DIREITO ADMINISTRATIVO
DIREITO ADMINISTRATIVO
CONCEITO
O direito administrativo pode ser conceituado como ramo do direito público, que tem por
objeto, por estudo, os órgãos públicos, agentes públicos, pessoas jurídicas administrativas,
atividade jurídica não contenciosa, que é exercida pelo Estado, e os bens utilizados pela
administração para o desempenho de suas funções, tudo isso regido pelo regime do direito público.
Então, o direito administrativo, basicamente, tem por estudo, tem por objeto, órgãos,
agentes, pessoas jurídicas administrativas, atividade jurídica não contenciosa e os bens públicos.
ELEMENTOS
ÓRGÃOS PÚBLICOS
Cuidado para não confundir órgão público com a pessoa jurídica da qual o órgão pertença.
A pessoa jurídica sempre é algo maior, e o órgão está dentro da pessoa jurídica, então, por
exemplo, tem a União, que é uma pessoa jurídica, dentro dela os Ministérios que são os órgãos.
Você tem um estado de federação, dentro dele as Secretarias que são os órgãos. O Município que é
a pessoa jurídica e dentro dele as Secretarias, as Subprefeituras que são os órgãos. Então, os órgãos
estão sempre dentro de uma pessoa jurídica.
O órgão público pode ser conceituado como centro de competências criado por lei, sempre
despersonalizado, que integra a estrutura da administração direta e indireta. O órgão público, tanto
pode estar dentro de uma pessoa jurídica da administração direta, como dentro de uma pessoa
jurídica da administração indireta.
Então, dentro de autarquias, também tem órgãos, dentro de fundações públicas, também
tem órgãos, então o órgão integra a estrutura da administração direta e indireta. Importante fixar
que o órgão público é centro de competência criado por lei sem personalidade jurídica. Como
Ministério, Secretaria, Subprefeituras, departamentos, Ministério Público, etc.
O órgão nunca terá personalidade jurídica, porque se ele o tiver deixa de ser órgão e passa a
ser a própria pessoa jurídica, então, o órgão sempre será despersonalizado, nunca terá
personalidade jurídica, e isso o leva a inviabilidade de responder em juízo por seus atos.
Logo, quem responde pelo órgão é a pessoa jurídica da qual o órgão pertença, por exemplo,
se uma subprefeitura, no exercício de suas funções, causar um dano ao particular, esse particular
pleiteia indenização, deve acionar em juízo o Município, e não a subprefeitura.
Se acionar a subprefeitura dá ilegitimidade de parte, então, quem responde em juízo é a
pessoa jurídica e não o órgão público. Assim, dá para dizer que os órgãos públicos não litigam em
juízo, e quem litiga por eles é a pessoa jurídica da qual o órgão pertence.
Mas, cuidado com algumas exceções. É certo que existem alguns órgãos públicos que mesmo
sem personalidade jurídica podem litigar em juízo, é o que acontece, por exemplo, com o
Ministério Público.
O Ministério Público move ação civil pública, ação de improbidade, ação penal pública,
condicionada, incondicionada, por previsão legal ou constitucional. Então, existem órgãos que
podem litigar em juízo mesmo sem personalidade jurídica, mas, a regra geral é que os órgãos não
litigam em juízo.
Há outros exemplos, é o caso das mesas da Câmara e do Senado, que tem legitimidade para
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ADIN e ADEC conforme artigo 1031 da Constituição Federal. Mesa da Câmara e do Senado são
órgãos públicos, mas que podem, no caso do artigo 103, litigar em juízo já que tem competência
para a propositura dessas ações mencionadas.
É possível que órgão público tenha CNPJ (cadastro nacional de pessoa jurídica), cuidado para
não cair nessa pegadinha. Mas a pergunta é: CNPJ não é cadastro nacional de pessoa jurídica? Sim,
se órgão não é pessoa jurídica, como órgão pode ter CNPJ?
Há uma resolução nº 1005 de 2010 da Secretaria da Receita Federal que exige que órgãos
públicos gestores de orçamento estejam inscritos no CNPJ. Isso não tira a característica do órgão,
ele continua sendo órgão, mas, com CNPJ.
É o caso de algumas Subprefeituras, é o caso do Ministério Público. Então, a regra geral é que
os órgãos públicos não litigam em juízo, a regra geral é que não tenha CNPJ, mas há órgãos que
litigam em juízo, há órgãos que possuem CNPJ.
AGENTES PÚBLICOS
A expressão agente público é ampla, bem abrangente, de modo a abranger todos aqueles que
trabalham na administração direta, indireta, sejam eles concursados ou não concursados, em
caráter definitivo ou transitório, com ou sem remuneração.
Então, os agentes públicos, de acordo com a doutrina são todas as pessoas físicas incumbidas,
definitiva ou transitoriamente para exercício de alguma função estatal, com ou sem remuneração,
sejam eles regidos por estatuto ou pela CLT.
O agente público abrange o servidor público, o funcionário público, abrange o empregado
público. Existe a classificação que iremos analisar mais para frente, que é o agente político, agente
administrativo. Então, agente público é uma expressão genérica que abrange todos aqueles que
trabalham na administração.
PESSOAS JURÍDICAS ADMINISTRATIVAS
Quem são as pessoas jurídicas administrativas?
São aquelas que integram a administração indireta, ou seja, autarquias, fundações públicas,
empresas públicas e sociedades de economia mista. Então, administração indireta, estas pessoas
que integram, também são chamadas de pessoas jurídicas.
ATIVIDADE JURÍDICA NÃO CONTENCIOSA
As decisões administrativas, ou seja, as decisões proferidas pela administração em processo
administrativo podem ser revistas pelo poder judiciário.
As decisões em processo administrativo não têm o caráter de definitividade, já que podem
ser revistas pelo poder judiciário. Em nosso ordenamento nenhuma lesão ou ameaça ao direito
pode ser afastada da apreciação do poder judicial, chamado princípio da jurisdição uma ou
unicidade de jurisdição, ou ainda sistema inglês, que é o sistema adotado em nosso ordenamento
jurídico.
Um detalhe, certa pessoa é obrigado a entrar primeiro na esfera administrativa quando se
discute algo com a administração, para depois ir para a esfera judicial? Em regra geral não, pode se
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Art. 103 - Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade: (Alterado
pela EC-000.045-2004)
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pleitear o direito diretamente junto ao poder judiciário sem percorrer previamente a esfera
administrativa, salvo em algumas exceções, como por exemplo, as questões desportivas, questões
previdenciárias, o habeas data, nestes casos você deve ingressar, preliminarmente, pela esfera
administrativa. Somente depois é possível pleitear o direito na esfera judicial.
BENS PÚBLICOS
Os bens públicos são todos aqueles que pertençam às pessoas jurídicas do direito público, e
esse bem pode estar afetado, ou não, ao fim público. O que é estar afetado? É ser utilizado, é ter
destinação. O bem utilizado é afetado, o bem que não é utilizado está desafetado.
Se o bem pertence à pessoa jurídica de direito público, ele é público, esteja ele afetado ou
desafetado, quem são as pessoas jurídicas de direito público? Tem que pensar na União, estados
membros, Distrito Federal, Municípios, Autarquias e Fundações públicas.
Essa questão de afetação e desafetação é muito relevante se o bem pertencer a uma pessoa
jurídica de direito privado que presta serviço público.
Quem são as pessoas jurídicas de direito privado que prestam serviços públicos? Empresas
públicas, sociedades de economia mista, concessionárias e permissionárias de serviços públicos.
Os bens destas pessoas somente serão considerados públicos quando afetados à prestação de
serviço público, ou seja, apenas quando estiverem sendo utilizados no serviço público.
Se não estiverem sendo utilizados no serviço público, são considerados bens privados,
comuns, e, então, podem ser penhorados, podem sofrer usucapião, pois não são bens públicos, são
bens privados.
Então, se está afetado é considerado público, e por isso não pode ser penhorado, não sofre
usucapião, etc., se não está afetado, é bem privado podendo sofrer penhora, usucapião etc.
Isso é apenas indiferente se o bem pertencer a pessoa jurídica de direito público, agora, se
pertencer a pessoa jurídica de direito privado, tem que ver se ele está afetado ou não. Esse foi o
conceito de direito administrativo.
REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO
Essa expressão abrange todo e qualquer regime que a administração venha seguir, seja ele de
direito público ou privado.
Portanto, o regime jurídico da administração é o de direito público e também o direito
privado. Em regra, o poder público segue o regime de direito público, também chamado de regime
jurídico administrativo.
Esse regime jurídico confere a administração uma série de prerrogativas, mas, também a
impõe o cumprimento de algumas sujeições, algumas restrições. O regime jurídico de direito
público, ou regime jurídico administrativo, é o conjunto de prerrogativas e sujeições seguidas pela
administração pública.
O que são prerrogativas? São “privilégios”, algo que a administração tem que o particular não
tem, por exemplo, a possibilidade da administração revogar unilateralmente um contrato
administrativo, é prerrogativa. A possibilidade de a administração fazer algumas alterações
unilaterais no contrato administrativo é prerrogativa.
O contratado está obrigado a aceitar independentemente de sua concordância, é claro que
não é toda e qualquer cláusula que a administração pode alterar, são algumas.
Essas cláusulas que são possíveis de alterações unilaterais pela administração, a
administração pode alterar e o contratado é obrigado a aceitar.
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Mais prerrogativas, prazos em dobro para recorrer e quádruplo para contestar. Então,
prerrogativa são benéficas, são privilégios da administração. Ao contrário as sujeições são
condicionantes aos qual a administração se submete para o cumprimento de suas funções.
Por exemplo, a administração vai contratar um serviço, ela está obrigada, via de regra, a fazer
licitação, então, a licitação não é uma sujeição. Aqui, é ao contrário, o setor privado não precisa
fazer, a administração está obrigada.
A administração quer contratar pessoal para trabalhar, tem que fazer concurso público, já no
setor privado não há concurso público. Notem, a diferença, prerrogativa é o que a administração
tem e o particular não tem, e as sujeições é ao contrário, a administração deve seguir, mas o setor
privado não segue.
Então, o conjunto de prerrogativas e sujeições forma o chamado o regime de direito público,
ou regime jurídico administrativo. Importante lembrar que a expressão regime jurídico da
administração abrange o regime de direito público e, também o de direito privado.
É certo que a administração, em alguns casos, também pode seguir o regime de direito
privado, é o que ocorre, por exemplo, nos contratos de locação em que a administração seja
locatária, e esse contrato é regido pelo direito privado e a administração fica na condição de
igualdade com o particular.
Ela age nesses contratos, desprovida de hiperatividade, então, é um exemplo de atuação da
administração pública regida pelo direito privado guiada pelo direito privado.
Cuidado para não cair na pegadinha: regime jurídico da administração é sempre de direito
público, errado. O regime jurídico da administração pode ser direito público ou privado.
Regime jurídico administrativo, esse é sempre de direito público, então, regime jurídico da
administração tenha como gênero no qual o regime jurídico administrativo seria uma espécie.
PRINCÍPIOS
A Constituição Federal, artigo 372, caput, estabelece que a administração direta e indireta da
União, Estados, Distrito Federal e Municípios, também, o poder Legislativo e Poder Judiciário
deverão se atentar aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência.
São chamados os princípios constitucionais administrativos que formam aquela sigla chamada
LIMPE. Iremos estudar um de cada um desses princípios, que se aplicam tanto a administração
direta como a administração indireta.
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
O princípio da legalidade aplicado na administração é um, e o princípio da legalidade aplicada
ao particular é outro.
A administração só pode fazer o que é previsto em lei, autorizado pela lei, essa é a chamada
legalidade restrita ou estrita. É por conta disso que a administração não pode criar um direito ou
impor uma obrigação por meio de ato normativo, decreto, portaria, se não houver a previsão em
lei, se não houver autorização em lei.
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Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e,
também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
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