Antes de entrannos no tema central deste VI Encontro
Nacional de Fundações - um novo regime jurídico para as
fundações - vamos procurar compreender o que são as fundações - O que são? Quantas são? Como são?
Sob uma mesmadesignaçãode "fundação" surgeminsti.
tuiçõesmuito diversas.
Temos, desde logo, que distinguir as fundações públicas
das fundações privadas e, dentre cada um destes dois grandes grupos, diversas tipologias de fundações a que correspondem, muitas vezes, regimes jurídicos diferentes.
Procurarei,em brevestraços,dar~vosa fotografia dasfundaçõesportuguesas.
Muitos dos dados que aqui vamos apresentarforam colhidos
em documentos diversos: alguns de organismos públicos,
e na Base de Dados do Centro Português de Fundações.
CRISTINA PAULA BAPrISTA*
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As fundaçõesde direito público sãocriadaspor uma pessoa colectiva de direito público, regem a sua actividade
pelo Direito Administrativo e prosseguemcom autonomia
fins da pessoacolectiva pública que as cria. Trata-sede
uma forma de administraçãoindirecta do Estadoe é doutrina dominanteintegrá-Iasna categoriagenéricadosinstitutos públicos. Um rec~ntetrabalho levado a cabo pelo
Ministério da Reforma Administrativa permitiu concluir
que dos cercade 330 institutospúblicosexistentes22 são
do tipo institucional"fundo ou fundaçãopública".
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81 Conferência proferida no VI Encontro Nacional de Fundações, tvora,
Junho de 2002
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Centro Portuguêsde Fundações
A doutrina é unânimeao considerarque só as fundações
de dotaçãoexclusivaou maioritariamentepública sãofundaçõesde origem pública.
INSTITUTOS PúBLICOS
.
Procuremos agora identificar e de alguma fonna caracterizar
aquelas que são as fundações de direito privado instituídas
com dotações privadas. Dentro deste universo vamos
encontrar diversos tipos de fundações a que correspondem
.
regimes jurídicos específicos.
Séries1
Fonte: Ministério da Refonna do Estado - pág. Internet
Não é sobre este tipo de fundações que vamos aqui falar,
mas nem todas as fundações criadas por um organismo
público são fundações que se regem pelo Direito Público,
há fundações de origem pública mas que regem a sua
actividade pelo Direito Privado, são as designadas "fundações privadas de origem pública" ou "fundações públicas
de direito privado". Nesta categoria integram-se todas as
fundações que consti~indo-se e regendo a sua actividade
pelo Direito Privado, ou seja, constituindo-se nos termos
do Código Civil, o seu património é de origem exclusiva
ou predominantemente pública.
o regime geral das fundações privadas encontra-seregulado
no Código Civil na parte relativa às pessoascolectivas sem
fins lucrativos. O Código Civil não definiu directamente
a realidade social que pretende abranger quando fala de
fundação. O projecto de alteração ao Código Civil apresentado pelo anterior Governo também não introduz qualquer novidade nesta matéria.
Andrews2dizia já em 1956que umafundação é umainstituição ou organizaçãonão estatal, dotada de património
próprio, que visa a realizaçãode um ou mais objectivos
de interessegeral - a caridade,a educação,o desenvolvimento cient(fico e artístico
- e possuidora dos seuspróprios
órgãosde gestão.
jecto legislativo que certamente será discutido neste VI ENF.
A partir desteconceitosocialde fundaçãoe do dispostono
Código Civil é possíveltraçar as notasessenciaisquanto
à naturezado regimejurídico da fundação.
Como podemosver no gráfico junto, dadosrelativos ao
ano 2000, temos49 fundaçõesde direito privado com dotaçõespúblicas sendoque em apenas4 dessasfundações
a dotaçãopública é inferior a 50% do total dasdotações.
A fundaçãoé uma instituição ou organizaçãocriada para
levar a cabo uma determinadatarefa e dotadados meios
necessáriospara o seu cumprimento: um capital e uma
administraçãoprópria.
FUNDAÇÕES COM DOTAÇÃO PúBLICA
A estas pessoascolectivas3 a personalidade jurídica é atribuída a partir do momento do seu reconhecimento pela
autoridade pública (art.Q158QCC). O art. 188Q,n.Q2 do CC
refere a propósito que a fundação não será reconhecida
quando os bens afectados à fundação se mostrem insuficientes para a prossecução do fim visado e não haja fundadas expectativas de suprimento da insuficiência.
Para
regular a actividade deste tipo de fundaçõeshá um pro-
.
Fund. Direito privado
com Dotação Exclusiva
ou Predominantemente
Pública (>50%)
Fund. Direito privado
com Dotação Pública
«50%)
Fonte: Tribunal de Contas - Relatório 1/01 SGE
A fundação é, assim, um sujeito de direito autónomo porque não se identifica nem com a pessoa do seu fundador
(ou instituidor), nem com a dos seusadministradores; e com
um património próprio (dotação inicial e, ou o1rtrosfundos
previsíveis), constituído pela totalidade dos bens afectos
à prossecução das suas actividades estatutárias.
.
.
o queé realmenteessencialno momentoda instituiçãoda
fundaçãoé a indicaçãodo fim da fundaçãoe a especificaçãodos bensque lhe sãodestinados.
e
Centro Portuguêsde Fundações
o Governo tem competênciapara o reconhecimentode INQUÉRITO
fundações.Os projecto em discussãoprevêm que esta
competência,entre outras, passea ser exercidapor uma
Autoridade Administrativa Independentea funcionar no
âmbito da Assembleiada República.Pareceexistir nesta
matériaalgumaunanimidadequantoàsvantagensem desgovernamentalizaro reconhecimentode fundações,mas
há outrasformas de conseguiresseobjectivo sem que tal
implique a criação de mais um órgão da adm1i1istração
pública, com toda a burocraciae custosque isso implica.
..
.
De entre as fundações de direito privado temos que considerar, tal como já referimos, as que têm regimes legais
específicos. Esta especificidade de regimes legais resulta
não do facto de serem fundações, mas em razão dos fins
que prosseguem.Em regra trata-sede fundações constituídas
nos termos do Código Civil e quê, posteriormente, vieram
a ser abrangidas por estatutos especiais quanto ao seu
modo de funcionamento e sujeição à tutela da entidade
pública responsável pela área em que a fundação desenvolve a sua actividade. Entre estasfundações distinguem-se
pela sua importância e número as Fundações de Solidariedade Social ou IPSS4, sejam elas do âmbito da segurança
social, saúde, ou ensino e educação. Mas é também o caso
Não respondem
Respostas
Devolvídas
Das 233 respostasobtidas, em 5 casos as fundaçõesjá
tinham sido extintas, 144 sãoFundaçõesde Solidariedade
Socialou FundaçõesIPSS,22 foram instituídaspor AutarquiasLocais (Municípios),ou seja,contamna suadotação
inicial com contribuiçõessignificativas de um município
e apenas62 fundaçõesnão seenquadramem nenhumadas
categoriasreferidas.
RESPOSTASAO INQUÉRITO
das Fundações instituidoras dos estabelecimentosde ensino
superior particular5.
Deixando de fora aquelas que são as fundações de direito
público o Centro Português de Fundações tem procurado
ao longo dos anos manter um registo actualizado do universo daSfundaçõesportuguesas.Durante o ano 2000 o CPF
realizou um inquérito às fundações portuguesas, é o resultado desse trabalho com algumas pequenas actualizações,
que vos trago.
Foram enviados questionários a todas as instituições registadas como fundações no Registo Nacional de Pessoas
Colectivas num total de 703. Os resultados são os do
quadro seguinte.
Responderamao questionário233 fundaçõeso quecorresponde a 33% dos inquéritos enviados,foram devolvidos
(por seremdesconhecidas
no local indicadocomo sede)35
questionáriose cercade 62% não responderam.
.
.
.
Total de respostas
Extintas
.
.
Municipais
Fundações
IPSS
Não podemos deixar de referir que, des-dea realização
deste inquérito até 31 de Março de 2002, foram reconhecidas pelo Ministério da Administração Interna 26 novas
fundações. Os dados de que dispomos permitem-nos dizer
o número de fundações em efectividade de funções deverá
rondar, actualmente, as 450 instituições. Este é um número
,
muito significativo num país com a dimensão de Portugal
e com apenas 10 milhões de habitantes.
21n Philantropie Foundation, New York, 1956
3 O código de Seabra adoptava a designação de "pessoas morais':
4 ContoEstatuto das Instituições Privadas de Solidariedade social, aprovado pelo Decreto-Lei n.O119/83, de 25 de Fevereiro.
5 Conf. Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.O271/89,de 19 de Agosto.
Centro Portuguêsde Fundações
o Centro Português de Fundações,única associaçãode fundações existente em Portugal, tem actualmente mais de 90
fundações associadas e todas as semanas nos surgem
novos pedidos de adesãobem como pedidos de informação
diversos que nos são dirigidos por fundações que não são
associadas.
De referir que são associadasdo CPF as maiores e mais conhecidas fundações Portuguesas, entre as quais a Fundação
Eugénio de Almeida, nossa anfitriã. Mas também, muitas
pequenase médias fundações de âmbito local e regional.
Das 90 fundações associadasdo Centro Portuguêsde
Fundações30 são Fundaçõesde SolidariedadeSocial ou
IPSS, duas são fundaçõesinstituídaspor Municípios não
seincluindo em nenhumadestascategoriasasrestantes58
fundaçõesassociadas.
UNIVERSO DAS FUNDAÇÕES ASSOCIADAS CPF
cabeà AssembleiaMunicipal sendoda CâmaraMunicipal
a iniciativada propostade instituiçãoda fundação.
..
Estas fundações, não obstante terem a sua origem numa
pessoa colectiva de direito público, constituem~se sob a
forma de direito privado. Pertencem, por isso, aquele grupo
das fundações de direito privado mas de origem pública.
Para estas fundações não há, aiDda, legislação específica.
No momentoda instituição de fundações,os Municípios
devemobedecerao dispostona lei em matériade atribuiçõese competências,estando-lhesvedadaa instituição de
fundaçõescujo objecto não se contenhano âmbito das
suasatribuições6.Estas
fundaçõesconstituem-sepor escritura pública em que intervém, em nome do Município,
o Presidenteda Câmaraou Vereadordesignadapor deliberaçãoda CâmaraMunicipal.
o reconhecimento da fundação, acto pelo qual a fundação
adquire personalidadejurídica é da competênciado Governo.
.
.
.
Também já referimos que não há fundações sem património e não são reconhecidas fundações sem que o património
se mostre suficiente para a prossecução dos fins, nestas
fundações a totalidade ou parte do património é constituído
por uma dotação inicial proveniente do Município.
FundaçõesWSS
FundaçõesMunicipais
Fundações
Procuremosagora caracterizaras fundaçõesmunicipais
quantoà participaçãodos municípiosna dotação.
UNIVERSO DAS FuNDAÇÕES MUNICIPAIS
As Fundações Municipais
As FundaçõesMunicipais sãoumarealidaderelativamente
nova e, por isso,vou dedicar-lhesalgumaatençãoespecial.
Estasfundaçõestêm como característicadistintiva o facto
de sereminstituídaspor um Município. Nos termosda Lei
n.Q169/99,de 18 de Setembro- que estabeleceo regime
jurídico dos órgãosdos municípiose dasfreguesiasassim
comó as respectivascompetências- refere que compete
"à assembleiamunicipal, em matéria regulamentare de
organizaçãoe funcionamento,sobpropostada câmara:...
criar fundaçõese aprovaros respectivosestatutos(...)" Conf. art 53°, n.Q2, alin. 1).
Nos teffi10Sdesta disposição legal a competência para a instituição da fundação bem como para aprovar os seusestatutos
.
.
FundaçõesMunicipais
.
DotaçãoMaioritáriarnente
Municipal (>50%)
.
ParticipaçãoMunicipal na
Dotação«50%)
DotaçãoExclusivamente
Municipal (100%)
Fonte: Base de Dados do CPF
6 Muito embora não exista para a instituição de fundações disposição legal idêntica à que existe para a participação dos municipios em empresas (art.o 10° da lei n.O159/99, de 14 de Setembro) é nosso entendimento que os municipios podem criar ou participar em fundações de
âmbito municipal e inter-municipal para a prossecução de actividades de interesse público ou de desenvolvimento regional e local cujo objecto
se contenha no âmbito das suas atribuições e competências.
Centro Portuguêsde Fundações
Das 22 FundaçõesMunicipais que responderamao inquérito do CPF (há registosde pelo menosmais 5 fundações
municipais),8 têm dotaçãoexclusivamentemunicipal, 10
têm dotaçãomaioritariamentemunicipal mas em que há,
também,participaçãode entidadesprivadase em 4 a participaçãodosmunicípiosna dotaçãoé minoritária, ou seja,
inferior a 50% do montanteglobal da dotação.
que pennite a estasfundaçõesbeneficiaremdo regime de
regaliase isençõesfiscais das pessoascolectivasde utilidade pública, consagradona Lei n.Q 151/99, de 14 de
Setembro.
'"Estas fundaçõespassama designar-se"fundaçõesde utilidade pública", sendoas fundaçõesque não
beneficiamdesseestatutodesignadas"fundaçõesde utilidadeparticular".
No próximo gráfico podemos verificar que em apenas A regrageral é que as fundaçõessó podemser declaradas
18% dos casoso município não é o principal ou exclusivo de utilidade pública após cinco anos de efectivo e relevantefuncionamento.É certo que a lei admitea possibiliinstituidor da fundação.
dadede dispensaespecialdesseprazoem razãode circunstânciasexcepcio.nais,mas a regra é que tenham que
CONTRIBUIÇÃO
OOS MUNICíPIOS
PARA A DOTAÇÃO
demonstrarque sededicamefectivamenteao bem comum,
para que, passadoscinco anos sobre a sua constituição,
possamrecebera declaraçãode utilidade pública.
.
.
Dotação
Exclusivamente
Municipal (100%)
Dotação
Maioritariamente
Municipal (>50%)
.
Das 84 fundações, que não são Fundações dt: Solidariedade
Social, que responderam ao inquérito do CPF, são "fundações de utilidade pública" menos de metade.
fuNDAÇÕES PRIVADAS(EXCLUINDOIPSS)
Participação
Municipal Dotação
«50%)
Relativamentea estasfundaçõesé importante reforçar a ideia
de que a sua actuação se restringe à área do município ou,
no caso de fundações intermunicipais, à área dos municípios envolvidos. Estamos, portanto, em presença de fundações de âmbito local.
o EstatutoFiscaldas Fundações
Feito que está,em brevespinceladas,o "retrato"das fundaçõesportuguesasnão queria concluir sem vos deixar
algumasnotassobreo regime fiscal dasfundações.
As fundações,assimcomo as associações,
podem aceder
aosbenefíciosfiscais consagradosna lei desdeque gozem
do estatutode utilidade pública, ou seja, se não lhes for
atribuídoesteestatutoas fundaçõesestãosujeitasàs mesmas obrigaçõesfiscais dasrestantespessoascolectivas.
..
Fundaçõesde "utilidade
pública"
Fundaçõesde "utilidade
particular"
Isto quer basicamente dizer que o acesso aos benefícios
fiscais está vedado a estas fundações de utilidade particular
que são na realidade a grande maioria.
As isençõese benefíciosfiscaisgenericamenteenunciados
na Lei n.Q151/99,de 14 de Setembro,estão,na prática,
dispersospor um vastoconjunto de diplomaslegaisentre
os quais o Estatutodos BenefíciosFiscais.Os benefícios
As Fundaçõesde SolidariedadeSocial ou IPSSacedemao fiscais sãode carácterexcepcionale reflectem a necessiestatuto de utilidade pública por mero efeito do seu re- dade de protecção de interessespúblicos extra-fiscais
conhecimentocomo instituiçõesprivadasde solidariedade relevantese superioresao interessepúblico da própria
social. Às restantesfundações,incluindo as fundações tributaçãoque por elesé afastada.
municipais,tal estatutopode ser atribuídopor via do seu
Em Portugal,não obstanteos constrangimentoslegais,há
reconhecimentocomo instituição de interessepúblico.
um clima social e económicofavorável ao aparecimento
de novasfundações.Isto é assimum pouco à semelhança
É a atribuição do estatuto de instituição de interessepúblico,
do Queaconteceupor toda a Europa. Esta dinâmica das
nos termos do Decreto-Lei n.Q460/77, de 7 de Novembro,
.
Centro Portuguêsde Fundações
Maria do Céu Ramos,Carlos Monjardino e Cristina Paula Baptista
fundaçõestrouxe consigo as preocupações- que são,em
primeira linha, preocupações
dasfundações- com os quadros legais da sua actuação.Em muitos paísesEuropeus
estão em preparaçãoou foram recentementeaprovados
(caso da Bélgica) novos regimes jurídicos para as fundações.
Sem pretender entrar nas temáticas jurídicas que serão mais
sabiamente tratadas por outros participantes neste VI ENF
não queria deixar de dizer que há, na sociedade portuguesa, espaço para mais fundações mas sobretudo para novos
tipos de fundações, como sejam as fundações comunitárias
e os "trusts". Há que estudar as experiências de outros
países nestas matérias e criar as condições legais para que
estes novos tipos de fundações possam chegar a Portugal.
* ASSESSORA00
CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO DA FuNDAÇÃO ORIENTE
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