Gustavo Silveira Machado
O PROCESSO DE APROVAÇÃO DA LEI Nº 11.705, DE
19 DE JUNHO DE 2008
Monografia apresentada ao Programa de PósGraduação Lato sensu em Saúde Coletiva da
Fundação Oswaldo Cruz-Brasília, como requisito
parcial para obtenção do título de Especialista em
Direito Sanitário.
Orientador: Profa. MSc Maria Célia Delduque
Brasília
2010
2
RESUMO
No Brasil, o Presidente da República pode editar medidas provisórias, que têm força de
lei mas precisam ser submetidas imediatamente ao Congresso, para serem apreciadas
em curto prazo. A Medida Provisória no. 415/2008, que proibia a venda de bebidas
alcoólicas às margens de rodovias federais, recebeu numerosas emendas e foi
profundamente modificada, passando a estabelecer, destacadamente, o limite zero
para a alcoolemia de motoristas. O trabalho busca identificar como e por que ocorreram
tais mudanças, mediante análise de todos os passos da sua tramitação, e se as
mudanças foram fundamentadas em dados técnicos objetivos. Foi feita revisão
bibliográfica prévia sobre processo legislativo, especificamente o processo legislativo
brasileiro, e revisão de dados científicos e estatísticos sobre ingestão de álcool e
acidentes de trânsito. Verificou-se a existência de numerosos projetos de lei de
conteúdo semelhante, com até 16 anos no Congresso, que foram adaptados como
emendas para acelerar sua tramitação. Não foram identificadas indicações de que os
aspectos técnicos da questão tenham sido adequadamente discutidos.
UNTERMOS: Legislação; processo legislativo; álcool; acidentes de trânsito.
3
ABSTRACT
In Brazil, the President of the Republic has the faculty to proclaim “provisional
measures”, that equal to laws but must be immediately submitted to the Congress, for a
short-term deliberation. The Provisional Measure n. 415/2008, that forbade the selling of
alcoholic beverages at the margins of federal highways, suffered a great number of
amendments and underwent deep changes, now establishing, mainly, as zero the limit
of blood alcohol concentration for drivers. This work is an attempt to identify how and
why such changes occurred, through a step-by-step analysis of
the consideration
process, and to verify if they were founded on objective technical data. Previous
bibliographical review was made on legislative procedures, specifically the Brazilian
ones, and also on scientific and statistical data on alcohol ingestion and traffic accidents.
A number of bills with similar content were found, up to 16 years old, that were adapted
as amendments to accelerate their consideration. No indication was that the technical
aspects were properly discussed.
KEY WORDS: Legislation; legislative process; alcohol; traffic accidents.
4
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO
6
2 O PROCESSO LEGISLATIVO
11
2.1 Estado de Direito, separação dos poderes e Poder Legislativo
11
2.2 Produção das Leis
13
2.3 O Processo Legislativo Brasileiro
14
2.3.1 As Mesas Diretoras das Casas Legislativas e do Congresso Nacional
19
2.3.2 As Medidas provisórias e seu processo legislativo
20
3 ÁLCOOL E TRÂNSITO
24
3.1 Acidentes de trânsito
24
3.2 Infrações e crimes de trânsito
25
3.3 Condução de veículos e consumo de álcool
28
3.4 Outros fatores de risco
33
3.6 Determinação da alcoolemia
36
3.7 Conclusão
37
4 A MEDIDA PROVISÓRIA Nº 415/2008 E SUA TRAMITAÇÃO
38
4.1 O texto original da MP 415/08
38
4.2 Tramitação da MP 415/2008
41
4.2.1 Emendas parlamentares
41
4.2.2 Projetos de lei prévios à MP 415/2008
45
4.2.3 A Frente Parlamentar em Defesa do Trânsito Seguro
47
4.2.4 A Audiência Pública realizada em 26 de março de 2008
48
4.2.5 Parecer do relator
48
4.2.6 Redação final do Projeto de Lei de Conversão
49
5
4.7 Emendas do Senado e redação final da lei
50
4.8 Veto do Presidente da República
54
4.9 Modificações introduzidas pela Lei 11.705/08 na Lei 9.503/97
54
4.10 A Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.017
56
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
58
REFERÊNCIAS
62
6
1 INTRODUÇÃO
Em 21 de janeiro de 2008 o Poder Executivo editou a Medida Provisória (MP)
nº 415/2008 que proibia a venda varejista e o oferecimento para consumo de bebidas
alcoólicas nas faixas de domínio1 ou em locais contíguos às faixas de domínio com
acesso direto a rodovias federais.
As medidas provisórias têm vigência e aplicação imediata, porém devem ser
submetidas à apreciação do Congresso Nacional. Durante sua rápida tramitação, a MP
nº 415/2008 foi profunda e extensamente modificada, sendo finalmente aprovada e
publicada como Lei no. 11.705, de 19 de junho de 2008, que recebeu a alcunha de “lei
seca”, por reduzir para zero o limite de alcoolemia para condutores de veículos
automotores, sujeitando indivíduos com “qualquer concentração de álcool por litro de
sangue”, a pesada multa e à suspensão por doze meses do direito de dirigir. Além
disso, inflige pena de prisão a qualquer motorista em que se detecte alcoolemia
superior a 0,06 g/dL2, independentemente de qualquer outro fato ou circunstância.
A nova lei suscitou polêmica desde sua tramitação. Aplaudida por parte da
sociedade, causou estranheza seu excessivo rigor ao caracterizar como infração
gravíssima conduzir veículo automotor
O instrumento foi tido como impróprio por vários juristas e operadores do
Direito. Pode-se citar por exemplo Marques(2009):
O legislador brasileiro, na tentativa de recrudescer as normas de trânsito
visando a diminuição de acidentes envolvendo motoristas alcoolizados,
acabou por criar uma teratologia legislativa e que vem gerando inúmeras
prisões ilegais ao redor de todo o País.
[...]
1
Define-se como “faixa de domínio” a base física sobre a qual assenta uma rodovia, constituída
pelas pistas de rolamento, canteiros, obras-de-arte, acostamentos, sinalização e faixa lateral de
segurança, até o alinhamento das cercas que separam a estrada dos imóveis marginais ou da
faixa do recuo. Fonte: http://www.dnit.gov.br/rodovias/operacoes-rodoviarias/faixa-de-dominio
2
A alcoolemia pode ser expressa em diversas unidades. Apesar de a lei brasileira referir-se a
decigramas por litro (dg/L), neste trabalho os valores serão expressos em gramas por decilitro
(g/dL), unidade adotada internacionalmente. Para ilustração, 6 dg/L equivalem a 0,6 g/L e a
0,06 g/dL.
7
Da mera leitura comparativa do texto do art. 306 do CTB, [Código de
Trânsito Brasileiro] antes e depois da Lei no. 11.705/08, pode-se
perceber que o legislador transformou a conduta de conduzir veículo
automotivo sob a influência de álcool (na quantidade igual ou superior a
6 decigramas por litro de sangue) em crime de perigo abstrato, ou seja,
retirou-se da elementar do tipo penal a necessidade de que o condutor
esteja expondo a dano potencial a incolumidade de outrem.
Não obstante o aplauso de toda a imprensa e de boa parte da opinião
pública, segundo pesquisas divulgadas amplamente, a inovação
legislativa nesse sentido não pode prosperar, uma vez que o art. 306,
como está redigido, não é compatível com o sistema penal e os
princípios constitucionais vigentes.
Diz-se isso porque o dispositivo legal em análise, ao punir criminalmente
o condutor apenas e tão somente pelo fato dele estar dirigindo sob o
efeito de álcool, cria uma presunção de culpa do agente, sem que ele
tenha ofendido nenhum bem jurídico tutelado pelo Direito Penal.
Algum tempo após a entrada em vigor da nova lei, divulgaram-se números
que comprovariam a diminuição dos acidentes de trânsito, o que teve o efeito de
amortecer a reação pública, afinal, o bem maior estaria sendo alcançado. De fato, logo
após a publicação da Lei 11.705/08 houve uma expressiva intensificação da
fiscalização por parte da polícia e dos órgãos de trânsito (não se pode deixar de notar
que houve à época um aumento nos valores das multas de trânsito) e de detenção de
motoristas por vezes com alcoolemias irrisórias. Contudo, a fiscalização é ato de cunho
administrativo, não havendo necessidade de lei nova para implementá-la ou
incrementá-la. Como escreveu Taffarello (2009):
Com o fim de combater a alta incidência de acidentes de trânsito
causada pela condução de veículos automotores associada ao uso de
álcool, a nova lei pretendeu-se extremamente rigorosa e foi celebrada
por muitos como um relevante marco político em matéria de prevenção
de acidentes. E efeitos a ela atribuíveis foram sentidos de imediato,
tendo-se noticiado já no primeiro final de semana de sua vigência
reduções sensíveis no número de acidentes em relação a períodos
anteriores.
Índices reveladores de um aparente sucesso da lei repetiram-se durante
os primeiros meses que se seguiram à sua promulgação, o que
possibilitou a autoridades executivas e legislativas dirigirem-se à
imprensa e à opinião pública em tom vitorioso ao tratar do assunto. A
sociedade brasileira, então, assimilou a mudança normativa sem
considerar objeções levantadas por especialistas em direito penal e
política criminal, que, por vezes, questionaram a necessidade da nova
8
lei e a proporcionalidade das sanções por ela trazidas, bem como
apontaram falhas flagrantes em sua redação.
Atualmente, porém, estatísticas já não mostram um cenário digno de
exultação: segundo levantamento divulgado pela Polícia Rodoviária
Federal, cresceram os números acidentes e feridos nas estradas nos
últimos doze meses em relação ao ano anterior, conquanto o número de
mortos haja mantido-se praticamente estável.
Por outro lado, alguns juristas apontam que impropriedades na nova lei
teriam causado mesmo um aumento na impunidade, como é o caso de Gomes (2009):
[...] antes do advento da Lei 11.705/2008 o crime de embriaguez ao
volante (art. 306 do CTB) não exigia nenhuma taxa de alcoolemia.
Bastava a comprovação de um condutor bêbado (dirigir sob a influência
do álcool) e uma direção anormal (que coloca em risco a segurança
viária). Agora, depois da Lei 11.705/2008, só existe crime quando a
concentração de álcool no sangue atinge o nível de 0,6 decigramas [6
decigramas].3
Conclusão: todas as pessoas que estão sendo processadas ou mesmo
que já foram condenadas pelo delito do art. 306 cometido até o dia
19.06.08, desde que tenham sido surpreendidas com menos de 0,6
decigramas [6 decigramas] de álcool por litro de sangue, foram
"anistiadas". Todas! Houve abolição do delito. Em outras palavras: o que
antes era delito se transformou em mera infração administrativa.
Nenhuma conseqüência penal pode subsistir para esses motoristas. A
lei seca trouxe lá sua surpresa: na parte criminal, beneficiou os
processados ou condenados.
Prova inequívoca: não havendo prova segura de que o motorista, antes
da nova lei, tinha 0,6 decigramas [6 decigramas] de álcool por litro de
sangue, impõe-se a absolvição. A lei nova exige essa prova de modo
incontroverso. Diante de sua ausência, só resta a absolvição. Na dúvida,
absolve-se o réu (in dubio pro reo).
Lei mal redigida: se a nova lei um dia irá alcançar seu objetivo de reduzir
o número de mortes no Brasil não sabemos, o que é certo, desde logo, é
que ela [...] veio beneficiar milhares de motoristas embriagados que
foram condenados ou que estão sendo processados pelos delitos que
cometeram.
De antemão, uma questão pertinente pode ser formulada: por que e como
uma medida provisória, em sua curta tramitação, sofreu tantas e tão profundas
modificações? No texto sucinto da MPV 415/2008 pode-se sem grandes penas
3
O autor refere-se equivocadamente a “0,6 decigramas”. Na verdade, o limite estipulado é de 6
decigramas ou 0,6 gramas por litro de sangue.
9
identificar a intenção fundamental: proibir a venda de bebidas alcoólicas às margens
das rodovias federais, para reduzir sua oferta e consequentemente seu consumo por
motoristas. Mais difícil é detectar o objetivo principal da Lei 11.705/2008, com suas
diversas disposições, ainda que se agrupem sob um argumento comum de reduzir o
consumo de álcool.
Não é raro, no processo legislativo, que a intenção da lei difira, por vezes
fortemente, da intenção do proponente do projeto original. Isso ocorre porque os
legislativos são órgãos plurais, onde os membros têm as mesmas prerrogativas,
podendo propor emendas a qualquer projeto em tramitação, emendas essas que serão
votadas juntamente com o projeto. Quando o processo de emendamento é muito
intenso, o texto final pode não apenas distanciar-se do original, mas até desfigurar-se a
ponto de dificultar a identificação da intenção do legislador. Tal ocorrência, aliás
frequente, é bem descrita por Kelsen (1998, p. 47):
Caso façamos uma análise psicológica do procedimento pelo qual um
estatuto é criado constitucionalmente, descobriremos ainda que o ato
criador da regra obrigatória não precisa necessariamente ser um ato de
"vontade" que tenha o conteúdo dessa regra por objeto. O estatuto é
criado por urna determinação do parlamento. O parlamento - segundo a
constituição – é a autoridade competente para dar forca de lei ao
estatuto. O procedimento pelo qual o parlamento aprova um estatuto
consiste essencialmente na votação de um projeto de lei que foi
submetido ao exame de seus membros. O estatuto é "aprovado" se uma
maioria dos membros votar a favor do projeto. Os membros que votam
contra o projeto não "querem" o conteúdo do estatuto. Apesar do fato de
expressarem uma vontade contrária, a expressão de sua vontade é tão
essencial para a criação do estatuto quanto a expressão da vontade dos
que votaram a favor. O estatuto, é bem verdade, é a "decisão" de todo o
parlamento, incluindo a minoria divergente. Obviamente, no entanto, isso
não significa que o parlamento "queira" o conteúdo do estatuto.
Consideremos apenas a maioria que vota a favor da lei. Mesmo assim, a
afirmação de que os membros dessa maioria "querem" o estatuto é
claramente de natureza fictícia. Votar a favor de um projeto de lei não
implica, em absoluto, querer efetivamente o conteúdo do estatuto.
O objetivo do presente trabalho é tentar responder a duas perguntas: a
primeira é como e por que a MP 415/2008 sofreu tantas modificações em sua
tramitação no Congresso Nacional. Pode-se aventar, por exemplo, a ação de grupos de
pressão, normal e esperada no regime democrático, desde que feita abertamente. A
10
segunda pergunta que se afigura é se esse processo de modificação do texto foi
amparado em dados técnicos objetivos, ou seja, dados científicos e estatísticos.
Do ponto de vista do Direito Sanitário, tal trabalho se justifica por mais de
uma razão. Alcoolismo e acidentes de trânsito são, ambos, temas importantes no
domínio da saúde pública. É útil conhecê-los e compreender como são tratados pelo
poder público, e se sua normatização está amparada por critérios técnicos que lhe
permitam otimizar os efeitos práticos. Existe, além disso, uma evidente vantagem em
conhecer o processo legislativo brasileiro quando se pretende compreender, discutir e
mesmo propor eventuais medidas legais.
A metodologia empregada consistiu em revisão bibliográfica (capítulos 2 e 3)
e revisão documental (capítulo 4).
No capítulo 2 abordam-se os temas Estado de direito, divisão de poderes,
Poder Legislativo e processo legislativo brasileiro, conforme normatizado na
Constituição Federal e nos regimentos internos de ambas as Casas legislativas, com
ênfase nas medidas provisórias.
No capítulo 3 faz-se uma revisão sobre acidentes de trânsito, efeitos
fisiológicos do álcool e influência como causa de acidentes, e sobre estudos e
levantamentos estatísticos sobre consumo de álcool e acidentes de trânsito.
No capítulo 4 utilizam-se precipuamente as bases de dados da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal, incluindo notas taquigráficas, para analisar o texto
original
da
MP
415/2008,
as
emendas
apresentadas,
pareceres,
votos,
pronunciamentos etc. até a publicação como Lei 11.705/08.
Ao final, espera-se responder de modo satisfatório às questões formuladas.
11
2 O PROCESSO LEGISLATIVO
2.1 Estado de Direito, separação dos poderes e Poder Legislativo
A República Federativa do Brasil, segundo estabelecido no art. 1o da
Constituição Federal, constitui-se em Estado democrático de direito.
O Estado moderno sucedeu o Estado medieval, feudal, que não tinha como
corresponder às necessidades surgidas com a Idade Moderna, como a unidade de
pesos e medidas, a unidade de moeda e principalmente das leis. Seus elementos
constituintes básicos eram a soberania e o território. (DALLARI, 2009) Nessa fase, os
Estados eram usualmente unificados em torno das monarquias, a figura do monarca
simbolizando a própria nação e concentrando as prerrogativas e os poderes da
soberania, formando as monarquias absolutistas.
Os inconvenientes e riscos da concentração de todo poder em uma pessoa
(ou mesmo em um único corpo de pessoas) já haviam sido identificados desde a
antiguidade, por exemplo na obra de Aristóteles. Na idade moderna, John Locke
merece destaque por formular uma teoria de separação das funções do Estado entre
figuras distintas. (DALLARI, 2009)
O século XVIII marcou o advento dos primeiros Estados constitucionais, que
na definição de Jorge de Miranda (2002) são Estados fundados em uma constituição
que, além de limitadora do poder, regula toda sua organização e sua relação com os
cidadãos. As Constituições então elaboradas já traziam a separação dos poderes
legislativo, executivo e judiciário, por influência direta da obra de Montesquieu (1862, p.
128-129):
Há em cada Estado três tipos de poderes: o poder legislativo, o poder
executor das coisas que dependem do direito das pessoas, e o poder
executor das que dependem do direito civil.
Pelo primeiro, o príncipe ou magistrado faz leis para algum tempo ou
para sempre, e corrige ou revoga as que estão feitas. Pelo segundo, ele
faz a paz ou a guerra, envia ou recebe embaixadas, estabelece a
segurança, evita as invasões. Pelo terceiro, pune os crimes, ou julga as
12
desavenças dos particulares. Chamar-se-á este último de poder de
julgar, e o outro simplesmente de poder executor do Estado.4
O Brasil, nação surgida já no século XIX, sempre foi um Estado
constitucional, e todas as suas constituições acolheram a separação de poderes,
incluindo a Constituição de 1824, que no entanto continha um resquício do absolutismo,
o Poder Moderador, dito “chave de toda a organização política” e delegado
privativamente ao Imperador. Algumas das prerrogativas do Poder Moderador estão
hoje delegadas ao Presidente da República, como a de convocar extraordinariamente o
Congresso, sancionar leis, nomear e demitir livremente os Ministros de Estado e
conceder indultos e comutar penas. (BRASIL, 1896)
A atual Constituição Federal, de 1988, estipula já em seu artigo 2o que “são
Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judiciário”.
A Carta Magna trata da organização dos Poderes em seu Título IV (artigos
44 a 135). Os artigos 44 a 75 são dedicados ao Poder Legislativo, bicameral e exercido
pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal:
Art. 44. O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se
compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
Parágrafo único. Cada legislatura terá a duração de quatro anos.
Art. 45. A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do
povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada
Território e no Distrito Federal.
§ 1º O número total de Deputados, bem como a representação por
Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar,
proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes
necessários, no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas
unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta
Deputados.
§ 2º Cada Território elegerá quatro Deputados.
4
Il y a dans chaque État trois sortes de pouvoirs: la puissance législative, la puissance
exécutrice des choses qui dépendent du droit des gens, et la puissance exécutrice de celles qui
dépendent du droit civil. §Par la première, le prince ou le magistrat fait des lois pour un temps ou
pour toujours, et corrige ou abroge celles qui sont faites. Par la seconde, il fait la paix ou la
guerre, envoie ou reçoit des ambassades, établit la sûreté, prévient les invasions. Par la
troisième, il punit les crimes, ou juge les différends des particuliers. On appellera cette dernière
la puissance de juger, et l'autre simplement la puissance exécutrice de l'État.
13
Art. 46. O Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e
do Distrito Federal, eleitos segundo o princípio majoritário.
§ 1º Cada Estado e o Distrito Federal elegerão três Senadores, com
mandato de oito anos.
§ 2º A representação de cada Estado e do Distrito Federal será
renovada de quatro em quatro anos, alternadamente, por um e dois
terços.
§ 3º Cada Senador será eleito com dois suplentes.
2.2 Produção das Leis
As normas jurídicas, para terem validade, devem satisfazer a alguns
requisitos (DINIZ, 2007, p. 394) :
1o) elaboração por um órgão competente, que é legítimo por ter sido
constituído para tal fim;
2o) competência ratione materiae do órgão, isto é, a matéria objeto da
norma deve estar contida na competência do órgão;
3o) observância dos processos ou procedimentos estabelecidos em lei
para sua produção, que nos EUA se denomina due process of law.
A Constituição Federal garante a legitimidade do Congresso Nacional (arts.
44 a 46, como visto acima) e delimita suas competências (arts. 48 a 50), satisfazendo
aos dois primeiros requisitos. Os procedimentos a serem seguidos para a feitura das
leis (processo legislativo) encontram-se também na Magna Carta, nos artigos 59 a 69, e
nos Regimentos Internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
Além do processo legislativo, a normas legais devem ser enunciadas de
modo uniforme, seguindo os procedimentos da técnica legislativa. A Constituição
dispõe (art. 59, parágrafo único) que “lei complementar disporá sobre a elaboração,
redação, alteração e consolidação das leis”. Atualmente vige a Lei Complementar nº 95,
de 26 de fevereiro de 1998, com as modificações introduzidas pela Lei Complementar
nº 107, de 26 de abril de 2001.
Alguns de termos que poderão surgir no decorrer deste trabalho são
explicados na Lei Complementar nº 95/98:
14
Art. 3º A lei será estruturada em três partes básicas:
I - parte preliminar, compreendendo a epígrafe, a ementa, o preâmbulo,
o enunciado do objeto e a indicação do âmbito de aplicação das
disposições normativas;
II - parte normativa, compreendendo o texto das normas de conteúdo
substantivo relacionadas com a matéria regulada;
III - parte final, compreendendo as disposições pertinentes às medidas
necessárias à implementação das normas de conteúdo substantivo, às
disposições transitórias, se for o caso, a cláusula de vigência e a
cláusula de revogação, quando couber.
Art. 4º A epígrafe, grafada em caracteres maiúsculos, propiciará
identificação numérica singular à lei e será formada pelo título
designativo da espécie normativa, pelo número respectivo e pelo ano de
promulgação.
Art. 5º A ementa será grafada por meio de caracteres que a realcem e
explicitará, de modo conciso e sob a forma de título, o objeto da lei.
Art. 6º O preâmbulo indicará o órgão ou instituição competente para a
prática do ato e sua base legal. (BRASIL, 1998)
2.3 O Processo Legislativo Brasileiro
O processo legislativo pode ser analisado por pelo menos dois aspectos: um
normativo-formal, ou seja, as normas pelas quais é regido e os aspectos formais
envolvidos na produção legislativa, outro, o sócio-político, o processo legislativo como
inserido no mundo real, interagindo com os fenômenos sociais e os movimentos
políticos. No presente trabalho estuda-se somente o aspecto normativo-formal.
Conceitualmente, o processo legislativo pode ser definido como a “sucessão
ordenada dos trâmites a observar na elaboração dos atos normativos pelos órgãos
colegiados constitucionalmente competentes para legislar, e das formalidades
complementares” (CAETANO, apud CARVALHO, 2007, p. 134).
O processo legislativo federal brasileiro, como já foi dito, está disciplinado na
Constituição Federal nos artigos 59 a 69, nos Regimentos Internos da Câmara dos
Deputados e do Senado e no Regimento Comum do Congresso Nacional.
De acordo com o art. 59 da Constituição, o processo legislativo compreende
a elaboração de várias espécies normativas:
15
1) Emendas à Constituição – modificações ao texto constitucional.
2) Leis complementares – leis cuja elaboração está expressamente prevista
no texto constitucional para dispor sobre determinados assuntos. Necessitam ser
aprovadas por maioria absoluta de votos.
3) Leis ordinárias – todas as demais leis.
4) Leis delegadas – leis elaboradas pelo Presidente da República mediante
delegação do Congresso.
5) Medidas provisórias – instrumentos com força de lei, de iniciativa exclusiva
do Presidente da República e que devem ser submetidos ao Congresso.
6) Decretos legislativos – dispõe sobre matéria de competência exclusiva do
Congresso Nacional sem sanção do Presidente da República.
7) Resoluções – tratam de matérias da competência privativa de cada Casa
legislativa.
O processo legislativo, excetuadas as resoluções, ocorre sempre em ambas
as Casas Legislativas, seja de forma consecutiva (uma Casa inicia a apreciação e
encaminha à outra) ou simultânea (em reuniões conjuntas de ambas as Casas do
Congresso Nacional). Conforme resume Carvalho, (2007) o processo legislativo
compreende uma série de atos para sua consecução: iniciativa, emenda, votação,
sanção, veto, promulgação e publicação.
A iniciativa consiste na apresentação de uma proposição por um agente
competente. No caso das leis, os agentes competentes são listados no art. 61 da
Constituição:
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a
qualquer membro ou comissão da Câmara dos Deputados, do Senado
Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao
Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao ProcuradorGeral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos
nesta Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
II - disponham sobre:
16
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração
direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e
orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos
Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico,
provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (Alínea com
redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União,
bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da
Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública,
observado o disposto no art. 84, VI; (Alínea com redação dada pela
Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de
cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência
para a reserva. (Alínea acrescida pela Emenda Constitucional nº 18, de
1998)
§ 2º A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara
dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento
do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com
não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.
Os projetos são apreciados na Casa onde foram apresentados (Casa
iniciadora). Caso aprovados, são enviados à outra Casa (Casa revisora). Iniciando na
Câmara dos Deputados, o projeto deve ser apresentado à sua Mesa Diretora e lido
perante o Plenário (art. 132 do RICD). O Presidente da Câmara a seguir distribui a
matéria: a) separadamente a todas as Comissões Permanentes de mérito afeitas ao
tema tratado (se forem mais de três, compor-se-á Comissão Especial, nos termos do
art. 34, II do RICD); b) à Comissão de Constituição de Justiça e Cidadania para análise
da técnica legislativa, constitucionalidade e juridicidade.
As Comissões das duas Casas do Congresso desempenham papel
fundamental no processo legislativo federal brasileiro. Sobre elas dispõe o RICD:
Art. 22. As Comissões da Câmara são:
I - Permanentes, as de caráter técnico-legislativo ou especializado
integrantes da estrutura institucional da Casa, co-partícipes e agentes do
processo legiferante, que têm por finalidade apreciar os assuntos ou
proposições submetidos ao seu exame e sobre eles deliberar, assim
como exercer o acompanhamento dos planos e programas
17
governamentais e a fiscalização orçamentária da União, no âmbito dos
respectivos campos temáticos e áreas de atuação;
II - Temporárias, as criadas para apreciar determinado assunto, que se
extinguem ao término da legislatura, ou antes dele, quando alcançado o
fim a que se destinam ou expirado seu prazo de duração.
Cabe ao presidente de cada Comissão ler o projeto perante seus membros e
atribuir a um deles a função de relatar o projeto, ou seja, analisá-lo e proferir-lhe
parecer. Nesta fase abre-se prazo para apresentação de emendas.
Emendas são proposições acessórias, cujo fim é suprimir, acrescentar,
modificar, substituir ou aglutinar elementos do texto de uma proposição principal (art.
118 do RICD). Podem ser livremente apresentadas por qualquer deputado,
independentemente de ser ele membro da Comissão em que se encontre o projeto.
Encerrado o prazo para oferecimento de emendas, o relator terá também prazo definido
para apresentar à Comissão seu parecer único com voto pela aprovação ou rejeição da
proposição e das eventuais emendas apresentadas. No caso de tramitarem
simultaneamente duas ou mais proposições sobre a mesma matéria, elas poderão
tramitar em conjunto (art. 124 do RICD), e neste caso será emitido apenas um parecer
pela aprovação ou rejeição de todas elas.
Por fim, segue-se a fase da votação, sempre precedida da discussão. A
matéria, para ser discutida e votada, deve ser previamente incluída na Ordem do Dia5
da Comissão ou do Plenário. Sobre a tramitação dos projetos, é importante ainda
destacar que sua duração é profundamente influenciada pelo regime a que estiver
submetido (tramitação ordinária, prioridade ou urgência). O art. 52 do RICD determina
os prazos obrigatórios para cada regime, e o art. 151 quais matérias tramitam em
regime de urgência, em regime de prioridade ou em regime de tramitação ordinária. Os
regimes de tramitação estão dispostos no art. 52:
Art. 52. Excetuados os casos em que este Regimento determine de
forma diversa, as Comissões deverão obedecer aos seguintes prazos
para examinar as proposições e sobre elas decidir:
5
Lista das matérias que deverão ser apreciadas em uma dada reunião ordinária do Plenário ou
de Comissão.
18
I - cinco sessões, quando se tratar de matéria em regime de urgência;
II - dez sessões, quando se tratar de matéria em regime de prioridade;
III - quarenta sessões, quando se tratar de matéria em regime de
tramitação ordinária;
IV - o mesmo prazo da proposição principal, quando se tratar de
emendas apresentadas no Plenário da Câmara, correndo em conjunto
para todas as Comissões, observado o disposto no parágrafo único do
art. 121.
§ 1º O Relator disporá da metade do prazo concedido à Comissão para
oferecer seu parecer.
A Constituição prevê em seu art. 58, §2o, I, a existência de projetos que,
concluída sua apreciação nas Comissões, não necessitam ser apreciados no Plenário.
A disposição é confirmada no art. 24, II, do RICD, que lista as matérias que deverão
obrigatoriamente ser submetidas ao Plenário da Câmara.
O projeto de lei aprovado em uma das Casas Legislativas será, nos termos
do art. 65 da CF, revisto pela outra em um turno de discussão e votação. Se aprovado
sem emendas na Casa revisora, está automaticamente aprovado pelo Congresso. Se
rejeitado, o projeto é arquivado. Se for aprovado, mas com emendas, retorna à Casa
iniciadora, para apreciação unicamente das emendas.
Concluída a votação nas duas casas, o projeto de lei é encaminhado ao
Presidente da República, que tem a prerrogativa de sancioná-lo ou vetá-lo, no todo ou
em parte, cabendo ao Congresso Nacional manter ou rejeitar o veto em sessão
conjunta. A lei será, por outro lado, promulgada se o Presidente da República não se
manifestar em 15 dias após o recebimento do projeto ou se o veto presidencial não for
mantido pelo Congresso (art. 66 da CF).
Por fim, a lei deve ser dada a conhecer a todos os interessados, mediante
sua publicação em conformidade com os critérios: a) publicação no órgão oficial; b)
publicação inteligível; c) publicação e difusão imediatas; d) publicação completa; e)
publicação exata. (CARVALHO, 2007, p. 160)
Note-se que, segundo o art. 37 da Constituição, a administração pública
deve seguir o princípio da publicidade. Portanto, todos os atos do processo legislativo
19
têm que ser publicados, no Diário da Câmara dos Deputados ou no Diário do Senado
Federal, conforme a Casa Legislativa onde hajam ocorrido. A publicação da lei já
sancionada ou promulgada, por sua vez, é feita no Diário Oficial da União. (Decreto no.
4.520, de 16 de dezembro de 2002, art. 2º, I)
2.3.1 As Mesas Diretoras das Casas Legislativas e do Congresso
Nacional
Câmara dos Deputados e Senado Federal têm seus trabalhos legislativos e
serviços administrativos dirigidos pelas respectivas Mesas Diretoras, cujos integrantes
são eleitos pelos parlamentares por tempo determinado (Título II, arts. 14 a 19-A do
RICD e Título III, arts. 46 a 60 do RISF).
Para dirigir as reuniões e trabalhos conjuntos do Congresso Nacional
compõe-se a pela Mesa do Congresso Nacional, presidida pelo Presidente do Senado
Federal e com os demais cargos exercidos alternadamente pelos ocupantes dos cargos
equivalentes na Câmara dos Deputados e no Senado Federal (CF, art. 57, §5o). Na
prática, o Presidente do Senado Federal é também o Presidente do Congresso
Nacional.
20
2.3.2 As Medidas provisórias e seu processo legislativo
Como visto, a Constituição Federal brasileira estipula a separação de
poderes. Entretanto, a mesma Carta atribui ao titular do Poder Executivo diversas
prerrogativas no campo legislativo: competência para propor emenda à Constituição
(art. 60, II); competência para propor leis, com diversas matérias de iniciativa privativa
(art. 61, caput e § 1º); competência para adotar medidas provisórias com força de lei
(art. 62); faculdade de solicitar urgência para os projetos de sua iniciativa (art. 64, § 1º);
poder de veto (art. 66, § 1º); elaboração de leis mediante delegação do Congresso (art.
68).
Tal aparente contradição é explicada por autores como Nicolau (2009) e
Sampaio (2007) pelas profundas diferenças existentes entre o Estado liberal clássico e
o Estado social contemporâneo, que por seu muito maior número de atribuições, e sua
consequente hipertrofia, reclama correspondente aumento na quantidade e celeridade
da elaboração de instrumentos normativos, o que, dadas as características do processo
legislativo,
somente poderia ser realizado pelo Poder Executivo. Desta forma, os
6
constituintes foram progressivamente dotando os chefes de governo de poderes de
iniciativa legislativa.
Das prerrogativas acima listadas, destacam-se as medidas provisórias.
Apesar da disposição constitucional de seu envio imediato ao Congresso, as medidas
provisórias têm efeito desde sua edição, na prática funcionando como leis, sem que
tenha havido processo legislativo, por até cento e vinte dias, prazo constitucional para
sua apreciação.
O rito de tramitação das medidas provisórias é disciplinado pelo art. 62 da
Constituição, cujo texto atual porta as modificações introduzidas pela Emenda
Constitucional no.
32/2001, iniciativa do Congresso Nacional para tentar limitar de
alguma maneira o uso das medidas provisórias:
6
Uma assembléia constituinte é um órgão colegiado que tem a função de elaborar ou reformar
uma constituição. (BOBBIO et al., 2002)
21
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República
poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetêlas de imediato ao Congresso Nacional. (“Caput” do artigo com redação
dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:
I - relativa a:
a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito
eleitoral;
b) direito penal, processual penal e processual civil;
c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a
garantia de seus membros;
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos
adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;
II - que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou
qualquer outro ativo financeiro;
III - reservada a lei complementar;
IV - já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional
e pendente de sanção ou veto do Presidente da República. (Parágrafo
acrescido pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
§ 2º Medida provisória que implique instituição ou majoração de
impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só
produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido
convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada. (Parágrafo
acrescido pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
§ 3º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12
perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no
prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez por
igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto
legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes. (Parágrafo acrescido
pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
§ 4º O prazo a que se refere o § 3º contar-se-á da publicação da medida
provisória, suspendendo-se durante os períodos de recesso do
Congresso Nacional. (Parágrafo acrescido pela Emenda Constitucional
nº 32, de 2001)
§ 5º A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional
sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre
o atendimento de seus pressupostos constitucionais. (Parágrafo
acrescido pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
§ 6º Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco
dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência,
subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional,
ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais
deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando. (Parágrafo
acrescido pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
22
§ 7º Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de
medida provisória que, no prazo de sessenta dias, contado de sua
publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do
Congresso Nacional. (Parágrafo acrescido pela Emenda Constitucional
nº 32, de 2001)
§ 8º As medidas provisórias terão sua votação iniciada na Câmara dos
Deputados. (Parágrafo acrescido pela Emenda Constitucional nº 32, de
2001)
§ 9º Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as
medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem
apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas
do Congresso Nacional. (Parágrafo acrescido pela Emenda
Constitucional nº 32, de 2001)
§ 10. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida
provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por
decurso de prazo. (Parágrafo acrescido pela Emenda Constitucional nº
32, de 2001)
§ 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até
sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória,
as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados
durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas. (Parágrafo
acrescido pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
§ 12. Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da
medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja
sancionado ou vetado o projeto. (Parágrafo acrescido pela Emenda
Constitucional nº 32, de 2001)
Vê-se que a Constituição não faculta a edição irrestrita de medidas
provisórias, vinculando-a à existência dos requisitos de relevância e urgência, a serem
aferidos pelo Congresso.
É, sem dúvida, um instrumento concentrador de poderes no Presidente da
República. Embora com tal denominação seja exclusivo da Constituição Brasileira,
encontra paralelos em outros países, fazendo parte dos chamados instrumentos de
legislação de urgência:
A atribuição de poder legislativo excepcional ao Executivo, uma técnica
destinada a conferir maior eficiência na resposta às múltiplas
necessidades da convivência comunitária, reclamada no Poder Público,
é uma das características do Estado Social surgido no curso do século
XX. Além das constituições de países latinos do ocidente europeu como
Itália, França, Portugal e Espanha, também na América as constituições
da Argentina e Colômbia admitem providências legislativas urgentes
com vigência imediata, de iniciativa do Chefe do Executivo.
23
Parte do significado original deste movimento, iniciado na Europa, se
esvanece com a revisão do papel do Estado neste final de século7, a
partir do esgotamento da capacidade de financiamento de práticas
distributivas. No entanto, o poder concedido acaba por tornar possível,
ao Executivo, ditar unilateralmente as políticas públicas, exercendo
controle sobre a dinâmica parlamentar. Assim, mesmo com o
arrefecimento dos projetos de bem-estar social, a legislação urgente
permaneceu usada, em larga escala, como sinal de um novo padrão de
relacionamento entre os poderes. (NASCIMENTO, 2004, p. 157)
O trâmite das medidas provisórias dentro do Congresso Nacional é regido
pela Resolução nº 1 de 2002-CN, que consta do volume do Regimento Comum do
Congresso Nacional. Abaixo, um breve resumo do processo, que será útil para facilitar
a leitura e compreensão do capítulo 4, em que se descreve a tramitação da MP
415/2008:
1) Recebimento pelo Presidente do Congresso Nacional.
2) Nomeação de Comissão Mista de senadores e deputados para apreciação
da MP.
3) Designação do relator, abertura de prazo para oferecimento de emendas e
elaboração de parecer.
4) Votação do parecer.
5) Em caso de aprovação, a Comissão Mista apresenta projeto de lei de
conversão, a ser apreciado pelas Casas Legislativas separadamente.
6) Em caso de rejeição parcial ou total, a Comissão Mista elabora projeto de
decreto legislativo para disciplinar as relações jurídicas decorrentes da vigência dos
textos suprimidos.
O projeto de lei de conversão e/ou de decreto legislativo é encaminhado
primeiramente à Câmara dos Deputados. Se aprovado, é remetido ao Senado.
Eventuais emendas introduzidas no Senado devem ser apreciadas e aceitas ou
rejeitadas pela Câmara.
7
Certamente o autor se refere ao fim do século XX, embora a edição do livro date de 2004.
24
3 ÁLCOOL E TRÂNSITO
Este capítulo tem como objetivo investigar, mediante pesquisa em trabalhos
científicos, em que grau o consumo de álcool por parte de motoristas é fator de
aumento de risco para acidentes de trânsito, e que medidas seriam necessárias e
adequadas para seu controle.
3.1 Acidentes de trânsito
Pode-se definir sucintamente acidente como “um evento não intencional que
produz ferimentos ou danos”. Todo acidente com envolvimento de veículo ocorrido na
via pública é um acidente de trânsito. (IPEA/DENATRAN/ANTP, 2006)
No trânsito concorrem quatro agentes ou componentes: 1) as pessoas
(motoristas, passageiros, pedestres, ciclistas); 2) os veículos, automotores ou não; 3) a
via e o ambiente (incluindo por exemplo as condições climáticas e de iluminação); 4) o
aparato institucional (leis, normas, policiamento etc.) e os aspectos socioambientais.
Esses mesmos componentes, em menor ou maior grau, influenciam na ocorrência dos
acidentes, podendo ser estudados separadamente e em conjunto. Da mesma forma,
para calcular o custo total de um acidente, todos os componentes devem ser
considerados. (IPEA/DENATRAN/ANTP, 2006)
Com o aumento exponencial no número de veículos em circulação ocorrido
durante o século XX, aumentaram também os acidentes de trânsito, a ponto de se
constituírem em grave problema de saúde pública, demandando pesquisas, campanhas
e medidas governamentais para seu enfrentamento. (IPEA/DENATRAN/ANTP, 2006;
OMS, 2009; PEDEN et al., 2004)
Os acidentes de trânsito foram, em 2002, a segunda principal causa de
mortes em todo o mundo entre a população de 5 a 19 anos, e a décima causa geral,
causando a perda de mais de 1.183.000 vidas e um gasto total estimado em cerca de
518 bilhões de dólares (PEDEN et al., 2004). Em 2004, os acidentes já foram a nona
causa geral de mortalidade (2,2% do total de óbitos), estimando-se que no ano de 2030
terão passado a ser a quinta principal causa (3,6% do total de óbitos). (OMS, 2008)
25
Somente no Brasil, no ano de 2007, ocorreram, em números absolutos, 35.155 mortes
(OMS, 2009) e 124.013 internações hospitalares8 causadas por acidentes de trânsito.
Para permitir comparações entre cidades, regiões, países etc., um dos
índices usados é a taxa de mortes por acidentes trânsito por 100.000 habitantes,
durante um ano. Calcula-se atualmente no Brasil uma taxa de 18,3 mortes/100.000
habitantes, contra 13,7 na Argentina, 16,7 na Bolívia, 13,7 no Chile, 11,7 na Colômbia,
13,9 nos Estados Unidos da América, 6,0 na Alemanha, 5,4 no Reino Unido, 35,8 no Irã
e 41,6 no Egito. (OMS, 2009) Ainda que o Brasil ocupe uma faixa intermediária na
comparação com os outros países do mundo, apresenta uma mortalidade no trânsito
superior à dos países vizinhos, indicando que há necessidade de aplicar medidas de
aperfeiçoamento da segurança viária.
3.2 Infrações e crimes de trânsito
O atual Código de Trânsito Brasileiro foi instituído pela Lei nº 9.503, de 23 de
setembro de 1997. Além das disposições nela contidas, têm força normativa, nos
termos dos seus art. 7º, I e II; 12, I, VIII e X e 14, II, as resoluções emitidas pelo
Conselho Nacional de Trânsito – CONTRAN e, em seu âmbito territorial, as resoluções
dos Conselhos Estaduais de Trânsito – CETRAN e do Conselho de Trânsito do Distrito
Federal – CONTRANDIFE. (BRASIL, 1997).
A Lei 9.503/97, cujo texto já fora modificado pela Lei 11.275/06, tratam das
infrações de trânsito nos artigos 161 a 255, e dos crimes de trânsito nos artigos 291 a
312. Quanto a estes, dispõe que, salvo disposição em contrário, sujeitam-se às normas
do Código Penal, do Código de Processo Penal e, no que couber, à Lei no. 9.099, de 26
de setembro de 1995 (juizados especiais).
8
Fonte: Serviço de processamento de dados do Sistema Único de Saúde (DATASUS).
Informação disponível na URL: http://tabnet.datasus.gov.br/cgi/tabcgi.exe?sih/cnv/eruf.def
Consultado em 11/7/2010.
26
Importam para o presente trabalho as disposições da Lei 9.503/97 relativas
ao consumo de álcool e substâncias psicoativas por condutores, transcritas a seguir
com sua redação anterior às modificações introduzidas pela Lei 11.705/08:
Art. 165. Dirigir sob a influência de álcool ou de qualquer substância
entorpecente ou que determine dependência física ou psíquica:
(Redação dada pela Lei nº 11.275, de 2006)
Infração - gravíssima;
Penalidade - multa (cinco vezes) e suspensão do direito de dirigir;
Medida administrativa - retenção do veículo até a apresentação de
condutor habilitado e recolhimento do documento de habilitação.
[...]
Art. 276. A concentração de seis decigramas de álcool por litro de
sangue comprova que o condutor se acha impedido de dirigir veículo
automotor.
Parágrafo único. O CONTRAN estipulará os índices equivalentes para
os demais testes de alcoolemia.
Art. 277. Todo condutor de veículo automotor, envolvido em acidente de
trânsito ou que for alvo de fiscalização de trânsito, sob suspeita de dirigir
sob a influência de álcool será submetido a testes de alcoolemia,
exames clínicos, perícia ou outro exame que, por meios técnicos ou
científicos, em aparelhos homologados pelo CONTRAN, permitam
certificar seu estado. (Redação dada pela Lei nº 11.275, de 2006)
§ 1º Medida correspondente aplica-se no caso de suspeita de uso de
substância entorpecente, tóxica ou de efeitos análogos. (Renumerado
do parágrafo único pela Lei nº 11.275, de 2006)
§ 2º No caso de recusa do condutor à realização dos testes, exames e
da perícia previstos no caput deste artigo, a infração poderá ser
caracterizada mediante a obtenção de outras provas em direito
admitidas pelo agente de trânsito acerca dos notórios sinais de
embriaguez, excitação ou torpor, resultantes do consumo de álcool ou
entorpecentes, apresentados pelo condutor. (Incluído pela Lei nº 11.275,
de 2006)
[...]
Art. 291. Aos crimes cometidos na direção de veículos automotores,
previstos neste Código, aplicam-se as normas gerais do Código Penal e
do Código de Processo Penal, se este Capítulo não dispuser de modo
diverso, bem como a Lei nº 9.099, de 26 de setembro de 1995, no que
couber.
Parágrafo único. Aplicam-se aos crimes de trânsito de lesão corporal
culposa, de embriaguez ao volante, e de participação em competição
não autorizada o disposto nos arts. 74, 76 e 88 da Lei nº 9.099, de 26 de
setembro de 1995.
27
[...]
Art. 302. Praticar homicídio culposo na direção de veículo automotor:
Penas - detenção, de dois a quatro anos, e suspensão ou proibição de
se obter a permissão ou a habilitação para dirigir veículo automotor.
Parágrafo único. No homicídio culposo cometido na direção de veículo
automotor, a pena é aumentada de um terço à metade, se o agente:
[...]
V - estiver sob a influência de álcool ou substância tóxica ou
entorpecente de efeitos análogos.
[...]
Art. 306. Conduzir veículo automotor, na via pública, sob a influência de
álcool ou substância de efeitos análogos, expondo a dano potencial a
incolumidade de outrem:
Penas - detenção, de seis meses a três anos, multa e suspensão ou
proibição de se obter a permissão ou a habilitação para dirigir veículo
automotor.
A leitura dos artigos acima permite concluir que a Lei 9.503/97, longe de ser
um instrumento leniente, já tratava com rigor quem conduzisse veículos sob o efeito de
álcool, bastando que suas disposições fossem cumpridas, o que induz a um
questionamento pertinente sobre a real necessidade de modificá-la para aumentar
ainda mais sua rigidez e reduzir a zero o limite de alcoolemia tolerado.
28
3.3 Condução de veículos e consumo de álcool
Os álcoois são uma classe de compostos orgânicos caracterizados pela
presença de um radical hidroxila ligado à cadeia de carbono. O álcool etílico ou etanol
compõe-se de um radical etil ou etila (cadeia de dois átomos de carbono) ao qual se
liga a hidroxila. Por ser o álcool mais conhecido e usado, o etanol é comumente
chamado simplesmente de álcool. Neste trabalho, álcool e etanol serão usados como
sinônimos.
O álcool, contido em uma grande variedade de bebidas fermentadas ou
destiladas, é a droga mais usada e abusada na sociedade moderna (LEVINE e
KUNSMAN, 2000), e é, em excesso, prejudicial à saúde humana, causando transtornos
e enfermidades tanto agudos como crônicos, devido ao uso prolongado. (SCHUCKIT,
2005)
O
aumento
do
consumo
abusivo
de
álcool
(alcoolismo)
e
suas
consequências para a sociedade o configuram como uma importante questão de saúde
pública. (GARCÍA, 1996; BARSCH, 2008; DES JARLAIS e HUBBARD, 2002). No Brasil,
estima-se que 74,6% da população entre 12 e 65 anos e 54,3% dos adolescentes entre
12 e 17 anos tenha consumido bebida alcoólica pelo menos uma vez na vida. Segundo
a mesma estimativa, cerca de 12,3% da população seria dependente do álcool.
(DUARTE e STEMPLIUK, 2010)
As bebidas alcoólicas são usualmente comercializadas e consumidas em
doses. A dose típica corresponde a uma lata de cerveja de 355 mL, uma taça de vinho
de 120 mL ou uma dose de 40 mL de destilado, e contém de 10 a 15 g de etanol puro.
Após ingerido, o álcool é absorvido no trato gastro-intestinal, e ganha a corrente
sanguínea, de onde se distribui pelos tecidos do corpo. A taxa de álcool presente no
sangue denomina-se alcoolemia. A alcoolemia pode ser expressa em várias unidades,
sendo-o mais frequentemente em gramas por decilitro (g/dL ou g/dL-1), ou em gramas
por litro (g/L ou g/L-1). A ingestão de uma ou duas doses típicas resulta em uma
alcoolemia de 0,02 a 0,03 g/dL, variando segundo a massa corporal e o gênero
(mulheres atingem maiores alcoolemia para doses equivalentes).(SCHUCKIT, 2005)
29
O álcool tem um efeito farmacológico depressor sobre o sistema nervoso
central que é diretamente proporcional à sua concentração sanguínea, afetando
negativamente os reflexos, os sentidos e o desempenho psicomotor geral e
prejudicando a realização de tarefas. (LEVINE, 2000). O aumento no risco de acidentes
por motoristas alcoolizados é fato conhecido desde pelo menos o início do século XX.
Em 1910, o estado norte-americano de Nova Iorque foi pioneiro em estabelecer
proibição legal de dirigir embriagado. (WEBB e WILLIS, apud PECHANSKY et al., 2010)
Levine e Kunsman (2000, p. 104), descrevem os efeitos crescentes do álcool
sobre a fisiologia humana conforme aumenta a concentração sanguínea:
A maioria dos testes de habilidade ao volante, tanto em testes de rua
como em simuladores de direção, mostram disfunção com alcoolemia de
0,05 g/dL. Estudos epidemiológicos sugerem uma associação entre
desempenho prejudicado ao volante e uso de álcool. A maioria desses
estudos mostra que 40% a 60% de todos os motoristas fatalmente
feridos têm alcoolemia de 0,1 g/dL ou maior e que 30% a 40% desses
têm alcoolemia acima de 0,15 g/dL. É importante notar que uma relação
de causa e efeito não pode ser estabelecida por estudos retrospectivos,
e portanto não é possível afirmar, com base nesses estudos, que a
presença de álcool foi o fator causal nos acidentes.
A amplitude dos efeitos do álcool no comportamento pode ser grosso
modo categorizada conforme a alcoolemia como segue:
– <0,05 g/dL (dose baixa) – loquacidade aumentada, discreta excitação,
atenção diminuída, inibições diminuídas e pequena disfunção de
algumas habilidades motoras em alguns indivíduos;
– de 0.05 a 0,10 g/dL (dose moderada) – loquaz, animado, mais ruidoso,
espalhafatoso e depois sonolento, mais confiante, mais disposto a correr
riscos, disfunção de habilidades psicomotoras (orientação, vigilância,
atenção dividida, tempo de reação etc.);
– de 0,10 a 0,30 g/dL (dose elevada) – náusea e vômitos podem ocorrer
seguidos de letargia, ataxia, fala empastada, diplopia, marcha vacilante,
desorientação e habilidades psicomotoras grosseiramente afetadas;
– de 0,30 a 0,50 g/dL (dose alta) – estupor, disfunção visual, resposta
marcadamente reduzida a estímulos (mesmo dolorosos) e marcada
incoordenação muscular. Coma e posteriormente morte devido a
depressão respiratória são esperados com alcoolemia superior a 0,4
g/dL em indivíduos não dependentes de álcool. Note-se que indivíduos
altamente tolerantes (como alcoolistas crônicos) podem não
experimentar ou parecer não experimentar muitos dos efeitos mais
sérios associados a altas concentrações de álcool no sangue, mas todos
os indivíduos experimentam os efeitos deletérios sobre a cognição e o
julgamento com alcoolemias maiores que 0.08 g/dL.
30
De acordo com estudo realizado em 1964 no estado norte-americano de
Michigan, motoristas alcoolizados têm risco maior de sofrer acidentes, tão mais
acentuado quanto maior a alcoolemia. Avalia-se que o risco começa a aumentar
significativamente com 0,04 g/dL, é cinco vezes maior com 0,10 g/dL, cerca de 20
vezes maior com 0,14 g/dL e cento e quarenta vezes maior com 0,24 g/dL. (GLOBAL
ROAD SAFETY PARTNERSHIP, 2007)
Estatísticas de diversas fontes são usadas para dar suporte às políticas de
combate ao uso bebidas alcoólicas por motoristas. No Brasil, o estudo mais abrangente
foi realizado em 1997, em quatro capitais, e concluiu que 27,2% das vítimas de
acidentes de trânsito apresentaram alcoolemia superior a 0,06 g/dL. (GALDURÓZ e
CAETANO, 2004) Não discriminava, contudo, quantas das vítimas, alcoolizadas ou não,
eram motoristas, quantos passageiros e quantos pedestres.
Um outro estudo, realizado em hospitais de Porto Alegre em 2009,
(SOIBELMAN et al., 2010) revelou que 8,3% das vítimas apresentaram positividade
para álcool, sendo 9,1% entre os pedestres, 9,2% entre os passageiros e 7,8% entre os
condutores.
Dados de levantamento feito em vítimas fatais de acidentes na África do Sul
revelaram também uma incidência elevada de alcoolemia positiva entre pedestres,
como mostra a tabela 1:
Tabela 1: Alcoolemia em vítimas fatais de acidentes de trânsito. Alcoolemia expressa em g/dL e
números em porcentagem do total
Zero
0,01-0,04
0,05-0,14
0,15-0,24
≥0,25
Pedestres
37,5
5,4
12,0
20,5
24,7
Passageiros
62,6
4,7
14,0
13,7
5,0
Condutores
48,2
5,3
18,2
18,8
9,5
Ciclistas
61,3
3,2
15,1
14,0
6,5
Fonte: GLOBAL ROAD SAFETY PARTNERSHIP. Beber e dirigir: manual de segurança
viária para profissionais de trânsito. Genebra: Global Road Safety Partnership, 2007.
31
Há uma diferença entre detectar o envolvimento de motoristas alcoolizados
em acidentes e de fato poder atribuir-lhes a responsabilidade pelo ocorrido. Para tanto,
desenvolveram-se técnicas de “análise de responsabilidade”, que levam em conta as
circunstâncias do acidente, sua dinâmica e a ação dos envolvidos. (KURUC et al.,
2009)
Os resultados de um estudo realizado com a análise de responsabilidade
figuram na tabela 2. A responsabilidade pelo acidente e a incidência de alcoolemia
foram determinadas separadamente e tabuladas.
Tabela 2: Responsabilidade pelo acidente de trânsito relacionada com intoxicação alcoólica no
tocante a categorias de participantes no trânsito.
Responsabilidade
pelo acidente
Alcoolemia positiva
Alcoolemia negativa
no.
%
no.
%
Motoristas
41
91,1
61
66,3
Pedestres
37
82,2
34
50,7
Ciclistas
18
90,0
6
31,6
Total
96
87,3
101
56,7
Fonte: KURUC et al. The responsibility of alcohol-impaired road users in fatal road traffic
accidents. In: Bratisi Lek Listy 2009, 110 (12) 802-806
Os resultados, portanto, reconfirmam que motoristas alcoolizados têm maior
probabilidade de causar acidentes de trânsito. É importante notar, contudo, que: 1) os
indivíduos estudados apresentaram alcoolemias bastante elevadas: na média total,
determinou-se 0,191 g/dL (0,166 g/dL entre os motoristas, 0,207 g/dL entre os
pedestres e 0,2 g/dL entre os ciclistas chegando a máximos de 0,355 g/dL, 0,446 g/dL e
0,378 g/dL); 2) a média de alcoolemia dos motoristas que testaram positivamente, de
0,166 g/dL, corresponde a um avançado grau de intoxicação alcoólica, no qual,
segundo as estimativas apresentadas por outros autores, o risco de colisão seria cerca
de oitenta vezes maior. (GLOBAL ROAD SAFETY PARTNERSHIP, 2007)
A grande maioria dos países já adota, há mais ou menos tempo, restrições
ao uso de álcool por motoristas, mediante limites legais de alcoolemia. (GLOBAL ROAD
SAFETY PARTNERSHIP, 2007) A tabela 3 mostra os limites de alcoolemia para
motoristas adotados em diversos países.
32
Tabela 3: Níveis de alcoolemia permitidos para motoristas em diversos países.
País
Alcoolemia (g/dL)
País
Alcoolemia (g/dL)
Alemanha
0,05
Lesoto
0,05
Austrália
0,05
Luxemburgo
0,05
Áustria
0,05
Holanda
0,05
Bélgica
0,05
Nova Zelândia
0,08
Benin
0,08
Noruega
0,05
Botsuana
0,08
Portugal
0,05
Brasil
0,00
Federação Russa
0,02
Canadá
0,08
África do Sul
0,05
Costa do Marfim
0,08
Espanha
0,05
República Tcheca
0,05
Suazilândia
0,08
Dinamarca
0,05
Suécia
0,02
Estônia
0,02
Suíça
0,08
Finlândia
0,05
Uganda
0,15
França
0,05
Reino Unido
0,08
Grécia
0,05
Tanzânia
0,08
Hungria
0,05
Estados Unidos
Irlanda
0,08
Zâmbia
0,08
Itália
0,05
Zimbábue
0,08
Japão
0,00
0,08 ou 0,10
Fonte: GLOBAL ROAD SAFETY PARTNERSHIP. Beber e dirigir: manual de segurança
viária para profissionais de trânsito. Genebra: Global Road Safety Partnership, 2007.
O limite de 0,05g/dL, adotado pela maioria dos países listados na tabela, é
compatível com a evidência da literatura até agora revista, segundo a qual somente a
partir de 0,04 ou 0,05g/dL os efeitos da intoxicação alcoólica começam a se tornar mais
evidentes e significar risco.
33
3.4 Outros fatores de risco
Outros fatores, como pequenos incrementos na velocidade de deslocamento
do veículo podem ser tão ou mais significativos que a ingestão de álcool, como mostra
a tabela a seguir, que compara o aumento do risco de acidentes em velocidades
crescentes com motoristas sóbrios e concentrações crescentes de álcool no sangue:
Tabela 4: Comparação de riscos relativos de acidentes para aumento de velocidade e consumo
de álcool.
Velocidade
Velocidade
Alcoolemia
Alcoolemia
(Km/h)
(risco relativo)
(g/dL)
(risco relativo)
60
1,0
0,00
1,0
65
2,0
0,05
1,8
70
4,2
0,08
3,2
75
10,6
0,12
7,1
80
31,8
0,21
30,4
Fonte: PEDEN, Margie et al. World Report on Road traffic injury prevention. Genebra: OMS,
2004.
Assim como a presença de álcool no sangue, identificam-se outros fatores
que aumentam a probabilidade de acidentes. Dos que afetam diretamente o
desempenho individual destacam-se a juventude e inexperiência do motorista, uso de
drogas psicoativas (lícitas ou ilícitas), cansaço e
sonolência (OMS, 2004). O
comportamento ao volante também tem importância destacada.
Panitz (1999) lista, ademais de fatores de ordem física e sensorial, vários
fatores psicológicos que afetam o comportamento do motorista: motivação, nível de
inteligência, processo de aprendizagem, atenção, atitude face ao risco, atitude face à
regulação, atitude de impaciência e irritação, grau de maturidade, reações
condicionadas e diferenças individuais, cada um deles podendo interferir no
desempenho. Por exemplo, um motorista apressado (motivação) tende a exceder a
velocidade adequada à via e ignorar precauções de segurança, assim como um
motorista jovem e arrojado tende a assumir riscos maiores.
O comportamento de risco pode ser dividido basicamente em dois tipos: os
erros, que são falhas involuntárias, e as violações, que são infrações deliberadas,
34
sendo geralmente aceito que o uso de álcool aumenta a probabilidade de ocorrência de
ambos. (FALLER et al., 2010) Em estudo realizado na cidade de Porto Alegre (RS),
comparou–se a incidência dos dois tipos de comportamento entre motoristas com
alcoolemia negativa e positiva. A tabela 5 exibe os resultados desse estudo.
Tabela 5: Prevalência de comportamentos de risco no trânsito - comparação entre motoristas
com alcoolemia positiva e negativa
Prevalência expressa em %
Erro
Violação
Violação
agressiva
Viol. agressiva
interpessoal
Alcoolemia –
88,7
84,8
73,7
60,4
Alcoolemia +
92,5
79,2
67,9
60,4
Fonte: FALLER, Sibele et al. Psicopatologia e comportamento de risco em motoristas privados
e profissionais no Brasil. In: Uso de bebidas alcoólicas e outras drogas nas rodovias
brasileiras e outros estudos. Porto Alegre: Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas,
2010.
Afirmam os autores, ao expor as conclusões obtidas com o estudo:
[...] No que compete aos comportamentos de risco para acidentes de
trânsito, não foram encontradas diferenças estatisticamente
significativas entre os grupos estudados. Cabe salientar, entretanto, que
a proporção de erros e violações foi bastante alta na amostra estudada,
o que expõe um problema de bastante relevância para a saúde pública
do país, independente do consumo de álcool e substâncias dos
condutores. (FALLER, 2010)
Há outros autores que se referem a um comportamento de risco, que
independe do uso de álcool. Hedlund (1994), estudando o efeito das medidas de
restrição de uso de álcool por motoristas, classificou-os em três grupos:
1) Motoristas “normais” que bebem socialmente, e por não estimarem
adequadamente os efeitos do álcool têm risco aumentado de acidentes. Abstendo-se
de seu uso, o risco tende a normalizar-se.
2) Motoristas “de alto risco”. São bebedores contumazes, para quem o abuso
de álcool seria apenas mais uma manifestação de um comportamento de risco ou um
meio voluntário de remover as inibições. Para estes, a abstinência não reduz em muito
o risco de acidentes.
35
3) Alcoolistas, para quem abster-se do uso de álcool reduziria em muito o
risco de acidentes, mas que para isso necessitariam uma completa mudança de vida.
Hedlund afirma que:
[...] Os motoristas “de alto risco” são talvez o grupo mais difícil de afetar.
Detenção, até mesmo prisão e punição podem ter pouca influência
sobre seu comportamento. Algum comportamento de alto risco é
superado à medida que os motoristas amadurecem. No entanto, uma
vez que o comportamento de alto risco está tão profundamente
arraigado nas personalidades de alguns deles, qualquer mudança
requer medidas bem mais amplas que as disponíveis a [os agentes de]
segurança do trânsito.9
É lícito considerar que a combinação de dois ou mais fatores (por exemplo,
álcool + drogas ou álcool + inexperiência) tenha o efeito de aumentar o risco de
acidente além do que o fazem isoladamente. De fato, há evidências de que motoristas
inexperientes são afetados mais intensamente pelo álcool:
Considerando a população de condutores em geral, uma vez que a
alcoolemia é superior a zero, o risco de acidente de trânsito começa a
aumentar de maneira significativa quando a alcoolemia atinge 0,04
g/100 ml.
Os condutores jovens e sem grande experiência ao volante, ao dirigirem
com uma alcoolemia de 0,05 g/100 ml correm um risco de acidente 2,5
vezes superior ao risco a que estão expostos os condutores mais
experientes.
Jovens adultos na faixa etária de 20–29 anos estão expostos a um risco
superior estimado em 3 vezes o risco a que estão sujeitos os condutores
com idade a partir de 30 anos, seja qual for a alcoolemia.
Adolescentes ao volante estão expostos a um risco de acidente fatal 5
vezes superior ao risco a que estão expostos os condutores com idade a
partir de 30 anos, seja qual for a alcoolemia. (GLOBAL ROAD SAFETY
PARTNERSHIP, 2007, p.13)
Em 1983, os estados norte-americanos do Maine e da Carolina do Norte
foram pioneiros em estabelecer limites legais menores para condutores jovens, e em
9
‘‘“High-risk” drivers are perhaps the hardest group to affect. Deterrence, even arrest and
punishment, may have little influence on their behavior. Some high-risk behavior is outgrown as
drivers mature. However, since high-risk behavior is rooted so deeply in some drivers’
personalities, any change requires measures for broader than those available to traffic safety.’
(Tradução livre do original).
36
1995 foi editada lei federal compelindo todos os estados a fixar o limite de 0.02 g/dL
para motoristas menores de 21 anos. (SHULTS et al., 2001)
Em
2001,
a
Comissão
das
Comunidades
Europeias
editou
uma
recomendação oficial segundo a qual todos os Estados membros deveriam adotar o
limite máximo de 0,05 g/dL de alcoolemia para todos os motoristas, exceto os
condutores inexperientes, motociclistas, condutores de veículos de grande porte e
condutores de veículos transportando mercadorias perigosas, para quem seria aplicado
o limite máximo de 0,02 g/dL. (COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS, 2001)
3.6 Determinação da alcoolemia
Como visto, há diversos fatores de risco no trânsito com importância
comparável à do álcool, que no entanto parecem não receber a mesma atenção e
destaque.
Pode-se aventar como motivo para a concentração das atenções no álcool a
fácil mensurabilidade da sua presença em comparação com aspectos comportamentais
e mesmo com o uso de outras drogas.
O álcool pode ser dosado no sangue, na urina, na saliva, no suor e no ar
expelido pelos pulmões (LIMBERGER et al., 2010). No Brasil, a pesquisa de álcool e
outras drogas no organismo do motorista é normatizada pela Resolução nº 206 do
CONTRAN, que determina que a confirmação será feita pelo menos por um dos meios:
exame de sangue, teste de ar alveolar, exame clínico por médico perito ou exame
realizado por laboratório especializado. (BRASIL, 2006) O meio mais facilmente
disponível, não-invasivo e que requer treinamento mínimo, podendo ser usado por
policiais e agentes de trânsito, é o chamado bafômetro, destinado a determinar
somente a presença de álcool no ar alveolar.
Há diversos modelos de bafômetros, que empregam diferentes tecnologias.
Todos são, em alguma proporção, sujeitos a erro. Um exemplo de fator comum que
afeta sua precisão é a variação da temperatura ambiente. Os aparelhos devem ser
calibrados previamente ao uso. Alguns deles baseiam-se na detecção no ar alveolar do
radical etil, presente no álcool (etanol, etil-álcool), mas também são sensibilizados pelo
37
radical metil, com um carbono a menos na molécula. A respiração normal contêm mais
de cem moléculas diferentes, e 70 a 80 por cento contêm o radical metil. Desta forma, o
aparelho pode acusar positivamente sem a presença de etanol. A leitura pode ser
falsamente positiva também para indivíduos diabéticos ou em jejum prolongado, que
têm níveis sanguíneos (e no ar alveolar) bastante altos de acetona, reconhecida como
etanol por alguns aparelhos. Também já foi relatado em pesquisa que a ingestão de
vários tipos de pães pode gerar leituras equivalentes e até 0,05 g/dL, e mesmo
profissionais que trabalhem com produtos voláteis, como pintores podem testar
positivamente sem a ingestão de álcool.(HANSON, 200-) Além disso, já se determinou
que, em condições normais, um
indivíduo tem uma produção endógena que pode
chegar a 30g de etanol e 0,6g de metanol por dia, podendo ser até duplicada pela
ingestão de frutas contendo pectina, como a maçã, gerando alcoolemia detectável.
(LINDINGER et al., 1998)
A dose típica, como visto no item 3.3, contém 15g de etanol puro. Portanto, a
produção endógena de etanol, dependendo da dieta, pode chegar ao equivalente a
quatro doses por dia.
3.7 Conclusão
O abuso de bebidas alcoólicas em si representa um grave dano à sociedade.
Quando crônico é causa de doenças, incapacidade para o trabalho e desagregação
familiar. Quando episódico, está ligado a aumento do absenteísmo, episódios de
violência, e acidentes de trânsito. Merece, portanto, atenção por parte da sociedade e
do poder público, que o devem enfrentar. Não foram encontradas, porém, evidências da
necessidade de fixar o limite zero de alcoolemia para motoristas. Com adequada
fiscalização e aplicação das punições cabíveis, a lei em seu formato anterior seria
suficiente e eficaz.
38
4 A MEDIDA PROVISÓRIA Nº 415/2008 E SUA TRAMITAÇÃO
4.1 O texto original da MP 415/08
Em 22 de janeiro de 2008, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso
Nacional a Mensagem nº 20/200810, pela qual submetia à sua apreciação a Medida
Provisória nº 415/2008, com somente sete artigos e tratando de dois pontos: a proibição
de venda de bebidas alcoólicas nas margens de rodovias e a modificação da
composição do Conselho Nacional de Trânsito (CONTRAN):
Medida Provisória nº 415, de 21 de Janeiro de 2008
Proíbe a comercialização de bebidas alcoólicas em rodovias federais e
acresce dispositivo à Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997 - Código
de Trânsito Brasileiro
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere
o art. 62 da Constituição, adota a seguinte Medida Provisória, com força
de lei:
Art. 1º São vedados, na faixa de domínio de rodovia federal ou em local
contíguo à faixa de domínio com acesso direto a rodovia, a venda
varejista e o oferecimento para consumo de bebidas alcoólicas.
§ 1º A violação do disposto no caput implica multa de R$ 1.500,00 (mil e
quinhentos reais).
§ 2º Em caso de reincidência, a multa será aplicada em dobro e
suspensa a autorização para acesso a rodovia pelo prazo de dois anos.
Art. 2º O estabelecimento comercial situado na faixa de domínio de
rodovia federal ou em local contíguo à faixa de domínio com acesso
direto a rodovia que inclua entre sua atividade a venda ou o
fornecimento de bebidas ou alimentos deverá fixar, em local de ampla
visibilidade, aviso indicativo da vedação de que trata o art. 1º.
Parágrafo único. O descumprimento do disposto no caput implica multa
de R$ 300,00 (trezentos reais).
Art. 3º Compete à Polícia Rodoviária Federal a fiscalização e a aplicação
das multas previstas nos arts. 1o e 2o.
Parágrafo único. Configurada a reincidência, a Polícia Rodoviária
Federal comunicará o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de
Transportes - DNIT para aplicação da penalidade de suspensão da
autorização para acesso a rodovia.
10
Fonte: http://www.camara.gov.br/sileg/integras/539805.pdf.
39
Art. 4º Para os efeitos desta Medida Provisória, entende-se por bebidas
alcoólicas as bebidas potáveis que contenham álcool em sua
composição, com grau de concentração igual ou acima de meio grau
Gay-Lussac.
Art. 5º O art. 10 da Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997 - Código de
Trânsito Brasileiro, passa a vigorar acrescido do seguinte inciso:
"XXIII - um representante do Ministério da Justiça." (NR)
Art. 6º As pessoas físicas e jurídicas terão até 31 de janeiro de 2008
para se adequar ao disposto nos arts. 1º e 2º.
Art. 7º Esta Medida Provisória entra em vigor na data de sua publicação.
11
O texto fora elaborado e encaminhado ao Presidente por iniciativa conjunta
dos Ministros do Gabinete de Segurança Institucional, da Justiça, da Saúde, das
Cidades, da Educação e dos Transportes, acompanhado da justificativa a seguir, com
argumentos alusivos à saúde pública e aos gastos públicos:
EMI Nº 13 - GSI/MJ/MS/MCIDADES/MEC/MT
Brasília, 21 de janeiro de 2008.
Excelentíssimo Senhor Presidente da República,
1. Submetemos à elevada consideração da Vossa Excelência a anexa
proposta de projeto de medida provisória, que tem como objetivo dispor
sobre a proibição à comercialização de bebidas alcoólicas em rodovias
federais e alterar a Lei nº 9.503, 23 de setembro de 1997 - Código de
Trânsito Brasileiro.
2. A Organização Mundial de Saúde - OMS estima em aproximadamente
2 bilhões o número de consumidores de bebidas alcoólicas no mundo.
Do ponto de vista da Saúde Pública, 76,3 milhões de pessoas
apresentam problemas diagnosticáveis associados ao consumo de
bebidas alcoólicas. O álcool causa anualmente 1,8 milhão de mortes,
3,2% do total, e é responsável por 4% dos “anos perdidos de vida útil”
no mundo. Entre as décadas de 70 e 90 o consumo de álcool cresceu
mais de 70% entre os brasileiros.
3. A Secretaria Nacional Antidrogas - SENAD, realizou em parceria com
a Universidade Federal de São Paulo - UNIFESP, pesquisa sobre os
Padrões de Consumo de Álcool na População Brasileira. Este estudo de
abrangência nacional, detectou que 52% dos brasileiros acima de 18
anos consome bebida alcoólica pelo menos uma vez ao ano.
11
Fonte:
http://www2.camara.gov.br/legislacao/legin.html/textos/visualizarTexto.html?ideNorma=568855&
seqTexto=92174&PalavrasDestaque= .
40
O estudo apontou também que dois terços dos motoristas já dirigiu
depois de ter ingerido bebidas alcoólicas em quantidade superior ao
limite legal permitido. Segundo o levantamento, 74,6% dos brasileiros
entre 12 e 65 anos já consumiu bebida alcoólica pelo menos uma vez na
vida.
4. Em outra pesquisa realizada pela SENAD em parceria com a
UNIFESP nas 27 capitais do Brasil, observou-se que 76% das crianças
e adolescentes em situação de rua já havia consumido bebidas
alcoólicas. Outro estudo inédito realizado também pela SENAD e
UNIFESP em parceria com a FUNAI, em 2007, investigou os Padrões de
Consumo de Álcool na População Indígena em 11 comunidades de sete
diferentes etnias, distribuídas pelas cinco regiões geográficas do Brasil.
Os resultados apontam que 38,4% dos índios entrevistados, com idade
entre 18 e 64 anos, consomem bebidas alcoólicas, sendo que 67,6%
dos índios que bebem têm a cerveja como a bebida de primeira escolha,
seguida pela cachaça com 41, 9%.
5. Vale frisar que os problemas relacionados ao consumo excessivo de
bebidas alcoólicas não se limitam às populações vulneráveis e indicam
associação com os índices de morbidade e mortalidade da população
geral. Em 2004, 35.674 pessoas morreram em decorrência de acidentes
de trânsitos no Brasil (Ministério da Saúde, 2006).
6. Outro ponto importante é a Pesquisa realizada em 1998 por iniciativa
da Associação Brasileira de Departamentos de Trânsito - Abdetran em
quatro capitais brasileiras - Salvador, Recife, Brasília e Curitiba - a qual
apontou que entre as 865 vítimas de acidentes, quase um terço (27,2%),
apresentou taxa de alcoolemia superior a de 0,6 g/l, índice limite definido
pelo Código de Trânsito Brasileiro.
7. São de extrema relevância, também, os dados do Ministério da Saúde
apontando que no Brasil, triênio 1995-97, o alcoolismo ocupava o quarto
lugar no grupo das doenças incapacitantes. Em 1996, a cirrose hepática
de etiologia alcoólica foi a sétima maior causa de óbito na população
acima de 15 anos. Os gastos públicos do Sistema Único de Saúde SUS, com tratamento de dependentes de álcool e outras drogas em
unidades extra-hospitalares, como os Centros de Atenção Psicossocial Álcool e Drogas (CAPSad), atingiram, entre 2002 e junho de 2006, a
cifra de R$36.887.442,95. Além disso, outros R$ 4.317.251,59 foram
gastos em procedimentos hospitalares de internações relacionadas ao
uso de álcool e outras drogas no mesmo período.
8. O Conselho Nacional Antidrogas - Conad, órgão superior do Sistema
Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas- Sisnad instalou a Câmara
Especial de Políticas Públicas sobre o Álcool - CEPPA, composta por
diferentes órgãos governamentais e representantes da sociedade civil
com o objetivo de discutir e propor alternativas de diminuição do impacto
negativo do consumo excessivo do álcool na população. Em
decorrência, o Governo Brasileiro aprovou a Política Nacional sobre o
Álcool, de acordo com Decreto nº 6.117, de 22 de maio de 2007, que
reflete a preocupação governamental e define as diretrizes norteadoras
das ações de governo para tão importante questão. Referido Decreto vai
além, e estipula um conjunto de medidas de caráter imediato para
41
reduzir e prevenir os danos à saúde e à vida, bem como as situações de
violência e criminalidade associadas ao uso prejudicial de bebidas
alcoólicas na população brasileira.
9. A urgência desse projeto se dá em razão do alto índice de consumo
do álcool, que causa anualmente 1,8 milhão de mortes no mundo. Além
disso, os gastos em procedimentos hospitalares de internações
relacionadas ao uso de álcool e outras drogas, bem como de acidentes
automobilísticos decorrentes do uso de álcool, vêm aumentando
sobremaneira, trazendo graves conseqüências para elaboração e
implantação de políticas públicas nessa área.
10. Além disso, a proximidade do feriado do Carnaval torna prudente
que as restrições ao consumo e comercialização de bebidas alcoólicas
entrem em vigor imediatamente.
11. São essas, Senhor Presidente, as razões pelas quais viemos pleitear
a decisão de Vossa Excelência pelo envio da proposta de projeto de lei
anexa, preferencialmente na forma de Medida Provisória, nos termos do
art. 62 da Constituição da República.12
4.2 Tramitação da MP 415/2008
4.2.1 Emendas parlamentares
Todos os passos da tramitação da MP 415/2008 encontram-se registrados e
disponíveis no sítio institucional do Senado Federal.13
Seguindo o rito descrito no item 2.2, o texto da MP foi encaminhado ao
Presidente do Congresso Nacional. Sua leitura e a nomeação da Comissão Mista
encarregada ocorreram em 7/2/2008, com abertura de prazo para oferecimento de
emendas.
Até o dia 11/2/2008 foram oferecidas 47 (quarenta e sete) emendas. A tabela
6, abaixo, organiza as emendas por ordem de apresentação (1ª coluna), com os
respectivos autores (2ª coluna) e alteração proposta no texto (3ª coluna). Uma quarta
coluna foi acrescida para classificar as emendas tematicamente. Marcaram-se:
12
Fonte: http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=538189.
13
Fonte: http://www.senado.gov.br/sf/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=83795.
42
— com “F” as emendas que propunham flexibilização da restrição à venda de
álcool; “R” as que propunham restrições adicionais; “P” as que propunham aumento das
penas e punições; “C” as que tratavam de temas correlatos; “A” as que tratavam de
temas alheios aos da MP.
Tabela 6: Emendas parlamentares apresentadas à MP 415/2008
Nº
Autor
01 Dep. Renato Molling
02 Dep. Arnaldo Faria de
Sá
03 Sen. Fátima Cleide
04 Dep. Guilherme
Campos
05 Dep. Luciano Castro
06 Dep. Moreira Mendes
07 Dep. Odair Cunha
08 Dep. Onyx Lorenzoni
09 Dep. Paulo Piau
10 Dep. João Maia
11 Dep. Luciano Castro
12 Dep. Luciano Castro
13 Dep. Onyx Lorenzoni
14 Sen. Adelmir Santana
Tema
Alteração
Suprime todos os dispositivos da MP, com exceção do art. 5º,
F
que modifica a composição do CONTRAN.
Modifica o art. 1º da MP, substituindo o termo “local contíguo à
faixa de domínio” por “locais sob concesssão, com acesso
F
direto à rodovia”, no intuito de restringir o número de
estabelecimentos atingidos pela proibição da venda de
bebidas alcoólicas.
Modifica o art. 1º da MP, excepcionando da proibição da
venda de bebidas alcoólicas os estabelecimentos situados em
F
perímetro urbano.
Acrescenta parágrafo ao art. 1º da MP, para excepcionar os
estabelecimentos localizados em shopping centers e similares
F
da regra que prevê suspensão de autorização para acesso à
rodovia, no caso de reincidência de venda de bebida alcoólica.
Modifica o art. 1º da MP, excepcionando da proibição da
venda de bebidas alcoólicas os estabelecimentos situados em
F
perímetro urbano.
Modifica o art. 1º da MP, excepcionando da proibição da
venda de bebidas alcoólicas os estabelecimentos situados em
F
perímetro urbano.
Acrescenta § 3º ao art. 1º da MP, excepcionando da proibição
da venda de bebidas alcoólicas os estabelecimentos situados
F
em perímetro urbano.
Modifica o art. 1º da MP, fixando a distância de 500m da faixa
de domínio da rodovia como limite para a imposição da
F
proibição de venda de bebida alcoólica.
Modifica o art. 1º da MP, para proibir a venda ou o
oferecimento de bebida alcoólica nas rodovias apenas quando
F
o consumo ocorrer no próprio estabelecimento comercial.
Acrescenta § 1º ao art. 1º da MP, excepcionando da proibição
da venda de bebidas alcoólicas os estabelecimentos situados
F
em perímetro urbano.
Acrescenta § 1º ao art. 1º da MP, excepcionando da proibição
da venda de bebidas alcoólicas os estabelecimentos situados
F
em perímetro urbano.
Acrescenta § 1º ao art. 1º da MP, excepcionando da proibição
da venda de bebidas alcoólicas os estabelecimentos situados
F
em perímetro urbano.
Modifica o § 1º do art. 1º da MP, elevando de R$ 1.500,00
para R$ 3.000,00 o valor da multa pelo descumprimento da
P
proibição de vender bebida alcoólica nas rodovias federais.
Acrescenta § 3º ao art. 1º da MP, excepcionando da proibição
da venda de bebidas alcoólicas os estabelecimentos
F
comerciais situados em perímetro urbano e aqueles que
servem a localidades rurais que não dispõem de fácil acesso a
43
Tema
Alteração
outros estabelecimentos.
15 Dep. Leandro Sampaio Acrescenta § 3º ao art. 1º da MP, excepcionando da proibição
da venda de bebidas alcoólicas os estabelecimentos
F
comerciais situados em perímetro urbano.
16 Dep. Neucimar Fraga
Acrescenta parágrafos ao art. 1º da MP, para proibir o
transporte de bebida alcoólica no interior dos veículos, exceto
R
se no compartimento de bagagem. Impõe multa de R$
1.500,00 pelo descumprimento da proibição.
17 Dep. Hugo Leal
Acrescenta § 1º ao art. 1º da MP, excepcionando da proibição
da venda de bebidas alcoólicas os estabelecimentos situados
F
em perímetro urbano.
18 Dep. Pepe Vargas
Acrescenta § 3º ao art. 1º da MP, excepcionando da proibição
da venda de bebidas alcoólicas os estabelecimentos
F
comerciais situados em perímetro urbano.
19 Dep. Rita Camata
Acrescenta § 3º ao art. 1º da MP, excepcionando da proibição
da venda de bebidas alcoólicas os estabelecimentos
F
comerciais situados em perímetro urbano, desde que o
acesso a eles não se dê pela mesma via de alcance a postos
de gasolina.
20 Dep. Sandro Mabel
Acrescenta § 3º ao art. 1º da MP, excepcionando da proibição
da venda de bebidas alcoólicas estabelecimentos como
F
supermercados, casas de show, hotéis, atacadistas, entre
outros.
21 Dep. Sandro Mabel
Acrescenta § 3º ao art. 1º da MP, excepcionando da proibição
da venda de bebidas alcoólicas estabelecimentos como
supermercados, casas de show, hotéis, atacadistas, entre
F
outros que não tenham como objeto a venda varejista e o
oferecimento de bebida alcoólica para consumo imediato.
22 Dep. Sandro Mabel
Modifica os arts. 1º e 2º da MP, para proibir a venda ou o
oferecimento de bebidas alcóolicas em estabelecimentos
F
localizados em rodovias federais, desde que o consumo seja
imediato ou ocorra no próprio local.
23 Dep. Arnaldo Faria de Modifica o art. 2º da MP, para limitar a obrigação de dar
Sá
publicidade do disposto na MP aos estabelecimentos que
F
possuam concessão para atuar às margens das rodovias
federais.
24 Dep. Dr. Ubiali
Modifica o parágrafo único do art. 2º da MP, elevando de R$
300,00 para R$ 1.000,00 o valor da multa aplicada ao
P
estabelecimento que descumprir a determinação de dar
publicidade ao conteúdo da MP.
25 Dep. Onyx Lorenzoni
Acrescenta § 3º ao art. 1º da MP, excepcionando
estabelecimentos comerciais localizados no interior de
F
shopping centers.
26 Dep. Arnaldo Faria de Modifica o art. 3º da MP, para permitir que se firme convênio
Sá
com os municípios para a fiscalização do cumprimento do
C
disposto na MP.
27 Dep. Dr. Ubiali
Acrescenta § 2º ao art. 3º da MP, criando fundo remuneratório
A
para os agentes da Polícia Rodoviária Federal.
28 Dep. Dr. Ubiali
Acrescenta § 2º ao art. 3º da MP, criando fundo remuneratório
A
para os agentes da Polícia Rodoviária Federal.
29 Dep. Eduardo Sciarra Modifica o art. 3º da MP, habilitando o DNIT e a ANTT à
função de fiscalização do cumprimento do disposto na MP.
C
Nº
Autor
30 Dep. Eduardo Sciarra
Modifica o parágrafo único do art. 3º da MP, determinando
que, no caso de rodovias postas à concessão, a comunicação
C
44
Nº
Autor
31 Dep. Hugo Leal
32 Dep. Raul Jungmann
33 Dep. Valdir Raupp
34 Dep. Carlos Zarattini
35 Dep. Tarcísio
Zimmermann
36 Dep. Tarcísio
Zimmermann
37 Dep. Tarcísio
Zimmermann
38 Dep. Tarcísio
Zimmermann
39 Dep. Augusto Carvalho
40 Sen. Adelmir Santana
41 Dep. Luiz Carlos Hauly
42 Dep. Luiz Carlos Hauly
43 Dep. Luiz Carlos Hauly
44 Sen. Lúcia Vânia
45 Dep. Luiz Carlos Hauly
Tema
Alteração
sobre reincidência de venda de bebida alcoólica seja feita à
ANTT.
Modifica o art. 3º da MP, permitindo que se firme convênio
com estados, municípios e com o Distrito Federal, para
C
cumprimento do disposto na MP.
Modifica o parágrafo único do art. 3º da MP, fixando o prazo
de 10 dias para suspensão da autorização de acesso a
P
rodovia, no caso de reincidência de venda de bebida alcoólica
por estabelecimento localizado às margens de rodovia federal.
Acrescenta art. 3º à MP, excepcionando da proibição da
venda de bebidas alcoólicas os estabelecimentos comerciais
F
situados em perímetro urbano.
Apresenta emenda substitutiva global, alterando o conteúdo
R,
da MP e promovendo diversas alterações no Código de P,C,
Trânsito Brasileiro.
A
Acrescenta inciso ao art. 263 do Código de Trânsito Brasileiro,
para determinar a cassação do documento de habilitação no
P
caso de configurada a infração de dirigir sob a influência do
álcool.
Acrescenta § 5º ao art. 269 do Código de Trânsito Brasileiro,
para determinar a realização de exame de dosagem de
P
alcoolemia no caso de acidentes de trânsito que acarretem
lesões corporais.
Acrescenta parágrafo ao art. 265 do Código de Trânsito
Brasileiro, para determinar o recolhimento do documento de
P
habilitação do condutor flagrado dirigindo sob a influência do
álcool.
Modifica o inciso II do art. 263 do Código de Trânsito
Brasileiro, incluindo a reincidência do flagrante de embriaguez
P
ao volante nas situações que dão causa ao recolhimento da
habilitação.
Acrescenta artigo ao Código de Trânsito Brasileiro, para
caracterizar como infração o transporte de bebida alcoólica na
cabine de passageiros dos veículos ou o transporte de bebida
R
alcoólica sem lacre no compartimento de bagagem dos
veículos.
Modifica o art. 6º da MP, concedendo prazo até 31 de
dezembro de 2008 para que os estabelecimentos se adequem
F
ao disposto na MP.
Acrescenta parágrafo ao art. 37 da Lei nº 8.078/90, para
proibir a publicidade destinada a promover a venda de
A
produtos infantis.
Modifica o inciso VIII do art. 3º da Lei nº 9.294/96, para proibir
a venda de produto fumígero em estações de embarque e
A
desembarque de passageiros.
Acrescenta artigo à MP, para alterar a Lei nº 9.294/96 e
caracterizar como bebida alcoólica, para todos os efeitos
C
legais, aqueles que contenham álcool em sua composição
com grau de concentração de meio grau Gay-Lussac ou mais.
Modifica o art. 306 do Código de Trânsito Brasileiro, para
caracterizar como crime de trânsito a condução de veículo sob P, R
a influência do álcool, esteja ou não expondo outros a risco.
Acrescenta artigo à MP, para determinar o perdimento do
P
veículo daquele flagrado dirigindo sob a influência do álcool,
45
Nº
Autor
46 Dep. Eduardo
Valverde
47 Dep. Germano Bonow
Tema
Alteração
em grau de concentração superior a seis decigramas por litro
de sangue.
Acrescenta artigo à MP, excepcionando da proibição da venda
de bebidas alcoólicas os estabelecimentos comerciais
F
situados em perímetro urbano.
Acrescenta artigo à MP, determinando que em áreas urbanas
a regulamentação da venda de bebida alcoólica é
F
competência municipal.
Fonte: módulo de tramitação de proposições do sítio de internet da Câmara dos Deputados
(http://www.camara.gov.br/internet/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=382708)
Das 47 emendas apresentadas, portanto:
— 27 (1 a 12, 14, 15, 17 a 23, 25, 33, 40, 42, 46 e 47) buscavam unicamente
flexibilizar ou eliminar as restrições ao comércio de bebidas;
— 12 (13, 16, 24, 32, 34 a 39, 42, 44 e 45) podiam ser relacionadas de
alguma maneira à saúde pública. Dessas, praticamente todas visavam a exacerbar as
punições aos motoristas ou comerciantes. As exceções eram as emendas nº 16 e 39,
que proibiam o transporte de bebidas alcoólicas fora do compartimento de bagagem
dos veículos, a emenda nº 42, que tratava de assunto alheio à medida provisória
(produtos fumígenos) e a emenda nº 34, uma proposição complexa que pretendia
substituir todo o texto da medida provisória.
Para relatar a MP 415/2008 foi designado o Deputado Hugo Leal, que devido
a esse fato solicitou a retirada das emendas 17 e 31, de sua autoria. Note-se que,
segundo informou o ofício nº 54/2008 do Congresso Nacional, pelo qual se remeteu a
medida provisória ao Presidente da Câmara dos Deputados14, a comissão mista
prevista regimentalmente não foi efetivamente instalada.
4.2.2 Projetos de lei prévios à MP 415/2008
Quando da edição da MP 415/2008, havia em tramitação na Câmara dos
Deputados numerosos projetos de lei com o fim de inibir o consumo de bebidas
14
Fonte: http://www.camara.gov.br/sileg/integras/539804.pdf
46
alcoólicas, com destaque para o Projeto de Lei nº 4.846, de 1994, que até junho de
2010 continuava pendente de votação e que estabelece medidas destinadas a restringir
o consumo de bebidas alcoólicas. A demora de 16 anos deve-se em grande parte por
haver recebido durante sua tramitação a apensação de 125 (cento e vinte e cinco)
outros projetos de tema afim.15
O cruzamento das informações sobre os projetos em tramitação e as
emendas apresentadas permite estabelecer correlações entre uns e outros, expostas
na tabela 7:
Tabela 7: Projetos de lei em tramitação na Câmara dos Deputados e sua correlação com a MP
415/2008 ou emendas a ela apresentadas.
Projeto
2.665/2003
7.640/2006
7.050/2002
2.216/2007
2.872/2008
251/1999
15
Deputado/Autor
Ementa
Proíbe a venda de bebidas alcoólicas
Adelor Vieira
em rodovias federais
Dispõe sobre a proibição de venda de
Corauci Sobrinho
bebidas alcoólicas às margens das
rodovias e dá providências correlatas.
Caracteriza como infração gravíssima
Edison Lobão
o transporte de bebida alcoólica na
cabine de passageiro do veículo.
Define como infração o transporte de
Augusto Carvalho
bebida alcoólica no interior do veículo.
Inclui na composição do CONTRAN
um representante do Ministério da
Justiça; reduz, para 90 (noventa)
quilômetros a velocidade máxima nas
vias rurais; aumenta as penalidades
para disputa de corrida ("racha" ou
"pega"), ultrapassagem perigosa,
excesso de velocidade, utilização de
telefone celular e dispositivos de
fraude à fiscalização; fixa o valor das
Carlos Zarattini
multas de trânsito em Real; reduz
para três decigramas de álcool por
litro de sangue para comprovar o
consumo de álcool pelo motorista;
proíbe o contigenciamento dos
recursos da educação no trânsito;
obriga a divulgação dos limites de
consumo de álcool e das penalidades
pelo seu uso, nos estabelecimentos
ao longo das rodovias.
Altera o parágrafo único do art. 1º da
Lei nº 9.294, de 1996, para considerar
Valdemar Costa Neto
como alcoólica a bebida com
qualquer teor alcoólico.
Correlação
MP 415/2008
MP 415/2008
Emendas 1 e 16
Emendas 1 e 16
Fonte: http://www.camara.gov.br/internet/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=21169
Emenda 34
Emenda 43
47
Projeto
1.277/1999
2.134/2007
Deputado/Autor
Ementa
Altera o parágrafo único do art. 1º da
Lei nº 9.294, de 1996, para considerar
Freire Junior
como alcoólica a bebida com
qualquer teor alcoólico.
Altera o parágrafo único do art. 1º da
Lei nº 9.294, de 1996, para considerar
Rita Camata e outros
como alcoólica a bebida com teor
alcoólico superior a 0,5° (meio grau)
Gay Lussac.
Correlação
Emenda 43
Emenda 43
Fonte: módulo de tramitação de proposições do sítio de internet da Câmara dos Deputados
(http://www.camara.gov.br/sileg/default.asp)
4.2.3 A Frente Parlamentar em Defesa do Trânsito Seguro
Existem no Congresso as chamadas frentes parlamentares, grupos
constituídos de deputados e/ou senadores interessados em fazer avançar propostas
pertinentes a determinado tema. As frentes parlamentares foram regulamentadas na
Câmara dos Deputados pelo Ato da Mesa nº 69, de 10 de novembro de 2005:
Art. 2º Para os efeitos deste Ato considera-se Frente Parlamentar a
associação suprapartidária de pelo menos um terço de membros do
Poder Legislativo Federal, destinada a promover o aprimoramento da
legislação federal sobre determinado setor da sociedade.
Art. 3º O requerimento de registro de Frente Parlamentar será instruído
com a ata de fundação e constituição da Frente Parlamentar e o estatuto
da Frente Parlamentar.
Parágrafo único. O requerimento de registro deverá indicar o nome com
o qual funcionará a Frente Parlamentar e um representante, que será
responsável perante a Casa por todas as informações que prestar à
Mesa.
Art. 4º As Frentes Parlamentares registradas na forma deste Ato
poderão requerer a utilização de espaço físico da Câmara dos
Deputados para a realização de reunião, o que poderá ser deferido, a
critério da Mesa, desde que não interfira no andamento dos trabalhos da
Casa, não implique contratação de pessoal ou fornecimento de
passagens aéreas.
A Frente Parlamentar em Defesa do Trânsito Seguro (FPDTS) foi criada em
2003. À época da confecção deste trabalho, a frente congregava 208 parlamentares:
207 deputados (de um universo de 513) e um senador. Dos 28 parlamentares que
48
apresentaram emendas à MP 415/2008, 13, inclusive o relator (Deputado Hugo Leal),
integram a frente.16
4.2.4 A Audiência Pública realizada em 26 de março de 2008
A FPDTS promoveu a realização de audiência pública em 26 de março de
2008 na Câmara dos Deputados para discutir a MP 415/208, tendo como convidados o
Presidente da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Turismo e Hospitalidade
(CONTRATUH), o Presidente da Federação Nacional de Hotéis, Restaurantes, Bares e
Similares (FNHRBS), o Presidente da Confederação Nacional do Turismo (CNTur), o
Secretário de assuntos legislativos do Ministério da Justiça, o Diretor-geral da Polícia
Rodoviária Federal e o Diretor do DENATRAN.
A lista de convidados não incluiu representantes do Ministério da Saúde nem
de outro órgão ligado à saúde pública. Desta forma, a argumentação apresentada na
audiência pública resumiu-se a: 1)considerações de cunho econômico pelos oradores
contrários à MP, e; 2)defesa de agravamento das punições de motoristas usuários de
bebidas alcoólicas, pelos favoráveis à MP. Não foram apresentados dados estatísticos,
nem aspectos referentes à saúde pública.17
4.2.5 Parecer do relator
Conforme o rito de tramitação de medidas provisórias descrito no capítulo 2,
cabe ao relator da matéria elaborar parecer e proferi-lo perante o Plenário. O relator da
MP 415/2008, Deputado Hugo Leal, apresentou em 28/4/2008 perante o Plenário da
Câmara dos Deputados parecer pela aprovação na forma de projeto de lei de
conversão, com aprovação das emendas de nº 3, 5, 6, 7, 10, 11, 12, 15, 18, 26, 29, 30,
16
17
Fonte: http://www.frentetransitoseguro.com.br/composição
Transcrição arquivada no Departamento de Taquigrafia da Câmara dos Deputados sob o no.
0234/08.
49
33, 44 e 46, aprovação parcial das de nº 4, 14, 16, 19, 20, 21, 22, 25, 32, 39 e 47, e
com rejeição das demais emendas.
O texto do projeto de lei de conversão apresentado, consideravelmente mais
extenso que o da medida provisória, excetuava as áreas urbanas da proibição de venda
de bebidas alcoólicas e propunha diversas modificações no texto da Lei nº 9.503, de 23
de setembro de 1997, como o agravamento das punições aos motoristas sob efeito de
álcool, a punição por “qualquer concentração de álcool por litro de sangue”, entre
outras.18
4.2.6 Redação final do Projeto de Lei de Conversão
Na mesma sessão em que foi apresentado o parecer do relator ao Plenário
da Câmara dos Deputados, procedeu-se à discussão e à votação da matéria.
A Constituição Federal prevê, em seu art. 62, os requisitos de relevância e
urgência para a edição de medidas provisórias, e no § 5º do mesmo artigo determina
que a deliberação sobre o mérito das medidas provisórias depende de apreciação
prévia sobre o atendimento de tais pressupostos.
A apreciação prévia aprovou o atendimento, porém com votos contrários e
objeções manifestadas pelos líderes de mais de um partido, que argumentaram ser
matéria adequada a projeto de lei.19
Passando à apreciação do mérito, o projeto de lei de conversão foi aprovado,
com algumas modificações. A redação final do texto encaminhado à apreciação do
Senado suprimiu algumas disposições, como a penalização de motoristas que
carregassem bebidas alcoólicas no interior do veículo, mas mantendo a estrutura do
parecer elaborado pelo relator.20
18
Disponível em http://www.camara.gov.br/sileg/integras/557210.pdf[0].
19
Fonte: Diário da Câmara dos Deputados, ano LXIII, no. 056, de 24 de abril de 2008.
20
Fonte: http://www.senado.gov.br/atividade/materia/getPDF.asp?t=53590 .
50
4.7 Emendas do Senado e redação final da lei
O texto convertido em Projeto de Lei de Conversão no. 13/2008 foi remetido
em 29/4/2008 pela Mesa Diretora da Câmara dos Deputados ao Senado Federal, para
apreciação, por meio do Ofício nº 116/08/PS-GSE.21
O Plenário do Senado Federal aprovou o projeto, efetuando, contudo, (sete)
emendas no texto.22
De acordo com as regras do processo legislativo, cabe à Casa iniciadora
deliberar sobre as emendas eventualmente realizadas pela Casa revisora. Em sessão
realizada no dia 27/5/2008, o Plenário da Câmara dos Deputados acatou as emendas
no. 1 e 2, rejeitando as demais. As emendas acatadas não representaram alteração
efetiva no texto do projeto: a primeira alterou a ementa para corresponder com mais
fidelidade a suas disposições, e a segunda alteou o capítulo 1º com a mesma
finalidade.
A redação definitiva, que foi enviada à sanção do Presidente da República,
diferia grandemente do texto original da MP 415/2008:
Redação Final
Medida Provisória nº 415-D, de 2008
Projeto de Lei de Conversão nº 13 de 2008
Altera a Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997, que ‘institui o Código
de Trânsito Brasileiro’, e a Lei nº 9.294, de 15 de julho de 1996, que
dispõe sobre as restrições ao uso e à propaganda de produtos
fumígeros, bebidas alcoólicas, medicamentos, terapias e defensivos
agrícolas, nos termos do § 4º do art. 220 da Constituição Federal, para
inibir o consumo de bebida alcoólica por condutor de veículo automotor,
e dá outras providências.
O CONGRESSO NACIONAL decreta:
Art. 1º Esta Lei altera dispositivos da Lei nº 9.503, de 23 de setembro de
1997, que institui o Código de Trânsito Brasileiro, com a finalidade de
estabelecer alcoolemia 0 (zero) e de impor penalidades mais severas
para o condutor que dirigir sob a influência do álcool, e da Lei nº 9.294,
21
Fonte: http://www.camara.gov.br/internet/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=382708.
22
Fonte: http://legis.senado.gov.br/mate-pdf/13265.pdf .
51
de 15 de julho de 1996, que dispõe sobre as restrições ao uso e à
propaganda de produtos fumígeros, bebidas alcoólicas, medicamentos,
terapias e defensivos agrícolas, nos termos do § 4º do art. 220 da
Constituição Federal, para obrigar os estabelecimentos comerciais em
que se vendem ou oferecem bebidas alcoólicas a estampar, no recinto,
aviso de que constitui crime dirigir sob a influência de álcool.
Art. 2º São vedados, na faixa de domínio de rodovia federal ou em
terrenos contíguos à faixa de domínio com acesso direto à rodovia, a
venda varejista ou o oferecimento de bebidas alcoólicas para consumo
no local.
§ 1º A violação do disposto no caput deste artigo implica multa de R$
1.500,00 (um mil e quinhentos reais).
§ 2º Em caso de reincidência, dentro do prazo de 12 (doze) meses, a
multa será aplicada em dobro, e suspensa a autorização de acesso à
rodovia, pelo prazo de até 1 (um) ano.
§ 3º Não se aplica o disposto neste artigo em área urbana, de acordo
com a delimitação dada pela legislação de cada município ou do Distrito
Federal.
Art. 3º Ressalvado o disposto no § 3º do art. 2º desta Lei, o
estabelecimento comercial situado na faixa de domínio de rodovia
federal ou em terreno contíguo à faixa de domínio com acesso direto à
rodovia, que inclua entre suas atividades a venda varejista ou o
fornecimento de bebidas ou alimentos, deverá afixar, em local de ampla
visibilidade, aviso da vedação de que trata o art. 2º desta Lei.
Parágrafo único. O descumprimento do disposto no caput deste artigo
implica multa de R$ 300,00 (trezentos reais).
Art. 4º Competem à Polícia Rodoviária Federal a fiscalização e a
aplicação das multas previstas nos arts. 2º e 3º desta Lei.
§ 1º A União poderá firmar convênios com Estados, Municípios e com o
Distrito Federal, a fim de que estes também possam exercer a
fiscalização e aplicar as multas de que tratam os arts. 2º e 3º desta Lei.
§ 2º Configurada a reincidência, a Polícia Rodoviária Federal ou ente
conveniado comunicará o fato ao Departamento Nacional de InfraEstrutura de Transportes – DNIT ou, quando se tratar de rodovia
concedida, à Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT, para
a aplicação da penalidade de suspensão da autorização de acesso à
rodovia.
Art. 5º A Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997, passa a vigorar com
as seguintes modificações:
I – o art. 10 passa a vigorar acrescido do seguinte inciso XXIII:
“Art. 10. .....................................................................................
.................................................................................................
XXIII – 1 (um) representante do Ministério da Justiça.
........................................................................................ ”(NR)
52
II – o caput do art. 165 passa a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 165. Dirigir sob a influência de álcool ou de qualquer outra
substância psicoativa que determine dependência:
Infração – gravíssima;
Penalidade – multa (cinco vezes) e suspensão do direito de dirigir por
12 (doze) meses;
Medida Administrativa – retenção do veículo até a apresentação de
condutor habilitado e recolhimento do documento de habilitação.
........................................................................................ “(NR)
III – o art. 276 passa a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 276. Qualquer concentração de álcool por litro de sangue sujeita o
condutor às penalidades previstas no art. 165 deste Código.
Parágrafo único. Órgão do Poder Executivo federal disciplinará as
margens de tolerância para casos específicos.”(NR)
IV – o art. 277 passa a vigorar com as seguintes alterações:
“Art. 277. .....................................................................................
....................................................................................................
§ 2º A infração prevista no art. 165 deste Código poderá ser
caracterizada pelo agente de trânsito mediante a obtenção de outras
provas em direito admitidas, acerca dos notórios sinais de embriaguez,
excitação ou torpor apresentados pelo condutor.
§ 3º Serão aplicadas as penalidades e medidas administrativas
estabelecidas no art. 165 deste Código ao condutor que se recusar a se
submeter a qualquer dos procedimentos previstos no caput deste
artigo.”(NR)
V – o art. 291 passa a vigorar com as seguintes alterações:
“Art. 291. .....................................................................................
§ 1º Aplica-se aos crimes de trânsito de lesão corporal culposa o
disposto nos arts. 74, 76 e 88 da Lei nº 9.099, de 26 de setembro de
1995, exceto se o agente estiver:
I - sob a influência de álcool ou qualquer outra substância psicoativa
que determine dependência;
II - participando, em via pública, de corrida, disputa ou competição
automobilística, de exibição ou demonstração de perícia em manobra
de veículo automotor, não autorizada pela autoridade competente;
III - transitando em velocidade superior à máxima permitida para a via
em 50 km/h (cinqüenta quilômetros por hora).
§ 2º Nas hipóteses previstas no § 1º deste artigo, deverá ser instaurado
inquérito policial para a investigação da infração penal.”(NR)
VI – o art. 296 passa a vigorar com a seguinte redação:
53
“Art. 296. Se o réu for reincidente na prática de crime previsto neste
Código, o juiz aplicará a penalidade de suspensão da permissão ou
habilitação para dirigir veículo automotor, sem prejuízo das demais
sanções penais cabíveis.”(NR)
VII – o art. 301 passa a vigorar acrescido do seguinte parágrafo único:
“Art. 301. .....................................................................................
Parágrafo único. Não se aplica o disposto no caput deste artigo se o
agente:
I – conduzia veículo automotor, na via pública, sob a influência de álcool
ou qualquer outra substância psicoativa que determine dependência;
II – participava, em via pública, de corrida, disputa ou competição
automobilística ou, ainda, de exibição ou demonstração de perícia em
manobra de veículo automotor, não autorizada pela autoridade
competente;
III – conduzia veículo automotor em acostamento ou na contramão ou,
ainda, em velocidade superior à máxima permitida para a via em 50
km/h (cinqüenta quilômetros por hora).”(NR)
VIII – o art. 306 passa a vigorar com a seguinte alteração:
“Art. 306. Conduzir veículo automotor, na via pública, estando com
concentração de álcool por litro de sangue igual ou superior a 6 (seis)
decigramas, ou sob a influência de qualquer outra substância psicoativa
que determine dependência:
...................................................................................................
Parágrafo único. O Poder Executivo federal estipulará a equivalência
entre distintos testes de alcoolemia, para efeito de caracterização do
crime tipificado neste artigo.”(NR)
Art. 6º Consideram-se bebidas alcoólicas, para efeitos desta Lei, as
bebidas potáveis que contenham álcool em sua composição, com grau
de concentração igual ou superior a meio grau Gay-Lussac.
Art. 7º A Lei nº 9.294, de 15 de julho de 1996, passa a vigorar acrescida
do seguinte art. 4º-A:
“Art. 4º-A Na parte interna dos locais em que se vende bebida alcoólica,
deverá ser afixado advertência escrita de forma legível e ostensiva de
que é crime dirigir sob a influência de álcool, punível com detenção.”
Art. 8º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 9º Fica revogado o inciso V do parágrafo único do art. 302 da Lei nº
9.503, de 23 de setembro de 1997.
Sala das Sessões, em 27 de maio de 2008.
Deputado HUGO LEAL
54
4.8 Veto do Presidente da República
O Presidente da República procedeu tempestivamente à sanção do PLV nº
13/2008, havendo vetado unicamente o inciso VII do art. 5º, que pretendia modificar o
art. 301 da Lei 9.503/97, segundo o qual:
Art. 301. Ao condutor de veículo, nos casos de acidentes de trânsito de
que resulte vítima, não se imporá a prisão em flagrante, nem se exigirá
fiança, se prestar pronto e integral socorro àquela.
Segundo a modificação pretendida, deixariam de ter direito aos benefícios do
artigo os motoristas nas condições listadas. Em última análise, os motoristas naquelas
situações estariam sendo desestimulados de prestar socorro às vítimas, fato que
motivou o veto do Presidente da República e foi enunciado na Mensagem endereçada
ao Presidente do Senado Federal.23
Desta forma, o texto do instrumento legal finalmente publicado como Lei no.
11.705, de 19 de junho de 2008, equivale ao do PLV nº 13/2008, somente excetuado o
inciso VII do art. 5º.
4.9 Modificações introduzidas pela Lei 11.705/08 na Lei 9.503/97
A tabela 8, a seguir, mostra as modificações introduzidas na Lei 9.503/97.
Foram modificados pela Lei 11.705/08 os artigos 165, 276, 277, 291, 296 e 306. Fora
do quadro ficou a modificação do art. 10, acrescendo um representante do Ministério da
Justiça à composição do Conselho Nacional de Trânsito.
Tabela 8: Modificações havidas no texto da Lei no. 9.503/97 com a superveniência da Lei
11.705/08.
Redação anterior
Redação após a Lei 11.705/98
Art. 165. Dirigir sob a influência de álcool, em nível
Art. 165. Dirigir sob a influência de álcool ou de
superior a seis decigramas por litro de sangue, ou de qualquer outra substância psicoativa que determine
qualquer substância entorpecente ou que determine dependência:
dependência física ou psíquica.
Infração - gravíssima;
23
Fonte: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Msg/VEP-404-08.htm .
55
Redação anterior
Infração - gravíssima;
Penalidade - multa (cinco vezes) e suspensão do
direito de dirigir;
Redação após a Lei 11.705/98
Penalidade - multa (cinco vezes) e suspensão do
direito de dirigir por 12 (doze) meses;
Medida Administrativa - retenção do veículo até a
apresentação de condutor habilitado e recolhimento
Medida administrativa - retenção do veículo até a do documento de habilitação.
apresentação de condutor habilitado e recolhimento
do documento de habilitação.
Art. 276. A concentração de seis decigramas de
Art. 276. Qualquer concentração de álcool por litro
álcool por litro de sangue comprova que o condutor se de sangue sujeita o condutor às penalidades previstas
acha impedido de dirigir veículo automotor.
no art. 165 deste Código.
Parágrafo único. O CONTRAN estipulará os
Parágrafo único. Órgão do Poder Executivo
índices equivalentes para os demais testes de federal disciplinará as margens de tolerância para
alcoolemia.
casos específicos.
Art. 277. Todo condutor de veículo automotor,
envolvido em acidente de trânsito ou que for alvo de
fiscalização de trânsito, sob suspeita de dirigir sob a
influência de álcool será submetido a testes de
alcoolemia, exames clínicos, perícia ou outro exame
que, por meios técnicos ou científicos, em aparelhos
homologados pelo CONTRAN, permitam certificar seu
estado.
Art. 277. Todo condutor de veículo automotor,
envolvido em acidente de trânsito ou que for alvo de
fiscalização de trânsito, sob suspeita de dirigir sob a
influência de álcool será submetido a testes de
alcoolemia, exames clínicos, perícia ou outro exame
que, por meios técnicos ou científicos, em aparelhos
homologados pelo CONTRAN, permitam certificar seu
estado.
§ 1º Medida correspondente aplica-se no caso de
§ 1º Medida correspondente aplica-se no caso de
suspeita de uso de substância entorpecente, tóxica ou suspeita de uso de substância entorpecente, tóxica ou
de efeitos análogos.
de efeitos análogos.
§ 2º No caso de recusa do condutor à realização
dos testes, exames e da perícia previstos no caput
deste artigo, a infração poderá ser caracterizada
mediante a obtenção de outras provas em direito
admitidas pelo agente de trânsito acerca dos notórios
sinais de embriaguez, excitação ou torpor, resultantes
do
consumo de álcool ou
entorpecentes,
apresentados pelo condutor.
§ 2º A infração prevista no art. 165 deste Código
poderá ser caracterizada pelo agente de trânsito
mediante a obtenção de outras provas em direito
admitidas, acerca dos notórios sinais de embriaguez,
excitação ou torpor apresentados pelo condutor.
Art. 291. Aos crimes cometidos na direção de
veículos automotores, previstos neste Código,
aplicam-se as normas gerais do Código Penal e do
Código de Processo Penal, se este Capítulo não
dispuser de modo diverso, bem como a Lei nº 9.099,
de 26 de setembro de 1995, no que couber.
Art. 291. Aos crimes cometidos na direção de
veículos automotores, previstos neste Código,
aplicam-se as normas gerais do Código Penal e do
Código de Processo Penal, se este Capítulo não
dispuser de modo diverso, bem como a Lei nº 9.099,
de 26 de setembro de 1995, no que couber.
§ 3º Serão aplicadas as penalidades e medidas
administrativas estabelecidas no art. 165 deste
Código ao condutor que se recusar a se submeter a
qualquer dos procedimentos previstos no caput deste
artigo.
Parágrafo único. Aplicam-se aos crimes de
§ 1º Aplica-se aos crimes de trânsito de lesão
trânsito de lesão corporal culposa, de embriaguez ao corporal culposa o disposto nos arts. 74, 76 e 88 da
volante, e de participação em competição não Lei nº 9.099, de 26 de setembro de 1995, exceto se o
autorizada o disposto nos arts. 74, 76 e 88 da Lei nº agente estiver:
9.099, de 26 de setembro de 1995.
I - sob a influência de álcool ou qualquer outra
substância psicoativa que determine dependência;
II - participando, em via pública, de corrida,
disputa ou competição automobilística, de exibição ou
demonstração de perícia em manobra de veículo
automotor,
não
autorizada
pela
autoridade
competente;
III - transitando em velocidade superior à máxima
permitida para a via em 50 km/h (cinqüenta
56
Redação anterior
Redação após a Lei 11.705/98
quilômetros por hora).
§ 2º Nas hipóteses previstas no § 1º deste artigo,
deverá ser instaurado inquérito policial para a
investigação da infração penal.
Art. 296. Se o réu for reincidente na prática de
crime previsto neste Código, o juiz poderá aplicar a
penalidade de suspensão da permissão ou habilitação
para dirigir veículo automotor, sem prejuízo das
demais sanções penais cabíveis.
Art. 296. Se o réu for reincidente na prática de
crime previsto neste Código, o juiz aplicará a
penalidade de suspensão da permissão ou habilitação
para dirigir veículo automotor, sem prejuízo das
demais sanções penais cabíveis.
Art. 306. Conduzir veículo automotor, na via
Art. 306. Conduzir veículo automotor, na via
pública, sob a influência de álcool ou substância de pública, estando com concentração de álcool por litro
efeitos análogos, expondo a dano potencial a de sangue igual ou superior a 6 (seis) decigramas, ou
incolumidade de outrem:
sob a influência de qualquer outra substância
psicoativa que determine dependência:
Penas - detenção, de seis meses a três anos,
multa e suspensão ou proibição de se obter a
Penas - detenção, de seis meses a três anos,
permissão ou a habilitação para dirigir veículo multa e suspensão ou proibição de se obter a
automotor.
permissão ou a habilitação para dirigir veículo
automotor.
4.10 A Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.017
A edição da MP 415/2008 suscitou reações por parte de comerciantes e
associações de todo o país, que impetraram diversos mandados de segurança
solicitando concessão de liminar contra seus efeitos. À época, vários desses pedidos
foram concedidos, porém cassados em segunda instância24.
Como tentativa de anular os efeitos da MP, a Confederação Nacional do
Comércio (CNC) impetrou a Ação Direta de Inconstitucionalidade no 4.017 (protocolada
em 8/2/2008), questionando a constitucionalidade dos artigos 1º, 2º, 3º e 6º. Na
exposição de motivos, argumentava com veemência pela defesa de empregos do setor
atingido, defendendo o aumento da punição aos motoristas que consumissem bebidas
alcoólicas.25
24
Fonte:
http://www.expressodanoticia.com.br/index.php?pagid=SGBjvml&id=66&tipo=ZK12w&esq=SGBjvml&id_
mat=6649
25
Fonte:
http://www.forumjuridico.org/index.php?app=core&module=attach&section=attach&attach_id=88
57
A ADI 4.017 encontra-se no Supremo Tribunal Federal, tendo o último
andamento ocorrido em 7/8/2008.26 A inatividade do processo deve-se, pelo menos em
parte, da muito provável falta de interesse do impetrante. A MP 415/2008, objeto da
ADI, já foi transformada na Lei 11.705/08, cujo texto, ao excetuar as áreas urbanas,
satisfaz quase inteiramente aos anseios da CNC. Na verdade, as modificações
ocorridas entre o texto inicial e o definitivo são em tudo semelhantes às recomendações
feitas na petição da ADI 4.017.
26
Fonte: http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=2593474
58
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este trabalho foi desenvolvido para tentar responder a duas questões; como
(e por que) o texto da MP 415/2008 sofrera tantas modificações em sua tramitação, e
se seu texto final era uma medida adequada aos fins, tendo em vista a informação
científica e técnica disponível.
O estudo prévio foi concentrado em dois temas, correspondendo aos dois
primeiros capítulos. Em primeiro lugar estudou-se o processo legislativo brasileiro; a
seguir, fez-se uma revisão crítica e abrangente da literatura existente sobre consumo de
álcool e acidentes de trânsito. À luz dessa referência analisou-se, no terceiro capítulo, a
tramitação da proposição, passo a passo, até sua publicação como Lei 11.705/2008.
A resposta à primeira questão não é simples. Aventou-se inicialmente a ação
de grupos de pressão agindo no Parlamento. Verificou-se haver, sem dúvida, uma ação
de pressão articulada pelos setores inicialmente atingidos pela medida provisória
(comércio, alimentação e hotelaria), evidenciada na audiência pública realizada em 26
de março de 2008 na Câmara dos Deputados, onde estiveram presentes o Presidente
da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Turismo e Hospitalidade, o
Presidente da Federação Nacional de Hotéis e Restaurantes e o Presidente da
Confederação Nacional do Turismo. De fato, sua principal reivindicação, permitir a
venda de bebidas nas adjacências de rodovias em área urbana, foi o objeto de 27 das
42 emendas apresentadas, indicando uma clara e bem sucedida mobilização em torno
do tema.
Como a restrição à venda de bebidas alcoólicas às margens de rodovias era
a única disposição da medida provisória, essa era uma alteração previsível. Entretanto,
houve outras alterações bastante profundas, as quais há de se analisar.
Primeiramente, localizou-se também um grupo de ação, no caso dentro do
próprio parlamento, a Frente Parlamentar em Defesa do Trânsito Seguro. Portanto, na
data em que a MP 415/2008 foi apresentada ao Congresso, havia já um grupo de
parlamentares que vinham discutindo o tema estavam prontos para discutir e oferecer
contribuições à medida. Vários parlamentares haviam, de fato, apresentado projetos de
lei visando a modificar o Código de Trânsito, e a coibir o consumo de bebidas alcoólicas
59
por motoristas. Além disso, uma comparação simples mostrou que várias das emendas
apresentadas à medida provisória eram idênticas a projetos de lei em tramitação,
indicando que as proposições foram simplesmente reaproveitadas. O próprio texto da
MP 415/2008 correspondia a dois projetos de lei, apresentados em 2003 e 2006.
Desta maneira pode-se terminar de responder, de modo satisfatório, à
primeira das questões iniciais. As emendas puderam ser apresentadas em tão pouco
tempo por representarem o trabalho já em andamento por parte de um grupo
expressivo de parlamentares reunidos em torno de um objetivo, e várias delas, por
corresponderem a projetos apresentados, já estavam praticamente prontas.
O fato de parlamentares apresentarem diversas emendas que, embora de
tema conexo, não correspondiam ao objetivo da medida provisória, mesmo tendo
projetos em tramitação, suscita uma outra questão, cuja resposta parece estar, ao
menos em parte, nas características do próprio processo legislativo.
Projetos de lei podem tramitar por anos a fio sem que sejam incluídos na
pauta de discussão e votação do Plenário ou mesmo das Comissões. Outrossim, os
regimentos das casas legislativas não proíbem a aceitação, pelas mesas diretoras, de
projetos semelhantes ou mesmo idênticos a outros já em tramitação, prevendo somente
sua apensação para tramitar em conjunto com o projeto existente. Cada nova
apensação de proposição implica em mais ações burocráticas. Projetos que já tenham
sido analisados e recebido parecer, estando somente pendentes de votação, são
devolvidos aos relatores para elaboração de novo parecer. Desta maneira, chega-se a
situações como a do Projeto de Lei nº 4.846, de 1994, que na época da redação deste
trabalho tramitava com cento e vinte e cinco projetos apensados, sem previsão para
votação.
Por outro lado, como visto, o processo legislativo brasileiro privilegia o Poder
Executivo. Reserva ao Presidente da República iniciativa privativa em diversas
matérias, permite-lhe requerer regime de urgência para tramitação de proposições de
sua autoria, confere-lhe poder de veto e o instrumento das medidas provisórias. No
texto original da Constituição, as medidas provisórias podiam vigorar indefinidamente
caso não fossem rejeitadas. A Emenda Constitucional no. 32/2001 representou uma
60
iniciativa do Congresso para tentar limitar o uso indiscriminado das medidas provisórias,
que continuam, entretanto, a ser um instrumento poderoso. Vigorando com força de lei
desde a edição, têm o prazo certo de sessenta dias, prorrogável por igual período, para
serem apreciadas. A edição de uma medida provisória com tema afim significa,
portanto, uma ótima oportunidade para um parlamentar acelerar a apreciação de suas
proposições, bastando que transforme o projeto de lei em emenda. Este fator pode ser
aventado também como motivo para a MP 415/2008 haver passado pelo crivo inicial de
relevância e urgência, que sob qualquer critério pareciam estar ausentes.
A segunda questão que deu ensejo ao trabalho, se a feitura da lei foi
respaldada pela evidência científica e estatística disponível, deve ser respondida de
forma negativa. A revisão bibliográfica e das outras evidências científicas demonstrou,
inequivocamente, uma correlação entre consumo de álcool e acidentes de trânsito.
Entretanto, os trabalhos realizados com metodologia mais rigorosa demonstraram
consistentemente que alcoolemias inferiores a 0,06 g/dL não representam elevação
expressiva de risco de acidentes, exceto para grupos específicos, como motoristas
inexperientes. Existe uma diferença entre embriaguez e consumo de álcool. Coibir a
embriaguez ao volante, bem como outros comportamentos igualmente ou mais
perigosos, é necessário, porém para tanto não havia necessidade de alteração na
legislação já existente, que já proporcionava à Administração pública meios suficientes.
De acordo com alguns operadores do direito, um dos quais citado na introdução deste
trabalho, a nova lei, por mal elaborada, estaria beneficiando transgressores mais
perigosos.
Entre os documentos utilizados na elaboração deste trabalho constam as
atas das reuniões de discussão e votação havidas na Câmara dos Deputados. Sua
leitura atenta e repetida revelou, nos pronunciamentos em favor da aprovação da nova
lei, numerosas afirmações aparentemente extraídas do senso comum, várias com claro
conteúdo emocional, mas nenhuma argumentação com base técnica, científica ou
estatística. Parece haver um foco excessivo sobre o consumo de bebidas alcoólicas. Do
ponto de vista da fiscalização, é certamente menos oneroso e laborioso concentrar-se
na alcoolemia, determinável com um aparelho simples, barato e de fácil operação, mas
61
explicar inteiramente o fenômeno requereria o aprofundamento em aspectos sócioculturais não necessariamente suportados pela evidência objetiva.
No capítulo referente ao processo legislativo, explicou-se que não seria
estudado o seu aspecto sócio-político. De fato, muitas páginas seriam necessárias para
abordar o tema de forma minimamente satisfatória. Como visto, porém, seu peso não
pode ser subestimado. No caso em estudo, identificou-se a ação de um grupo de
pressão (dos bares, restaurantes e assemelhados) que se traduziu na realização de
audiência pública e mudança do texto original da medida provisória para satisfazer a
seus interesses. Outros fatores, contudo, que não deixam registro escrito ou cujo
registro deve ser buscado em outras fontes, influem do modo decisivo no processo
legislativo: a pressão popular, a pressão dos meios de comunicação, os próprios
conceitos e preconceitos de cada parlamentar, o apelo do tema, a proximidade de
eleições, entre muitos outros. A produção legislativa reflete tal realidade.
No caso da Lei 11.705/08, o que se observa é um instrumento que pode ser
benéfico para reduzir acidentes e mortes (porém cujos efeitos iniciais parecem decorrer
antes da intensificação da fiscalização, que poderia ter ocorrido a qualquer momento,
por se tratar de medida administrativa, e que já dá mostras de haver arrefecido) mas
que certamente avança sobre as liberdades individuais. Não é facultado ao condutor
consumir a mais mínima quantidade de bebida alcoólica, mesmo que nenhum efeito
tenha sobre seu discernimento, comportamento e reações; além disso, cria-se uma
insegurança jurídica: o condutor com alcoolemia igual ou superior a 0,06 g/dL é, à
revelia dos princípios da lei penal, criminalizado e punido sem que se defina que bem
jurídico foi lesado ou ameaçado.
O tema pode e deve ser mais explorado, dando ênfase a aspectos pouco
estudados neste trabalho, como os fatores sócio-políticos que influenciam o processo
legislativo, e algumas inadequações presentes no processo legislativo brasileiro, que
permitem por exemplo o adiamento indefinido da apreciação de projetos e a aprovação
de leis inadequadas do ponto de vista técnico e prático.
62
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