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ELEMENTOS DE DIREITO INTERNACIONAL
AMBIENTAL
Elements of International Environmental Law
JORGE LUIZ MIALHE1
Sumário: 1. Introdução. 2. Conceito e princípios. 3. Princípios de Direito
Ambiental Internacional. 4. Soberania territorial versus ecossistema global. 5. Períodos de desenvolvimento do Direito Internacional Ambiental.
6. Rumo à Conferência “Rio + 20”: jurisdições internacionais, sociedade
civil e reforma das Nações Unidas. 7. Considerações finais. 8. Referências.
Resumo: O presente artigo tem o objetivo didático de apresentar
aos alunos de graduação uma síntese dos principais elementos
do Direito Internacional Ambiental, sua evolução e perspectivas.
Palavras-chave: Direito Internacional Ambiental – Fundamentos –
Princípios – Desenvolvimento – Rio + 20
Abstract: This article aims to provide teaching to undergraduate students an overview of the main elements of the International
Environmental Law, its evolution and perspectives.
Keywords: International Environmental Law - Fundamentals - Principles - Development - Rio + 20
1. INTRODUÇÃO
Normalmente, durante o curso de graduação em Direito, devido ao pouco tempo destinado às aulas da disciplina Direito Internacional Público, o aluno não tem a oportunidade de estudar sistematicamente os fundamentos do seu ramo mais novo, o Direito
1
Doutor, mestre e bacharel pela USP. Pós-doutorado nas Universidades de Paris e
de Limoges (França). Professor da UNESP/Rio Claro, do Programa de Mestrado
em Direito da UNIMEP/Piracicaba e supervisor dos Cadernos Jurídicos do
UNISAL/Campinas. E-mail: [email protected]
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Internacional Ambiental. Porém, diante da extraordinária importância do estudo das questões ambientais nas esferas nacional e internacional e de seu impacto no mundo jurídico, se faz cada vez mais
necessário um esforço no sentido de se discutir os principais elementos do Direito Internacional Ambiental, sua evolução e algumas
perspectivas sobre o tema.
Diante da carência de um texto didático introdutório para uma
aula de Direito Internacional Ambiental, optou-se pela redação deste artigo, de poucas páginas, que tenta apresentar os elementos essenciais deste ramo do Direito Internacional Público aos alunos de
graduação.
2. CONCEITO E PRINCÍPIOS
O Direito Internacional Ambiental é o ramo do Direito relacionado ao conjunto das normas internacionais, tanto substantivas
como procedimentais, vinculadas à proteção do meio ambiente,
incluindo-se aí a proteção dos recursos naturais. (BARBOZA, 2003, p.
460).
O Direito Internacional Ambiental, integrado ao Direito Internacional Público, tenta regular as atividades humanas que degradam
o meio ambiente ou que são passíveis de atentar contra o meio ambiente. (DINH, p.1221)
Independentemente do critério (econômico ou utilitário), toda
forma de vida tem um valor intrínseco. Nesse sentido, o preâmbulo
da Carta Mundial da Natureza, adotada pela Resolução da Assembleia Geral das Nações Unidas A/RES/37/7 de 28 de Outubro de
1982, afirma que: “toda forma de vida é única e merece ser respeitada, qualquer que seja a sua utilidade para o homem e, com o fim de
reconhecer aos demais seres vivos o seu valor intrínseco, o homem
deve guiar-se por um código de ação moral”.
Além disso, conforme lição exarada na sentença de 26 de setembro de 1997 da Corte Internacional de Justiça - CIJ, envolvendo
a Hungria e a Eslováquia, no caso relativo ao projeto Gabcikovo-Nagymaros, “o meio ambiente não é uma abstração, mas sim o es198
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paço onde vivem os seres humanos que dele dependem para a sua
qualidade de vida e saúde, inclusive para as gerações futuras”.
Os elementos que compõem o meio ambiente estão previstos
no Princípio nº 2 da Declaração de Estocolmo de 1972:
“Os recursos naturais da Terra, inclusos o ar, a água, o solo, a
flora e a fauna, especialmente as amostras representativas dos
ecossistemas naturais, devem ser preservados em benefício
das gerações presente e futura, mediante uma cuidadosa planificação ou regulamentação, segundo seja mais conveniente.” (grifei)
Além disso, ao nível convencional, o artigo 2.10. da Convenção
de Lugano de 1993, sobre responsabilidade civil por danos resultantes de atividades perigosas para o meio ambiente, assinada pelos
países-membros do Conselho da Europa3, acrescenta:
“O meio ambiente compreende os recursos naturais abióticos
e bióticos tais como o ar, a água, o solo, a fauna e a flora e a
interação entre os mesmos fatores; os bens que compõem a
2
3
Disponível em: <http://www.icj-cij.org/docket/files/92/7376.pdf > Acesso em
20/05/2010.
O Conselho da Europa, com sede em Estrasburgo, foi criado em 1949, no final
da II Guerra Mundial com o intuito de promover a defesa dos Direitos Humanos
e concluir acordos em escala europeia para alcançar uma harmonização das
práticas sociais e jurídicas em território europeu. Portanto, não se confunde
como Conselho Europeu, órgão político da União Europeia, criado pelo
Tratado de Roma de 1954. Hoje, o Conselho da Europa é a maior e mais antiga
organização intergovernamental com caráter político integrando 46 países,
incluindo todos os Estados-membros da União Europeia e 21 países da Europa
Central e Oriental. Para além dos Estados signatários acima referidos, foram
aceites pelo Conselho da Europa como Estados Observadores os Estados
Unidos da América, o Canadá, a Santa Sé, o Japão e o México. Estes Estados têm
observadores que podem assistir às reuniões destes dois órgãos bem como às
reuniões dos grupos e nas demais conferências. Existe ainda o estatuto de Estado
convidado que é atribuído a Estados que, tenham manifestado a sua vontade de
vir a fazer parte da organização, mas cuja adesão ainda está em fase de estudo.
Os órgãos constitutivos do Conselho da Europa são: o Comitê de Ministros,
a Assembleia Parlamentar e o Secretariado-Geral. Dentro da organização têm
ainda poderes outras instituições que atuam em áreas específicas e cujas
decisões têm caráter vinculativo para os Estados signatários: o Tribunal Europeu
dos Direitos do Homem e o Congresso dos Poderes Locais e Regionais. Fonte:
<http://www.dgpj.mj.pt/sections/relacoes-internacionais/copy_of_anexos/oque-e-o-conselho-da4586/>. Acesso em: 1 mar. 2011.
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herança cultural e os aspectos característicos da paisagem.”
(grifei)
Esses bens merecem ser protegidos, pois, segundo o preâmbulo da Convenção para a proteção do patrimônio mundial e cultural
da UNESCO, de 1972, “determinados bens do patrimônio cultural e
natural são detentores de excepcional interesse, que exige sua preservação como elemento do patrimônio de toda humanidade”.
O meio ambiente e a cultura foram, em muitos casos, valorizados por seu caráter único e excepcional. Porém, após a concepção
da ideia de imaterialidade do patrimônio, houve o reconhecimento
de que uma paisagem não é apenas um conjunto de árvores, montanhas e riachos, mas sim uma apropriação humana dessa materialidade. Dessa forma, integram o patrimônio cultural não apenas os bens
materiais, mas, também, os conhecimentos tradicionais de certas etnias e comunidades que são os bens imateriais.! (FUNARI E PELEGRINI,
2009, p.25)
4
Por exemplo, os conhecimentos fitoterápicos ancestrais de certas tribos, receitas
de medicamentos naturais e técnicas no preparo de alimentos típicos. Na visão
de ARAÚJO et al. (2006, p. 12) “entende-se por conhecimentos tradicionais
todas as formas de expressões, práticas, costumes, crenças e conhecimentos
produzidos ao longo dos anos, passados de geração em geração, por uma
determinada comunidade. São formas de desenho, celebrações, rituais e
métodos para produção de alimentos, pratos e medicamentos a partir de
recursos naturais. Nos conhecimentos tradicionais encontram-se aquelas
criações tradicionais e naturais ligadas aos recursos genéticos, ao folclore e
artesanato. Segundo SANTILLI, as medidas norteadoras desse regime devem
reconhecer a titularidade coletiva, por se reportar às identidades e referências
culturais coletivas, sendo que tal coletividade pode se referir a um único grupo
ou a várias comunidades, até mesmo geograficamente distantes uma da outra,
incluindo também as gerações anteriores. A legitimidade e reconhecimento
dos conhecimentos tradicionais devem ainda, ser estruturadas a partir dos
critérios internos desses povos. A enorme sociodiversidade brasileira impede
a adoção de uma norma homogênea ou critério único de representação, afinal
são centenas de povos tradicionais, com enormes diferenças étnicas e culturais
vivendo em distintos ecossistemas. (SANTILLI, 2007). É consenso que a criação de
mecanismos para evitar a apropriação indevida dos conhecimentos tradicionais
seja institucionalizada e posta em prática. Tais mecanismos além de oferecer uma
proteção a esse patrimônio popular permitem aos interessados que acessem
de forma respeitosa tais recursos, sem infringir os direitos das comunidades e
agredir o meio ambiente”. Disponível em: < http://www.agora.unimontes.br/
MATERIAIS/Cartilha/cartilha_conhecimentos.pdf>. Acesso em: 11 mar. 2011.
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Todavia, a preservação desse patrimônio só é possível em tempos de paz. Como bem afirmou a União Internacional para a Conservação da Natureza, na sua 15ª Assembleia Geral realizada em 1987,
“a paz é uma condição indispensável para a conservação da natureza”. (LAVIEILLE, 2004, p.17)
Da mesma forma, a conservação do meio ambiente contribui
para a manutenção da paz graças a utilização sustentável dos recursos naturais. Nesse sentido, o Princípio nº 25 da Declaração do Rio
de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, de 1992, reafirma: “A paz, o desenvolvimento e a proteção ambiental são interdependentes e indivisíveis”.
Finalmente, o meio ambiente é um fator de desenvolvimento.
Porém, conforme o Princípio nº 4 da mesma Declaração do Rio, “para
se alcançar um desenvolvimento sustentável, a proteção ambiental
deve constituir parte integrante do processo de desenvolvimento e
não pode ser considerada isoladamente deste”.
Além disso, para “alcançar um desenvolvimento sustentável” é
necessária, entre outros elementos, a aplicação dos princípios de
Direito Ambiental.
3. PRINCÍPIOS DE DIREITO AMBIENTAL INTERNACIONAL
Conforme a lição de PAULO AFFONSO LEME MACHADO (2011, p.61118), os princípios gerais “que estão formando e orientando a implementação do Direito Ambiental” são:
a) O princípio do meio ambiente equilibrado;
b) O princípio do direito à sadia qualidade de vida;
c) O princípio do acesso equitativo aos recursos naturais, inclusive das futuras gerações;
d) Princípios usuário-pagador e poluidor-pagador;
e) O princípio da precaução;
f) O princípio da prevenção;
g) O princípio da reparação
h) O princípio da informação;
i) O princípio da participação;
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j) Princípio da obrigatoriedade da intervenção do poder público.
A articulação e a integração destes princípios podem implicar
na constituição de práticas consuetudinárias, “quando não se transformarem em normas jurídicas oriundas de convenções”" internacionais a serem aplicadas, inclusive, pela Corte Internacional de Justiça
- CIJ, como previsto no artigo 38, letra “c”, do Estatuto da CIJ (ECIJ),
incorporado à Carta das Nações Unidas, de acordo com o seu artigo
92.#
4. SOBERANIA TERRITORIAL VERSUS ECOSSISTEMA GLOBAL
Todo o espaço terrestre é compartilhado entre Estados soberanos que pretendem exercer sobre seu território competências plenas e exclusivas. Tal princípio foi objeto da Declaração da Assembleia
Geral das Nações Unidas de 14 de dezembro de 1962$, reafirmado
no Princípio 21 da Declaração de Estocolmo sobre o Ambiente Humano (1972) e no Princípio 2 da Declaração do Rio de Janeiro sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992).
Todavia essa partilha dos recursos naturais entre Estados não é
absoluta. Os espaços internacionais (as águas internacionais, o solo
e o subsolo marinho, o espaço aéreo internacional), não são suscetíveis de apropriação nacional e devem ser partilhados e utilizados
de forma racional e equilibrada, respeitando a “proporcionalidade
exigida pelo Direito Internacional”.%
Além disso, os Estados têm o dever de:
5
6
MAURICE KANTO apud Paulo AFFONSO LEME MACHADO (2011, p.61).
Artigo 38. do ECIJ: “1. A Corte, cuja função é decidir de acordo com o direito
internacional as controvérsias que lhe forem submetidas, aplicará: (...) c) os
princípios gerais de direito reconhecidos pelas Nações civilizadas”. Art. 92 da
Carta da ONU: “A Corte Internacional de Justiça será o principal órgão judiciário
das Nações Unidas. Funcionará de acordo com o Estatuto anexo, que é baseado
no Estatuto da Corte Permanente de Justiça Internacional e faz parte integrante
da presente Carta”.
7 Resolução 1803 (XVII) de Assembleia Geral, de 14 de dezembro de 1962, com o
título de “Soberania permanente sobre os recursos naturais”. Disponível em:
< http://www.mp.ma.gov.br/site/centrosapoio/DirHumanos/resol1803.htm>. Acesso
em: 9 jul. 2011.
8 Sentença da CIJ no caso relativo ao projeto Gabcikovo-Nagymaros (§85.3)
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! evitar causar danos ao meio ambiente além das suas fronteiras nacionais; de prestar assistência ecológica (Princípio 18
da Declaração do Rio Janeiro de 1992)&;
! não discriminação e de igualdade de tratamento das vítimas
de poluição transfronteiriça (Artigo 32 da Convenção de
Nova York de 1997);
! encorajar a exploração ecologicamente racional dos recursos naturais;
! de fomentar a redução e a eliminação dos modos de produção e de consumo que atentem contra o meio ambiente
(Princípio 8 da Declaração do Rio de Janeiro de 1992);
! aplicar as melhores tecnologias ambientais disponíveis nos
processos produtivos;
! de realizar a avaliação das atividades que possam causar efeitos nocivos sobre o meio ambiente transfronteiriço (Preâmbulo da Convenção de Espoo de 1991);
! promover a notificação prévia e a troca de informações relevantes sobre atividades potencialmente causadoras de considerável impacto transfronteiriço negativo sobre o meio ambiente (Princípio 19 da Declaração do Rio Janeiro de 1992);
! estabelecer a notificação imediata de situações críticas (Princípio 18 da Declaração do Rio Janeiro de 1992);
! de empreender a cooperação trasfronteiriça no caso de acidentes industriais (Convenção de Helsinki de 1992);
! assumir a responsabilidade por danos causados ao meio ambiente (Artigo 4º da Convenção de Bamako de 1991).
A evolução do Direito Internacional Ambiental ocorreu em fases diversas da história das relações internacionais e do Direito Internacional dos Espaços, tendo em vista a relação do território com
9
A Resolução 43/131, de 8 de dezembro de 1988, da Assembleia Geral das Nações
Unidas sobre assistência humanitária às vítimas de catástrofes naturais e de outras
situações de urgência da mesma ordem, trata da proximidade existente entre a
assistência ecológica e a assistência humanitária. Disponível em: <http://www.
un.org/french/documents/view_doc.asp?symbol=A/RES/43/131&Lang=F>.
Acesso em: 20 mai. 2011.
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a soberania “como concentração de poder, no plano interno, e como
divisão de poder no plano internacional”. (CASELLA, 2009, p. xv)
5. PERÍODOS DE DESENVOLVIMENTO DO DIREITO INTERNACIONAL
AMBIENTAL
A história do Direito Internacional Ambiental pode ser dividida
em pelo menos quatro períodos distintos.
1O PERÍODO: A PROTEÇÃO DOS RECURSOS INDIVIDUAIS E DO MEIO AMBIENTE
POR VIA ARBITRAL (1893-1945)
Esse período começa discutindo questões sobre proteção dos
recursos utilizados pela indústria pesqueira, compartilhados ou situados fora da jurisdição dos Estados, que se instrumentam com tratados sobre a matéria e termina com a criação das Nações Unidas em
1945. Caracteriza-se pela consciência de que o desenvolvimento e
a industrialização podem comprometer importantes recursos naturais, como a fauna e a flora, e buscam-se instrumentos jurídicos para
induzir os Estados a limitar o seu desenvolvimento industrial e a
exploração de certos recursos naturais. (BARBOZA, 2003, p.460)
Todavia, os recursos naturais eram tratados pelos Estados de
forma individual, sem levar em conta as suas relações com o meio
no qual estivavam inseridos e tampouco havia a concepção de patrimônio ou interesse comum da humanidade, já que os recursos que
se encontravam nos espaços comuns eram considerados como res
nullius e sujeitos, em princípio, a apropriação ilimitada por qualquer indivíduo. (BARBOZA, 2003, p. 461)
Nessa fase da evolução do “proto” Direito Internacional Ambiental, a natureza era concebida antes de tudo como um conjunto
de recursos naturais úteis ao homem que deveria geri-los com o objetivo econômico de evitar o esgotamento de determinados bens. O
papel dos ecossistemas, a longo prazo, era totalmente desconhecido
e a sua proteção estava subordinada à utilidade econômica a curto
prazo. (LAVIEILLE, 2004, p. 25)
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Um dos fatos emblemáticos deste período foi Caso das focas
do mar de Behring (Fur Seal Arbitration10 - EUA versus Reino Unido, 1893). No período entre 1886 e 1893 ocorreu uma controvérsia
entre o Reino Unido e os Estados Unidos envolvendo a pesca de
focas de pele no mar de Behring. Os estadunidenses, após terem
comprado o Alasca dos russos em 1867, constataram que os pescadores ingleses e canadenses praticavam uma feroz concorrência à
Companhia Americana do Alasca, detentora do monopólio de pesca
naquelas águas. Nesse sentido, proibiram a presença de barcos pesqueiros de outras nações na região, sob a alegação de que o mar de
Behring era um mar territorial.
Em seguida, a prisão de alguns pescadores ingleses gerou protestos veementes por parte do governo britânico e a adoção de diversas ações diplomáticas, até que os Estados Unidos propuseram
submeter a controvérsia a um tribunal internacional de arbitragem.
Reunido em Paris, este tribunal arbitral decidiu, em 15 de agosto de
1893, rejeitar a tese defendida pelos EUA no sentido de que, ao preservar a foca de pele além do seu mar territorial, os estadunidenses
estavam agindo quase como “administradores fiduciários” (trustee)
de toda a humanidade. Em sentido contrário, a posição britânica
defendia o argumento de que qualquer bem ou recurso presente
em alto mar poderia ser desfrutado livremente por qualquer Estado.
Ao encerrar a controvérsia, o tribunal arbitral aplicou a noção
segundo a qual o alto mar seria uma res communis omnium, um
bem que pode ser livremente usufruído. Porém, o mesmo tribunal
expressou sua preocupação acerca da prática de overfishing e reconheceu a necessidade de adoção de medidas capazes de coibir a
destruição progressiva das focas de pele, determinando que as empresas dedicadas a essa atividade deveriam aceitar, entre outras normas, a interdição de determinados aparelhos, a demarcação de uma
zona de proteção e o limite do tempo da estação de pesca. (CASSESE,
2004, p. 222)
O objetivo da decisão, portanto, era “impedir a extinção da espécie, não pela ideia da preservação do equilíbrio ecológico, mas em
função de uma regulamentação do mercado internacional das peles
de luxo”. (SOARES, 2003, p. 43)
10 Disponível em: <http://www.archive.org/stream/fursealabitrati11arbigoog#page/
n7/mode/1up> Acesso em: 20 mai. 2011.
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No início do século XX, foram celebradas as duas primeiras
convenções internacionais multilaterais sobre a proteção de certas
espécies da fauna selvagem que traduzem, ainda, a visão utilitarista
da época.
A primeira convenção, relativa à fauna selvagem africana, que
jamais entrou em vigor e, a segunda, a convenção para a proteção
das aves insetívoras úteis à agricultura, assinada em Paris em 1902,
teve melhor sorte. (BEURIER, 2010, p. 38)
O mesmo utilitarismo caracterizou dois tratados relativos à preservação e à proteção das focas de pele. A primeira, concluída em 7
de fevereiro de 1911, entre os EUA e o Reino Unido e, a segunda,
com o mesmo objeto, assinada em 7 de julho de 1911, associando
estes dois países ao Japão e à Rússia. As técnicas de proteção utilizadas já eram avançadas: foram estabelecidos contingentes nacionais
para a apreensão e o controle do comércio internacional de objetos
provenientes da caça das focas de pele. (BEURIER, 2010, p. 38)
Entre os primeiros tratados internacionais que podem ser considerados como destinados à proteção do meio ambiente, ainda que
de forma parcial, destaca-se aquele celebrado entre os EUA e o Reino
Unido sobre a proteção das águas fronteiriças contra a poluição concernentes aos EUA e Canadá, quando este ainda estava sob domínio
britânico11, assinado em 1909.12 Esse tratado instituiu uma comissão que desempenhou um papel importante no monitoramento das
questões sobre poluição, não somente nas águas transfronteiriças,
mas, também, sobre a qualidade do ar. (BEURIER, 2010, p. 38)
Na década de 1930, foi assinada a Convenção de Londres de
1933, relativa à conservação da fauna e da flora em estado natural.
Aplicava-se apenas à África, na sua maior parte colonizada e excluía
da sua aplicação os territórios dos países colonizadores signatários.
A convenção previa a criação de parques nacionais, de proteção estrita de um certo número de espécies da fauna selvagem e medidas
de controle sobre a exportação de objetos provenientes de troféus
de caça.13 (BEURIER, 2010, p. 38)
11 Somente com o Estatuto de Westminster, de 1931, foi concedia plena autonomia
ao Canadá.
12 Ainda em vigor e que foi ampliado na década de 1970.
13 Essa convenção foi substituída pela Convenção de Argel, de 1968, chamada
Convenção africana para a conservação da natureza e dos recursos naturais
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Outro acontecimento relevante neste primeiro período foi o
Caso da Fundição Trail (EUA versus Canadá, 1941) que envolveu a
discussão sobre um dano transfronteiriço causado em New Port (Estado de Washington) pelas partículas sólidas e pelos gases sulfurosos
expelidos por uma fundição localizada na cidade de Trail (Colúmbia
Britânica). Os árbitros decidiram que “nenhum Estado tem o direito
de usar seu território ou de permitir seu uso, de tal maneira que
emanações provoquem um prejuízo no território de outro Estado
ou às propriedades e pessoas que nele se encontrem”. (SOARES, 2003,
p. 698)
No pós-guerra, com a criação da Organização das Nações Unidas e do direito onusiano, passa-se ao segundo período na evolução
do Direito Internacional Ambiental.
2º PERÍODO: A PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE (1945-1972)
Inicia-se a defesa do meio ambiente global e regional com a
criação da ONU e de suas agências especializadas14, não obstante a
ausência de menções específicas na Carta de São Francisco (1945).
Pela primeira vez, as preocupações ambientais incluem as atividades
“ultraperigosas”, vale dizer, aquelas que oferecem uma probabilidade de produzir danos catastróficos ao meio ambiente como a indústria nuclear, espacial e de transporte de petróleo. (BARBOZA, 2003, p.
462)
A partir do final de década de 1950, a legislação sobre a proteção do patrimônio foi ampliada: incluiu, além da cultura, a natureza.15
Nesse período, foram concluídos os primeiros acordos internacionais multilaterais em matéria de proteção do meio ambiente.
! Washington, 1946 – Convenção internacional para a regulamentação da caça à baleia;
que, por seu turno, foi substituída pela atual Convenção de Maputo, de 2003.
(BEURIER, 2010, p. 38)
14 Particularmente com a criação do Programa das Nações Unidas para o Meio
Ambiente (PNUMA), criado em 1972.
15 PEDRO PAULO FUNARI e SANDRA C. A. PELEGRINI. Patrimônio Histórico e Cultural. 2ª ed.
Rio de Janeiro: Zahar, 2009, p. 23.
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! Londres, 1954 – Convenção internacional para a prevenção
da poluição das águas do mar por hidrocarbonetos (OILPOL);
! Washington, 1957 – Convenção para a proteção das focas do
Pacífico Norte;
! Washington, 1959 – Tratado da Antártida;
! Moscou, 1963 – Tratado de proibição de ensaios de armas
nucleares na atmosfera, no espaço extra-atmosférico e subaquático;
! Londres, Moscou e Washington, 1963 – Tratado sobre princípios reguladores das atividades dos Estados na exploração
e uso do espaço cósmico, inclusive a Lua e demais corpos
celestes.
3º PERÍODO: O MEIO AMBIENTE EM RELAÇÃO AO DESENVOLVIMENTO HUMANO
(1972-1992)
Esse período estende-se da Conferência de Estocolmo
de 1972, que irá “selar a maturidade do Direito Internacional do Meio Ambiente”16 até a Conferência do Rio de Janeiro
de 1992. São adotados múltiplos instrumentos regionais e
globais como resposta aos angustiantes problemas ambientais.
Foi criada a Comissão Mundial de Meio Ambiente e Desenvolvimento, estabelecida pela Assembleia Geral da ONU
em 1983, também conhecida como Comissão Brundtland,
em homenagem à sua presidenta, ex-primeira ministra da
Noruega, GRO HARLEM BRUNDTLAND.
O informe da Comissão Bruntland, denominado Nosso futuro
comum, significou uma mudança notável na cosmovisão ambiental,
a partir da dissolução da concepção de mundo dividido em compartimentos segundo as jurisdições nacionais. Publicado em 1987, o informe definiu o termo desenvolvimento sustentável e propôs, entre
outras medidas, um programa para alcançá-lo. Foi criado um fundo,
16 SOARES, 2003, p. 54.
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denominado GEF – Global Environmental Facility – para financiar
projetos em benefício do meio ambiente, e o Conselho de Segurança chegou a afirmar que “questões ecológicas podiam constituir
ameaças à paz e segurança internacionais”. (BARBOZA, 2003, p. 463)
O relatório identificou os problemas ambientais mais importantes que ameaçam e entravam o desenvolvimento de inúmeros países (crescimento demográfico desordenado, esgotamento do solo,
desflorestamento, destruição das espécies, modificação da estrutura
química da atmosfera, etc.). Assevera, ainda, que a proteção do meio
ambiente deve ser uma prioridade internacional que implica numa
vasta redistribuição de recursos financeiros, científicos e tecnológicos.
Os principais eventos ocorridos e os instrumentos jurídicos
aprovados nesse período foram:
! Estocolmo, 1972 - Conferência das Nações Unidas sobre o
Meio Ambiente Humano;
! Nova York, 1977 – Conferência das Nações Unidas sobre Desertificação;
! Camberra, 1980 – Convenção sobre Conservação dos Recursos Vivos Marinhos Antárticos;
! Montego Bay, 1982 – Convenção sobre Direito do Mar (principalmente em sua parte XII sobre a proteção e a preservação do meio marinho);
! Montreal, 1990 – Protocolo sobre substâncias que destroem
a Camada de Ozônio;
! Madri, 1991 – Protocolo ao Tratado da Antártida sobre Proteção ao Meio Ambiente (com destaque para os seus cinco
Anexos);
! Rio de Janeiro, 1992 – Conferência das Nações Unidas sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento, com a aprovação da Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, da Agenda 21 e da Convenção sobre Diversidade
Biológica e da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre
Mudança de Clima.
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Na Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento destacam-se os artigos 3 e 4: o princípio da equidade entre as gerações e o estabelecimento da indivisibilidade entre
desenvolvimento e proteção do meio ambiente, de tal forma que o
desenvolvimento está condicionado à proteção do meio ambiente.
4º PERÍODO: A PROTEÇÃO SISTÊMICA DO AMBIENTE HUMANO (A PARTIR
DE 1992)
Esse período caracteriza-se pela busca da integração das preocupações ambientais com os temas de direito e política internacionais, em todas as atividades humanas. Nesse sentido, devem ser
mencionados os seguintes tratados e conferências:
! Protocolo de Quioto (assinado em 1997, em vigor a partir
de 2005) à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança de Clima (1992).
O artigo 4º do Protocolo prevê que “as partes deverão ter em
conta, na medida do possível, as considerações relativas às mudanças
climáticas em suas políticas e medidas sociais, econômicas e ambientais pertinentes”. O Protocolo compromete a uma série de nações
industrializadas (Anexo B do Protocolo) a reduzir suas emissões em
5,2% - em relação aos níveis de 1990 – para o período de 2008-2012.
Estabelece três “mecanismos de flexibilidade” que permitem aos países signatários cumprir com as exigências de redução de emissões,
fora de seus territórios. Dois desses mecanismos correspondem somente a países do Anexo B: a Implementação Conjunta (Joint Implemention) e o Comércio de Emissões (Emission Trading); o terceiro,
o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo-MDL (Clean Development
Mechanism), permite atividades entre o Norte e o Sul, com o objetivo de apoiar o desenvolvimento sustentável.17
O MDL permite que os projetos de redução de emissões nos
países em desenvolvimento recebam o Certificado de Redução de
Emissões (RCE), cada um equivalente a uma tonelada de CO². Esses
RCEs podem ser negociados e vendidos, e usados pelos países industrializados para alcançarem uma parte das suas metas de redução
de emissões previstas no Protocolo de Quioto.
17 Fonte:
<http://www.greenpeace.org.br/clima/pdf/protocolo_kyoto.pdf>.
Acesso em: 26 jul. 2011.
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O mecanismo estimula o desenvolvimento sustentável e a redução de emissões, ao mesmo tempo que oferece aos países industrializados alguma flexibilidade na forma como estes atingirão os seus
objetivos de limitação de emissões.
O MDL é a principal fonte de renda para o Fundo de Adaptação
da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança de Clima,
que foi criado para financiar projetos de adaptação e programas em
países em desenvolvimento que são particularmente vulneráveis aos
efeitos adversos da mudança climática e que ratificaram o Protocolo
de Quioto. O Fundo de Adaptação é financiado por um imposto de
2% sobre as RCEs emitidas pelo MDL.18
! Convenção sobre Direito do Mar relativo à conservação e
manejo de populações de peixes altamente migratórios
(Nova York, 1995).
! Convenção sobre o direito dos usos dos cursos de águas
internacionais para fins distintos da navegação (Nova York,
1997).
! Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação e a participação do público no processo de tomada de decisões e
o acesso à justiça no tocante aos temas ambientais (1998).
! Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança da Convenção
sobre Diversidade Biológica (2000).
! Acordo-Quadro sobre Meio Ambiente do Mercosul (2001).
! Convenção de Estocolmo sobre Poluentes Orgânicos Persistentes – POPS (2001).
! Conferência e Declaração de Johannesburg (2002).
Nessa Conferência de Johannesburg, pretendia-se alcançar o
que foi definido como metas importantes na Conferência do Rio, em
1992 e avaliar a implantação da Agenda 21, considerando as fontes
de financiamento. O principal documento aprovado na Conferência foi o Plano de Implementação, no qual foram reafirmados os
compromissos com o desenvolvimento sustentável e de construção
18 Fonte: <http://cdm.unfccc.int/about/index.html>. Acesso em: 26 jul. 2011
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de uma sociedade global humanitária e solidária, inclusive com os
pequenos países insulares!" e os países africanos. (SILVA, 2010, p. 41)
Porém, esta Conferência foi marcada mais pelo simbolismo que
pelos resultados práticos.20 Nesse caso, vale lembrar as palavras de
JOSÉ ORTEGA Y GASSET: “Sólo debe ser lo que puede ser, y solo puede
ser lo que se mueve dentro de las condiciones de lo que es”. (ORTEGA
Y GASSET, 2010, p. 87)
6. RUMO À CONFERÊNCIA “RIO + 20”: JURISDIÇÕES INTERNACIONAIS,
SOCIEDADE CIVIL E REFORMA DAS NAÇÕES UNIDAS
Durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente
e Desenvolvimento (Rio 92), o então presidente da Corte Internacional de Justiça - CIJ, principal órgão judiciário das Nações Unidas, sir
Robert Yewdall Jennings, assinalou o interesse daquele tribunal no
desenvolvimento do Direito Internacional do Meio Ambiente. Reforçando essa posição, o capítulo 39, parágrafo 10, da Agenda 21
estimula os Estados a submeterem à CIJ seus conflitos em matéria
ambiental. Atualmente, estão em vigor mais de trinta convenções
internacionais multilaterais sobre meio ambiente que, certamente,
incitam os Estados a buscar esse meio de solução de controvérsias
internacionais. Nesse sentido, em julho de 1993, a CIJ estabeleceu
uma câmara especial com sete juízes para julgar casos específicos
relacionados ao meio ambiente. (BEURIER, 2010, p. 91)
Contudo, de uma forma geral, os Estados permanecem ainda
muito reticentes em resolver, pela via contenciosa, os seus litígios
em matéria ambiental. Isso não impediu que a câmara especial da
CIJ afirmasse alguns princípios fundamentais de Direito Internacional do Meio Ambiente. Por exemplo, no seu parecer consultivo sobre a licitude dos ensaios nucleares franceses no Atol de Mururoa21,
e, sobretudo, na sentença sobre o caso Gabcikovo-Nagymaros, de
19 Por exemplo, Tuvalu.
20 O mesmo pode ser dito sobre a COP 15, a Cúpula de Copenhague de 2010,
que deveria ter aprofundado a implementação do Protocolo de Quioto. Para
maiores detalhes sobre este tema, consultar a revista Política Externa, v.18, nº 4,
mar/mai 2010, editada pela Paz e Terra, com uma série de artigos sobre o clima
pós-Copenhague.
21 Disponível em:
<http://www.icjcij.org/docket/files/97/13324.pdf#view=FitH&pagemode=none&se
arch=%22polynesie%22>. Acesso em: 11 mar. 2011.
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25 de setembro de 1997, a CIJ consagrou alguns fundamentos do
Direito Internacional do Meio Ambiente.22
Em 2006, a Argentina promoveu uma ação contra o Uruguai a
propósito da construção, por este último, de uma fábrica de papel
e celulose (papelera) instalada às margens do rio Uruguai com o
intuito de obrigá-lo a tomar as medidas necessárias para preservar
o meio aquático, impedir a poluição, proteger a biodiversidade e os
De acordo com a France Presse, em 29 de outubro de 2005, “a França fez 41 testes
nucleares atmosféricos sobre os atóis de Mururoa e Fangataufa entre 1966 e
1974, seguidos de 134 testes subterrâneos nos mesmos locais entre 1975 e
1991. Outros oito foram realizados entre 1995 e 1996”. Fonte: <http://www1.
folha.uol.com.br/folha/mundo/ult94u89077.shtml>. Acesso em: 11 abr. 2011.
Finalmente, em 2008, noticiou o jornal The Guardian, o governo francês concordou
em pagar uma indenização às vítimas da radiação dos testes nucleares: “the
French defence minister finally broke the taboo, saying a law would be introduced
in January to compensate those suffering illnesses among the 150,000 army and
civilians who worked on the tests in Algeria and French-owned Polynesian atolls.
Hervé Morin said France would draw up a list of health problems that could be
linked to radiation exposure over the course of 210 tests from 1960 to 1996.
He admitted that France lagged behind countries such as the US in failing to
acknowledge long-term health effects, saying: “Today, we must recognize these
victims.” “We were guinea pigs who have had no proper medical support,”
said Michel Verger, president of the veterans pressure group, Aven. The group,
which has about 3,000 members, surveyed more than 1,000 veterans and found
35% had one or two cancers and one in five were infertile. Verger said veterans
suffered a range of illnesses, including cancers of the blood and cardiovascular
problems, and their children and grandchildren were also suffering health
complications” (…) “During the tests at Mururoa in French Polynesia in the
late 1960’s, one veteran described how he was stationed in shorts and T-shirts
on a boat only about 15 miles from the explosion before sailing immediately to
the area of the vast mushroom cloud to examine the damage. Jacques Chirac
caused controversy when he resumed tests around atolls in French Polynesia in
the south Pacific shortly after being elected president in 1995. In 2006 a French
medical research body found nuclear testing had caused an increase in cancer
on the nearest inhabited islands. In recent years several court cases have been
brought by nuclear test veterans suffering health problems who complained
the state had denied them disability pensions”. Disponível em: <http://www.
guardian.co.uk/world/2008/nov/27/france-nuclear-tests-illness>. Acesso em: 11
mar. 2011.
The government said yesterday it would no longer appeal when courts ruled against
the state in these cases.
22 Disponível em:
<http://www.icj-cij.org/docket/files/92/7375.pdf#view=FitH&pagemode=none&se
arch=%22Gabcikovo-Nagymaros%22>. Acesso em: 11 mar. 2011.
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peixes e de realizar um estudo de impacto ambiental que pudesse
causar dano transfronteiriço.23
Em 2008, o Equador acionou a Colômbia por esta ter espalhado
herbicidas tóxicos na sua fronteira e sobre o seu território visando a
destruição de plantações de coca e, de acordo com o governo equatoriano, atentando contra a saúde humana e o meio ambiente daquele país.24 Ainda assim, nestes casos, as questões ambientais mantêm-se marginais se comparadas àquelas concernentes ao Direito
Internacional Geral e ao Direito dos Tratados. (BEURIER, 2010, p. 91)
Após 20 anos da realização da Conferência das Nações Unidas
para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (Rio-92), é evidente que
os avanços verificados em matéria de participação das ONGs nos
fóruns internacionais estão longe de atingir o seu objetivo inicial.
Assim, buscando justamente fortalecer a aplicação do Direito Internacional Ambiental e com objetivo de ampliar a governança internacional ambiental, surgiu o projeto de criação de uma Organização Mundial do Meio Ambiente defendida, em 2010, pelo diretor
executivo do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente
(PNUMA).
Essa ideia foi sustentada originalmente por ONGs durante a
Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (Rio-92) e retomada, em 2002, na Conferência de Johannesburgo, onde os chefes de Estado e de governos participantes solicitaram a implementação das recomendações adotadas em Cartagena,
por ocasião da sétima sessão extraordinária do PNUMA, em fevereiro
de 2002, relativas ao fortalecimento deste órgão subsidiário das Nações Unidas, criado em 1972. Em 2003, por iniciativa da França, um
grupo de trabalho constituído por 26 países sugeriu a transformação
da PNUMA na OME - Organisation Mondiale de l´Environnement.25
(LAVIEILLE, 2011, p. 1)
Em 2009, o PNUMA constituiu um Grupo Consultivo encarregado de apresentar uma série de opções para melhorar a governança ambiental. Os delegados desse grupo consultivo, oriundos de 58
23 Disponível em: <http://www.icjcij.org/docket/files/135/15877.pdf#view=FitH&
pagemode=none&search=%22Argentine%22>. Acesso em: 11 mar. 2011.
24 Disponível em: <http://www.icj-cij.org/docket/files/138/14469.pdf>. Acesso em:
11 mar. 2011.
25 Organização Mundial do Meio Ambiente.
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países, reuniram-se naquele mesmo ano em Belgrado e, em 2010,
em Nairóbi, Espoo e Helsinki. O relatório apresentado pelo Grupo
Consultivo ao Conselho de Administração do PNUMA foi discutido
no Foro Ministerial Mundial sobre Meio Ambiente, que reuniu 144
ministros em fevereiro de 2011. As recomendações oriundas dessa
reunião foram transmitidas ao Comitê Preparatório da Conferência
da Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio+20) e indicam a necessidade de reforço da governança
ambiental e, ao mesmo tempo, “identificam notadamente a criação
da OME como opção privilegiada.” (LAVIEILLE, 2011, p. 1)
Tal iniciativa estaria vinculada ao movimento de reforma da Organização das Nações Unidas.26
Atualmente, por um lado, verifica-se que o único pilar ambiental de apoio ao desenvolvimento sustentável (PNUMA) não é representado por uma instituição internacional forte. Por outro lado, o
pilar social é representado pela OIT e o pilar econômico, pela OMC.
Somente com a criação da OME o desenvolvimento sustentável poderá repousar de forma equilibrada sobre esses três pilares. (LAVIEILLE, 2011, p. 2)
Além da criação da OME, durante a 3ème réunion mondiale
des juristes et des associations de droit de l’environnement, realizada em Limoges, em setembro de 2011, juristas de todo o mundo
aprovaram a ideia da criação de uma Corte Mundial do Meio Ambiente e da extensão das competências do Conselho Econômico e
Social das Nações Unidas (ECOSOC) no Conselho Econômico, Social e Ambiental, transformado em órgão representativo das forças
vivas da sociedade civil internacional, com a maior participação das
ONGs. Tais contribuições serão encaminhadas para as negociações
da Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável, em 2012.
A Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (UNCSD), que será realizada em conformidade com a Resolução 64/236 da Assembleia Geral (A/RES/64/236), irá ocorrer no
Brasil de 20 a 22 de junho de 2012 marcando o 20º aniversário da
26 Para maiores detalhes sobre este tema, consultar a revista Política Externa, v.14,
nº 2, set/nov. 2005, editada pela Paz e Terra, com uma série de artigos sobre as
propostas de reforma da ONU.
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Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED), que ocorreu no Rio de Janeiro em 1992, e o 10º
aniversário da Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável
(WSSD), ocorrida em Johanesburgo em 2002.
O encontro recebeu o nome de Conferência das Nações Unidas
sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio+20) e visa a renovar o engajamento dos líderes mundiais com o desenvolvimento sustentável
do planeta, vinte anos após a Conferência das Nações Unidas sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio-92).
Os dois temas em foco na Conferência serão: a) uma economia
verde no contexto do desenvolvimento sustentável e da erradicação
da pobreza; e b) o quadro institucional para o desenvolvimento sustentável.
O objetivo da Conferência é assegurar um comprometimento
político renovado para o desenvolvimento sustentável, avaliar o progresso feito até o momento e as lacunas que ainda existem na implementação dos resultados dos principais encontros sobre desenvolvimento sustentável, além de abordar os novos desafios emergentes.
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Direito Internacional do Meio Ambiente tornou-se um dos
ramos mais destacados do Direito Internacional Público. Mesmo
classificado por alguns autores como soft norm27, tem alcançado
uma repercussão bastante significativa mesmo entre os Estados refratários às negociações de convenções internacionais em matéria
ambiental.#$
27 Conforme MARCELO VARELLA (2011, p. 82), são aqueles tratados que, “mesmo com
o compromisso assumido pelo Estado, não geram obrigações rígidas”. Suas
características são: a) redação com “expressões vagas e conceitos imprecisos; b)
dirigem-se também a atores não estatais, cuja prática não pode constituir direito
costumeiro; c) a implantação das suas disposições é voluntária, não havendo
instrumentos jurídicos para forçar essa implantação”. (VARELLA, p. 84)
28 Apesar da oposição do governo Bush ao Protocolo de Quioto, 28 dos 50 Estados
norte-americanos e dezenas de empresas multinacionais sediadas nos Estados
Unidos adotaram voluntariamente medidas de redução de gases poluentes com
o objetivo de combater o aquecimento global. Boa parte dos Estados que lideram
a causa ambiental é governada por republicanos moderados, como George
Pataki, em Nova York, e Arnold Schwarzenegger, na Califórnia. Fonte:< http://
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O Direito Internacional Ambiental teve o mérito de, em poucas décadas, constituir-se num novo ramo do Direito Internacional
a partir de normas e princípios novos que, aos pouco, vão interagindo com os outros ramos do direito e impulsionando o avanço das
mentalidades e dos comportamentos dos juristas e dos governos.
Nesse sentido, a ideia da criação da Organização Internacional do
Meio Ambiente é o reflexo do aprofundamento das discussões sobre
a matéria.
No mesmo sentido, a participação da sociedade civil internacional tem sido decisiva para pressionar a inserção de temas ambientais
nas várias agendas das organizações internacionais e das conferências internacionais sobre desenvolvimento sustentável, motivando
as discussões de temas globais de Direito Ambiental de interesse de
todos aqueles comprometidos com a defesa do meio ambiente e,
consequentemente, com a melhoria da qualidade de vida no planeta
para as presentes e as futuras gerações.
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