6,2
28,9
-15,5
26,2
Inhambane
6,0
9,2
9,0
9,2
7,4
18,7
3,6
13,2
Manica
8,5
10,5
10,5
13,1
12,1
20,9
9,1
17,6
Maputo
5,5
16,9
4,0
18,4
3,9
28,9
2,5
12,7
Nampula
7,5
8,9
9,4
12,5
6,4
17,0
6,7
11,8
Niassa
10,0
8,4
10,5
10,5
4,3
19,7
-26,9
23,5
Sofala
8,4
10,6
9,4
14,2
6,3
28,4
9,6
16,1
Tete
9,9
9,7
12,2
13,7
6,0
22,9
0,1
Zambézia
5,1
7,8
6,6
11,8
1,4
26,4
–
26,6
Cidade de Maputo
3,3
16,0
3,1
13,4
0,0
27,2
-2.1
15,6
Total
7,1
9,7
8,3
13,3
4,8
23,9
0,7
16,8
Norte
8,0
8,2
9,8
12,3
5,6
19,0
1,5
13,3
Centro
7,1
9,0
9,0
13,0
4,0
25,0
3,7
20,1
Sul
5,9
13,3
6,4
14,4
–
25,8
-2,0
16,1
17,5
Fonte: Estatísticas da Educação – 2008, Direcção de Planificação e Cooperação, Ministério da Educação, Agosto 2009.
Tabela 25: Graduados, EP1-ESG2, 2000–2008*
Nível
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
EP1
145.228 158.813 189.014 205.024 240.506 291.077 384.376 377.361 424.102
Crescimento
(2000-2008)
192%
EP2
51.923 68.542
82.133
87.428 143.763 168.470 173.750 229.567 275.844
439%
ESG1
9.715 10.740
17.608
16.431
23.918
ESG2
2.221
4.054
2.974
5.626
2.365
34.754 41.393
6.205
8.802
75.050
89.112
888%
18.005
36.189
1.700%
*Público até 2003, e público e privado desde então.
Fonte: 2000–2007: Estatísticas da Educação, Direcção de Planificação e Cooperação, Ministério da Educação e Cultura,
http://www.mec.gov.mz/img/documentos/20090224020211.pdf; 2008: Estatísticas da Educação, Aproveitamento
Escolar – 2008, Direcção de Planificação e Cooperação, Ministério da Educação e Cultura, 2009, p. 17.
Várias têm sido as causas apontadas para as diferenças entre o número de alunos que ingressam
na escola e o número de alunos que a concluem. No referente à desistência, os dados do Inquérito
de Agregados Familiares (IAF), produzido pelo INE para o período 2002/2003, indicam como
possível causa o facto de, na opinião de mais de 30% das crianças e jovens entrevistados (6–17
anos), “a escola de nada servir”. Na sequência, a segunda mais importante causa à desistência
seria, na opinião dos inquiridos, os custos da escola: para 24,6% dos entrevistados no IAF, a
escola era cara. As longas distâncias também são um problema a se ter em conta (7,8%), assim
como o é a gravidez precoce no caso das raparigas (9,6%).
1 0 . A ne x o es t a t ís t ico
127
Tabela 26: Motivação das crianças (6–17 anos) que já frequentaram a escola e não mais a
frequentam (%)
Causas para não estarem inscritas
H
M
Total
Level does not exist
1,5
2,4
1,9
Falta de vagas
3,4
3,8
3,6
Distância
Escola é cara
Trabalha
De nada serve
7,8
7,7
7,8
22,0
27,0
24,6
3,5
4,0
3,8
30,7
31,8
31,3
Reprovou
0,7
2,4
1,6
Casou-se
9,6
0,3
4,8
Gravidez
Outra
3,0
0,0
1,4
17,8
20,7
19,3
Fonte: Inquérito aos Agregados Familiares sobre o Orçamento Familiar (IAF), 2002/2003, INE, 2004, p. 74.
Em outro trabalho, desta vez realizado pelo Banco Mundial, foram distribuídos questionários
para agregados familiares nas províncias do Niassa, Zambézia, Gaza e na cidade de Maputo,
nos quais solicitavam para que os agregados familiares avaliassem quais eram os principais
constrangimentos à admissão e conclusão do ano lectivo no ensino primário (EP1 e EP2).137 Dos
dados colectados, é possível inferir que, de entre outros, o principal constrangimento em todas as
províncias eram os custos com material escolar. Neste caso, é essencial que o governo aprimore
e expanda o processo de distribuição gratuita do livro escolar no ensino primário. Depois, à
excepção da cidade de Maputo, a baixa qualidade do ensino foi também apontada com tendo
grande impacto na desistência dos alunos.
O referido estudo do Banco Mundial avaliava, de entre outros, o impacto das propinas
escolares na admissão e retenção no ensino primário, tendo sido finalizado em 2004 e publicado
em 2005. Nele, os pesquisadores concluíram, com base nos inquéritos e em análise estatística
multivariada, que o efeito das propinas na admissão e retenção escolar no ensino primário era
reduzido, e que o factor mais importante para as variações na frequência seria a proximidade do
agregado familiar em relação à escola.138 Entretanto, e contrariamente às conclusões do estudo,
o governo moçambicano decidiu por eliminar a cobrança das propinas para o ensino primário
em 2004. De acordo com decisão dos Ministros das Finanças e da Educação em finais de 2004
(Diploma Ministerial no. 228/2004, de 1 de Dezembro), tanto as quotas da ASE (Acção Social
Escolar) como qualquer outro tipo de taxa não mais deveriam ser cobradas dos alunos do ensino
primário a partir do ano lectivo de 2005. No ensino secundário, as propinas e taxas continuam
a ser cobradas, em vista dos elevados custos do ensino secundário, conforme refere o Plano
137 Moçambique, Análise de Pobreza e Impacto Social, Admissão e Retenção no Ensino Primário – O Impacto das Propinas Escolares,
Banco Mundial, 2005.
138 Moçambique, Análise de Pobreza e Impacto Social, Admissão e Retenção no Ensino Primário – O Impacto das Propinas Escolares,
Banco Mundial, 2005, p. 113.
128
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
Estratégico da Educação e Cultura, 2006-2010, “(...) o ensino secundário...é caro para o governo
e para os pais. Envolve muitas vezes custos de alojamento, e altos custos em livros e outras
transacções (incluindo “propinas informais” ou outras formas de pagamento a professores e
funcionários das escolas para se garantir uma vaga).”139
Tabela 27: Impactos dos factores do lado da procura, oferta e contexto nas taxas de admissão e
conclusão no ensino primário, Niassa, Zambézia, Gaza e Maputo, 2004
Factores
Niassa
EP1
Zambézia
EP2
EP1
Gaza
C. de Maputo
EP2
EP1
EP2
EP1
EP2
Lado da Procura
Propinas (todas)
2
2
3
2
2
2
2
1
Uniformes
3
3
3
3
2
2
1
1
Materiais escolares
1
1
1
1
1
1
1
1
Lanche escolar
1
2
1
2
1
2
3
3
Transporte
4
3
3
3
4
3
2
2
Vestuário
2
2
2
2
2
2
4
3
Custos de oportunidade
2
1
2
1
2
1
3
2
Benefícios da educação
3
2
3
2
2
2
1
1
Acesso e distâncias
3
1
3
1
3
1
2
2
Qualidade das infra-estruturas
2
2
1
1
2
2
1
1
Qualidade do ensino
1
1
1
1
1
1
3
3
Disponibilidade de recursos
financeiros
1
2
1
2
1
2
2
2
Lado da oferta
Factores contextuais
Sócio-económicos
1
2
1
2
1
2
2
1
Culturais
2
1
2
2
1
1
3
3
Família
3
2
2
2
2
2
2
2
Código: 1= grande impacto; 2= impacto moderado; 3= baixo impacto; 4= sem impacto.
Fonte: Moçambique, Análise de Pobreza e Impacto Social, Admissão e Retenção no Ensino Primário – O Impacto das
Propinas Escolares, Banco Mundial, 2005, p. 65.
A abolição das cobranças para o ensino primário foi, não obstante as opiniões em contrário,
uma importante medida ao aprimoramento do sector da educação. O seu impacto no acesso,
frequência e conclusão é difícil de avaliar, uma vez que, se houve melhorias nestes indicadores
no ensino primário desde 2005, elas também ocorreram no ensino secundário, no qual
continuam a ser cobradas propinas. Entretanto, a decisão está em consonância com o previsto
nos tratados internacionais de promoção e proteção dos direitos humanos das crianças. Sobre
o direito humano à educação das crianças, a Convenção sobre os Direitos da Criança, da qual
139 Ministério
da Educação e Cultura, Plano Estratégico de Educação e Cultura, 2006/2010–11, 2006, Maputo, p.33.
1 0 . A ne x o es t a t ís t ico
129
Moçambique é estado-membro, assim se expressa (art. 28): “Os Estados-membros reconhecem
o direito da criança à educação e, a fim de que ela possa exercer progressivamente e em igualdade
de condições esse direito, deverão especialmente: a) Tornar o ensino primário obrigatório e
disponível gratuitamente a todos (...)”.
Custos da educação140
Nos termos do Diploma Ministerial no. 6/86, os estudantes moçambicanos estavam sujeitos
ao pagamento de uma série de propinas, taxas e quotas para frequentarem o sistema educativo:
propinas de matrícula (de inscrição e de frequência), propinas de exame, taxas de internamento,
quotas para a Acção Social Escolar (ASE), mensalidades e outras propinas. Em 2004, entretanto,
as propinas para o ensino primário foram abolidas. De acordo com o citado estudo do Banco
Mundial,141 cuja produção se deu ainda na vigência das propinas ao ensino primário, as tabelas
abaixam ilustram as despesas escolares das famílias de acordo com sua renda (do grupo/quintil
mais pobre -1- ao grupo/quintil mais abastado -5-).
Tabela 28: Despesa média anual em propinas escolares por criança, por quintil, 2004 (USD)
Quintil
EP1
EP2
ESG1
ESG2
1
0,6
1,7
3,9
5,8
2
0,7
1,6
7,2
13,0
3
0,7
1,7
7,0
4,0
4
0,8
2,6
4,5
8,8
5
1,6
4,0
12
19,6
Todos
0,9
2,4
8,0
14,3
Tabela 29: Despesa média anual dos agregados familiares por criança em uniformes, livros e
outras materiais escolares, por quintil, EP1, 2004 (USD)
Quintil
Livros
Uniformes
Outros materiais
escolares
Despesa média do agregado
familiar em educação
1
1,0
2,2
1,1
2,5
2
1,2
2,6
1,2
3,1
3
1,2
2,6
1,2
3,1
4
1,2
3,0
1,5
3,8
5
2,7
3,5
2,7
14,2
Todos
1,7
2,9
1,6
5,4
Conforme resta claro dos dados, a despesa escolar aumenta consideravelmente à medida que
se transita de um nível ao outro no sistema educacional. Também, as famílias em melhores
condições financeiras investem mais na educação. Apesar de não constar da tabela acima,
140 O presente sub-capítulo baseia-se largamente no livro Abolishing school fees in Africa, Lesssons from Ethiopia, Ghana, Kenya,
Malawi, and Mozambique, World Bank and UNICEF, 2009.
141 Moçambique, Análise de Pobreza e Impacto Social, Admissão e Retenção no Ensino Primário – O Impacto das Propinas Escolares,
Banco Mundial, 2005.
130
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
deve-se levar em consideração que estes valores oscilavam consideravelmente de escola para
escola nas províncias do país: de acordo com o estudo, na cidade de Maputo, as propinas para
matrícula no EP1 chegavam a custar entre USD 2,00 e USD 3,50.
Em relação ao material e seus custos, os quais foram referidos pelos estudantes com uma
das principais razões para o abandono da escola, o governo instituiu, em 2003, o Fundo de Apoio
Directo às Escolas (ADE), por meio do qual busca garantir a provisão gratuita de material básico
e livros escolares aos alunos do ensino básico.
A somar-se aos custos directos, o agregado familiar têm também de suportar uma série de
custos indirectos relacionados à educação das crianças. Primeiramente, todo o agregado familiar
que decide por enviar seus filhos à escola está a dispensar um importante apoio na realização
de trabalho para a família. Os custos de oportunidade, isto é, as oportunidades de renda
dispensadas (trabalho) em razão da opção por outra actividade (educação), são consideráveis
para o agregado familiar, principalmente nas zonas rurais, onde os filhos prestam importante
ajuda na manutenção da economia familiar. Como reportou um estudo, desta vez sobre uma
localidade na provínvia de Nampula, Norte de Moçambique, em 2006:
(...) Nossa impressão é de que os pais veem poucos incentivos em manter
as crianças na escola para além do EP1. Com uma excepção, não existem
escolas para além da 5ª classe em Nihessiue e Chinga (...) enviar as crianças
para estudarem fora significa abrir mão de um importante apoio no trabalho
agrícola. Também, níveis elevados de educação parecem desnecessários num
contexto em que a agricultura de subsistência é a principal fonte de renda,
e são poucas as ofertas de emprego para aqueles com melhor educação(....)
a maioria das pessoas (entrevistadas) estava ciente da importância da
educação para o bem-estar futuro e melhorias nas condições de vida.
Entretanto, muitos não acreditavam que suas crianças atingiriam um nível
educacional suficientemente alto para que isto acontecesse(...).142
Na mesma linha de argumentação, o economista Michael Clemens reflectia em um de seus
estudos: “(...) Na prática, os pobres enviam suas crianças à escola se isto significar uma vida
melhor para a família no futuro em relação à decisão de não enviá-los. Os ganhos daquela
decisão continuam a depender bastante das oportunidades de emprego disponíveis às crianças
escolarizadas (...)”143
Em relação às crianças que frequentam a escola, a distância até o estabelecimento de ensino
mais próximo nem sempre é fácil de ser percorrida. Em 2004, ao nível da escola primária,
principalmente no EP1, as escolas já estavam mais próximas ao agregado familiar, e mais de 90%
dos alunos em zonas urbanas e 65% dos alunos nas zonas rurais conseguiam chegar de sua casa
até a escola em menos de 30 minutos (em regra, a caminhar). Para a escola secundária, contudo,
142 Inge Tvedten, Margarida Paulo e Carmeliza Rosário, Opitanha: Social relations of rural poverty in Northern Mozambique, CMI
report, 2006, pp. 40–41.
143 Michael Clemens, ‘The Long Walk to School: International education goals in historical perspective’, Working Paper no. 37,
Center for the Global Development, 2004, p. 35.
1 0 . A ne x o es t a t ís t ico
131
as distâncias eram bastante maiores, principalmente nas zonas rurais. Para 64,6% dos alunos
em zonas rurais, o tempo de deslocamento até sua escola era de mais de 2 horas (em regra, de
bicicleta ou transporte motorizado).
Tabela 30: Distância, em minutos, até a escola primária e secundária mais próxima, urbana e
rural, 2004 (% dos agregados familiares)144
Distância em
minutos
Escola primária
Área urbana
Área rural
Escola secundária
Ambas
Área urbana
0–29 minutos
91,0
65,3
73,0
41,2
Área rural
4,1
Ambas
15,2
30–44 minutos
6,8
14,5
12,2
30,1
7,1
14,0
45–60 minutos
0,9
10,2
7,4
15,6
11,6
12,8
60–119 minutos
0,5
5,5
4,0
7,2
12,6
11,0
120+ minutos
0,7
4,5
3,4
6,0
64,6
47,1
4.002
4.686
8.688
4.001
4.688
8.689
No. de agregados
familiares
Fonte: Moçambique, Análise de Pobreza e Impacto Social, Admissão e Retenção no Ensino Primário – O Impacto das
Propinas Escolares, Banco Mundial, 2005, p. 96.
Há ainda outros custos indirectos com impacto significativo no orçamento familiar. O uniforme
escolar, apesar de não ser obrigatório, acaba por ser um importante factor na frequência das
crianças à escola, uma vez que tem influência na inserção e aceitação social das crianças.
Também, o lanche a ser levado à escola pesa no orçamento das famílias.145
Qualidade do ensino
Indicadores
Apesar dos avanços em termos de acesso, persistem os problemas que afectam a qualidade da
prestação dos serviços de educação aos vários níveis de ensino. A baixa capacidade do sistema de
dotar os alunos do conhecimento necessário é ilustrada pelas taxa de repetição.
Se é verdade que tais taxas foram bastante reduzidas nos últimos anos, no ensino primário tal
se deve principalmente à implementação da progressão por ciclos de aprendizagem (“promoção
semi-automática”) na esteira da introdução do novo currículo do ensino primário em 2005.
Entretanto, deve-se reconhecer que a redução da taxa de repetição foi também considerável no
ensino secundário, nomeadamente no ESG1, o que, para além de resultar em mais alunos na
escola, uma vez que se reduz uma das motivações para a desistência (reprovação), e ser um sinal
de certa melhoria no sistema, também torna o sistema educativo menos oneroso e mais eficiente.
144
De acordo com o estudo do Banco Mundial, no ensino primário, a maior parte dos agregados familiares reportou que
fariam adistância a pé (99% nas zonas urbanas, 97% nas zonas rurais). No ensino secundário, 83% dos entrevistados das zonas
urbanas disseram fazer a distância a pé, ao passo que somente 38% dos entrevistados nas zonas rurais disse fazer o mesmo,
com 12% a percorrer a distância em bicicleta e 48% em veículo motor. Para detalhes, ver Moçambique, Análise de Pobreza e
Impacto Social, Admissão e Retenção no Ensino Primário – O Impacto das Propinas Escolares, Banco Mundial, 2005, p. 96.
145 World Bank PSIA II – Follow Up Study Primary Education and Baseline Analysis General Secondary Education, Mozambique,
2007, pp. 14–18.
132
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
Tabela 31: Proporção de repetentes (%), 1998–2009146
Ano
Total
25,2
EP1
M
26,3
1999
23,9
2000
22,8
2001
23,0
1998
EP2
M
32,0
H
25,9
ESG1
Total
M
28,5 31,4
H
26,5
ESG2
Total
M
11,2 10,8
H
24,4
Total
28,4
H
11,5
24,6
23,3
24,9
27,0
23,5
25,8
28,1
24,2
11,7
13,0
11,0
23,2
22,6
22,8
24,6
21,6
22,2
24,7
20,5
9,7
11,1
8,9
23,6
22,6
22,0
24,0
20,8
23,7
26,3
22,0
7,6
8,8
6,9
2002
23,3
23,7
23,0
22,1
23,8
21,0
24,7
27.4
22,8
10,5
12,6
9,3
2003
21,9
21,9
21,9
19,5
20,3
18,9
20,46
21,8
19,7
3,9
3,4
4,2
2004
20,8
20,8
20,9
20,3
21,3
19,7
25,1
27,0
23,9
7,8
8,5
7,4
2005
11,1
10,8
11,4
5,6
5,3
5,7
19,3
20,5
18,5
8,4
9,3
7,9
2006
5,3
5,1
5,5
5,2
5,0
5,3
17,3
18,3
16,5
6,3
6,7
6,0
2007
6,1
5,9
6,3
4,9
4,5
5,1
15,0
16,0
14,2
4,7
5,1
4,5
2008
5,6
5,4
5,8
4,8
4,5
5,1
13,0
13,6
12,5
5,5
5,4
5,5
2009
7,0
6,7
7,3
7,1
7,0
7,3
12,8
13,2
12,4
3,0
5,4
2,9
Fonte: Direcção de Planificação e Cooperação, Ministério da Educação e Cultura, disponível em http://www.mec.
gov.mz/img/documentos/20100319020325.pdf.
Quadro 5: Progressão por ciclos de aprendizagem
A progressão por ciclos de aprendizagem, também conhecida por promoção semi-automática,
é um método de avaliação que passou a ser implementado nas escolas moçambicanas a
partir de 2004, com a introdução do novo currículo para o ensino básico. O método aplica-se
somente ao ensino geral primário (EP1 e EP2).
Para a implementação da promoção semi-automática, o ensino primário passou a ser
estruturado, para além das divisões em classes (1ª a 7ª classes) e graus (1º grau – EP1, e 2º
grau- EP2), também em ciclos de aprendizagem. Durante o ano lectivo, os estudantes são
submetidos a três modalidades de avaliação: diagnóstica, formativa e sumativa, as quais, por
sua vez, dividem-se em quatro formas de avaliação: contínua (AC), sistemática (AS), parcial
(AP), e final (AF). Estas avaliações, contudo, são somente consideradas para fins de progressão
aquando da passagem de um ciclo para o seguinte: no EP1 (grau), do primeiro ciclo (1ª e 2ª
classes) ao segundo ciclo (3ª–5ª classes) e, depois, do 2º ciclo do EP1 para o único ciclo do EP2
(6-7ª classes). Dentro de cada ciclo de aprendizagem, a progressão é automática. Entretanto,
também na passagem entre ciclos, deve-se ressaltar que, nos termos do Diploma Ministerial
no. 46/2008, que aprovou o Regulamento Geral das Escolas do Ensino Básico (art. 85), o aluno
não deve ser retido mas de uma vez no mesmo ciclo a não ser por razões de necessidades
educativas especiais de carácter permanente.
A realização de exames não ocorre no 1º ciclo do 1º Grau (EP1), mas somente a partir do 2º
ciclo do EP1, e o Diploma Ministerial é categórico ao afirmar que, em caso algum, o exame
146 Refere-se
à percentagem de alunos matriculados que estão a frequentar a mesma classe que frequentaram no ano lectivo
anterior.
1 0 . A ne x o es t a t ís t ico
133
pode ser o determinante único para a passagem ou reprovação do aluno. Há exames de 1ª e 2ª
épocas (para aqueles que não realizaram a prova ou não obtiveram aprovação na 1ª época).
Na prática, portanto, desde a introdução do regime de progressão por ciclos de aprendizagem,
os níveis de reprovação reduziram significativamente.
Entretanto, apesar da redução nas taxas de reprovação e desistência nos últimos anos, alguns
estudos têm reportado o facto de muitos alunos chegarem até ao fim da 5ª classe sem saber ler
nem escrever. Em uma avaliação realizada pelo INDE, constatou-se que, ao terminar a 5ª classe,
“(...) a maior parte dos alunos (74,6%)... apresenta grandes dificuldades na leitura de frases
simples (...) ler e escrever palavras, frases simples e números naturais, assim como resolver
problemas simples de adição e subtração, para além de dificuldades no uso do cálculo mental e
escrito.”147 Também, o Ministério da Ciência e Tecnologia organizou, em 2009, uma olimpíada
de matemática, na qual os 44 melhores alunos da 9ª a 12ª classe reprovaram nos testes, os quais
foram preparados com base no currículo e tinham um baixo grau de dificuldade.
Alguns resultados de Moçambique em comparação com os países da região nos SACMEQ
II e III são:
• No SACMEQ II, em termos de qualidade na leitura, os alunos moçambicanos da 6ª
classe do EP2 obtiveram, em média, 517 pontos, sendo a média regional (de países
do SACMEQ) de 500. No SACMEQ III, Moçambique reduziu significativamente
a sua pontuação, registando 476,00, tendo a média regional aumentado para 511,9.
Comparativamente, no SACMEQ II (2000), o país com a maior média era Seychelles,
com 582 pontos, ao passo que o Quénia tinha uma média de 546. O Malawi era o
país com a média mais baixa, de 429 pontos. No SACMEQ III, o país com a melhor
média na leitura foi a Tanzania, com 577,8, tendo o Quênia registado 543,1. A média
mais baixa foi da Zâmbia, com 434,4.
• No âmbito da leitura, no SACMEQ II Moçambique estava na 7ª posição de entre os 15
países africanos avaliados, ao passo que, no SACMEQ III, encontra-se na 12ª posição,
atrás de países como o Zimbabwe e Swazilandia, e próximo ao Lesotho (467,9). Em
facto, dos 15 países avaliados em 2000 e 2007, somente Moçambique obteve uma
avaliação significativamente pior no SACMEQ III em comparação ao SACMEQ II
(decréscimo de mais de 10 pontos).
• No SACMEQ II, no âmbito das competências em matemática, os alunos
moçambicanos da 6ª classe do EP2 obtiveram, em média, 530,0, sendo a média
regional de 500,0. NO SACMEQ III, houve um decréscimos substantivo no resultado
dos alunos moçambicanos, que obtiveram uma média e 483,8, em comparação com
uma média regional de 509,5. A título comparativo, no SACMEQ II, o país com a
melhor pontuação era Mauritius, com 584,6, ao passo que o Quênia obtivera 563,3 e,
como pior classificado, a Namíbia obtivera 430,9. No SACMEQ III, o melhor
147
Governo e Parceiros de Apoio Programático (PAPs), Revisão Conjunta 2007, Moçambique.
134
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
classificado foi novamente Mauritius, com 623,3, tendo o Quênia obtido 557,0 e, na
última posição, a Zâmbia, com 435,2.
• Na matemática, no SACMEQ III Moçambique também situou-se entre os países
com pior desempenho. Juntamente com o Uganda, foi dos poucos países a reduzir
significativamente a sua pontuação, e, dos quinze países avaliados, situou-se na
10ª posição; em 2000, no SACMEQ II, o país estava entre os 4 países com melhor
desempenho.
Rácios aluno/professor e alunos/turma
Os altos rácios alunos/professor e alunos/turma estão entre os principais constrangimentos
do sistema educativo moçambicano para garantir a qualidade da educação, e reflectem as
dificuldades de conciliar um rápido aumento no acesso ao ensino com a preservação de sua
qualidade. No EP1, onde as matrículas têm crescido substancialmente, o rácio em 2009 (68:1)
é consideravelmente maior que nos demais níveis de ensino (41:1, 45:1 e 33:1), e o crescimento
do rácio nos vários níveis acompanhou, em grande parte dos últimos quinze anos, o acréscimo
no número de alunos, assinalando um descompasso entre o aumento no número de vagas
e a formação e contratação de professores. Com um maior número de alunos graduados no
ensino primário, o rácio alunos-turma no primeiro ciclo do ensino secundário tende a continuar
a aumentar, e o governo deve garantir que o rácio mantenha-se, no mínimo, abaixo do limite
estabelecido na Estratégia do Ensino Secundário Geral 2009–2015, qual seja, 55 alunos-turma.148 O
elevado número de alunos para cada professor e por turma dificulta o processo de aprendizagem
e explica também os maus resultados nos exames e avaliações. No EP1, onde os alunos têm de
aprender a ler, escrever e entender os conteúdos básicos do conhecimento, será praticamente
impossível manter a expansão do acesso sem que a qualidade do ensino continue a deteriorar-se
a não ser que seja alterada drasticamente a gestão do quadro de professores.
Tabela 32: Rácio alunos/professor e alunos/turma, EP1–ESG2, 1992–2009
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
EP1
54
54
57
57
58
58
61
62
65
EP2
17
18
19
18
20
35
39
38
39
ESG1
–
–
–
–
–
–
31
30
32
ESG2
–
–
–
–
–
–
24
24
22
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
EP1
67
68
66
66
74
76
73
71
69
EP2
40
41
39
39
41
40
41
41
39
ESG1
35
39
41
38
42
45
46
45
47
ESG2
25
27
28
28
30
33
37
33
32
Fonte: 1998–2009, Estatísticas da Educação, Direcção de Planificação e Cooperação, Ministério da Educação e
Cultura http://www.mec.gov.mz/img/documentos/20100319020325.pdf; 1992–1998, World Bank, Beating the
odds, Sustaining Inclusion in a Growing Economy: A Mozambique Poverty, Gender and Social Assessment, 2008, p. 163.
148 Conselho
de Ministros, Estratégia do Ensino Secundário Geral 2009-2015, Novembro 2009, p. xii.
1 0 . A ne x o es t a t ís t ico
135
As variações entre as províncias estão novamente presentes no rácio aluno-professor, alunoturma, e as províncias do Norte e Centro são aquelas com maiores rácios. As duas províncias
mais populosas de Moçambique, Nampula e Zambézia, são também aquelas com um maior
rácio aluno-professor no EP1 (83:1 e 91:1 respectivamente), ao passo que as províncias do Sul de
Moçambique têm, com excepção de Manica (centro), os menores rácios (55:1, 56:1, 56:1 e 62:1).
Nos demais níveis de ensino a variação existe, mas em menor escala.
Alunos/ Turma
C. Maputo
Média total
83
Zambézia
56
Tete
63
Sofala
56
Niassa
55
Nampula
71
Maputo
Manica
EP1
Inhambane
Alunos/ Professor
Gaza
Província
C. Delgado
Tabela 33: Rácios alunos/professor e alunos/turma no sector público, 2008149
68
75
75
91
62
73
EP2
34
42
47
38
40
34
36
47
40
40
46
41
ESG1
48
38
43
43
40
49
45
48
42
49
45
45
ESG2
33
27
37
35
29
34
28
31
33
33
36
33
Fonte: Anuário Estatístico 2008, INE, Maputo, Moçambique, pp. 21–22.
Os maus resultados do ensino geral, largamente reportados na imprensa,150 sugerem que a
expansão das matrículas está a ser feita com a redução da qualidade do processo educativo.
De maneira semelhante às escolas, também muitos professores trabalham em dois,
por vezes três turnos por dia, e, em certos casos, em diferentes escolas e instituições de ensino
(os chamados “professores-turbo”), o que tem impacto no seu desempenho. De acordo com
dados do PEEC 2006-2010/2011, a carga horária média semanal de um professor no EP2 era, em
2005, de 28,3 horas (ou quase 6 horas diárias), no ESG1 era de 31,5 horas (mais de 6 horas diárias)
e no ESG2 era de 15,7 horas (cerca de 3 horas diárias). Em regra, os professores que ensinam
mais de um turno trabalham nas escolas em que há três turnos, o que significa que tem, em
cada turno, 3h30min por turma. Em 2008, cerca de 20 mil professores, ou quase 40% do total
de professores primários, lecionavam dois turnos diários.151
No caso, importa questionar seriamente se os professores estão preparados, em termos
didácticos e pedagógicos, para trabalhar nestas condições, com turmas numerosas, até três
turnos de trabalho e em mais de uma instituição de ensino. Em estudo publicado em 2008,
no qual professores foram consultados sobre seu trabalho e motivação, vários dos entrevistados
reclamaram das condições de trabalho em turmas numerosas e vários turnos. Segundo o estudo,
149 Refira-se, para compreensão, que no EP1, em regra, cada professor leciona uma turma (rácio 1:1), ao passo que no EP2, ESG1
e ESG2, a organização do processo de ensino é feita por horas lectivas e por disciplina.
150 ‘Má qualidade do ensino em Moçambique: professores sacodem o capote’, SAVANA, 14 de Abril de 2010; ‘Editorial’,
Notícias, 3 Dezembro 2010. Também, o actual ministro da educação, Sr. Zeferino Martins, referiu-se em várias ocasiões às
dificuldades em garantir a expansão do ensino sem reduzir a sua qualidade. Para um exemplo, ver ‘Qualidade de Ensino – País
sem mecanismos de avaliação regular, revela Zeferino Martins’, Notícias, 14 de Abril de 2010.
151 Manuel Lobo e Ismael Nhêze, Qualidade de Ensino no Ensino Primário, Movimento de Educação para Todos, Maputo, 2008,
p. 23.
136
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
muitos professores iniciavam sua jornada de trabalho as 7h e somente finalizavam-na por volta
da 21h, trabalhando nos períodos da manhã, tarde e noite.152
Tabela 34: Número de professores a leccionar em dois turnos, EP1, 2004–2008
Total de professores
2004
2005
2006
2007
2008
45.534
44.393
45.658
51.279
54.354
Professores com dois turnos
15.103
18.535
19.156
20.420
20.895
% de professores com dois turnos
33,2%
41,8%
42,0%
39,8%
38,4%
Fonte: Manuel Lobo e Ismael Nhêze, Qualidade de Ensino no Ensino Primário, Movimento de Educação para Todos,
Maputo, 2008, p. 23.
Tempo lectivo153
O pouco tempo lectivo disponibilizado aos alunos em Moçambique tem sido identificado por
vários estudos como um dos grandes constrangimentos à qualidade do ensino, especialmente
no ensino primário.154 Em relação à duração do ano lectivo, no calendário escolar de 2007, foi de
35 semanas, sendo que, para as classes com exames, 2 semanas foram dedicadas aos exames; no
período 2010-2014, o ano lectivo foi alargado, e o calendário escolar prevê um total de 38 semanas
de aulas, sendo que, para as classes com exames, 2 semanas serão dedicadas aos exames.
No referente ao tempo de permanência diária das crianças na escola, nos cursos diurnos,
as crianças devem permanecer na escola por 4h 30min diariamente, ou 6 tempos lectivos
de 45 minutos, ao passo que, nos cursos noturnos, o tempo de permanência na escola dever
ser de 3h45min, ou 5 tempos lectivos de 45 min. Na prática, contudo, a maioria das escolas
leciona, no turno diurno, 5 tempos lectivos diários, ou 25 tempos-lectivos de 45 minutos por
semana, o equivalente a 18h45min por semana, e, no turno noturno, 20 tempos-lectivos de 45
minutos por semana, ou o equivalente a 15h por semana. No final de 38 semanas, os alunos
frequentaram 712 e 30min de aulas no período diurno (675 horas para as classes com exames),
e 570 horas no período noturno (540 horas para as classes com exames). Em comparação com
a experiência internacional, o tempo lectivo é muito reduzido: a média internacional de tempo
lectivo oscila entre 800 e 1.200 horas anuais.155 Entretanto, representantes do Ministério da
Educação manifestaram-se repetidas vezes sobre seu objectivo de, nos próximos anos, adoptar
um calendário lectivo com, no mínimo, 40 semanas, e cerca de 900h anuais no período diurno
e 600h no período nocturno, e o alargamento do ano lectivo no período 2007–2010 indica um
tendência para a concretização deste objectivo.
152 Simone
Doctos et. Ouvindo os professores: a motivação e a moral dos funcionários da educação em Moçambique. DfID, VSO,
2008, p. 41.
153 Para detalhes, ver Estratégia do Ensino Secundário Geral 2009-2015, p. 23.
154 Por exemplo, ver Ann Bartholomew, Tuomas Takala, Zuber Ahmed, Avaliação a Meio Percurso da Iniciativa ‘Fast Track’ da
Educação para Todos, Estudo Nacional: Moçambique, Mokoro, Cambridge Education and Oxford Policy Management, 2010,
disponível em http://www.camb-ed.com/fasttrackinitiative/download/FTI_Mozambique_CR-Portuguese.pdf, acedido Março
2010. Também, o Plano Estratégico da Educação e Cultura, 2006-2010/2011 faz menção ao problema.
155 Manuel Lobo e Ismael Nhêze, Qualidade de Ensino no Ensino Primário, Movimento de Educação para Todos, Maputo, 2008,
p. 19.
1 0 . A ne x o es t a t ís t ico
137
Diferenças de género
Nos últimos anos, as disparidades de género no acesso à educação são cada vez menores. Em
2008, a proporção de raparigas nas escolas era, no EP1, EP2, ESG1 e ESG2 respectivamente, de
47%, 44%, 43% e 42% dos alunos. Contudo, os dados desagregadados por género no sector
da educação e os vários estudos realizados sobre a educação da rapariga indicam que, apesar
de algumas melhorias, na maioria dos casos persiste ainda a desigualdade, a discriminação e
a falta de equidade na participação da mulher na sociedade, com destaque para o aparelho de
Estado e o sector da educação. Grande parte do sistema educativo continua a ser marcado pelas
discrepâncias entre rapazes e raparigas, as quais se agravam com as assimetrias provinciais,
estando ambas fortemente relacionadas com os níveis de pobreza. À excepção do EP1,
desigualdades geográficas significativas existem tanto entre as províncias como entre distritos
da mesma província. No EP2, há apenas 39% de raparigas nas escolas de Nampula e 38% nas
escolas da Zambézia em comparação com 52% em Gaza, Maputo cidade e Maputo província.
No ensino secundário, Zambézia, Nampula e Niassa estão bastante abaixo de Maputo cidade,
Maputo província e Gaza na proporção de raparigas na escola.
Tabela 35: Proporção da raparigas na escola por província, 2008
Província
EP1
Mulheres
Total
EP2
%M
C. Delgado
144.751
311.825
46
Nampula
344.873
748.564
46
M
Total
18.554
45.749
ESG1
%M
ESG2
M
Total
%M
M
Total % M
41
6.823
19.656
35
1.051 2.895
36
40.706 104.081 39
17.493
51.317
34
2.893 8.778
33
Niassa
111.304
234.673
47
13.828
33.350 42
6.023
17.186
35
520 1.624
32
Sofala
140.895
304.376
46
26.169 62.660 42
12.917
31.134
42
1.911 5.370
36
Tete
174.789
367.949
48
21.502
Zambézia
441.579
960.628
46
40.577 108.232
51.673 42
Manica
142.702
300.182
48
22.945
55.037 42
Gaza
123.297
247.464
50
28.036
54.446
38
52
11.956
30.161 40
1.169 3.066
38
16.007
48.744
33
2.066 6.248
33
10.785
28.316
38
16.035
28.943
55
1.787 3.609
50
I’bane
135.246
272.990
50
33.758
67.770 50
17.761
34.621
51
2.845 6.396
45
Maputo
105.622
212.839
50
32.211
62.067
52
17.330
31.622
55
1.625 3.346
49
Maputo
Cidade
73.653
147.808
50
30.983
59.441
52
24.704
44244
56
6.773 12.943
52
1.938.711 4.109.298
47
309.269 704.506 44 157.834 365.944
43
22.640 54.275
42
Total
Fonte: Anuário Estatístico 2008, INE, Moçambique, p. 21.
Vários factores contribuem para uma menor participação da rapariga no processo educativo.
Num estudo conduzido em 2005, as várias barreiras à educação da rapariga, tanto do lado da
oferta de serviços pelo estado como da procura pelos estudantes e agregado familiar, foram
discutidos.156De entre as dificuldades mais directamente ligadas às raparigas, do lado da
oferta dos serviços da educação pelo estado, a distância entre a escola e casa das alunas foi
frequentemente mencionado como um problema particularmente difícil para as alunas, uma
156
138
Multifaceted challenges to girls’ education, Zambezia Province, Mozambique, DANIDA, 2005.
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
vez que as raparigas correriam maiores riscos no caminho à escola, e que, portanto, muitos pais
estariam relutantes em mantê-las no estabelecimento de ensino.
Ainda do lado da oferta, várias alunas reclamaram da atitude dos professores do sexo
masculino, que, em muitas situações, exigiam que as raparigas praticassem sexo com o professor
para serem aprovadas nos exames. Em um relatório do Ministério da Educação produzido em
finais de 2008,157 foram entrevistados agentes governamentais, membros dos conselhos de
escola e estudantes entre 14–16 anos sobre casos de assédio e abuso sexual nas escolas. A grande
maioria dos entrevistados respondeu afirmativamente à questão acerca da existência de casos
de assédio e abuso sexual nas escolas, sendo que 70% das alunas entrevistadas disseram que
alguns professores condicionavam a passagem de classe à relação sexual. Em verdade, o abuso
sexual praticado contra as raparigas nas escolas moçambicanas é uma questão que não tem
merecido toda a atenção que seria desejável em vista da seriedade do problema. Outro estudo,
desta vez conduzido pela organização Save the Children em 2005, mostra que a maior parte das
raparigas vítimas de abuso sexual (76,8 %) frequenta a escola primária, sendo as alunas mais
novas as mais vulneráveis às pressões dos professores e colegas. Uma parte considerável dos
abusos é praticada no contexto da relação de educação (ainda que, por vezes, em locais privados)
por professores e alunos. Um dado particularmente alarmante e que pode contribuir para a
reprodução dos abusos é o facto de, segundo outro estudo, 37,6 % das vítimas considerarem
que o abuso não é um problema, havendo uma parcela que é de opinião de que este é um “(...)
problema não grave, com solução na família”.158
Do lado da demanda por serviços de educação, que foi o principal foco do referido estudo,159
o desemprego, e consequente falta de recursos por parte da família, foi frequentemente citado
como razão para as crianças serem mantidas em casa, onde elas poderiam ajudar com o trabalho
doméstico. Outra razão foram os ritos de iniciação, que preparam as crianças para a vida adulta
e, em regra, acontecem enquanto a criança ainda está na escola. Os ritos de iniciação conduzem,
muitas vezes, a casamentos prematuros, e também parecem motivar algumas raparigas a não
mais frequentarem a escola. Os casamentos prematuros, em verdade, são frequentemente
citados como possível causa para a não frequência da rapariga à escola: de acordo com dados
do Inquérito Demográfico da Saúde de 2003, a idade média do primeiro casamento para as
mulheres era de 17.5 anos, sendo que mais da metade das mulheres já se encontrava casada aos
18 anos.160
Finalmente, outro sinal da falta de equilíbrio de género é a baixa proporção de mulheres
entre os professores. No ensino primário, o crescimento no número de professoras tem sido
gradual desde 1998, mas há ainda muito a fazer para se atingir um maior equilíbrio de género.
No ensino secundário, pouco alterou-se nas disparidades de género no quadro docente nos
157 Relatório da auscultação através das Unidades de Género, dos Conselhos Escolas, e Jovens raparigas sobre que mecanismo a adoptar
para prevenção, combate, denúncia e encaminhamento de casos de assédio e todo o tipo de abuso, incluindo o abuso sexual na escola,
Ministério da Educação, Maputo, 2008.
158 Síntese da investigação sobre o abuso sexual de raparigas nas escolas, publicada no boletim “Outras Vozes” n.º 20, de
Agosto de 2007, pp. 2–10.
159 Multifaceted challenges to girls’ education, Zambezia Province, Mozambique, DANIDA, 2005.
160 Moçambique, Inquérito Demográfico e de Saúde (IDS), INE, Ministério da Saúde, 2004, p. 92.
1 0 . A ne x o es t a t ís t ico
139
últimos anos, e as mulheres continuam a representar menos de 20% dos professores. Para além
da importância óbvia de uma maior igualdade de género em todas as esferas de actividade, ela é
ainda mais relevante entre os professores, pois estes devem servir de exemplo para os alunos e a
existência de professoras pode reforçar a auto-estima das alunas: estudos têm destacado que um
maior número de professoras é um dos factores decisivos na redução das taxas de desistência
das raparigas.161
B. Ensino técnico-profissional
(...) Continuar o programa de apetrechamento dos laboratórios, oficinas
e escritórios das escolas do ensino técnico; (...) Introduzir e consolidar o
Ensino à distância para os cursos técnico-profissionais; (...) Desenvolver
o ensino técnico-profissional, privilegiando o saber-fazer dos jovens; (...)
Consolidar e expandir os resultados da fase-piloto da reforma no ensino
técnico-profissional, introduzindo a Formação Baseada em Padrões de
Competências em todo o sistema (...)
O ensino técnico foi introduzido em Moçambique no final do período colonial, e era visto
como uma formação de status inferior, apropriado somente para os “indígenas” e alunos
menos capazes. Com a independência, a maior parte dos professores envolvidos no ensino
técnico deixou o país, juntamente com um bom número dos colonialistas com formação
técnica (contabilistas, operários industriais, entre outros). O governo da FRELIMO, ciente
da importância de retomar e elevar a produção económica e da consequente necessidade de
qualificar tecnicamente os moçambicanos, concedeu prioridade à educação técnica, que foi
estruturada nos níveis elementar, básico e médio, com três componentes: indústria, comércio e
agricultura.162
Actualmente, o ensino técnico-profissional é um dos sectores da educação profissional (EP),
que compreende o Ensino Superior Politécnico (ESP), o Ensino Técnico-Profissional (ETP) e a
Formação Profissional (FP) nas suas diferentes modalidades: formal, não formal e informal,
todos integrados num Sistema Nacional de Qualificações e Formação (SNQF).
Em 2001, o governo aprovou sua primeira Estratégia do Ensino Técnico-Profissional, que
deve guiar o sector no período 2002–2011. Então, a Estratégia referia que a educação técnicoprofissional não reunia as condições necessárias para satisfazer as necessidades actuais e futuras
do mercado de trabalho formal e informal. Os principais problemas enfrentados eram o limitado
acesso, as baixas taxas de aprovação e altas taxas de desistência, as condições precárias de ensino e
a falta de materias de ensino, com muitos alunos em cada classe. Também, a formação oferecida
não era relevante às necessidades do mercado de trabalho.163 Para lidar com tais dificuldades,
161
Mozambique Public Expenditure Review Phase 2: Sectoral Expenditures, World Bank, 2003, p. 45, disponível em http://www-wds.
worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2003/09/29/000160016_20030929104857/Rendered/
PDF/259690MZ.pdf, acedido Março 2010.
162 Anton Johnston, Educação em Moçambique, 1975–1984, Education Division Documents no. 30, Swedish International
Development Cooperation Agency (SIDA), 1986, pp. 118–132.
163 Estratégia do Ensino Técnico-Profissinal em Moçambique (2002-2011), 2001.
140
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
o governo traçou três objectivos estratégicos: a expansão e equidade de acesso, melhoria na
relevância e qualidade da educação e a modernização do quadro legal, normativo e institucional.
Desde a aprovação da Estratégia, o sistema cresceu de um total de 22.210 alunos para 37.325
alunos, um crescimento médio anual de cerca de 1.800 alunos. Neste ritmo, o sistema atingirá,
ao final de 2011, aproximadamente 40.000 alunos, um número considerável mas abaixo dos
45.000 previstos na Estratégia.164 Entretanto, da análise mais detalhada dos dados disponíveis,
fica claro que, em linhas gerais, o impacto das mudanças e planificação estratégica em termos
de acesso tem sido pequeno, concentrando-se no ensino técnico-profissional ao nível elementar,
no qual houve um considerável aumento no número de alunos. Nos níveis básico e médio,
o acréscimo foi, em termos percentuais, mais modesto, apesar de o nível básico ter crescido
substancialmente em termos absolutos (de 14.421 para 23.667 alunos).
Também, a meta relativa à percentagem de raparigas no sector dificilmente será atingida:
a percentagem mantém-se quase inalterada desde 2002, e, estando em 32,6% em 2009,
dificilmente chegará aos 40% em 2011, conforme previsto na Estratégia. Ao mesmo tempo,
nas instituições de educação profissional, na qual se incluem aquelas vocacionadas ao ensino
técnico-profissional, existem desigualdades de género no acesso aos postos de docente assim
como aos cargos de direcção. Em termos gerais, a proporção de mulheres na equipa docente é
inferior a 15% do total de professores. Também o número de mulheres em cargos directivos é
muito reduzido, representando uma percentagem inferior aos 10%. Portanto, nas instituições de
educação profissional constata-se a existência de desigualdades de género não só ao nível dos/as
estudantes, mas também a nível dos/as docentes e cargos directivos. Neste sentido, a ausência
de medidas específicas que consigam reduzir o fosso de género no pessoal docente e gestor das
instituições de EP é preocupante.165
As contínuas dificuldades enfrentadas pelo sector indicam a necessidade de políticas
governamentais específicas. Contudo, deve-re reconhecer que, desde a aprovação da Estratégia,
importantes mudanças foram introduzidas. No momento, está em curso uma abrangente
reforma da educação profissional, que teve início em 2006 e que conta, no seu todo, com um
investimento de 70 milhões de dólares norte-americanos, contribuição acordada com vários
parceiros do Governo. A Reforma do Ensino Profissional, numa primeira fase entre os anos
2006-2010, está a ser implementada por meio do Programa Integrado da Reforma da Educação
Profissional (PIREP),166 cujo principal objectivo é facilitar a passagem do actual sistema de
educação profissional para um sistema orientado pela demanda do mercado por profissionais
técnicos e que busca, também, capacitar o sistema com as instituições e estruturas necessárias
para oferecer aos beneficiários capacidades mais relevantes e, consequentemente, melhores
oportunidades de trabalho.
O PIREP é financiado pelo Banco Mundial e o Reino dos Países Baixos na ordem de 37.5
milhões de dólares norte-americanos, e abrange quatro componentes, a saber:
164
Percebe-se, porém, que o crescimento médio anual nos últimos quatro anos é maior, estando em cerca de 2.800 novos
alunos, pelo que se pode esperar que o sistema atinja os 43.000 alunos ao final do período, muito próximo da meta estimada.
165 Eugenia Rodriguez, Piera Zuccherin, Stephanie Dauch. Diagnóstico de género nas instituições piloto do PIREP 2008, Ministério
da Educação e Cultura, PIREP, 2008, p. 20.
166 Para detalhes, aceder ao sítio na internet do programa, http://www.pirep.gov.mz/, acedido em Abril 2010.
1 0 . A ne x o es t a t ís t ico
141
•
•
•
•
Desenvolvimento Institucional e Normativo;
Sistema Nacional de Qualificações e Formação (SNQF);
Melhoria da Qualidade;
Fundo de Melhoria das Capacidades.
Tabela 36: Número de alunos no ensino técnico-profissional (turno diurno), 1998–2009
Ano
Elementar
Total
Raparigas
Básico
Médio
Total
Raparigas
Total
%
Raparigas
Raparigas
Total
Raparigas
Total
1998
398
49
14.421
4.234
3.271
711
18.090
4.994
27,6
1999
499
50
15.132
4.358
3.351
790
18.982
5.198
27,4
2000
771
92
15.732
4.690
3.633
844
20.136
5.626
27,9
2001
942
115
16.783
5.017
3.461
805
21.186
5.937
28,0
2002
875
109
17.854
5.359
3.481
823
22.210
6.291
28,3
2003
937
139
19.149
5.538
3.516
893
23.602
6.570
27,8
2004
1.268
225
19.998
6.031
3.936
876
25.192
7.132
28,3
2005* 1.794
408
18.646
6.020
4.206
938
20.440
6.428
29,9
2006
384
19.792
6.453
4.393
974
25.966
7.811
30,1
1.811
2007
1.954
441
23.666
7.754
4.293
856
29.913
9.051
30,3
2008
3.068
842
23.318
5.309
5.309
1.061
31.695
9.622
30,4
2009
5.810
1.726
23.667
7.920
7.848
2.517
37.325
12.163
32,6
*Não
inclui o ensino básico agrário.
Fonte: Estatísticas da Educação, Direcção de Planificação e Cooperação, Ministério da Educação e Cultura, http://
www.mec.gov.mz/img/documentos/20100319020325.pdf.
A importância da ampliação e reforma do sector técnico-profissional é patente na crescente
demanda por profissionais com qualificações médias e superiores: com a introdução de
vários mega-projectos no país, muitas das vagas abertas nas áreas metalúrgicas, de gás e
telecomunicações (em torno de 10–20 mil vagas) exigem qualificações média ou superior.167
A empregabilidade dos graduados do ensino técnico-profissional tem sido reduzida devido
também ao seu baixo nível de empreendedorismo, que faz com que poucos recorram ao
auto-emprego, o que é agravado pelas fracas qualificações, em geral, dos instrutores, que não
são capazes de transmitir aos estudantes as competências necessárias ao auto-emprego. Na
prática, os melhores instrutores acabam por abandonar o ensino em troca de empregos melhor
remunerados.
No que toca aos custos por aluno da educação técnico-profissional, este é relativamente alto,
2.5 vezes superior ao custo/aluno numa instituição do ensino secundário geral. Contudo, um dos
factores fundamentais para o sucesso deste subsistema de ensino é a qualificação e competência
técnica do professor, o que eleva os custos por aluno.
167 Roland Brower, Lídia Brito e Zélia Menete (2010) ‘Educação, formação profissional e poder’, em Luís de Brito, Carlos Nuno
Castel-Branco, Sérgio Chichava e António Franciso, Desafios para Moçambique, 2010, Instituto de Estudos Económicos e Sociais
(IESE), p. 281.
142
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
C. Ensino superior
(...) Fortalecer a capacidade das Instituições do Ensino Superior por
forma a oferecer um largo leque de cursos relevantes e de qualidade com
equidade; (...) Expandir o ensino superior de qualidade, reforçando o papel
fiscalizador do Governo nas instituições públicas e privadas para melhorar
a qualidade do ensino (...) (PQG, 2010–2014)
O ensino superior pode contribuir para o desenvolvimento sócio-económico de Moçambique
de várias maneiras, oferecendo também uma importante plataforma ao debate dos principais
desafios e assuntos do país. É no ensino superior que técnicos qualificados e de investigação
científica são treinados no sentido de se aumentar a produtividade do trabalho e a qualidade
de produção. Também, grande parte da pesquisa científica, que auxilia o governo e o sector
privado na resolução de seus problemas, é realizada em universidades e centros de pesquisa,
principalmente os públicos, e a inovação tecnológica deve muito ao trabalho de pesquisa
realizado nas universidades. Finalmente, com o apoio do ensino superior, o sistema de educação
é reforçado por meio de um conjunto de acções que vão desde a formação de professores,
sobretudo do ensino secundário, à capacitação permanente dos gestores do sistema ao apoio
às zonas de investigação pedagógica e à investigação educacional, promovendo a melhoria da
qualidade de ensino em todos os níveis.
O ensino superior em Moçambique tem sido orientado na última década pelo Plano
Estratégico do Ensino Superior em Moçambique, 2000–2010. O Plano traça, em linhas gerais,
a missão, os desafios, os principais objectivos e acções estratégicas a serem promovidos e
realizados no período. Nos termos do Plano, as acções do governo no período buscaram
concretizar os seguintes objectivos gerais:
• expandir as oportunidades de acesso ao ensino superior em consonância com as
crescentes demandas do mercado de trabalho e da sociedade, aumentando assim
a proporçaõ de cidadãos moçambicanos que serão capazes de obter e desenvolver
os conhecimentos e competências de alto nível necessários para o rápido
desenvolvimento social e económico;
• melhorar a qualidade e relevância do ensino e pesquisa;
• responder às mudanças nas demandas sociais e culturais, as quais derivam
da diversidade linguística e étnica do país, e às transformações económicas e
tecnológicas derivadas do rápido desenvolvimento de uma economia de mercado;
• aumentar a equidade social, regional e de género por meio da promoção de uma
maior participação de grupos em desvantagem ou pouco representados na sociedade;
• garantir a sustentabilidade ao promover um equilíbrio apropriado entre agentes
públicos e privados na gestão e finanças das instituições de ensino superior;
• em parceria com o governo, o sector privado e outros actores sociais, apoiar o
desenvolvimento da competitividade de Moçambique no bloco económico regional e,
também, ao nível global.
1 0 . A ne x o es t a t ís t ico
143
Em 2009, de acordo com o Balanço do Plano Económico e Social (BdPES), existiam 38
instituições de ensino superior no país, 17 das quais eram públicas e 21 privadas, tendo o número
de instituições privadas crescido rapidamente desde a liberalização do sector a partir de 1995.168
Entretanto, e de maneira semelhante aos problemas observados nos outros níveis do processo
educativo, a expansão do ensino superior tem, na opinião de muitos, ocorrido em prejuízo da sua
qualidade. Para fazer face ao surgimento de instituições de ensino superior de baixa qualidade,
o Ministério da Educação decidiu, no início de 2010, por suspender o licenciamento de novas
instituições até que seja aprovado um novo regulamento para o processo de licenciamento.169
Segundo os dados do Ministério da Educação, havia, em 2008, aproximadamente 75 mil
alunos matriculados em universidades moçambicanas, dos quais cerca de 80% estudavam em
universidades públicas. Quase 40% (29.106) dos estudantes matriculados no ensino superior
eram do sexo feminino, e 40% dos novos alunos eram mulheres. Em média, há 84 estudantes
no ensino superior para cada 100.00 habitantes, o que significa uma taxa bruta de escolarização
de 1,1%, consideravelmente abaixo da média africana de 5,4%.
O número de graduados anualmente no ensino superior é ainda pouco satisfatório: em
2008, graduaram-se cerca de 7 mil alunos (45% das graduações -3.142- eram de mulheres), ou
menos de 10% do total de alunos matriculados. No caso, mesmo se considerarmos que há vários
casos de desistência, muitos alunos continuam na universidade após o período previsto para a
conclusão do curso, conduzindo a um contingente de alunos demasiado alargado para as infraestruturas da maioria das universidades.
Em termos das áreas de conhecimento escolhidas pelos estudantes no ensino superior, a
grande maioria dos alunos está matriculada nas áreas de educação, ciências sociais, gestão e
direito: em 2008, aproximadamente 57 mil alunos, ou 75% do total de estudantes universitários
estudavam estas disciplinas. A carência de estudantes em outras áreas, principalmente em áreas
essenciais ao desenvolvimento do país, como agricultura (2,5% do total de alunos), engenharias
(5%) e saúde (2,5%) é preocupante.
Outro desafio às universidades, especialmente às públicas, é aumentar a producção
científica. Os resultados de investigação são bastante limitados e ainda não produziram
mudanças significativas na vida do país. Por detrás da baixa producção científica está, de entre
outros motivos, a falta de recursos para a realização de pesquisas académicas. Para enfrentar este
problema, o governo instituiu, com o apoio dos parceiros de cooperação, um Fundo Nacional
de Investigação (FNI), que está sob a tutela do Ministro da Ciência e Tecnologia (Decreto nº
12/2005, de 10 de Junho de 2005). O Fundo foi criado em 2005, e busca promover e fomentar
a investigação, financiando o seu desenvolvimento, a ciência e a inovação tecnológica. Até o
momento, já foram realizadas duas seleções de propostas; no total, dos 115 projectos apresentados,
foram aprovados 28. Nos próximos anos, o Fundo irá selecionar projectos em áreas específicas,
com destaque para seis áreas: 1) Agricultura; 2) Saúde; 3) Água; 4) Energia; 5) Recursos minerais;
6) Etno-botânica.
168 Governo
de Moçambique, Balança do Plano Económico e Social de 2009, Maputo, 2010, p. 112.
‘Ministério da Educação: Suspenso licenciamento de instituições superiores – segundo o Ministro Zeferino Martins, que
ontem iniciou visita à UEM’, Notícias, 3 de Abril 2010.
169
144
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
Também a reduzir o impacto das universidades na vida dos moçambicanos é a concentração
das instituições de ensino superior em Maputo. A equidade nos aspectos regional, económico
e social é referida como preocupação constante do PEEC II. Para aumentar a participação de
estudantes das províncias no ensino superior, o governo tem tomado várias medidas, como o
estabelecimento de delegações das universidades nas províncias.170 Foi criado o fundo de bolsas
provinciais, o qual, desde 2002, financia cerca de 400 estudantes oriundos das províncias do norte
e centro de Moçambique (não são abrangidas, portanto, as províncias de Manica, Inhambane,
Maputo província e cidade). As bolsas são dadas a estudantes cujos recursos financeiros próprios
são insuficientes, mas com boa avaliação académica, na base de um plano de formação de
técnicos superiores dos governos provinciais. A iniciativa tem obtido bons resultados em termos
de inserção dos bolseiros no mercado de trabalho, e o retorno dos graduados às suas províncias
de origem pode auxiliar no seu desenvolvimento sócio-económico. Não obstante a relevância e
importância da iniciativa, há ainda importantes lacunas a serem preenchidas, com uma maior
ênfase na equidade de género e a introdução de mecanismos e critérios mais transparentes para
a atribuição das bolsas.171
O quadro de professores das universidades públicas e privadas somava 2.624 professores
em 2008, dos quais apenas 1.138 (ou 43%) docentes leccionavam em tempo inteiro, ao passo
que os demais o faziam em tempo parcial. O número de professores é ainda bastante reduzido,
e, não obstante o aumento no número de alunos, o número de docentes reduziu no período
2007–2008: em 2007, havia 3.691 professores de ensino superior, dos quais 1.675 (45%) o eram
em tempo inteiro. Ademais, para além do número reduzido de professores, a maior parte deles
não possuía formação superior para além do bacharelado ou licenciatura: dos professores a
tempo inteiro em 2008, 692, ou 61% dos 1.138 professores, possuía somente o títuto de bacharel
ou licenciado. De entre os restantes, havia 266 mestres (23%) e 180 doutores (16%).172 Para fazer
face à escassez de professores qualificados, muitas universidades privadas têm contractado, em
regime parcial, professores que possuem posições a tempo inteiro em universidade públicas.
Ao longo do quinquénio passado (2005–2009), o ensino superior implementou importantes
reformas curriculares, as quais visavam, por um lado, o aumento da relevância do ensino em
função das expectativas do mercado de emprego e, por outro, a melhoria da eficiência no
processo de ensino-aprendizagem. A introdução de mudanças surgiu no contexto da adequação
do ensino superior moçambicano ao determinado na Declaração de Bolonha, um documento
assinado a 19 de Junho de 1999 pelos Ministros de Educação de 29 países europeus com o intuito
de construir uma visão e um padrão integrado do ensino superior ao nível da Europa.
170 Dados
Estatísticos sobre o Ensino Superior em Moçambique, 2007, MEC, 2009.
Ernst & Young, Relatório de Avaliação do Impacto do Programa de Bolsas de Estudo Provinciais (2002–2007), Ministério da
Educação, 2008, pp. 12–17.
172 Anuário Estatístico 2008, Moçambique, INE, pp. 28–30.
171
1 0 . A ne x o es t a t ís t ico
145
Tabela 37: Estudantes por área científica, Universidades públicas e privadas, 2007–2008
Área científica
2007
2008
Matriculados Graduados
Novos
Matriculados Graduados Novos
Ingressos
Ingressos
Públicas
Educação
22.871
64
298
21.397
1.134
259
1.250
122
330
1.583
132
325
16.581
458
1.426
22.889
2.217
2.335
Ciências naturais
3.345
253
454
4.022
393
590
Engenharias,
indústrias e
construção
3.015
175
490
3.836
264
731
Agricultura
1.370
97
251
1.906
130
425
Saúde e bem-estar
1.597
106
352
1.911
220
454
Serviços
1.068
262
267
1.099
223
273
Letras e
Humanidades
Ciências sociais,
gestão, direito
Outros
Sub-total
–
51.377
1.262
21.998
–
–
2.799
25.866
58.643
4.713
5.392
–
336
1.337
Privadas
Educação
330
25
129
2.741
Letras e
Humanidades
226
10
69
269
Ciências sociais,
gestão, direito
9.167
1.050
2.783
10.276
1.694
4.628
Ciências naturais
237
35
66
1.193
44
520
1.178
45
334
1.067
57
307
Agricultura
390
132
346
640
157
223
Saúde e bem-estar
447
41
143
443
25
151
Serviços
124
27
42
185
24
106
Engenharias,
indústrias e
construção
Outros
–
–
–
–
–
42
–
–
Sub-total
12.099
1.365
3.912
16.814
2.337
7.314
Total
63.476
4.164
29.778
75.457
7.050
12.706
Fonte: Anuário Estatístico 2008, Moçambique, INE, p. 28.
O processo de reforma implica mudanças curriculares e institucionais, e está ainda em curso.
Em linhas gerais, foi introduzido um sistema de três ciclos de ensino, correspondentes,
nomeadamente, aos graus de licenciatura (três a quatro anos), de mestrado (dois anos) e de
doutor (três anos). Nas disciplinas mais técnicas, como medicina e engenharia, a qualificação
146
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
do estudante como médico ou engenheiro dependerá da especialização, isto é, da realização dos
dois ciclos (licenciatura e mestrado), conforme destacou, em entrevista, o Sr. Firmino Mucavele,
director do Gabinete para a Reforma Académica e Integração Regional da UEM.173 Estas medidas
provocaram acesa controvérsia no corpo docente e discente e na sociedade, tendo, sobretudo as
organizações profissionais, argumentado que as mudanças seriam detrimentais ao processo de
formação dos técnicos superiores.174 Na verdade, o sector empresarial e, por vezes, as empresas
públicas reclamam da baixa qualidade dos técnicos que recrutam e queixam-se do que tem
de investir para os capacitá-los. A redução do tempo de formação dos estudantes indica que a
situação poderá agravar-se nos próximos anos.
No âmbito da reforma do ensino superior, foi publicada, em 2008, a lei que estabelece o
Sistema de Acumulação e Transferência de Créditos Académicos (SNATCA), o qual pretende
contribuir não só para uma maior transparência e flexibilidade mas também facilitar a
mobilidade de estudantes entre cursos e instituições de aprendizagem ao longo da vida. Ainda
no contexto da reforma, e visando a garantia da melhoria da qualidade no processo educativo
nas instituições de ensino superior, foi instituído, em finais de 2007, o Sistema Nacional de
Avaliação, Acreditação e Garantia de Qualidade do Ensino Superior (SINAQES), o qual está a ser
implementado pelo Conselho Nacional de Avaliação de Qualidade do Ensino Superior (CNAQ).
D.Alfabetização e educação de adultos
(...) Para o alargamento da cobertura e o incremento da qualidade nesta
área, o Governo irá (...) Continuar a expandir a implementação dos
programas de alfabetização existentes; (...) Continuar a expansão do
programa de pós-alfabetização; (...) Em termos de qualidade (...) Reforçar
o papel do Instituto Nacional de Educação de Adultos (INEA) e dos
Centros de Formação de Quadros de Alfabetização e Educação de Adultos
(CFQAEAs). (PQG, 2010–2014)
A alfabetização de adultos foi uma das prioridades do primeiro governo pós-independência.
Então, realizaram-se várias campanhas nacionais de alfabetização de adultos, as quais buscavam
mobilizar a população para as actividades de ensino e aprendizagem. Nelas, os adultos recebiam,
durante 9 meses ao ano, 10 horas de lições por semana, as quais eram oferecidas fora do horário
de trabalho. De 1978, ano da primeira campanha de alfabetização, até 1982, foram contemplados
cerca de um milhão de pessoas.175 Os efeitos da guerra e a crise económica na década de 1980
tiveram um impacto negativo nas admissões na educação não-formal e na educação de adultos.
Na prática, as actividades do sector passaram a ser realizadas basicamente por provedores não-
173 ‘Há pessoas que não entendem a reforma’, SAVANA,disponível em http://www.savana.co.mz/arquivo/561-ha-pessoas-quenao-entendem-a-reforma, acedido Dezembro 2010.
174 ‘Editorial’, Notícias, 6 de Fevereiro de 2009; Carlos Serra Jr., ‘O atribulado caminho da educação’, O País, 16 de Fevereiro de
2009.
175 Anton Johnston, Educação em Moçambique, 1975-1984, Education Division Documents no. 30, Swedish International
Development Cooperation Agency (SIDA), 1986, p.103.
1 0 . A ne x o es t a t ís t ico
147
governamentais, tais como as associações, grupos comunitários e organizações religiosas.176
Também, começaram a surgir dificuldades relacionadas ao processo de ensino: o ensino
somente na língua portuguesa impunha limites ao ensino de populações pouco habituadas
ao uso da língua portuguesa, o excesso de burocratização retirou às campanhas seu ímpeto
inicial, a falta de material e de treinamento dos instrutores desmotivou alunos e instrutores,
e a falta de atenção às peculiariedades das diferentes regiões do país alienaram uma parte dos
moçambicanos das actividades de alfabetização.177
No actual quadro institucional, até 2010, as actividades de educação de adultos eram
coordenadas pelo Instituto Nacional de Educação de Adultos (INEA), criado em 2004 pelo
Ministério da Educação e a este subordinado, e pela Direcção Nacional de Educação de Adultos
(DINAEA), do Ministério da Educação. Em Novembro 2010, o INEA foi extinto, e foram criados
os Institutos de Formação de Educadores de Adultos (IFEAs), os quais estarão localizados em Gaza,
Província de Maputo, Sofala, Zambézia e Nampula.
A alfabetização de adultos comprende várias actividades, tanto de educação formal como
não-formal. Recentemente, o governo moçambicano tem investido em métodos não-formais
para a educação de adultos, como o uso de televisão e, principalmente, rádio, buscando atingir
uma população mais vasta, especialmente nas zonas rurais. Em finais de 2008, o então Ministro
da Educação e Cultura, Sr. Aires Ali, decidiu pela expansão a todos os distritos de Moçambique
do Programa de Alfabetização pelo Rádio “Novos caminhos para aprender”, assumindo o desafio
de, com tal medida, alfabetizar 1 milhão de pessoas. A implementação do programa ao nível local
foi desconcentrada às Direcções Provinciais de Educação e aos Serviços Distritais de Educação,
Juventude e Tecnologia.178
No tocante às actividades formais, refere-se à educação de adultos que é oferecida em
unidades de ensino em três anos. No final de 2008, existiam 2.312 unidades de ensino em
146 distritos do país, apesar de o número de unidades não estar distribuído de acordo com a
população e os indicadores educacionais: as províncias de Zambézia e Nampula, por exemplo,
apesar de serem as mais populosas do país e possuírem vários indicadores na área da educação
abaixo da média nacional, possuem menos unidades em relação à Sofala e Manica. Em termos
de alunos a frequentarem a educação de adultos nas unidades, nota-se que o 1º e 2º anos
receberam mais alunos do que o 3º ano. Também, como indica a tabela abaixo, as taxas de
reprovação são altas nos três níveis.
176 Ministério
da Educação e Cultura, Plano Estratégico de Educação e Cultura, 2006/2010–11, 2006, Maputo, p. 35.
UNDP, SARDC, UEM, Mozambique, National Human Development Report 2000: Education and Human Development:
Trajectory, lessons and challenges for the 21st Century, p. 51.
178 Portal do Governo, ‘MEC generaliza utilização do rádio na alfabetização’, Outubro 2008, disponível em http://www.
portaldogoverno.gov.mz/noticias/educacao/agosto2006/news_159_e_08_06/newsitem_view?month:int=5&year:int=2008,
acedido Dezembro 2010.
177
148
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
Tabela 38: E
ducação de adultos – Número de alfabetizandos existentes no início, fim e
aprovados, 2008
Província
1º ano
Início
C. Delgado
Fim
2º ano
Aprovados Início
36.262 30.174
26.100
Fim
28.775 24.320
20.998
17.429
Fim
Aprovados
11.371
8.412
Gaza
10.232
6.424
5.199
6.540
5.260
2.575
1.584
1.121
Inhambane
16.287 12.034
9.815
16.054 11.454
9.510
4.264
2.579
1.853
6.336
12.499
9.283
7.497
10.249
6.581
4.561
4.584
1.146
963
3.086
483
310
86.852 68.882
56.959
31.359 19.269
13.866
Manica
Maputo
9.882
7.611
3.049
841
741
Nampula
75.084 58.685
49.185
Niassa
12.652
8.886
7.254
8.549
3º ano
Aprovados Início
11.807
8.117
6.706
6.444
3.121
2.021
Sofala
24.212 18.098
15.284
25.439 18.323
15.427
15.425
9.411
6.988
Tete
27.414 20.662
17.329
27.535 22.481
19.127
12.549
6.577
4.666
60.098 46.443
38.889
61.182 45.038
37.728
28.017 15.023
10.778
4.054
2.409
Zambézia
Cidade de
Maputo
2.960
2.363
1.940
3.054
4.511
3.035
2.142
Fonte: Estatística da Educação, Aproveitamento Escolar – 2008, Direcção de Planificação e Cooperação, Ministério
da Educação, 2009, pp. 43–45.
No período 1999–2003, o governo planificou suas actividades em relação à educação de
adultos com base no Plano Estratégico da Educação 1999–2003. Actualmente, o instrumento de
planificação em vigor no sector é Plano Estratégico da Educação e Cultura 2006–2011 (PEEC). Nos
termos do PEEC, o objectivo geral do governo para a educação de adultos é, em parceria com
a sociedade civil, trabalhar para que se possa dar maiores oportunidades de educação básica às
mulheres.
E.Ensino à distância
Ao longo dos anos, a educação à distância (EAD) foi definida de acordo com as suas diversas
formas, tais como: a) educação por correspondência; b) estudo em casa, c) estudo independente,
d) estudos externos; e e) aprendizagem aberta. Estas formas caracterizam-se, acima de tudo, por
ter em comum a relativa liberdade que o aluno possui durante o processo de aprendizagem.
Também, as modalidades de ensino à distância são marcadas pelo facto de o professor e o aluno
desenvolvem a maior parte de suas actividades educativas em lugares e/ou tempos diferentes,
como bem ressaltou o Regulamento do Ensino à Distância em Moçambique, aprovado pelo
Decreto no. 35/2009, de 7 de Junho.
Em Moçambique, o ensino à distância faz uso de vários meios. Recorre-se, sobretudo, ao
apoio ao estudante por intermédio de serviços sistematizados e regulares de tutoria académica.
Todavia, o trabalho de tutoria funciona com base no material auto-instrucional, em pequena ou
grande escala, de acordo com o nível de ensino ou características dos beneficiários. Com efeito,
usando algumas das suas formas, o ensino à distância funciona já em muitas instituições de
formação profissional em Moçambique.
1 0 . A ne x o es t a t ís t ico
149
O antigo Ministério do Ensino Superior, Ciência e Tecnologia formou, em 2001, uma
comissão interdisciplinar para a introdução da educação à distância no ensino superior público
em Moçambique, a qual foi assistida nos seus trabalhos por uma consultoria internacional.
A comissão formulou a política e a estratégia de aperfeiçoamento de educação à distância em
Moçambique, as quais foram discutidas e aprovadas pelo governo em Outubro de 2001, sendo
que este pediu à comissão para adequar a politica e estratégias da educação à distância para todos
os níveis de ensino, incluindo a educação não-formal. A nova estratégia da EAD, portanto, inclui
a formação profissional, cursos não-formais, cursos de actualização e de formação contínua,
entre outros.
A estratégia desenhada pela comissão recomendou a criação de um Instituto Nacional de
Educação à Distância (INED), o qual foi instituído em 2006 (Decreto no. 49/2006, de 26 de
Dezembro). O INED está sob a tutela do MEC e é responsável pela definição de políticas e demais
instrumentos estratégicos no âmbito da educação à distância, assim como pela garantia do
funcionamento da rede nacional de educação à distância e pelo desenvolvimento de um sistema
de acreditação e garantia de qualidade da educação à distância (art. 4). No seu funcionamento, o
INED pode criar Centros Provinciais de Educação à distância (art.13). Em 2009, foi aprovado o
Regulamento do Ensino à Distância (Decreto no. 35/2009, de 7 de Julho), no qual são detalhadas
as normas de funcionamento do ensino à distância no país.
O ensino à distância em Moçambique é ainda pouco abrangente, mas envolve diversas
instituições e actividades para além das instituições subordinadas (IEDA) e tuteladas (INED)
pelo Ministério da Educação. De entre estas, há universidades e centros de saúde, assim como
organizações da sociedade civil. Consequentemente, os assuntos abordados por estas instituições
são também bastante diversos, da educação primária e secundária à formação de profissionais
da saúde.
Há vários exemplos ilustrativos da diversidade do cenário da educação à distãncia em
Moçambique.Em 2009, o Ministério da Educação e Cultura definiu as regras básicas para a
introdução do Programa do Ensino Secundário à Distância (PESD), que será implementado pelo
IEDA e busca auxiliar o MEC a enfrentar as dificuldades em garantir vagas suficientes no ensino
secundário ao crescente número de estudantes que finalizam o ensino primário. No PESD, a
tutoria será o principal método de ensino, mas o MEC também fará uso de material gravado
em cassetes-áudio, rádio, informação em formato electrónico, televisão, entre outros. Também,
o Ministério de Educação e a Universidade Pedagógica iniciaram trabalhos de formação de
professores de inglês, física e de francês em colaboração com outras instituições, e o Instituto
de Formação Bancária, criado em 1994, dedicou-se à formação dos trabalhadores do sector
bancário, adaptando os manuais produzidos em Portugal ao contexto Moçambicano. No total,
o Instituto formou cerca de 3.000 trabalhadores, eliminando cerca de 80% de bancários que
tinham apenas ensino primário. Recentemente, foi lançado pela UEM um curso de bacharelato
à distância através do seu Centro de Ensino à Distância (CEND).
150
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
F.Acesso à educação às crianças com necessidades especiais179
Acções prioritárias (...) Pessoa Portadora de Deficiência (...) 4) Reforçar
a implementação de medidas que garantam o acesso das pessoas
portadoras de deficiência à reabilitação, educação, capacitação, emprego
e às actividades culturais e desportivas; (...) 6) Integrar crianças e
jovens portadores de deficiência no ensino inclusivo; (7) Proomover,
criar e expandir escolas especiais para o atendimento das crianças com
necessidades educativas especiais. (PQG, 2010–2014)
As estatísticas existentes sobre o número de pessoas portadoras de deficiência e crianças com
necessidades especiais em Moçambique, baseadas no 3º. Censo Geral da População e Habitação
2007, indicam que existiam, em 2007, mais de 400 mil pessoas com alguma deficiência no
país, das quais cerca de 200 mil eram crianças e jovens até 29 anos de idade. Ainda de acordo
com o recenseamento, das cerca de 140 mil crianças e jovens portadores de deficiência na faixa
etária 5–24 anos, mais de 45% nunca frequentaram a escola.180 Em sua vida cotidiana, as crianças
com necessidades especiais enfrentam inúmeras dificuldades, sendo vítimas da exclusão social
e do estigma. No sector da educação, a maioria das escolas não possuem condições para atender
às crianças com necessidades especiais e, nas zonas rurais, a distância das escolas dificulta
sobremaneira a frequência das crianças com alguma deficiência, especialmente crianças com
deficiência visual e de movimento. Na maioria das escolas do país, as instalações não são
adaptadas às pessoas com necessidades especiais.181
O Governo esta ciente destas dificuldades, e tem avançado com políticas e estratégicas
relacionadas à deficiência. No sector da educação, o governo reconhece a educação como um
processo que respeita a diversidade e as diferentes necessidades, habilidades, características e
expectativas dos alunos e comunidades, e busca eliminar todas as formas de discriminação,
inequidade social e os níveis de pobreza por meio de políticas e mecanismos intersectoriais.
Nesta linha, em 1999, foi aprovada a Política da Pessoa Portadora de Deficiência (Resolução no.
20/1999, de 23 Junho), em 2006, o Plano Nacional de Acção na área de Deficiência (2006–2010),
e, em 2009, a Estratégia da Pessoal Portadora de Deficiência na Função Pública. Em 2009, foi ainda
criado o Conselho Nacional para a Área da Deficiência.
O Ministério tem também, na sua estrutura orgânica, um departamento que lida
especificamente com o acesso à educação das pessoas com necessidades especiais, o Departamento
de Educação Especial. Nos termos do PEEC II, “(...) A estratégia do MEC para melhorar os serviços
prestados às crianças com necessidades especiais está baseada no princípio da inclusão. O MEC
procura assegurar que as crianças, jovens e adultos com necessidades especiais sejam integradas
179 O presente capítulo valeu-se amplamente do estudo Disability, Education and Health Care:. From Policy to Implementation.
Mozambique Education Report, The Secretariat of the African Decade of Persons with Disabilities, 2007.
180 Para mais detalhes, consultar os resultados finais do 3º. Censo da População e Habitação 2007, disponíveis em http://www.
ine.gov.mz/home_page/censo07/, acedido Agosto 2010.
181 Disability, Education and Health Care:. From Policy to Implementation. Mozambique Education Report, The Secretariat of the
African Decade of Persons with Disabilities, 2007.
1 0 . A ne x o es t a t ís t ico
151
nas escolas regulares, em vez de serem segregadas em escolas separadas ou completamente
excluídas deste meio”.
Pela sua importância, o então Ministro da Educação e Cultura participou, em 2008, na 48ª
Conferência Internacional da Educação (CIE), organizada pelo Bureau Internacional da Educação,
BIE-UNESCO, presidida pelo Director Geral da UNESCO, a qual subordinou-se ao tema
“Educação Inclusiva. Caminhos para o Futuro.” Participaram na Conferência os Ministros da
Educação, chefes de delegação e delegados de 153 países e representantes de 20 organizações
intergovernamentais, 25 organizações não-governamentais, fundações e outras organizações da
sociedade civil.
O Governo e o Ministério da Educação estão, assim, cientes das dificuldades existentes no
acesso à educação para crianças com necessidades especiais e, ao nível das políticas, estratégia
e compromisso político, estão comprometidos com a garantia do direito à educação a estas
crianças. Ambos assumem que o processo deve ser conduzido com base no princípio da inclusão.
Na prática, contudo, o impacto das políticas governamentais e ministeriais tem sido pequeno,
e as dificuldades no acesso à educação para as crianças com necessidades especiais continuam
imensas. Em 1998–1999, o governo começou a implementar um programa de educação
inclusiva, mas a sua expansão e consolidação tem sido lenta. Para além dos problemas do sector
da educação, que afectam ainda mais as crianças portadoras de deficiência, os professores não
tem recebido formação adequada e contínua em técnicas pedagógicas para ensinar turmas
com alunos com necessidades especiais. Também, continuam a existir escolas específicas
direcionadas a alunos com necessidades especiais, as quais, para além de serem somente cinco
para todo o país, recebem pouca assistência do governo.182
G. Educação Bilíngue
Até recentemente (2003), o processo de ensino e aprendizagem no país era realizado quase
exclusivamente na língua portuguesa. Entretanto, os dados referentes à situação línguistica do
país indicam que a grande maioria dos moçambicanos não têm o português como a sua língua
materna: de acordo com os dados do Censo 1997, apenas 6,5% dos moçambicanos reconheciam
o português como sua língua materna, percentagem que subia para 8,5% entre as crianças e
jovens de 5–19 anos. Desde 1997, poderia esperar-se por mudanças significativas nesta situação.
Entretanto, os dados do Censo 2007 apontam que as principais mudanças parecem ter ocorrido
essencialmente na província e cidade de Maputo, onde o número de habitantes que têm o
português como língua materna é de 34% e 43% respectivamente. Nas demais províncias, o
cenário apresenta-se semelhante à tendência geral verificada em 1997: no sul de Moçambique,
em Gaza e Inhambane, a percentagem continua extremamente baixa, em cerca de 4% e 6% da
população respectivamente, ao passo que, nas províncias do centro, Sofala e Manica, e norte,
Cabo Delgado, a percentagem verificada foi de 13%, 5,5%, 3,5% respectivamente. No país, ainda
de acordo com o Censo 2007, cerca de 8 milhões de moçambicanos não sabem falar português,
ou aproximadamente 50% da população maior de 5 anos de idade. Na prática, portanto, a grande
182 Disability, Education and Health Care: From Policy to Implementation. Mozambique Education Report, The Secretariat of the
African Decade of Persons with Disabilities, 2007.
152
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
maioria dos cidadãos do país tem como língua materna uma das cerca de duas dezenas de
línguas de matriz bantu faladas na região, e boa parte dos moçambicanos não sabe sequer falar
o português.183
É com base neste contexto, e em vista das frequentemente reportadas dificuldades de
aprendizagem demonstradas pelos alunos nas primeiras classes do ensino primário, que
o governo de Moçambique decidiu pela introdução gradual do ensine bilíngue no país. Tal
processo teve início de forma embrionária ainda na década de 1990, mas foi expandido a partir
de 2003. Em meados de 2007, abrangia todas as províncias do país, num total de 75 escolas e
cerca de 15.000 alunos.
No entanto, por imperiosa que seja a expansão e institucionalização do ensino bilíngue no
país, há vozes que se têm manifestado por uma maior cautela no processo. Tais críticos ressaltam
o facto de que os custos envolvidos na massificação do ensino bilíngue, sejam eles ao nível de
formação de professores, sejam eles ao nível de mudanças organizacionais, são demasiado
elevados para os benefícios imediatos que podem advir da processo e para as prioridades de
Moçambique. Há a necessidade de se formar professores nas dezenas de línguas faladas no país;
reorganizar todo o ensino primário em dois sistems dentro do SNE, o monlíngue e o bilíngue;
garantir a producção com qualidade de livros escolares nas diversas línguas bantu; riscos de que
os alunos aprendam, na prática, somente a língua bantu, e não tenham proficiência no português
para seguir nos demais níveis do sistema nacional, uma vez que a língua bantu somente é
usada no ensino primário. A massificação do ensino bilíngue, por importante que possa parecer
enquanto aspiração, acareta custos imensos ao governo moçambicano, que já encontra enormes
dificuldades em sustentar o sistema nacional de educação monolíngue.184
183 Para mais detalhes, consultar os resultados finais do 3º. Censo da População e Habitação 2007, disponíveis em http://www.
ine.gov.mz/home_page/censo07/, acedido Agosto 2010.
184 Fátima Ribeiro, Ensino bilíngue em Moçambique: Preocupações que deviam ser de todos.
1 0 . A ne x o es t a t ís t ico
153
Glossário de indicadores
185
Taxa de analfabetismo de
adultos
Percentagem da população com idade igual ou superior a 15
anos que não sabe ler, entender e escrever uma frase simples e
curta na sua vida quotidiana.
Taxa bruta de admissão
Número de alunos de todas as idades que entram na primeira
classe de um nível, grau ou ciclo de ensino, expressa em
percentagem da população do grupo etário oficial para a mesma
classe (por exemplo, seis anos de idade para a primeira classe
do EP1).
Taxa bruta de escolarização185
Número de alunos de todas as idades matriculados num
determinado nível, grau ou ciclo de ensino em comparação
com a população do grupo etário que formalmente corresponde
a aquele nível de ensino. Por exemplo, em relação à taxa bruta
de escolarização para o EP1, somam-se todas as crianças, sejam
elas de 6 ou 15 anos, matriculadas nas diversas classes do EP1
e divide-se pela população estimada de crianças naquele grupo
etário (6–10 anos).
Taxa líquida de escolarização
iferentemente da taxa bruta, é o número de alunos matriculados
D
em determinada nível, grau ou ciclo em comparação com o
universo de crianças do grupo etário oficial para o nível, grau
ou ciclo. Por exemplo, para a taxa líquida de escolarização do
EP1, somam-se todas as crianças de 6–10 anos matriculadas nas
classes do EP1 e divide-se pela população estimada de crianças
no grupo etário oficial para aquele grau (6–10 anos).
185 Em regra, as taxas brutas são superiores às líquidas devido ao grande número de crianças acima da idade oficial que se
encontram na escola, em regra como resultado do ingresso tardio e de elevados índices de repetência. No caso da líquida de
escolarização, ela é uma medida da eficiência do sistema educativo, uma vez que reflecte a sua capacidade para incluir e reter
crianças na idade considerada adequada.Em termos metodológicos, as taxas brutas de escolarização podem indicar valores
superiores a 100%, pois pode haver mais jovens na escola do que o número de jovens na faixa etária oficial para aquele nível,
situação que não se pode verificar no tocante às taxas líquidas. Entretanto, no presente estudo, ambos os indicadores foram
calculados valendo-se de dados referentes à população gerados pelo INE, os quais eram, até que estejam disponíveis na sua
totalidade os dados do recenseamento de 2007, estimativas baseadas no recenseamento populacional de 1997. Contudo, após
mais de uma década, tais estimativas podem não ser mais tão fiáveis e precisas: já em 2005, a taxa líquida de escolarização no
EP1 para a província de Maputo atingia os 105%, e, em 2008, a taxa líquida de escolarização no EP1, ao nível nacional, era de
100,2%, com 102% para os homens. Os dados estatísticos usados ao longo deste trabalho, portanto, devem ser avaliados e
utilizados com cautela.
154
PARTE II Moçambique: A Prestação Efectiva de Serviços Públicos no Sector da Educação
Taxa de repetência
Percentagem dos alunos matriculados numa determinada
classe no início de um dado ano escolar que se matriculam na
mesma classe no ano escolar seguinte.
Taxa de desistência ou
abandono anual
Percentagem de alunos matriculados numa determinada classe
no início de um dado ano escolar que abandonam essa mesma
classe entre o início e o fim do ano lectivo.
G lossário de indicadores
155