GRÁFICO 1 · Participação das Despesas com as Funções Defesa Nacional e Segurança
Pública sobre o Total das Despesas Realizadas
Unidades da Federação – 1995-2005
Distrito Federal
Distrito Federal
Rondônia
Minas Gerais
Rio de Janeiro
Rondônia
Santa Catarina
Distrito Federal
2005
Maranhão
2000
Amapá
1995
montante de gastos que têm sido destinados a
essa área específica. Através da construção de
séries históricas, é possível observar o comportamento da destinação percentual dos gastos
em segurança em relação ao total de gastos por
Estado, ao longo dos últimos anos. Pode-se também, comparar as unidades federativas entre si,
observando quais têm dotado maiores recursos
percentuais para seus respectivos aparatos. O
cruzamento entre essas informações e aquelas
referentes ao comportamento dos indicadores
de violência por Estado não deve ser encarado
como conclusivo, mas pode sugerir algum indício sobre possíveis conexões entre volume de
investimentos públicos e índices de violência.
A despeito da relevância desse tipo de análise, as limitações impostas pela forma como as
informações estão disponíveis não devem ser
desconsideradas. As planilhas orçamentárias
de responsabilidade dos órgãos públicos apresentam grau de agregação muito elevado. As
áreas de despesas são agregadas em funções
e cada uma delas é decomposta em algumas
subfunções, que representam o único detalhamento sobre a natureza dos gastos a que se tem
acesso. No caso dos gastos executados pelas
unidades federativas entre os anos de 1995 e
2001, a função segurança pública aparece agregada à defesa nacional. Apenas em 2002 que
essas funções foram separadas. Por outro lado,
somente a partir de 2004, a função segurança
pública é desagregada, mesmo assim em apenas
quatro subfunções, sejam elas: policiamento,
inteligência, defesa civil e outras despesas.
A agregação segurança pública e defesa
nacional não compromete significativamente
a construção de uma série histórica, já que a
segunda (defesa nacional) é uma atribuição pre-
15
análise do que foi executado nos
orçamentos é uma importante ferramenta
para a identificação de estratégias e ordens
de prioridade de investimentos nas mais variadas áreas de atuação do poder público. Isso
vale, sobretudo, para aqueles setores em que
o montante dos recursos não está predefinido
por imperativo constitucional. Esse é o caso da
segurança pública.
Como se sabe, a segurança pública é uma
atribuição constitucional predominante dos poderes Executivos estaduais. A magnitude alcançada
pelo problema da segurança, no entanto, levou
o governo federal a assumir uma postura diversa
da omissão, escudada no texto constitucional,
que lhe caracterizou durante décadas. Desde
2000, o governo federal tem sido chamado a
participar mais efetivamente dos investimentos
no setor, auxiliando os Estados com recursos
financeiros e técnicos. Iniciativas como o fortalecimento da Secretaria Nacional de Segurança
Pública, a celebração de convênios com prefeituras e governos estaduais para investimento no
setor, a criação do Fundo Nacional de Segurança
Pública, em 2001, e outras medidas correlatas
traduziram esse movimento. Existem, ainda em
fase de implantação e consolidação, importantes
iniciativas de monitoramento e controle dos
investimentos e de parcerias do poder federal
com as unidades federativas, em diferentes
áreas concernentes à segurança pública.
A análise que se segue é um exercício exploratório dos gastos dos Estados e do Distrito
Federal em segurança pública e, portanto, restringe-se às planilhas orçamentárias produzidas
pelas unidades federativas. Julgou-se que é pela
verificação desses documentos que se encontram as informações mais importantes sobre o
10
A
em qualquer análise baseada nos gastos orçamentários tal como esta aqui apresentada.
O que se fará, a seguir, é uma análise
exploratória sobre os gastos com segurança
pública pelas unidades federativas, com base
nas planilhas de gastos dos orçamentos dos
anos de 1995, 2000 e 2005. Como apenas a
partir de 2004 a função segurança pública foi
desagregada de defesa nacional, optou-se por
reagregá-las para o ano 2005, com o intuito de
viabilizar a comparação. Como os gastos com
defesa nacional por parte dos Estados e DF são
quase ou literalmente nulos, tal operação não
compromete a análise.
Como se pode observar, houve um aumento
médio de 2% nos orçamentos do total das
unidades federativas para a área de segurança,
entre 1995 e 2005 (Tabela 46), sendo que boa
parte dos Estados ficou próxima dessa média.
Cabe destacar os casos do Acre, Amapá, Amazônia, Minas Gerais, Rio de Janeiro e Roraima,
em que o crescimento foi bem maior do que a
média nacional. Por outro lado, alguns Estados
5
João Trajano Sento-Sé | Eduardo Ribeiro
0
Despesas orçamentárias
das unidades federativas:
exploração preliminar
ferencial da União. Desse modo, os gastos das
unidades federativas nesse setor tende a ser nulo.
A inexistência de maiores informações sobre a
natureza dos gastos até 2003 e seu reduzido
detalhamento para 2004 e 2005, contudo, impõem
limites inquestionáveis à análise. A subfunção
demais gastos, por concentrar um percentual
expressivo dos gastos, poderia ser desagregada.
O mesmo vale para a subfunção policiamento.
Mesmo o item inteligência, dado mais importante
e eloqüente de que se dispõe, é amplo demais.
Os reduzidos gastos percentuais aí observados
talvez justifiquem a não desagregação, mas vale
antecipar que tal comportamento atesta o pouco
investimento dos estados e Distrito Federal num
setor, hoje, tido como prioritário por especialistas
e gestores em segurança.
Outra limitação dos dados diz respeito a
uma tendência, mais intuída do que garantida
empiricamente, de aumento de investimentos
em outras áreas sociais concebidas como iniciativas de prevenção à violência. Distribuídas em
funções diversas, elas não são contempladas
Fontes Ministério da Fazenda/Secretaria do Tesouro Nacional – STN; Ministério da Justiça;
Fórum Brasileiro de Segurança Pública.
121
como Paraná, Pernambuco, Piauí e Rondônia,
diversamente da tendência dominante, apresentaram redução, no período.
O Gráfico 1 apresenta a participação percentual das despesas com as funções de defesa
nacional e segurança pública sobre o total das
despesas realizadas, ilustrando a elevação geral
do peso dado pelos Estados para essa função.
Tomando o ano de 2005 como referência, as
maiores participações ocorrem em Rondônia, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Alagoas.
O Distrito Federal, onde a média das despesas nessas funções orçamentárias ficava em
torno de 10%, entre 1995 e 2005, é um caso
curioso: registrou os maiores valores em 1995
e 2000 e diminuiu para apenas 1,7%, em 2005.
Os Estados com menor participação, entre
1995 e 2005, foram Paraíba, Ceará, Amapá e
Roraima, com uma média inferior a 5%.
Ainda com o intuito de acompanhar a evolução dos gastos na área por Estado, foram
calculados os custos despendidos per capita.
Também aqui a tendência média é de aumento
significativo. Na média nacional, esses gastos
quase quadruplicaram. Destaca-se que três unidades federativas (Acre, Amapá e Rio de Janeiro)
chegaram, em 2005, a gastar mais de R$ 200,00
per capita em segurança pública. Vale também
registrar que, mesmo para aqueles Estados em
que o percentual em 2005 foi inferior ao de dez
anos antes, houve um aumento significativo do
volume de gastos por habitante (Tabela 47).
Com o intuito de verificar, ainda que de
maneira apenas tentativa, possíveis correlações
entre aumento percentual dos gastos e índices
de criminalidade, elaborou-se a Tabela 50. Nesse
caso, contudo, trabalhou-se apenas com os
percentuais orçamentários de 2004 e 2005.
Como se pode observar, os Estados do
Rio de Janeiro, Pernambuco, Alagoas e Amapá
apresentaram taxas de homicídios por 100 mil
habitantes muito superiores à média nacional.
Segundo os dados da Tabela 46, Amapá e Rio de
Janeiro registraram crescimento dos gastos em
120
GRÁFICO 2 · Taxas de Homicídios (1) e Participação das Despesas
com as Funções Defesa Nacional e Segurança Pública sobre o Total
de Despesas Realizadas
Unidades da Federação – 2004
100
Rio de Janeiro
80
Amapá
Alagoas
60
Distrito Federal
Rondônia
São Paulo
Paraná
Goiás
40
Roraima
Rio Grande do Sul
0 20
Ceará
Amazonas
Mato Grosso do Sul
Mato Grosso
Pará
Bahia
Tocantins
Piauí
Minas Gerais
Acre
Paraíba
Rio Grande do Norte
Maranhão
12,5
10,0
7,5
5,0
2,5
0
Santa Catarina
Fontes Ministério da Fazenda/Secretaria do Tesouro Nacional – STN; Ministério da Justiça;
Fórum Brasileiro de Segurança Pública.
(1) Por 100 mil habitantes.
122
segurança na série de dez anos, enquanto Pernambuco apresentou decréscimo, em direção
oposta à tendência nacional. Também Amapá
e Rio de Janeiro, conforme a Tabela 47, estão
entre as unidades federativas com maior volume
de gastos per capita. Nenhum dos quatro, contudo, está entre aqueles com maior crescimento
dos gastos em segurança, entre 2004 e 2005. O
caso do Piauí deve ser encarado com reservas,
pois o aumento é extremamente pronunciado,
levando à hipótese de ocorrência de algum
problema no preenchimento dos dados.
Tomando-se por base o ano de 2004, o
Gráfico 2 mostra a distribuição dos Estados por
taxa de homicídios e despesas realizadas.
Cabe destacar os casos do Rio de Janeiro,
com altos percentuais de gastos em segurança
e a maior taxa de homicídios do país, e de Santa
Catarina, com um dos mais elevados percentuais com gastos e a menor taxa de homicídios
do Brasil.
Nos últimos anos, tem se constituído um
aparente consenso sobre a urgência de investimentos na área de inteligência como recurso
indispensável para a redução de alguns dos
principais tipos de criminalidade violenta, mas
essa tendência não se revelou nos dados disponíveis. Como já foi mencionado, apenas em
2004 a função segurança pública foi desagregada
de defesa nacional, quando esta última também
passou a ser desagregada com quatro subfunções. O investimento em inteligência é uma das
novas subfunções disponíveis nas planilhas de
gastos das unidades federativas.
Na Tabela 48, verifica-se ausência sistemática
de investimentos nessa subfunção e decréscimo
de investimentos em várias unidades federativas.
Cabe destacar, por outro lado, o crescimento
bastante expressivo no Pará e em São Paulo
e um aumento acentuado em Minas Gerais,
Paraná, Rio Grande do Sul e Roraima. Ainda que
seja possível supor que os dados disponíveis não
retratem exatamente o que se tem feito na área
de inteligência, os números observados não dão
razão para otimismo de qualquer espécie.
Finalmente, apresentam-se os dados
sobre gastos no sistema prisional, registrados
na subfunção custódia e reintegração social,
que faz parte da função direitos da cidadania
(Tabela 49).
Cabe assinalar que dois estados (Santa Catarina e Rondônia) não declararam gastos na função direitos humanos e cidadania. Vários outros
não registraram gastos na subfunção custódia e
reintegração social, enquanto alguns mostraram
percentuais bastante altos nessa subfunção. A
elaboração dessa tabela, portanto, justifica-se
muito mais pelo que instiga a pensar do que
propriamente pelas informações. Assim como no
caso da segurança pública, seria desejável que
os gastos com o sistema prisional se tornassem
uma subfunção. Feito isso, seria fundamental
um detalhamento da natureza dos gastos feitos
nesse setor. Tal como disponível hoje, pouco se
pode saber. Aquelas unidades federativas que
concentram os gastos da função atual no sistema
prisional empreenderam esforços na melhoria do
mesmo ou reduziram seus investimentos em
direitos da cidadania na manutenção de presídios?
Nos Estados que não declararam seus gastos,
onde poder-se-ia localizar o volume de investimentos no setor? Certamente eles existem. Seria
importante, por exemplo, avaliar os gastos à luz
da população carcerária de cada unidade. Hoje,
contudo, não há como fazê-lo com o mínimo de
rigor que uma análise cuidadosa exigiria.
Finalizando esse exercício, reforça-se a
importância de um maior detalhamento das
planilhas dos gastos no que se refere à área
de segurança pública e afins, como a que trata
do sistema prisional. É possível e desejável
que alterações sejam feitas e acredita-se que
nesse aspecto a Senasp pode desempenhar
papel de indutor para que os procedimentos
legais necessários para essas alterações sejam
seguidos com a maior brevidade. Com as planilhas orçamentárias dos Estados e DF mais
próximas do detalhamento que o sistema de
informações que a Senasp vem buscando para
o monitoramento dos gastos federais, ter-seiam, a médio prazo, condições favoráveis para
estabelecer conexões entre os gastos e as condições de funcionamento do setor de segurança
e avaliar a eficácia das escolhas feitas, criando
mecanismos que orientem de forma mais eficaz
as políticas de investimento no setor. Como
exemplo, a Tabela 53 demonstra a importância
desse detalhamento ao indicar que, desde a
criação do Fundo Nacional de Segurança Pública
– FNSP, em 2000, cerca de 30% dos quase 1,6
bilhões de reais repassados aos Estados e Distrito Federal foram gastos com equipamentos
de transportes, em especial viaturas (carros),
4,3% com cursos de capacitação profissional
e 0,6% com a compra de fardamentos.
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