EDUARDO FAVERO
ANÁLISE DOS CONTROLES DOS REPASSES FUNDO
A FUNDO NA SAÚDE
Projeto de pesquisa apresentado ao Programa
de Pós-Graduação do Cefor como parte das
exigências
do
curso
de
Especialização
Auditoria Interna e Controle Governamental
1
em
Brasília
2009
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1. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO
Título: Análise dos Controles dos Repasses Fundo a Fundo na Saúde
Autor: Eduardo Favero
Instituição: Tribunal de Contas da União
Data: 22/06/2009
Orientador: Ronald Balbe
Resumo: O projeto irá descrever o método de transferência de recursos
entre entes governamentais denominado de “repasses fundo a fundo” e como ele
é operacionalizado na área da saúde no Brasil. Além disso, abordará o sistema de
controle existente para garantir a boa aplicação de tais recursos, analisando o
papel e a forma de atuação de cada um dos “stakeholders” envolvidos no controle
desses repasses, a saber: Conselhos de Saúde, Sistema Nacional de Auditoria do
SUS, Controladoria Geral da União e Tribunal de Contas da União. Finalmente,
buscará a metodologia COSO como critério a fim de verificar se tais controles
atendem aos princípios da eficácia e da eficiência.
2. APRESENTAÇÃO
O presente trabalho foi vislumbrado a partir da participação do autor em
uma equipe de auditoria do Tribunal de Contas da União - TCU, encarregada de
realizar um levantamento na função saúde.
Segundo o artigo 238 do Regimento Interno do TCU, o levantamento é um
instrumento de fiscalização utilizado pelo Tribunal para:
“I – conhecer a organização e o funcionamento dos órgãos e
entidades da administração direta, indireta e fundacional dos Poderes da
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União, incluindo fundos e demais instituições que lhe sejam jurisdicionadas,
assim como dos sistemas, programas, projetos e atividades governamentais
no que se refere aos aspectos contábeis, financeiros, orçamentários,
operacionais e patrimoniais;
II – identificar objetos e instrumentos de fiscalização; e
III – avaliar a viabilidade da realização de fiscalizações”.
No levantamento, foram selecionadas para maior detalhamento devido aos
riscos envolvidos as áreas da gestão do SUS, da assistência farmacêutica, da
atenção básica e da média e alta complexidade. Os programas referentes às duas
últimas abrangem 71% do gasto da função saúde (crédito liquidado) no ano de
2008, atingindo a cifra de R$ 31,7 bilhões.
Desta forma, a materialidade das ações, aliada à relevância do tema para a
população brasileira, atraíram a atenção do autor para o tema.
O autor é Analista de Controle Externo do TCU desde janeiro de 2008,
tendo realizado trabalhos de fiscalização nas áreas de vigilância fitozoosanitária e
educação. Anteriormente havia exercido o cargo de Especialista em Políticas
Públicas e Gestão Governamental no Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão, entre 2006 e 2008, quando estudou mais aprofundadamente os
problemas da administração pública brasileira. O levantamento na área da saúde
chamou a atenção do autor para as peculiaridades da modalidade de transferência
de recursos denominada “repasse fundo a fundo”, as fragilidades no controle
destes recursos e sua importância para o Sistema Único de Saúde. Por isso, o
autor resolveu estudar mais a fundo esta questão.
3. PROBLEMA
- Formulação do problema: o sistema de controle existente sobre os
repasses fundo a fundo na área da saúde atinge seus objetivos?
- Hipótese: o sistema de controle desenhado para fiscalizar os repasses
fundo a fundo na área da saúde não é eficaz, nem eficiente.
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- Perguntas de pesquisa:
- Como é estruturado o sistema de controle dos repasses fundo a
fundo?
- De que forma os Conselhos Municipais e Estaduais de saúde vêm
fiscalizando os repasses recebidos pelos entes federados? Há metas e
indicadores estabelecidos? Existe a prestação de contas do Fundo de Saúde?
Esta é encaminhada ao Conselho para apreciação? De que forma os
Conselhos atuam para aperfeiçoar o processo de alocação de tais recursos?
- Como está a atuação do DENASUS e dos componentes estaduais e
municipais do Sistema Nacional de Auditoria no que se refere à fiscalização
dos repasses fundo a fundo?
- A atuação da CGU e do TCU vem contribuindo para a melhoria da
aplicação dos repasses fundo a fundo?
- Quais as principais deficiências do sistema de controle dos repasses
fundo a fundo?
- Quais as possíveis recomendações para a melhoria do sistema?
4. OBJETIVOS
a) GERAL: avaliar, de acordo com a metodologia COSO e análise SWOT, a
atuação do sistema de controle dos repasses fundo a fundo na área da saúde, nas
dimensões
da
eficácia
e
da
eficiência,
e
contribuir
com
sugestões
e
recomendações para seu aperfeiçoamento.
b) ESPECÍFICOS:
- Detalhar as formas de repasses fundo a fundo existentes na área de
saúde, analisando o surgimento, o histórico e as formas de operacionalização
existentes, tanto na atenção básica, como na média e alta complexidade.
- Descrever e avaliar a estrutura e a atuação de cada um dos componentes
do sistema de controle dos repasses fundo a fundo, assim como suas
contribuições para a melhoria da aplicação dos repasses fundo a fundo.
- Apontar as principais deficiências do sistema de controle em análise,
sugerindo recomendações para aperfeiçoamentos.
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5. JUSTIFICATIVA
Segundo dados extraídos do Sistema Integrado de Administração Financeira
(SIAFI), do total de transferências e descentralizações ocorridas em 2007, mais de
90% foram efetivadas por meio de transferência fundo a fundo, que consistem em
repasses de valores regulares e automáticos, diretamente do Fundo Nacional de
Saúde para os Estados, Municípios e Distrito Federal, independentemente de
convênio ou instrumento similar. Desta forma, não estão sujeitos à normatização
imposta pela IN STN 01/1997 e suas modificações posteriores, constituindo-se
num desafio aos órgãos de controle: como garantir a boa e regular aplicação
desses recursos públicos em benefício da população?
O gasto com a área de saúde no Brasil não é baixo, se comparado com
outros países. De acordo com estudos do IPEA (BRASIL. Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada, 2007), o Brasil gasta 7,9% do PIB com saúde, índice
comparável à Espanha (8,2%) e à Inglaterra (8,2%). Se adotarmos como critério o
percentual do gasto público, o Brasil aplica 44,1% dos recursos em saúde, pouco
abaixo dos Estados Unidos (45,1%). Desta forma, como justificar a situação
precária da saúde pública em nosso país? As instâncias de controle possuem um
papel de fundamental importância para a melhoria da saúde e sua atuação deve
ser avaliada segundo as dimensões de eficiência e eficácia, além de se detectar
possíveis pontos de melhoria e recomendar sua adoção.
Ainda segundo o SIAFI, os programas “Atenção Hospitalar e Ambulatorial no
Sistema Único de Saúde” e “Atenção Básica em Saúde” abrangem 71% do gasto da
função saúde (crédito liquidado) no ano de 2008, atingindo a cifra de R$ 31
bilhões. A alta materialidade, por si só, já justifica um trabalho que avalie a forma
como tais recursos estão (ou não) sendo controlados. A relevância de uma boa e
regular aplicação dos recursos da saúde para a população também consiste numa
segunda, mas não menos importante, justificativa para o trabalho.
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6. REVISÃO DA LITERATURA
O Decreto 1.232, de 30 de agosto de 1994, regulamenta uma forma de
transferência de recursos entre entes federados denominada “fundo a fundo”. Até
então, a forma de repasse usual de recursos financeiros entre União, Estados e
Municípios era o convênio. Este instrumento exige um planejamento prévio, com
plano de trabalho, objeto e prazo de vigência bem determinados, e respectiva
prestação de contas. Todavia, carecia da agilidade necessária para atender as
peculiaridades da área de saúde no Brasil.
Os repasses fundo a fundo surgem, então, como uma solução para tal
questão. São transferências de recursos realizadas de forma regular e automática
do Fundo Nacional de Saúde para os fundos de saúde estaduais, municipais e do
Distrito Federal. O Decreto supracitado e a Lei 8.080/1990 (Lei Orgânica da
Saúde) estabelecem as condições para a realização desses repasses.
A Lei 8.142/90 cria os Conselhos de Saúde, órgãos colegiados compostos
por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e
usuários, a fim de atuar na formulação de estratégias e no controle da execução
da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos
econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder
legalmente constituído em cada esfera do governo. Já o Decreto estabelece que:
“Os recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Saúde serão
movimentados, em cada esfera de governo, sob a fiscalização do respectivo
Conselho de Saúde, sem prejuízo da fiscalização exercida pelos órgãos do
sistema de Controle Interno do Poder Executivo e do Tribunal de Contas da
União.”
Desta forma, delineia-se o “sistema de controle” dos repasses fundo a
fundo na área da saúde. De acordo com o sítio do Fundo Nacional de Saúde
(www.fns.saude.gov.br), este possui as competências de planejar, coordenar,
executar e supervisionar as atividades de convênios, acordos, ajustes e similares
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sob a responsabilidade do Ministério da Saúde, bem como acompanhar a
aplicação dos recursos transferidos ao SUS. Além disso, é sua atribuição planejar,
coordenar e supervisionar as atividades de prestação de contas e de Tomada de
Contas Especial dos recursos do SUS alocados ao FNS. Desta forma, o Ministério
da Saúde também é responsável por acompanhar a correta aplicação dos recursos
repassados. E o Ministério se utiliza de sua auditoria interna, o DENASUS
(Departamento Nacional de Auditoria do SUS), aliada à estrutura do Sistema
Nacional de Auditoria - SNA, para realizar tais fiscalizações. Tal sistema foi
regulamentado pelo Decreto 1.651, de 28 de setembro de 1995, e define que o
SNA exercerá sobre as ações e serviços desenvolvidos no âmbito do SUS as
atividades de controle da execução, para verificar a sua conformidade com os
padrões estabelecidos ou detectar situações que exijam maior aprofundamento.
Desta forma, sua atuação inclui o acompanhamento dos recursos repassados
fundo a fundo e pertence ao sistema de controle delineado para tal.
O COSO (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway
Commission) é uma organização particular criada nos EUA em 1985 para prevenir
e
evitar
fraudes
metodologias
nas
para
demonstrações
avaliação
de
contábeis
controles
das
empresas.
internos
Elaborou
reconhecidas
internacionalmente. Em sua primeira versão, avaliava tais controles em cinco
componentes, a saber: ambiente de controle; análise de riscos; atividades de
controle; informação e comunicação e monitoramento. Cada um destes possui
requisitos que os controles internos devem atender e será o referencial adotado
para avaliar a atuação do “sistema de controle” estabelecido para controlar os
repasses fundo a fundo.
A Análise SWOT (BRASIL. Tribunal de Contas da União, 2003), do acrônimo
“strengths”, “weaknesses”, “opportunities”, “threats”, busca identificar justamente
as forças (pontos fortes), fraquezas (pontos fracos), isto é, elementos internos
que ameaçam ou contribuem para o atingimento dos objetivos de uma
organização,
programa
ou sistema.
Além
disso,
ressalta
as
ameaças
e
oportunidades, oferecidas pelo cenário externo, que também devem ser
analisadas e avaliadas.
O trabalho se propõe, portanto, a utilizar as duas ferramentas citadas –
COSO e Análise SWOT – a fim de avaliar se o sistema de controle dos repasses
fundo a fundo na saúde, existente atualmente no Brasil, é eficaz e eficiente.
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Dentre as diversas concepções destes conceitos, será utilizada a do Manual de
Auditoria Operacional do Tribunal de Contas da União. Desta forma, considera-se
eficácia como o grau de alcance das metas programadas em um determinado
período de tempo, independentemente dos custos implicados. Adicionalmente,
eficiência representa a relação entre os produtos (bens e serviços) gerados por
uma atividade e os custos dos insumos empregados em um determinado período
de tempo.
7. METODOLOGIA
Tipos de pesquisa:
- levantamento bibliográfico;
- pesquisa;
- entrevistas com gestores.
Procedimentos para coleta, tabulação e análise dos dados.
- questionário a ser aplicado aos conselhos de saúde;
- análise quantitativa e qualitativa.
8. CRONOGRAMA
16 de junho: fechamento da primeira versão do projeto;
22 de junho: retorno do orientador sobre a primeira versão do projeto;
26 de junho: data limite para entrega do projeto;
Pontos de controle:
1º - 31 de julho: limite para entrega do primeiro capítulo;
2º - 21 de agosto: limite para entrega do segundo capítulo;
3º - 18 de setembro: limite para entrega do terceiro capítulo;
4º - 16 de outubro: limite para entrega da conclusão e ajustes finais do
trabalho.
Data Prevista para entrega da Monografia: 01 de novembro
Data Prevista para defesa: 01 de dezembro.
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9. BIBLIOGRAFIA
BRASIL. Conselho Nacional de Saúde. Resolução nº 333, de 4 de novembro de
2003.
Aprova
as
diretrizes
para
criação,
reformulação,
estruturação
e
funcionamento dos Conselhos de Saúde.
_______. Decreto nº 1.232, de 30 de agosto de 1994.
1994 Dispõe sobre as condições e
a forma de repasse regular e automático de recursos do Fundo Nacional de Saúde
para os fundos de saúde estaduais, municipais e do Distrito Federal, e dá outras
providências.
_______. Decreto nº 1.651, de 28 de setembro de 1995.
1995 Regulamenta o Sistema
Nacional de Auditoria no âmbito do Sistema Único de Saúde.
_______. Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada. Diagnóstico Saúde. Boletim
de Política Social nº 13. Edição Especial, 2007.
_______ Lei n.º 8.080, de 19 de setembro de 1990.
1990 Dispõe sobre as condições de
promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento
dos serviços correspondentes e dá outras providências.
_______. Lei n.º 8.142, de 28 de dezembro de 1990.
1990 Dispõe sobre a participação
da comunidade na gestão do SUS e sobre as transferências intergovernamentais
de recursos financeiros na área da saúde e dá outras providências.
_______. Ministério da Saúde. Portaria GM/MS nº 204, de 29 de janeiro de 2007.
2007
Regulamenta o financiamento e a transferência dos recursos federais para as
ações e os serviços de saúde, na forma de blocos de financiamento, com o
respectivo monitoramento e controle.
_______. Ministério da Saúde. Portaria SAS/MS nº 311, de 15 de maio de 2007.
2007
Estabelece que a atualização sistemática dos bancos de dados dos sistemas de
informações CNES, SIA e SIH, é responsabilidade dos municípios, estados e DF.
10
_______. Ministério da Saúde. Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa.
Relatório de Gestão do DENASUS – 2008.
2008
_______. Ministério da Saúde. Secretaria Executiva. Fundo Nacional de Saúde.
Relatório de Gestão do FNS – 2007.
2007
_______. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1.843/2003-Plenário
_______. Tribunal de Contas da União. Decisão nº 705/1999-Plenário.
705/1999-Plenário
_______. Tribunal de Contas da União. Técnicas de Auditoria: análise SWOT e
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Programas de Governo, 2003. 25 p.
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Gerenciamento de Riscos Corporativos – Estrutura Integrada: Sumário ExecutivoEstrutura.
Estrutura Edição brasileira patrocinada pela PriceWaterhouseCoopers e Audibra.
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Rio de Janeiro, 2007.
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