Original: Inglês
O Papel dos Municípios no Desenvolvimento Empresarial
Projecto UNIDO: YA/MOZ/01/431/11-52
MOÇAMBIQUE
Relatório Final
Versão Revista
Fevereiro de 2002
Alan Harding
Centre for the Study of African Economies (CSAE)
Universidade de Oxford
Preparado para o Governo de Moçambique
Pela Organização de Desenvolvimento Industrial das Nações Unidas
Na qualidade de agência executiva para o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
Gestor do Projecto: Sr. Seichiro Hisakawa
Divisão de Promoção do Investimento e Desenvolvimento da Capacidade Institucional
UNIDO, Viena
Notas Explicativas
Taxa de Câmbio Utilizada:
Meticais Moçambicanos/Dólar Americano (fonte: FMI, final de período)
1998
12,336
1999
14,403
2000
15,924
2001
21,627 (Outubro de 2001)
Taxa de Câmbio actual: US$1 = 23,500 Mt.
Acrónimos Utilizados
AM - Assembleia Municipal
CM - Conselho Municipal
CPI - Centro para a Promoção do Investimento
CPOT - Construção, Posse, Operação e Transferência
CTA - Confederação das Associações Económicas de Moçambique
DNAL - Direcção Nacional da Administração Local (dentro do MAE)
DNDA - Direcção Nacional do Desenvolvimento Autárquico (dentro do MAE)
DPA - Direcção Provincial da Agricultura
DPIC - Direcção Provincial da Indústria e Comércio
DPPF - Direcção Provincial do Plano e Finanças
EDM - Electricidade de Moçambique
FCA - Fundo de Compensação Autárquica
FIAS - Foreign Investment Advisory Service
FIIL - Fundo do Investimento de Iniciativa Local
GPZ - Gabinete do Plano de Desenvolvimento do Vale do Rio Zambeze
IMAP - Instituto Médio da Administração Pública
IPA - Imposto Pessoal Autárquico
IPRA - Imposto Predial Autárquico
JICA - Japan International Corporation Agency
MAE - Ministério da Administração Estatal
MPF - Ministério do Plano e Finanças
OLEs - órgãos locais estatais (incluindo administrações provinciais, distritais e sub-distritais)
PMEs - Pequenas e Médias Empresas
PSP - Participação do sector privado
RSP - Reforma do sector público
SIFAP - Sistema de Formação para a Administração Pública
TDM - Telecomunicações de Moçambique
UTRESP – Unidade Técnica para a Reforma do Sector Público (dentro do MAE)
UTRI - Unidade Técnica para a Reforma dos Impostos (dentro do MPF)
2
Abstracto
O Papel dos Municípios no Desenvolvimento Empresarial
Projecto UNIDO: YA/MOZ/01/431/11-52
MOÇAMBIQUE
Este relatório examina o estado actual e as funções das autoridades municipais em Moçambique,
concentrando-se particularmente no seu grau de interacção e impacto sobre os sectores
empresariais locais e a comunidade de investimento mais ampla.
É discutida uma gama de assuntos empresariais ligada à descentralização das funções políticas e
administrativas de 1998 para 33 conselhos eleitos localmente em grandes centros urbanos em
todo Moçambique. Estes assuntos incluem (a) os impostos locais e as finanças municipais, (b) o
papel dos agentes privados no fornecimento de serviços urbanos e desenvolvimento das infraestruturas, (c) regulamento e licenciamento de actividades empresariais e a criação de um
ambiente mais conducente à operação de negócios, (d) o papel das autoridades municipais na
promoção do investimento e de iniciativas de desenvolvimento empresarial e (e) o âmbito de
futuras iniciativas de parceria pública/privada.
São apresentados estudos de caso sobre as experiências dos governos municipais em duas
cidades importantes do centro-norte de Moçambique, nomeadamente a Cidade de Tete (capital
da Província de Tete) e Quelimane (capital da Província da Zambézia). O trabalho deste
relatório foi efectuado em Maputo, Cidades de Tete e Quelimane durante o período de 19 de
Novembro a 15 de Dezembro de 2001, incluindo visitas de uma semana de duração às cidades
de Tete e Quelimane para reuniões com oficiais municipais e representantes da comunidade
empresarial local.
3
ÍNDICE
I: Introdução............................................................................................................................. 6
Parte A: Situação Actual dos Municípios................................................................................ 9
II: Perspectivo Histórico e Base Legal .................................................................................... 9
A. Perspectivo Histórico......................................................................................................... 9
B. Mandato Legal................................................................................................................. 11
C. Responsabilização dos Municípios................................................................................... 12
D. Relação com Outros Órgãos Estatais................................................................................ 14
III: Estruturas Municipais e Governação ............................................................................. 17
A. Principais Estruturas Municipais ...................................................................................... 17
B. Questões de Recursos Humanos....................................................................................... 18
C. Questões de Governação e Transparência......................................................................... 22
Parte B: Impacto dos Municípios no Sector Empresarial .................................................... 24
IV: Finanças Municipais e Carga Fiscal................................................................................ 24
A. Finanças Municipais ........................................................................................................ 24
B. Reformas de Imposto Local ............................................................................................. 34
V: Fornecimento de Serviços Urbanos e Desenvolvimento de Infraestruturas ................... 37
A. Níveis Actuais de Provisão de Serviços............................................................................ 37
B. Atingindo uma Prestação de Serviços Melhorada ............................................................. 40
C. Desenvolvimento de Infra-estruturas e Planeamento Estratégico ...................................... 42
VI: Outras Áreas de Impacto no Desenvolvimento do Sector Privado ................................ 45
A. Licenciamento de Empresas & Outras Licencas .............................................................. 45
B. Papel no Programa de Reforma Regulamentar ................................................................. 48
C. Promoção do Investimento............................................................................................... 50
D. Angariação Pública.......................................................................................................... 51
E. Opinião Pública e Empresarial ......................................................................................... 52
VII. Visão Geral do Apoio dos Doadores às Autarquias....................................................... 53
VIII: Conclusões e recomendações ........................................................................................ 55
Bibliografia...................................................................................................................................59
Annexo:Caixas.............................................................................................................................61
4
Lista das tabelas
1. Município da Cidade de Tete: Recursos Humanos - Estimativas alternativas.................19
2. Município da Cidade de Quelimane: Recursos Humanos - Actual 2001 ..............................20
3. Município da Cidade de Tete: Estrutura Salarial .................................................................21
4. Município da Cidade de Quelimane: Estrutura Salarial.......................................................21
5. Município da Cidade de Tete: Evolução da Posição Financeira 1998-2001 .........................25
6. Município da Cidade de Quelimane: Evolução da Situação Financeira 1998-2001..............26
7. Município da Cidade de Tete: Análise das Receitas Orçamentadas para 2000/2001 ............28
8. Município da Cidade de Tete: Análise das Despesas Previstas 2000/2001 .....................29
9. Município da Cidade de Quelimane: Análise das Receitas Realizadas em 2001 ..................30
10. Município da Cidade de Quelimane: Análise das Despesas Actuais 2001 .........................31
11. Conselho Municipal da Cidade de Quelimane: Receitas diárias dos Mercados 05-12-01...47
Lista das caixas
1. Estrutura do Município de Quelimane ................................................................................61
2. Estrutura do Município da Cidade de Tete..........................................................................62
3. Questões sobre a Governação e Transparência nas Cidades de Tete e Quelimane: Matriz do
Grau de cumprimento.........................................................................................................61
4. Resumo dos Impostos Municipais.......................................................................................64
5. Prestação de Serviços Urbanos na Cidade de Tete e Quelimane: Matriz do Grau de
Cumprimento.....................................................................................................................65
6. Conselho Municipal da Cidade de Tete: Licenças Principais e Taxas de Serviços 2001 ......67
7. Conselho Municipal de Quelimane: Principais Licenças e Taxas de Serviços .....................68
5
I: INTRODUÇÃO
O objectivo deste relatório consiste na avaliação dos efeitos das operações das novas
autoridades municipais criadas em Moçambique em 1998 sobre o clima de investimento e
condições de operação das empresas locais nas suas áreas de jurisdição. Este trabalho foi
efectuado na base de estudos de caso em duas cidades no norte de Moçambique, Cidades de
Tete e Quelimane, onde os novos níveis de investimento têm sido limitados nos últimos anos. O
relatório encontra-se dividido em duas partes principais. A Parte A fornece uma visão geral do
estado actual do desenvolvimento municipal em Moçambique. A Parte B concentra-se mais
detalhadamente sobre as várias áreas nas quais elas actualmente têm impacto e interagem com o
sector empresarial.
Este relatório está ligado ao trabalho recentemente efectuado pela UNIDO e outros na avaliação
das barreiras regulamentares ao desenvolvimento do sector privado ao nível provincial em
Moçambique [UNIDO (2000)]. É ainda uma contribuição para o programa que se encontra a
decorrer de reforma regulamentar do sector privado a ser efectuada pelo Governo de
Moçambique em conjunto com a Confederação de Associações Económicas de Moçambique e
apoiada pela USAID e o Foreign Investment Advisory Service (FIAS) do Banco Mundial.
Este relatório está ainda relacionado com, e procura informar sobre, o trabalho dos gabinetes no
terreno da UNIDO na Beira, Cidades de Tete e Quelimane de apoio ao desenvolvimento de
empresas de pequena e média escala. Este apoio é concentrado na simplificação do
licenciamento e outros procedimentos regulamentares, particularmente através da introdução do
conceito de “Balcão Único” para o processamento de projectos de investimento.
O Governo de Moçambique, através do Ministério da Administração Estatal e especialmente da
sua Direcção Nacional para o Desenvolvimento Autárquico, tem consciência de que os
próximos anos constituirão um período de aprendizagem para os municípios e o governo central
no que diz respeito à forma como devem conduzir a sua nova relação. Com base nestas lições, o
governo planeia avançar com mais descentralização. Esta será baseada numa avaliação do
desempenho dos municípios existentes durante os seus 5 primeiros anos de existência; os
procedimentos para esta avaliação estão actualmente a ser formalizados.
6
Reconhece-se ainda que um número de condições prévias essenciais para que um governo local
seja bem sucedido – pessoal apropriado, recursos financeiros adequados e um ambiente
regulamentar funcional – demorarão anos, se não décadas, a desenvolver. Este processo pode ser
grandemente ajudado nos próximos anos por intervenções externas direccionadas e desenhadas
para genuinamente desenvolver a capacidade municipal e expondo os oficiais municipais às
melhores práticas internacionais num número de áreas chave de práticas de governo local,
incluindo mecanismos de colecta de rendimentos, fornecimento de serviços públicos,
planeamento estratégico e contratação de serviços com participação do sector privado (PSP).
Existem vários programas de apoio de doadores, dos quais o mais abrangente e ambicioso é o
Projecto de Desenvolvimento Autárquico do Banco Mundial no valor de 41 milhões de dólares
ao longo de 5 anos (2001-2005), incluindo um Fundo Municipal no valor de 25 milhões de
dólares para projectos de investimento de capital em cinco cidades. O PNUD está a concentrar o
seu apoio ao programa de formação do sector privado (SIFAP) e outras formas de
desenvolvimento da capacidade para as administrações provinciais e distritais, em paralelo com
o trabalho do Banco Mundial com os municípios. Existem ainda vários doadores com interesses
nos municípios nas províncias nas quais têm programas actuais de apoio sectorial.
Um dos assuntos mais importantes enfrentados tanto pelo governo como pelos doadores nos
próximos 5 a 10 anos diz respeito ao carga fiscal marginal e agregado que o desenvolvimento
adicional do governo municipal pode colocar sobre o sector privado ao nível local. As empresas
em Moçambique enfrentam já um ambiente de altos custos operacionais, devido, entre outros
factores, às deficiências das infra-estruturas e a uma gama variada de requerimentos
regulamentares. Será importante avaliar cuidadosamente os efeitos em termos de investimento,
crescimento e emprego, tanto da introdução de novos impostos autárquicos, como de mudanças
para aumentar a eficiência geral da colecta de impostos ao nível municipal, especialmente sobre
as empresas de pequena escala e o sector informal.
É necessário ter em mente que, para que possa ser sustentável sem transferências externas
indefinidas, o tamanho da administração pública e dos serviços públicos precisa de ser
proporcional à base económica taxável. Ao longo do tempo, à medida que a capacidade
económica local cresce, os níveis de transferências fiscais (tanto locais como nacionais) também
será aumentado, permitindo possivelmente um ciclo virtuoso de fornecimento melhorado dos
serviços públicos e desenvolvimento das infra-estruturas, resultando num âmbito alargado de
7
formação de capital do sector privado, aumento da produção e criação de emprego. O risco
chave é a imposição de uma administração local inchada, e uma carga fiscal alta sobre uma base
económica ainda frágil e emergente, assim asfixiando o investimento potencial e as
oportunidades de negócio. De forma a evitar este resultado, o modelo ideal deveria ser o
desenvolvimento a curto prazo de administrações locais mais pequenas, “magras” e eficientes,
providenciando uma gama de serviços básicos de mais alta qualidade, subcontratando serviços
secundários a vários outros potenciais fornecedores de serviços, incluindo o sector privado.
Encontram-se incluídas na Parte B deste relatório algumas sugestões de passos necessários para
alcançar esse resultado.
Antecipando algumas das nossas conclusões principais, qual é a contribuição potencial que a
UNIDO pode dar no apoio ao desenvolvimento municipal? Algumas das opções possíveis são a
concentração a curto prazo em (a) apoio a uma integração mais próxima dos municípios na
agenda de reforma regulamentar e (b) também algumas medidas de capacitação, focando áreas
nas quais os municípios actualmente desempenham um papel significativamente negativo no
processo de investimento, como por exemplo a atribuição de terra industrial e comercial e
concessão de licenças de construção. A médio prazo, (c) concentração no desenvolvimento da
capacidade para implementar de parcerias públicas/privadas e apoio à subcontratação de
serviços. A longo prazo, (d) examinar formas sob as quais os municípios podem começar a
desempenhar um papel positivo na promoção de investimento e desenvolvimento empresarial.
8
PARTE A: SITUAÇÃO ACTUAL DOS MUNICÍPIOS
II: PERSPECTIVA HISTÓRICO E BASE LEGAL DOS MUNICÍPIOS
A.
Perspectiva Histórico
Desde a independência em 1974, Moçambique desenvolveu um sistema de administração estatal
altamente centralizado, das quais muitas estruturas e características foram herdadas da
administração colonial Portuguesa. Este sistema baseou-se no conceito socialista de
“centralismo democrático” sob a liderança de um partido único. O processo de decisão e os
recursos estavam largamente concentrados no centro, e distribuídos verticalmente aos níveis
mais baixos da administração. No entanto, a fraqueza das infra-estruturas, aliada à falta de
funcionários públicos qualificados, significava que muitos destes recursos não conseguiam
chegar aos seus beneficiários pretendidos, particularmente nas áreas rurais. Estas tendências
foram reforçadas durante o período da guerra civil, quando o exercício de controlo do governo
central sobre as alocações orçamentais (particularmente na defesa) tinham precedência sobre as
tentativas de melhorar a eficácia do fornecimento dos serviços públicos, e quando largas áreas
do país se encontravam efectivamente cortadas da administração governamental. O
estabelecimento de um novo regime de governação, baseado em princípios democráticos e na
participação multipartidária, introduzido na constituição de 1990, providenciou um
oportunidade para repensar a estrutura e a filosofia da administração estatal em Moçambique. A
assinatura dos Acordos de Paz de Roma em Outubro de 1992, pondo fim a uma guerra civil de
12 anos, e a ocorrência de eleições multipartidárias para a Presidência e a Assembleia Nacional
em Outubro de 1994, criaram um ambiente político normalizado no qual a implementação da
reforma do governo local podia começar.
Desde o final da década de 80, o Governo de Moçambique reconheceu que uma
descentralização abrangente do sistema político/administrativo era uma das mais importantes
condições prévias para um governo mais eficaz e democrático e um desenvolvimento sustentado
[Weimar (2000)]. Foi aprovado em 1994 (Lei 3/94) um esquema original para o programa de
descentralização, baseado no conceito da criação de distritos municipais tanto urbanos como
9
rurais por todo Moçambique, com relativa autonomia e órgãos representativos locais
(assembleia e Presidente dos conselhos municipais eleitos). Este modelo inicial de
descentralização foi alterado através de uma emenda à Constituição (Lei 9/96) que criou um
enquadramento para a coexistência de órgãos locais do estado central (governo
provincial/distritos/postos administrativos) e autoridades locais directamente eleitas.
O enquadramento legal para a criação das autoridades locais eleitas (conhecidas em Português
como autarquias locais) foi eventualmente aprovado pela Assembleia Nacional em Abril de
1998 e inclui a Lei 2/97 e as Leis 4-11/971. Houve atrasos significativos na aprovação desta
legislação, especialmente devido às objecções por parte da Renamo relativamente ao número
restrito de localidades escolhidas para a fase inicial de municipalização. Estes atrasos
significaram que alguma legislação e regulamentos complementares fundamentais (como por
exemplo, os regulamentos governando a implementação dos novos instrumentos de imposto
municipal) não se encontravam implementados antes da ronda inicial de eleições locais, que
tinha já sido adiada em pelo menos duas ocasiões, aumentando ainda mais a incerteza política.
As eleições governamentais locais tiveram finalmente lugar pela primeira vez em 33 cidades e
vilas por todo o país a 30 de Julho de 1998. A Renamo boicotou as eleições de 1998, daí que
todos os Conselhos Municipais (CMs) são actualmente controlados pela Frelimo, com alguma
participação de partidos menores da oposição e grupos independentes de cidadãos nas
Assembleias Municipais (AMs). Uma preocupação particular foi o baixo nível de participação
dos eleitores nas eleições de 1998, com uma média nacional de apenas 15% dos eleitores
registados a aparecer para votar. As razões mais comuns mencionadas pelos não-participantes
foram a pobre organização eleitoral e a limitada educação cívica, o boicote da oposição e a
desilusão do público em geral com a política e os políticos.
A próxima ronda de eleições municipais terá lugar em 2003, no final do actual mandato de 5
anos. Espera-se que a Renamo participe nestas eleições e tem uma hipótese razoável de ganhar o
controle de alguns dos conselhos existentes. A criação de novos municípios, para além dos 33 já
existentes, está actualmente a ser considerada pelo Governo, através do Ministério da
Administração Estatal, esperando-se que sejam tomadas decisões no início de 2002. O processo
1
A legislação relevante foi compilada e publicada em Waty (2000).
10
de decisão para a selecção dos novos municípios é algo duvidoso e até ao momento ainda não
foi posto ao debate e escrutínio público.
Existem um total de 23 cidades e 68 vilas em Moçambique. Nas cidades, os poderes dos
anteriormente eleitos Conselhos Executivos foram transferidos para os novos Conselhos
Municipais, enquanto que as vilas tinham sido anteriormente administradas como parte do
distrito que as rodeia, resultando na necessidade de criar os seus Conselhos Municipais de raiz.
Adicionalmente, a lei prevê que os conselhos eleitos nas áreas rurais (conhecidos como
povoações e não municípios) tenham a sua base nas vilas principais dos 394 postos
administrativos de Moçambique – o que potencialmente pode chegar a um total de 485
conselhos locais eleitos.
B. Mandato Legal
A legislação define o principal objectivo dos municípios como a “promoção do
desenvolvimento local” 2 e concede-lhes um grau considerável de autonomia de forma a atingir
este objectivo.
As áreas em que os municípios têm poder legislativo incluem:
1. desenvolvimento social e económico local;
2. ambiente, saneamento básico e qualidade de vida;
3. fornecimento de serviços públicos (água, estradas, electricidade);
4. saúde e educação;
5. cultura, actividades de lazer e desporto;
6. ordem pública (polícia municipal);
7. desenvolvimento urbano, construção e habitação.
Em termos do seu impacto na comunidade empresarial local, os municípios têm poder adicional
para regular/licenciar uma gama ampla de actividades económicas exercidas dentro das
fronteiras municipais e poderes para colectar vários impostos e honorários locais pelo
2
Esta secção baseia-se em grande parte na discussão em Hanlon (2000), “Basic Guide to Elected Local
Governments” (Guia Básico para Governos Locais Eleitos), publicado pela AWEPA e Ministério da Administração
Estatal.
11
fornecimento de serviços específicos. No âmbito da legislação, existem ainda um número de
provisões para o envolvimento directo do sector privado no fornecimento de serviços
municipais: os municípios têm poderes para criar as suas próprias empresas públicas, assinar
contratos com terceiros para fornecimento de serviços e ainda para investir em empresas
privadas que satisfaçam os interesses públicos locais.
O princípio da descentralização gradual significa que, na sua fase inicial, apenas um número
limitado de grandes centros urbanos que cumpram com determinados critérios base
(estabelecidos no Artigo 5º da Lei 2/97) foram considerados para transformação em municípios.
Significa ainda que apenas se espera que os novos órgãos eleitos assumam a responsabilidade
pela sua gama total de responsabilidades gradualmente. Inicialmente, esta situação envolveu
serviços fornecidos pelos conselhos das cidades previamente nomeados, incluindo a remoção do
lixo, a manutenção dos sistemas sanitários, o controle e regulação dos mercados urbanos e, em
alguns casos, a provisão dos transportes públicos locais.
Na prática, é amplamente reconhecido que os níveis dramaticamente baixos de capacidade
humana, técnica e financeira dos municípios significam que (a) demorará algum tempo para que
funcionem em pleno e (b) existe uma necessidade de formação e de iniciativas de capacitação
para assegurar que estas novas instituições trabalham efectivamente e conseguem cumprir com o
seu mandato. O governo central reconhece ainda que a transferência de funções adicionais, em
áreas como a saúde, educação e fornecimento de serviços públicos, precisa de ser acompanhada
por transferências de recursos financeiros e humanos adicionais para ser bem sucedida.
C. Responsabilização dos Municípios
A supervisão dos municípios pelo governo central é efectuada em conjunto pelo Ministério da
Administração Estatal (através da DNDA3) e o
Ministério do Plano e Finanças.
Estas
instituições são responsáveis pela revisão dos seguintes documentos produzidos e aprovados
pelos municípios:
3
Existem duas direcções dentro do Ministério da Administração Estatal (MAE) que lidam com as instituições de
governo local. A Direcção Nacional para o Desenvolvimento Autárquico (DNDA) é responsável pelos governos
12
1. orçamento anual;
2. plano de desenvolvimento;
3. plano de ordenamento do território;
4. quadro de pessoal;
5. detalhes de quaisquer empréstimos a longo prazo contraídos.
O governo central tem o poder de aprovar ou rejeitar estes documentos, mas não de os
modificar. As bases para a rejeição das actividades dos CM são (a) se contradizem a legislação
nacional, (b) se os CM tentam introduzir regulamentos em áreas fora da sua competência 4 ou (c)
se as suas actividades entrarem em conflito com as políticas sectoriais ao nível
nacional/provincial.
Existe um mecanismo adicional para rever as contas dos municípios – estas devem ser enviadas,
juntamente com a opinião do Ministério do Plano e Finanças, para um Tribunal Administrativo
(parte do ramo judicial) para aprovação final. Existiram recentemente vários casos de má gestão
financeira e falta de transparência no uso de fundos pelos Conselhos Municipais, o que resultou
no facto de estes poderes estarem agora a ser exercidos com mais regularidade. Seria
aconselhável suplementar estas medidas com um requerimento geral que as contas dos
Conselhos Municipais fossem sujeitas a auditoria regular por um órgão independente externo5.
O principal fórum actual para a revisão e coordenação é a Reunião Nacional dos Municípios.
Esta é reunida pelo MAE e a segunda reunião teve lugar nos Pequenos Libombos, Província de
Maputo, de 6 a 8 de Dezembro de 2000, e procurou em geral avaliar os primeiros dois anos de
experiência das operações do governo municipal. Nesta reunião foram apresentados relatórios
provinciais sobre os funcionamento dos Conselhos Municipais e Assembleias Municipais,
incluindo relatórios financeiros e um esquema dos projectos de desenvolvimento de infra-
municipais eleitos (autarquias); a Direcção Nacional para a Administração Local (DNAL) lida com os órgãos
estatais locais nomeados, incluindo distritos, postos administrativos e localidades.
4
Um exemplo recente desta situação diz respeito à tentativa por parte de vários CM (incluindo Marracuene) de
instituir um recolher obrigatório nocturno. O poder de instituir o recolher obrigatório e outros impedimentos à livre
circulação de pessoas e bens pertence ao Ministério do Interior e daí que estas medidas tenham sido declaradas
ilegais.
5
Actualmente esta responsabilidade é da Inspecção Geral de Finanças (IGF) dentro do MPF. As finanças
municipais e a gestão de activos devem ser inspeccionadas pelo menos duas vezes em cada termo eleitoral. Entre
Julho de 2000 e o meio de 2001 apenas sete municípios foram sujeitos a auditoria. A IGF aparentemente planeia
fazer a auditoria de todos os municípios até ao final de 2001.
13
estruturas realizados. Outros assuntos analisados incluíram os principais problemas enfrentados,
questões sobre interpretação legal e métodos para melhorar a provisão de serviços urbanos.
Encontram-se actualmente vários municípios em processo de estabelecer uma “Associação
Nacional de Municípios” para fortalecer a sua posição de negociação com o governo central,
sobre, por exemplo, os níveis de transferências fiscais efectuadas.
D. Relação com Outros Órgãos Estatais
A relação entre as autoridades municipais eleitas e as organizações locais estatais nomeadas
(OLEs) ao nível provincial e distrital é complexa e encontra-se numa situação de evolução
gradual. Esta evolução ocorre à medida que os municípios começam a desenvolver as suas
próprias identidades individuais e tentam pôr em prática os poderes e funções que lhes foram
atribuídos pela legislação municipal. Para complicar ainda mais, existe também um processo
paralelo de “descentralização” administrativa a ter lugar, que procura delegar funções e recursos
adicionais para as OLEs. Para clarificar estes assuntos, um relatório recente do PNUD sobre o
seu apoio ao programa de descentralização à boa governação em Moçambique [PNUD (2001)]
distingue entre:
(a) descentralização política – a devolução de poderes aos órgãos localmente eleitos que são
responsáveis perante a população local;
(b) descentralização administrativa – a desconcentração ou delegação de funções para o
governo local ou agências não-governamentais responsáveis perante o governo central;
(c) descentralização fiscal – mecanismos para a criação de recursos e alocação de recursos
entre diferentes níveis de governo.
Começou já ao nível nacional um programa abrangente de reforma do sector público (RSP),
coordenado pelo MAE, que procura institucionalizar mecanismos de responsabilização e maior
participação. Este programa será implementado ao longo dos próximos 10-15 anos, com uma
fase inicial de 3 anos na qual o governo e os doadores se concentrarão em alcançar “vitórias
rápidas”, e alguns exemplos definidos e de alto perfil de melhoria da provisão dos serviços do
14
sector público6. Espera-se que os sucessos iniciais possam ser utilizados como um catalisador
para reformas mais abrangentes. O processo de reforma está a ser supervisionado por uma
unidade técnica (UTRESP) baseada dentro do MAE e alguns ministérios sectoriais criaram
também as suas próprias unidades de reforma.
O governo publicou um rascunho de uma nova lei (Junho de 2000), que se encontra actualmente
sob discussão, relativamente a mudanças nos métodos de administração ao nível distrital, com o
objectivo de conceder mais autonomia a estas agências estatais locais. Este é uma medida
intermédiaria enquanto as condições para os conselhos localmente eleitos estou a ser
desenvolvidas. Os administradores distritais continuarão a ser nomeados pelo Ministro da
Administração Estatal, mas terão poderes para elaborar os seus próprios orçamentos e aumentar
as finanças locais através da cobrança pelos seus serviços e honorários de licenciamentos. A lei
prevê ainda a criação de conselhos distritais não-eleitos (envolvendo representantes da
sociedade civil bem como funcionários governamentais) que actuarão como órgãos consultivos
para a administração distrital. O Decreto 15/2000 identifica as autoridades comunais que as
OLEs devem reconhecer, de forma a promover um diálogo próximo e a participação popular.
No entanto, deve reconhecer-se que existe um conflito potencial futuro entre os interesses dos
CMs localmente eleitos e as administrações distritais nomeadas, especialmente no que diz
respeito à implementação dos programas sectoriais integrados e a propriedade dos recursos
financeiros gerados localmente7. Na prática, o facto de muitos dos actuais Presidentes dos
Conselhos Municipais serem quadros do partido Frelimo significa que a sua relação de trabalho
com os Administradores Distritais nomeados parece ser de cooperação e apoio mútuo. Este é
especialmente o caso das vilas que não eram anteriormente administradas por uma cidade
separada, e que frequentemente partilhavam as suas sedes administrativas, como por exemplo
Moatize.
A natureza destas relações pode alterar-se no futuro devido a (a) mudanças na face política de
alguns Conselhos Municipais, (b) possibilidade de maior autonomia de acção à medida que os
municípios ganham experiência e confiança, e (c) possibilidade de alguns municípios ganharem
6
Um exemplo inicial a ser implementado no início de 2002 é um novo horário diurno para todos os gabinetes
governamentais abertos ao público, que abrirão das 7:30 às 15:30 sem fechar para almoço.
7
Por exemplo, imagine-se uma empresa agro-industrial com o seu escritório central baseado na cidade capital
provincial, mas com a maior parte das suas operações nos distritos vizinhos. Quem seria responsável pela aplicação
de impostos e licenciamento das suas actividades, o distrito ou o município?
15
um grau significativo de autonomia financeira do governo central devido à profundidade da sua
economia de base local, como por exemplo Maputo e Matola.
Alguns comentadores expressaram preocupação relativamente ao processo de democratização
[ver discussão em PNUD (2000)] sobre o papel/futuro das Direcções do Governo Provincial e a
sua capacidade de frustrarem as iniciativas levadas a cabo pelos municípios. Estas instituições
operam de acordo com o princípio da subordinação dupla – ao seu ministério da tutela ao nível
central e ao Governador Provincial, nomeado pelo Presidente, para a supervisão da
implementação das políticas do governo aos níveis provincial e distrital. Por exemplo, tentativas
de descentralizar os poderes de decisão sobre o licenciamento/aprovação de novos projectos de
investimento foram em parte frustrados pelos interesses “centralizadores” das Direcções
Provinciais – cuja primeira linha de responsabilidade é para com o seu ministério da tutela em
Maputo.
Outra área na qual surgiram problemas em alguns casos diz respeito à delimitação geográfica do
“município” e consequentemente o controle sobre o processo de atribuição de terra e definação
de zonas de desenvolvimento (e ainda colecta de rendimentos). Em Quelimane, existe uma
disputa corrente entre o CM e a Direcção Provincial da Agricultura (DPA) sobre uma área
substancial de terra que o CM espera designar para futuro desenvolvimento comercial/industrial.
16
III: ESTRUTURAS MUNICIPAIS E GOVERNAÇÃO
A. Principais Estruturas Municipais
Os novos órgãos eleitos incluem um Conselho Municipal (CM), com um Presidente
directamente eleito (Presidente da Câmara), que é responsável pela execução das funções
administrativas locais, e uma Assembleia Municipal (AM) que tem funções deliberativas e de
revisão. Encontram-se nas caixas 1 e 2, respectivamente, visões globais sobre as estruturas
organizacionais actuais das autoridades municipais de Quelimane e de Tete.
O Presidente do Conselho Municipal, que representa o mais alto nível de poder político local e
de responsabilidade administrativa, nomeia um número de vereadores, com base na totalidade
da população (Quelimane = 8; Tete = 8). Em ambas as cidades os vereadores têm uma
responsabilidade sectorial, mas foram-lhes ainda atribuídas responsabilidades sobre subúrbios
da cidade (bairros) onde devem comunicar as políticas e actividades do CM às populações locais
e recolher informações sobre as necessidades e queixas locais. Note-se que em ambas as cidades
visitadas, a maioria dos vereadores apenas exerce as suas funções públicas a tempo parcial, e
continuam a exercer várias outras actividades profissionais (incluindo, por exemplo, gestão de
empresas e sua propriedade, ensino e trabalho com ONGs financiadas por doadores).
O número de membros da Assembleia Municipal é baseado no número de eleitores no
município. A AM de Quelimane tem um total de 39 membros, que se encontram organizados
numa comissão permanente, e 5 grupos de trabalho (água, estradas e trânsito, energia e
iluminação, educação e saúde). A AM de Tete tem 33 membros, incluindo o Presidente e VicePresidente e 6 comissões de trabalho. As decisões da AM são tomadas com base em maioria
simples de membros presentes. As reuniões da AM são abertas ao público e as suas sessões
ordinárias são anunciadas previamente através dos meios de comunicação locais, especialmente
estações de rádio locais.
Os Presidentes das Assembleias Municipais de Tete e Quelimane queixaram-se da sua contínua
dependência relativamente ao CM para o financiamento das suas actividades e da sua
incapacidade de efectivamente escrutinar as actividades do CM devido à falta de fundos
(incluindo transporte). Esta é uma área na qual seria benéfico formação adicional, bem como
17
oportunidades de comparação com conselhos municipais no estrangeiro, para examinar
mecanismos alternativos de supervisão legislativa das funções executivas.
B. Questões de Recursos Humanos
A questão da falta de recursos humanos adequados afecta todos os níveis da administração
pública em Moçambique. Os governos municipais são particularmente fracos a este respeito. A
maior parte dos municípios não têm engenheiros seniores, planificadores ou especialistas
financeiros, à excepção, até certo ponto, de Maputo. Parece ser extremamente difícil recrutar
pessoal tecnicamente qualificado para contratação a longo prazo fora de Maputo. O pessoal
técnico existente a nível das capitais provinciais é contratado pelas organizações doadoras e
ONGs internacionais a nível de projecto.
A Tabela 1 fornece algumas medidas alternativas aos níveis de quadros de pessoal actuais
existentes no Conselho Municipal da Cidade de Tete. Estas estimativas provêm de várias fontes
documentais diferentes, já que é extremamente difícil obter informações claras. O quadro de
pessoal original aprovado pela Assembleia Municipal em 1999 previa a necessidade total de 406
funcionários, dos quais 151 postos foram então preenchidos. A lista detalhada fornecida pelo
Departamento de Recursos Humanos em Dezembro de 2001 indicava um total de 372
funcionários (incluindo 80 administrativos e 130 trabalhadores nas principais direcções de
serviços urbanos). Este número é consideravelmente superior ao total de 194 funcionários
indicados no estudo JICA (2001).
A Tabela 2 mostra a estrutura de pessoal actual do Conselho Municipal de Quelimane. Existe
um total de 568 funcionários em quatro categorias de contratação – pessoal do quadro, pessoal
contratado a tempo inteiro, pessoal eventual e pessoal a tempo parcial. Apenas 13 membros do
pessoal têm educação a cima do nível secundário, incluindo dois com educação universitária e o
resto com qualificações técnicas de nível médio. Alguns destes membros do pessoal
qualificados trabalham apenas a tempo parcial para o município, e alguns têm responsabilidades
em instituições do governo provincial (por exemplo, no Departamento de Ordenamento). Existe
um problema claro de pessoal a mais ao nível administrativo baixo, com necessidade de
racionalização e implementação de um programa de redução de pessoal.
18
Tabela Nº 1
Município da Cidade de Tete
Recursos Humanos - Estimativas Alternativas
A. Conselho Municipal – Plano de Pessoal
Dezembro 1999
Total de Postos
Preenchidos
Vagos
406
151
255
B. Conselho Municipal – Plano de Pessoal 2000
Classificação
No. de trabalhadores
Pessoal do Quadro
149
Grupo 1
48
Grupo 2
63
Grupo 3
38
Pessoal fora do quadro
Total
268
417
C. Estudo do JICA 2001
Município da Cidade de Tete - Recursos Humanos
Administração
Técnica
Assistência Técnica
Outros Admin.
Trabalhadores
Serviços & outros
Total
0
2
17
18
149
8
194
D. Níveis Actuais de Emprego (Estimativas)
Departamento de Recursos Humanos, CM, Dezembro 2001
Total
327
Gabinete do Presidente
Administração
50
30
Saneamento
Recolha de lixo
Manutenção de drenos
Cemitério
Departamento de Inspecção
Manutenção
16
70
11
12
20
7
19
Tabela Nº 2
Município da Cidade de Quelimane
Recursos Humanos - Actual 2001
Departamento
Gabinete do Presidente
Secretárias
Contabilistas
Recursos Humanos
Dir. dos Serviços Urbanos
Recolha de Lixo
Jardins
Inspecção
Cemitérios
Matadouro
Núcleo de Apoio
Varredores
Depto. De Manutenção.
Piscinas
Urbanização & Construção
Obras Públicas
Guardas de Segurança
Carpintaria
Mercados
Polícia Municipal
Caixas Postais
Pessoal
Quadro
do Pessoal
Contratado
1
10
7
4
1
2
1
2
2
Pessoal
Eventual
4
2
11
8
2
Total
13
32
16
4
13
43
48
9
17
14
3
67
26
13
11
32
13
15
50
69
17
0
35
8
4
10
9
7
12
1
8
7
2
7
3
34
46
1
15
10
1
2
3
9
17
1
5
9
1
6
17
68
11
7
Pessoal a
tempo parcial
58
2
11
1
21
1
1
31
1
1
1
6
Membros, Assembleia Municipal
Vereadores
Totais
64
196
260
5
568
Nota: Os níveis de pessoal aumentaram substancialmente desde 1998 (desde 300 trabalhadores)
Pessoal com nível acima do secundário = 13; Grau Universitário=2; Técnico Médio=11
As estruturas salariais e outros tipos de remuneração dos oficiais eleitos são estabelecidos por
legislação [ver Hanlon (1997), pp. 35 - 37], mas não as dos oficiais nomeados.8 Os custos totais
de salários para todos os funcionários municipais estão teoricamente associados a um máximo
de 30% do total de receitas do município. O objectivo desta medida é criar um incentivo para os
oficiais municipais aumentarem os seus esforços de colecta de rendimentos, de forma a poderem
assim aumentar os seus próprios níveis salariais. Na prática parece que é possível ultrapassar
esta restrição categorizando algumas formas de custos de pessoal sob outras categorias de
despesas, como por exemplo combustível e subsídios de manutenção de veículos e subsídios de
20
funeral. As Tabelas 3 e 4 apresentam alguns cálculos (por alto) das tendências dos níveis de
remuneração reais (em dólares americanos) incluindo salários e benefícios, entre os dois
municípios. As tabelas mostram os níveis de remuneração mensais médios na cidade de Tete,
aumentando de aproximadamente 60 dólares em 1999 para 90 dólares em 2001, enquanto que os
níveis de Quelimane permaneceram constantes entre 75 a 80 dólares nesse período. Estes níveis
são aproximadamente três vezes o salário mínimo nacional de 25 dólares por mês. Não estavam
disponíveis dados sobre a distribuição dos rendimentos por categoria profissional ou por idade
ou género dos funcionários.
Tabela Nº 3
Município da Cidade de Tete
Estrutura Salarial
Ano
Emprego Total Total Salários & Salário Médio Salário Médio
Emolumentos
Mensal (Mt) Mensal (USD)
(milhões de Mt)
1999
255
2297,6
750.850
2000
327
3937,9
1.003.542
2001
417
5400,6
1.079.257
Nota: O total dos salários para 2001 encontra-se orçamentado
63
84
90
Tabela Nº 4
Município da Cidade de Quelimane
Estrutura Salarial
Ano
Emprego Total Total Salários & Salário Médio Salário Médio
Emolumentos
Mensal (Mt) Mensal (USD)
(milhões de Mt)
1999
400
4603,5
959.063
80
2000
500
7125,27
1.187.545
79
2001
568
10020,2
1.470.100
74
Nota: O total dos salários para o ano 2001 é um dado orçamental de
recursos humanos e controle sobre a conta de salários municipal, o que
representa o seu maior item de despesas.
O Sistema de Formação para a Administração Pública (SIFAP) do governo é um programa
designado para providenciar formação formal e informal a funcionários públicos em todos os
níveis da administração. Os métodos de formação incluem cursos ‘modular’ e programas de
educação à distância. O objectivo é aumentar os níveis globais de capacidade e educação na área
8
Alguns funcionários municipais (pessoal do quadro) encontram-se sob os regulamentos de emprego do governo
central, tanto em termos das suas condições de emprego como dos níveis de remuneração. Isto representa um sério
21
do serviço público. Muitas das características específicas do SIFAP foram designadas para
atender às necessidades dos funcionários públicos ao nível local. O Instituto Médio para a
Administração Pública (IMAP) foi estabelecido na Matola para efectuar cursos de formação no
próprio local de trabalho para oficiais do sector público eleitos e nomeados, incluindo os que se
encontram a operar ao nível municipal. O IMAP foi designado como instituição responsável
pela realização do novo sistema de formação do serviço civil do governo.
C. Questões de Governação e Transparência
Os Conselhos Municipais parecem cumprir com a maior parte dos requisitos de governação e
transparência formais estabelecidos em legislação (ver Caixa 3 para uma visão global da
situação na Cidade de Tete e Quelimane).
No entanto, uma área na qual são necessárias melhorias significativas é a do acesso à
informação para os membros do público em geral. Este é actualmente muito limitado e reflecte
uma falta continuada de apreço por parte de muitos oficiais municipais (cuja grande parte serviu
nos Conselhos Executivos anteriormente nomeados) pela importância de boas relações com o
público. Durante as visitas aos Conselhos Municipais da Cidade de Tete e Quelimane, o
consultor observou vários exemplos de comportamentos rudes e obstrutivos por parte de pessoal
municipal ao lidarem com membros do público, que procuravam obter informações.
Esta é uma área na qual o apoio dos doadores e da sociedade civil poderia ter um impacto
benéfico significativo a curto prazo, a um custo relativamente baixo. Isto poderia ser alcançado
através do apoio directo ao melhoramento dos sistemas de informação e disseminação da
informação sobre as actividades municipais e suas finanças (por exemplo, através da publicação
e disseminação de um Relatório Municipal Bianual). Estas acções contribuiriam largamente para
o aumento da transparência e de um sentido de propriedade local das iniciativas e desafios
municipais. Todos os conselhos municipais deveriam ser obrigados a estabelecer um gabinete de
informação ao público com pessoal treinado em relações públicas/relações com a imprensa. Este
gabinete
seria
então
responsável
pelo
desenvolvimento
de
uma
estratégia
de
informação/publicidade para o CM e a Assembleia Municipal. A intervenção dos doadores nesta
constrangimento sobre a autonomia dos municípios na decisão dos seus próprios requisitos
22
área poderia capitalizar sobre experiências recentes de municípios em outros países em vias de
desenvolvimento com a implementação de princípios de qualidade e sistemas de gestão da
qualidade, resultantes na atribuição da acreditação ISO 90019.
9
Este foi o assunto de uma série de apresentações efectuadas pelo Dr. Marcelo de Souza, Gestor de Qualidade
Total e Secretário da Saúde do Município de Itamaracá (Brasil), durante a Semana da Qualidade em Moçambique,
em Dezembro de 2001. A sua visita foi patrocinada pela UNIDO e encontra-se disponível uma cópia do relatório da
sua visita no gabinete da UNIDO em Maputo.
23
PARTE B: IMPACTO DOS MUNICÍPIOS NO SECTOR
EMPRESARIAL
IV: FINANÇAS MUNICIPAIS E CARGA FISCAL
A. Finanças Municipais
Todos os governos municipais em Moçambique enfrentam constrangimentos financeiros
significativos e falta-lhes especialmente os fundos de investimento necessários para começarem
a atacar sistematicamente problemas crónicos de falta de infra-estruturas e serviços urbanas de
qualidade. Uma fonte potencial de rendimentos adicionais é a aplicação de impostos à
actividade do sector privado, tanto através da introdução de novos impostos municipais
relacionados com a actividade empresarial, como através da melhoria da eficiência na colecta
dos instrumentos fiscais directos e indirectos já existentes (dos quais uma proporção do
rendimento total nacional é transferido para os municípios). Isto levanta uma série de questões
relacionadas com níveis adequados e sustentáveis de carga fiscal sobre o sector empresarial, e
especialmente sobre as muitas empresas de pequena escala e do sector informal, que
predominam em muitos sectores, tanto da actividade produtiva como comercial, ao nível local.
Os rendimentos totais dos municípios são extremamente baixos, mesmo em comparação com
outros países de rendimento baixo dos quais existem dados recentes disponíveis. O Banco
Mundial (2000) estima que os rendimentos totais das cinco maiores cidades (Maputo, Beira,
Quelimane, Nampula e Pemba) atingiram uma média de 6.71 dólares per capita em 2000.
Destes recursos, menos de 50% são de fonte própria ou rendimentos colectados localmente,
com a maioria abrangendo uma gama de transferências fiscais do governo central. Do lado das
despesas, as despesas recorrentes estão a aumentar e constituíram 70% do total de despesas em
2000, das quais 40% representarem custos de pessoal.
Estas conclusões gerais são confirmadas por uma análise mais detalhada da evolução da posição
financeira da Cidade de Tete e Quelimane (Tabela 5 e 6, paginas seguintes) de 1998 a 2001.
Houve um aumento dramático de rendimentos (tanto colectados localmente como provenientes
de transferências do governo central) entre 1998 e 1999, atribuídas à implementação inicial dos
novos mecanismos de colecta de rendimentos pela administrações surgidas.
24
Tabela Nº 5
Município da Cidade de Tete
Evolução da Posição Financeira 1998-2001
Milhões de Meticais
1998
1999
2000
Recursos
Próprios
Transferências do
Governo Central
Total
2001
Investimento
Financeiro
Total
Taxa de
Crescimento (%)
2001
2.761.2
3.992.2
3.052.0
120,370
230,100
266,147
152,600
1.102.1
3.372.7
4.135.8
4.317.1
110,210
281,058
275,720
215,853
2.305.8
6.133.9
8.128.0
7.369.1
230.580
511,158
541,867
368,453
166.0%
32.5%
-9.3%
121.7%
6.0%
-32.0%
$1.92
$4.26
$4.52
$3.07
Receitas per
capita
Bens e Serviços
Dólares Americanos
1999
2000
1.203.7
Taxa de
Crescimento (%)
Salários
1998
309.7
2.297.6
3.937.9
2.050.2
30,970
191,467
262,527
102,510
1.635.6
2.612.6
2.056.2
2.262.5
163,560
217,717
137,080
113,125
161.7
1.427.1
2.063.9
1.366.8
16,170
118,925
137,593
68,339
2.107.0
6.337.3
8.058.0
5.679.5
210,700
528,108
537,200
283,974
200.8%
27.2%
-29.5%
150.6%
1.7%
-47.1%
$4.19
$4.06
$2.04
$1.76
Gastos per capita
Fonte: Conselho Municipal de Tete
Notas: Dados de 2001 referem-se a Janeiro-Setembro; As Células em bold são os valores programados
para 2001 a partir do orçamento de 2000 (necessita verificação)
25
Tabela Nº 6
Município da Cidade de Quelimane
Evolução da Situação Financeira 1998-2001
Milhões de Meticais
Receitas:
Impostos Locais
Impostos de Mercado
Outras Licenças
FCA
Fundo de Investimento
Countraparte APIE
Total
Taxa de Crescimento
(%)
1998
1999
2000
2001
11
2.467,0
116,0
12,7
3.158,7
1.424,6
26,5
4.130,3
2.104,3
45,8
4.428,2
3.638,0
1.100
1.062
1.767
2.289
246.700 263.225 275.355 221.411
11.600 118.717 140.288 181.898
917,0
0,0
454,0
3.651,7
1.691,3
598,0
3.947,4
1.775,9
446,0
4.342,0
2.351,9
327,0
91.700 304.308 263.160 217.098
0 140.942 118.390 117.593
45.400 49.836 29.736 16.349
4.153,0 10.537,1 12.430,4 15.132,7
153,7%
18,0% 21,7%
396.500 878.089 828.695 756.636
121,5%
-5,6%
-8,7%
$2,11
Receitas per capita
Despesas:
Salários
Bens & Serviços
Investimento financeiro
Total
Taxa de Crescimento
(%)
US
Dólares
1998
1999
$4,43
2000
$3,99
2001
$3,47
1.349,0
1.941,0
841,0
4.603,5
3.373,6
1.230,3
5.695,7 10.020,2
4.558,8 3.660,3
1.350,0 1.495,7
134.900 383.626 379.713 501.008
194.100 281.133 303.921 183.014
84.100 102.524 90.000 74.783
4.131,0
9.207,4 11.604,5 15.176,1
122,9%
26,0% 30,8%
413.100 767.283 773.634 758.805
85,7%
0,8%
-1,9%
Despesas per capita
$2,09
$3,88
$3,72
$3,48
Fonte: Conselho Municipal de Quelimane
Notas:
Os dados são actuais (e não orçamentados); as receitas de 2001 são baseadas em receitas anuais de
Janeiro a Novembro;
As despesas de 2001 são dados anuais baseados em actualizações de Janeiro - Outubro de 2001.
No fim do ano 2000, as dívidas totais do Conselho Municipal de Quelimane para com terceiros eram de
cerca de $24.000
Taxa de Câmbio Nominal Média Mt/USD
1998
1999
2000
2001
10000
12000
15000
20000
Quelimane - população estimada (assumindo-se um
crescimento anual de 5% desde o censo de 1997)
1998
188100
1999
198000
2000
207900
2001
218295
26
No entanto, desde 1999, os rendimentos totais têm-se mantido largamente constantes, em termos
reais (dólares americanos). Os rendimentos totais per capita em 2000 foram de 4.52 dólares na
Cidade de Tete e 3.99 dólares em Quelimane, baseados em estimativas das populações urbanas
totais resultantes do censo de 199710. Colocando os níveis anuais de rendimentos existentes nas
duas cidades num contexto nacional, seguem-se números comparativos do rendimento total para
as duas maiores cidades de Moçambique em 1999 (em dólares):
Cidade
Rendimento Total
População (est.)
Rendimento per capita
Maputo
$11.421.000
2.000.000
$5.71
Beira
$2.385.200
500.000
$4.77
Quelimane
$749.900
180.000
$4.16
Cidade de Tete
$422.450
120.000
$3.52
As Tabelas 7 e 8 (paginas seguintes) apresentam uma lista detalhada das maiores fontes actuais
de rendimentos e items de despesa no Conselho Municipal da Cidade de Tete em 2000 e 2001
(até à data). Do lado das receitas, em 2001 as maiores fontes foram “taxas e licenças” (42.4% do
total) e especialmente taxas de mercado (30% do total) 11 e ainda transferências fiscais do
governo central (49.5%) e especialmente do Fundo de Compensação Autárquica (FCA). Os
recebimentos de impostos locais aumentaram de 3.7% em 2000 para 8.2% em 2001 com a
introdução parcial do Imposto Municipal sobre os Edifícios nas zonas urbanas da cidade. As
despesas são dominadas pelas despesas recorrentes (87% do total de despesas) e especialmente
por salários e outras despesas relacionadas com o pessoal (55.9%), que continuam a crescer em
proporção à despesa total. As despesas capitais representaram 12.5% do total das despesas em
2001, com um valor de 58.000 dólares, dos quais mais de 60% foram gastos com a aquisição de
transporte e outro equipamento.
10
Na Cidade de Tete, os oficiais municipais afirmam que os números constantes do censo de 1997 de 120.000
habitantes subestima consideravelmente a real população urbana. Isto deve-se aparentemente ao facto de o censo ter
sido levado a cabo durante um período de plantio na agricultura, quando muitos residentes das periferias urbanas
tinham migrado temporariamente para as áreas rurais circundantes. A questão da correcta medição das populações
urbanas está a tornar-se cada vez mais importante e sensível em termos políticos, já que os fluxos de recursos
financeiros significativos são actualmente baseados nesses níveis.
11
O licenciamento e honorários de licenças são discutidos mais detalhadamente na Secção V abaixo.
27
Tabela Nº 7
Município da Cidade de Tete
Análise das Receitas Orçamentadas para 2000/2001
Milhões de Meticais
2000
2001
Total de impostos Recebidos
308.0
713.5
Imposto de Turismo (30% do IT)
Imposto sobre Edifícios (IPRA)
Imposto de Autárquico (IPA)
Imposto sobre Veículos (75% do IVA)
Imposto sobre o Comércio e Indústria
(IACI)
Imposto sobre o Rendimento do TrabalhoSecção B (IRT)
Imposto sobre Actividades Económicas
50.0
0.0
180.0
21.0
0.0
396.0
200.0
17.0
0.0
0.0
0.0
57.0
100.0
3.992.9
3.699.5
77.6
450.0
1.946.0
151.4
224.4
234.0
2.250.0
Receitas não taxadas
Loteamento
Licenças sobre Edifícios
Taxas de Serviços
Taxas sobre bancas de Mercado
(temporária)
Taxas sobre bancas de Mercado (Fixas)
Taxas para vendedores de rua
Pesos e Medidas
Taxa de Estacionamento de Viaturas
Taxas de Sinais e Anúncios
Taxas de Cemitério
90.0
14.0
90.0
14.0
Taxas de Provisão de Serviços:
Taxa de disposição de lixo
Abastecimento de água e energia
Taxa de Utilização do Matadouro
Multas
Licenças de Bicicletas e Motorizadas
Outras Taxas
540.0
100.0
90.0
250.0
Transferências do Governo Central
350.0
660.0
61.2
260.0
200.0
155.3
507.6
4.135.8
4.317.1
2921.0
Fundo de Investimento
1.276.8
8.436.7
8.730.0
Fonte: Conselho Municipal de Tete, Plano Orçamental de 2000, 2001
28
2000
3.7%
47.3%
2001
8.2%
42.4%
403.9
219.0
160.0
210.0
200.1
50.2
Fundo de Compensação
Total Receitas
% Total
49.0%
49.5%
Tabela Nº 8
Município da Cidade de Tete
Análise das Despesas Previstas 2000/2001
Milhões de meticais,
Total de Custos com Pessoal
2000
3.351,2
2001
6.115,6
Salários & Remunerações
Outras despesas
2.738,8
612,5
5.400,6
715,0
Total - Bens & Serviços
2.058,8
3.455,5
Combustível & Lubrificantes
Manutenção de Edifícios
Manutenção de Equipamento
Material de Escritório
Equipamento de Escritório
Uniformes
Outros Bens
405,0
180,0
65,0
159,3
50,0
66,0
158,0
330,0
150,0
117,0
205,0
100,0
150,0
229,5
Comunicações
Despesas com deslocações
Renda de Edifícios
Manutenção de Edifícios
Manutenção de Equipamento
Transporte & Frete
Seguros
Custos Legais
Custos de Consultorias
Água & Luz
Outros Serviços
170,0
70,0
143,0
160,0
110,0
65,0
50,0
103,0
105,0
102,5
200,0
100,0
150,0
50,0
226,5
154,5
120,0
270,0
646,2
Investimentos Financeiros
1123,1
1366,8
Construções Gerais
Habitação
Outras Construções
Equipamento de Transporte
Outro Equipamento
583,8
500,0
339,2
200,0
600,0
266,8
6.533,1
10.937,9
Despesas Totais
% Total
Despesa
2000
51,3%
2001
55,9%
31,5%
31,6%
17,2%
12,5%
100%
100%
Fonte: Conselho Municipal de Tete, Plano Orçamental 2000, 2001
29
Tabela Nº 9
Município da Cidade de Quelimane
Análise das Receitas Realizadas em 2001 (Janeiro-Outubro)
Milhões de
Meticais
2001
42,0
Recebimentos Fiscais Totais
Imposto de Turismo (30% do IT)
Imposto sobre Construções (IPRA)
Imposto Autárquico (IPA)
Imposto sobre Viaturas (75% do IVA)
Imposto sobre Comércio & Indústria (IACI)
Imposto sobre o Rendimento do Trabalho Secção B (IRT)
Imposto sobre Actividades Económicas
Recebimentos Não Fiscais
0,0
0,0
42,0
0,0
0,0
0,0
0,0
5.221,5
Licenças de Construção
Taxas sobre a terra (taxa de aproveitamento da
terra)
Taxa de Bancas de Mercado - temporária
Taxas de Banca de Mercado - bancas fixas
Taxas sobre vendedores ambulantes.
Pesos & Medidas
Taxas de Estacionamento de viaturas
Taxas sobre sinais & publicidade
Taxas sobre o Cemitério
Taxa de Prestação de Serviços:
Taxas de Disposição de Lixo
Abastecimento de Água e Energia
Taxa sobre o matadouro
Multas
Licenças sobre bicicletas e motociclos
Outras taxas
% total
0,4%
46,7%
5,5
349,0
3.494,2
0,0
64,6
1,5
241,0
53,8
10,9
527,2
0,0
137,2
31,5
0,0
326,0
Transferências do Governo Central
5.913,2
Fundo de Compensação (FCA)
Fundo de Investimento
Comparticipação das Receitas da APIE
3.245,2
2.405,9
262,1
Receitas Globais Totais
11.176,7
Fonte: Conselho Municipal de Quelimane
30
52,9%
100%
Tabela Nº 10
Município da Cidade de Quelimane
Análise das Despesas Actuais 2001 (Janeiro-Outubro)
Milhões
Meticais
de
Custos Totais com Pessoal
2001
8.350,0
Salários & remunerações
Outras Despesas
7.310,0
1.040,0
Total - Bens & Serviços
Bens
Combustíveis & lubrificantes
Manutenção de Edifícios
Manutenção de Equipamento
Material de Escritório
Equipamento de Escritório
Uniformes
Outros bens
Serviços
Comunicações
Despesas de Viagens
Rendas
Manutenção de Edifícios
Manutenção de Equipamento
Transportes & Frete
Seguros
Custos Legais
Custos de Consultorias
Água & Electricidade
Outros Serviços
3.050,2
Investimentos de Capital
1.246,4
% total
Despesas
2001
66,0%
24,1%
494,8
118,4
126,5
296,3
57,6
14,4
160,7
380,9
96,4
23,6
112,7
153,7
30,8
2,9
12,1
3,8
210,5
753,7
Construção Geral
Habitação
Outros Edifícios
Equipamento de Transporte
Outros Equipamentos
9,9%
13,5
0,0
675,9
557,0
Despesas Totais
12.646,6
Fonte: Conselho Municipal de Quelimane
31
100,0%
As Tabelas 9 e 10 (paginas anteriores) apresentam uma lista semelhante para o Conselho
Municipal de Quelimane. As maiores fontes de receitas em 2001 foram “taxas e licenças”
(46.7% do total), e especialmente taxas de mercado (31% do total) e ainda transferências fiscais
do governo central (52.9%) e especialmente do Fundo de Compensação Autárquica (FCA). As
despesas foram dominadas pelas despesas recorrentes (90.1% das despesas totais) e
especialmente salários e outras despesas relacionadas com o pessoal (66%). Os níveis de
investimento de capital foram mínimos, em cerca de 53.000 dólares para 2001.
Existem várias transferências do governo central previstas na Lei das Finanças Autárquicas
11/97. Para mais detalhes, ver Brockman & Wojtyla (2000, pp 13-14. As três principais
transferências disponíveis para os municípios até à data são as seguintes:
Fundo de Compensação Autárquica – FCA
Lei 11/97, Artigos 40-42
Empréstimo a fundo perdido para cobrir despesas operacionais. Divididas entre os 33 municípios
de acordo com uma fórmula que inclui a população municipal (até à data o único indicador
utilizado), área do município, índice de desempenho fiscal do município e índice ponderado de
desenvolvimento. O montante pode variar entre 1.5% a 3.0% das receitas estimadas e realizadas
de impostos nacionais anualmente. O montante e a fórmula de atribuição são aprovados
anualmente como parte do Orçamento Geral do Estado (OGE). Em 1999 e 2000 foi aplicada
percentagem mais baixa de 1.5%.
Fundo do Investimento de Iniciativa Local – FIIL
Lei 11/97, Artigo 45
Empréstimo a fundo perdido para investimento de capital com utilização determinada pela
autarquia. Atribuído a todos os municípios com base na população. Montante determinado
anualmente no orçamento nacional.
Receitas de APIE (Agência de Habitação Estatal)
Lei 11/97, Artigo 92
Contrapartidas financeiras da agência de habitação estatal criada para ser proprietária e gerir
todos os bens adquiridos através da nacionalização de propriedades residenciais e pequenas
propriedades comerciais após a independência de 1974. Os municípios recebem 15% das receitas
de rendas das propriedades dentro do município tais como colectadas pelo APIE (30% em
Maputo). Estas propriedades estão, em princípio, isentas do pagamento de Imposto de
Propriedade de Rendimento Autárquico (IPRA).
Os fundos são atribuídos aos municípios pelas Direcções Provinciais de Planeamento e Finanças
(DPPF) com base quadrimestral. Observou-se que na Cidade de Tete e em Quelimane a DPPF
tem estado recentemente a tentar exercer maior controle sobre este processo. Os Conselhos
Municipais são agora obrigados a responder pelo seu uso anterior destes fundos em mais
32
detalhe, em termos de providenciarem provas da sua utilização e documentação de suporte, de
forma a assegurar tranches adicionais. Este é o caso especialmente das transferências do Fundo
de Investimento da Iniciativa Local (FIIL), que têm restrições quanto à sua área de aplicação.
Foram relatados casos de atrasos consideráveis na libertação dos fundos, com o CM a culpar os
procedimentos demasiado complexos na DPPF e os Departamentos de Finanças Provinciais a
culpar a gestão financeira e sistemas de contabiliadade inadequadas dos CMs.
Num contexto internacional, pesquisas recentes [Devas et al (2001)] argumentam que o maior
constrangimento enfrentado pelos governos das cidades que tentam abordar a questão da
pobreza urbana é a inadequação dos recursos financeiros locais. Os orçamentos das cidades
pobres são extremamente baixos (menos de 5 dólares per capita em Kumasi, 14 dólares em
Bangalore, 25 dólares na Cidade de Cebu) e representam também uma proporção mais pequena
do PNB per capita local do que os orçamentos das cidades em países de rendimento médio.
Na maior parte das cidades grandes, os impostos sobre as propriedades e negócios constituem as
maiores fontes de receitas. No entanto, os impostos sobre a propriedade são sensíveis em termos
políticos, não respondem à inflação e ao crescimento económico e são difíceis de colectar. Em
muitas cidades, tanto quanto 50% dos impostos sobre propriedade permanecem por colectar.
Assim, uma sistema de colecção de rendimentos mais eficaz, através da reavaliação de valor de
propriedades e medidas de aplicação, poderiam aumentar as receitas significativamente.
Isentando as propriedades de baixo valor e os negócios do sector informal iria também
minimizar o ónus dos impostos sobre os pobres. Por contraste, os impostos tipo ‘taxa fixa’ para
as empresas cabe muitas vezes desproporcionalmente sobre os pobres e os impostos sobre o
volume de negócios são difíceis de avaliar e podem ter um impacto negativo sobre o
crescimento da economia local.
Um relatório preparado para o Projecto de Desenvolvimento Municipal do Banco Mundial por
Borckman & Wojtyla (2000) intitulado “Finanças Municipais e Análise de Impacto Fiscal”
salienta que serão necessários esforços extra significativos para aumentar receitas locais, através
da aplicação de impostos locais e da introdução de taxas de utilização para determinados
serviços, se os municípios quiserem ter alguma hipótese de desenvolver programas sustentáveis
de investimento de capital nos próximos 5 a 10 anos. Este estudo desenvolve ainda um modelo
útil de projecção financeira, que permite um leque de projecções a serem efectuadas usando
variáveis chave tais como a inflação de preços, a taxa de crescimento económico, as taxas de
33
receitas operacionais dos CMs e despesas recorrentes, taxas locais de impostos e sua cobertura e
transferências fiscais do governo central. O seu cenário de “melhoria financeira” permite um
programa de investimento de capital em cinco cidades principais no valor de 48.5 milhões de
dólares ao longo de cinco anos12, dos quais 79% seriam implementados em Maputo, Beira e
Nampula, 8% em Pemba e 13% em Quelimane. Este programa assume (a) sucesso no aumento
de geração de recursos através de taxas de utilização, (b) novos rendimentos de impostos que
excedem o custo da sua colecta, (c) controle activo das despesas recorrentes e (d) um aumento
das transferências fiscais actuais.
O Capítulo 3 da Revisão das Despesas Públicas (Public Expenditure Review) de 200113 contém
uma revisão excelente do processo corrente de descentralização fiscal em Moçambique,
cobrindo tanto o financiamento autárquico como a delegação de poderes fiscais para as
administrações provinciais e distritais em Moçambique. Este capítulo fornece uma análise
detalhada da experiência recente com a reforma fiscal ao nível local e faz algumas
recomendações para o fortalecimento deste processo. Uma das conclusões importantes desta
análise é que “O risco para o programa de descentralização municipal é o de que uma
capacidade limitada de aumentar as receitas actue como um constrangimento para a
transferência de responsabilidades do governo central para os municípios, assim atrasando o
programa”. Uma outra questão preocupante é o facto da municipalização ter criado
desigualdades no que diz respeito aos distritos, com determinadas autarquias sendo acusadas de
ter “estatuto preferencial” a nível local.
B. Reformas de Imposto Local
A legislação autárquica original (Lei 11/97) continha provisões para a implementação de um
número de impostos autárquicos específicos. Estes encontram-se listados na Caixa 4, juntamente
com detalhes sobre a sua cobertura prevista, mecanismos potenciais de colecta e informação
sobre a situação actual de colecta desses impostos na Cidade de Tete e em Quelimane. Os
12
A maior parte deste programa de investimento de capital seria financiada por um fundo de concessão do Banco
Mundial, com montantes disponíveis de acordo com uma “fórmula de desempenho” relacionada com o sucesso da
criação de recursos próprios adicionais e controle das despesas recorrentes e segundo a qual os municípios são
obrigados a contribuir com uma percentagem de 10%.
13
Capítulo 3 da Parte 1 da Revisão das Despesas Públicas de 2001, “Descentralização Fiscal – Taking Stock and
Looking Ahead” (esboço por publicar, Novembro de 2001). A RDP é efectuada em conjunto pelo Ministério do
Plano e Finanças, Banco Mundial e outros doadores bilaterais.
34
regulamentos apropriados (Código Tributário Autárquico) que permitem a implementação
destes novos impostos, apenas foram concluídos no final de 2001, após atrasos consideráveis.
Esses regulamentos incluem a provisão de que, à excepção do Imposto Pessoal Autárquico e do
Imposto sobre a Actividade Económica, todos os outros impostos serão inicialmente colectados
pelo MPF, que posteriormente transferirá os rendimentos líquidos (após deduzir os custos
administrativos) para as autarquias, até que estas estejam prontas a assumir a responsabilidade
pela sua própria colecta de impostos14.
O único destes impostos que se encontra a ser actualmente colectado pelos dois municípios
revistos neste relatório é o Imposto Pessoal Autárquico – IPA. As receitas reportadas nas duas
cidades estudadas (ver Tabelas 7 e 9) indicam que os níveis de cobertura são muito baixos,
devido largamente a mecanismos de colecta ineficazes, especialmente na Cidade de Quelimane.
Na Cidade de Tete, as receitas potenciais de IPA com 100% de cobertura seriam de
aproximadamente 1.2 biliões de Meticais, comparados com as receitas actuais em 2000 de 180
milhões de Meticais, dando uma taxa actual de colecta na ordem dos 15%. Em Quelimane, as
taxas de colecta são ainda mais baixas, a menos de 2.5% do potencial. Esta experiência não
transmite grande confiança sobre a capacidade destas autarquias colectarem outros mecanismos
de impostos de forma eficaz.
O impacto agregado destas novas fontes de receitas, subtraindo os custos de colecta, sobre o
total das finanças municipais e o seu potencial carga fiscal sobre o sector privado é ainda
incerto, dada a contínua incerteza acerca de (a) exacta calendarização da sua introdução nos
diferentes municípios, (b) a provável extensão da sua aplicação e (c) as taxas iniciais que irão
ser estabelecidas. Na teoria, as receitas destes impostos iriam expandir significativamente a base
actual de rendimento dos municípios. No entanto, deve abordar-se seriamente a questão da
capacidade de gestão financeira existente em muitos dos CMs para (a) efectivamente colectarem
estes novos impostos e (b) posteriormente aplicarem eficazmente o aumento dos rendimentos na
melhoria do fornecimento de serviços. É necessária uma avaliação formal (pela DPPF ou outro
órgão de auditoria) da capacidade de cada autarquia gerir eficazmente a colecta destes novos
instrumentos fiscais, antes que a transferência de responsabilidades seja efectuada.
14
O Concelho Municipal da Cidade de Maputo publicou anúncios na imprensa no início de Janeiro de 2002
respeitantes à introdução do Imposto Municipal sobre Edifícios e o Imposto Municipal sobre o Comércio e a
Indústria, ambos a serem colectados pelo MPF em 2002, mas com a intenção de que esta responsabilidade seja
assumida pelo próprio Concelho Municipal em 2003.
35
No entanto, independentemente do sucesso inicial na implementação de mecanismos eficazes de
colecta, um dos impactos importantes destes novos impostos será a atribuição às autarquias de
um interesse financeiro directo no nível e crescimento do sector formal de actividade económica
dentro das suas áreas de jurisdição. Isto contrasta largamente com a sua concentração actual nas
actividades de comércio informal, especialmente nos mercados, que gera quase um terço dos
seus rendimentos totais através da colecta de honorários de licença diários.
Note-se ainda que a reforma dos impostos do governo local fazem parte de uma reforma mais
geral do sistema de impostos de Moçambique, a ser coordenado pela Unidade Técnica para a
Reforma Fiscal (UTRF) dentro do Ministério do Plano e Finanças. Após a introdução do
Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) em 1999 e as reformas das taxas alfandegárias sobre
os direitos de importações, hoje em dia a questão principal são as reformas dos sistemas de
aplicação de impostos directos. Em Novembro de 2001, o governo publicou o esboço de uma
nova lei base sobre sistemas de aplicação de impostos para discussão (Anteprojecto da Lei de
Bases do Sistema Tributário). Vários impostos actuais sobre o rendimento pessoal e das
empresas serão substituídos por um sistema simplificado de dois impostos: um imposto sobre
rendimentos pessoais (IRP) e um imposto sobre rendimento colectivo (IRC). Estes impostos
harmonizados serão tributados sobre rendimentos de várias fontes, incluindo o trabalho,
investimentos e poupanças, lucros empresariais e rendimentos de rendas de edifícios e
propriedades.
36
V: FORNECIMENTO DE SERVIÇOS URBANOS E
DESENVOLVIMENTO DE INFRAESTRUTURAS
A. Níveis Actuais de Provisão de Serviços
A guerra civil em Moçambique teve um impacto negativo severo sobre as condições de vida nos
grandes centros urbanos. Uma grande parte da população rural encontrava-se deslocada
internamente (aproximadamente 4 milhões no total) e muitos eram forçados a migrar para a
segurança relativa das grandes cidades, assim aumentando rapidamente as populações urbanas
existentes. Os dados do Banco Mundial para Moçambique (WDI 2000) mostram que a
população urbana representa cerca de 38% do total nacional e estima-se que cresça a uma taxa
de aproximadamente 6% ao ano (significativamente mais rápida do que a taxa de crescimento da
população bruta). O influxo principalmente de migrantes pobres rurais para as cidades e vilas
serviram para sobrecarregar as já frágeis infra-estruturas e a capacidade das administrações das
cidades de fornecerem serviços urbanos adequados. As deficiências mais óbvias incluem a falta
de habitação adequada de baixo custo, sistemas de estradas deteriorados, abastecimento
deficiente de água potável, recolha de lixo esporádica e uma sistema de drenagem e instalações
sanitárias inadequadas. Estes resultam (entre outros problemas sociais e de saúde), na alta
prevalência de doenças provenientes de águas contaminadas, incluindo cólera, disenteria e
diarreia infantil.
A Caixa 5 mostra uma visão global da actual gama e níveis do fornecimento por parte do
Conselho Municipal de serviços básicos urbanos em Quelimane e na Cidade de Tete. Este
“matriz de cumprimento” sobre fornecimento de serviços tenta ainda dar uma indicação do nível
de envolvimento do sector privado no fornecimento destes serviços. Este é actualmente
extremamente limitado nestas duas cidades, e pensa-se que seja representativo também da
situação em outras autarquias.
Na generalidade, é fornecido um leque de serviços básicos (ver Caixa 5) nas zonas centrais de
ambas as cidades, mas que faltam quase na totalidade das zonas suburbanas e rurais que caem
sob a responsabilidade do CM e onde a maioria dos pobres urbanos vive. Claro que constitui
uma inclinação natural dos oficiais municipais a concentração do fornecimento dos serviços nas
áreas centrais, que atingem os resultados mais visíveis e onde os grupos de interesse mais
37
influentes se encontram, incluindo o sector empresarial formal. Os Conselhos Municipais eleitos
em ambas as cidades herdaram a maior parte do seu equipamento e pessoal operativo das
anteriores administrações das cidades, e continuaram essencialmente a operar dentro dos
parâmetros estabelecidos pelos seus predecessores. Em nenhuma das cidades foi efectuada uma
tentativa sistemática para (a) identificar áreas de maior necessidade, (b) priorizar as despesas
com base numa análise de custo/benefício social, (c) procurar identificar o impacto da pobreza,
impacto ambiental e implicações de género dos programas actuais.
No que diz respeito à introdução das taxas de utilização, o único exemplo actual em ambas as
cidades é a taxa de utilização cobrada pelos serviços de saneamento (taxa de saneamento) que é
cobrada mensalmente junto com a factura da electricidade pela EDM em nome do Conselho
Municipal. Esta é uma taxa única de 5.000 Mt. por mês na Cidade de Tete e varia entre 10.000
Mt. para utilizadores domésticos e 100.000 Mt. para grandes empresas em Quelimane. Em
termos dos seus efeitos para a distribuição de rendimento, este é provavelmente um método
progressivo de colectar esta taxa, dado que apenas as casas onde há utilização de electricidade, e
portanto onde existem provavelmente maiores rendimentos, estão a pagar. No entanto, os níveis
de rendimento gerados (a) não se comparam aos custos do fornecimento do serviço e (b) não
parecem ser utilizados em despesas relacionadas com a melhoria dos serviços de saneamento. O
princípio geral das taxas de utilização é o facto de estas serem desenhadas para, pelo menos,
recuperarem os custos directos do serviço fornecido.
O envolvimento actual de empresas do sector privado em aspectos de provisão dos serviços
autárquicos é virtualmente não-existente. Não foram encontrados quaisquer exemplos de
mecanismos formais de contratação a terceiros de aspectos de provisão de serviços. Em
Quelimane, o Conselho Municipal licenciou um empresário local para dirigir um restaurante
num dos jardins municipais, o que envolve responsabilidade pela manutenção da área geral. Por
contraste, ambos os Conselhos Municipais estão actualmente a cooperar com agências doadoras,
incluindo o WFP e a UNICEF, em áreas de bem estar social, limpeza das ruas e saneamento
básico. Em Quelimane, a UNICEF está a trabalhar em subúrbios seleccionados para construir
unidades de saneamento básico e tanques sépticos. Estão ainda a formar pessoal do município
na construção de latrinas melhoradas, com a intenção de que este seja um serviço comercial que
pode ser oferecido aos residentes locais. O WFP tem um programa de comida-pelo-trabalho em
Tete e um programa de pagamento a dinheiro em Quelimane para empregar mulheres
desfavorecidas na limpeza das ruas urbanas.
38
Os programas limitados de desenvolvimento de infra-estruturas nos últimos 3 anos têm-se
concentrado em programas de manutenção prioritária para os sistemas de drenagem das cidades
(em Quelimane), re-localização de mercados urbanos e melhoria das instalações dos mercados
incluindo latrinas (tanto na Cidade de Tete como em Quelimane) e a construção de diversas
escolas e blocos de salas de aula. A responsabilidade pela provisão de serviços de saúde e
educação mantém-se nos ministérios governamentais relevantes, embora a devolução eventual
destes poderes para as autarquias esteja prevista na legislação. Dado que estes são sectores com
programas existentes, tanto do governo como de doadores, para o desenvolvimento de infraestruturas, não é claro porque os municípios estão a dedicar escassos recursos de investimento
para a construção de projectos de escolas? Presumivelmente, deve-se ao facto da sua relativa
simplicidade e baixo custo, comparado com as áreas mais complexas, mas essenciais, da
manutenção de estradas, drenagem e saneamento.
Em termos da distribuição actual das despesas municipais, seria benéfico levar a cabo uma
análise mais clara sobre quem beneficia dos actuais padrões de despesa? O trabalho de pesquisa
em outras cidades de países em vias de desenvolvimento [Devas et al. (2001)] aponta para a
necessidade frequente de uma reorientação de despesas da provisão de serviços de alta
qualidade, que beneficiam apenas alguns, para a provisão de serviços mais básicos que
beneficiam a maioria. Embora o órgão executivo necessite de manter o controle sobre o
orçamento de uma cidade e o uso de recursos, é necessária mais transparência para contrariar a
corrupção e destruir relações de poder com uma base exclusiva dos clientes. Isto pode ser
parcialmente conseguido através da introdução de procedimentos de orçamentação participativa
(OP)15 que procuram assegurar que as comunidades pobres e marginalizadas conseguem ter um
papel mais activo na determinação das prioridades de utilização dos fundos públicos.16
15
Pode ser encontrada mais informação sobre orçamentação participativa e outras técnicas de envolvimento da
comunidade na governação na página da Internet do Local Governance Learning Project (uma iniciativa conjunta
do Institute of Development Studies na Universidade de Sussex e da Fundação Ford) em
http://nt1.ids.ac.uk/ids/particip/research/localgov.
16
O PNUD tem um projecto piloto com instituições do governo local na Província de Nampula envolvendo o uso
de técnicas de orçamentação participativa.
39
B. Atingindo uma Prestação de Serviços Melhorada
Dados os actuais constrangimentos técnicos e de recursos financeiros, parece claro que algumas
actividades, menos intrínsecas, dos Conselhos Municipais da Cidade de Tete e Quelimane
devem ser imediatamente privatizadas, como por exemplo os matadouros e as piscinas. A gestão
dos cemitérios deve ser entregue à responsabilidade das igrejas locais e organizações religiosas.
Uma gama de outros serviços poderia e deveria ser contratada a terceiros a curto prazo, tais
como a manutenção de parques e jardins, podação das arvores e provisão de instalações de
desporto e lazer.
Outra área na qual o envolvimento do sector privado deveria ser seriamente considerado a curto
prazo é o da recolha de resíduos sólidos. No entanto, experiências recentes em Maputo
mostraram os potenciais riscos envolvidos com procedimentos faltosos para a contratação de
empresas privadas encarregues de recolher o lixo (neste caso, a Interwaste, uma subsidiária local
de uma empresa de serviços do lixo da África do Sul). Um factor muito importante parece ser a
falta de experiência por parte dos oficiais das autarquias no delinear e implementação de um
contrato de prestação de serviços adequado. Outro factor diz respeito às divisões internas dentro
do CM sobre a responsabilidade sobre o cumprimento dos contratos, com o vereador a afirmar
que a responsabilidade pelos pagamentos ao abrigo do contrato era do Director do
Departamento responsável pela implementação.
A subcontratação de serviços municipais é uma área na qual existe uma completa falta de
experiência e de conhecimentos das melhores práticas internacionais ao nível provincial em
Moçambique. Não existem conhecimentos técnicos e legais nos Conselhos Municipais, como
por exemplo, como desenhar e delinear um contrato de prestação de serviços, definindo as
obrigações legais de ambas as partes, desenhando um sistema efectivo de recolha da taxas de
utilização e decidindo sobre os níveis apropriados de partilha dos rendimentos. Esta é uma área
na qual agências doadoras, tais como a UNIDO, poderiam fornecer apoio técnico, em termos
proveitosos, a curto e médio prazo. No entanto, existe um número de passos preparativos
importantes que necessariamente teriam que ser levados a cabo para assegurar que as iniciativas
40
específicas eram sustentáveis e também que fazem sentido em termos de custo (ver exemplos
abaixo para tipos de contratos de fornecimento de água e de saneamento).17
O que tem sido a experiência internacional recente no encorajamento da prestação privada de
serviços urbanos? Johnstone et. al (1999) olha para a experiência recente no regulamento do
sector privado no fornecimento de água e saneamento em cinco cidades em países em vias de
desenvolvimento (Manila, Buenos Aires, Cordoba, Cidade do México e Abidjan). Reporta que
a participação do sector privado (PSP) no sector da água está a expandir-se rapidamente à
medida que a globalização e a desregulamentação permitem que empresas Europeias e NorteAmericanas entrem em novos mercados. Estimam que entre 1990-1997 a despesa de capital do
sector privado em fornecimento de água e saneamento atingiu os 25 biliões de dólares,
comparado com apenas 300 milhões de dólares no período de 1984-1990. Estas estimativas
baseiam-se numa revisão de 97 projectos em 35 países em vias de desenvolvimento, e salientam
o facto que tal PSP pode tomar várias formas, incluindo:
•
Contractos de serviço para serviços limitados (por exemplo, leitura de contadores,
detecção de fugas, facturação);
•
Contratos de gestão nos quais o governo detém a responsabilidade financeira e legal pela
prestação do serviço;
•
Subcontratação dos sistemas de fornecimento de água por um período limitado;
•
Procedimentos de Construção, Posse, Operação e Transferência (CPOT), que estão a ser
cada vez mais utilizados para construir novas estações de tratamento de águas;
•
Concessões (a forma mais popular de PSP), que habitualmente dão ao concessionário os
direitos de monopólio de prestação do serviço por um período fixo de tempo;
•
Despojamento (parcial ou total) da propriedade do estado;18
17
Brook & Smith (2001) “Contracting for Public Services: Output Based Aid and its Applications”, Publicações do
Banco Mundial, contém uma avaliação recente das melhores práticas na áreas da subcontratação de serviços
públicos base.
18
Desde 1999, a gestão do abastecimento de água em Maputo, Beira, Quelimane, Nampula e Pemba tem sido
privatizada a um consórcio (Águas de Moçambique) liderado pela empresa Francesa SAUR International,
envolvendo ainda a empresas Portuguesa Águas de Portugal e parceiros locais. Os problemas iniciais de gestão e
sustentabilidade financeira levaram a uma reestruturação recente da empresa, com a SAUR International a retirar-se
do projecto. Os níveis actuais de tarifa das águas manter-se-ão, aguardando posterior investigação por parte do
órgão regulamentar do governo (CRA).
41
Algumas das principais conclusões deste estudo são as de que (a) os contratos necessitam mais
do que especificações técnicas para serem bem sucedidos, (b) os inquéritos aos agregados
familiares são necessários para determinar as preferências e a capacidade de pagamento dos
serviços, (c) a melhoria dos serviços nas vizinhanças pobres seria mais acessível
financeiramente com maior acesso ao crédito e a esquemas de pagamento alternativos, (d) o
modelo geral de fornecer água grátis aos concessionários não é conducente à criação de um
clima no qual o valor escasso da água se reflecte nos custos enfrentados pelos fornecedores dos
serviços e utilizadores, (e) para muitas cidades o objectivo de fornecer água universal e
cobertura de esgotos apenas é alcançável a longo termo; a médio prazo, são necessárias outras
medidas para obrigar os operadores a fornecerem e gerirem os poços públicos e tanques sépticos
em zonas pobres, aguardando a sua eventual integração na sistema canalizada de abastecimento
da água e saneamento na cidade.19
C. Desenvolvimento de Infra-estruturas e Planeamento Estratégico
Um inquérito recente às empresas do sector da produção em Moçambique [Biggs et. al (1999)]
salienta as deficientes infra-estruturas públicas (estradas, abastecimento de água, electricidade e
telecomunicações) como um sério impedimento ao crescimento económico e a níveis superiores
de investimento privado, especialmente na região norte do país. A melhoria das infra-estruturas
urbanas é provavelmente a contribuição positiva mais significativa que as autoridades
municipais podem fazer para estimular o desenvolvimento empresarial local. Qualquer nível de
promoção pró-activa do investimento e incentivos fiscais especiais não servirão para atrair
empresas para regiões menos desenvolvidas, se não existirem infra-estruturas básicas, ou estas
forem demasiado custosas, não permitindo a viabilidade dos projectos num ambiente de
mercado cada vez mais competitivo.20
As actuais estratégias de desenvolvimento de infra-estruturas públicas dos Conselhos
Municipais são largamente reactivos, muitas vezes dirigidos pelos eventos (“combate ao fogo”)
e correspondem mais aos interesses de outras agências. Estas incluem os grandes doadores,
como por exemplo o Banco Mundial, e doadores bilaterais em algumas províncias e ainda
19
Este é um dos objectivos do projecto de latrinas melhoradas/saneamento apoiado pela UNICEF em Quelimane.
42
outros órgãos governamentais, como por exemplo o Departamento de Estradas Nacionais,
Electricidade de Moçambique (EDM) e Telecomunicações de Moçambique (TDM). As
autarquias encontram-se ainda nas suas fases iniciais de desenvolvimento da sua própria
capacidade e autonomia na área de planeamento estrutural urbano, e esta é uma área na qual
requerem assistência técnica e sob outras formas.
Os Conselhos Municipais tanto em Tete como em Quelimane ainda não produziram os seus
próprios planos de desenvolvimento urbano ou planos de utilização da terra, apesar desta ser
uma exigência legislativa. Em Quelimane, as actividades actuais baseiam-se num “Plano
Estrutural e Plano de Acções Prioritárias para Quelimane” produzido em 1998 sob o projecto
PROL do Banco Mundial (Louis Berger/Consultec). Não tenho conhecimento de qualquer plano
similar para a Cidade de Tete. O estudo JICA (2001) para o desenvolvimento da região de
Angónia, comissionado pelo GPZ, inclui um número de projectos de desenvolvimento urbano
para a Cidade de Tete em estradas, sectores de abastecimento de água e electricidade, apesar dos
custos destes projectos ainda não terem sido propriamente orçamentados ou identificado o seu
potencial financiamento.
Uma área na qual os Conselhos Municipais deveriam ser encorajados a desempenhar um papel
mais activo é a da coordenação (se não mesmo a implementação) de projectos de
desenvolvimento de infra-estruturas dentro das suas fronteiras municipais. Isto poderia ser
implementado, por exemplo, através do estabelecimento de uma “Comissão de Planeamento
Municipal”, envolvendo todos os grupos interessados, incluindo representantes do sector
privado. Assim procurar-se-ia melhorar a coordenação com as empresas estatais e privadas
relevantes, com responsabilidade directa sobre o fornecimento de utilidades públicas, bem como
departamentos governamentais relevantes.21
O Ministério do Plano e Finanças encontra-se a trabalhar actualmente com o Banco Mundial na
formulação de um “Plano Nacional Para a Descentralização do Planeamento e Finanças”, com o
objectivo de repetir nacionalmente as experiências de um projecto piloto na Província de
20
Reinikka e Svensson (1999) analisam os efeitos de uma inadequada provisão de infra-estruturas públicas e
serviços nos níveis de investimento provado no sector de produção do Uganda e concluem que esta situação “reduz
significativamente o investimento produtivo das empresas” (página 16).
21
Por exemplo, o Concelho da Cidade de Oxford tem uma Comissão de Planeamento que é responsável pela
generalidade do planeamento urbano, zonamento da cidade e inspecção de todos os novos projectos de construção
(http://www.cityoxford.org/). Reúnem-se mensalmente em reuniões abertas a membros do público.
43
Nampula, que inclui métodos de planeamento participativo e investimentos em infra-estruturas
locais [fonte PNUD (2001)]. Embora tenha sido especificamente dirigido às administrações
provinciais e especialmente às administrações distritais, seria altamente desejável envolver as
autoridades municipais no desenvolvimento e implementação de um programa nacional deste
género.
44
VI: OUTRAS ÁREAS DE IMPACTO NO DESENVOLVIMENTO DO
SECTOR PRIVADO
A. Licenciamento Empresarial
As licenças para o estabelecimento de novas actividades comerciais e industriais do sector
formal são actualmente atribuídas exclusivamente pelas Direcções Provinciais de Indústria e
Comércio (DPIC), e não pelos Conselhos Municipais, para actividades empresariais localizadas
dentro das fronteiras das cidades. Existem diferentes requisitos de procedimentos para diferentes
categorias de indústrias, 22 que são descritas em detalhe na revisão da UNIDO de Novembro de
2000 do enquadramento regulamentar do sector privado ao nível provincial para Moçambique
[UNIDO (2000)]. No entanto, um papel importante do CM neste processo é a aprovação do
plano de utilização da terra para qualquer novo projecto localizado dentro das fronteiras da
cidade. Estes requerem uma autorização para edificação do Departamento de Planeamento
Urbano do CM antes que a candidatura a um alvará possa ser concluída. Na Cidade de Tete, o
pessoal deste departamento é principalmente constituído por técnicos da Direcção Provincial de
Obras Públicas e Habitação (em regime de trabalho a tempo parcial) e a sua capacidade para
processar as candidaturas é severamente limitado, o que resulta frequentemente em atrasos
significativos na aprovação final dos projectos.
O principal foco das autarquias na área do licenciamento de empresas é o grande número de
empresas informais (nas áreas de produção, comércio e serviços) que operam na maior parte das
cidades e vilas. Estas actividades estão sujeitas a uma gama variada de licenças diárias, mensais
e anuais emitidas pelos oficiais municipais dependendo do grau de “informalidade” da
operação.23 Estes procedimentos parecem ser relativamente simples (poucos ou nenhum
requerimentos para poder obter a licença necessária) e evitam em grande parte o processo
complexo de licenciamento formal e os custos associados da sua formalização. Estes negócios
são, no entanto, extremamente vulneráveis a decisões arbitrárias por parte dos inspectores (tanto
22
Os regulamentos relevantes a aplicar são o Decreto 43/98 para o comércio, o Decreto 44/97 para a indústria e o
Decreto 69/99 cobrindo todas as actividades.
23
Na Cidade de Tete, os quiosques na área central são obrigados a obter uma licença anual no valor de 150.000
MZM e pagam um montante mensal de 90.000 MZM (que irá ser aumentado em breve para 150.000 MZM, excepto
nos subúrbios).
45
municipais como outros) no que diz respeito à sua localização e condições de operação.
Exemplos de negócios informais a operar nas áreas suburbanas das cidades visitadas incluem
pequenas unidades de moagem de grãos, quiosques de comidas e bebidas, reparação de carros e
firmas metalúrgicas, salões de cabeleireiro e empresas informais de fabrico e venda de lenha e
carvão. Não existe um limite formal ao número de licenças emitidas para cada actividade em
particular. Parece que os potenciais rendimentos ao tesouro municipal pesam mais do que a
vontade de regular nesta área.24
As principais fontes de receitas de licenciamento para os Conselhos Municipais são sem dúvida
as taxas diárias cobradas a negociantes usando os mercados do conselho e ainda aos vendedores
de rua. Esta é uma área na qual os esforços municipais para organizar e localizar as actividades
dos mercados, em locais apropriados, parece ser apreciada tanto pelos negociantes como pelos
clientes. Na Cidade de Tete, estão a ser construídas actualmente novas instalações para um
mercado, longe das zonas da cidade recentemente afectadas pelas cheias. Os detalhes das taxas
de licenciamento de mercado colectadas em 11 mercados municipais na Cidade de Quelimane
em 5 de Dezembro de 2001 encontram-se apresentadas na Tabela 11 (pagina seguinte). O
rendimento total de 1958 licenças emitidas foi mais de 13 milhões de Meticais, com taxas
variando desde os 5.000 a 10.000 Meticais por negociante. Os tesoureiros em Quelimane
estimam que as suas receitas diárias básicas de todas as actividades de licenciamento são no
valor de 25 milhões de Meticais (um pouco mais de US$1.000).
Os Conselhos Municipais são ainda responsáveis pela aplicação de um leque variado de outras
licenças e honorários de serviços, incluindo: (a) licenças de construção, (b) licenças de terras,
incluindo a emissão de títulos de terras, (c) licenciamento de veículos, (d) licenças de animais,
(e) sinalização pública e taxas de publicidade, (f) honorários pela verificação de pesos e medidas
e (g) taxas de cemitérios e (h) licenciamento de transportadores públicos. A Caixa 6 apresenta
uma lista de algumas das principais licenças e emolumentos de serviços cobradas na Cidade de
Tete e em Quelimane, com as respectivas taxas e multas pela sua infracção.
24
A maioria destes negócios “informais” será brevemente sujeita a um novo Imposto Autárquico sobre o Comércio
e a Indústria. Na Cidade de Maputo, os honorários anuais que variam desde 600.000 MZM (25 dólares) a 2
milhões MZM (85 dólares) serão colectados a um grupo de empresas de pequena escala com estabelecimentos
abertos a partir de Janeiro de 2002. Honorários equivalentes para os negócios sem estabelecimento aberto variam
desde 400.000 MZM a 1 milhão MZM. Os negócios abrangidos incluem artesãos, alfaiates, barbeiros, electricistas,
canalizadores, jardineiros, mecânicos de automóveis e taxistas.
46
Tabela Nº 11
Conselho Municipal da Cidade de Quelimane
Receitas diárias dos Mercados para 5 de Dezembro de 2001
Mercado
Central
Brandao
Aeroporto
Santagua
Manhaua
Padeiro
Coalane
Torrone
Sangariveira
Icudua
Namuinhu
Total
No. Licenças Receita
(senhas)
('000 Mt)
715
194
322
106
40
121
206
165
18
62
9
6.055
1.170
2.010
530
200
605
1.030
1.150
90
310
45
1.958
13.195
Outras Licenças emitidas
(5 de Dezembro)
9299
Média diária total (receitas
das licenças)
Mensal (estimativa)
Anual (estimativa)
25.000
Taxa Média de
Licenças por
vendedor (Mt)
8.469
6.031
6.242
5.000
5.000
5.000
5.000
6.970
5.000
5.000
5.000
750.000
9.000.000
A maior parte destes emolumentos reverte para a autarquia (ver escalonamento apresentado nas
Tabelas 7 e 9) e dependem da visita pessoal dos utilizadores potenciais destes serviços aos
gabinetes municipais para obter a licença relevante. Na Cidade de Tete, as pessoas que
efectuarem alguma das actividades reguladas sem a licença apropriada estão sujeitas a multas
correspondentes a 300% da respectiva licença para a primeira infracção e 600% para infracções
adicionais. As multas por infracções à saúde pública e regulamentos de higiene variam entre
100.000 Mt. e 1.000.000 Mt., embora pareçam não ser frequentemente aplicadas. A maioria
destas licenças e emolumentos constituem “pagamentos aborrecidos” para a comunidade
empresarial e não têm um grande efeito nas actividades do sector formal.
Uma excepção importante diz respeito às licenças de construção, que envolvem actualmente
procedimentos demasiado complicados, que não podem em prática ser aplicados de forma
transparente pelos inspectores da cidade. Por exemplo, em Quelimane, os critérios aplicados
para o custo das licenças de construção de projectos incluem (a) período de conclusão e também
47
(b) tamanho em metros quadrados da área de construção. Existem ainda emolumentos separados
para o registo da empresa de construção e registo da responsabilidade legal pelo projecto de
construção – e todas elas devem ser confirmadas por um técnico da Direcção de Urbanização do
Conselho Municipal. Adicionalmente, existem emolumentos separados se o projecto incluir
novas construções ou modificações nas seguintes estruturas: janelas, parapeitos, pavimentos,
terraços, paredes e cercas, jardins, frentes de casas, elevadores e alterações internas.
Deveria ser introduzida uma simples e “abrangente” licença de construção, que incorporaria
todos os aspectos do processo de construção. O custo de obtenção dessa licença deveria ser
baseado num número limitado de critérios facilmente observáveis, e não nos critérios múltiplos
actuais, por exemplo (a) tipo de construção (residencial, comercial, outra); (b) dimensão total do
projecto de construção (em metros quadrados ou extensão em metros) e (c) projectos novos
versus projectos de reabilitação. Deveriam ser investigados exemplos das melhores práticas
internacionais nesta área e inclui-los nas discussões da reforma regulamentar actualmente em
curso pelo sector privado Moçambicano e pelos departamentos governamentais relevantes (ver
próxima secção).
B. Papel no Programa de Reforma Regulamentar
A questão da reforma regulamentar tem sido objecto de considerável atenção ao nível nacional
desde a criação, em Fevereiro de 1997, de um grupo de trabalho inter-ministerial sobre questões
de burocracia, que inclui representação directa do sector privado Moçambicano, sob a forma da
Confederação das Associações Económicas (CTA). No entanto, tem sido gradualmente
reconhecido que o progresso real da reforma regulamentar não pode ser alcançado apenas
através de alterações à lei, política ou procedimentos [ver CTA (2001) e FIAS (2001)]. A
questão da implementação efectiva de procedimentos revistos ao nível provincial e municipal é
vista hoje em dia como um dos maiores constrangimentos.
As autarquias têm, sem dúvida, o potencial de agir como um impedimento importante à criação
de um ambiente operacional favorável para os negócios empresariais, especialmente para as
pequenas e médias empresas locais (PMEs). Estas têm, geralmente, uma capacidade mais
limitada de implementação e cumprimento do grupo complexo de procedimentos
regulamentares que governam o licenciamento empresarial, a importação, produção e o
48
emprego. É ainda amplamente reconhecido que os programas tradicionais para o
desenvolvimento das PMEs, incluindo as concessões de crédito, aconselhamento técnico e de
gestão, e a concessão de instalações físicas, muito dificilmente serão eficazes num ambiente de
políticas e regulamentos disfuncionais [para uma boa revisão das opções das políticas
relativamente às PMEs, ver Snodgrass & Biggs (1996)].
As duas áreas sobre as quais as empresas privadas entrevistadas se queixam de atrasos
significativos e complicações na relação com os Conselhos Municipais da Cidade de Tete e de
Quelimane são (a) a aprovação/licenciamento de projectos de construção25 e (b) obtenção de
aprovação de planos de novos projectos como parte do processo de obtenção de títulos de
terra26. Estas são duas áreas em que é urgente proceder a uma análise mais detalhada dos actuais
procedimentos e fornecer capacitação para assegurar uma implementação mais eficiente. Seria
conveniente, sobretudo, considerar alguma assistência técnica aos CMs para melhorar a sua
capacidade de resposta a pedidos de terra e instalações para desenvolvimento comercial e
industrial. Esta é também uma área na qual o envolvimento do sector privado na provisão de
serviços seria altamente desejável. Em Maputo, a entrada de agrimensores privadas para tomar
conta de alguns dos passos no levantamento e demarcação de lotes acelerou grandemente o
processo de obtenção de títulos de terra. Poderia ainda ser realizado um estudo útil em ambas as
cidades para a identificação de propriedade industrial vaga existente, com custos indicativos
para o desenvolvimento de um determinado número de locais industriais de primeira qualidade,
para disseminação a potenciais investidores.
Um passo inicial no processo de implementação da reforma regulamentar seria procurar integrar
os Conselhos Municipais nas iniciativas de “Balcão Único” actualmente em fase de
implementação em Quelimane e na Cidade de Tete com o apoio da UNIDO. Estes centros de
regulamentos únicos procuram promover uma melhor coordenação entre os departamentos
governamentais locais, lidando com um leque de procedimentos de aprovação relacionados com
assuntos empresariais, bem como uma maior transparência, publicando detalhes sobre a
natureza de cada candidatura e os prazos necessários para completar os vários passos do
processo de aprovação. O principal risco do “Balcão Único” consiste no facto de que apenas
25
Os detalhes de procedimentos para a obtenção de licenças de construção encontram-se em UNIDO (2000).
O Capítulo 3 do relatório da FIAS sobre as barreiras administrativas, FIAS (2001) contém mais detalhes sobre os
procedimentos actuais para a obtenção de terra para desenvolvimento comercial e recomendações de reformas de
políticas e regulamentos nesta área.
26
49
serve para formalizar um grupo de procedimentos de licenciamento e regulamentares
desnecessários, e não resultando em ganhos consideráveis para a efectiva “desburocratização”
destes sistemas.
C. Promoção do Investimento
Os Conselhos Municipais ainda não se aperceberam do papel activo que podem desempenhar
encorajando/atraindo investimento para as suas cidades. A nível municipal isto é largamente
visto como a responsibilidade de outros órgãos governamentais, especialmente o Centro para a
Promoção do Investimento (CPI). Provavelmente, a melhor abordagem para alterar esta
mentalidade será a exposição de oficiais autárquicos chave à experiências internacionais, por
exemplo através de programas de comparação, visitas de estudo e promovendo o diálogo com os
representantes do sector privado.
O CPI encontra-se a desenvolver actualmente a sua própria estratégia para a facilitação da
promoção do investimento e aprovação de projectos nas províncias. Esta pode incluir a criação
de mais delegações provinciais, para além do seu gabinete na Beira. Actualmente, os
Governadores Provinciais têm a capacidade de aprovar projectos envolvendo investidores
nacionais apenas abaixo de um determinado limite, de outra forma todas os projectos ao abrigo
da Lei do Investimento de 1993 devem ser processadas em Maputo. Uma estratégia de
promoção do investimento regional/provincial faz mais sentido a curto-médio prazo, ao invés de
uma estratégia baseada nas cidades principais (com a excepção, possivelmente, de Maputo e da
Beira). No entanto, o CPI deveria procurar informar e consultar as autoridades municipais sobre
(a) estratégia de promoção do investimento para as suas regiões e (b) a importância do seu papel
na facilitação de novos projectos de investimento e ainda apoiando investidores existentes.
Tanto a Cidade de Tete como Quelimane se encontram na área coberta pelo Gabinete do Plano
de Desenvolvimento do Vale do Rio Zambeze (GPZ). Esta situação oferece um conjunto
especial de incentivos fiscais e outros para investimentos realizados nesta área, incluindo
reduções nos impostos sobre os lucros e isenção de direitos de importação para bens de
investimento. O GPZ está actualmente a estabelecer o seu escritório principal na Província de
Tete. Esta iniciativa deve facilitar a atracção de potenciais investidores para a região, como por
exemplo a visita recente do Embaixador Chinês em Moçambique para procurar possíveis
50
oportunidades de investimento e actividades comerciais chinês, e a visita duma delegação da
Industrial Development Corporation (IDC) da África do Sul para verificar o potencial de
exploração adicional dos campos de carvão de Moatize, entre outros projectos.27
O GPZ encomendou um levantamento detalhado para o desenvolvimento da Região da Angónia
(incluindo a Cidade de Tete) que foi realizado com financiamento do Governo Japonês (JICA)
em 2001. Este levantamento identificou uma série de projectos de investimento na região,
alguns dos quais são projectos de desenvolvimento de infra-estruturas que requerem
financiamento público substancial. Estes planos precisam de ser integrados nos planos de
desenvolvimento urbano do Conselho Municipal de Tete e podem constituir uma oportunidade
para desenvolver a capacidade dentro do CM para participar na negociação e gestão de grandes
projectos de investimento.
D. Angariação Pública
Os procedimentos de concursos públicos têm sido utilizados tanto em Quelimane como na
Cidade de Tete para contractos de larga escala, como por exemplo projectos de construção, e
aquisição de veículos. Parece não haver qualquer procedimento específico para a angariação
geral de bens e serviços (como por exemplo a obtenção de 3 facturas pró-forma), para além da
negociação directa com os potenciais fornecedores. Esta é uma área vulnerável ao abuso, com
empresas locais favorecidas a continuarem a obter contratos de fornecimento a preços acima do
mercado. A falta de empresas com base local alternativas torna a introdução de procedimentos
de concurso mais competitivos para a contratação de fornecimentos, difícil em algumas áreas.
No entanto, esta é uma área que poderia ser aberta à competição regional, especialmente na
Cidade de Tete, com a sua proximidade e bom acesso por estrada ao Malawi e ao Zimbabwe.
Esta é também uma área na qual a cooperação entre autarquias seria benéfica, na comparação de
custos de angariação existentes e possivelmente para a abertura de concurso públicos conjuntos
no futuro.
27
Existe actualmente apenas uma mina operacional, com o carvão a ser exportado via Malawi e Zimbabwe por
estrada; a viabilidade de Moatize como área de produção de carvão está muito dependente na reconstrução da ponte
férrea sobre o Rio Zambeze para permitir o transporte de carvão por via ferroviária até ao Porto da Beira.
51
E. Opinião Pública e Empresarial
O sentimento geral observado entre a comunidade empresarial é que (a) as autoridades
municipais não têm a capacidade (tanto financeira como técnica) de efectuarem melhorias
significativas na provisão de serviços que afectam especialmente as suas operações, como por
exemplo, estradas, abastecimento de água, energia e telecomunicações e (b) pensam que os CM
são apenas outra agência governamental com poderes para interferir nos seus negócios através
de procedimentos de licenciamento e inspecções, resultantes em multas.
Apesar disto, entre o público em geral (e alguns membros da comunidade empresarial) existe o
reconhecimento de que algumas áreas de provisão de serviços melhoraram desde 1998, como
por exemplo a limpeza das estradas, a iluminação das ruas, recolha de lixo, organização dos
mercados urbanos e de que os novos órgãos recentemente eleitos estão a tentar cumprir com os
seus compromissos eleitorais em circunstâncias difíceis.
Existe ainda o sentimento de que os novos CMs são mais abertos e participativos (nos quais os
cidadãos normais podem expressar as suas opiniões e influenciar o processo de decisão) do que
os anteriormente nomeados Conselhos Executivos. Isto parece ser principalmente devido ao
facto de que os vereadores e os membros da Assembleia Municipal serem todos indivíduos
locais, muitas vezes conhecidos e respeitados nas suas comunidades locais. A interacção
municipal com as comunidades locais poderia ainda ser melhorada através da realização de
inquéritos de opinião com base regular, realizados com o envolvimento activo dos grupos das
comunidades locais e organizações dos meios de comunicação social.
52
VII. VISÃO GERAL DO APOIO DOS DOADORES ÀS AUTARQUIAS
Desde o ano de 1994 em diante, houve um nível significativo de pressão internacional e por
parte dos doadores sobre o Governo Moçambicano para avançar rapidamente com o processo de
democratização local. O Banco Mundial apoiou o MAE através do seu projecto de Reforma do
Governo Local e Engenharia (PROL) para o desenvolvimento de legislação de apoio às
autarquias. O PNUD tem também dado apoio técnico significativo antes e durante as eleições
autárquicas e continua activo em aspectos do processo de reforma do sector público em curso,
incluindo SIFAP. Detalhes sobre os seus projectos actuais encontram-se no relatório estratégico
do PNUD sobre programas de descentralização (Maputo, Setembro de 2001), que se concentra
mais no apoio ao órgãos estatais locais do que aos municípios.
O programa mais abrangente de apoio por parte dos doadores às autarquias é o Projecto de
Desenvolvimento Autárquico do Banco Mundial (Projecto MZPE 1806). O projecto está
actualmente em fase preparatória e deve ser oficialmente lançado em Fevereiro de 2002. O custo
estimado do projecto é de 41 milhões de dólares ao longo de 5 anos. Os principais objectivos do
programa são o fortalecimento da capacidade das autarquias na área da gestão, finanças e
provisão de infra-estruturas e serviços urbanos. Existem três componentes principais: (a)
reforma legal e institucional – concentrando-se na provisão de assistência técnica ao MAE para
desenvolvimento adicional do enquadramento legal e político; (b) melhoria da capacidade
autárquica – concentrando-se na formação “in-service” para funcionários municipais no IMAP e
financiado pelo Nordic Development Fund; (c) Fundo de Concessão Autárquica (no valor de 25
milhões de dólares) – concedendo apoios directos a 5 autarquias, numa fase piloto inicial, para
projectos de desenvolvimento de infra-estruturas prioritárias e aumentando a sua capacidade de
implementação e gestão desses projectos.
O GTZ tem um programa “Projecto de Descentralização e Desenvolvimento Municipal”
(PDDM) em curso para providenciar formação e capacitação a um total de 9 municípios em três
províncias (Manica, Nampula e Inhambane). Os objectivos são o reforço da cooperação entre os
municípios e o MAE, a melhoria da cooperação inter-municipal, o apoio ao desenvolvimento de
exercícios de planeamento estratégico e participativo e formação especializada a funcionários
oficiais. O gabinete do projecto está baseado em Chimoio com uma delegação em Nampula. O
53
GTZ tem ainda um programa de apoio a PMEs na Província de Inhambane e está interessado em
implementar a experiência do “Balcão Único” com apoio da UNIDO em Quelimane.
Vários outros doadores bilaterais estão a começar a actuar, apoiando directamente os governos
municipais, apesar do seu apoio ser habitualmente restrito a centros urbanos particulares e
aspectos específicos do desenvolvimento urbano. O Programa de Ajuda do Governo Irlandês
está a considerar a concessão de fundos de investimento de capital (inicialmente 100.000
dólares) para municípios em Inhambane como um primeiro teste, começando em Vilanculos
para
projectos
de
melhoramentos
urbanos
seleccionados
localmente.
O
Governo
Norueguês/NORAD tem providenciado apoio técnico e outros apoios ao Conselho Municipal de
Pemba. O Nordic Development Fund está também a apoiar as operações do IMAP.
O Fundo Monetário Internacional (FMI) está a apoiar a reforma/desenvolvimento do sistema
existente de impostos locais, tentando melhorar tanto a administração dos mesmos como os seus
procedimentos de colecta. A principal contraparte é UTRI - Unidade Técnica para a Reforma
dos Impostos, dentro do Ministério do Plano e Finanças, chefiada pelo Dr. Abubacar Changa. A
UTRI está em fase de finalização dos regulamentos que governam o Código Tributário
Autárquico, o que permitirá que as autarquias comecem a colectar vários novos impostos locais.
54
VIII: CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
Neste período inicial de cinco anos de governo municipal (1998-2003) em Moçambique, a
principal preocupação das autoridades municipais tem sido a organização interna e a tentativa de
clarificar ambiguidades legais relativas ao seu âmbito e modo de operação. Estão agora a iniciar
o processo de realização de planos de desenvolvimento urbano abrangentes e a priorizar as suas
actividades para (a) melhorar as infra-estruturas urbanas chave, incluindo estradas, sistemas de
drenagem e esgotos e (b) melhorar a qualidade e cobertura de serviços urbanos básicos,
incluindo a recolha de lixo, saneamento e abastecimento de água. Estão seriamente
constrangidos em ambas estas áreas pela falta de fundos de investimento e uma quase total falta
de pessoal técnico especializado.
É largamente reconhecido que várias das condições prévias essenciais para um governo local
bem sucedido – pessoal apropriado, recursos financeiros adequados e um ambiente regulamentar
funcional – demoram anos a desenvolver, se não décadas. Este processo pode ser ajudado por
intervenções externas, genuinamente designadas para aumentar a capacidade municipal e
expondo os funcionários municipais às melhores práticas internacionais num número de áreas
chave de práticas de governo local - incluindo mecanismos de colecta de rendimentos, provisão
de serviços públicos e contratação de serviços à participação do sector privado (PSP).
Os actuais estratégias de desenvolvimento urbano dos CMs, se existem, são altamente reactivos
e conduzidos pelos eventos (“combate ao fogo”) e pelos interesses de outras agências,
especialmente outros órgãos governamentais, como o Departamento de Estradas Nacionais, a
EDM e a TDM. As autarquias têm ainda de desenvolver a sua própria capacidade e autonomia
na área do planeamento urbano. Os Conselhos Municipais devem ser encorajados a
desempenhar um papel mais activo na coordenação (se não efectiva implementação) de
projectos de desenvolvimento de infra-estruturas dentro das fronteiras municipais, por exemplo
através do estabelecimento de uma “Comissão de Planeamento Municipal”, envolvendo todos os
grupos interessados, incluindo representantes do sector privado.
Em termos do financiamento municipal, a maioria dos recursos financeiros existentes é
absorvida pelo salário dos trabalhadores e outros subsídios. Parecem haver poucas tentativas
internas de racionalizar as funções ou as exigências em termos de pessoal, e os municípios estão
55
ainda constrangidos na sua gestão dos recursos humanos pelos regulamentos do serviço civil
nacional, que cobrem uma parte substancial do seu pessoal sénior.28 Na ausência de um controle
efectivo de despesas e de mecanismos de gestão dos recursos humanos, existe o risco de que os
CMs continuarão a crescer como “burocracias auto-perpetuando”, com os recursos financeiros
adicionais a serem canalizados mais para criação de empregos/melhoria de salários do que para
a melhoria de provisão dos serviços. As revisões externas dos requerimentos de recursos
humanos (efectuadas através do MAE) e o exame de programas alternativas de redução de
pessoal devem ser considerados prioritários.
Para ser sustentável, o tamanho das administrações autárquicas e o nível de serviços públicos
fornecidos precisa de crescer em proporção com a sua base económica fiscal. Existe o risco
potencial nas actuais reformas fiscais dos municípios, de que a imposição de um carga fiscal
demasiado grande sobre uma base económica ainda frágil e emergente, possa asfixiar
investimentos potenciais, o crescimento econômico e as oportunidades de emprego. Para evitar
este resultado, o modelo ideal deveria ser o desenvolvimento a curto prazo de administrações
locais mais leves, mais pequenas e eficientes, fornecendo um número mais limitado de serviços
de base mas com melhor qualidade, e maior cobertura, contratando externamente os serviços
secundários a outros potenciais fornecedores de serviços, incluindo o sector privado.
Os níveis de recursos humanos especializados são extremamente baixos, resultando tambem em
níveis baixos de eficácia na realização das suas funções. Existe uma necessidade imediata de
fornecer assistência técnica e capacitação em áreas de (a) orçamentação e controle financeiro,
(b) sistemas de auditoria interna, (c) procedimentos de angariação, (d) planeamento físico, (e)
engenharia civil e (f) mecanismos de colecta de rendimentos, entre outros. Algumas das
necessidades de formação para o pessoal dos CMs actual estão a começar a ser satisfeitas pelo
Instituto Médio de Administração Pública (IMAP) em Maputo através dos seus programas de
formação no trabalho, mas a sua capacidade é actualmente limitada.
O sentimento geral entre a comunidade empresarial é de que (a) as autoridades municipais não
têm a capacidade (tanto financeira como técnica) de efectuarem melhorias significativas na
provisão de serviços que afecta especialmente as suas operações, como por exemplo estradas,
abastecimento de água, energia e telecomunicações, e (b) pensam que o CM é apenas outra
28
Em Quelimane, a Assembleia Municipal começou a questionar os actuais níveis de pessoal no Concelho
56
agência governamental com poderes para interferir nos seus negócios através de procedimentos
de licenciamento e inspecções, resultando em multas. Apesar disto, entre o público em geral (e
alguns membros da comunidade empresarial) existe o reconhecimento de que algumas áreas de
provisão de serviços melhoraram desde 1998, como por exemplo a limpeza das estradas, a
iluminação das ruas, recolha de lixo, organização dos mercados urbanos e de que os novos
órgãos recentemente eleitos estão a tentar cumprir com os seus compromissos eleitorais em
circunstâncias difíceis.
Os Conselhos Municipais parecem estar a tentar cumprir com a maior parte dos requisitos de
governação/transparência estabelecidos pela legislação, mas o acesso à informação para os
membros do público em geral é severamente limitado. O apoio de doadores e da sociedade civil
para a melhoria dos sistemas de informação e disseminação da informação sobre as actividades
municipais e as suas finanças seria valioso, aumentando a transparência e o sentido de
propriedade local. A introdução de sistemas e princípios de gestão de qualidade (com o
objectivo último de obter a certificação ISO) é uma forma efectiva em termos de custos de
melhorar tanto a transparência como a eficácia.
Os CMs parecem ter apenas um papel marginal no actual processo de reforma regulamentar do
sector privado. Continuam a ser vistos pelo sector privado como parte do problema e não parte
da solução. Com base na experiência dos investidores na Cidade de Tete e Quelimane, os
principais constrangimentos regulamentares ao nível municipal são as áreas de (a) obtenção de
acesso à terra urbana e edifícios para fins comerciais/industriais e (b) grandes atrasos e
procedimentos complexos na obtenção de licenças de construção. Estas são duas áreas nas quais
é urgentemente necessário proceder a análise mais detalhada das opções políticas e
regulamentares, com base nas experiências de outros LDCs e estas análises deveriam ser
incluídas na matriz das reformas regulamentares actualmente em discussão entre a CTA e os
ministérios governamentais relevantes.
Os melhoramentos nestas e outras áreas regulamentares poderiam também ser alcançadas a
curto prazo encorajando a participação activa do CM nas iniciativas de “Balcão Único” em Tete
e em Quelimane. Seria ainda vantajoso considerar alguma assistência técnica ao CM para
melhorar a sua capacidade de resposta aos pedidos de terra e instalações para desenvolvimento
Municipal e está a examinar formas de reduzir o custo total dos salários.
57
industrial e comercial. Poderia ser realizado um estudo útil para identificar propriedade
industrial vaga com custos indicativos para o desenvolvimento industrial/ comercial de um
número seleccionado destas zonas.
Em termos de uma estratégia de intervenção específica para a UNIDO no fortalecimento do
papel das autarquias no desenvolvimento empresarial, aconselhamos a concentração a curto
prazo no (a) apoio à integração dos municípios na agenda da reforma regulamentar e (b)
desenvolvimento de algumas medidas de capacitação em áreas nas quais as mesmas têm um
papel negativo significativo no processo de investimento, como por exemplo atribuição de terra
industrial e comercial e licenças de construção. A médio prazo, (c) concentração na capacitação
para o desenvolvimento de parcerias públicas/privadas e apoio à contratação externa de
serviços. A longo prazo, (d) avaliação de formas segundo as quais os municípios podem
começar a desempenhar um papel mais positivo no investimento e iniciativas de promoção
empresarial.
58
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Municipal Government documents:
Código de Posturas Municipais, Conselho Municipal da Cidade de Quelimane (Draft 1999).
Código de Posturas do Corpo Administrativo de Tete (August 1958), currently being revised by
Municipal Council.
Actualização de Taxas, Licenças, Matrículas e Emolumentos Estabelecidos pelo Código de
Postura da Cidade de Tete, Assembleia Municipal de Tete (December 1999).
Revisão de Algumas Taxas e Multas, Conselho Municipal da Cidade de Quelimane (January
1999).
60
Annexo: Caixas
Caixa 1: Estrutura do Município de Quelimane
A. Assembleia Municipal
Presidente da Assembleia Municipal: Sr. Bernardo Gonçalo
A Assembleia Municipal tem 39 membros (todos da Frelimo) organizados em Comissão
Permanente de Trabalho e 5 Grupos de Trabalho: Águas, Estradas, Energia e Iluminação, Escolas
e Postos de Saúde. As sessões Ordinárias da AM são realizadas trimestralmente e duram 3 a 5
dias.
B. Conselho Municipal
Presidente do Conselho Municipal: Sra. Pia Matos
Responsabilidade total pela formulação e subsequente implementação das políticas do CM em
relação aos 8 principais departamentos do conselho ou "vereações" (pessoa responsável em
parênteses):
•
•
•
•
•
•
•
•
Água e Saneamento (Sr. Chagunda)
Desenvolvimento Urbano e Construção (Sra. Maria de Jesus)
Comércio e Turismo (Sr. Portugal)
Administração e Finanças (Sr. Portugal)
Educação e Saúde (Sr. Goveia)
Assuntos da Mulher (Sra Madeira)
Desporto, Juventude e Recreação (Sr. Silvestre)
Água e Electricidade (Sr. Aramandina)
A Cidade de Quelimane está dividida em 5 bairros separados. Cada bairro tem o seu próprio
posto administrativo e Secretário (Estão em construção 2 novos escritórios administrativos).
A prestação de serviços públicos específicos é da responsabilidade de direcções municipais
separadas, que prestam contas às suas respectivas vereações que são:
•
•
•
•
•
•
•
Direcção dos Serviços Urbanos (com a maioria dos empregados municipais + 350):
responsáveis pela higiene pública, matadouro municipal, cemitérios, drenagem, mercados
municipais, estradas, armazenamento de materiais, departamento de manutenção e serviços
ambientais;
Direcção do Desenvolvimento Urbano e Construção: com somente 4 funcionários técnicos
qualificados, é responsável pela atribuição de títulos de terra e emissão de licenças de
construção;
Serviços de Inspecção: responsável pela aplicação dos requisitos de licenciamento e outras
actividades de inspecção (nota: algumas das responsabilidades existentes parecem se
sobrepor à nova força Policial Municipal);
Polícia Municipal: Inaugurada a 21 de Agosto de 2001 com 67 Funcionários, responde pelo
controle dos mercados, guarda das propriedades municipais, realização de patrulhas
nocturnas, controle da actividade comercial informal. Inicialmente a operar apenas na área
urbana central da cidade;
Direcção de Finanças: Responsável pelo orçamento (controle de receitas e despesas),
pagamento de salários, tesouro municipal e gestão de infra-estruturas municipais;
Direcção de Recursos Humanos;
Gabinete do Presidente e Departamento de Administração.
61
Caixa 2: Estrutura do Município da Cidade de Tete
A. Assembleia Municipal
Presidente da Assembleia Municipal: Sr. César de Carvalho (também director da Água de Tete)
A Assembleia Municipal tem 33 membros (todos da Frelimo) com um comité executivo "mesa"
composto por um Presidente, Vice-Presidente e Secretário eleitos pelos membros da AM. Os
membros estão organizados em 6 comissões de trabalho, cada uma das quais com a o seu próprio
presidente. As sessões ordinárias da AM acontecem de três em três meses e durante 3 dias.
B. Conselho Municipal
Presidente do Conselho Municipal: Sr. Luciano Nguirazi
Responsável pela formulação e subsequente implementação da política do CM possui 8
departamentos principais do conselho ou "vereações" (pessoa responsável em parênteses):
•
•
•
•
•
•
•
Infra-estrutura, transporte & trânsito (Sr.Aurelino Almeida)
Educação & Saúde Pública (Sr. Bernardo Sizala)
Serviços sociais & Promoção (Sra. Teresa Pinto)
Saneamento & Meio Ambiente
Comércio, Indústria & Turismo (Sr. Cassimo)
Cultura, Juventude & Desportos
Administração urbana inc. aproveitamento da terra & habitação (Sr. Chikoko)
4 dos vereadores são membros da AM (conforme estabelecido na lei); apenas um dos vereadores
trabalha a tempo inteiro, os restantes trabalham a tempo parcial. Os vereadores são nomeados
pelo Presidente do Conselho Municipal . Os vereadores têm também responsabilidades
geográficas por um determinado bairro, onde trabalham com o secretário do bairro.
A cidade de Tete está dividida em 5 bairros diferentes. Cada bairro tem seu respectivo posto
administrativo e Secretário.
A prestação de serviços públicos específicos é da responsabilidade das diferentes direcções
municipais, que prestam contas às suas respectivas vereações.
Os pormenores sobre a estrutura departamental na Cidade de Tete não estavam disponíveis na
altura da visita, no entanto os departamentos cobrem áreas similares às ilustradas na Caixa 1 para
a cidade de Quelimane.
Uma grande diferença é o facto de não existir uma polícia municipal na cidade de Tete.
62
Caixa 3: Questões sobre a Governação e Transparência
nas Cidades de Tete e Quelimane: Matriz do Grau de cumprimento
Requisitos Legais
Bases Legais
Cidade de Tete
Cidade de Quelimane
As sessões da
Assembleia Municipal
são abertas ao público
Criar um sistema
adequado publicitar as
actividades
Lei 2/97 art. 44
Sim
Sim
Lei 2/97 art. 13
Não existe nenhum sistema
organizado
O Orçamento Municipal
publicado no BR;
manter 3 cópias
disponíveis para
consulta pública;
Lei 11/97 art. 82
Cópias dos orçamentos só
estão disponíveis na base de
solicitação ao Presidente do
CM
Foi estabelecido um gabinete
de informação e publicado
um boletim de 15 em 15
dias, embora não existam
cópias facilmente
disponíveis.
Nenhum orçamento ou outra
informação financeira
sistematizada se encontra
disponível ao público.
Resumo diário do
recebimentos dos postos
do tesouro.
O Presidente do CM e a
AM são responsáveis
poor manter um
contacto regular com os
eleitores para garantir a
prestação de contas das
acções.
Lei 11/97 art. 78
Sim
Sim
Lei 2/97 art. 78
Semelhante
Publicação sobre
concessão dos direitos
de uso das propriedades
municipais.
Lei 11/97 art. 30, 31
A forma principal de
comunicação regular está a
ser levada a cabo pelos
vereadores através da
realização de reuniões
públicas nos seus bairros
respectivos; não se está a
fazer qualquer disseminação
de materiais escritos
Não verificado
63
Não verificado
Caixa 4: Resumo dos Impostos Municipais
Imposto Local
e Base Legais
Regulamentos
Implementação actual na CT e CQ
Imposto Pessoal
Autárquico
Este substitui o Imposto de Reconstrução Nacional
(IRN). É pago por todos os cidadãos e estrangeiros
residentes na cidade entre os 18-60 anos de idade e
com capacidade laboral. Os residentes são
considerados todas as pessoas com domicílio na
cidade.
CT: Em cada bairro, o Secretário é responsável pela
cobrança do imposto - emite os recibos e retém uma
parte das receitas como pagamento de incentivo
(max. 10%); O IPA é também cobrado quando as
pessoas procuram adquirir outras licenças e são
solicitados a apresentar provas de pagamento; a taxa
actual é de 10.000, 00 Mt por ano; foram reportados
muitos casos de pagamentos múltiplos.
Lei 11/97,
Art. 50-53
A Assembleia Municipal define anualmente o valor
do IPA e a taxa não deverá ser maior que 20% do
salário mínimo nacional, mensal para os
trabalhadores industriais.
Imposto Predial
Autárquico
Lei 11/97,
Art. 54-58
O imposto só pode pago em dinheiro nos termos e
datas estabelecidas pela AM; a percentagem do
imposto colectado (até 10%) pode ser usado para
cobrir os custos da cobrança.
O Imposto é cobrado sobre o valor dos edifícios do
município, que são definidos como aqueles
pertencentes a uma pessoa individual ou colectiva
(não locatários) e que não são usados para a
agricultura ou pecuária.
As taxas do IPRA são definidas pela AM e devemse situar entre 0.2% e 1% do valor da propriedade.
Imposto por
actividades
económicas
Lei 11/97,
Art. 63-64
Imposto
Municipal sobre
Indústria &
Comércio Secção C
Lei 11/97,
Art. 65-66
Imposto sobre
Rendimentos de
Trabalho
O artigo 61 também estabelece um imposto par terra
não aproveitada (terra urbana não explorada) que
pode ser de 20% -100% da renda anual da
propriedade.
Imposto anual sobre qualquer actividade comercial e
industrial incluindo serviços levados a cabo num
estabelecimento formal.
(detalhes a serem clarificados nos regulamentos);
As taxas são definidas anualmente pela AM e o
imposto poderá ser pago de uma vez em Janeiro ou
em três parcelas ao longo do ano.
As empresas que pagam actualmente o imposto de
contribuição industrial - Classe C e operam no
território municipal deveriam pagar o imposto (e
estão assim isentos do ICT). Estas incluem empresas
de pequena escala, auto-emprego, empresas
familiares, vendedores de rua e artesãos.
As taxas são fixas anualmente pela AM. Paras as
empresas com instalações fixas a taxa pode variar
entre 1-10 vezes o salário mínimo nacional; para as
outras empresas entre 0.5 - 10 vezes.
Actualmente pago por um número limitado de
pequenas empresas, não abrangidas pelo imposto de
contribuição industrial (principalmente cooperativas
e agricultores) passarão para a municipalidade.
CQ: As empresas do sector formal são obri-gadas a
pagar o IPA em nome dos seus empre-gados; O IPA
também é cobrado quando as pessoas procuram
adquirir outras licenças e são solicitadas a apresentar
provas de pagamento; a taxa actual é de 10.000,00
Mt por ano.
CT: o imposto local sobre a propriedade é neste
momento cobrado pela Direcção Provincial de
Finanças e uma parte das receitas é transferida para o
MC (em 2001).
CQ: Os impostos de propriedade são cobrados pela
DPPF.
CT e CQ: Não está neste momento a ser cobrado
CT/CQ: Neste momento a está a ser cobrado pela
DPPF como imposto de contribuição industrial Classe C; Estas receitas não são transferidas para o
CM.
CT e CQ: Não está neste momento a ser cobrado.
Lei 11/97,
Art. 67
Fonte: Hanlon ( 1997), Brockman e Wojtyla (2000), observações do autor
CT = Cidade de Tete
CQ = Cidade de Quelimane
64
Caixa 5: Prestação de Serviços Urbanos na Cidade de Tete e Quelimane
Matriz do Grau de Cumprimento
Novembro de 2001
Serviços
Específicos
Provisão/
construção de
Infra-estruturas
Gerais
Cidade de Tete
Quelimane
Os projectos recentes de Construção
Urbana realizados pelo CM:
Os projectos recentes de infra-estruturas
urbanas incluem:
•
•
•
•
•
Duas escolas do EP1
Outros blocos de Salas de aulas
Melhoramento do mercado e latrinas
Não existe nenhum apoio específico de
doadores para o desenvolvimento urbano;
A Cidade de Tete está dentro do plano
estratégico de desenvolvimento da Região
de Angónia (desenhado pelo JICA para
GPZ).
Manutenção do
sistema de
esgotos e
saneamento da
cidade
Uma grande parte da área original da
Cidade de Tete foi desenvolvida nos
princípios de 1900 sem um sistema
efectivo de esgotos (devido às
características geológicas da zona, numa
zona rochosa perto do Rio Zambeze);
A construção duma estação de tratamento
é um dos projectos em consideração no
quadro do plano estratégico do GPZ para
a Região de Angónia (Junho de 2001);
Taxa de uso dos serviços de esgotos
colectada pela EDM na factura de
electricidade no valor de 5000 Mt por
mês.
Recolha de
Lixo
O CM tem 5 tractores disponíveis para
recolha de lixo; estes são razoavelmente
eficazes para os centros urbanos mas
existem problemas na cobertura das áreas
suburbanas e rurais;
Não existe envolvimento do sector
privado na recolha de lixo e não existem
planos actuais para a contratação externa
de serviços;
65
•
•
A construção do novo edifício do ISPU;
Melhoramento de mercados - blocos de
sanitários;
Construção de um novo mercado;
Construção de postos administrativos
em vários bairros.
O projecto do Banco Mundial para o
Desenvolvimento Municipal apoia 3
projectos; Um de construção do mercado;
dois sistemas de drenagem (concursos
lançados em Agosto de 2001).
O sistema da Cidade data de 1950,
possuindo 8 esgotos primários e um sistema
de tanques sépticos para a recolha das águas
residuais e águas de esgotos; não existe uma
estação de tratamento de esgotos;
Nas áreas suburbanas existem valas abertas
que estão ligados ao sistema da cidade; não
existe um programa de manutenção regular
– as reparações são feitas quando surgem
problemas específicos.
A EDM cobra uma taxa para serviços de
saneamento (taxa de saneamento); os
grandes utilizadores pagam 100.000Mts; os
médios 25.000Mts; os pequenos
(domésticos) 10.000Mts.
Na cidade existem 2 camiões disponíveis
para a recolha nocturna dos lixos na áreas
residenciais; dois tractores são usados
especificamente para a recolha de lixo dos
mercados urbanos; alguns contentores de
lixo na área central da cidade; não existe
recolha de lixo nas áreas suburbanas
(bairros);
O CM tem vindo a encorajar as
comunidades locais a recolherem o lixo em
buracos para posteriormente queimar ou
enterrar; não são cobradas nenhumas taxas
para a recolha dos lixos sólidos e nenhuma
tentativa está a ser feita para envolver o
sector privado na recolha de lixo.
Programa de
limpeza de
Estradas
Controle dos
Mercados
Municipais
Jardins e
Parques
O PMA gere um programa de "comida
pelo trabalho" que emprega
principalmente mulheres (viúvas, e
refugiados regressados) na limpeza de
estradas e melhoramento da cidade.
Cada mercado municipal tem um director
que organiza uma equipa de cobradores
de taxas; os funcionários do CM são
também responsáveis pela limpeza e
segurança da área do mercado; as taxas
são cobradas numa base diária - o
montante varia entre 5.000 - 10.000 Mts
dependendo do tipo de banca; Um total
de 4 mercados e cerca de 220 quiosques.
Não existe informação disponível.
Matadouros
Não existe informação disponível.
Transporte de
Passageiros
Não existe nenhuma empresa de
transporte a operar; O CM licencia uma
variedade de operadores privados dentro
das área urbanas e suburbanas .
Existem áreas em que a responsabilidade
pela prestação de serviços recai sobre as
instituições do governo central, mas que
poderão ser transferidas, mais tarde, para
o CM, no processo de descentralização.
Sectores de
Educação e
Saúde
O CM trabalha com e através da Direcção
Provincial de Educação para definir a
prioridade dos projectos de construção de
escolas dentro da cidade; os projectos
serão realizados assim que os recursos
financeiros o permitam
66
O Conselho Municipal emprega 100-150
pessoas (principalmente mulheres) numa
base irregular para varrer as estradas da
cidade e cortar o capim; os fundos foram
disponibilizados pelo PMA.
Veja-se a Tabela 11 para pormenores sobre
o licenciamento do mercado de Quelimane
(número de licenças emitidas e receitas
totais)
Área para privatização posterior de algumas
actividades; o CM licenciaram um
restaurantes/bar num dos jardins centrais e
os seus proprietários são responsáveis pela
manutenção do jardim.
O CM é proprietário e dirige o único
matadouro em Quelimane; as condições são
muito fracas / e necessitam de reabilitação;
esta actividade deveria ser privatizada.
Semelhante
Semelhante
Caixa 6: Conselho Municipal da Cidade de Tete
Licenças Principais e Taxas de Serviços 2001 (seleccionados)
Licenças de Construção
Taxa de gestão do Projecto
Construção de casa
Construção do Muro
Construção de edifícios altos
Transformação de janelas e portas
Demolição de edifícios
Visita de Inspecção (vistoria) residências)
Visita de Inspecção - edifícios comerciais.
Taxa Fixa (Mt)
Licença de Terras
Esboço de localização
Publicação no BR
Demarcação da terra (até 500m2)
Título de Terra
Estudo topográfico (por ponto)
Taxa Fixa (Mt)
250.000,00
475.000,00
800.000,00
350.000,00
5.000,00
Taxa Anual (Mt)
Licenças Comerciais
Licença de mercado (diária)
Quiosques fixos em espaços públicos (por
m2)
Licenças para cafés
Licenças para cinemas
Licença de visitas de circos (10 dias)
Licenças de Casinos/clubes nocturnos
Licenças de operação 24 horas
Licença para gasolineiras
Sinais publicitários fixos
Cartazes publicitários e anúncios (por 15
dias)
Sinais de nomes comerciais (por cada
letra existente no anúncio em Português
ou língua local)
Sinais do nomes comerciais (por cada
letra utilizada no anúncio numa língua
estrangeira).
Taxa Fixa (Mt)
5.000,00
Taxa Anual (Mt)
Outras Licenças
Taxas para limpeza de drenos
Taxas para limpeza dos tanques sépticos
Licenças para motociclos
Licenças para cães
Licenças para fotógrafos ambulantes.
Taxa Anual (Mt)
1.400.000,00
250.000,00
85.000,00
250.000,00
150.000,00
95.000,00
340.000,00
500.000,00
40.000,00
200.000,00
360.000,00
100.000,00
1.500.000,00
600.000,00
200.000,00
50.000,00
100.000,00
10.000,00
20.000,00
Taxa Fixa (Mt)
10.000,00 - 85.000,00
500.000,00
Taxa Anual (Mt)
90.000,00
30.000,00
250.000,00
Nota: A cidade está dividida em diferentes zonas. Zona A (cidade cimento) 100% das taxas;
Zona B ( periferia da cidade) 66% das taxas ; Zona C (zonas fora da cidade 33% das taxas.
67
Caixa 7 : Conselho Municipal de Quelimane
Principais Licenças e Taxas de Serviços (seleccionadas)
Licenças de Construção
Taxa de Gestão de Projectos (com base num valor)
Licença Geral (por um mês)
Licença Geral (por 10 m2)
Taxa de nova construção
Janelas (por metro)
Paredes (por metro)
Visita de inspecção (vistoria) - residências
Visitas de Inspecção - Edifícios Comerciais
Taxa Fixa (Mt)
1-5 milhões
100.000,00
600.000,00
120.000,00
5.000,00 - 10.000,00
2.000.00 - 4.000,00
100.000,00
120.000,00
Taxa Anual (Mt)
Licenças de Terra e Propriedade
Concessão de Terra (urbana/residêncial/por m2)
Concessão de Terra (urbana/comercial/por m2)
Taxa de Ocupação - comercial (por 100m2)
Taxa de Ocupação - outros propósitos (por 100m2)
Taxas Fixa (Mt)
3.000,00
4.000,00
150.000,00
165.000,00
Taxa Anual (Mt)
Licenças Comerciais
Licença de mercado (diária)
Quiosques fixos em espaços públicos (por m2)
Taxa Fixa (Mt)
5.000,00
Taxa Anual (Mt)
75.000,00(mensal)
100.000,00
50.000,00
100.000,00
50.000,00
150.000,00
Licença para Comércio ambulante
Licença para reparação de sapatos
Licenças talhos
Licenças para padaria
Licença para fotógrafos ambulantes
Licenças para ocupação de espaços públicos (por
m2/mensal)
Licenças para anúncios luminosos (até 4 m2)
Posters publicitários e anúncios (mensal)
Anúncio de firma comercial (taxa anual)
Anúncio do firma comercial (por cada palavra)
75.000,00
1.250.000,00
5.000,00
100.000,00
15.000,00
Outras Licenças
Taxa de Matadouro (cabeça de gado)
Taxa de Matadouro (suínos, por kilo)
Taxa de cemitério (por área de terra)
Licenças para Caninos
Taxas Fixa (Mt)
200.000,00
1.000,00
60.000,00
Taxas de Multas
Ocupação ilegal de terras (residências)
Ocupação ilegal de terras (comercial)
Construções não autorizadas
Multa por deitar lixo
Estacionamento ilegal de veículos em espaços
públicos
Poluição sonora por veículos
Taxa Fixa (Mt)
1.000.000,00
1.500.000,00
0.5 - 5 milhões
20.000,00
100.000,00 500.000,00
100.000,00
Taxa Anual (Mt)
25.000,00
68
Taxa Anual (Mt)