Carla Cristine Karpstein
Especialista em Direito Eleitoral (atuação nas
Cortes Regionais e Superiores). Vice-presidente
da Comissão de Direito Eleitoral da OAB-PR.
Coordenadora dos cursos de Direito Eleitoral da
OAB-PR. Advogada.
Rogério Carlos Born
Mestrando em Direitos Fundamentais e Democracia pelas Faculdades Integradas do Brasil
(UniBrasil). Especialista em Direito Público, Eleitoral e Militar. Professor de Direito Tributário,
Eleitoral e Militar da Faculdade Cenecista de
Campo Largo e da Escola Superior da Advocacia da OAB-PR. Membro da Comissão de Direito Internacional da OAB-PR. Servidor da Justiça
Eleitoral. Autor dos livros Ação Rescisória Eleitoral, Direito Eleitoral Internacional e Comunitário,
Direito Eleitoral Militar e Sentença no Direito Penal
Militar: teoria e prática.
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Fontes do Direito Eleitoral
Rogério Carlos Born
Para o entendimento do Direito Eleitoral, é necessário, primeiramente, reconhecer a ordem hierárquica de interpretação das leis no Direito brasileiro,
confrontando a supremacia da Constituição Federal (CF) ‘com a força das leis
e atos normativos.
Isso quer dizer que uma norma de hierarquia inferior não pode revogar
uma norma de hierarquia superior, devendo seguir a ordem do processo legislativo definido pelo artigo 59 da CF.
Sempre que há um conflito de normas, o intérprete deve aplicar as normas
que se encontram no ápice do ordenamento jurídico, que são a Constituição
Federal e as Emendas Constitucionais.
Nessa ordem, num degrau imediatamente inferior, seguem as leis complementares e as leis ordinárias dotadas com força de lei complementar (adquirem força a partir das Constituições de 1967 e 1988). As matérias reservadas à lei complementar são estabelecidas expressamente pela CF.
Abaixo desse grupo, aparece o degrau das leis ordinárias em sentido
amplo; que é composto, na mesma hierarquia interna, por leis ordinárias,
leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos, decretos-leis
(Constituição de 1967), tratados internacionais e resoluções do Congresso
Nacional.
Por fim, na base, encontram-se os atos editados pelo Poder Executivo
(Decreto), Judiciário (Resoluções) ou pelo Poder Legislativo no exercício da
função administrativa, para o fiel cumprimento da lei.
Constituição Federal e
emendas constitucionais
O artigo 22, I da CF prevê que compete privativamente à União legislar
sobre Direito Eleitoral.
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Fontes do Direito Eleitoral
Porém, de acordo com o parágrafo único do artigo 22, os estados e o Distrito Federal podem criar normas eleitorais, desde que autorizados por lei
complementar da União, o que é impossível aos municípios.
A Assembleia Legislativa de Pernambuco editou uma lei complementar
que estabelece normas para as eleições dos conselheiros do Distrito Estadual
de Fernando de Noronha (Lei Orgânica). Essa norma, em tese, seria inconstitucional por ausência de lei complementar federal que a autorize, mas aconselhamos àqueles que prestarão concurso para a Justiça Eleitoral de Pernambuco, caso seja objeto de questão, presumir que a Lei Orgânica do Distrito de
Fernando de Noronha seja constitucional, uma vez que não foi submetida ao
controle de constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal.
Os direitos políticos ativos encontram-se enumerados pelo artigo 14, §1.º,
da CF, que dispõe acerca da obrigatoriedade, da facultatividade e dos requisitos necessários para o alistamento e o voto.
Os direitos políticos passivos estão dispostos no artigo 14, §3.º, da CF,
quando enumera as condições de elegibilidade, que são: nacionalidade brasileira, pleno exercício dos direitos políticos, alistamento eleitoral, domicílio
eleitoral na circunscrição, filiação partidária e idade mínima.
As restrições ao exercício dos direitos políticos passivos estão dispostas
ao longo do texto constitucional através das inelegibilidades, como a vedação a reeleição para o terceiro mandato.
O artigo 14, §9.º, da Constituição prevê que
Art. 14. [...]
§9.º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e prazos para a sua
cessação [...]. (grifo nosso)
Tanto os direitos políticos ativos podem sofrer restrições através da perda,
nos casos de cancelamento da naturalização por sentença transitada em julgado ou recusa de cumprimento de obrigação a todos imposta ou prestação
alternativa em decorrência da liberdade religiosa, filosófica ou política, ou da
suspensão, quando ocorre a incapacidade civil absoluta à condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos, e a improbidade
administrativa.
Os direitos políticos são direitos fundamentais de primeira geração, protegidos por cláusula pétrea, ou seja, o Congresso Nacional não pode suprimi-los ou reduzi-los através de Emendas Constitucionais.
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Fontes do Direito Eleitoral
Também é previsto pelo artigo 28 da CF que a data das eleições será, em
primeiro turno, no primeiro domingo de outubro e, em segundo turno, no
último domingo de outubro.
No entanto, as eleições poderão ser realizadas em data diferente quando
houver vacância nos dois primeiros anos do mandato de presidente e vice-presidente da República, governador e vice-governador, prefeito e vice-prefeito.
Vale o mesmo para as eleições suplementares que são determinadas pelos
tribunais e juízos eleitorais em razão da cassação de candidato.
A Carta Magna, no artigo 17, contém disposições gerais quanto à criação,
fusão, incorporação, extinção e funcionamento dos partidos políticos. Esse
assunto integra o Direito Partidário, que é um ramo autônomo e apartado
do Direito Eleitoral.
Por fim, os artigos 118 a 121 da CF estabelecem a organização e algumas
competências da Justiça Eleitoral.
Princípio da anterioridade eleitoral
A Constituição prevê, no artigo 16, que a lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data da publicação, “não se aplicando à eleição que
ocorra até um ano da data de sua vigência”.
As eleições ocorrem, em primeiro turno, no primeiro domingo de outubro e, em segundo turno, no último domingo de outubro, dos anos pares.
Assim, uma nova lei eleitoral que vigorasse, por exemplo, nas eleições de 7
de outubro de 2012 deveria ser editada até 7 de outubro de 2011.
Nesse sentido, o Plenário do Supremo Tribunal Federal decidiu que a Lei
Complementar 135/2010 (Lei da “Ficha Limpa”), não teve eficácia para as
eleições de 2010, respeitando o artigo 16 da Constituição Federal, dispositivo que prevê o princípio da anterioridade da lei eleitoral (STF-MG 633.703,
Rel. Min. Gilmar Mendes).
Outro caso interessante é a norma que alterou o número de vereadores
dos municípios brasileiros. A Emenda Constitucional 58/2009 dispôs no artigo
3.º que entraria em vigor na data de sua promulgação, retroagindo a partir
do processo eleitoral de 2008 para regularizar a situação dos municípios que
aumentaram o número de vereadores. O Supremo Tribunal Federal também
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Fontes do Direito Eleitoral
declarou inconstitucional esse dispositivo, uma vez que o princípio da anterioridade eleitoral é resguardado por cláusula pétrea para proteger o eleitor.
Leis complementares
Na Constituição brasileira, as leis complementares se diferenciam das leis
ordinárias porque dependem necessariamente da aprovação pela maioria
absoluta, ao contrário das leis ordinárias, que exigem maioria simples.
O artigo 121 da CF estabelece que:
Art. 121. Lei complementar disporá sobre a organização e competência dos tribunais, dos
juízes de direito e das juntas eleitorais. (grifo nosso)
Esse dispositivo está regulamentado pela parte segunda do Código
Eleitoral.
O Código Eleitoral – Lei 4.737/65 –, neste capítulo, foi editado como lei
formalmente ordinária, mas que adquiriu força de lei complementar nas
Constituições de 1967, 1969 e 1988. Isso porque foi editada sob a égide da
Constituição de 1946, que não previa as leis complementares dentre as espécies normativas.
Outrossim, a Carta Magna prevê no artigo 14, §9.º que:
Art. 14. [...]
§9.º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua
cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de
mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das
eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo
ou emprego na administração direta ou indireta. (grifo nosso)
As inelegibilidades absolutas estão previstas na Constituição e as relativas na Lei Complementar 64/90 e em alguns dispositivos esparsos, como a
vedação à elegibilidade dos servidores da Justiça Eleitoral, que está prevista
no Código Eleitoral.
Leis ordinárias
As principais leis ordinárias que disciplinam o Direito Eleitoral são, na
ordem de interpretação, a Lei 9.504/97 (Lei das Eleições), a Lei 9.096/95 (Lei
dos Partidos Políticos) e a Lei 4.737/65 (Código Eleitoral, com exceção da
parte segunda).
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Fontes do Direito Eleitoral
A Lei 9.504/97 dispõe acerca de registro de candidatos, financiamento das
campanhas eleitorais, prestação de contas, pesquisas e pré-testes eleitorais,
propaganda eleitoral, direito de resposta, sistema eletrônico de votação, mesas
receptoras, fiscalização das eleições e condutas vedadas aos agentes públicos.
Por fim, a Lei 9.096/95 dispõe sobre o funcionamento dos partidos políticos abarcando também algumas regras sobre o funcionamento parlamentar
e o acesso gratuito ao rádio e à televisão.
O Código Eleitoral contém normas relativas a alistamento e cadastro de
eleitores, ao processo eletivo desde a preparação até a apuração, às garantias eleitorais, ao Direito Penal e o processo judicial na Justiça Eleitoral.
Ao redor dessas normas mestras orbitam inúmeras leis de aplicação restrita, sendo as mais conhecidas: Lei 9.709/98 (plebiscito e referendo); Lei 7.444/85
(alistamento e revisão do eleitorado); Lei 6.999/82 (requisição de servidores);
Lei 6.996/82 (processamento eletrônico de dados); Lei 6.236/75 (cumprimento da obrigatoriedade do alistamento); Lei 6.091/74 (gratuidade de transporte
nas zonas rurais); Lei 4.410/64 (prioridade para os feitos eleitorais).
Resoluções e portarias da Justiça Eleitoral
Meirelles (1998, p. 162) ensina que
as resoluções são atos administrativos expedidos pelas altas autoridades do Executivo
(mas não pelo Chefe do Executivo, que só deve expedir decretos) ou pelos presidentes dos
tribunais, órgãos legislativos e colegiados administrativos, para disciplinar matéria de sua
competência específica. (grifo nosso)
As portarias, por seu turno, são definidas como atos de natureza geral,
objetivando aplicar, em casos concretos, os dispositivos legais à atividade
funcional dos magistrados, serventuários e funcionários da justiça.
As resoluções dos órgãos da Justiça Eleitoral são atos normativos de efeitos gerais emanados de autoridades colegiadas, a partir das consultas (art.
23, XII e XVIII, do Código Eleitoral) formuladas por autoridades ou partidos,
ou decorrentes de reiteradas decisões judiciais, e têm por escopo regulamentar a legislação eleitoral, não podendo dispor diversa ou contrariamente
ao ordenamento regulamentado1.
Discute-se na doutrina o poder normativo conferido ao Tribunal Superior
Eleitoral pelo Código Eleitoral para expedir instruções e tomar quaisquer
providências que julgar convenientes para a fiel execução da legislação eleiEste material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,
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1
Resoluções ou atos, normativos ou individuais,
emanados de autoridades
de elevado escalão administrativo [...]. Constituem
matéria das resoluções
todas as que se inserem
na competência especifica dos agentes ou pessoas jurídicas responsáveis
por sua expedição. Tais
resoluções são típicos atos
administrativos,
tendo,
portanto, natureza derivada; pressupõem sempre a
existência de lei ou outro
ato legislativo a que estejam subordinadas. (CARVALHO FILHO, 2007, p.
123, grifo nosso).
Fontes do Direito Eleitoral
2
Código Eleitoral, art. 1.º,
parágrafo único e §23, IX.
3
toral2 e, até 5 de março do ano da eleição, após ouvidos os delegados de
partido em audiência pública, expedir as instruções necessárias à execução
da Lei das Eleições3, o que não alcança as resoluções dos tribunais regionais
e as portarias.
Lei 9.504/97, art. 105.
O Supremo Tribunal Federal, em controle abstrato, manifestou-se
no que concerne às resoluções referidas do Tribunal Superior Eleitoral, em respostas a
consultas, não possuem a natureza de atos normativos, nem caráter vinculativo (STF-DF
medida cautelar na ADI 1.805/2003, Rel. Min. Néri da Silveira, DJU 14/11/2003, p. 00011v. 2,
p. 2.272).
em posição adversa da jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral que
entende que
as resoluções do TSE têm força de lei geral e a ofensa a sua letra expressa motiva recurso
especial, nos termos do art. 167 do Código (TSE-RS Recurso Especial Eleitoral 1.943, Rel.
Min. Pedro Paulo Pena e Costa, 10/07/1952).
Ainda
as resoluções expedidas pelo TSE, têm força de lei (TSE-MG Recurso em Mandado de
Segurança 167, Rel. Min. Waldemar Zveiter. DJU 27/04/2001, v.1, p. 236).
Ordem de interpretação da Lei
Após o estudo das espécies normativas, concluímos que o intérprete deve
ordenar a hierarquia das leis eleitorais na seguinte ordem:
matéria eleitoral prevista na Constituição;
emendas à Constituição;
leis complementares (na ordem): Lei Complementar 64/90 e somente
a parte segunda, da Lei 4.737/65 (Código Eleitoral – parte segunda);
leis ordinárias (na ordem): Lei 9.709/98 (plebiscito e referendo); Lei
9.504/97 (Lei das Eleições); Lei 9.096/95 (partidos políticos); Lei 7.444/85
(alistamento e revisão eleitorado); Lei 6.999/82 (requisição de servidores); Lei 6.996/82 (processamento eletrônico de dados); Lei 6.236/75
(cumprimento da obrigatoriedade do alistamento); Lei 6.091/74 (gratuidade de transporte nas zonas rurais); Lei 4.737/65 (Código Eleitoral,
parte primeira, terceira, quarta e quinta).
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Fontes do Direito Eleitoral
Constituição Federal
Ordem hierárquica - artigo 59
Constituição Federal
Legislação eleitoral
* Competência para legislar
Artigo 22
* Direitos políticos
Artigos 14 e 15
* Anterioridade eleitoral
Artigo 16
* Partidos políticos
Artigo 17
* Competência e organização da Justiça Eleitoral
Artigos 118 a 121
Emendas à CF
+ Tratados Inter­nacionais que tratam de Direitos Humanos e votados na forma de Emenda.
Leis complementares
Matérias reservadas
Organização e competência da Justiça Eleitoral (art.
121, CF) e inelegibilidades (art. 14, §9.º, CF).
Leis eleitorais em espécie
* Lei Complementar 64/90 (Lei das inelegibilidades)
* Lei 4.737/65 (Código Eleitoral – segunda parte)
Leis ordinárias
Leis delegadas
Medidas provisórias
Decretos legislativos
Resoluções do Senado
Plebiscito e referendo
Lei 9.709/98
Lei das Eleições
* Lei 9.504/97
Partidos políticos
* Lei 9.096/95
Alistamento e revisão do eleitorado
Lei 7.444/85
Requisição de servidores
Lei 6.999/82
Processamento eletrônico
Lei 6.996/82
Obrigatoriedade do alistamento
Lei 6.236/75
Transporte de eleitores
* Lei 6.091/74
Código Eleitoral (exceto parte segunda)
* Lei 4.737/65
Prioridade dos feitos eleitorais
Lei 4.410/64
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Fontes do Direito Eleitoral
Constituição Federal
Ordem hierárquica - artigo 59
Atos normativos
*
Legislação eleitoral
Resoluções do TSE
* Artigo 1.º, parágrafo único, Código Eleitoral
* Artigo 105, Lei 9.504/97
Resoluções do TRE
Portarias dos juízes eleitorais
Artigos e leis que devem ser lidas integralmente pelo aluno para um bom desempenho nos concursos.
Dicas de estudo
Para lembrar
A Constituição reservou à lei complementar apenas as matérias relativas
à competência, organização da Justiça Eleitoral e às inelegibilidades.
A segunda parte do Código Eleitoral foi recepcionada como lei complementar, uma vez que disciplina a organização e a competência da Justiça Eleitoral. Pode-se dizer que o Código Eleitoral (Lei 4.737/65), nesta
parte, é uma lei formalmente ordinária e materialmente complementar.
Nas questões de concurso da Justiça Eleitoral, é prudente que o candidato considere que as resoluções do Tribunal Superior Eleitoral têm
força de lei, apesar de que essa questão seria passível de anulação por se
tratar de matéria divergente. Quanto às resoluções do TRE e às portarias
dos juízes eleitorais, são consideradas apenas como atos normativos.
Atividades de aplicação
1. (FCC) Peculiaridade da Justiça Eleitoral é a prerrogativa normativa conferida ao Tribunal Superior Eleitoral. Em relação a tal função, é correto afirmar
que o TSE exerce função de:
a) legislador primário, com a possibilidade de inovar na ordem jurídica,
e que, no que tange ao pleito eleitoral, há limitação temporal para o
exercício de referido poder normativo, sendo o dia 5 de março do ano
da eleição seu termo final.
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Fontes do Direito Eleitoral
b) natureza secundária, regulamentar somente, cabendo-lhe expedir as
instruções necessárias à fiel execução da lei eleitoral. Considerando
que a prerrogativa do TSE é meramente regulamentar, não há limitação temporal para o exercício de referida função em relação ao pleito
eleitoral.
c) legislador primário, com a possibilidade de inovar na ordem jurídica. Considerando a natureza de tal função, não há limitação temporal
para seu exercício em relação ao pleito eleitoral.
d) natureza secundária, regulamentar somente, cabendo-lhe expedir as
instruções necessárias à fiel execução da lei eleitoral. No que tange ao
pleito eleitoral, há limitação temporal para o exercício pelo TSE de referido poder normativo, sendo possível exercê-lo até o dia 5 de março
do ano da eleição.
e) legislador primário, inovando na ordem jurídica, com a função regulamentar, cabendo-lhe, neste último caso, expedir as instruções necessárias à fiel execução da lei eleitoral. Em relação a esta última prerrogativa, há limitação temporal correspondendo o dia 5 de março do
ano da eleição, ao termo final.
2. (Cespe) Considere que o STF aprovou e fez publicar na imprensa oficial uma
súmula vinculante em matéria constitucional eleitoral. Nessa situação:
a) o STF extrapolou suas competências, pois a Constituição da República não permite a edição de súmulas vinculantes.
b) o STF extrapolou suas competências, porque a edição de súmulas vinculantes sobre matéria eleitoral é uma competência exclusiva do TSE.
c) a referida súmula vincula o TSE e todos os tribunais regionais eleitorais (TREs).
d) a referida súmula não vincula a administração pública, porque o
efeito vinculante das súmulas do STF somente é extensível ao Poder
Judiciário.
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Fontes do Direito Eleitoral
Referências
BORN, Rogério Carlos. Ação Rescisória no Direito Eleitoral. 3. ed. Curitiba: Juruá,
2008.
______. Direito Eleitoral Internacional e Comunitário. Curitiba: Juruá, 2008.
______. Direito Eleitoral Militar. Curitiba: Juruá, 2010.
CANDIDO, Joel B. Direito Eleitoral Brasileiro. 8. ed. Bauru: Edipro, 2000.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 17. ed.
Rio de Janeiro: Lúmen Juris, 2007.
CERQUEIRA, Thales Tácito Pontes Luz de Pádua. Direito Eleitoral Brasileiro. 3. ed.
Belo Horizonte: Del Rey, 2004.
______. Preleções de Direito Eleitoral: direito material. Rio de Janeiro: Lúmen
Juris, 2006.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 23. ed. São Paulo: Malheiros, 1998.
MORAIS, Alexandre de. Direito Constitucional. 22. ed. São Paulo: Atlas, 2007.
Gabarito
1. D
2. A
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