VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
Processo de difusão das Unidades de Atendimento Integrado: o caso do Serviço de Atendimento
ao Cidadão
Emilia Maria Gonçalves
Julho 2003
1. Introdução
O progresso tecnológico aliado à competitividade alterou o sistema de produção na maioria das
empresas, tendo grandes reflexos nos modelos e práticas organizacionais. As máquinas e sistemas
automatizados tenderam a substituir a mão-de-obra que realizava tarefas rotineiras e repetitivas,
mudando o perfil dos dirigentes e funcionários. Antes, eram requisitos básicos: habilidade manual e
energia muscular; hoje, o processo produtivo exige dos empregados inteligência, criatividade e
preparação cultural.
Esses movimentos vêm estimulando alterações que resultam nas mais diferentes estruturas
organizacionais e formas de gerenciamento. De acordo com Lipnack e Stamp (1994), a velocidade da
mudança constitui uma poderosa realidade no cotidiano das empresas, que precisam ser capazes de se
ajustar com rapidez e flexibilidade, abandonando antigos comandos e controles para competir num
mercado cada vez mais exigente e globalizado.
Assim como o setor privado, o setor público brasileiro tem envidado esforços para atualizar suas
estruturas, visando à melhoria dos serviços prestados. Desde 1991, este segmento vem, mobilizando
organizações, servidores e cidadãos para implantação de novos métodos que conduzam a melhores
resultados.
Nesse ambiente favorável à criação de novas práticas de trabalho, o governo do Estado da Bahia
implantou em 1995, o Serviço de Atendimento ao Cidadão – SAC, um sistema integrado de serviços
públicos que atende ao cidadão com presteza, comodidade e eficiência superando as expectativas dos
cidadãos.
O SAC trouxe para o setor público um novo conceito de prestação de serviços ao cidadão, servindo de
modelo para outros estados e países. É oportuna portanto, uma reflexão sobre esse projeto, sob o ponto
de vista da difusão e adoção de inovações. As novidades precisam ser testadas, ajustadas e aprovadas
para que possam ser adotadas ou rejeitadas pelo seus criadores ou usuários.
O objetivo deste artigo é analisar sob o ponto de vista teórico, como se dá o processo de difusão de
inovações, e como certas práticas organizacionais são adotadas visando a melhoria do desempenho,
fazendo um comparativo com a disseminação e aceitação do SAC.
2. Adoção de modelos e práticas organizacionais para melhoria do desempenho
Encontrar alternativas para enfrentar as pressões econômicas e sociais para mudar tem sido uma
preocupação constante das organizações que vêm, progressivamente, investindo esforços para
continuarem ou tornarem-se competitivas no mercado local e internacional com o foco voltado para
custos, qualidade e customização.
Nessa mudança estão envolvidos os segmentos de manufaturas, serviços privados e públicos que
procuram ajustar os seus modelos e práticas organizacionais com o objetivo de melhorar cada vez mais
o seu desempenho. Entende-se por práticas organizacionais as novas formas de trabalho e políticas de
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recursos humanos implementadas para maior satisfação dos empregados, visando o aumento de
produtividade e qualidade (Katz, Kochan, e Gobeille, 1983).
Dentre as práticas adotadas Kling,(1995) e Ichniowski et al (1996) e outros destacam: a maior
participação e envolvimento dos empregados na tomada de decisões e resolução de conflitos; trabalho
em equipe; participação dos empregados nos resultados financeiros; flexibilidade e ampla definição
para tarefas de trabalho; política de segurança no emprego; política de compensação e reconhecimento;
treinamento intensivo para desenvolvimento de habilidades.
É possível verificar portanto, que não há apenas uma única “melhor forma” de realizar as atividades
organizacionais, como declarava Taylor nos primórdios do séc. XX. Atualmente, existem várias opções
de métodos e caminhos para produção de bens ou serviços, que contribuem para melhorar o
desempenho das organizações. Conforme relatam Appelbaum e Batt (1994), qualquer alternativa
apresenta pontos positivos e negativos além de sofrerem interferência do ponto de vista dos principais
responsáveis pelas organizações, os stakeholders. A questão não é mais se ocorrerá alguma mudança
nas organizações, mas quais as mudanças que acontecerão e quem dentre os vários stakeholders serão
mais beneficiados.
Os novos modelos de gestão tiveram sua origem no sistema sociotécnico da Suécia, nas práticas de
produção enxuta do Japão, na especialização flexível da Itália e na qualidade diversificada da
Alemanha que se difundiram e foram reinventados por organizações de diversos países especialmente
os Estados Unidos.
O sistema sociotécnico da Suécia baseou-se no trabalho de Tavistock em 1950 na Inglaterra, mas foi
nos anos 70 que ocorreram as reorganizações com foco em grupos autônomos de trabalho. Esses
grupos visavam atender à demanda dos trabalhadores por mais humanização no trabalho, e assim
aumentar a satisfação dos empregados e ao mesmo tempo reduzir turnover e absenteísmo. Os grupos
autônomos foram formalmente constituídos e os membros da equipe estavam comprometidos com
várias atividades. O reconhecimento dos trabalhadores era efetivado de acordo com a performance da
equipe que tinha autonomia para melhoria dos processos e resolução de problemas. O estado regulava
as demissões e o fechamento de plantas e garantia o pleno emprego até a recessão dos anos 90. A
vantagem desse modelo é a alta qualidade e a melhoria contínua e a sua limitação fica por conta do alto
custo e pouca flexibilidade.
O sistema japonês de produção enxuta começou com o reconhecimento da dificuldade para manter um
fluxo tranqüilo de materiais. Na produção enxuta os engenheiros adotaram os princípios do
gerenciamento pela qualidade desenvolvidos por Deming (1984), Juran (1988) e Ishikawa (1985) que
consistem em melhoria contínua, qualidade conforme as especificações técnicas e ciclos de controle da
qualidade (CCQ) - pequenos grupos para resolução de problemas de qualidade liderados por um
supervisor que, apesar do envolvimento dos empregados nas decisões, não tinham autonomia e poder
para tomá-las. É também característica do modelo japonês a coexistência com a organização
burocrática e autoridade hierárquica. O grande sucesso do modelo japonês da redução de custos, alta
produtividade, motivação e auto desenvolvimento resulta em produtos de baixo custo e alta qualidade.
O sistema de just in time tem também origem no Japão e exige que os trabalhadores sejam
multiqualificados.
O modelo de especialização flexível da Itália enfatiza a produção em pequena escala; ampla variedade
de bens e alta qualidade; possui uma forte rede de pequenos produtores que atingem eficiência através
da especialização e consegue flexibilidade através da colaboração; os representantes dos interesses dos
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trabalhadores através dos sindicatos, barganham salários compatíveis com os níveis nacionais e, o
governo municipal provê bens e serviços coletivos que contribuem para a redução de custos e encoraja
a cooperação. Como resultado as pequenas firmas em rede inovam mais rápido e juntas, podem
competir no mercado internacional e escapar do excesso de capacidade.
O sistema alemão de qualidade diversificada exige recursos humanos altamente qualificados e o uso
intensivo de tecnologia da informação e da microeletrônica, uma vez que optaram por um segmento do
mercado de alto desempenho e de desenhos customizados capazes de comandar altos preços. Essa
estratégia de alto valor agregado permite a sobrevivência de firmas com altos salários.
Os estudos de Appelbaum e Batt (1994), revelam que as organizações americanas sentiram necessidade
de reestruturar a produção em massa, visando implementar um sistema de alto desempenho para que os
Estados Unidos continuem competindo no mercado internacional. Esse movimento direcionou a
escolha por dois diferentes modelos. Alguns preferiram a produção enxuta com base no modelo
japonês, e outros escolheram o princípio da produção em equipe desenvolvida pelos suecos. As
referências acima demonstram que ambos utilizam aplicações da tecnologia da informação e
ferramentas da qualidade similares, diferindo no entanto na forma como a força de trabalho é
mobilizada e como são valorizados e reconhecidos os recursos humanos. Os resultados obtidos são
bastante semelhantes nos dois modelos do ponto de vista dos empregadores, mas para os empregados
os resultados podem ser diferentes.
Os benefícios do envolvimento dos empregados, treinamentos e outras práticas de trabalho de alto
desempenho, tendem a ser mais importantes quando novos métodos são adotados como parte integrante
de um todo do que de uma forma isolada, como afirma Kling (1995). O mundo competitivo tem como
premissas a qualidade do produto, a flexibilidade e a rapidez para adaptar-se às mudanças.
Os estudos de Ichiowski, et al, (1996), comentam que as práticas tradicionais de trabalho caracterizadas
por tarefas rigorosamente definidas com base no valor do salário; separação clara entre direitos e
deveres dos empregados e supervisores; poder de decisão centralizado nos dirigentes e a obediência à
estrutura hierárquica para a solução de conflitos vão, pouco a pouco, sendo substituídas pelas novas
práticas voltadas para o alto desempenho que requer flexibilidade na organização do trabalho;
cooperação entre trabalho e gerenciamento; participação dos trabalhadores nas decisões e nos
resultados financeiros alcançados e treinamento intensivo.
As pesquisas de Ichiowski, et al, (1996) realizadas em empresas manufatureiras dos Estados Unidos
revelaram os seguintes resultados: 1. Inovações nas práticas de administração de recursos humanos
podem melhorar a produtividade das empresas, principalmente se atreladas a práticas de trabalho que
aumentam a participação do trabalhador, propiciam flexibilidade e descentralizam os objetivos e
responsabilidades gerenciais. 2. A adoção de uma única prática de trabalho não melhora a
produtividade e, em alguns casos pode até haver um declínio. 3. A maioria das empresas
contemporâneas dos EEUU têm adotado algumas práticas de trabalho inovadoras, objetivando
aumentar a participação dos empregados. Contudo, somente um pequeno percentual de empresas têm
adotado um completo sistema dessas práticas.
Isto indica que as empresas devem adotar um sistema de inovações adequado às suas condições para
que possam atingir um nível mais alto de produtividade e desempenho. Os custos de implantação
dessas práticas devem ser avaliados para verificar a probabilidade de sucesso e determinar os riscos.
Para uma melhor compreensão do processo de difusão e adoção de modelos e práticas organizacionais
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convêm refletir sobre inovações, como esses processos ocorrem e quais os elementos que estão
envolvidos.
3. Processo de difusão e adoção de inovações
Segundo Rogers, (1995), difusão é o processo pelo qual uma inovação é comunicada aos membros de
um sistema social, através de determinados canais de comunicação num determinado tempo. Esse
processo está diretamente relacionado à comunicação e disseminação de novas idéias. As novidades,
segundo Rogers, trazem um certo grau de incerteza envolvendo o processo de difusão que é
minimizado pela incorporação de informações adicionais. Quando novas idéias são implantadas,
difundidas, adotadas ou rejeitadas, elas terão impactos no sistema social afetando de forma positiva ou
negativa os seus membros.
Na concepção de outros autores a difusão pode ser entendida como algo que ocorre espontaneamente,
sem intenção determinada de difundir a novidade, e utilizam o conceito de disseminação quando se
referem a difusões que são intencionalmente planejadas e gerenciadas.
Voltando ao conceito de Rogers, o processo de difusão envolve quatro elementos fundamentais:
inovação, canais de comunicação, tempo e sistema social. Esses elementos estão presentes em todas as
pesquisas realizadas e em todas as campanhas ou programas de difusão. Sendo assim é pertinente
relatar a concepção de Rogers sobre cada um desses elementos.
Inovação – é uma idéia, uma prática ou um objeto percebido como novidade por um indivíduo ou um
grupo que tem interesse em adotá-la. Ao tomar conhecimento de uma inovação os indivíduos ou grupos
podem reagir de várias maneiras, desenvolvendo uma atitude favorável ou desfavorável que implica na
adoção ou rejeição da nova idéia. A adoção é portanto, na visão de Van de Vem, (1995) “um processo
através do qual os usuários selecionam e implementam uma inovação”. Num primeiro momento é
necessário obter mais informações para diminuir o grau de incerteza que está presente na adoção de
novas idéias.
As inovações que são mais facilmente percebidas e adotadas pelos indivíduos ou grupos são aquelas
que, de modo geral, têm um baixo grau de complexidade, são compatíveis com a realidade, já foram
experimentadas pelos seus criadores, os resultados podem ser observados e apresentam um certo grau
de vantagem. Estas cinco qualidade são importantes para explicar a taxa de adesão das inovações.
Uma inovação muitas vezes necessita de ajustes e adaptações para que possa ser implementada e
adotada pelos os usuários. Esse processo de adequação às necessidades dos usuários é denominado de
re-invenção. Há invenções que são mais flexíveis do que outras. As práticas organizacionais japonesas,
suecas e italianas adotadas pelas firmas americanas no meado do séc. XX foram, certamente, ajustadas
às características culturais e organizacionais dos EEUU.
Comunicação – a difusão de novas idéias depende também do processo de comunicação. Rogers
(1995), entende por comunicação o processo pelo qual os participantes criam e compartilham
informações uns com os outros, visando um entendimento mútuo. A troca de informações é portanto, a
essência do processo de difusão onde um indivíduo comunica a nova idéia para um ou vários outros.
O canal de comunicação é o meio pelo qual as mensagens chegam de um indivíduo para o outro. Além
dos canais de comunicação de massa como rádio, televisão, jornal etc, os canais interpessoais, onde há
o envolvimento face a face, são os mais eficientes na persuasão de indivíduos para aceitar novas idéias,
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principalmente, se os indivíduos possuem afinidades. O grau de interação entre os indivíduos ou grupos
está diretamente ligado à maior ou menor similaridade dos seus atributos. Aqueles que pertencem ao
mesmo grupo passam pelas mesmas dificuldades, comungam os mesmos pensamentos e hábitos e
pertencem à mesma classe sócio-econômica, e entre eles a comunicação se dá de forma mais efetiva do
que quando os participantes são mais heterogêneos. Nesse caso a comunicação se torna mais difícil
dificultando o processo de difusão de novas idéias.
Tempo – o terceiro elemento no processo de difusão estudado por Rogers, é o tempo. Ë importante
dimensionar o tempo decorrido entre a concepção e a difusão das novidades. Esse tempo pode ser
medido entre o momento em que o indivíduo ou grupo tomou conhecimento da inovação, até o
momento em que decidiu adotá-la ou rejeitá-la. Uma outra possibilidade é comparar quanto tempo os
indivíduos ou grupos mais afeitos às inovações e os mais aversos levaram para implementar as novas
idéias, e finalmente é possível medir quantos indivíduos ou grupos adotaram a novidade num
determinado período.
Rogers relata que o processo de decisão para adotar uma inovação abrange cinco passos principais:
1. Conhecimento – ocorre quando um indivíduo ou grupo começa a entender como a inovação
funciona.
2. Persuasão – acontece quando um indivíduo ou grupo forma uma atitude favorável ou não para com
a novidade.
3. Decisão – quando um indivíduo ou grupo se dedica às atividade que a levam à escolha de adotar ou
rejeitar a inovação.
4. Implementação – ocorre quando um indivíduo ou grupo faz com que a inovação entre em
funcionamento. Neste estágio reinvenções provavelmente acontecem visando ajustar as novas
idéias às características locais e individuais.
5. Confirmação – nesse momento o indivíduo ou grupo procura reforçar a decisão que já foi tomada.
O processo decisório para adotar uma inovação num sistema organizacional é, certamente, mais
demorado uma vez que envolve um maior número de indivíduos e grupos e outras variáveis
contigenciais.
É possível também classificar os indivíduos ou grupos em categorias de acordo com sua maior ou
menor predisposição para adotar novas idéias. Sendo assim, Rogers identifica aqueles que são
inovadores, os que primeiro aderem às novas idéias, os atrasados e os retardatários.
Assim como os indivíduos, as organizações também podem ser reconhecidas conforme sua maior ou
menor predisposição a inovar ou adotar novas práticas, só que com o grau de competitividade atual do
mercado interno e externo não há mais espaço para as retardatários.
Paul David, (1989) também já havia identificado as seguintes razões que afetam a demora no processo
de difusão de novas idéias: inicialmente não é vantajoso substituir as velhas tecnologias; é necessário
que o processo de difusão esteja bem adiantado para que haja um impacto significativo na
produtividade; as novas tecnologias necessitam de um período de aprendizagem para que possam ser
amplamente utilizadas; há necessidade de mudanças organizacionais para que as novas tecnologias
possam impactar na produtividade e existe uma certa inércia na evolução das organizações para
adotarem novas formas de produção intensiva em informação.
Sistema Social – este é o quarto elemento envolvido no processo de difusão. Na visão de Rogers, o
sistema social corresponde ao conjunto de unidades interrelacionadas que estão ocupadas na resolução
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de problemas para alcançarem um objetivo comum. Um sistema social tem uma estrutura definida de
parcerias e acordos das unidades integrantes desse sistema, que dá estabilidade e regulamenta o
comportamento do sistema. A estrutura social e de comunicação facilitam ou impedem a difusão de
inovações em um sistema.
Essa complexa teia inclui indivíduos, grupos informais e organizações que contribuem e influenciam de
forma individual, coletiva, autoritária e contingencial quanto à adoção ou rejeição de novas idéias. As
inovações, por outro lado, também trazem conseqüências para o sistema social que dependem do
funcionamento ou não dos efeitos da inovação no sistema social:
1. Desejáveis ou indesejáveis, isto é, que dependem se os efeitos da inovação funcionam ou não no
sistema social.
2. Diretas ou indiretas a depender da responsabilidade pela inovação. Se as mudanças – para o
indivíduo ou para o sistema social – ocorrer sob a responsabilidade imediata da inovação ou como
um resultado secundário da conseqüência da inovação.
3. Previstas ou inesperadas que dependem das mudanças serem ou não reconhecidas e desejadas pelos
membros integrantes do sistema social.
Os estudos de Rogers ajudam a compreender as barreiras e obstáculos que são enfrentados pelas
diversas organizações quando analisam as diversas alternativas disponíveis para melhorar o
desempenho e enfrentar os desafios da competição nacional e internacional.
Após essas reflexões sobre práticas organizacionais e difusão, convém analisar como a prática da
gestão pela qualidade também contagiou e foi ajustada ao serviço público, mais especificamente, o
serviço público brasileiro.
4.
Gestão pela qualidade no serviço público
O movimento da gestão pela qualidade teve início nos primeiros anos do século XX, quando as
organizações atribuíram a determinados funcionários a função de inspecionar os produtos para verificar
se os mesmos estariam de acordo com as especificações originais. Essa inspeção consistia no registro
dos defeitos detectados após a conclusão do processo produtivo, não sendo possível corrigir as
irregularidades.
À medida que as organizações foram se tornando mais complexas, em função do seu crescimento, das
relações com os seus empregados, da diversificação e inovações no processo produtivo e das
exigências dos clientes, foi necessário implementar medidas que pudessem assegurar o padrão dos
produtos ou serviços, além de identificar o grau de satisfação do cliente. A tendência foi a busca de
uma metodologia que estabelecesse parâmetros capazes de sinalizar os índices de defeitos apresentados
evitando sua ocorrência.
A engenharia da qualidade e a administração foram as áreas que mais se empenharam em pesquisar
métodos e práticas que contribuíssem para a avaliação e melhoria da qualidade, embora sob pontos de
vista diferentes.
A engenharia da qualidade define qualidade como sendo “conformidade com as especificações
técnicas” LIRA (1997). Para ela, verificar se os produtos fabricados estão de acordo com as
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especificações técnicas estabelecidas é fazer controle de qualidade.
Para a administração, qualidade é o “atributo dado pelo cliente ao produto ou serviço que satisfaz suas
necessidades e expectativas” (ibid.). Essa abordagem é bastante subjetiva, pois para cada cliente pode
haver um aspecto do produto que é mais relevante do que o outro. O fabricante ou prestador de serviço
precisa conhecer e ouvir as opiniões dos clientes para comprovar se o seu produto é considerado de boa
qualidade, pois são estes que atestam e aprovam a sua produção.
Embora a preocupação com a qualidade tenha começado nas fábricas, atualmente permeia também as
organizações prestadoras de serviços, o governo, e as organizações não-governamentais.
No que diz respeito ao setor público, o governo brasileiro, de acordo com a retrospectiva elaborada
pelo Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão (2000), vem desde 1991, envidando esforços
para inserir a administração pública brasileira no contexto da gestão pela qualidade através do
Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade – PBQP.
Embora sem grandes adeptos no início, o PBQP conseguiu semear alguns métodos e técnicas da Gestão
pela Qualidade, que serviram para sensibilizar as organizações públicas e seus servidores na
transformação da prestação de serviços.
Em 1995, o PBQP alinhou suas ações para atender às políticas do Plano Diretor da Reforma do Estado,
que elegeu a Qualidade como principal instrumento de mudança da cultura burocrática para uma
cultura gerencial, orientada para resultados e foco no cidadão.
As ações do PBQP na área pública ficaram assim subordinadas às diretrizes e orientações da Câmara da
Reforma do Estado e seriam coordenadas pelo extinto Ministério da Administração Federal e Reforma
do Estado – MARE, cujas competências foram transferidas para o atual Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão.
A reorientação das ações de governo estimulou a criação em 1995 do Programa da Qualidade e
Participação na Administração Pública – QPAP, e em 2000 foi instituído o Programa de Melhoria da
Qualidade do Serviço Prestado ao Cidadão, no Plano Plurianual Avança Brasil – PPA, 2000/2003.
Conforme o seu Termo de Referência, a implantação da Gestão pela Qualidade na Administração
Pública Brasileira deve levar em consideração as particularidades da natureza da atividade pública, que
difere dos propósitos e natureza do setor privado, explicitados no Quadro 1.
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Quadro 1- Diferenças entre Setor Público e Privado
Setor Público
Prestar serviços à sociedade.
Setor Privado
FINALIDADE
Finalidade principal é o lucro que lhe dá
capacidade de sobrevivência em um ambiente de
alta competitividade.
Satisfazer o cliente na obrigação
do Estado.
PREOCUPAÇÃO
Satisfazer o cliente baseado no interesse da
empresa.
Remunera
indiretamente
(via
impostos) sem ter nenhuma
simetria entre quantidade ou
qualidade do serviço recebido.
CLIENTE
ATENTIDO
Remunera diretamente a organização pelo serviço
prestado ou produto adquirido.
A busca da excelência no
atendimento a todos os cidadãos ao
menor custo possível.
METAS
São traçadas visando à manutenção e expansão de
mercado, tendo por base a competitividade.
Fonte: Elaboração própria com base no Termo de Referência do Ministério do Planejamento (2000)
O quadro 1 evidencia que, embora o setor privado e o setor público tenham como foco a preocupação
em satisfazer o cliente, eles diferem quanto à amplitude de suas metas e ações, e o perfil de seus
clientes. Todavia, como já foi dito, o setor público imita as práticas das empresas privadas, visando ao
aumento da sua competência técnica e política.
É, portanto nesse contexto aliado ao empenho dos dirigentes do Governo do Estado da Bahia em buscar
alternativas para melhorar os serviços públicos que, foi concebido em 1995, um sistema integrado de
serviços projetado para atender o cidadão com presteza, conforto e resolutividade.
5. Serviço de Atendimento ao Cidadão – SAC
As informações e dados relativos ao SAC aqui apresentados são fruto do conhecimento explícito da
organização e do conhecimento da autora, que foi integrante da equipe que concebeu e implantou esse
projeto, e atualmente ocupa a função de direção operacional desses postos.
O projeto SAC surgiu no momento em que o Governo do Estado da Bahia estava buscando alternativas
para mudar a imagem da administração pública, caracterizada por: excesso de formalismo; unidades
sem capacidade para atender a demanda de serviços; instalações físicas precárias e desconfortáveis;
atendimento por privilégio; e servidores desinteressados e desmotivados.
Observando iniciativas como o Núcleo de Apoio às Pequenas e Médias Empresas – NAE, implantado
em 1992 pela Secretaria de Indústria e Comércio, e as Feiras de Informática, os dirigentes da Secretaria
da Administração do Estado da Bahia - SAEB, refletiram sobre algumas opções para melhorar a
qualidade da prestação dos serviços públicos.
O fator relevante no NAE foi facilitar o registro de empresas para os interessados, reunindo num
mesmo espaço físico órgãos da esfera municipal, estadual e federal envolvidos nesse processo e nas
Feiras de Informática, organizadas pelo Estado onde eram apresentados projetos e montados stands
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para prestar os seguintes serviços: emissão de Carteira de Identidade e de Carteira de Trabalho, extrato
de multas de veículos e outras consultas relativas ao Departamento Estadual de Trânsito.
O sucesso do NAE, a crescente demanda por serviços e a constatação da satisfação e elogios do público
sinalizaram a viabilidade de transformar o que era temporário em permanente. Esse fato evidencia que
a concepção do SAC foi uma reinvenção de experiências anteriores devidamente comprovadas como
aborda Rogers (1995).
O projeto SAC foi concebido em março de 1995, tendo a SAEB como órgão articulador e condutor do
processo. Para tanto foi composta uma equipe multidisciplinar – um arquiteto, dois analistas de
sistemas, dois administradores - responsável por efetuar o levantamento de recursos técnicos, humanos
e financeiros necessários e disponíveis, e estabeleceu-se uma parceria com as demais secretarias e
órgãos do governo estadual e federal que se interessaram em participar do projeto. À luz dos estudos de
Rogers (1995), o sistema social era, portanto integrado por indivíduos, grupos e organizações que
regidos pelas limitações administrativas e legislativas do serviço público, tinham o desafio de conceber
um modelo organizacional que melhorasse a prestação dos serviços público e atendesse às expectativas
dos cidadãos e dos governantes.
O empenho e o compromisso da alta administração foram fundamentais para realizar as mudanças
propostas. O projeto contou com o apoio do governador Dr. Paulo Souto, que tinha como uma das
metas para o seu governo a busca da excelência na prestação de serviços públicos à população.
Para atingir essa meta de excelência, o modelo proposto teve como fundamento a qualidade centrada no
cliente, o comprometimento da alta direção e foco nos resultados como estabelece os critérios do
Prêmio Nacional de Qualidade - PNQ (1999).
O primeiro posto SAC foi inaugurado em 1º de setembro de 1995, no prédio do Instituto do Cacau no
Comércio, ocupando uma área de 1340m², com capacidade para receber 2000 cidadãos por dia, e
contava com a parceira de 15 entidades entre secretarias de estado, empresas públicas e alguns órgãos
federais. A demanda da população superou as expectativas e, em pouco tempo, outros postos tiveram
que ser implantados, enquanto as antigas unidades de atendimento ao cidadão que não apresentavam a
mesma qualidade foram desativadas.
O SAC ficou também conhecido como Shopping de Serviços Públicos principalmente depois que
algumas unidades foram implantas em shopping centers quebrando o paradigma de que o serviço
público é incapaz de funcionar nos padrões oferecidos pelos serviços privados. Essa metáfora
possibilitou a adoção de práticas que ainda não tinham sido exercitadas no serviço público.
A princípio, para coordenar a manutenção e implantar novas unidades, foi criada uma Coordenação
Executiva dos Serviços de Atendimento ao Cidadão – Cesac (Lei n. 6.974 de 24.07.1996), órgão em
regime especial, vinculado à Secretaria da Administração, com a finalidade de coordenar, planejar,
acompanhar, promover, avaliar e supervisionar as atividades necessárias à manutenção e ampliação dos
postos do Serviço de Atendimento ao Cidadão – SAC (BAHIA, 1996).
A implantação de novos postos e aprovação desse serviço pelos usuários repercutiram em outros
serviços públicos, que começaram a solicitar a colaboração técnica da Cesac para melhorar o
funcionamento das suas unidades, a exemplo de delegacias, hospitais e postos do trabalhador.
Para atender a essa demanda, a Cesac passou por dois processos de reestruturação organizacional que
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resultaram na criação da atual Superintendência de Desenvolvimento do Serviço Público e
Atendimento ao Cidadão – Sesac (Decreto n. 7.615 de 22.06.1999), que tem por finalidade: planejar,
promover, coordenar, acompanhar, avaliar e supervisionar a prestação de serviços públicos estaduais,
bem como realizar as atividades necessárias à manutenção e ampliação dos Postos de Serviços de
Atendimento ao Cidadão.
A estrutura organizacional da Sesac segue o modelo de departamentalização funcional, com três
Diretorias finalísticas (Decreto n. 8.008 de 31.06.2001) - Diretoria de Operações do SAC, Diretoria de
Avaliação da Gestão dos Serviços Públicos e Diretoria de Desenvolvimento dos Serviços Públicos e
uma Coordenação Administrativa Financeira subordinadas a um Superintendente. Existe também um
Comitê Consultivo formado por representantes de cada um dos órgãos/entidades que prestam serviços
nos postos SAC, que tem como competência acompanhar e avaliar as atividades desenvolvidas nos
postos, em consonância com as diretrizes estabelecidas pela Sesac.
A estrutura tradicional, burocrática e hierárquica da Sesac dá suporte a uma formação flexível que
congrega todos os parceiros envolvidos, preservando a sua heterogeneidade e influenciando
positivamente na melhoria da prestação de serviços. A convivência com a diversidade dos parceiros e a
teia complexa de relações que se estabelece para manter funcionando a contento, esses postos de
atendimento, faz com que o SAC seja o precursor de um modelo de rede interorganizacional no setor
público.
As redes são novas formas de vida organizacional que vêm sendo constituídas em todos os níveis de
organização para enfrentar os desafios da atualidade, uma vez que os modelos tradicionais,
fundamentados na hierarquia e na burocracia, não estão sendo suficientes para superá-las. As redes
reúnem várias modalidades de organização com um propósito unificado, visando obter benefícios
tangíveis. (Lipnack; Stamp, 1994). Esse modelo favorece o gerenciamento dos serviços, a correção de
falhas e a implantação de melhorias, desde que todos os integrantes estejam comprometidos com a
qualidade e os resultados.
Mesmo que estejam vinculados a uma estrutura organizacional formal, existe um ambiente favorável
que tende a permitir aos parceiros adaptarem-se às exigências internas e externas, compartilhando suas
dificuldades e soluções, o que faz lembrar o modelo italiano de especialização flexível Appelbaum e
Batt (1996). “Hierarquia, burocracia e redes combinam-se para administrar organizações de grande e
pequeno porte para diferentes necessidades” (Lipnack; Stamp, ibid. p.41).
O modelo SAC rompe também com o princípio administrativo da unidade de comando – cada
subordinado presta conta apenas a um chefe – defendido por Fayol e que caracteriza as organizações
burocráticas, de acordo com Prestes Motta e Bresser Pereira (1988), uma vez que as equipes de
atendimento de cada unidade estão duplamente subordinadas. Tecnicamente estão ligadas a suas
hierarquias verticalizadas de origem, representadas localmente pelo supervisor de cada unidade e
operacionalmente articuladas e alinhadas à administração horizontalizada dos postos SAC.
Essa sobreposição de dois tipos de hierarquia confere ao Posto SAC a forma matricial de gestão que
altera as relações entre chefes e subordinados, demandando de ambos um conhecimento das normas
administrativas dos postos e das normas específicas para a execução dos serviços. Os gerentes precisam
portanto, de preparo e flexibilidade para lidar com situações diversas e os funcionários, disposição para
trabalhar em equipe com foco nos resultados.
Os postos SAC contam hoje com 29 parceiros entre entidades públicas das esferas federal, estadual e
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municipal, e entidades privadas que oferecem uma gama de serviços de interesse dos cidadãos. Todos
que instalaram unidades de serviço nos postos da capital e do interior, adequando-se ao padrão de
atendimento exigido na gestão dos SAC, sem abrir mão dos valores e crenças das suas culturas
originais.
Os postos SAC têm como princípios básicos o foco no cidadão e a excelência no atendimento que
podem ser traduzidos como: atender bem, isto é, ser atencioso e fornecer corretamente as informações
solicitadas; minimizar o tempo de espera; oferecer resolutividade na prestação dos serviços.
Além dos órgãos da esfera federal, estadual e municipal, a SAEB/Sesac estabeleceu parceria com setor
privado mediante a terceirização de serviços que dão suporte ao funcionamento do SAC. Dentre esses
destacam-se: treinamento voltado para atendimento; telemarketing; caminhões onde funcionam as
unidades móveis; foto, fotocópia e transporte para funcionários das unidades móveis.
Hoje existem em funcionamento no Estado da Bahia 22 postos fixos, sendo oito postos em Salvador e
quatorze no interior, além de duas unidades móveis que percorrem todo o estado e participam de feiras
e eventos voltados para o cidadão.
O sucesso do serviço móvel incentivou a Secretaria da Administração a propor uma parceria com a
Secretaria da Saúde para implementação de um SAC Saúde Móvel para prestar atendimento médico a
população carente nas especialidades de clínica geral, ginecologia, oftalmologia e odontologia. Esse
serviço foi implantado em fevereiro de 2000 e quinzenalmente saem 9 caminhões para atender aos
municípios mais carentes do estado. Além de postos fixos e móveis, o cidadão tem a opção do
SACNET que oferece informações sobre serviços públicos e a possibilidade de efetuar alguns desses
via Internet.
6. Difusão do modelo
O Governo do Estado da Bahia tem sido solicitado a assessorar outros estados e países na implantação
de serviço similar, recebendo freqüentes visitas técnicas com o objetivo de conhecer essa inovação,
reconhecida pela Organização das Nações Unidas - ONU como um modelo de referência para o serviço
público (Karaborni; Andrade; Gonçalves, 1999).
O Quadro 2 revela que no período de 1997 a julho de 2003 a Bahia recebeu cerca de 22 delegações
estrangeiras interessadas em conhecer a experiência do SAC. Entretanto, como relata Rogers, o
processo decisório para adotar uma inovação abrange cinco passos: Conhecimento, Persuasão, Decisão,
Implementação e Confirmação. Em geral todos tiveram uma atitude favorável para com a novidade
mas, face a diversas variáveis peculiares a cada um dos países, apenas Portugal e Colômbia (Bogotá)
passaram por todas as etapas do processo decisório.
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Quadro 2 – Missões estrangeiras que visitaram o SAC
Ano
Visitas
1997
Portugal (março, junho)
Portugal (fevereiro)
EUA (março)
Cabo Verde (maio)
El Salvador (junho)
São Tomé e Príncipe (outubro)
PALOPS - Encontro de Países de Língua Portuguesa (Angola,
Moçambique, Guiné Bissau, São Tomé e Príncipe e Cabo
Verde) (novembro)
Bélgica (novembro)
1999
Bélgica
El Salvador (agosto/setembro)
Cuba (agosto/setembro)
Marrocos (agosto/setembro)
Filipinas (agosto/setembro)
Trindad e Tobago (agosto/setembro)
2000
China (setembro)
Costa Rica (setembro)
2001
Cabo Verde (janeiro)
Colômbia
Nicarágua
El Salvador
2002
El Salvador (janeiro)
Grupo de empresários da Nigéria (janeiro)
2003
Argentina (março)
Chile (março)
Honduras (março)
Nicarágua (abril)
Nigéria (maio)
Moçambique (junho)
1998
Fonte: Sesac 2003
Ao analisarmos a disseminação do modelo SAC no âmbito nacional, podemos verificar que
praticamente todos os estados da federação no período de 1997 a julho de 2003 implantaram serviço
similar, como explicita o Quadro 3.
Quadro 3 - Unidades de Atendimento Integrado a partir do modelo SAC
ESTADOS/PAÍSES
POSTOS
Santa Catarina
SACI – Serviço de Atendimento ao Cidadão
09/91
Rio Grande do Norte
Central do Cidadão
07/97
Minas Gerais
PSIU
09/97
São Paulo
Poupa Tempo
10/97
Pará
SACI – Serviço de Atendimento ao Cidadão
08/98
Ceará
Casa do cidadão
01/98
Maranhão
Shopping do Cidadão
02/98
Amazonas
PAC – Pronto Atendimento ao Cidadão
03/98
Pernambuco
Expresso Cidadão
06/98
Rio Grande do Sul
Central de Serviços ao Cidadão
06/98
Portugal
Loja do Cidadão
04/99
Goiás
Vapt-Vupt - Serviço Integrado de Atendimento ao Cidadão
10/99
Mato Grosso do Sul
Central da Cidadania
11/99
Alagoas
JÁ – Central de Atendimento ao Cidadão
12/00
Paraíba
Casa da Cidadania
03/01
Rondônia
Shopping do Cidadão
05/01
INAUGURAÇÃO
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Paraná
Centro de Administração Regional
05/01
Sergipe
CEAC – Centro de Atendimento ao Cidadão
07/01
Rio de Janeiro
Rio Simples
10/01
Amapá
CAP – Central de Atendimento Popular
Distrito Federal
Na Hora
06/02
Piauí
Vida Nova Cidadão
05/02
Mato Grosso
Ganha Tempo
04/03
Vitória /ES
Casa do Cidadão
07/03
Colômbia/Bogotá
SUPERCADE – Centro de Atenção Distrital Especializados
½
Previsto 2003
Fonte: Sesac/DOS
A análise do Quadro 3 constata que, a partir da consolidação do modelo, dos 26 estados brasileiros 22,
mais o Distrito Federal já implantaram Unidades de Atendimento Integrado. A flexibilidade do modelo
permitiu que os interessados em adotá-lo realizassem os ajustes necessários para adequa-lo à realidade
local.
Os canais de comunicação foram de grande importância para a difusão da tecnologia SAC. A ONU, o
Banco Mundial, o governo federal e os usuários foram os responsáveis pela disseminação e aprovação
desse modelo em tão curto espaço de tempo, conforme demonstra o Quadro 4. O governo federal
através do Ministério de Orçamento e Gestão criou em 1998 o Programa de Atendimento Integrado
para viabilizar, com recursos do PENUD, financiamento de móveis, equipamentos, softwares e
treinamento destinados aos estados interessados em implantar unidades similares ao SAC.
Quadro 4 - Divulgação do Modelo SAC
Data
Principais Eventos
02/07/1995
Apresentação do projeto SAC pelo Secretário de Administração no Rio Grande do Norte no fórum sobre
Reforma do Estado e Avaliação do Desempenho no Setor Público
16/12/1995
Ministro Bresser Pereira visita o SAC e aprova o modelo
07/02/1996
Secretário da Administração faz palestra sobre o SAC na Escola Nacional de Administração Pública em
Brasília
26/10/1996
Governo federal, através do MARE, inicia a difusão em todos os estados da Federação da idéia do Serviço
de Atendimento ao Cidadão -SAC.
30/10/1996
Missão do BID conhece SAC da Bahia; Banco Internacional estuda proposta para financiar a instalação do
serviço nos Estados.
27/09/1997
Exposição sobre SAC nos EUA, seminário A Tecnologia da Informação na Administração Pública,
realizado na cidade de Palm Beach na Flórida.
12/12/1997
Nações Unidas recomendam o uso do SAC em nível internacional, estimulando países de todos continentes
a aplicar a idéia baiana.
20/03/1998
Governador da Bahia, Paulo Souto, viaja para os EUA, onde assina acordo com as Nações Unidas para
internacionalizar o SAC.
15/05/1998
SAC lançado em nível federal, e a ministra da Reforma, Cláudia Costin, se propõe a destinar verbas para
que outros Estados implantem o serviço SAC BRASIL, depois passou a ser o Programa de Atendimento
Integrado.
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02/07/1998
Secretário geral das Nações Unidas , Koffi Anan, conheceu o SAC na sua primeira visita oficial ao Brasil.
11/10/1998
Modelo do SAC adotado pela Previdência Social.
07/2001
SAC é divulgado no encontro de Governo Eletrônico para Países em Desenvolvimento promovido pelo
Banco Mundial, em Washington D.C.
10/2002
SAC é divulgado no VII Congresso Internacional do CLAD, Lisboa Portugal, com a apresentação "Modelo
Organizacional para Melhoria na Prestação de Serviço Público".
Fonte: Sesac/DOS
A tecnologia SAC foi adotada também na concepção da reestruturação das Agências do Instituto
Nacional de Seguridade Social - INSS, Sala do Cidadão do Instituto Nacional de Colonização e
Reforma Agrária - INCRA, Delegacias de Polícia e dentro em breve no SAC Empresarial.
Em recente pesquisa realizada com 10 dos 23 estados que implantaram o modelo. e a Loja do Cidadão
em Portugal, quase todos agregaram novas idéias ao modelo original, confirmando mais uma vez a
reinvenção no processo de difusão a que se refere Rogers. O Quadro 4 resume as principais inovações
implementadas por esses estados.
Quadro – 4 Inovações implementadas a partir do modelo SAC
ESTADOS
RE-INOVAÇÕES
Bahia – SAC
SAC Móvel Documentos e Sac Saúde Móvel
Amazonas – PAC
Circuito interno de TV, disponibiliza informações e assessoria para os municípios interessados
em implantar modelo similar.
Goiás – Vapt-Vupt
Aferição de desempenho individual e coletivo estabelecendo sistema de gratificação variável.
Mato Grosso do Sul
Disponibiliza informações e assessoria para os municípios interessados em implantar modelo
similar.
– Central da Cidadania
Maranhão
– Viva Cidadão
Forma de gerenciamento. Uso intensivo do atendimento com hora marcada.
Pará – SACI
Barco do Cidadão, levando cidadania à população ribeirinha do estado.
Rio Grande do Norte
Adoção de uma equipe de supervisão de atendimento e uma consultoria de ética e qualidade no
atendimento.
- Central do Cidadão
Rio de Janeiro
- Rio Simples
São Paulo
- Poupa Tempo
Serviço de auto-atendimento com orientadores. Serviço móvel com links via satélite utilizandose da banda KU. Implantação de cursos de informática e cidadania. Central de cartas com
encaminhamento para alfabetização.
Implantação de um banco de dados chamado de Guia sobre Serviços Públicos, que serve de base
para o atendimento telefônico (Disk-Poupa Tempo). Implantação, em parceria com os Correios,
do "Escreve Cartas" para auxiliar a população analfabeta a comunicar-se por escrito com
parentes, amigos, etc à custo zero.
Santa Catarina –
SACI
Constituição de um condomínio de serviços públicos. O Projeto SACI é uma sociedade sem fins
lucrativos regido pelas disposições legais, aplicáveis a esta forma de administração.
Portugal
Implantação de unidades menores denominadas PAC- Posto de Atendimento ao Cidadão,
vinculadas a uma determinada loja. Os PACs possuem apenas um ou dois funcionários com um
computador para prestar informações, orientações e dar entrada em solicitações.
- Loja do Cidadão
Fonte: SESAC/DOS Com base em pesquisa realizada em jul/2003.
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Vale ressaltar que, embora não tenha sido realizada avaliação mais sistemática para medir os resultados
do modelo, a não ser as pesquisas de satisfação dos usuários e as estatísticas de atendimento, todos
concordam que para o cidadão houve uma melhoria na agilização dos serviços e na forma de
atendimento, com a eliminação de intermediários, além da diminuição dos custos com locomoção até
os órgãos públicos. Do ponto de vista dos servidores públicos houve uma melhoria na capacitação,
auto-estima e na recuperação da imagem do servidor perante ao público. Esse modelo desencadeou
também a necessidade do redesenho dos processos e adequação da retaguarda dos órgãos às novas
demandas e trouxe também uma melhoria nas relações do governo com a sociedade.
O projeto SAC tem, ao longo desses 07 anos, implementado melhorias constantes para atender às
necessidade dos seus usuários que se tornam cada vez mais conscientes dos seus direitos e,
consequentemente, mais exigentes.
7. Conclusões
A análise da difusão do modelo organizacional do SAC permitiu identificar os quatro elementos
principais que integram o processo de difusão a que se refere Rogers,(1995): inovação, comunicação,
tempo e sistema social.
O SAC é considerado uma inovação na prestação de serviços que chamou atenção dos organismos
públicos brasileiros, dos cidadãos e de entidades estrangeiras desenvolveram-se entre eles de imediato,
uma atitude favorável que resultou na adoção da nova idéia. Este fato pode ser atribuído à similaridade
dos problemas enfrentados pelos serviços públicos, à disponibilidade de informações sobre o
funcionamento do modelo e aos resultados obtidos, diminuindo assim o grau de incerteza para
implementação da novidade. Acrescenta-se também a possibilidade de adequar o modelo às
peculiaridades de cada estado ou país, permitindo re-invenções que vieram agregar valor ao projeto
original.
Os canais de comunicação foram e são de grande importância para a difusão do modelo
principalmente, quando ocorre o envolvimento face a face, auxiliando no esclarecimento de dúvidas e
sugestões. A troca de informações é a essência do processo de difusão onde um ou mais indivíduos
compartilham suas idéias Rogers, (1995).
O tempo decorrido entre a concepção e a difusão do projeto foi de aproximadamente um ano. Os dados
e informações levantadas revelaram que após dois anos da inauguração do primeiro posto SAC, em
1997 portanto, três estados brasileiros implantaram unidades de atendimento integrado com base no
projeto concebido pelo estado da Bahia: Rio Grande do Norte, Minas Gerais e São Paulo. Atualmente
22 estados dispõem de postos similares.
Segundo Rogers (1995), o processo decisório para adoção de novas idéias passa por cinco etapas:
conhecimento, persuasão, decisão, implementação e confirmação. Com base nos depoimentos de
alguns estados, a etapa mais complexa foi a da decisão, em decorrência do tempo exigido para
convencer os possíveis integrantes a respeito das vantagens de aderirem a essa novidade, e a superação
de algumas variáveis contingenciais.
O sistema social é definido por Rogers como o conjunto de unidades interrelacionadas que estão
ocupadas em resolver problemas para atingir um objetivo. Embora não tenha sido realizada avaliação
sistemática para aferir os impactos do modelo, há uma concordância geral sobre os benefícios na
prestação dos serviços para o cidadão; na valorização do servidor e no resgate da sua imagem perante o
público; e na adequação da retaguarda às novas demandas. Essas ações resultaram também na melhoria
das relações do governo com a sociedade. Esses resultados positivos vieram responder aos anseios do
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sistema social e as mudanças para o cidadão foram imediatamente creditadas a essa inovação.
Para atingir a meta da excelência na prestação dos serviços públicos o modelo SAC fundamentou-se
nos princípios da gestão pela qualidade, tendo como foco a satisfação dos seus clientes externos e
internos, melhoria contínua dos processos, treinamento, uso intensivo de tecnologia e
comprometimento com os resultados.
Para garantir que as mudanças implantadas não venham a entrar em colapso, o modelo necessita ser
monitorado, avaliado e aperfeiçoado especialmente nos seguintes aspectos: manutenção preventiva de
equipamentos e instalações, gestão de recursos humanos, aperfeiçoamento dos processo e utilização de
novas tecnologias. É preciso a cada dia re-inovar para atender e antecipar-se as expectativas dos
cidadãos que encontram-se cada vez mais conscientes dos seus direitos.
8. Referências Bibliográficas
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exoneração voluntária, cria a Coordenação do Serviço de Atendimento ao Cidadão e dá outras
providências, Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Bahia, v.80, n. 16.283, p.9, 27 jul.
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BAHIA. Lei n° 7.615 de 22 de junho de 1999. Aprova a organização estrutural e funcional da
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Productivity Paradox”, The American Economic Review, Vol 80, No. 2.
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Work: Overview and Assessment”. Industrial Relations. Vo. 35, No.3.
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Mesanelli. São Paulo: Makron Books, 1994.
ROGERS, Everett M. Diffusion of innovations. 4ª ed. The Free Press, 1995.
EMILIA MARIA DÓREA GONÇALVES. Administradora e Mestre em Administração pela
Universidade Federal da Bahia em 2001. Trabalha na Administração Pública Estadual desde 1978 e
integrou a equipe de implantação do projeto SAC. Atualmente Diretora Operacional da
Superintendência de Desenvolvimento do Serviço Público e Atendimento ao Cidadão - Sesac e
leciona Organização Sistemas e Métodos e Administração de Recursos Humanos nas Faculdades Jorge
Amado. Anteriormente Diretora de Gestão Organizacional do Centro de Desenvolvimento da
Administração – CDA, da Secretaria da Administração do Estado da Bahia, Gerente de Organização e
Métodos do CDA , Assessora de Programação da Secretaria de Justiça e Direitos Humanos.
Secretaria da Administração
Superintendência de Desenvolvimento do Serviço Público e Atendimento ao Cidadão –Sesac
2ª Avenida, 200 – 1º andar, sala 106 – Centro Administrativo da Bahia - CEP 41.750-300
Salvador, Bahia, BRASIL
E-mail: [email protected]
www.sac.ba.gov.br
Tel.: (71) 370-3304/3122 Fax: (71) 370-3315
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