ESCRITÓRIO DE ADVOCACIA
PROF. DR. IVO DANTAS 1
CONSULTA
Consulta-me a ANPAF – ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES
FEDERAIS sobre a sua legitimação para propor Ação Direta de
Inconstitucionalidade junto ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, em
especial quanto à Pertinência Temática na ADI 5017, protocolada em
17/07/2013, visando declaração de Inconstitucionalidade da Emenda
Constitucional n. 73/13 que cria mais quatro Tribunais Regionais
Federais.
1
 Professor Titular da Faculdade de Direito do Recife - UFPE.  Doutor em Direito Constitucional - UFMG. 
Livre Docente em Direito Constitucional - UERJ.  Livre Docente em Teoria do Estado - UFPE.  Membro da
Academia Brasileira de Letras Jurídicas.  Membro da Academia Brasileira de Ciências Morais e Políticas. 
Presidente do Instituto Pernambucano de Direito Comparado.  Membro da Comissão para elaboração do
Código Brasileiro de Processo Constitucional, designado pelo Presidente da Ordem dos Advogados do Brasil,
Conselho Federal, através da Portaria n. 445/2013. Presidente da Comissão de Estudos Constitucionais, OAB –
Pernambuco.  Presidente da Academia Pernambucana de Ciências Morais e Políticas.  Miembro del Instituto
IberoAmericano de Derecho Constitucional México).  Miembro del Consejo Asesor del Anuario
IberoAmericano de Justicia Constitucional, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (CEPC), Madrid. 
Ex- Diretor da Faculdade de Direito do Recife – UFPE.  Membro da Academia Pernambucana de Letras
Jurídicas.  Fundador da Associação Brasileira dos Constitucionalistas Democráticos.  Membro Efetivo do
Instituto dos Advogados de Pernambuco.  Membro do Instituto Pimenta Bueno - Associação Brasileira dos
Constitucionalistas.  Ex-Professor Orientador Visitante do Programa de Pós-Graduação em Ciências da
Saúde, Universidade Federal do Rio Grande do Norte, conforme aprovação do Colegiado, em 31 de maio de
2001.  Ex-Professor do Curso de Mestrado em Direito da Universidade da Amazônia, UNAMA, Belém do Pará. 
Juiz Federal do Trabalho - (aposentado).  Advogado e Parecerista.
ANPAF – PARECER PROF. DR. IVO DANTAS
SUMÁRIO
1. As circunstâncias e o conteúdo ideológico da Constituição de
1988. A Supremacia e a Supralegalidade Constitucionais.
p. 1
2. A amplitude e o sentido dados à legitimação para propositura
do controle concentrado: do Procurador Geral da República ao art. 103 da CF.
p. 5
3. O entendimento da expressão “entidade de classe de âmbito
nacional” (CF art. 103, IX).
p. 10
4. A ANPAF e a questão da “pertinência temática” e o objeto da
ADIN.
p. 22
5. CONCLUSÃO
p. 28
2
ANPAF – PARECER PROF. DR. IVO DANTAS
PARECER
1.
As
circunstâncias
e
o
conteúdo
ideológico
da
Constituição de 1988. A Supremacia e a Supralegalidade Constitucionais.
No itinerário percorrido pelos diversos textos constitucionais,
nenhum outro se mostrou mais valorizador da Democracia e da República, do
que a Constituição de 5 de outubro de 1988. Neste sentido, é um texto que
valoriza a atividade do Supremo Tribunal Federal ao qual “compete,
precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe (I) processar e julgar
originariamente (a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de
lei ou ato normativo federal”.
Neste sentido, o atual texto constitucional marcha de acordo
com todo o constitucionalismo ocidental, ou seja, (a) valoriza a Constituição e o
Controle de Inconstitucionalidade como “pilar essencial da Democracia
contemporânea”, e (b) mostra uma coerência invejável entre o seu Preâmbulo,
seus Títulos I e II (e capítulos) e a enumeração de suas Cláusulas Pétreas,
expressão que entre nós se fez presente na Doutrina nacional após aquele
ano, muito embora, pessoalmente, prefiramos aquela outra antes adotada, ou
seja, Limites Materiais e Formais ao Poder de Reforma. 2 3
2
Preferimos esta expressão, e não outras como Poder Constituinte Derivado,
Poder Constituinte de Segundo Grau ou outras, por entendermos que o Poder
3
ANPAF – PARECER PROF. DR. IVO DANTAS
Na Constituição de 1988 seu texto, sem exceção alguma, e em
sua integralidade, está marcado pela característica da Supremacia, em favor
da qual, o constituinte criou os instrumentos necessários à Defesa de sua
Supralegalidade. Dizendo melhor: se a matéria constasse da Constituição por
opção do constituinte ou do poder de reforma (via emenda ou revisão 4) de
nada adiantaria, se qualquer espécie de norma viesse alterá-la para lhe tirar o
destaque de que é portadora. É aí que surge o conceito de Supralegalidade,
ou seja, conjunto de procedimentos que poderão ser acionados em defesa do
conteúdo constitucional marcado pela Supremacia. São os meios e/ou
processos de Controle da Constitucionalidade.
Neste sentido, demos um exemplo: de nada significaria ou
valeria o comportamento do constituinte, ao estabelecer a estrutura da
Constituição, fazendo nela constatar o Título I – DOS PRINCÍPIOS
FUNDAMENTAIS – se estes não tivessem um arsenal de instrumentos que
defendesse o conteúdo do seu art. 1º, deixando-o à mercê da vontade dos
governantes de cada período:
“A República federativa do Brasil, formada pela união
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito
Federal, constitui-se em Estado Democrático de
Direito e como fundamentos: I – a soberania; II – a
cidadania; III – a dignidade da pessoa humana; IV – os
valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V – o
pluralismo político. Parágrafo único: Todo o poder emana
do povo, que o exerce por meio de seus representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.
Constituinte só pode ser corretamente entendimento como aquele que constitui e
como tal é inicial, prévio a qualquer sistema jurídico positivo. Neste sentido o
ordenamento não lhe opõe nenhum limite, salvo os naturais. O Poder de Reforma, ao
contrário, é limitado pelo sistema, existe nele, e só existe porque o Poder Constituinte
assim o permitiu, pois que poderia o texto que o prevê, não o ter feito, supondo a
possibilidade de Constituição Eterna. Mencionamos este aspecto porque será ele
utilizado mais adiante.
3
Pois bem, este conteúdo se explica pelo período que lhe antecedeu, ou seja,
pelo período militar e sua Constituição de 1967 e a Emenda 1/69, expressões com
as quais não concordamos e por isto as juntamos para utilizar a expressão Texto
67/69, cuja natureza, ao nosso sentir, não passou de um Pacto Constitucional.
4
Utilizamos as duas expresses, adiantando, entretanto, que a Revisão
Constitucional no Brasil, foi prevista pela CF/88 para que ocorresse uma única vez,
como de fato ocorreu (1993-1994). Qualquer tentativa em sentido contrário é Golpe
contra a Constituição.
4
ANPAF – PARECER PROF. DR. IVO DANTAS
Vale observar que – e foi de propósito o exemplo trazido – este
conteúdo encontra-se transcrito, de forma telegráfica, no art. 60 § 4º, incisos I a
IV nos seguintes termos:
“§ 4º Não será objeto de deliberação a proposta de
emenda tendente a abolir: I – a forma federativa de
estado; II – o voto direto, secreto, universal e periódico; III
- a separação dos Poderes; IV – os direitos e garantias
individuais”.
Por outro lado, quando a Constituição aponta os procedimentos
pelos quais poderá ser defendida toda vez que qualquer lei ou ato, parta do
Legislativo, do Executivo ou do próprio Judiciário, desejar atingi-la, não
poderão ditos comandos ser ampliados – salvo pelo Poder de Reforma como,
p. ex. a EC 3/93 – nem ter interpretação restritiva, devendo esta ser praticada
nos exatos limites da própria determinação constitucional.
Voltaremos a este ponto mais adiante.
2. A amplitude e o sentido dados à legitimação para
propositura do controle concentrado: do Procurador Geral da República
ao art. 103 da CF.
O tema do Controle de Constitucionalidade, em qualquer
sistema de Constituição Rígida, é, como já o dissemos, um dos pilares do
sistema jurídico, sendo tal sua importância, que autores já se referem a uma
“troisième vague” como sendo o estágio atual em que se encontram os
diversos modelos de controle 5, visto que a Primeira Onda corresponderia ao
período posterior a Iª Grande Guerra Mundial, com o controle concentrado
consagrado pelas Constituições de Weimar e da Áustria, enquanto a Segunda
Onda se deu após a IIª Grande Guerra, com os textos constitucionais da Itália,
Japão e Alemanha Ocidental.
5
LOUIS FAVOREU, Europe Occidentale, in LOUIS FAVOREU et JOHN-ANTHONY
JOLOWICZ, Le Controle Juridictionnel des Lois. Légitimité, effectivité et
développements récents. Paris: Economica, 1986, p. 19.
5
ANPAF – PARECER PROF. DR. IVO DANTAS
No caso do Brasil, com a aprovação e vigência da Constituição
Federal de 5.10.1988 o Controle de Constitucionalidade sofreu inúmeras
inovações, todas elas no sentido de uma maior possibilidade de defesa do
texto da Lei Maior. Neste sentido, no modelo de controle concentrado, é de
se destacar algumas inovações trazidas ao sistema jurídico brasileiro pela EC
45/2004 (Reforma do Judiciário), a qual já fora precedida pela aprovação da
Lei n 9.868 (10.11.99), que “dispõe sobre o processo e julgamento da ação
direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade
perante o Supremo Tribunal Federal”. No mesmo sentido, mencione-se ainda a
Lei n 9.882 (03.12.99), que “dispõe sobre o processo e julgamento da
arguição de descumprimento de preceito fundamental, nos termos do § 1º do
art. 102 da Constituição Federal”.
No modelo de controle difuso, por outro lado, o instituto do
recurso extraordinário, único veículo de, no caso concreto chegar-se ao
pronunciamento do STF sobre a matéria constitucional, igualmente foi
alcançado pela já citada EC 45, de 8.12.2004 que lhe introduziu várias
inovações, dentre as quais, a necessidade de que o recorrente demonstre a
repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso. 6
Apesar de todas as considerações que fizemos em diversos
estudos, vale que transcrevamos a lição de HUMBERTO THEODORO JUNIOR
7
ao tratar do tema no item Relevância da questão federal (CF de 1967 – EC
nº 1, de 17.10.1969 e EC nº 7, de 13.04.1977) e repercussão geral da
questão constitucional (CF 1988 – EC nº 45, de 08.12.2004), quando afirma:
“a Constituição revogada permitia ao Supremo Tribunal
Federal criar limitações regimentais ao cabimento do
recurso extraordinário, nos casos de negativa de vigência
de lei federal e de divergência interpretativa entre
tribunais (art. 199, § 1º). A atual Constituição, em seu
texto primitivo, deixou de outorgar semelhante poder tanto
6
Veja-se IVO DANTAS, Novo Processo Constitucional Brasileiro. Curitiba: Juruá
Editora, 2010, cap. IV.
7
Curso de Direito Processual Civil – Teoria Geral do Direito Processual Civil e
Processo de Conhecimento – vol. I atualizado de acordo com a Emenda Constitucional
nº 45, de 08.12.2004 e a Lei nº 11.101, de 09.02.2005 – Lei de Falência (43ª edição,
Rio de Janeiro: Editora Forense, 2005, p. 684-685. Negrito no original.
6
ANPAF – PARECER PROF. DR. IVO DANTAS
para o Supremo Tribunal Federal como para o Superior
Tribunal de Justiça”.
Desaparecia, de tal forma, o instituto da arguição de relevância,
que era um mecanismo de filtragem do recurso extraordinário criado pelo
Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal para amenizar a sobrecarga,
quase intolerável, do volume daquele recurso.
No regime então implantado, caberia tanto ao Supremo
Tribunal Federal como ao Superior Tribunal de Justiça conhecer e julgar todos
os recursos (extraordinários e especiais), sem outros condicionamentos e
limitações que não fossem aqueles traçados pelo próprio texto constitucional
(arts. 102, nº III; 105, nº III).
A matriz constitucional do recurso extraordinário veio – ainda
segundo THEODORO JUNIOR -, porém, a sofrer significativas alterações por
força da Emenda nº 45, de 08.12.2004, dentre elas a que figurou no novo § 3º
do acrescido ao art. 102 da Constituição. Por força desse dispositivo, doravante
caberá à parte fazer, em seu recurso, a demonstração da repercussão geral
das questões constitucionais discutidas no caso’. À luz desse dado, o STF
poderá, por voto de dois terços de seus membros, ‘recusar’ o recurso. Ou seja:
está o Tribunal autorizado a não conhecer do recurso extraordinário se,
preliminarmente, entender que não restou demonstrada a ‘repercussão geral’
das questões sobre que versa o apelo extremo.
Tal como dito no enunciado deste item - A amplitude e o
sentido dados à legitimação para propositura do controle concentrado:
do Procurador Geral da República ao art. 103 da CF. – enfrentemos de
forma direta o Controle Concentrado, sem dúvida, matéria ligada aos objetivos
deste parecer.
Nas Ações Diretas de Controle da Constitucionalidade, o
constituinte de 87-88 modificou, profundamente, a legitimação ativa dos que
as podem propor, embora não tenha chegado ao modelo alemão.
Esta ampliação, em última análise, atendeu reivindicação
antiga da Doutrina Nacional, que apontava graves inconvenientes no fato de o
7
ANPAF – PARECER PROF. DR. IVO DANTAS
Procurador Geral da República ser o único legitimado para provocar o Supremo
Tribunal Federal à análise da matéria.
A Legislação ordinária manteve a legitimação ativa daqueles
que estão enumerados no art. 103 da Constituição Federal, em sua redação
originária, salvo o acréscimo feito aos incisos IV e V, que incluíram a Mesa da
Câmara Legislativa do Distrito Federal e o Governador do Distrito Federal.
Vale lembrar que, à época da edição da Lei n. 9.868/99 8, esta
situação apresentou-se, pelo menos de constitucionalidade duvidosa, o que foi
corrigida pela EC 45/2004 – a denominada Reforma do Poder Judiciário, ao
incorporar as inovações da Lei, trazendo-as para o plano constitucional.
Mesmo assim, há uma alteração provocada pela EC 45, que
reconheceu a mesma legitimação tanto para a ADIN como para a ADC
(revogando o art. 103 § 4º da CF). Em nosso entendimento, marchou no
sentido correto, visto que assim defendemos desde nossa Tese para Professor
Titular da Faculdade de Direito do Recife (UFPE), O Valor da Constituição. Do
Controle
de
constitucionalidade
como
garantia
da
supralegalidade
9
constitucional .
A propósito, determina o art. 103 da Constituição, com a
redação que lhe deu a EC 45/2004:
“Art. 103 - Podem propor a ação direta de
inconstitucionalidade e a ação declaratória de
constitucionalidade: I - o Presidente da República; II - a
Mesa do Senado Federal; III - a Mesa da Câmara dos
Deputados; IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da
Câmara Legislativa do Distrito Federal; V - o Governador
de Estado ou do Distrito Federal; VI - o Procurador-Geral
da República; VII - o Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil; VIII - partido político com
representação no Congresso Nacional; IX - confederação
sindical ou entidade de classe de âmbito nacional”
(negrito nosso).
Em decorrência, da alteração ocorrida nos incisos IV e V, fica
evidente que a legitimação prevista nas legislações infraconstitucionais, deve
8
“Dispõe sobre o processo e julgamento na ação direta de inconstitucionalidade
e ação declaratória de constitucionalidade perante o STF”.
9
3ª edição, (Histórica), Curitiba: editora Juruá, 2010.
8
ANPAF – PARECER PROF. DR. IVO DANTAS
ser lida sob a óptica da EC 45. Em nosso entender, trata-se de uma inversão
de valores, pois, para ampliar a legitimação, a iniciativa deveria partir de uma
alteração constitucional para, só depois, ocorrer na Lei Ordinária. No caso
concreto, ocorreu o inverso.
Exatamente por esposarmos este entendimento, escrevemos
no já citado livro O Valor da Constituição – Do Controle de constitucionalidade
como garantia da supralegalidade constitucional 10 que
“limitaremos nossas observações a um aspecto que nos
parece de fundamental importância: quando a Lei nº
9.868, 10.11 99, em seu art. 2º, ao fixar os legitimados
para a Ação Direta de Inconstitucionalidade, resolveu
inovar nos incisos IV e V, entendemos que, indo além do
art. 103 da CF, pecou por inconstitucionalidade material.
Apesar do entendimento aqui esposado, vale lembrar que
o STF, através da ADIn nº 645-2 (Rel. Min. ILMAR
GALVÃO. DJU 21.2.92, p. 1693), o mesmo acontecendo
na ADIn nº 665 (Rel. Min. OCTÁVIO GALLOTTI (DJU
24.4.92, p. 5376) já havia entendido ser possível a Ação
Direta de Inconstitucionalidade, através do Governador do
Distrito Federal. Neste sentido, na mencionada ADIn nº
645-2, entendeu o Min. ILMAR GALVÃO que a
legitimação ativa do Governador do Distrito Federal se
dava “por via de interpretação compreensiva do texto do
art. 103, V, da CF/88, c/c o art. 32, § 1º, da mesma Carta.
Em que pese defendermos uma interpretação sistêmica
da Constituição 11, cremos que, no caso, não caberia ao
STF ir além dos termos fixados na Carta Magna, inovando
o art. 103 (antes da EC 45/2004), da mesma forma como
não poderá ir além, na interpretação dos preceitos
contidos no art. 60, ao fixar o procedimento para o
exercício do Poder de Reforma”.
10
ob. cit. p. 218-219.
A propósito, consulte-se nosso livro Princípios Constitucionais e Interpretação
Constitucional (Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 1995), bem como os já
mencionados O Valor da Constituição (3ª edição, revista e aumentada, Curitiba: Juruá
Editora, 2011) e Instituições do Direito Constitucional Brasileiro (3ª edição, revista e
aumentada, Rio de Janeiro: Editora Juruá, 2012). Ao indicarmos trabalhos nossos
não temos outro objetivo senão o de demonstrar que a nossa posição neste
Parecer não é encomendada, feita por encomenda, mas é uma posição científica,
de há muito sedimentada.
11
9
ANPAF – PARECER PROF. DR. IVO DANTAS
3. O entendimento da expressão “entidade de classe de
âmbito nacional” (CF art. 103, IX).
Aqui começamos a discussão da expressão “entidade de
classe de âmbito nacional” (contida no inciso IX), visto que, só depois de
conceituada esta categoria, poder-se-á verificar a existência, ou não, da
denominada “pertinência temática para proposição pela ANPAF de Ação
Direta de Inconstitucionalidade.”
De início, cabe a lição que nos é dada pelo Min. GILMAR
FERREIRA MENDES e PAULO GUSTAVO GONET BRANCO em seu Curso
de Direito Constitucional
12
, ao analisarem a “Legitimação de Confederação
sindical e entidade de classe de âmbito nacional”, quando não encontram um
critério único para definir a expressão “entidade de classe de âmbito nacional”.
Neste sentido, é sua lição:
“O direito de propositura das confederações sindicais e
das organizações de classe de âmbito nacional prepara
significativas dificuldades práticas. A existência de
diferentes organizações destinadas à representação
de classe de determinadas profissões ou atividades e
a não existência de disciplina legal sobre o assunto
tornam indispensável que se examine, em cada caso,
a legitimação dessas diferentes organizações.
Causam dificuldade, sobretudo, a definição e a
identificação das chamadas entidades de classe, uma vez
que, até então inexistia critério preciso que as
diferençasse de outras organizações de defesa de
diversos interesses. Por isso, está o tribunal obrigado a
verificar
especificamente
a
qualificação
dessa
confederação sindical ou organização de classe instituída
em âmbito nacional. Por isso, merece especial referência
sobre a legitimação das confederações sindicais e das
entidades de classe de âmbito nacional, tendo em vista os
problemas suscitados, desde então, pela jurisprudência
do Supremo Tribunal Federal. 13
12
6ª edição revista e atualizada, São Paulo: Editora Saraiva, 2011, p. 1180. O
autor manteve o mesmo texto na 8ª edição, 2ª tiragem revista e atualizada, 2013, p.
115-1116 do Curso...
13
Ob. cit. p. 1180. Negrito e sublinhado, nossos. Itálico no original.
10
ANPAF – PARECER PROF. DR. IVO DANTAS
Logo em seguida, escreve o Ministro com linguagem clara e
lapidar:
“Em decisão de 5.4.1989 (ADIn-MC 34 DF) tentou o
Tribunal definir a noção de entidade de classe, ao
explicitar que é apenas a associação de pessoas que
representa o interesse comum de uma determinada
categoria ‘intrinsecamente distinta das demais’”.14
Em outra passagem, GILMAR FERREIRA MENDES enfatiza o
que se deve entender por “âmbito nacional”. Total razão tem o Ministro, até
porque, esta flexibilidade terminológica, existente em todos os ramos da
Ciência Jurídica, é exigência que tem de ser superada para uma compreensão
do que está contido, expressamente, no art. 103, IX da CF/88. E diz:
“Quanto ao caráter nacional da entidade, enfatiza-se que
não basta simples declaração formal ou manifestação de
intenção constante de seus atos constitutivos. Faz-se
mister que, além de uma atuação transregional, tenha a
entidade membros em pelo menos um terço das
Unidades da Federação, ou seja, em 9 dessas
unidades (Estados-membros e Distrito Federal) –
número que resulta da aplicação analógica da ‘Lei
Orgânica dos Partidos Políticos’ (Lei n. 9.096/95, art.
7º, § 1º). 15
Agora em outro livro, desta feita Controle Abstrato de
Constitucionalidade: ADI, ADC e ADO – comentários à Lei 9.868/99
16
ainda
GILMAR MENDES, é mais incisivo ao escrever:
“Relativamente à legitimação das ‘entidades de classe de
âmbito nacional’ e das ‘confederações sindicais’ é difícil
admitir a juridicidade da exigência quanto à representação
da entidade em pelo menos nove Estados da Federação,
como resultado decorrente da aplicação analógica da Lei
Orgânica dos Partidos Políticos. Ainda que se possa
reclamar a fixação de um critério preciso sobre tais
noções - ‘entidades de classe de âmbito nacional’ e
das ‘confederação sindical’ – não há dúvida de que
eles devem ser fixados pelo legislador, e não pelo
Tribunal, no exercício de sua atividade jurisdicional. O
recurso à analogia, aqui, é de duvidosa exatidão”.
14
15
16
Ob. cit. p. 1180.
Idem, p. 1182. Negrito e sublinhado nossos.
São Paulo: Saraiva, 2012,110.
11
ANPAF – PARECER PROF. DR. IVO DANTAS
No sentido de que não cabe limitação por parte do STF,
CLÈMERSON MERLIN CLÈVE, em livro hoje indispensável para o estudo da
matéria, intitulado A Fiscalização Abstrata de Constitucionalidade no Direito
Brasileiro
17
, ao tratar da Ação direta genérica de inconstitucionalidade
discute a Legitimidade processual ativa e passiva e menciona o acúmulo e
quantidade de ações que têm sido impetradas nos diversos tribunais, e em
especial no STF, em razão da nova estrutura do Poder Judiciário. Em seguida,
destaca o caráter objetivo do controle abstrato, tudo isto, de forma corretíssima,
sem merecer nenhum reparo.
Ato contínuo, doutrina textualmente:
“O Supremo Tribunal Federal reconhece que alguns
legitimados ativos - o Presidente da República, o
Procurador Geral da República, as Mesas do Senado e da
Câmara dos Deputados, os partidos políticos e o
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil –
têm interesse em preservar a supremacia da Constituição
por força de suas próprias atribuições institucionais.
Quanto aos demais legitimados ativos, entretanto, o
Supremo Tribunal Federal inclina-se a estabelecer
restrições. O Excelso Pretório caminha para ‘só admitir a
ação direta por parte de Governadores e Mesas das
Assembleias Legislativas, se a lei impugnada disser
respeito, de algum modo, às respectivas unidades
federadas; e por parte de confederações sindicais ou
entidades de classe, se a norma em causa ferir os
interesses dos respectivos filiados ou associados” 18.
Logo na linha seguinte, CLÈMERSON MERLIN CLÈVE nos dá
o cuidado que deve ter o STF ao tratar da matéria. Escreve:
“Com a exigência da demonstração do interesse dos
filiados ou associados das confederações sindicais
ou entidades de classe, o Supremo não pode chegar
ao ponto de transformar a ação direta em processo
subjetivo de tutela de interesse concreto (ainda que
coletivo). Sendo processo objetivo, cumpre exigir e
apenas para efeito de aferição da legitimidade,
porquanto esses órgãos não dispõem de interesse
genérico
de
preservação
da
supremacia
constitucional, a demonstração do interesse de seus
17
18
São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1995, p. 110 e segs.
ob. cit. p. 121.
12
ANPAF – PARECER PROF. DR. IVO DANTAS
filiados e associados na questão constitucional para o
fim de evitar a multiplicação de ações propostas nem
sempre com propósitos sérios.” 19
ZENO VELOSO (Controle Jurisdicional de Constitucionalidade)
20
de forma lapidar, contundente e direta dá-nos uma importante lição que,
mesmo sendo em texto longo, merece ser citado e lido. Ensina-nos que
“Para reconhecer a legitimidade ativa das confederações
sindicais e das entidades de classe no tema do controle
abstrato, o Supremo Tribunal tem exigido critérios rígidos,
e sua interpretação, sem dúvidas, é restritiva, tendo por
objeto limitar o número das mesmas. Mas a compreensão
redutiva não parou aí. O STF já firmou jurisprudência,
numa visão teológica do art. 103 da Constituição, de que
as confederações sindicais e as entidades de classe de
âmbito nacional, para propor ações diretas de
inconstitucionalidade, só têm legitimidade ad causam se
preencherem o requisito objetivo da pertinência temática
entre o interesse específico da classe ou categoria, para
cuja defesa essas entidades são constituídas, e a lei ou
ato normativo, cuja inconstitucionalidade é arguida. Não
basta, pois que demonstrem a existência de um interesse
de agir, de índole subjetiva, mas uma vinculação das
finalidades estatutárias com a lei ou ato normativo que
almejam impugnar. Não podem, então, esses entes
privados,
perante
o
STF,
alegar
a
inconstitucionalidade de toda e qualquer norma, mas
somente, daquelas que lhe dizem respeito, das que
tenham uma relação com os interesses das categorias
ou classes representadas (cf. ADIns 77, 138, 159, 202,
305, 893, 913-3, 1.114-6). 21
Em seguida, o autor vai direto a um ponto que já foi
mencionado por GILMAR MENDES e por CLEMERSON CLÈVE, ou seja, a
inconstitucionalidade da limitação. Ensina:
“Sem dúvida, esta interpretação restritiva, um verdadeiro
processo de filtragem 22, leva em conta que tais entes
são privados, e a Suprema Corte, assoberbada, repleta
de questões, num número fantástico, quase impossível
19
Idem, p. 121.
Belém: CEJUP, 1999, p. 83 e segs.
21
Ob. cit. p. 83-84. Negrito e sublinhado nossos.
22
Veja-se, a propósito de filtragem IVO DANTAS, Novo Processo Constitucional
Brasileiro. Curitiba: Juruá Editora, 2010, p. 241-287.
20
13
ANPAF – PARECER PROF. DR. IVO DANTAS
de, humanamente, dar conta, quer estabelecer critérios
rígidos, para evitar o aumento imprevisível das ações
diretas de inconstitucionalidade”. 23
E prossegue:
“Do ponto de vista estritamente jurídico, no entanto,
entendemos data vênia, que a exigência da mencionada
relação de pertinência não encontra qualquer amparo
na Constituição. Fere, inclusive, o princípio da
igualdade, pois não se requer tal relação de
pertinência a respeito de todos os órgãos ou pessoas
legitimados pelo art. 103. O nosso controle abstrato de
normas é um processo objetivo, sem contraditório,
marcado pela impessoalidade, não sendo pertinente
falar-se num interesse jurídico subjetivo e específico do
autor. É incabível criar-se uma condição de ação, natural
do processo comum, tanto mais quando a Carta Magna
elencou os órgãos e pessoas legitimados para o controle
direto, sem mencionar qualquer restrição ao direito de
propositura conferida aos membros. Tais legitimados
entes legitimados funcionam, antes, como defensores
abstratos, advogados da Constituição.” 24
Finalmente, no plano doutrinário, leia-se o que escreve ANDRÉ
RAMOS TAVARES (Curso de Direito Constitucional
25
) em item intitulado
Interesse de agir: a solução da pertinência temática:
“A construção feita pelo Supremo Tribunal quanto à
demonstração, por alguns legitimados ativos do art. 103
da Constituição Federal da existência de uma “relação de
pertinência temática” não está bem inserida no contexto
dos processos objetivos. Dúvida não pode haver de que ‘a
pertinência temática é um sucedâneo do interesse de agir
no processo subjetivo’. Ora, essa mescla é extremamente
prejudicial à clara compreensão do processo de índole
objetiva. Significa, em última análise, que o Supremo
Tribunal acaba por aplicar regras processuais impróprias
ao processo objetivo. De qualquer sorte, por desenvolverse consoante determinado processo, poder-se-ia admitir
que determinado ordenamento positivo consagrasse
essas diversificações e aproximações com o processo
comum, como aquela acima indicada 26 pelo Supremo
23
24
25
26
Idem, p. 84.
Ibidem, p. 84-85.
São Paulo: Editora Saraiva, 9ª edição revista e atualizada, 2011, p. 332-333.
O autor estuda a Legitimidade “ad causam”.
14
ANPAF – PARECER PROF. DR. IVO DANTAS
Tribunal. Contudo, ainda que se admitisse esses
desvirtuamento parcial, são necessárias novas expressas
nesse sentido, já que contrariam a natureza própria do
processo constitucional objetivo. A pertinência temática
refere-se à necessidade de demonstração, por alguns
legitimados, como as entidades de classe e as
confederações sindicais, de que o objeto da instituição
guarda relação (pertinência) com o pedido da ação direta
proposta por referida entidade”.
Vale recordar aqui, a título de peroração de tudo o que foi dito,
a decisão proferida na ADI 1.254-MC-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO
(julgamento em 14.8.96, Dj de 19.9.97):
“Não se discutem situações individuais no âmbito do
controle abstrato de normas, precisamente em face
do caráter objetivo de que se reveste o caráter de
fiscalização concentrado de constitucionalidade”.
Permitam-me sublinhar dois pontos que são destacados pelos
citados doutrinadores e pelo Decano do STF, Min. CELSO DE MELLO:
a) – o processo de controle centralizado tem um caráter
objetivo – nunca subjetivo o que acontece em outro
horizonte. Por tal motivo a ‘pertinência temática’ descabe no
controle concentrado, por ser este feito através de um
processo objetivo;
b) – embora não esteja prevista a exigência de limitação, no
texto da CF, o STF, ao lado da “pertinência temática” inclui
mais uma exigência, ou seja, a necessidade de uma
existência geograficamente situada (9 estados).
Exatamente coincidentes, nestes pontos, a posição dos ilustres
constitucionalistas (o primeiro deles, Ministro do STF), isto porque, se trata
mais uma vez, de estarmos frente a um ‘conceito indeterminado’, tal como
ocorre em vários instantes de nosso ordenamento jurídico.
Nestas hipóteses, temos defendido uma interpretação ampla
do conceito, sobretudo, quando estiver em jogo a defesa da Supremacia
Constitucional, como elemento definidor do atual Estado Constitucional.
Vale lembrar – e o dissemos acima - que esta defesa encontra-se garantida
15
ANPAF – PARECER PROF. DR. IVO DANTAS
pelo instituto da Supralegalidade, exatamente, para que a Supremacia não
seja mera palavra decorativa, mas que se concretiza através dos diversos tipos
de Controle de Constitucionalidade.
Ademais, em nosso entender, é menos gravoso errar
reconhecendo a legitimidade das “entidades de classe de âmbito
nacional”’
e
das
“confederações
sindicais”,
para
provocar
o
pronunciamento de mérito do STF sobre de determinada matéria
entendida como inconstitucional, do que ferir-se de morte a possível
apreciação e reconhecimento de inconstitucionalidade do objeto da Ação.
Em
outras
palavras:
quanto
maior
o
número
de
“advogados da Constituição” (ZENO VELOSO), MELHOR. Com este
procedimento limitatório e sem amparo no texto da Lex Magna, toda a
intenção do constituinte no sentido de democratizar a iniciativa do
controle, perde-se no vazio, quase que se identificando ao tempo,
condenado sob todos os pontos de vista, em que encaminhar a
“representação” era prerrogativa exclusiva do Procurador da República.
Neste sentido, O Min. LUIZ FUX traz à discussão o conceito de
‘sociedade aberta’ e escreve nos autos da ADI 4.029, em que foi Relator,
julgamento em 8-3-2012, Plenário, DJE de 27-6-2012:
Ação direta de inconstitucionalidade. Lei federal
11.516/2007. Criação do Instituto Chico Mendes de
Conservação da Biodiversidade. Legitimidade da
Associação Nacional dos Servidores do Ibama. (...) A
democracia participativa delineada pela Carta de 1988
se baseia na generalização e profusão das vias de
participação dos cidadãos nos provimentos estatais,
por isso que é de se conjurar uma exegese
demasiadamente restritiva do conceito de ‘entidade
de classe de âmbito nacional’ previsto no art. 103, IX,
da CRFB. A participação da sociedade civil
organizada nos processos de controle abstrato de
constitucionalidade deve ser estimulada, como
consectário de uma sociedade aberta dos intérpretes
da Constituição, na percepção doutrinária de Peter
Häberle, mercê de o incremento do rol dos
legitimados à fiscalização abstrata das leis indicar
esse novel sentimento constitucional. In casu, a
entidade proponente da ação sub judice possuir
16
ANPAF – PARECER PROF. DR. IVO DANTAS
ampla gama de associados, distribuídos por todo o
território nacional, e que representam a integralidade
da categoria interessada, qual seja, a dos servidores
públicos federais dos órgãos de proteção ao meio
ambiente."
Feliz demais a colocação do Min. LUIZ FUX, pois o espírito
democrático não se exerce apenas com o direito de votar e ser votado. Hoje, o
conceito de cidadania é mais amplo, englobando o gozo de outros direitos,
inclusive o de associar-se voluntariamente (CF, art. 5º, XX); a cidadania, a
dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre
iniciativa e o pluralismo político (CF, art. 1º, II a V) passaram de palavras a
serem
usadas
inconsequentemente,
para
serem
PRINCÍPIOS
FUNDAMENTAIS (CF/88, Título I), E ASSIM NORTEADORES, NÃO SÓ DA
PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO, MAS, IGUALMENTE, DE TODA A LEGISLAÇÃO
INFRACONSTITUCIONAL E, INCLUSIVE, DE TODA DECISÃO JUDICIAL.
Vale referir que o STF já admitiu a abertura de sua concepção
a respeito das ‘entidades de classe de âmbito nacional’ e das ‘confederações
sindicais’ como se verifica a seguir (ADI 3.153-AgR, Rel. Min. Sepúlveda
Pertence, julgamento em 12-8-2004, Plenário, DJ de 9-9-2005.). No mesmo
sentido: ADI 2.797 e ADI 2.860, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento
em 15-9-2005, Plenário, DJ de 19-12-2006. Em sentido contrário: ADI 23,
Rel. Min. Moreira Alves, julgamento em 2-4-1998, Plenário, DJ de 18-5-2001):
"Ação direta de inconstitucionalidade: legitimação ativa:
‘entidade de classe de âmbito nacional’: compreensão da
‘associação de associações’ de classe: revisão da
jurisprudência do Supremo Tribunal. O conceito de
entidade de classe é dado pelo objetivo institucional
classista, pouco importando que a eles diretamente se
filiem os membros da respectiva categoria social ou
agremiações que os congreguem, com a mesma
finalidade, em âmbito territorial mais restrito. É entidade
de classe de âmbito nacional – como tal legitimada à
propositura da ação direta de inconstitucionalidade (CF,
art. 103, IX) – aquela na qual se congregam associações
regionais correspondentes a cada unidade da Federação,
a fim de perseguirem, em todo o País, o mesmo objetivo
institucional de defesa dos interesses de uma
determinada classe. Nesse sentido, altera o Supremo
17
ANPAF – PARECER PROF. DR. IVO DANTAS
Tribunal sua jurisprudência, de modo a admitir a
legitimação das ‘associações de associações de
classe’, de âmbito nacional, para a ação direta de
inconstitucionalidade."
Existe um aspecto importante na discussão do tema e que
apesar de tudo o que vimos afirmando, vale ainda perguntar de forma objetiva,
ou seja: pode o Supremo Tribunal Federal criar normas restritivas aos
legitimados do art. 103 da CF? 27
Em nosso sentir, NÃO. Não pode restringir, mas pode ampliar
acrescentando à CF novos legitimados, apesar de já ter ocorrido, de forma
inversa, como demonstramos. Restará ao STF dar nova interpretação como
a citada acima, sempre no sentido de ampliar a concepção daqueles
constitucionalmente apontados como os legitimados. Ampliar o conteúdo,
sempre rumo a uma democratização, é correto. O que não pode é o STF
dificultar (a ponto de restringir!), a relação de legitimados, pois esta não é de
sua competência, visto que só seria possível pelo processo do Poder de
Reforma Constitucional, através de Emenda. (Congresso Nacional).
Reconhecemos, sem dúvidas, a enorme quantidade de
matérias que chegam ao STF, diariamente. Contudo, limitar o acesso daqueles
a quem a Constituição conferiu o direito-dever de zelar pela Constituição,
não nos parece o melhor caminho. Busquem-se outros.
Queremos destacar a expressão direito-dever de zelar pela
Constituição, para demonstrar que estamos diante de uma obrigação
constitucional, não mero favor permitido por quem quer que seja. Não é
benesse do Estado nem de suas instituições. É preceito fundante,
oriundo do Poder Constituinte que em meio a tantas outras opções de
modelagem de Estado, preferiu a expressão “Estado Democrático de Direito”
para o Estado Brasileiro (art. 1º).
Repitamos o que já foi dito acima, nas palavras do Min.
GILMAR MENDES:
27
A matéria já foi por nós estudada no livro Novo Processo Constitucional
Brasileiro. Curitiba: Juruá Editora, 2010, p. 241-287, o que prova que o ponto de vista
aqui defendido não o é “por encomenda”, mas sim, pelo livre convencimento do autor
sob o ângulo científico.
18
ANPAF – PARECER PROF. DR. IVO DANTAS
“Ainda que se possa reclamar a fixação de um critério
preciso sobre tais noções - ‘entidades de classe de
âmbito nacional’ e das ‘confederação sindical’ – não
há dúvida de que eles devem ser fixados pelo
legislador, e não pelo Tribunal, no exercício de sua
atividade jurisdicional. O recurso à analogia, aqui, é
de duvidosa exatidão”.
Há um importante ponto referido acima, ou seja, de que
poderia caracterizar as entidades ‘de classe de âmbito nacional’ lançandose mão da expressão ‘caráter nacional’ exigido pela Constituição (CF, art. 17,
I) para caracterizar o partido político. Tal utilização se daria pelo instituto da
analogia.
Apesar de o texto constitucional apenas mencionar em relação
ao partido político a expressão caráter nacional, o seu conceito não ficou à
mercê nem do STF nem mesmo do TSE, mas sim, coube à lei fazê-lo. A lei
definiu seu conteúdo, extensão e aplicabilidade. É o que se defende neste
estudo, ou seja, as entidades ‘de classe de âmbito nacional’ devem ser
conceituadas por lei.
Neste sentido, permitam mais uma vez citar outro trabalho de
nossa autoria (Teoría Brasileña de los Partidos Políticos: Breves Notas al art.
17 de la Constitución Federal de 1988) 28, no qual está dito:
“Antes de analisarmos mais a fundo o sentido da
expressão caráter nacional, podemos nos referir à lição
de RICARDO JOSÉ PEREIRA RODRIGUES (O
apoiamento mínimo de eleitores no processo de criação
de partidos políticos no Brasil: significado e implicações
de eventuais alterações de seus parâmetros 29) segundo a
qual, “a partir do texto constitucional, pode-se depreender
o caráter nacional dos partidos políticos tanto como
característica como requisito para a criação dessas
instituições. O termo encerra duas dimensões distintas
que são frequentemente comentadas pela doutrina. Em
28
Conferência pronunciada na UNIVERSIDADE AUTÔNOMA DO MÉXICO –
UNAM -, março 2013 e publicada na Revista de Derecho Estasiológico – Ideologia y
Militancia. Facultad de Estudios Superiores Aragón y Coordinación de Posgrado
Derecho UNAM, México, año I, n. 1, Enero-Junio 2013, p. 119-146. O texto está
publicado no Brasil pela Editora Juruá: Curitiba. IVO DANTAS E ENEIDA DESIRÉ
(Coordenadores), Partidos Políticos, 2013.
29
Revista Brasileira de Direito Eleitoral – RBDE, Belo Horizonte: ano 4, n. 6, p.
174.
19
ANPAF – PARECER PROF. DR. IVO DANTAS
primeiro lugar, o conceito refere-se à proibição de se
instituírem partidos regionais. Em segundo, a expressão
diz respeito à proibição imposta aos partidos de manterem
ligações com entidades ou governos estrangeiros.” 30
Apesar da não previsão acima dita, existe um conceito legal,
que tendo méritos ou não, há de impor-se à interpretação doutrinária da norma,
o que não impede a discussão de seu conteúdo, pelos menos como exercício
acadêmico, que um dia – quem sabe?! – poderá inspirar uma alteração ou
reforma constitucional. Ei-lo, nos termos da Lei 9.690/95: 31
“Art. 7º - § 1º - Só é admitido o registro do estatuto de
partido
político
que
tenha
caráter
nacional,
considerando-se como tal aquele que comprove o
apoiamento de eleitores correspondente a, pelo menos,
meio por cento dos votos dados na última eleição geral
para a Câmara dos Deputados, não computados os votos
em branco e os nulos, distribuídos por um terço, ou mais,
dos Estados, com um mínimo de um décimo por cento do
eleitorado que haja votado em cada um deles.”
No mesmo sentido (e aí é possível que o TSE regulamente a
matéria já definida em lei e cujo conteúdo não poderia ser dela diferente!), a
Resolução do TSE n. 23.282, de 22.06.2010, em art. 7º, § 1º, prescreve:
“Art. 7º - § 1º Só será admitido o registro do estatuto de
partido
político
que
tenha
caráter
nacional,
30
Mais adiante, escreve o mesmo autor: “A preocupação dos legisladores que
desenharam a Lei nº 9.096/95 com o processo de criação de partidos não se resumiu
a apresentar parâmetros objetivos para a definição do caráter nacional. No art. 9º da
lei, os legisladores detalharam os procedimentos que os novos partidos deveriam
empregar para comprovar a obtenção do apoiamento mínimo de eleitores. A leitura do
artigo deixa claro a intenção dos legisladores de reduzir a ocorrência de fraudes e
ampliar o potencial restritivo da obtenção de registro”.
E vai além: “O caráter restritivo dos dispositivos que tratam da criação de
partidos políticos na Lei nº 9.096/95 fica evidente quando se analisa os resultados
observados no universo partidário brasileiro nos últimos 16 anos. (...) Ou seja, em
mais de 15 anos de vigência, a nova lei havia restringido a criação de novos partidos a
apenas quatro agremiações” (artigo citado, p. 179-180).
31
Alguns autores limitam-se, como é o caso de MANOEL GONÇALVES
FERREIRA FILHO (Comentários à Constituição Brasileira de 1988. São Paulo:
Saraiva, 1990, vol. 1, arts. 1º a 43, p. 136) a afirmar que “ao exigir dos partidos
políticos caráter nacional, a Constituição condena os partidos locais e regionalistas
como os que medraram na Primeira República”. Não pode esquecer, contudo, que é
do autor a monografia Os Partidos Políticos nas Constituições Democráticas (Belo
Horizonte: Edições da Revista Brasileira de Estudos Políticos, 1966).
20
ANPAF – PARECER PROF. DR. IVO DANTAS
considerando-se como tal aquele que comprove o
apoiamento de eleitores correspondente a, pelo menos,
meio por cento dos votos dados na última eleição geral
para a Câmara dos Deputados, não computados os votos
em branco e os nulos, distribuídos por um terço, ou mais,
dos estados, com um mínimo de um décimo por cento do
eleitorado que haja votado em cada um deles (Lei nº
9.096/95, art. 7º, § 1º).”
Veja-se (e a repetição é proposital por ser de suma
importância), que o texto da CF, em seu art. 17, I, usa apenas a expressão
“caráter nacional”, o é significa da mesma forma o conteúdo do art. 103, IX ao
se referir a “confederação sindical ou entidade de classe de âmbito
nacional”.
A
legislação
infraconstitucional,
referindo-se
ao
partido
político, conceituou o que se deve entender no caso por “caráter nacional”.
Criou um conceito legal como o de mandado de segurança ou habeas
corpus estes definidos na própria Constituição, (e apenas repetidos na
legislação ordinária!) afastando de vez da Doutrina ou até mesmo da
jurisprudência a tentação de criar um novo conceito.
De forma mais clara: a partir desta semelhança em utilizar
expressões indeterminadas, a legislação infraconstitucional cuidou de definir o
que se deve entender por “caráter nacional” do partido político, enquanto que
nada foi feito, no mesmo nível, com relação à expressão “confederação sindical
ou entidade de classe de âmbito nacional”, como ente legitimado pelo art.
103.
Ressalte-se aqui, que mesmo que fosse conceituada
legalmente, não poderia ser utilizada como barreira ao controle
concentrado pela via da Ação Direito de Inconstitucionalidade.
Deixemos outra vez destacado que, em nosso entender,
como no entender de grande parte dos autores nacionais que se
preocuparam com o tema, não cabe ao STF restringir o conceito de
“confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional”.
21
ANPAF – PARECER PROF. DR. IVO DANTAS
4. A ANPAF, a questão da “pertinência temática” e o objeto
da ADIN.
Partamos de um entendimento direto do que seja Pertinência
Temática, em nosso entender, significando a correlação entre o objeto da ação
e os objetivos institucionais da associação.
No caso em tela, procura a ANPAF, na condição de entidade
de classe de âmbito nacional”, simplesmente, provocar o STF, pela via da
Ação Direta de Inconstitucionalidade com o único objetivo de que seja
reconhecida a inconstitucionalidade da Emenda Constitucional n. 73/2013
em sua totalidade, visto que ofendeu formal e materialmente, a
Constituição, em especial, aos artigos 2º; 5º. LIV e LV; 96, II, c e d; 131;
133 e 169.
Dizer-se que uma entidade que congrega os Procuradores
Federais, TODOS integrantes do quadro da ADVOCACIA GERAL DA
UNIÃO e que, nesta condição, carregam o múnus de função essencial à
Justiça, sendo responsáveis pela defesa do interesse público em mais de
45% dos processos que tramitam na Justiça Federal e representando, em
juízo, mais de 150 autarquias e fundações públicas federais, não guarda
PERTINÊNCIA TEMÁTICA com a DEFESA E GUARDA DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL é, no mínimo, piada de péssimo gosto. Se não cabe à ANPAF
defender a integridade da Constituição, junto ao STF pela via da Ação
Direta de Inconstitucionalidade também não seriam competentes os seus
associados (todos Procuradores Federais!) para defender a mesma
Constituição nos processos em que a União seja parte.
Pensar de forma diferente é a possibilidade de chegar-se a um
dia em que outros açoites à Constituição poderão ser dados, sob a justificativa
de que “não cumprir ritos formais de competência não é problema, pois já
temos precedentes”.
Assim, antes de enfrentarmos os vícios da mencionada
Emenda, mesmo que en passant, convém insistir que a Declaração de
Inconstitucionalidade de uma Emenda Constitucional não será novidade
22
ANPAF – PARECER PROF. DR. IVO DANTAS
no âmbito deste STF, visto que desde a EC 3/1993, que este Pretório vem
se manifestando em sentido positivo
32
, ou seja, admitindo a apreciação
da Emenda Constitucional na perspectiva de sua constitucionalidade, ou
não.
Já o dissemos, mas não custa repetir: o conteúdo da EC
73/2013, sofre de inconstitucionalidades material e formal por desrespeito
aos artigos 2º; 5º. LIV e LV; 96, II, c e d; 131; 133 e 169, ou seja, à
independência e harmonia dos Poderes (art. 2º), devido processo legal e
ampla defesa (art. 5º, LIV e LV), separação dos Poderes (art. 60 § 4º, III),
competência do STF (art. 96, II, c e d), Advocacia Pública e Defensoria
Pública (arts. 131 e 133) e Despesas com pessoal ativo e inativo (arts.
169), todos da Constituição vigente.
Diante do quadro apontado, indaga-se: os ataques referidos à
Constituição Federal são do interesse e objetivos da ANPAF evitar que eles se
concretizem? Estão eles localizados dentre os chamados OBJETIVOS da
autora?
A resposta é positiva, como se vê da simples leitura do art. 4º
do seu Estatuto:
“A ANPAF tem por objetivos:
[...]
b) – representar e defender os interesses e direitos
profissionais
de
seus
associados,
judicial
e
extrajudicialmente;
c) – “defender o cumprimento da Constituição” e das
leis junto aos poderes públicos, arguindo eventuais
inconstitucionalidades e ilegalidades;
d) - lutar pela melhoria das condições de trabalho e
sociais aos seus membros;
32
Detalhadamente, estudamos esta matéria no já citado livro O Valor da
Constituição. Do controle de constitucionalidade como garantia da supralegalidade
constitucional (3º edição, Edição histórica, Curitiba: Juruá Editora, 2010), bem como
no livro Direito Adquirido: Emendas Constitucionais e Controle da Constitucionalidade
(3ª edição totalmente revista, aumentada e atualizada, Rio de Janeiro: Renovar, 2004).
Mais uma vez insistimos que os pontos sobre os quais nos pronunciamos não o
fizemos por encomenda, mas tendo em vista nosso entendimento exposto em
trabalhos científicos.
23
ANPAF – PARECER PROF. DR. IVO DANTAS
e) – zelar pelo respeito, obediência e atenção às
prerrogativas de seus associados;
[...]
l) - colaborar com os poderes constituídos nas iniciativas
de interesse da sociedade e da classe;
m) – propor e acompanhara realização de concursos
públicos para provimento de cargos de procurador federal
ou assemelhados”.
Examinemos a alínea c, onde mais do que em qualquer outra
das hipóteses mencionadas, se evidencia a ANPAF como “defensora nos
controles incidentais, como no controle abstrato, como advogada da
Constituição”: defender o cumprimento da Constituição e das leis junto aos
poderes
públicos,
arguindo
eventuais
inconstitucionalidades
e
ilegalidades”.
Ora, quando se diz que um dos objetivos da ANPAF é
“defender o cumprimento da Constituição”, quer-se dizer evitar que o seu
texto sofra atentados, muitas vezes até implícitos, que precisam de uma
demonstração demorada e pormenorizada.
Aqui, NÃO, pois a inconstitucionalidade contra a qual se
manifesta a ANPAF salta à vista, a começar pela sua irregularidade e
inconstitucionalidade no que se refere à iniciativa do processo legislativo.
Para facilitar e raciocínio, eis o conteúdo da Emenda
Constitucional que ora se questiona:
“As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado
Federal, nos termos do § 3º do art. 60 da Constituição
Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto
constitucional:
Art. 1º O art. 27 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias passa a vigorar acrescido do seguinte § 11:
"Art. 27.
[...]
[...]
§ 11. São criados, ainda, os seguintes Tribunais
Regionais Federais: o da 6ª Região, com sede em
Curitiba, Estado do Paraná, e jurisdição nos Estados do
24
ANPAF – PARECER PROF. DR. IVO DANTAS
Paraná, Santa Catarina e Mato Grosso do Sul; o da 7ª
Região, com sede em Belo Horizonte, Estado de Minas
Gerais, e jurisdição no Estado de Minas Gerais; o da 8ª
Região, com sede em Salvador, Estado da Bahia, e
jurisdição nos Estados da Bahia e Sergipe; e o da 9ª
Região, com sede em Manaus, Estado do Amazonas, e
jurisdição nos Estados do Amazonas, Acre, Rondônia e
Roraima."(NR)
Art. 2º Os Tribunais Regionais Federais da 6ª, 7ª, 8ª e 9ª
Regiões deverão ser instalados no prazo de 6 (seis)
meses, a contar da promulgação desta Emenda
Constitucional.
Art. 3º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data
de sua publicação.
Brasília, em 6 de junho de 2013.
Ora, é mais do que sabido que o procedimento fixado para a
Reforma da Constituição, cujo Poder de Reforma existe porque o constituinte
assim o permitiu, só poderá ser modificado mediante uma nova Assembleia
Constituinte. Assim determina o art. 60 da CF:
Subseção II
Da Emenda à Constituição
Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante
proposta:
I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos
Deputados ou do Senado Federal;
II - do Presidente da República;
III - de mais da metade das Assembleias Legislativas das
unidades da Federação, manifestando-se, cada uma
delas, pela maioria relativa de seus membros.
§ 1º - A Constituição não poderá ser emendada na
vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou
de estado de sítio.
§ 2º - A proposta será discutida e votada em cada Casa
do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se
aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos
dos respectivos membros.
§ 3º - A emenda à Constituição será promulgada pelas
Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal,
com o respectivo número de ordem.
25
ANPAF – PARECER PROF. DR. IVO DANTAS
§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de
emenda tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.
§ 5º - A matéria constante de proposta de emenda
rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto
de nova proposta na mesma sessão legislativa.
Uma correta interpretação constitucional – já o dissemos – só
se faz de forma correta, quando é levada a efeito pelo método sistemático.
Em outras palavras, um determinado comando constitucional para ter uma
correta interpretação, é necessário que se observe o texto da Constituição
como um texto único, homogêneo.
Em um correto processo intelectual, em se tratando do Poder
Judiciário, a própria Constituição estabeleceu que as Emendas Constitucionais
que lhe digam respeito, obedecem a outro ritual, quanto à sua origem. Fogem
elas à regra do art. 60, porque assim o quer a própria Lei Maior, que nos
remete para as alíneas “c” e “d” do inciso II do art. 96. Na matéria em tela,
desaparece o podfer de iniciativa previsto nos incisos razão pela qual se pode
indicar o que consta das como se vê:
Art. 96. Compete privativamente:
II - ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais
Superiores e aos Tribunais de Justiça propor ao Poder
Legislativo respectivo, observado o disposto no art. 169:
[...]
c) a criação ou extinção dos tribunais inferiores;
d) a alteração da organização e da divisão judiciárias;
Como foi dito, no tocante à iniciativa não se aplica o
conteúdo do art. 60, incisos I, II e III. Apresentada a proposta nos exatos
termos deste comando, volta-se ao art. 60 acima transcrito.
26
ANPAF – PARECER PROF. DR. IVO DANTAS
No caso da EC 73/2013 essa determinação não foi
observada tendo ela tramitado no CN à revelia do Poder Judiciário, que
não teve participação alguma.
Note-se que pela referida emenda (a) não só foram criados
quatro novos Tribunais Regionais Federais, como se estabeleceu, inclusive, o
(b) prazo para a instalação dos referidos órgãos do Poder Judiciário.
Desse modo, a ausência de participação do STF ou Tribunal
Superior no projeto acabou por violar o texto constitucional, circunstância que
impõe a submissão do tema a essa Suprema Corte por intermédio da presente
Ação Direta, com o objetivo de que seja reconhecido o vicio de
inconstitucionalidade formal, pelo vício da iniciativa.
Aliás, ressalte-se que, em assim agindo, o STF estará
resguardando uma competência aquela que lhe foi conferida pela própria
Constituição Federal de 1988, em obediência ao seu art. 2º, pois mesmo que
se considere a inexistência de uma “independência e harmonia”, para pensarse em uma interdependência, nem esta foi observada.
Uma simples consulta à História Jurisprudencial do STF nos
fornece exemplos de que, em momentos outros, este órgão máximo do Poder
Judiciário já se manifestou várias vezes sobre o tema, como demonstra a
petição inicial que faz corretas referências documentadas. 33
Em síntese, verifica-se que a Emenda Constitucional nº 73, de
6 de junho de 2013, além de não ter a sua iniciativa, conforme determina a CF
(art. 96, II, c e d), também não teve durante sua tramitação qualquer
participação ou contribuição do Supremo Tribunal Federal ou de outro Tribunal
Superior.
Por todo este raciocínio, temos três elementos a considerar em
nível de conclusões:
1) – A exigência de “PERTINÊNCIA TEMÁTICA” nos casos de
Ações Diretas de Inconstitucionalidade, em razão do seu caráter objetivo
destas, é incabível. Ademais, mesmo que aceitássemos a limitação imposta às
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STF, ADI 3930, Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Pleno, DJe 23-10-2009, p.
316-317; STF, ADI 2966, Min. JOAQUIM BARBOSA, Pleno, DJ 06-05-2005, p. 181182. STF, ADI 2966, Min. MARCO AURÉLIO, p. 184.
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ANPAF – PARECER PROF. DR. IVO DANTAS
“entidades de classe de âmbito nacional”, estas teriam que ser resultado de
conceituação infraconstitucional, como ocorre com a expressão “caráter
nacional” utilizada pela CF em relação aos Partidos Políticos, mas que é
definido e regulamentado por Lei. Inexistindo lei nessa direção, não cabe ao
STF criar obstáculos ao seu exercício, como legitimado pelo art. 103, IX da CF.
2) – A aprovação da Emenda Constitucional n. 73, de 6.6.2013,
é inconstitucional quanto à sua iniciativa, e assim, na condição de instituição
integrante da Advocacia Pública da União, é legítima a atuação da ANPAF no
sentido de defender a integridade da Constituição.
Neste sentido, se, no caso em tela, a ANPAF argui-se a não
legitimação da ANPAF, o mesmo não aconteceu na ADI 3561/DF,
(01/02/2005, Publicação DJ 07/02/2006, PP. 00003) na qual a Associação
(ANPAF) funciona como autora e foi reconhecida sua legitimação.
3) – Quanto à prova de que a ANPAF tenha representação em
mais de 9 Estados, ou seja, sua distribuição geográfica (para caracterizar-se o
âmbito nacional), basta que se veja a Ata de Eleição e Posse para o Biênio
2013-2014, na qual todos os Estados em que se divide o território nacional,
estão presentes e representados.
CONCLUSÃO
EM NOSSO ENTENDER,
NACIONAL
DOS
LEGITIMAÇÃO,
PROCURADORES
NOS
TERMOS
DO
A ANPAF
FEDERAIS
ART.
103,
–
ASSOCIAÇÃO
TEM
INCISO
PLENA
IX
DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988, PARA INGRESSAR JUNTO AO
SUPREMO
TRIBUNAL
INCONSTITUCIONALIDADE
FEDERAL
VISANDO
COM
O
AÇÃO
DIRETA
DE
RECONHECIMENTO
DA
INCONSTITUCIONALIDADE DA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 73/2013.
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ANPAF – PARECER PROF. DR. IVO DANTAS
TAL CONCLUSÃO ESTÁ EMBASADA NOS ARGUMENTOS
E RACIOCÍNIO DESENVOLVIDOS AO LONGO DAS PÁGINAS QUE
FORMAM ESTE PARECER, EM NÚMERO DE 29.
É O PARECER.
S.M.J.
De Recife para Brasília, 04 de dezembro de 2014.
Professor Doutor Francisco IVO DANTAS Cavalcanti.
Titular de DIREITO CONSTITUCIONAL da Faculdade de
Direito do Recife (UFPE). Membro Titular da Academia Brasileira de Letras
Jurídicas. Presidente da Comissão de Estudos Constitucionais da Ordem
dos Advogados do Brasil – Secção de Pernambuco.
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