Controle Interno e Externo da Gestão
Pública
Controle Interno e Externo
da Gestão Pública
Brasília-DF, 2010.
Elaboração:
José Alceu de Oliveira Filho
Colaboração:
Alexandre Fernandes Soares
Produção:
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
Equipe Técnica de Avaliação, Revisão Linguística e Editoração
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Apresentação........................................................................................................................................
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Organização do Caderno de Estudos e Pesquisa ................................................................................
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Organização da Disciplina ...................................................................................................................
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Introdução ............................................................................................................................................
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Unidade I – Controle ............................................................................................................................
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Capítulo 1 – O Controle no Contexto da Administração e do Direito Administrativo ...................
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Capítulo 2 – O Controle na Reforma Administrativa ..................................................................
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Capítulo 3 – O Controle como Função da Administração Pública ...............................................
15
Capítulo 4 – Espécies de Controle.............................................................................................
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Capítulo 5 – O Controle na Execução Orçamentária . ................................................................
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Unidade II – Controle Interno ..............................................................................................................
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Capítulo 6 – Antecedentes Históricos .......................................................................................
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Capítulo 7 – A Lei no 4.320/64 e o Decreto-Lei no 200/67 .........................................................
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Capítulo 8 – O Controle Interno e a Constituição Federal de 1988 ............................................
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Capítulo 9 – A Criação da Secretaria Federal de Controle (SFC) e o Paradigma Gerencial . ........
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Capítulo 10 – A Criação da Controladoria Geral da União (CGU) ................................................
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Capítulo 11 – Finalidades e Atuação do Sistema de Controle Interno ........................................
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Capítulo 12 – O Controle Interno segundo o Conselho Federal de Contabilidade.........................
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Unidade III – Controle Externo ............................................................................................................
53
Capítulo 13 – O Controle Externo perante a Administração Pública ...........................................
53
Capítulo 14 – O Controle Social e os Meios Disponíveis à Sociedade.........................................
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Capítulo 15 – As Cortes de Contas e suas Atribuições ..............................................................
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Capítulo 16 – O Tribunal de Contas da União (TCU) e suas Competências .................................
60
Capítulo 17 – A Instrumentalização dos Exames a cargo do TCU ..............................................
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Capítulo 18 – Acordos Internacionais na Área de Controle ........................................................
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Para (não) Finalizar ..............................................................................................................................
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Referências ...........................................................................................................................................
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Pós-Graduação a Distância
Sumário
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Apresentação
Caro aluno,
Bem-vindo ao estudo da disciplina Controle Interno e Externo da Gestão Pública.
Este é o nosso Caderno de Estudos e Pesquisa, material elaborado com o objetivo de contribuir para a realização e o
desenvolvimento de seus estudos, assim como para a ampliação de seus conhecimentos.
Para que você se informe sobre o conteúdo a ser estudado nas próximas semanas, conheça os objetivos da disciplina, a
organização dos temas e o número aproximado de horas de estudo que devem ser dedicadas a cada unidade.
A carga horária desta disciplina é de 60 (sessenta) horas, cabendo a você administrar o tempo conforme a sua
disponibilidade. Mas, lembre-se, há um prazo para a conclusão do curso, implicando a apresentação ao seu tutor das
atividades avaliativas indicadas.
Os conteúdos foram organizados em unidades de estudo, subdivididas em capítulos, de forma didática, objetiva e
coerente. Eles serão abordados por meio de textos básicos, com questões para reflexão, que farão parte das atividades
avaliativas do curso; serão indicadas também fontes de consulta para aprofundar os estudos com leituras e pesquisas
complementares.
Desejamos a você um trabalho proveitoso sobre os temas abordados nesta disciplina. Lembre-se de que, apesar de
distantes, podemos estar muito próximos.
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
A Coordenação
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Organização do Caderno de Estudos e Pesquisa
Organização do Caderno de Estudos e Pesquisa
Apresentação: Mensagem da Coordenação do WDireito.
Organização da Disciplina: Apresentação dos objetivos e da carga horária das unidades.
Introdução: Contextualização do estudo a ser desenvolvido por você na disciplina, indicando a importância dessa para
a sua formação acadêmica.
Ícones utilizados no material didático
Provocação: Pensamentos inseridos no material didático para provocar a reflexão sobre sua prática
e seus sentimentos ao desenvolver os estudos em cada disciplina.
Para refletir: Questões inseridas durante o estudo da disciplina, para estimulá-lo a pensar a respeito do
assunto proposto. Registre aqui a sua visão, sem se preocupar com o conteúdo do texto. O importante
é verificar seus conhecimentos, suas experiências e seus sentimentos. É fundamental que você reflita
sobre as questões propostas. Elas são o ponto de partida de nosso trabalho.
Textos para leitura complementar: Novos textos, trechos de textos referenciais, conceitos de
dicionários, exemplos e sugestões, para lhe apresentar novas visões sobre o tema abordado no texto
básico.
Sintetizando e enriquecendo nossas informações: Espaço para você fazer uma síntese dos textos
e enriquecê-los com a sua contribuição pessoal.
Praticando: Atividades sugeridas, no decorrer das leituras, com o objetivo pedagógico de fortalecer
o processo de aprendizagem.
Para (não) finalizar: Texto, ao final do Caderno, com a intenção de instigá-lo a prosseguir com a
reflexão.
Referências: Bibliografia consultada na elaboração da disciplina.
Pós-Graduação a Distância
Sugestão de leituras, filmes, sites e pesquisas: Aprofundamento das discussões.
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Organização da Disciplina
Ementa:
Sistemas de controle interno e externo. Controle interno e externo no Brasil. Regras constitucionais sobre o controle
interno e externo. Tribunais de Contas: funções, natureza jurídica e eficácia das decisões. Tribunal de Contas da União:
natureza, competência e jurisdição, organização, julgamento e fiscalização.
Objetivos:
• Aprofundar os conhecimentos teóricos sobre as ações de Controle, seus tipos, características, instrumentos
e competências.
• Ampliar a compreensão das estruturas e organização de Controle nas diversas esferas governamentais.
• Estimular a reflexão crítica e a produção discente na área em questão.
• Identificar, na literatura e na legislação pertinente, marcos regulatórios para o Controle, a fim de compreendêlos e aplicá-los de forma reflexiva.
Unidade I –Controle
Carga horária: 20 horas
Conteúdos
O Controle no Contexto da Administração e do Direito Administrativo
O Controle na Reforma Administrativa
O Controle como Função da Administração Pública
Espécies de Controle
O Controle na Execução Orçamentária
Capítulos
1
2
3
4
5
Unidade II – Controle Interno
Carga horária: 20 horas
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
Conteúdos
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Antecedentes Históricos
A Lei no 4.320/64 e o Decreto-Lei no 200/67
O Controle Interno e a Constituição Federal de 1988
A Criação da Secretaria Federal de Controle (SFC) e o Paradigma Gerencial
A Criação da Controladoria Geral da União (CGU)
Finalidades e Atuação do Sistema de Controle Interno
O Controle Interno segundo o Conselho Federal de Contabilidade
Capítulos
6
7
8
9
10
11
12
Organização da Disciplina
Unidade III – Controle Externo
Carga horária: 20 horas
Capítulos
13
14
15
16
17
18
Pós-Graduação a Distância
Conteúdos
O Controle Externo perante a Administração Pública
O Controle Social e os Meios Disponíveis à Sociedade
As Cortes de Contas e suas Atribuições
O Tribunal de Contas da União (TCU) e suas Competências
A Instrumentalização dos Exames a cargo do TCU
Acordos Internacionais na Área de Controle
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Introdução
A partir da década de 1980, o mundo passou por profundas transformações, como a globalização, a dinâmica tecnológica,
a publicização da área pública e as novas formas de organização do trabalho.
Esta nova realidade econômica e social se apresenta e impõe mudanças de comportamento da Administração Pública.
Faz-se indispensável que os instrumentos existentes sejam exercidos adequadamente, de forma eficaz, permitindo, além
do dever de boa gestão, o efetivo comportamento ético e a prática da justiça social. Para tanto, a coordenação desse
processo requer um aparelho do Estado forte, gerencialmente competente, com estruturas ágeis, capaz de dar respostas
às demandas da sociedade e proteger a res publica.
Destaca-se ainda a esta realidade o momento democrático que vivemos, em que o incremento da consciência de cidadania
ensejou uma maior participação popular e um clamor por transparência na condução da gestão pública.
Controle é a função administrativa que monitora e avalia as atividades e resultados alcançados para assegurar que o
planejamento, organização e direção sejam bem-sucedidos. O conceito de controle consiste em verificar se a atividade
controlada está ou não alcançando os objetivos ou resultados desejados. Assim, o controle é um processo que guia a
atividade exercida para um fim previamente determinado (CHIAVENATO, 2006).
Na Administração Pública, o controle é a faculdade, e, em determinados casos, a competência legal de avaliação, orientação
e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional (JUND, 2007).
O Controle é uma atividade fundamental em qualquer organização, de caráter permanente e contínuo, que pode ser
observada em todos os ciclos, processos e níveis de gestão, sejam eles orçamentários, patrimoniais ou financeiros,
atendo-se à eficiência, à eficácia e à efetividade na obtenção do resultado desejado.
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
Este Caderno de Estudos tem por propósito apresentar e discutir o controle governamental, suas formas e ações praticadas
pelos diversos entes públicos, de acordo com suas competências.
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Unidade I
Controle
Unidade I
Controle
Capítulo 1 – O Controle no Contexto da Administração
e do Direito Administrativo
A administração de uma entidade, seja pública ou privada, é exercida por meio de ações coordenadas e planejadas,
denominadas de funções administrativas.
A função do controle é indispensável para acompanhar a execução de programas e apontar suas falhas e desvios; zelar
pela boa utilização, manutenção e guarda dos bens patrimoniais; verificar a perfeita aplicação das normas e princípios
adotados e constatar a veracidade das operações realizadas.
A função do controle exige a atenção da Administração voltada para a execução de planos e programas, para que metas e
objetivos previamente delineados sejam atingidos, consoante Reis (2003). Assim, a função de controle está intimamente
relacionada à Administração que, ao exercer aquela função, analisa e avalia os resultados obtidos, compara-os ao que
foi planejado ou previsto, objetivando verificar os resultados e sanar possíveis falhas que possam ter ocorrido.
Como qualquer atividade administrativa, o controle precisa ser planejado considerando as peculiaridades da entidade,
tais como: objetivos; forma e origem jurídica; dimensão; volume e natureza das operações.
O controle planejado permite responder questões, tais como: o que controlar; como; por que e onde.
O controle exerce, na administração sistêmica, papel fundamental no desempenho eficaz de qualquer organização. É por
intermédio do controle que se pode detectar eventuais desvios ou problemas que podem ocorrer durante a execução de
um trabalho, possibilitando a adoção de medidas corretivas para que o processo se reoriente na direção dos objetivos
traçados pela organização.
Alguns autores acreditam que o termo controle foi transposto, por analogia, da sociologia para a administração, tendo
em vista a precedência daquela ciência sobre esta. Assim, o controle administrativo teria sido influenciado pela visão
comportamental e punitiva do controle social, vigente na sociologia.
Segundo Viegas (1996), embora a administração esteja inserida no ramo das ciências sociais, tendo como fundamento
epistemológico a sociologia, não há identidade entre os conceitos. Assim, o controle administrativo assume uma conotação
negativista, com base nos fundamentos do controle social. Esse sentido negativo é expresso quando o controle aparece
como sinônimo de fiscalizar, supervisionar, ou seja, exercer uma ação de controle sobre pessoas. Diferentemente dessa
concepção negativa (correção de pessoas), a interpretação positiva é aquela que considera o controle como a capacidade
de fazer com que as coisas ocorram segundo o que foi planejado, ou seja, o controle voltado para ação, visando ao
alcance dos objetivos e metas.
Pós-Graduação a Distância
Tratando-se de uma função administrativa, o controle deverá ser exercido em todas as atividades, visando atingir as
metas com a máxima eficiência, eficácia e economicidade.
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Controle
Unidade I
No que tange aos aspectos jurídicos, segundo Di Pietro (2006), a finalidade do controle é assegurar que a Administração
atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade,
finalidade pública, publicidade, motivação de impessoalidade. Em determinadas circunstâncias, abrange também o controle
chamado de mérito e que diz respeito aos aspectos discricionários da atuação administrativa.
Segundo Meirelles (1993), os deveres do administrador são:
• dever de eficiência;
• dever de probidade;
• dever de prestar contas.
“O dever de prestar contas é decorrência natural da administração como encargo de gestão de bens e interesses alheios (...)”
“A prestação de contas não se refere apenas aos dinheiros públicos, à gestão financeira, mas a todos os atos de governo
e de administração (...)”
“O dever de prestar contas alcança não só administradores de entidades e órgãos públicos como, também, os entes
paraestatais e até particulares que recebam subvenções estatais para aplicação determinada (BRASIL, CF, 1988)”.
O controle é uma das cinco funções universais da Ciência da Administração, tais como: prever, organizar, comandar,
coordenar e controlar. O controle se relaciona com todas as demais funções, constituindo-se em instrumento indispensável
para que sejam atingidos os objetivos previstos por qualquer organização. Quando se aborda a função de planejamento
(previsão), é possível verificar que existe uma enorme simbiose entre o controle e o planejamento, em função dos seguintes
aspectos.
• o planejamento sem controle da execução dificilmente logra êxito, bem como o controle sem padrões e objetivos
previamente definidos não terá como atuar, por falta de objeto (CHIAVENATO, 2000).
• Megginson (1986) define controle como o processo de garantir que os objetivos organizacionais e gerenciais
estejam sendo cumpridos, ou seja, a maneira de fazer com que as coisas aconteçam do modo planejado.
Segundo Albanese (1981), é o processo destinado a assegurar que as ações estejam de acordo com os resultados desejados.
No que tange às fases do controle, diversos autores convergem seus entendimentos para as seguintes ações.
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
• Estabelecimento de um padrão de desempenho esperado.
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• Avaliação da execução do processo controlado.
• Comparação do resultado da execução com o padrão esperado.
• Implementação de ações corretivas, quando necessárias.
Segundo a Norma NBR ISO 9001, convém que a adoção de um sistema de gestão da qualidade seja uma decisão estratégica
da organização. Nesse processo de certificação, em busca da qualidade, pode ser aplicada a metodologia conhecida
como PDCA (Plan-Do-Check-Action), como método de controle de processos (OLIVEIRA, 1996). A função controle está
presente em todos os níveis das organizações, ou seja, atuando em todos os processos.
Pode ser analisado tendo em vista o seguinte.
Controle
Unidade I
1) O tempo e a amplitude
Em relação ao “tempo”, o Controle pode ser assim considerado.
Controle Futuro (preventivo) – o planejamento com os seus parâmetros contidos: nas Políticas, Diretrizes, Planos e
Programas, consubstanciados no Plano Plurianual; na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); no Plano de Ação Anual,
parcela do Plano Plurianual relativa ao exercício financeiro respectivo, consideradas a LDO e a integração com o Orçamento,
respeitados os seus limites; e no Orçamento Anual.
Controle Presente (sucessivo) – o controle da execução dos Programas e do Orçamento, com base nos parâmetros
contidos nas programações orçamentária, financeira e física.
Controle Passado (corretivo) – a verificação e avaliação dos resultados, tendo em vista: o cumprimento das metas previstas
no Plano Plurianual e a execução dos Programas de Governo e dos Orçamentos do Estado; a legalidade, a legitimidade,
a economicidade, a eficácia e a eficiência da Gestão Orçamentária, Financeira, Operacional e Patrimonial nos órgãos e
entidades da Administração, bem como da aplicação de recursos públicos, de responsabilidade do Estado, por outras
entidades de direito público ou privado; a exatidão, as análises e as demonstrações contábeis; as operações de crédito,
avais e garantias, bem como direitos e haveres do Estado.
Em relação à “amplitude”, o Controle pode ser exercido em todos os níveis e em todos os órgãos e entidades da
Administração, compreendendo, basicamente, estes.
• Controle pelo responsável pela tarefa.
• Controle administrativo pela chefia competente; inclusive o titular do órgão, entidade ou unidade administrativa.
• Controle pelos órgãos próprios de cada sistema.
• Controle pelos órgãos de contabilidade.
• Controle gerencial pelos responsáveis pelo cumprimento dos programas, objetivos e metas.
2) Fundamento utilizado
Controle hierárquico – decorre da desconcentração administrativa, ou seja, da organização vertical dos órgãos
administrativos. Essa modalidade de controle pressupõe faculdades de supervisão, orientação, fiscalização, aprovação e
revisão das atividades controladas, disponibilizando meios corretivos para os agentes responsáveis pelo desvio de conduta.
Controle finalístico – é o que verifica o escopo da instituição, perscrutando o enquadramento da instituição no programa
de governo e o acompanhamento dos atos de seus dirigentes no desempenho das funções estatutárias, para o atingimento
das finalidades da atividade controlada.
Controle da legalidade ou legitimidade – decorrente do princípio da legalidade presente no Estado de Direito, objetiva
verificar se o ato administrativo está conforme a lei que o regula. Esta modalidade de controle é exercida tanto pela
Administração como pelo Legislativo e Judiciário, devendo estes dois últimos, contudo, serem provocados.
Controle de mérito – este avalia não o ato, mas a atividade administrativa de per si, ou seja, o efeito dos atos
administrativos, visando aferir se o administrador público alcançou o resultado pretendido da melhor forma e com menos
custos para a Administração.
Pós-Graduação a Distância
3) Aspecto controlado
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Controle
Unidade I
Controle de resultados – assemelha-se ao controle finalístico supracitado, incidindo nos contratos de gestão.
4) Natureza dos organismos controladores
Controle judiciário – encontra respaldo no art. 5o, inciso XXXV da Lei Fundamental, é exercido pelo Poder Judiciário,
observando a legalidade dos atos emanados do Poder Executivo.
Controle administrativo ou executivo – é o exercido por todos os órgãos sobre as suas respectivas administrações,
podendo analisar o mérito do ato, visto que o Judiciário só poderá manifestar-se acerca da legalidade, não adentrando
a seara da oportunidade e conveniência.
Controle parlamentar – é exercido pelo Poder Legislativo diretamente ou com o auxílio do Tribunal de Contas. O controle
direto é amparado no art. 49, inciso X da Lei Maior, enquanto o indireto está previsto no art. 70, caput do mesmo Estatuto.
5) Posição do órgão controlador
Controle interno – quando seu exercício cabe ao próprio órgão ou a outra entidade da mesma administração que emanou
o ato.
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
Controle externo – é o que se realiza por órgão estranho ao que emanou o ato ou procedimento administrativo, a exemplo
daquele realizado pelo Tribunal de Contas, pelo Poder Judiciário e pelo Legislativo.
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Controle
Unidade I
Capítulo 2 – O Controle na Reforma Administrativa
Em um contexto de mudanças, ou seja, durante a Reforma Administrativa, por ocasião do lançamento do Plano Diretor
da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), o tema controle começou a ter maior relevância, visando adequar o aparelho
do Estado às novas demandas que o desenvolvimento econômico e social apresentava. É só lembrar que nesse período
foi criado o Real e começou a estabilidade do processo inflacionário, fato que permitia um melhor acompanhamento do
gasto público. Esse projeto de reforma administrativa pautou-se em um diagnóstico da crise fiscal e da crise do modelo
de administração burocrática, vigente entre os anos 1930 e o final da década de 1980 no Brasil.
A obsolescência desse modelo de administração burocrática, devido ao seu caráter excessivamente formalista e
rígido, hierarquizado e pouco comprometido com resultados, abriu espaço para o modelo que passou a ser chamado de
administração gerencial ou administração por resultados.
Fatores exógenos, tais como a globalização da economia e a evolução tecnológica passaram a exigir a modernização
do aparelho do Estado, a descentralização de funções e o fortalecimento da capacidade de governo para desempenho
do seu papel estratégico na promoção do desenvolvimento econômico e social. Para tal, um Estado gerencialmente
competente, com estruturas ágeis e capazes de dar respostas às demandas da sociedade, tornava-se uma necessidade.
Além disso, transformações de ordem econômica e organizacional, associadas à democracia e uma maior consciência de
cidadania deram margem a demandas por participação e transparência na condução dos gastos públicos. Começaram a
ser observados exemplos de corrupção, em diversos níveis, que colocaram em questionamento a eficácia dos instrumentos
formais de controle, reinantes no modelo burocrático.
O PDRAE cria um novo conceito – accountability – responsabilização – que leva a prestação de contas do gestor além
dos limites formais da burocracia, responsabilizando-o perante a sociedade, e pressupondo mecanismos de salvaguarda
da sociedade contra excessos de poder. Esse novo conceito traz embutido em seu arcabouço a ideia de insuficiência do
controle técnico-formal e a necessidade de uma cidadania ativa no processo de controle dos recursos públicos.
Observa-se, dessa forma, que, no ambiente de grandes transformações políticas e econômicas, a forma de controle que
ocorria nas organizações burocráticas estava ultrapassada e ineficiente. O formalismo legal, a ênfase contábil e a prática
policialesca nas auditorias deixavam de ser suficientes para justificar, perante a sociedade, o correto uso dos recursos
públicos. Começa a ser exigido responsabilidade dos dirigentes no exercício da função pública, serviços públicos com
qualidade e uma forma de administração voltada para resultados.
A figura a seguir sintetiza a mudança de paradigma.
EVOLUÇÃO DOS MODELOS
Pós-Graduação a Distância
Conforme já explicitado, a crise dos serviços públicos (modelo burocrático) e a escassez de recursos (crise fiscal) deixavam
evidente que uma alternativa se fazia necessária, ou seja, a administração pública gerencial. Esse novo modelo, pautado
no compromisso com o desempenho, exigia também mudanças na forma de controle no âmbito da administração pública
federal.
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Controle
Unidade I
Modo Burocrático
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
Modelo Gerencial
• Globalização da economia
• Estado forte e ágil
• Crise fiscal
• Gerencialmente competente
Princípios: profissionalização, a ideia de carreira,
a hierarquia funcional, a impessoalidade, o
formalismo, os controles a priori, rígidos.
• Dinâmica tecnológica
• Accountability dos gestores
• Consciência da cidadania
• Comprometido com resultado
Não comprometido com resultados.
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Causas da Evolução
Surge na segunda metade do século XIX na época
do Estado Liberal, como forma de combater a
corrupção e o nepotismo patrimonialista.
Controle
Unidade I
Capítulo 3 – O Controle como Função da Administração Pública
Segundo Di Pietro (2006), no exercício de suas funções, a Administração Pública sujeita-se a controle por parte dos
Poderes Legislativo e Judiciário, além de exercer, ela mesma, o controle sobre os próprios atos. Acrescenta-se que esse
controle abrange não só os órgãos do Poder Executivo, mas também os dos demais Poderes, quando exerçam função
tipicamente administrativa; em outras palavras, abrange a Administração Pública considerada em sentido amplo.
Assim, esse controle pode ser feito pela sociedade em geral, pela própria Administração, pelo Poder Legislativo, pelo
Ministério Público e pelos Tribunais de Contas.
Quando o agente controlador integra a própria Administração – controle interno –, exerce ela mesma o controle sobre
seus órgãos e suas entidades da Administração Indireta. Se o controle é efetuado por órgão, ente ou instituição exterior à
estrutura da Administração – controle externo – situando-se nessa espécie o controle realizado por instituições políticas
(Poder Legislativo), por instituições técnicas (Tribunais de Contas) e por instituições precipuamente jurídicas (Judiciário).
O Controle Interno é visto, muitas vezes, como mera auditoria, o que não é verdadeiro. A auditoria ocorre de forma
esporádica ou quando solicitada. Em contrapartida, a Controladoria, além de ser atividade permanente, conta com a
vantagem de oferecer alternativas de melhoria na atuação de cada setor da Administração Pública, visando à qualidade,
transparência e, sobretudo, à probidade administrativa.
O Controle Interno é uma exigência legal, entretanto, sua existência se justifica primordialmente para promover a
otimização dos escassos recursos públicos; é um mecanismo de promoção da defesa do patrimônio público, em especial,
no tocante à vigilância dos índices da dívida pública. Faz parte da Administração, subordina-se ao administrador, tendo
por função acompanhar a execução dos atos, indicando, em caráter opinativo, preventiva ou corretivamente, ações a
serem desempenhadas com vistas ao atendimento da legislação. Constitui-se em um valioso instrumento para o processo
decisório e o direcionamento das ações governamentais, via planejamento.
Segundo o art. 74 da Constituição Federal, cada Poder terá um Sistema de Controle Interno, cujos responsáveis possuem
responsabilidade solidária, pois quando tomarem conhecimento de alguma irregularidade e deixarem de dar ciência ao
Tribunal de Contas, poderão ser responsabilizados criminalmente.
Não obstante a Lei Maior ter previsto tal atividade, nem a própria União possuía uma Controladoria realmente estruturada,
o que foi sanado com o Decreto no 3.591, de 6 de setembro de 2000.
Nas esferas estaduais e municipais, somente a partir da edição da Lei Complementar no 101/2000, as Controladorias
começaram a sair do papel.
O Sistema de Controle Interno é inerente a todos os atos e processos administrativos de um órgão/entidade, de forma
que não pode e nem deve ser concebido separadamente. Sua integração é fator decisivo para o perfeito desempenho das
atividades a serem implementadas nas diversas unidades administrativas. Dessa forma, a sua aceitação, pela organização,
é fundamental, porque se trata de um relacionamento permanente e uma observação contínua.
As propostas sugeridas pela Controladoria ao administrador, no sentido de alterar a prática de determinado ato, se
acatadas, diminuirão o risco de falhas e erros, além de estimularem a máxima eficiência na realização de tarefas.
Pós-Graduação a Distância
Ressalte-se que a ênfase dada a todos os controles exercidos refere-se não apenas a quantidades, mas também à relação
custo-benefício, isto é, se determinado gasto público trará mais resultados positivos que outro.
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Controle
Unidade I
A grande importância do Controle Interno é exatamente estar muito próximo da realidade do órgão público. O controle
externo pode estabelecer correções, tem poderes para determiná-las impositivamente, orientando seu jurisdicionado e
induzindo-o a uma alteração de atitude, mas não tem condições de atender às particularidades de determinada organização.
Além disso, um adequado Sistema de Controle Interno viabiliza a demonstração do desempenho das entidades públicas,
além de garantir uma efetiva transparência.
Segundo Di Pietro (2006), conforme o momento em que se efetua, o controle sobre a Administração pode ser prévio,
concomitante ou sucessivo.
• Controle prévio (ou preventivo) – visa impedir que seja praticado ato ilegal ou contrário ao interesse público.
• Controle concomitante – acompanha a atuação administrativa no mesmo momento em que ela se verifica.
• Controle sucessivo (ou posterior) – tem por objetivo rever atos já praticados, para corrigi-los, desfazê-los
ou apenas confirmá-los.
A eficiência no serviço público, que até há bem pouco tempo não era sequer pensada, passou a ter status de princípio
constitucional a partir da Emenda Constitucional no 19/1998. Essa alteração constitucional tem fundamento no anseio
social por bons serviços públicos, com um padrão mínimo de qualidade.
A qualidade, por sua vez, está intrinsecamente ligada à produtividade. No serviço público não existem lucros a serem
auferidos, como na iniciativa privada. Ainda assim, já se percebe uma preocupação com o cumprimento de objetivos e
metas.
Já o controle de gestão trata do acompanhamento simultâneo da atuação, com medidas corretivas a fim de garantir que
os recursos materiais, bem como os humanos, sejam aproveitados de forma proficiente.
Todavia, dentre todos os controles realizados, o financeiro é que tem maior relevância. O controlador examina o modo
como foram efetuadas as despesas e emite um relatório que comporá a prestação de contas a qual será enviada ao
Tribunal de Contas respectivo, servindo como subsídio para a Corte aprovar ou rejeitar as contas daquele órgão. Visa o
equilíbrio entre a receita e a despesa pública e o alcance de metas fiscais.
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
A Lei no 4.320, de 1964, em seu art. 75, dispõe sobre precaução com o equilíbrio das contas públicas. Dessa forma, os
dispositivos inerentes a esse equilíbrio, insertos na Lei de Responsabilidade Fiscal, não são uma novidade para o Controle
Interno e a Administração Pública.
16
A preocupação com o gasto público adquiriu maior relevância após a promulgação da Lei Complementar no 101/2000,
que dedica um capítulo inteiro ao controle, à fiscalização e à transparência. A Lei de Responsabilidade Fiscal é um
elemento orientador, constituindo-se em uma ferramenta gerencial a serviço da Administração Pública. Ela proporciona
às finanças públicas um tratamento zeloso e enfatiza o planejamento da ação governamental, para que o orçamento
tenha o papel que ele de fato deve ter numa sociedade democrática: o de peça de controle do gasto público e de definição
das prioridades sociais. Ela se insere numa composição de reformas, que também surgiram como meio de assegurar um
eficiente gerenciamento da atividade pública, após a reforma estabelecida pelo PDRAE.
Os avanços tecnológicos, também, têm sido fundamentais para um maior e melhor acompanhamento pelos Tribunais de
Contas e pela própria sociedade, e permitem a verificação das prestações de contas, via internet, reforçando o princípio
da transparência das ações públicas. Sem a facilidade de transmissão e recepção de dados não seria possível acompanhar
de perto a aplicação dos recursos públicos.
Dessa forma, ao se falar em modernização da Administração Pública, não é mais permitido deixar de tecer comentários
sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal, que tem, como um de seus pilares, a transparência. Seu art. 48, ao incentivar a
participação popular e a realização de audiências públicas a cada quadrimestre, deixa evidente esse pilar.
Controle
Unidade I
Tais legislações e controles consequentes contribuem para respaldar as ações do Controle Interno, buscando a competente
gestão dos recursos públicos.
A Lei de Responsabilidade Fiscal e o Controle Interno convergem para o implemento de ações planejadas e transparentes,
com procedimentos de gestão administrativa, voltados à obtenção do equilíbrio orçamentário e financeiro.
RESPONSABILIDADE É
Planejar:
PPA, LDO, LOA
SOLUÇÃO DE PROBLEMAS CONCRETOS
Controlar:
ARRECADAÇÃO PRÓPRIA, EXECUÇÃO DA DESPESA, LIMITES
DE DESPESAS/DÍVIDA.
Informar:
RELATÓRIOS, DEMONSTRATIVOS
AUDIÊNCIAS PÚBLICAS – INTERNET
Dessa forma, a Controladoria tornou-se um notável instrumento de modernização da Administração Pública, que busca
acompanhar as transformações sociais e o crescimento da demanda dos serviços públicos.
Essa demanda tem aumentado vertiginosamente, em especial, após a Constituição Federal de 1988, que consagrou e
ampliou vários direitos individuais e sociais.
Com isso, ante a escalada da despesa pública, sem o correspondente aumento na receita, a palavra de ordem é priorizar,
para evitar o déficit público, que deve ser combatido pelo Controle Interno.
Economistas como Keynes pregavam a importância do investimento com déficit público controlado. No entanto, os
governos, em todas as esferas, sempre tiveram déficits elevadíssimos, originando compromissos financeiros quase
impagáveis.
Além disso, atualmente o foco não se fixa apenas no gasto público, a despesa. A receita necessita ser bem gerenciada e
devem ser criados mecanismos para aumentá-la, sem sobrecarregar o cidadão e as empresas. Em geral, essas alternativas
de geração de receitas são normatizadas na Lei de Diretrizes Orçamentárias que, além de definir os meios para o acréscimo
nos cofres públicos, também impõe uma constante verificação do comportamento das receitas, a fim de que, em virtude
da sazonalidade das mesmas, o gestor coloque a salvo o equilíbrio das contas públicas.
Como ponto de partida para o saneamento das contas públicas, tornou-se imperativo a criação de um órgão investido de
poderes para examinar e orientar a aplicação dos recursos, com a adoção de procedimentos que garantissem a qualidade
do serviço, mas prevenindo riscos capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas.
É interessante notar que todas essas transformações podem ser percebidas até pela modificação do tratamento destinado
aos agentes políticos. De “administradores públicos”, passaram a ser chamados “gestores públicos” ou “ordenadores de
Pós-Graduação a Distância
Somente há pouco tempo, o setor público atentou-se para a necessidade do controle da dívida pública. Tal conscientização,
acredita-se, deve-se em boa parte às pesadas sanções institucionais e pessoais que pairam, agora, sobre os ordenadores
de despesa.
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Controle
Unidade I
despesas”, ou seja, aquele que autoriza a assunção de compromissos financeiros. Ressalte-se que o chefe do Executivo
possui a faculdade de delegar, por ato normativo interno, a responsabilidade de ordenar despesas a um técnico ou
encarregado, mas na maioria dos municípios o ordenador é o próprio Prefeito.
O gestor público representa bem o caráter social-democrático que a res publica vem conquistando: gerenciar remete à
ideia de cuidar bem de valores, prevalecendo sempre o interesse público.
O interesse público deve ser sempre o norteador de todas as ações governamentais. Não mais se admite um governante
autossuficiente que estabelece de que forma os recursos públicos serão aplicados, tendo por parâmetro somente a sua
vontade. É preciso ouvir e interpretar os anseios da população quando da elaboração dos orçamentos. Sem sombra de
dúvidas, uma das características do bom administrador é a capacidade de gerir todos os assuntos que lhe dizem respeito.
Segundo Medauar (s/d), o interesse público é associado ao que deveria ser o bem de toda a população, a uma percepção
geral das exigências da sociedade.
Nesse processo decisório do Executivo, a comunidade deve participar, bem como o controller, que, embora destituído
de poder político, tem força como cidadão para opinar sobre os serviços e projetos que irão satisfazer a coletividade.
No novo modelo gerencial, valoriza-se o planejamento, através da importância que adquiriu o Plano Plurianual (PPA), a
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
Mais uma vez, a participação do Controle Interno é salutar, por meio da análise das diversas ações que serão competentes
para solucionar os problemas e que farão parte das peças orçamentárias.
Assim, a Administração clássica cada vez mais é questionada. Buscam-se novas formas e meios para a prestação dos
serviços públicos. No entanto, não restam dúvidas de que os avanços na Administração Pública apresentam maior ou
menor grau de sucesso em razão dos contextos internos de cada ente público ou nível de governo, especialmente quanto
à continuidade dos gestores públicos diretamente responsáveis pela condução dos processos de mudança, assim como
da equipe encarregada da coordenação dos projetos.
O Controle Interno, na qualidade de órgão permanente, passa a ser cada vez mais requisitado, propondo ideias para
dinamizar o processo de atualização do setor público, independentemente das facções políticas que estejam governando.
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
Podemos ainda ilustrar o conceito de controle interno observando o seguinte trecho:
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O objetivo do controle interno é funcionar, simultaneamente, como um mecanismo de auxílio para o
administrador público e instrumento de proteção e defesa do cidadão. O controle contribui para que
os objetivos da organização pública sejam alcançados e que as ações sejam conduzidas de forma
econômica, eficiente e eficaz. O resultado disto é uma verdadeira salvaguarda dos recursos públicos
contra o desperdício, o abuso, os erros, as fraudes e as irregularidades. (CASTRO, 2008, p. 45)
É certo que há uma grande distância entre a teoria e a prática administrativa. Sem as atividades desenvolvidas pelo
controlador, a tarefa de fiscalizar o governo e acompanhar o andamento das políticas públicas seria mais complexa,
favorecendo práticas corruptas.
Embora o Controle Interno careça de poder punitivo, apenas conduzindo a uma orientação, deve manifestar-se em todas
as situações as quais considera contrárias ao interesse público, o bem maior da Administração Pública.
O caráter eminentemente opinativo dos Controles Internos cria um obstáculo: se o controller não contar com o apoio do
chefe do Executivo, o trabalho por ele desenvolvido estará prejudicado, vez que as instruções emanadas da Controladoria
não serão atendidas, podendo ocasionar danos à própria Administração Pública. Se uma norma não trouxer embutida
uma penalidade, fatalmente não será cumprida.
Controle
Unidade I
Todavia, a responsabilidade pela gestão pública é do administrador público, ou seja, daquele que tem o poder de decisão.
O chefe do Executivo representa o cidadão que nele votou.
O Controle Interno, o Tribunal de Contas, o Legislativo, o Judiciário, o Ministério Público, quem quer que seja, não podem
perder de vista que não há como obrigar o Poder Público, o Executivo, a governar. Essas instituições e órgãos podem,
sim, impedir o desgoverno, mas não governar propriamente.
O papel do profissional que integra o Sistema de Controle Interno é contribuir para o bem comum, representar o órgão
com responsabilidade e sugerir procedimentos viáveis para a Administração Pública.
O principal requisito que cabe ao controlador atender é se informar, atualizar-se sempre, para que, ao tomar conhecimento
de infrações dentro da gestão pública, promova a apuração dos fatos, de forma idônea.
Pós-Graduação a Distância
Diante das inúmeras exigências previstas, é imprescindível ao controlador o conhecimento da legislação e o interesse
em aprender constantemente. Afinal, a capacitação é peça-chave em qualquer organização, seja ela pública ou privada.
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Controle
Unidade I
Capítulo 4 – Espécies de Controle
Ao se falar em controle, é importante destacar os tipos de controle existentes na literatura relativa à administração
pública e, sobretudo, perceber a frequente distinção que é feita entre controle administrativo, legislativo e judicial.
O controle administrativo é o poder de fiscalização e correção que a Administração Pública (em sentido amplo) exerce
sobre a sua própria atuação, sob os aspectos de legalidade e mérito, por iniciativa própria ou mediante provocação.
Na esfera federal, esse controle é denominado de supervisão ministerial pelo Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de
1967 (DI PIETRO, 2006).
O controle legislativo é o controle que o Poder Legislativo exerce sobre a Administração Pública, limitado às hipóteses
previstas na Constituição Federal, uma vez que implica interferência de um Poder nas atribuições dos outros dois; alcança
os órgãos do Poder Executivo, as entidades da Administração Indireta e o próprio Poder Judiciário, quando executa função
administrativa. (DI PIETRO, 2006). O controle legislativo se subdivide em dois tipos de controle: o político e o financeiro.
• Controle político: abrange aspectos, ora de legalidade, ora de mérito, apresentando-se, por isso mesmo, como
de natureza política, já que aprecia as decisões administrativas, sob o aspecto inclusive da discricionariedade,
ou seja, da oportunidade e conveniência diante do interesse público.
• Controle financeiro: a Constituição Federal disciplina, em seus arts. 70 a 75, a fiscalização contábil, financeira e
orçamentária, determinando, no último dispositivo, que essas normas se aplicam, no que couber, à organização,
composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais
e Conselhos de Contas dos Municípios.
O controle judicial constitui-se, juntamente com o princípio da legalidade, em um dos fundamentos em que repousa o
Estado de Direito. De nada adiantaria sujeitar-se a Administração Pública à lei, se seus atos não pudessem ser controlados
por um órgão dotado de garantias de imparcialidade, que permitam apreciar e invalidar os atos ilícitos por ela praticados
(DI PIETRO, 2006).
Segundo Piscitelli (1988), podem se distinguir quatro enfoques essenciais de um sistema de controle na Administração
Pública.
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
• A revisão, a verificação das operações sob o aspecto eminentemente contábil, formal e legal.
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• A eficiência, que concerne aos meios empregados, aos recursos utilizados para a consecução dos objetivos.
• A eficácia, a verificação do produto, dos programas, dos fins perseguidos.
• A avaliação dos resultados, o julgamento da própria administração.
Na perspectiva desse autor, o controle interno – o mesmo pode ser dito a respeito do controle externo – tem se
reduzido predominantemente ao primeiro enfoque e apenas tangencialmente aos subsequentes. O segundo depende do
aperfeiçoamento e adequação da contabilidade pública. A falta de um sistema eficaz de contabilidade de custos impede
a fixação de medidas de desempenho.
O êxito do terceiro requer o acompanhamento físico-financeiro das atividades e projetos, com a realização do anterior.
Todavia o quarto, a avaliação dos resultados, na sua concepção, é o mais complexo, dado que envolve o questionamento
dos objetivos e diretrizes definidos – e não apenas o seu cumprimento – devendo se constituir numa prerrogativa do
Congresso Nacional, como órgão de controle político.
Controle
Unidade I
O controle pode ser também, interno ou externo, dependendo de sua origem, ou seja, se decorre de órgão integrante
ou não da própria estrutura em que se insere o órgão controlado. Podem ser mais bem explicitados da seguinte forma.
• Interno – é a espécie de controle que cada um dos Poderes exerce sobre seus próprios atos e gerentes;
• Externo – é a espécie de controle exercida por um dos Poderes sobre o outro, como também o controle da
Administração Direta sobre a Indireta.
Pós-Graduação a Distância
Considerando o foco da disciplina, as Unidades II e III, do presente Caderno de Estudos, abordarão aspectos pertinentes
a essas duas espécies de controle.
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Controle
Unidade I
Capítulo 5 – O Controle na Execução Orçamentária
A partir da chegada de D. João VI à Colônia, começaram a se evidenciar os primeiros vestígios de organização de
Orçamentos e de Contabilidade Pública no Brasil. Essas ações, naquela época, decorriam da necessidade interna de o
País prestar informações à Inglaterra, relativas às exigências contratuais para concessão de empréstimos, bem como
para um maior controle dos tributos com a abertura dos portos brasileiros.
Foram, então, criados, por D. João VI, o Erário Régio e o Conselho da Fazenda para organizar a elaboração dos orçamentos
e a Contabilidade da Colônia, por meio do Alvará de 28 de junho de 1808.
No período que varia de 1808 até 1919, diversos textos legais preconizaram a adoção de uma contabilidade organizada,
empregando o método de escrituração por partidas dobradas e utilizando os Livros Diários e Razão e Contas Correntes.
Mesmo com essas ações, pode-se observar que a contabilidade do Tesouro Nacional se resumia à simples escrituração do
Livro Caixa. A evidência dessa situação ocorreu em 1914, quando o Ministro da Fazenda não teve condições de realizar
operações de créditos com banqueiros ingleses, em face da inexistência de uma contabilidade organizada e consistente,
fato que não possibilitava a verificação de quais garantias o governo brasileiro teria para oferecer.
A partir de então, os profissionais da área contábil envidaram esforços para que se tornasse realidade a implantação
de técnicas modernas de contabilidade na Administração Pública, como instrumentos de registro, orientação e controle
dos atos de gestão. Foram, então, aprovadas legislações que dotavam o País de controles internos por intermédio da
Contabilidade, criando-se, inclusive, a Controladoria Central da República, em 1924.
Segundo Silva (2002), desde 1922, os estudos dos sistemas de controle no Brasil revelaram que o controle, na esfera
pública, envolvia a ação do Tesouro Nacional, da Controladoria Geral da República e do Tribunal de Contas da União.
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
O controle do orçamento, naquela época, processava-se em três sistemas: controle administrativo, controle judiciário e
controle legislativo.
22
O controle interno, consoante Silva (2002), sempre atuou examinando e validando os aspectos da legalidade e da
formalidade. O órgão contábil era estruturado segundo os produtos decorrentes de sua ação institucional, para atender
aquele objetivo. Era dividido em contabilidade orçamentária, financeira e patrimonial, revelando apenas a preocupação
com esses produtos finais – Balanço Orçamentário, Financeiro e Patrimonial –, em detrimento de uma atuação voltada
para o estudo e análise dos processos internos de atuação do setor público. Nessa época, os governantes estavam mais
interessados em atender formalmente aos órgãos de fiscalização externa do que com a avaliação da forma como os
administradores atuavam na prestação dos serviços públicos.
Somente após 40 anos, é promulgada a Lei no 4.320, de 17 de março de 1964, que estatui normas gerais de direito
financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito
Federal, tendo sido iniciada uma nova realidade para a Contabilidade Pública no Brasil.
Posteriormente, com o advento do Decreto-Lei no 200/67, que aprovou a Reforma Administrativa Federal, o sistema de
controle interno experimentou uma mudança significativa, passando a dar ênfase ao processo de fiscalização financeira.
Foram criadas as Inspetorias Gerais de Finanças, como órgãos do sistema de administração financeira, contabilidade e
auditoria, em substituição à Contadoria Geral da República.
Controle
Unidade I
Em abril de 1986, o Governo Federal criou a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), na estrutura do Ministério da Fazenda,
objetivando promover a modernização e integração dos sistemas de acompanhamento e controle da execução orçamentária,
financeira e patrimonial. A STN passou a comandar o movimento financeiro da União e as antigas Inspetorias foram
denominadas de Secretarias de Controle Interno. Essa nova estrutura deu ênfase ao controle e auditoria, com foco nos
aspectos financeiros do orçamento, e, em consequência, sem preocupação com os resultados decorrentes da execução
dos programas de governo.
ANTECEDENTES DO SISTEMA DE CONTROLE NO BRASIL
• Formalismo prevalecia sobre a essência.
• Rigor técnico voltado para aspectos legais.
• Órgão de auditoria e contabilidade subordinado administrativamente a quem deve controlar.
• Controle com ênfase na legalidade.
• Administração preocupada com os aspectos financeiros em detrimento da efetividade do gasto.
Em 1987, foi iniciada uma nova era na Contabilidade Pública brasileira, com a implantação do Sistema Integrado de
Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), além de surgirem, nos Estados e Municípios, sistemas informatizados
que, de alguma forma, acompanhavam os procedimentos lógicos, inclusive o Plano de Contas daquele sistema.
Apesar da mudança de enfoque, Silva (2002) ressalta que tal mudança representou sensível melhora em relação aos
modelos anteriores, entretanto, sob o aspecto da contabilidade e da auditoria governamental, continham um defeito
fundamental, devido ao fato de que o órgão central de controle permanecia subordinado à Secretaria do Tesouro Nacional.
O responsável pela gestão financeira era também responsável pela auditoria e contabilidade, ferindo um dos princípios
básicos de qualquer sistema de controle: a segregação das funções contábeis e de auditoria da função financeira.
Com a implantação do SIAFI, o Tesouro Nacional passou a ter um maior controle da programação financeira e a integrar
esse controle à execução orçamentária e à contabilidade dos Órgãos e Entidades Públicas Federais.
A promulgação da Constituição Federativa do Brasil, em 1988, trouxe como inovações ao controle da execução
orçamentária e financeira, entre outras: a preconização do controle interno em cada poder e de um controle externo que
seria exercido pelo Legislativo: a necessidade da transparência dos gastos públicos e uma Lei Complementar definindo
as responsabilidades na gestão fiscal.
A SFC foi criada com a função precípua de controlar os gastos públicos. Sua criação representou a introdução da visão do
controle voltada para o exame de economia, eficiência e eficácia na gestão pública, além de representar uma significativa
mudança no controle público, pois passou a priorizar as ações preventivas, com o afastamento gradativo do controle da
legalidade e da formalidade.
Com o advento da Lei Complementar no 101, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 4 de maio de 2000, cujo
objetivo principal de estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade fiscal, aplicada à União,
Estados, Municípios e Distrito Federal, ampliou e melhorou a ação do controle substantivo, previsto na Lei no 4.320/64,
inciso III, do art. 75.
De acordo com Reis (2003), ocorreu um grande avanço no controle da execução orçamentária, por meio do art. 9o,
parágrafo 4o, da LRF, o qual dispõe sobre a avaliação quadrimestral dos resultados obtidos em relação às metas fiscais
Pós-Graduação a Distância
Com a criação da Secretaria Federal de Controle Interno (SFC), por meio da Medida Provisória nº 480, de 27 de abril de
1994, o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal passou a ser reformulado. Esse sistema vem servindo
de modelo para a implantação dos sistemas de controle nas demais esferas de governo.
23
Controle
Unidade I
e sua consequente demonstração em audiência pública, tornando assim transparentes as informações sobre a gestão
governamental. Tratando-se dos Municípios, este dispositivo deve ser levado em consideração conjuntamente com o
disposto no art. 31, parágrafo 3o, da Carta Magna.
Um paralelo histórico entre a evolução das contabilidades pública e privada, em nosso país, pode assim ser traçado:
Contabilidade Pública
Contabilidade Privada
1850 – Código Comercial
1922 – Código CP
1939 – Decreto-Lei no 1804
1940 – Decreto-Lei no 2416
1940 – Decreto-Lei no 2.627
O Controle na Execução Orçamentária
1967 – Decreto-Lei no 200
1972 – Circulares no 178 e no 179
1972 – Resolução CFC no 321
1976 – Lei no 6.404
1988 – Constituição
2000 – LRF
2000 – Projeto de Lei no 3.471 (Nova Lei S.A)
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
2002 – Novo Código Civil
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Unidade II
Controle Interno
Unidade II
Controle Interno
Capítulo 6 – Antecedentes Históricos
Observando-se o disposto no capítulo anterior, é possível verificar que o Controle Interno surge no processo de evolução
do controle das contas públicas. Segundo Araújo (1993), o controle das contas públicas remonta ao Brasil Colônia,
com as primeiras ações disciplinares relativas ao tombamento de bens públicos; à arrecadação de dízimos; ao registro
de receita e despesa; exigências de prestação de contas anuais por parte dos provedores das capitanias hereditárias e
aplicação de penalidades em casos de falta. Nesse período, registram-se experiências pioneiras de criação de instâncias
para apreciação das contas públicas.
• O embrião de um Tribunal de Contas, no Nordeste, ocupado pelos holandeses, com a função de fiscalizar as contas
públicas da Administração, a serviço da Companhia das Índias Ocidentais.
• O Código Pombalino de 1761, com a criação de uma corte de constrasteação financeira.
• A Carta Régia de 1764, que determinava a implantação de Juntas da Fazenda no Rio de Janeiro e nas Capitanias.
• A chegada da família real, com a criação do Erário Régio e o Conselho de Fazenda, cujas funções eram,
respectivamente, as de coordenar e de controlar todos os dados referentes ao patrimônio e aos fundos públicos.
Os estudos revelam que, desde 1922, existia no Brasil a preocupação com o controle no setor público. Naquela época o
controle interno atuava examinando e validando as informações sob os aspectos da legalidade e da formalidade.
Entretanto, sua preocupação era no sentido de atender aos órgãos de fiscalização externa e não à avaliação da forma
como os administradores atuavam na prestação dos serviços públicos.
No Brasil Império, com a Proclamação da Independência, foi instituído o Tesouro Nacional, com características de Tribunal.
Em 1831, foi criado o Tribunal do Tesouro Público Nacional, agrupando as atividades fiscalizadoras do Tesouro Nacional
e do Conselho da Fazenda. Competia-lhe a administração da despesa e da receita públicas, da contabilidade e dos
bens nacionais, o recebimento das prestações de contas anuais de todas as repartições e a análise dos empréstimos
e da legislação fazendária. Seu poder se estendia, ainda, à inspeção das repartições fiscais, bem como à demissão de
funcionários não idôneos.
Pós-Graduação a Distância
Teoricamente, a partir de então, foram dados os primeiros passos no sentido de controlar a gestão governamental, por
meio de orçamentos públicos e de balanços gerais.
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Controle Interno
Unidade II
A Reforma Administrativa de 1850, instituída por meio do decreto no 736, estabeleceu a competência do Tribunal do
Tesouro Público Nacional sobre a suprema administração da Fazenda. Entende-se que, com o advento dessa reforma,
surge o primeiro embrião do controle interno no Brasil.
Em 1858, o Tribunal do Tesouro teve ampliada sua competência, com a criação de uma Diretoria de Tomada de Contas.
Contudo, em 1878, confirmava-se a impotência desse Órgão perante o Ministro da Fazenda, de quem dependia e a quem
obedecia.
Com a Proclamação da República (1889) e o fortalecimento institucional das atividades legislativas, o controle das
contas públicas sofreu transformações.
Novas concepções foram inseridas na atividade relativa ao controle de contas. É nesse período que se cria o Tribunal de
Contas da União, cujas competências eram o exame, a revisão e o julgamento de todas as operações relacionadas com
a receita e a despesa da União. A fiscalização era feita por meio do mecanismo de registro prévio. Competia-lhe, ainda,
liquidar as contas de receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de sua apresentação ao Congresso Nacional.
Destaca-se a ênfase corretiva do controle naquela época, influenciado pelas ideias positivistas típicas do contexto
sociopolítico que marcou a formação da República. O texto da exposição de motivos que acompanhou o decreto explicita
as razões que levaram à criação do Tribunal de Contas.
• Tornar o orçamento uma instituição inviolável e soberana em sua missão de prover às necessidades públicas,
mediante o menor sacrifício dos contribuintes;
• Fazer desta lei uma força da Nação, um sistema sábio, econômico, escudado contra todos os desvios, todas
as vontades, todos os poderes que ousarem perturbar-lhe o curso normal;
• Instalar no País o hábito da fiel execução do orçamento;
• Suprir o então vigente sistema de contabilidade orçamentária, defeituoso no seu mecanismo e fraco na sua
execução (ARAÚJO, 1993).
Com o advento da Revolução de 1930 e o fechamento do Congresso Nacional, não houve prestação de contas pelo
Executivo por um período de três anos.
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
O Tribunal de Contas somente foi revitalizado com a Constituição Federal de 1934, onde aparece como órgão de
cooperação nas atividades governamentais.
26
O registro prévio de despesa foi reabilitado e estabeleceu-se a prática da prestação de contas anuais do Presidente da
República, preliminarmente ao seu envio ao Legislativo.
A partir de 1935, o Tribunal passou a responder consultas de ministros de Estado, acerca da legislação orçamentária,
contábil e financeira e a expedir instruções dentro de sua área de atuação (levantamento e tomada de contas).
Com a Constituição de 1937, alguns contratos passaram a prescindir de registro junto ao Tribunal, como despesas de
tipo: representação, excursão, hospedagens, etc. Alguns órgãos foram sendo gradativamente dispensados do registro
prévio de despesas, p.ex. o Departamento de Correios e Telégrafos, passando-se desse modo à prática do controle a
posteriori (ARAÚJO, 1993).
Em 1946, com a redemocratização do País, restabelece-se a autonomia do Tribunal de Contas. As tomadas de contas
podiam ser realizadas em qualquer tempo, nos casos de comprovado desvio, demonstrando progresso.
Foram criadas delegações do Tribunal em todos os estados da Federação, junto às delegacias fiscais, cuja competência
era o exame, emissão e parecer das contas para julgamento pela Corte.
Controle Interno
Unidade II
Em 1949, a Lei Orgânica no 830 incluiu, entre as atribuições do Tribunal, a fiscalização da Receita.
Não obstante os progressos verificados, até então, a prestação de contas limitava-se ao aspecto formal: apresentação
de comprovantes de gastos efetuados, sem a comprovação da efetiva realização das despesas. Acrescente-se a isso a
institucionalização da prescrição de contas, mecanismo utilizado nos casos em que os processos de prestação de contas
não eram formalizados em tempo hábil.
A história do controle interno na Administração Pública Federal tem seu marco inicial com a promulgação da Lei no 4.320,
de 17 de março de 1964, que foi a legislação responsável pela introdução das expressões controle interno e controle
externo, apresentando a definição para as competências do exercício daquelas atividades. Ao Poder Executivo, incumbiu-se
o controle interno, enquanto o externo foi atribuído ao Poder Legislativo.
A lei definiu, primeiramente, a universalidade do controle, ou seja, sua abrangência sobre todos os atos da Administração,
sem exceção, independentemente de se tratar de receita ou de despesa. Logo após, fez-se o controle recair sobre cada
agente da Administração, de maneira individual, desde que apresentasse responsabilidade por bens e valores públicos.
A inovação central surgiu no momento em que foi estabelecida a verificação do cumprimento do programa de trabalho,
apresentado em termos físico-financeiros. Pela primeira vez, concebia-se a possibilidade de controle de resultados na
Administração Pública, além do controle de ordem legal.
Já a Constituição de 1988 representou um avanço, considerando-se os aspectos que dizem respeito, particularmente, à
fiscalização e controle, em decorrência da criação de sistemas de controle interno nos Poderes Legislativo e Judiciário e
da determinação de que, juntamente com o do Poder Executivo, esses sistemas fossem conservados de forma integrada.
No que tange à redação constitucional, os fins do controle interno foram implantados com os seguintes propósitos.
• Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos
orçamentos da União.
• Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira
e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por
entidades de direito privado.
• Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
• Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
A citada lei estabeleceu, também, que a Secretaria Federal de Controle Interno seria o órgão central de controle. Todos
os órgãos do poder público estão sujeitos à fiscalização daquela secretaria, com exceção dos órgãos setoriais (CISET)
do Ministério das Relações Exteriores, do Ministério da Defesa, da Advocacia Geral da União e da Casa Civil.
Já o art. 22, em seu parágrafo 5o, estabeleceu que os órgãos setoriais fiquem sujeitos à orientação normativa e à
supervisão técnica do órgão central do Sistema, sem prejuízo da subordinação ao órgão em cuja estrutura administrativa
estiver integrado.
O órgão central e os órgãos setoriais passaram a ser os responsáveis por medir a eficiência do administrador e da
organização que comanda, visando saber se prestaram, de forma efetiva, as atividades de sua competência. No momento
em que não são processados resultados satisfatórios, é por intermédio desses órgãos que se localizam as razões e se
buscam as alternativas para correção.
Pós-Graduação a Distância
Posteriormente, a promulgação da Lei no 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, organiza e disciplina os Sistemas de
Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle
Interno do Poder Executivo Federal, e dá outras providências. As competências atuais e os objetivos a serem perseguidos
encontram-se descritos no art. 24 dessa lei. Por meio do art. 21, ficou estabelecido que o Sistema de Controle Interno
do Poder Executivo Federal compreenderia as atividades de avaliação do cumprimento das metas previstas no Plano
Plurianual, da execução dos programas de governo e dos orçamentos da União e de avaliação da gestão dos administradores
públicos federais, utilizando como instrumento a auditoria e a fiscalização.
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Controle Interno
Unidade II
Capítulo 7 – A Lei no 4.320/64 e o Decreto-Lei no 200/67
A partir da década de 1960, com a ampliação das funções do Estado e o consequente crescimento de sua estrutura –
expansão da administração indireta – tornaram-se pouco efetivos os mecanismos existentes de acompanhamento da
administração financeira e orçamentária. Visando tornar o controle mais efetivo, e evitando a transformação do controle
externo numa mega estrutura, criou-se a função controle interno. Em decorrência, foram desligados da alçada do Tribunal
de Contas – a partir de então, denominado Tribunal de Contas da União – o registro prévio das despesas e o sistema
de delegação de controle junto aos órgãos da administração pública, sem prejuízo da competência daquela Corte. Deste
modo, prevaleceram os princípios da racionalização administrativa e da economia processual (ALENCAR, 1990).
A Lei no 4.320, de 17 de março de 1964, que estatui normas gerais de Direito Financeiro para a elaboração e controle
dos orçamentos e balanços da União, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal, apresenta, pela primeira vez, as
expressões controles interno e externo, com suas respectivas funções definidas:
Do Controle da Execução Orçamentária
Capítulo I
Disposições Gerais
Art. 75 – O controle da execução orçamentária compreenderá:
I – a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a
extinção de direitos e obrigações;
II – a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos; e
III – o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e
prestação de serviços.
Capítulo II
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
Do Controle Interno
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Art. 76 – O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se refere o art. 75, sem prejuízo das atribuições do
Tribunal de Contas da União ou órgão equivalente.
Capítulo III
Do Controle Externo
Art. 81 – O controle da execução orçamentária, pelo poder Legislativo, terá por objetivo verificar a probidade da
Administração, a guarda e legal emprego dos dinheiros públicos e o cumprimento da Lei do Orçamento (MACHADO JR.;
REIS, 1995).
É possível observar que, quando da especificação de atribuições, não foi prevista qualquer vinculação entre controle externo
e controle interno, prevalecendo o regime do Código de Contabilidade da União de 1922, até então vigente. Todavia,
com a promulgação da Constituição de 1967, em seu art. 71, inciso I, ficou estabelecido, como uma das atribuições do
controle interno, a de criar condições indispensáveis para a eficácia do controle externo (ALENCAR, 1990).
Controle Interno
Unidade II
A Lei no 4.320 previu como atribuição do controle interno a prática de verificação prévia, concomitante e subsequente
da legalidade dos atos de execução orçamentária. A verificação prévia ou a adoção do controle a priori significou, em
termos práticos, uma transformação da tradicional sistemática do registro prévio, anteriormente executada pelo Tribunal
de Contas.
Posteriormente, a Reforma Administrativa implantada pelo Decreto-Lei no 200/67 determinou a criação do Sistema de
Controle Interno pelo Poder Executivo, com vistas a:
a) criar as condições para eficácia do controle externo;
b) acompanhar a execução de programas de trabalho e do orçamento; e
c) acompanhar os resultados alcançados pelos administradores e verificar a execução dos contratos.
O Decreto no 61.386/67 criou as inspetorias gerais de finanças no âmbito dos ministérios civis, dos órgãos da Presidência
da República e ministérios militares, com a atribuição de desempenhar as funções de auditoria e controle em geral.
Integradas aos sistemas de administração financeira, contabilidade e auditoria, como órgãos setoriais, as inspetorias
gerais tinham como objetivo assessorar os Ministérios. As citadas inspetorias estavam sujeitas à orientação normativa,
à supervisão técnica e à fiscalização específica da Inspetoria Geral de Finanças do Ministério da Fazenda, sem prejuízo
de sua subordinação às estruturas às quais se integravam.
Segundo Piscitelli (1988), o Decreto-Lei no 200/67, ao instituir o Sistema de Controle Interno, não definiu explicitamente
o sentido da função controle, tendo reduzido o seu alcance ao associar a palavra controle ao termo financeiro.
Pós-Graduação a Distância
Em contrapartida, a Reforma Administrativa de 1967, ao instituir o controle como um dos princípios fundamentais que
passaram a reger a Administração Federal, o fez de modo a refletir a racionalidade do Estado empresário. O art. 14 cita
que o trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de processos e supressão de controles que como
puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.
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Controle Interno
Unidade II
Capítulo 8 – O Controle Interno e a Constituição Federal de 1988
A Carta Constitucional de 1988 dispôs claramente que todos os Poderes governamentais manterão, de forma integrada,
o Sistema de Controle Interno.
Embora cada Poder tenha seu próprio controle interno, o Sistema deverá ser coordenado pelo Executivo.
O controle tornou-se universal, abrangendo todos os atos da administração, quer se trate da receita ou da despesa. O
sistema de controle adotou a individuação – já contemplada no Decreto-Lei no 200/67, ou seja, além da sua abrangência
universal, o controle recai sobre cada agente da administração, desde que seja responsável por bens e valores públicos
(MACHADO JR.; REIS, 1995).
A Constituição previu, também, que os responsáveis pelo controle interno ao tomarem ciência de irregularidades devem
denunciá-las junto ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária. Do mesmo modo, registravase o avanço da Constituição, no sentido do controle social, ao prever que qualquer cidadão, partido político, associação
ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades perante o Tribunal.
Em termos gerais, são evidentes os avanços do controle na Constituição Federal de 1988 por meio da ampliação da
abrangência do controle, inclusão do controle social e avaliação do cumprimento das metas do governo, conforme abaixo
disposto:
Art. 74 – Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com
a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos
da União.
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
Embora não esteja explícito, a Constituição confere ênfase à contabilidade gerencial e financeira, visto que a
fiscalização passa a ser feita a partir de informações contábeis. Embora já preconizado na Lei no 4.320/64, o controle
do cumprimento do programa de trabalho e da realização de obras e prestação de serviços, não se aterá ao controle
meramente legalístico – e, ainda, tendo acrescentado a verificação do cumprimento do programa de trabalho, estabelecido
em termos físico-financeiros – na prática, este tipo de controle não evoluiu, até o momento, e a maioria dos órgãos de
controle no Brasil restringem-se ao controle jurídico e contábil-financeiro (MACHADO JR.; REIS, 1995).
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Assim, pode-se enumerar os elementos relevantes que um gestor público deve ter em mente para cumprir os ditames
legais e reduzir os riscos de controle em sua gestão:
Princípios fundamentais para o exercício do controle interno
Manualização das Rotinas Internas – Todas as rotinas internas dos diversos setores devem estar definidas, descritas
e disponibilizadas, a fim de que os procedimentos internos possam ser assimilados e executados de forma correta por
qualquer empregado/servidor.
Fixação de Responsabilidade – As responsabilidades devem estar claras e previamente definidas. Os manuais internos
devem descrever as atribuições dos setores e dos empregados de forma a permitir a apuração de responsabilidade.
Segregação de Função – Esse é um dos mais importantes princípios do controle interno, pois define que uma mesma
pessoa não pode ocupar mais de uma função dentro do sistema, quando essas forem incompatíveis, tais como as funções
de acesso aos ativos e aos registros contábeis.
Controle Interno
Unidade II
Rodízio de Pessoal – A circulação dos empregados/servidores dentro das organizações visa eliminar ou amenizar a
formação de conluio e a detecção de erros e fraudes.
Custo do Controle X Benefícios – Quando da implementação dos controles internos, deve haver uma proporcionalidade
entre custos versus benefícios. Os custos do controle interno não devem exceder seus benefícios. Devem-se implantar
controles mais sofisticados para transações relevantes e controles menos rígidos para as menos importantes.
Confronto dos Ativos com os Registros – Devem-se estabelecer procedimentos de forma que os ativos sejam periodicamente
confrontados com os registros contábeis, de forma a prevenir possíveis desfalques e registros incorretos.
Restrição de acesso aos Ativos – A entidade deve restringir o acesso de empregados aos seus ativos. Essa restrição
pode ser física, ou mediante documentos de autorização.
Auditoria Interna – Quando aplicável, certificação de que os controles internos (normas internas) estão sendo seguidos
na prática; avaliar a necessidade de novas normas internas e sugerir mudanças, caso haja necessidade.
Integração do Sistema – Um sistema de controle interno integrado permite que uma área controle a outra, dificultando
a ocorrência de fraudes e permitindo o registro apenas das transações autorizadas, por seus valores corretos e dentro
do período de competência.
Para tanto deve-se ainda capacitar seus auxiliares nas ferramentas a seguir.
Instrumentos básicos para o exercício do controle
• Plano Plurianual (PPA).
• Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
• Orçamento Anual e suas alterações.
• Plano de Ação Anual (PAA) – parcela do PPA a ser executada no Exercício Financeiro correspondente, de
acordo com a LDO e os limites contidos no Orçamento e suas alterações.
• Programação Orçamentária, Financeira e Física.
• Programas de trabalho dos órgãos e das entidades da administração estadual.
• Regimentos e regulamentos dos órgãos e das entidades da administração, tendo em vista as suas missões e
finalidades.
• Normas de Planejamento, de Orçamento, de Administração Financeira, de Contabilidade, de Controle Interno,
de Administração Tributária, de Administração de Pessoal, de Administração de Bens, de Administração de
Material, de Administração de Serviços, de Administração de Órgãos e Entidades da Administração, Normas dos
Órgãos Centrais dos Sistemas de Atividades Finalísticas e outras relacionadas com os Processos de Gestão.
• Planos de Contas.
• Padrões e Indicadores de Desempenho.
• Prestações e Tomadas de Contas.
Pós-Graduação a Distância
• Convênios, contratos, acordos e documentos similares lavrados pelo Estado.
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Controle Interno
Unidade II
• Relatórios, Demonstrações e Análises Contábeis.
• Relatórios, Demonstrações e Análises sobre a execução do Plano Plurianual, Programas, Empreendimentos,
Projetos e Atividades.
• Relatórios de Inspeções.
• Relatórios de Auditoria.
Sumarizando, pode-se observar na figura abaixo a estrutura de controle governamental, emanada da Constituição Federal:
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
Para efeito de simplificação foi desenhado apenas um controle interno, porém há de se interpretar que cada Poder, e
partes constituintes (direta e indireta), possuem controles internos próprios.
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Controle Interno
Unidade II
Capítulo 9 – A Criação da Secretaria Federal de Controle (SFC)
e o Paradigma Gerencial
Mudanças de ordem política, econômica e institucional, desencadeadas a partir dos anos 80, contribuíram para a
gradativa reestruturação do Controle Interno, tendo culminado, em 1994, com a reformulação do Sistema. O novo
Controle Interno do Poder Executivo tem como marco a edição da Medida Provisória no 480, de 27 de abril de 1994. A
partir da promulgação dessa Medida Provisória, o Sistema de Controle Interno do Executivo passou a ser integrado pela
Secretaria Federal de Controle (SFC), pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), por um conselho consultivo e pelos
órgãos setoriais com subordinação técnica. O Ministério da Fazenda passou a funcionar como órgão central do sistema.
Distinguindo-se as ações de finanças das ações de controle, a Secretaria Federal de Controle (SFC) passou a ter como
atribuição a avaliação da gestão pública e o acompanhamento dos programas de governo. Já a Secretaria do Tesouro
Nacional passou a responder técnica e normativamente pelos sistemas de Programação Financeira e Contabilidade, e
pelo controle financeiro, que garantiria o equilíbrio e a transparência dos gastos públicos.
A subordinação das CISET – antes integradas à estrutura dos ministérios – à então criada Secretaria Federal de Controle
(SFC) possibilitou a coordenação das ações de controle, dando condições para a promoção do aperfeiçoamento da função.
A mudança garantiu a independência e a sistematização das ações de controle e a difusão de uma nova filosofia na qual
os ministros passam de chefes a clientes.
Passaram a ser atribuições da Secretaria Federal de Controle:
• o acompanhamento, a fiscalização e a avaliação dos resultados da execução dos orçamentos da União, dos
programas de governo, e da gestão dos administradores públicos; e
• a realização de auditorias nos sistemas contábil, financeiro, de pessoal e de execução orçamentária.
A Secretaria passou, também, a apoiar o Controle Externo e proceder à supervisão ministerial, mediante assessoramento
aos ministros de Estado. Dentre suas atribuições, incluíram-se, ainda, o estímulo à sociedade civil para participação no
acompanhamento e fiscalização dos programas executados com recursos federais.
Verifica-se que a postura preventiva (ação preventiva) vem ao encontro do que propõe, a partir de 1995, o Plano Diretor
da Reforma do Aparelho do Estado: a substituição do modelo de administração burocrática, baseada no formalismo,
na hierarquia, no excesso de normas, na rigidez de procedimentos e no pressuposto da desconfiança (em relação ao
administrador), cuja ênfase é o controle a priori dos procedimentos, pelo paradigma de administração gerencial, baseada
no controle a posteriori ou de resultados (BRASIL, 1995).
Pós-Graduação a Distância
É possível observar, com as novas atribuições que, além de separadas as atividades de controle (controle de gestão) das
atividades de finanças (controle de finanças), começou a tomar vulto a nova filosofia do controle, com base na crítica
ao modelo legalista, policialesco e meramente formal, responsável – dentre outros fatores – pela visão negativa e pelas
resistências em relação à atuação do controle interno. Como alternativa ao controle formal, apresenta-se o controle
preventivo.
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Controle Interno
Unidade II
Segundo o diagnóstico contido no PDRAE,
o modelo burocrático relaciona-se com o controle rígido dos processos (...) Os instrumentos de supervisão
e acompanhamento são pouco criativos, sendo deste modo insuficientes para caminhar passo a passo
com a mudança tecnológica e atender à necessidade de repensar e propor novos objetivos e métodos
de forma ágil, em menor tempo, e a um custo mais baixo. Além disso, o sistema carece de mecanismos
autorreguladores e é refratário às inovações. Sua capacidade de resposta aos novos e constantes
estímulos é limitada, fato que o torna arcaico e ineficiente” (BRASIL, 1995).
A administração gerencial, ao contrário, é flexível, criativa, permeável às inovações, está orientada para a obtenção
de resultados, possui indicadores de desempenho, baseia-se na autonomia da gestão e no controle a posteriori ou de
resultados. A mesma caracteriza-se pela eficiência e qualidade dos serviços.
Segundo essa perspectiva, a Reforma Administrativa de 1967 foi um marco na tentativa de superação da rigidez burocrática,
podendo ser considerada como o primeiro momento da administração gerencial no Brasil. O Decreto-Lei no 200/67 instituiu a
descentralização funcional, por meio da qual realizou a transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas
públicas e sociedades de economia mista, com o fim de obter maior dinamismo operacional. A citada reforma promoveu,
ainda, a racionalização administrativa ao instituir as funções planejamento e orçamento, e ao difundir como princípios
gerais de ação: desconcentração, coordenação e controle, competência e informação no processo decisório.
Contudo, o projeto de reforma administrativa de 1995 insere-se num contexto amplo de reforma do Estado, e visa à
superação do paradigma burocrático como concepção de organização e de gestão.
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
Tomando como referência a crítica à estrutura burocrática, as ações da Secretaria Federal de Controle, a partir de
1995, passaram a se pautar em uma filosofia que se aproxima do conteúdo do Plano Diretor: “Vivemos um período de
reformulação do Estado, onde se busca romper com estruturas meramente burocráticas, bem como repensar o próprio
papel do Estado que, deixando de ser um ente meramente legalista, procura resultados mediante indicadores previamente
estabelecidos. (...) A postura preventiva permitiu uma mudança nos métodos do controle” (BRASIL, 1995).
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A Secretaria Federal de Controle passou, então, a desenvolver suas ações por meio do acompanhamento dos programas
de governo e das gestões dos administradores. As atividades passaram a ser voltadas para a orientação e não mais para
a punição. “O controle preventivo, orientador e voltado para a aferição de resultados passa a ser visto como a maneira
mais produtiva de tratar a coisa pública. Essa postura preventiva (ação preventiva) passou a visar o assessoramento ao
gestor — ministros e ministérios clientes do Controle Interno. Tem início um rol de ações que visam à integração do ciclo
planejamento, orçamento, finanças e controle, com a finalidade de dar suporte à Administração Federal, por intermédio
de um melhor controle dos gastos, usando mecanismos de eficiência, eficácia, efetividade e economicidade. As auditorias
passam a ser vistas como instrumentos de maior alcance à medida que não se restringem aos aspectos estritamente
legais, transformando-se em procedimentos auxiliares na mudança de critérios de gasto, e não apenas se constituindo em
indicadores de erro. Esse novo enfoque passa a priorizar a qualidade do gasto e permite a discussão sobre os resultados
objetivos da gestão de recursos públicos.
Segundo o modelo anterior de Controle Interno, a preocupação centrava-se no cumprimento das normas pelo administrador
e não havia discussão sobre os resultados ou objetivos da gestão de recursos públicos. Pode-se observar que, até hoje, não
existem metas claras na maioria dos órgãos públicos, visto que o orçamento da União evoluiu em termos de forma, números, e
não em resultados. Se formos mais exigentes nessa constatação, podemos citar que não existem indicadores de desempenho
que revelem se os órgãos do governo cumpriram ou não suas metas. Não existe a visão gerencial do processo.
A inovação do controle interno não pode ser considerada isoladamente da inovação da administração pública. Outro
ponto a destacar é a concepção segundo a qual mecanismos de controle interno e controle social não são excludentes.
Ao contrário, o controle social se constitui em importante instrumento para a garantia da efetividade do controle interno
e, consequentemente, do controle por resultados.
Controle Interno
Unidade II
A evolução do Controle Interno não pode ser compreendida sem uma visão de conjunto, que leve em conta a dinâmica
de evolução da administração pública, e particularmente, das funções de planejamento e orçamento. Assim, torna-se
necessário compreender que reforma administrativa, no Brasil, não é um fenômeno isolado. Fatores de ordem econômica,
política e tecnológica condicionaram, simultaneamente, a busca da eficiência, efetividade e transparência na condução
dos negócios públicos.
• A dimensão econômica força a eficiência.
• A dimensão política cobra a efetividade e a transparência.
• A dimensão tecnológica possibilita a transparência e a qualidade dos serviços.
Pós-Graduação a Distância
Dessa forma, o controle interno também passa a levar em consideração a conjugação desses fatores.
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Controle Interno
Unidade II
Capítulo 10 – A Criação da Controladoria Geral da União (CGU)
A Controladoria Geral da União (CGU) foi criada no dia 2 de abril de 2001, pela Medida Provisória no 2.143-31. Inicialmente
denominada Corregedoria Geral da União (CGU/PR), o órgão foi vinculado diretamente à Presidência da República. A CGU
teve, originalmente, como propósito declarado combater, no âmbito do Poder Executivo Federal, a fraude e a corrupção
e promover a defesa do patrimônio público.
Quase um ano depois, o Decreto no 4.177, de 28 de março de 2002, integrou a Secretaria Federal de Controle Interno
(SFC) e a Comissão de Coordenação de Controle Interno (CCCI) à estrutura da então Corregedoria Geral da União. O
mesmo decreto transferiu, para a Corregedoria Geral da União, as competências de Ouvidoria Geral, até então vinculadas
ao Ministério da Justiça.
A Medida Provisória no 103, de 1o de janeiro de 2003, convertida na Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003, alterou a
denominação do órgão para Controladoria Geral da União, assim como atribuiu, ao seu titular, a denominação de Ministro
de Estado do Controle e da Transparência.
Mais recentemente, o Decreto no 5.683, de 24 de janeiro de 2006, alterou a estrutura da CGU, conferindo maior
organicidade e eficácia ao trabalho realizado pela instituição e criando a Secretaria de Prevenção da Corrupção e
Informações Estratégicas (SPCI), responsável por desenvolver mecanismos de prevenção à corrupção. Assim, a CGU
passou a ter a competência não só de detectar casos de corrupção, mas de antecipar-se a eles, desenvolvendo meios
para prevenir a sua ocorrência.
Dessa forma, o agrupamento das principais funções exercidas pela CGU – controle, correção, prevenção da corrupção
e ouvidoria – foi efetivado, consolidando-as em uma única estrutura funcional, a saber:
• Secretaria Federal de Controle Interno;
• Ouvidoria Geral da União;
• Corregedoria Geral da União;
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
• Secretaria de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas.
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Cabe à Secretaria Federal de Controle Interno avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual (PPA), a
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto
à eficácia e à eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da Administração
Federal, bem como fiscalizar a aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado.
Cabe à Ouvidoria Geral da União, a responsabilidade pela formulação da política de ouvidoria e gestão técnica deste
segmento do Poder Executivo Federal, por meio da orientação das demais unidades de ouvidoria dos órgãos e entidades
do Poder Executivo Federal e propondo a adoção de medidas para a correção e a prevenção de falhas e omissões dos
responsáveis pela inadequada prestação do serviço público.
Cabe à Corregedoria Geral da União supervisionar as atividades dirigidas para o campo da responsabilização administrativa,
atuando mediante a instauração direta ou através do efetivo acompanhamento de processos disciplinares nos órgãos e
entidades do Poder Executivo Federal e, ainda, dar o devido andamento na esfera administrativa às representações ou
denúncias fundamentadas que receber, relativas a lesão ou ameaça de lesão ao patrimônio público.
Controle Interno
Unidade II
Por fim, cabe à Secretaria de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas coordenar as ações de prevenção da
corrupção, no âmbito do Poder Executivo Federal, bem como as ações de inteligência desenvolvidas pela CGU. É nesta
Secretaria que ocorre a promoção do incremento da transparência pública e a coordenação, elaboração e a implementação
de programas e projetos voltados para o fortalecimento da gestão pública e do controle social. Acompanha também,
de forma sistemática, a evolução patrimonial dos agentes públicos do Poder Executivo Federal, identificando eventuais
incompatibilidades com a sua renda declarada, assim como contribui para a promoção da ética e o fortalecimento da
integridade das instituições públicas.
O ORGANOGRAMA ATUAL DA CGU
Fonte: http://www.cgu.gov.br/CGU/Organograma/(consultado em 20/10/08)
As competências da CGU foram definidas pela Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003, estipuladas entre os arts. 17 e
20 da referida lei.
• Dar o devido andamento às representações ou denúncias fundamentadas que receber, relativas a lesão ou
ameaça de lesão ao patrimônio público, velando por seu integral deslinde.
• Por intermédio de seu titular, sempre que constatar omissão da autoridade competente, requisitar a instauração
de sindicância, procedimentos e processos administrativos outros, e avocar aqueles já em curso em órgão ou
entidade da Administração Pública Federal, para corrigir-lhes o andamento, inclusive promovendo a aplicação
da penalidade administrativa cabível.
• Encaminhar à Advocacia Geral da União os casos que configurem improbidade administrativa e todos quantos
recomendem a indisponibilidade de bens, o ressarcimento ao erário e outras providências a cargo daquele
Pós-Graduação a Distância
• Assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições quanto aos
assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinentes à defesa do patrimônio público,
ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à prevenção e ao combate à corrupção, às atividades de
ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da Administração Pública Federal.
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Controle Interno
Unidade II
órgão. Provocar, sempre que necessária, a atuação do Tribunal de Contas da União, da Secretaria da Receita
Federal, dos órgãos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e, quando houver indícios
de responsabilidade penal, do Departamento de Polícia Federal e do Ministério Público, inclusive quanto a
representações ou denúncias que se afigurarem manifestamente caluniosas.
Cabe ainda ao Ministro do Controle e da Transparência:
• decidir, preliminarmente, sobre as representações ou denúncias fundamentadas que receber, indicando as
providências cabíveis;
• instaurar os procedimentos e processos administrativos a seu cargo, constituindo as respectivas comissões,
bem como requisitar a instauração daqueles que venham sendo injustificadamente retardados pela autoridade
responsável;
• acompanhar procedimentos e processos administrativos em curso em órgãos ou entidades da Administração
Pública Federal;
• realizar inspeções e avocar procedimentos e processos em curso na Administração Pública Federal, para exame
de sua regularidade, propondo a adoção de providências, ou a correção de falhas;
• efetivar, ou promover, a declaração da nulidade de procedimento ou processo administrativo, bem como, se
for o caso, a imediata e regular apuração dos fatos envolvidos nos autos, e na nulidade declarada;
• requisitar procedimentos e processos administrativos já arquivados por autoridade da Administração Pública
Federal;
• requisitar, a órgão ou entidade da Administração Pública Federal ou, quando for o caso, propor ao Presidente
da República que sejam solicitadas, as informações e os documentos necessários a trabalhos da Controladoria
Geral da União;
• requisitar, aos órgãos e às entidades federais, os servidores e empregados necessários à constituição das
comissões objeto do inciso II, e de outras análogas, bem como qualquer servidor ou empregado indispensável
à instrução do processo;
• propor medidas legislativas ou administrativas e sugerir ações necessárias a evitar a repetição de irregularidades
constatadas;
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
• receber as reclamações relativas à prestação de serviços públicos em geral e promover a apuração do exercício
negligente de cargo, emprego ou função na Administração Pública Federal, quando não houver disposição legal
que atribua competências específicas a outros órgãos.
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Forma de atuação
A CGU desenvolve suas responsabilidades e competências por meio do Programa de Governo 1173 – Controle Interno,
Prevenção e Combate à Corrupção (codificação dada pelo PPA), que tem por objetivo prevenir a corrupção, combater a
impunidade e ampliar a transparência da gestão pública, assim como aprimorar e fortalecer as atividades de investigação,
apuração e repressão das irregularidades no Poder Executivo Federal.
O Relatório de Gestão de 2007 esclarece-nos sobre as diretrizes governamentais para as ações deste Programa.
1) Qualificação do controle interno para o cumprimento pleno de suas funções constitucionais
A função de Controle Interno tem como finalidades precípuas, de raiz constitucional, a avaliação da execução dos programas
de governo e a comprovação da legalidade da gestão orçamentária, patrimonial e financeira dos órgãos do Poder Executivo
Federal, bem como da aplicação de recursos federais por entidades privadas. Na primeira vertente, a ênfase na avaliação
Controle Interno
Unidade II
da execução dos programas de governo, ao privilegiar o caráter preventivo da auditoria, busca auxiliar os gestores
federais na identificação e correção das fragilidades existentes nas ações governamentais. A segunda, voltada para a
identificação tempestiva de irregularidades e práticas ilícitas, situa-se dentro de um objetivo mais amplo de prevenção e
enfrentamento da corrupção. O atual governo estabeleceu como diretriz a busca de equilíbrio e complementaridade entre
essas duas funções da CGU, desempenhadas pela sua Secretaria Federal de Controle Interno, de modo a que o órgão não
se descuide nem do seu papel no aperfeiçoamento da gestão, nem do enfrentamento sistemático da corrupção. Nesse
sentido, a CGU cuidará de aprofundar, cada vez mais, sua colaboração com os gestores federais, de modo a alertá-los,
antecipadamente, sobre as fragilidades e falhas constatadas nas auditorias, com vistas a auxiliá-los na identificação e
adoção tempestiva das medidas corretivas cabíveis, missão essencial do Controle Interno.
2) Responsabilização administrativa como forma eficaz de combate à impunidade
A responsabilização administrativa, quando bem conduzida, é mais célere do que a responsabilização civil e criminal, que
dependem do Poder Judiciário. Por essa razão, é na esfera administrativa que o Poder Executivo pode dar a primeira
resposta à sociedade, demonstrando a determinação do governo em combater a impunidade nos ilícitos contra a
Administração, independentemente de eventual atuação da Justiça, para aplicação das sanções que a ela cabem. Disso
decorre a prioridade que vem sendo atribuída à implantação e ao fortalecimento de um eficiente Sistema de Correição
na Administração Federal, comandado pela CGU e com uma Corregedoria Setorial em cada Ministério.
3) Ênfase em medidas de prevenção da corrupção
O debate internacional sobre a corrupção, que afeta praticamente todos os países, tem-se concentrado, cada vez mais,
no campo das medidas preventivas, em lugar da ênfase tradicionalmente dada àquelas de caráter repressivo. Isso
ocorre porque se reconhece, hoje, que a punição, depois de consumado o fato ilícito, não é suficiente para impedir sua
repetição. Por comungar desse entendimento, o Governo Brasileiro criou, em 2005, na CGU, a Secretaria de Prevenção
da Corrupção e Informações Estratégicas, que se volta precisamente para esse ângulo da questão, trabalhando na
elaboração de medidas preventivas. Além disso, as ações do Controle Interno, a cargo da Secretaria Federal de Controle,
procuram orientar-se, crescentemente, para a detecção antecipada de potenciais problemas e para a advertência, de
caráter preventivo, dos gestores.
4) Articulação interinstitucional
É convicção deste governo que o enfrentamento de desafios complexos como são a garantia da integridade institucional
e a prevenção da corrupção exigem a combinação de ações e esforços de organismos os mais diversos, vinculados
aos três Poderes do Estado. Assim, CGU foi, desde o início, orientada a atuar de forma cooperativa e integrada com
todos os demais órgãos incumbidos da defesa do Estado e do aperfeiçoamento da gestão pública, em particular com os
vinculados aos Ministérios da Justiça (sobretudo a Polícia Federal), da Fazenda (particularmente a SRF e o COAF), e do
Planejamento, além do Banco Central, do Ministério Público da União e dos Estados, do Tribunal de Contas da União e
dos órgãos de controle estaduais e municipais.
Fundado na crença de que o Controle Social constitui complemento indispensável do Controle Institucional, a orientação
do governo foi, desde o início, no sentido de que a CGU adotasse, como diretriz essencial, investir em ações de estímulo
à participação da sociedade na fiscalização do Estado, promovendo a conscientização e a capacitação de cidadãos e
lideranças e apoiando entidades não governamentais que se dedicam à fiscalização das ações de governo.
6) Incremento da transparência pública
Intimamente relacionada à diretriz anterior, constitui orientação básica na CGU o esforço de ampliação, cada vez maior,
da visibilidade das ações do governo, assentada na convicção de que a vigilância da sociedade, nos regimes democráticos,
é a maior garantia da integridade institucional e o melhor antídoto contra todas as formas de irregularidade e desvio
de conduta, bem assim que essa vigilância depende diretamente das condições de transparência da atividade pública,
assegurada, de resto, como princípio constitucional.
Pós-Graduação a Distância
5) Fomento ao controle social
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Controle Interno
Unidade II
7) Articulação internacional
É entendimento unânime que, no mundo globalizado, a corrupção não pode ser enfrentada isoladamente dentro das fronteiras
de cada país. A indispensável articulação entre as diversas nações, seja de modo bilateral, seja na forma propiciada pela
coordenação dos organismos internacionais, expressa nas diversas Convenções Internacionais já existentes para essa
finalidade, tem contribuído fortemente para os avanços até aqui obtidos. O Brasil está, hoje, plenamente inserido nesse
esforço articulado, mercê de sua intensa participação em todos os conclaves internacionais sobre o tema e do crescente
cumprimento que tem dado aos compromissos assumidos. Como fruto desse esforço, o nosso País vem recebendo apoio
de organismos internacionais sob a forma de consultoria e capacitação para transformar a CGU em centro de referência
internacional nesse campo.
O Programa 1.173 possui as seguintes ações finalísticas
Código Ação
6430 Avaliação da Gestão dos Administradores Públicos Federais
4995 Controle da Execução dos Programas do Plano Plurianual
2B15 Correição no Poder Executivo Federal
4996 Fiscalização da Aplicação de Recursos Federais por Estados e Municípios
4997 Investigação e Apuração de Denúncias
2B13 Prevenção à Corrupção e Transparência das Ações de Governo
4998 Sistema Federal de Ouvidorias
Finalizaremos este capítulo apresentando a publicidade de atos de governo, observando o propósito e as ações
desenvolvidas, no ano de 2007, sobre correição, constantes do Relatório de Gestão do exercício de 2007:
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
A ação 2B15 tem por objetivo assegurar o cumprimento dos princípios e das normas que regem a Administração Pública
quanto ao exercício da função disciplinar do Estado, especialmente aqueles atinentes à legalidade, à impessoalidade e
à moralidade.
40
A Corregedoria Geral da União, na condição de órgão central do Sistema de Correição do Poder Executivo Federal e no
exercício de sua precípua função disciplinar, prosseguiu no combate à impunidade, ao executar e supervisionar atividades
dirigidas para o campo da responsabilização administrativa, atuando mediante a instauração direta ou através do efetivo
acompanhamento de processos disciplinares nos órgãos e entidades sob a sua esfera de competência.
Em 2007, consolidou-se o processo de implantação do Sistema de Correição da Administração Pública Federal, que
conta com uma unidade em cada Ministério e é coordenado pela Corregedoria Geral da União, órgão integrante da
estrutura da CGU. As próximas ações da CGU no sentido de fortalecer o sistema correicional do Poder Executivo
Federal serão no sentido de estimular a criação de Corregedorias Seccionais nos diversos órgãos da Administração
Pública Federal.
Efeito imediato dessa iniciativa foi a intensificação do combate empreendido pelo Governo à cultura da impunidade.
Com efeito, de 2003 para cá já foram instaurados, no âmbito do Poder Executivo Federal, mais de 25 mil sindicâncias
e processos disciplinares, gerando a aplicação de 1622 punições administrativas expulsivas de servidores civis
(1421 demissões; 108 destituições e 93 cassações). Somente no ano de 2007 foram 437 as punições expulsivas, o que
significou um aumento de 32,2% em relação à média dos anos anteriores; um número recorde de penas dessa natureza
Controle Interno
Unidade II
a agentes públicos envolvidos em irregularidades administrativas, e que alcançaram agentes públicos de nível elevado
na hierarquia, e não apenas servidores modestos: foram diretores, altos assessores e superintendentes de estatais
(como Correios e Infraero), auditores e fiscais da Receita, da Previdência e do Trabalho, procuradores, subsecretários
de orçamento e administração.
Às determinações de instauração de processos administrativos disciplinares e sindicâncias, a CGU deu o devido seguimento,
apesar de considerável diminuição de tais determinações em relação a algumas unidades supervisionadas, o que só
comprova a atuação correcional proativa das mesmas. A Corregedoria permaneceu com firme atuação no trabalho de
acompanhamento não apenas dos processos disciplinares em curso nos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal,
bem como dos feitos ainda potencialmente geradores de instaurações. Tais práticas atestam a fiscalização do cumprimento
dos princípios e normas que regem a Administração Pública, com o fim de assegurar a apuração das responsabilidades,
a aplicação das sanções e a integral reposição dos prejuízos aos cofres públicos.
A Corregedoria Geral da União intensificou as investigações patrimoniais de agentes públicos. É reflexo disso o incremento
da ordem de 640% no volume de sindicâncias patrimoniais instauradas diretamente pelo Órgão, se comparado ao exercício
de 2006. A sua atuação deu-se inclusive mediante o deslocamento de comissões disciplinares para outros Estados e
órgãos públicos, com o objetivo de melhor proceder à apuração das irregularidades na evolução patrimonial de servidores.
Coube ainda à CGU verificar a regularidade de 3.260 processos disciplinares; realizar cerca de 40 inspeções em unidades de
correição do Poder Executivo Federal; e recomendar, junto aos órgãos competentes, a instauração de 409 procedimentos
disciplinares.
O programa de capacitação de servidores em Processo Administrativo Disciplinar, destinado a formar membros de
comissões processantes e aprimorar os conhecimentos na área correcional, excedeu as expectativas e os objetivos
propostos. A meta de servidores capacitados foi superada em 30% e é crescente a demanda por novas turmas de alunos.
Quanto à destinação dos recursos, cerca de metade do orçamento da ação de correição no Poder Executivo Federal foi
executada em prol deste importante instrumento de qualificação.
A informatização dos processos disciplinares da Administração Pública Federal por meio do Sistema de Gestão de Processos
Disciplinares (CGU-PAD) foi um dos importantes trabalhos desenvolvidos pela CRG em 2007. O objetivo proposto de
promover-se a integração das informações disciplinares, inclusive através do seu armazenamento e disponibilização, de
forma rápida e segura, vem sendo atingido com a implantação do sistema.
O 1o Fórum de Corregedorias do Serviço Público Federal, com inclusão de órgãos do Legislativo e Judiciário, foi idealizado
pela CRG, com o objetivo de propiciar o debate e a troca de experiências e conhecimentos acerca do funcionamento de
unidades de correição de todos os poderes e esferas da Administração. Entretanto, a priorização na realização de outro
evento e a falta de previsão orçamentária levaram ao adiamento do encontro para o ano de 2008.
As inspeções correcionais ordinárias, realizadas pelas Unidades Setoriais nos Ministérios e Unidades Seccionais,
conforme previsto na Portaria CGU no 335, de 30 de maio de 2006, possuíam previsão de execução com periodicidade
trimestral. No entanto, passaram a ser realizadas semestralmente, o que permite, apesar das realidades distintas
enfrentadas por cada uma das Corregedorias Setoriais, o melhor planejamento das ações, além da otimização dos
relatórios de inspeção correcional.
Pós-Graduação a Distância
Com o propósito de ensejar amplo debate acerca das diretrizes que balizarão a elaboração de proposta de anteprojeto
de lei sobre a responsabilização funcional de agentes públicos pela Administração Federal, a CGU, por intermédio da sua
Corregedoria Geral, realizou o 1o Seminário Nacional de Direito Administrativo Disciplinar. O alto nível dos expositores e os
instigantes temas que permearam os painéis confirmaram o êxito do evento, que contou com mais de 600 participantes,
representativos dos mais diversos setores da sociedade.
41
Controle Interno
Unidade II
Com o objetivo de dar continuidade a um amplo e permanente processo de capacitação, a CGU, em consonância com
as demandas e os desafios profissionais encontrados pelos servidores que atuam na área correcional, estabeleceu, em
2007, uma parceria com a Escola de Administração Fazendária (ESAF) e a Universidade de Brasília (UnB). Trata-se do
Curso de Especialização em Direito Disciplinar, por meio do qual, a CGU atinge o objetivo de voltar-se, ainda, para a
qualificação e o aperfeiçoamento de 45 operadores das unidades do Sistema de Correição do Poder Executivo Federal.
Os esforços direcionados para a ampliação do quadro funcional e o aperfeiçoamento dos trabalhos correcionais tiveram,
por efeito, o ingresso, mediante concurso público, de mais 31 (trinta e um) Analistas de Finanças e Controle para a área
de correição, seriamente empenhados em oferecer efetiva contribuição em favor do fortalecimento do sistema correcional
e do êxito no combate à corrupção.
Do orçamento destinado à CRG para o exercício de 2007, as principais despesas realizadas foram relativas a diárias,
passagens e despesas de locomoção (R$440.967,93), correspondentes a 44% do orçamento, e a outros serviços de
terceiros para pessoa física e jurídica (R$493.453,77), ou seja, 49% do total.
As diárias, passagens e despesas com locomoção foram utilizadas no deslocamento dos integrantes das comissões
disciplinares para outros estados, para o deslocamento de instrutores de cursos de PAD, na realização de inspeções
correcionais, na participação de servidores da CRG em seminários e congressos nacionais ligados à área disciplinar, e
para a realização do 1o Seminário Nacional de Direito Administrativo Disciplinar.
Os valores destinados a outros serviços de terceiros-pessoa física referem-se ao pagamento dos instrutores de cursos de
Processo Administrativo Disciplinar, que são ministrados pela CRG. As despesas relativas a outros serviços de terceirospessoa jurídica correspondem à contratação de empresa especializada para a realização do 1o Seminário Nacional de
Direito Administrativo Disciplinar, ao desenvolvimento do sistema CGU-PAD junto ao Serviço Federal de Processamento
de Dados (SERPRO), e à infraestrutura para a realização dos cursos ministrados pela CRG sobre processo administrativo
disciplinar.
Apresenta-se, a seguir, quadro demonstrativo acerca da realização das principais atividades da Corregedoria Geral da
União (CRU), constantes de seu Plano de Ação e Metas. Registre-se que as principais metas previstas para o ano de 2007
foram superadas, entre as quais se destacam as determinações de instauração de processos disciplinares (realização de
272%), instaurações de sindicância patrimonial no âmbito da CGU/PR (realização de 185%), e a capacitação de servidores
em PAD (realização de 130%).
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
Cumprimento do Plano de Ação e Metas de 2007
42
Descrição
Instaurações, avocações e requisições de PADs e sindicâncias no âmbito da CGU/PR
Determinações de instauração de PADs e sindicâncias
Instaurações de sindicância patrimonial no âmbito da CGU/PR
Inspeções correcionais ordinárias
Meta
40
150
20
Resultado
41
409
37
Realização
102,50%
272%
185%
40
40
100%
Investigações preliminares
Acompanhamento de processos em fase correcional
sm*
3018
sm*
3260
Capacitação de servidores sem PAD
1000
1305
130%
*sem meta estipulada para o período.
Controle Interno
Unidade II
Capítulo 11 – Finalidades e Atuação do Sistema de Controle Interno
O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal visa à avaliação da ação governamental, da gestão dos
administradores públicos federais e da aplicação de recursos públicos por entidades de Direito Privado, por intermédio
da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial.
A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, para atingir as finalidades constitucionais,
consubstancia-se nas técnicas de trabalho desenvolvidas no âmbito do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal.
Em outras palavras, sistema de controle interno pode ser definido como o mecanismo de autocontrole da própria
Administração, exercido por pessoas e unidades administrativas e coordenado por meio de um órgão central. Ele pode e
deve atuar antes, durante e depois dos atos administrativos, com a finalidade de acompanhar o planejamento realizado,
garantir a legitimidade em frente aos princípios constitucionais, verificar a adequação às melhores práticas de gestão e
certificar-se de que os dados contábeis sejam fidedignos.
O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal tem as seguintes finalidades.
• Avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos programas de governo e dos
orçamentos da União.
• Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à eficiência da gestão orçamentária,
financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, bem como da aplicação de
recursos públicos por entidades de direito privado.
• Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União.
• Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Fonte: Teixeira, Valdir Agapito – Secretário Federal de Controle Interno.
Palestra proferida no I Seminário Internacional de Cont. Pública (NOV/07).
Pós-Graduação a Distância
A visualização gráfica dessas finalidades pode ser assim expressa
43
Controle Interno
Unidade II
Atividades Precípuas
O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal para atingir as finalidades básicas compreende o seguinte
conjunto de atividades essenciais.
• a avaliação do cumprimento das metas do Plano Plurianual que visa a comprovar a conformidade da sua
execução;
• a avaliação da execução dos programas de governo que visa a comprovar o nível de execução das metas, o
alcance dos objetivos e a adequação do gerenciamento;
• a avaliação da execução dos orçamentos da União que visa a comprovar a conformidade da execução com os
limites e as destinações estabelecidas na legislação pertinente;
• a avaliação da gestão dos administradores públicos federais que visa a comprovar a legalidade e a legitimidade
dos atos e examinar os resultados quanto à economicidade, eficiência e eficácia da gestão orçamentária,
financeira, patrimonial, de pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais;
• o controle das operações de crédito, avais, garantias, direitos e haveres da União que visa a aferir a sua
consistência e a adequação;
• a avaliação da aplicação de recursos públicos por entidades de Direito Privado que visa a verificação do
cumprimento do objeto avençado;
• a avaliação das aplicações das subvenções que visa avaliar o resultado da aplicação das transferências
de recursos concedidas pela União às entidades, públicas e privadas, destinadas a cobrir despesas com a
manutenção dessas entidades, de natureza autárquica ou não, e das entidades sem fins lucrativos;
• a avaliação das renúncias de receitas que visa avaliar o resultado da efetiva política de anistia, remissão,
subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação
de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que
correspondam a tratamento diferenciado.
Compete aos órgãos e às unidades do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal:
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
I – avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no Plano Plurianual;
44
II – fiscalizar e avaliar a execução dos programas de governo, inclusive ações descentralizadas realizadas à conta de
recursos oriundos dos Orçamentos da União, quanto ao nível de execução das metas e objetivos estabelecidos e
à qualidade do gerenciamento;
III – avaliar a execução dos orçamentos da União;
IV – exercer o controle das operações de crédito, avais, garantias, direitos e haveres da União;
V – fornecer informações sobre a situação físico-financeira dos projetos e das atividades constantes dos orçamentos
da União;
VI – realizar auditoria sobre a gestão dos recursos públicos federais sob a responsabilidade de órgãos e entidades
públicos e privados;
VII – apurar os atos ou fatos inquinados de ilegais ou irregulares, praticados por agentes públicos ou privados, na
utilização de recursos públicos federais e, quando for o caso, comunicar à unidade responsável pela contabilidade
para as providências cabíveis;
Controle Interno
Unidade II
VIII – realizar auditorias nos sistemas contábil, financeiro, orçamentário, de pessoal e demais sistemas administrativos
e operacionais;
IX – avaliar o desempenho da auditoria interna das entidades da administração indireta federal;
X – elaborar a Prestação de Contas Anual do Presidente da República a ser encaminhada ao Congresso Nacional, nos
termos do art. 84, inciso XXIV, da Constituição Federal;
XI – criar condições para o exercício do controle social sobre os programas contemplados com recursos oriundos dos
orçamentos da União.
No cumprimento de suas finalidades e competências constitucionais e legais, o Controle Interno do Poder Executivo
Federal atua de forma a acompanhar e avaliar a execução dos programas/ações governamentais, a aplicação dos recursos
orçamentários na execução dessas ações e a gestão dos agentes públicos responsáveis por sua implementação, de forma
a garantir que a sociedade seja beneficiada pelas políticas públicas de responsabilidade do Governo Federal.
Mas há também a possibilidade de assunção de uma postura proativa por meio de medidas de prevenção.
• Estímulo ao Controle Social
• Incremento da transparência
• Fortalecimento da Gestão
• Aperfeiçoamento do Marco Legal
Sobre este último aspecto, destacam-se:
1) Conflito de Interesses – Projeto de Lei enviado ao Congresso Nacional em 26/10/06;
2) Conflito de Interesses – Aviso-Circular no 03 de 13/06/2008 (CGU);
3) Enriquecimento Ilícito – Projeto de Lei enviado ao Congresso Nacional em 30/06/2005;
4) Controle das transferências de recursos – Decreto no 6.170, de 25 de julho de 2007, regulamentado pela
Portaria Interministerial MP-MF-CGU no 127 de 29 de maio de 2008;
5) Suprimento de Fundos e Cartões de Pagamento do Governo Federal – Decreto no 6.370, de 1 de fevereiro
de 2008.
Importante ressaltar que os resultados de todas as atividades desenvolvidas pelo Controle Interno subsidiam a avaliação
da execução das ações governamentais e da gestão dos agentes públicos federais, de forma que o Controle possa, de
forma consistente, dar resposta aos anseios da sociedade.
O incremento da transparência
Uma das tarefas permanentes da CGU é o fortalecimento da transparência da gestão pública, aproximando o controle
social do controle simultâneo à ação dos gestores.
Pós-Graduação a Distância
A atuação do Controle Interno se faz com base na coleta de dados e geração de informações sobre toda a atividade
governamental, incluída aí, além da atuação dos agentes próprios do governo na esfera federal, também aquela desenvolvida
por agentes das outras esferas de governo e por agentes privados que participam da implementação das políticas públicas.
45
Controle Interno
Unidade II
Pode-se observar que o legislador constituinte intentava esse amálgama. A combinação do inciso XIV do art. 5º (direito
ao acesso à informação), com o inciso II do § 3º do art. 37 da CF 88 (dever da administração em divulgar seus atos)
traz-nos uma política informacional que favorece a transparência.
A dinâmica da evolução de nossa sociedade não pode prescindir de instrumentos como a tecnologia da informação, que
deve ser entendida como uma grande aliada nesse processo, oferecendo muitas possibilidades de facilitar o acesso à
informação. A utilização da internet, devido a sua própria estrutura técnica de acesso à informações, permite que um
extenso banco de dados governamentais esteja à disposição da sociedade, a um custo relativamente baixo para o governo.
Esse novo meio cria as condições necessárias para a divulgação qualitativa dos atos e fatos financeiros, orçamentários
ou patrimoniais da esfera pública, distanciando-se de mídias como a imprensa ou a radiodifusão.
A modernização dos processos administrativos, instrumentalizada com suporte em tecnologia da informação, pode facilitar
a fiscalização e o controle, por parte do governo e da população, se não reduzindo, pelo menos dificultando a incidência
de fraudes e do tráfico de influência.
Assim, em novembro de 2004, foi criado o Portal da Transparência como uma iniciativa da CGU para que o cidadão
possa acompanhar a execução financeira do Governo Federal. Em junho de 2005, pelo Decreto no 5.482, mais tarde
regulamentado pela Portaria Interministerial MPOG/CGU no 140, foi determinada a criação das páginas da Transparência
Pública ampliando o escopo inicial para disponibilização dos dados referentes às despesas realizadas pelos órgãos e
entidades da Administração Pública Federal, direta e indireta, com informações sobre execução orçamentária, licitações,
contratos, convênios, diárias e passagens que ocorrerem em seus respectivos âmbitos. Lá é possível efetuar pesquisas
por nomes de empresas ou de pessoas físicas, por CNPJs e por CPFs.
Atualmente o exemplo está sendo seguido por diversos estados, que divulgam suas informações aos moldes do portal
do Governo Federal. São eles: Alagoas, Bahia, Mato Grosso, Pará, Paraná, Pernambuco e Santa Catarina. Encontram-se
com seus portais em desenvolvimento: Espírito Santo, Rio Grande do Sul e Sergipe.
Outro instrumento de fiscalização e controle foi implementado recentemente: o Portal dos Convênios.
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
Instituído em julho de 2007, pelo Decreto no 6.170, e regulamentado pela Portaria Interministerial MPOG/CGU no 127, de
maio de 2008, dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos
de repasse.
46
Convênios são acordos, ajustes ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos financeiros de
dotações consignadas no Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União e tenha como partícipe, de um lado, órgão
ou entidade da administração pública federal, direta ou indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade da administração
pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando à
execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento
de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação.
Contrato de repasse é o instrumento administrativo por meio do qual a transferência dos recursos financeiros se processa
por intermédio de instituição ou agente financeiro público federal, atuando como mandatário da União.
Esta providência advém de uma determinação do TCU (Acórdão no 2.066/2006) que, após análise e emissão de Relatório
sobre a execução de recursos públicos por ONGs, no período de 1999 a 2005, deliberou sobre
o encaminhamento pelo MPOG de estudo técnico para implementação de sistema de informática em
plataforma web que permita o acompanhamento on-line de todos os convênios e outros instrumentos
jurídicos utilizados para transferir recursos federais a outros órgãos/entidades, entes federados
e entidades do setor privado, que possa ser acessado, por qualquer cidadão, via rede mundial de
computadores, contendo informações relativas aos instrumentos celebrados, especialmente os dados
da entidade convenente, o parlamentar e a emenda orçamentária que alocaram os recursos, se houver,
o objeto pactuado, o plano de trabalho detalhado, inclusive custos previstos em nível de item/etapa/
Controle Interno
Unidade II
fase, as licitações realizadas com dados e lances de todos os licitantes, o status do cronograma de
execução física com indicação dos bens adquiridos, serviços ou obras executados, o nome, CPF e
dados de localização dos beneficiários diretos, quando houver, os recursos transferidos e a transferir,
a execução financeira com as despesas executadas discriminadas analiticamente por fornecedor e
formulário destinado à coleta de denúncias.
No exercício de 2008, essas transferências montaram R$ 35 bilhões.
Esse portal abriga um sistema informatizado que possui funcionalidades para cadastramento (prévio) dos concedentes
(órgãos públicos federais), proponentes/convenentes (Estados, Municípios, entidades privadas sem fins lucrativos),
acompanhamento da execução e prestação de contas. A esse sistema atribuiu-se o nome SISCONV. As principais inovações
desse sistema para o aprimoramento do controle e da transparência da gestão pública são, entre outras:
• efetivação dos pagamentos diretamente ao fornecedor pelo concedente, reduzindo as chances de aplicação
diversa da pactuada;
• integração com o SIAFI (registro), Imprensa Nacional (publicação), bancos oficiais (gerar conta) e Receita
Federal do Brasil (situação fiscal);
• eliminação da prestação de contas parcial, com simplificação da documentação exigida;
• registro de autodeclaração da regularidade civil do dirigente.
Ainda na linha do aprimoramento da redução de riscos de gestão, o instituto do chamamento público, embora seja ato
discricionário, foi motivo de outra decisão da Corte de Contas. Em julho de 2008, o TCU, por meio do Acórdão no 1.331,
decidiu pela obrigatoriedade de instituir processo de chamamento e seleção públicos previamente à celebração de
convênios com entidades sem fins lucrativos, por todos os órgãos e entidades participantes do SISCONV, em todas as
situações em que se apresentar viável e adequados à natureza dos programas a serem descentralizados. Dessa forma,
aquele Tribunal recomenda que o chamamento público se torne uma regra geral, transformando em exceções os casos
em que tal procedimento não for possível ou conveniente.
Para concluir este tema, vejamos o que a Lei no 11.768/2008, que dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução
da Lei Orçamentária de 2009, menciona sobre o tratamento que deve ser dado aos convênios:
Art. 19. Os órgãos e entidades integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social deverão
disponibilizar no Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (SIASG) e no Sistema de
Gestão de Convênios, Contratos de Repasse e Termos de Parcerias (SICONV), respectivamente,
informações referentes aos contratos e aos convênios firmados, com a identificação das respectivas
categorias de programação.
§ 2o Os órgãos e entidades que decidirem manter sistemas próprios de controle de convênios, acordos,
ajustes ou instrumentos congêneres, celebrados até 30 de junho de 2008, e de contratos deverão
providenciar a transferência eletrônica de dados para o SIASG, mantendo-os atualizados mensalmente.
§ 3o O concedente (órgão da administração pública federal direta ou indireta, responsável pela
transferência dos recursos financeiros ou pela descentralização dos créditos orçamentários destinados
à execução do objeto do convênio) deverá manter atualizados e divulgar, na internet, os dados
referentes à execução física e financeira dos contratos, cujo valor seja superior ao limite estabelecido
no art. 23, inciso I, alínea “a”, da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, celebrados pelo convenente
(órgão ou entidade da administração pública direta e indireta, de qualquer esfera de governo, bem
como entidade privada sem fins lucrativos, com o qual a Administração Federal pactua a execução de
programa, projeto/atividade ou evento mediante a celebração de convênio) no âmbito dos convênios,
Pós-Graduação a Distância
§ 1o Os convênios, contratos de repasse ou termos de parceria, celebrados a partir de 1o de julho de
2008, deverão ser registrados, executados e acompanhados no SICONV.
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Controle Interno
Unidade II
acordos, ajustes ou instrumentos congêneres, firmados até 30 de junho de 2008, podendo a referida
atualização ser delegada ao convenente.
Pode-se ainda citar outras duas experiências bem-sucedidas na esfera pública e uma privada: o SIGA Brasil e o Orçamento
Brasil e da ONG Contas Abertas.
O primeiro é um poderoso sistema de informações, criado pelo Senado Federal, que aglutina informações do SIAFI, de
emendas parlamentares e execução orçamentária federal.
O segundo é um portal da Câmara dos Deputados, que reúne informações do orçamento da União, de orçamentos
estaduais e de capitais.
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
A ONG Contas Abertas mantém um portal homônimo onde se podem acessar emendas parlamentares ao orçamento da
União.
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Controle Interno
Unidade II
Capítulo 12 – O Controle Interno segundo o Conselho Federal de Contabilidade
Até aqui apresentamos os conceitos, processos e doutrina que regem a Administração Pública e seu amparo legal. Agora
partiremos ao estudo da harmonização e convergência destes, buscando um alinhamento de diretrizes estratégicas que
norteiam a contabilidade pública no Brasil, por meio de um referencial teórico.
O Conselho Federal de Contabilidade (CFC) é uma autarquia especial, de caráter corporativista, sem vínculo com a
Administração Pública Federal. Tem por finalidade, dentre outras atribuições, nos termos da legislação em vigor, orientar,
normatizar e fiscalizar o exercício da profissão contábil, por intermédio dos Conselhos Regionais de Contabilidade, cada um
em sua base jurisdicional, nos estados e no Distrito Federal. A partir de uma atitude proativa, ao se antecipar à iniciativa
do poder Legislativo, num esforço conjunto com a Secretaria do Tesouro Nacional, Tribunais de Contas e universidades,
produziram a racionalização da Contabilidade Pública Brasileira, sintonizando-a com a convergência mundial das normas
contábeis do setor público.
As premissas do grupo de estudo foram estas.
• Tratamento científico aos fenômenos e transações da área pública.
• Aplicação integral dos Princípios Fundamentais de Contabilidade ao Setor Público.
• Diferenciação entre Ciência Social Aplicada e legislação.
• Integração entre fenômenos e sistemas orçamentários, financeiros, patrimoniais, econômicos e fiscais.
• Harmonização e uniformização consensual dos princípios contábeis e das boas práticas governamentais pelos
entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), para que as demonstrações representem
adequadamente a receita, a despesa, o crédito e o patrimônio público.
• Convergência de normas contábeis brasileiras para as recomendadas internacionalmente.
• Aperfeiçoamento da prestação de contas como instrumento do controle social.
• Favorecimento da leitura, compreensão e transparência das demonstrações contábeis a partir da uniformização
de procedimentos.
A metodologia utilizada na produção das Normas Brasileiras de Contabilidade aplicadas ao Setor Público (NBCASP)
considerou o acúmulo histórico da prática contábil nessa área, as pesquisas desenvolvidas, a legislação aplicável no Brasil,
as Normas Brasileiras de Contabilidade já existentes e as normas da International Federation of Accountants (IFAC),
com o intuito de produzir um conjunto de normas que propicie impactos positivos na transparência e, especialmente, no
controle social.
O primeiro passo ocorreu em 2007, com a edição da Resolução CFC no 1.111/07, que aprovou o Apêndice II da Resolução
CFC no 750/93, que trata da interpretação dos princípios fundamentais de contabilidade sob a perspectiva do setor público.
Observem que o trecho da introdução da referida Resolução está perfeitamente em consonância com as premissas citadas:
... as novas demandas sociais estão a exigir um novo padrão de informações geradas pela Contabilidade
Pública, e que seus demonstrativos – item essencial das prestações de contas dos gestores públicos
Pós-Graduação a Distância
• Demonstrações contábeis com visão justa e adequada da utilização dos recursos públicos.
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Controle Interno
Unidade II
– devem ser elaborados de modo a facilitar, por parte dos seus usuários e por toda a sociedade, a
adequada interpretação dos fenômenos patrimoniais do setor público, o acompanhamento do processo
orçamentário, a análise dos resultados econômicos e o fluxo financeiro.
Em seguida, promoveu-se uma série de audiências públicas sobre o assunto até que, em outubro de 2008, durante o
Seminário Nacional de Gestão e Contabilidade Pública, foram lançadas as NBCASP – NBC T 16.
NBC T 16.1 – Conceituação e Objetivos
NBC T 16.2 – Patrimônio e Sistemas Contábeis
NBC T 16.3 – Planejamento e seus Instrumentos
NBC T 16.4 – Transações no Setor Publico
NBC T 16.5 – Registros Contábeis
NBC T 16.6 – Demonstrações Contábeis
NBC T 16.7 – Consolidação das Demonstrações Contábeis
NBC T 16.8 – Controle Interno
NBC T 16.9 – Reavaliação e Depreciação dos Bens Públicos
Voltando ao escopo do nosso estudo, vamos observar o que reza a NBC T 16.8.
Controle Interno – Resposta ao risco, indica a estratégia gerencial para mitigar os riscos, a partir de um ponto de
vista geral e estratégico não sendo, portanto, uma simples lista detalhada de controles a serem aplicados.
Objetivos
Estabelecer os aspectos conceituais relevantes do controle interno e sua contribuição para o fortalecimento das entidades
e gerências públicas, com a adoção de práticas de governança, voltados para os resultados e o cumprimento do papel do
Estado, dos órgãos, entidades e programas governamentais, integrando-o com os demais sistemas de controle.
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
Justificativa do estudo
50
A contribuição do Controle Interno tem sido insignificante para o aperfeiçoamento da gestão pública, tendo em vista a
confusão do marco regulatório dos diversos tipos de controle e uma visão mais prospectiva das suas funções, confundindo-o
como órgão de fiscalização ou correição.
Abrangência
O Controle Interno deverá ser exercido em todos os níveis da entidade governamental, compreendendo:
• a preservação do patrimônio público;
• o controle da execução das ações que integram os programas;
• a observância às leis, regulamentos e diretrizes estabelecidas.
O Controle Interno será racionalizado mediante simplificação de processos cujo custo seja comprovadamente superior
ao risco e ao benefício gerado pela sua implantação.
Controle Interno
Unidade II
Classificação
O Controle Interno é classificado nas seguintes categorias:
• operacional – aqueles relacionados aos resultados alcançados pela gestão;
• contábil – aqueles relacionados à veracidade e fidedignidade dos registros e das demonstrações contábeis;
• de cumprimento legal – aqueles relacionados à observância da legislação e regulamentos pertinentes.
Ambiente de Controle
O ambiente de Controle Interno deve demonstrar o grau de comprometimento da gestão e dos recursos da entidade
governamental na aplicação dos procedimentos de controle de prevenção e de detecção.
Procedimentos de Prevenção
Os procedimentos de prevenção representam os aspectos mais relevantes para a seleção dos objetivos de controle, sua
vulnerabilidade e a forma de monitoramento, compreendendo:
• Mapeamento de risco – identificação, por meio da análise de riscos, dos atos e fatos administrativos internos
e externos que possam afetar os objetivos da entidade.
• Avaliação de riscos – corresponde à análise da relevância dos riscos identificados, incluindo:
(i) a avaliação da probabilidade de sua ocorrência;
(ii) a forma como serão gerenciados;
(iii) a definição concreta das ações a serem implementadas no sentido da sua minimização.
• Resposta ao risco – indica a decisão gerencial para mitigar os riscos, a partir de uma abordagem geral e
estratégica, considerando as hipóteses de eliminação, redução, aceitação ou compartilhamento.
Procedimentos de Detecção
Os procedimentos de detecção compreendem todos os meios utilizados pela gestão que possibilitem a identificação,
concomitante ou a posteriori, de práticas ineficientes e antieconômicas, erros, fraudes, malversação, abusos, desvios
e outras inedequações.
Monitoramento
Ao finalizar essa Unidade II, é importante ressaltar que a leitura de um único compêndio, no que tange ao Sistema
de Controle Interno, não é suficiente para que se possa obter a visão macro desse processo. A leitura de textos
complementares, a interação com outros alunos e o próprio juízo, pautado em artigos e textos relevantes, propiciam
o resultado desejado, em um curso dessa natureza. Se observarmos que o próprio controle interno evoluiu para uma
cultura de gestão e não mais policial, temos que buscar a discussão que propicie o entendimento do caminho a ser
seguido pelos Agentes Públicos, de modo a minimizar a corrupção e as fraudes, tão comuns nos relatos da mídia e
na realidade do nosso País. É bom não esquecer, nesse juízo, as dimensões e diversidades do Brasil, bem como seus
aspectos culturais e educacionais.
Pós-Graduação a Distância
O monitoramento compreende o acompanhamento dos pressupostos do controle interno, do qual resulta a avaliação
permanente da qualidade do desempenho da gestão e a garantia de que as deficiências identificadas sejam prontamente
solucionadas.
51
Unidade III
Controle Externo
Unidade III
Controle Externo
Capítulo 13 – O Controle Externo perante a Administração Pública
O controle é parte integrante e essencial de qualquer processo de produção de bens e serviços. A sua principal função deve
ser a busca de melhores resultados por parte das organizações que integra. Para poder contribuir de forma efetiva para
o êxito dos empreendimentos, o controle precisa atuar concomitantemente às diversas etapas do processo de produção,
detectando desvios e anomalias em tempo compatível com a introdução oportuna dos aperfeiçoamentos e correções que
se fizerem necessários. A questão da oportunidade é crucial: o controle somente pode ser caracterizado como tal quando
contribui tempestivamente para a consecução dos objetivos da organização. Pronunciar-se após a consumação do dano,
limitando-se a identificar os responsáveis, é uma disfunção em termos da atuação esperada do controle.
Nem todo ato de má gestão constitui um ato ilícito, que requer, em prol da segurança jurídica, prolongadas demonstrações
de responsabilidade. Pelo contrário, todo empreendimento, mesmo aqueles patrocinados pelo poder público, envolve
riscos. A minimização dos efeitos nocivos das decisões que se mostrarem equivocadas exige a pronta ação do sistema de
controle, entendido como um insumo do processo de tomada de decisão. Esse entendimento pode ser assim resumido: a
incompetência administrativa, na maioria das vezes, não constitui ilicitude. A aferição de responsabilidades, de natureza
eminentemente jurídica, deveria ser a exceção e não a regra.
A ocorrência de disfunções no desenrolar de quaisquer atividades é humana e inerente ao ato de fazer. Muitas podem ser
debitadas às falhas de planejamento, associadas ou não a diagnósticos inconsistentes, às dificuldades inesperadas de
execução, ao despreparo dos agentes, à subestimação dos obstáculos a serem transpostos ou mesmo à superveniência
de eventos imprevisíveis e/ou incontornáveis. A observação de disfunções deveria promover a interação entre gestores
e controladores, para que os primeiros fossem alertados e auxiliados na identificação e, quando possível, superação
das causas, bem como estimulados a introduzir correções e aperfeiçoamentos voltados para a obtenção dos melhores
resultados.
Ainda assim, na sua atuação rotineira, o controle, por vezes, depara-se com disfunções que não se enquadram nas situações
acima descritas. Em vez da falha eventual, provocada pela imperícia, observam-se danos intencionais, desvios de recursos
ou obtenções de vantagens indevidas – práticas ilícitas em prejuízo do interesse público. Esses casos extrapolam os limites
da ação normal do controle. Uma vez constatados, compete ao controle promover a execução própria e, paralelamente,
acionar e cooperar com as instâncias competentes para a determinação das responsabilidades e para a instrução dos
processos pertinentes. Nesse contexto, portanto, a atuação do controle é essencialmente coadjuvante, auxiliar daqueles
que detêm a competência e os meios para a investigação e a instrução dos processos criminais.
Pós-Graduação a Distância
Na prática, contudo, as ações de controle exibem inúmeras deficiências. O acompanhamento físico da execução dos
projetos públicos é limitado. As prestações de contas, por sua vez, são analisadas à luz dos papéis apresentados, com
ênfase nos aspectos formais. Já os trabalhos técnicos são, com frequência, produzidos sob bases frágeis, pobres em
evidências, carentes de validação técnica específica.
53
Controle Externo
Unidade III
O que não pode ocorrer é a substituição da premissa de que o controle é um instrumento gerencial por outra na qual o
controle tem como finalidade apurar denúncias e crimes contra o patrimônio. Ao priorizar as exceções, o controle deixa
de ter como foco principal a melhoria dos métodos e processos administrativos.
Não se trata de desvalorizar o papel da função judicante das cortes de contas. Entende-se somente que, no contexto
brasileiro, é primordial reforçar o papel dessas cortes como instrumentos de controle gerencial, dando-lhe maior capacidade
técnica e operacional. Assim, enquanto o colegiado integrado pelos ministros continuaria exercendo a função acima
citada, atendo-se aos casos que demandassem pronunciamentos por maiorias qualificadas, a unidade técnica adquiriria
um mandato próprio para controlar o conjunto de atos de gestão.
Para que o disposto acima possa ser mais bem compreendido, impõe-se um exame das potencialidades e limitações do
TCU. Dessa forma, Para que os rumos de uma organização sejam planejados estrategicamente, os ambientes interno
e externo devem ser analisados cuidadosamente, identificando-se oportunidades e ameaças. As primeiras representam
vantagens a serem exploradas; as últimas, desafios a serem enfrentados ou obstáculos a serem contornados.
Em relação ao ambiente externo, o contexto no qual se insere o TCU não pode ser caracterizado como turbulento ou
como sujeito a forte concorrência. Considerando-se, porém, as mudanças por que tem passado a administração pública,
percebe-se que o TCU não está inteiramente seguro, devendo dar respostas claras acerca da contribuição de suas ações
para o bem-estar da coletividade.
Efetivamente, a interação com o ambiente externo é fundamental para que o TCU possa cumprir com eficácia a sua
missão institucional, sendo primordial que as expectativas das partes interessadas no controle externo, especialmente
o Congresso Nacional e a sociedade civil, sejam identificadas corretamente.
Em pesquisa conduzida pelo TCU, foram identificadas várias oportunidades para a atuação da corte de contas da União.
Seguem algumas.
• A crescente demanda por serviços públicos, cuja prestação por empresas concessionárias requer
acompanhamento.
• As expectativas de que o TCU desenvolva ações que possam orientar e prevenir erros.
• As demandas por avaliações dos resultados das ações públicas.
Por outro lado, o TCU também entende que deve estar atento a várias restrições, em especial as que seguem.
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
• a inconstância na estrutura da administração pública, principalmente do sistema de controle interno.
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• a concorrência com o Ministério Público da União e com outras entidades de auditoria.
• a demanda superior à capacidade de atendimento.
• o desgaste da imagem institucional.
• a profusão normativa.
Já no que se refere ao ambiente intrainstitucional, o TCU entende que possui prerrogativas que podem auxiliar na melhora
do desempenho do controle externo, destacando-se estas.
• O poder sancionador.
• O processo decisório compartilhado.
• A autonomia e independência institucionais.
Controle Externo
Unidade III
• O assessoramento técnico ao Congresso Nacional.
• O poder normativo referente às matérias de sua competência.
Por outro lado, a própria corte de contas da União reconhece que vários aspectos internos precisam ser aprimorados,
para que o desempenho do controle externo não continue sendo prejudicado.
• Predomínio do controle reativo.
• Planejamento estratégico pouco efetivo.
• Reduzida especialização em áreas temáticas.
• Reduzida cobertura de recursos fiscalizados.
• Poder sancionador pouco reconhecido pela sociedade.
• Ausência de critérios de seletividade na execução da atividade de controle.
• Ausência de indicadores de desempenho que favoreçam a tempestividade, a eficácia e a efetividade do controle
externo.
• Política de recursos humanos e estruturas organizacionais pouco flexíveis para atender às constantes mudanças
do ambiente externo.
Pós-Graduação a Distância
As limitações em questão estão particularmente presentes no modo como os recursos internos são alocados, na extensão
dos ritos processuais e na generalização dos procedimentos recursais
55
Controle Externo
Unidade III
Capítulo 14 – O Controle Social e os Meios Disponíveis à Sociedade
A Emenda Constitucional no 19/98, que alterou o art. 37 da Constituição Federal, estabelece uma perspectiva de controle
direto dos recursos públicos nos seguintes termos:
§ 3o – A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando
especialmente:
I – as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de
atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;
II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no
art. 5o, X e XXXIII;
III – a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração
pública.
Assim, a nossa Carta Magna permitiu uma possibilidade de o cidadão exercer uma forma de democracia direta (de
soberania popular). A materialização desse exercício é o Controle Social.
Os meios de controle social têm como base de sustentação a fiscalização das ações públicas. Portanto, o controle social
pode ocorrer de monitoramento legal ou iniciativa individual ou coletiva de grupo social.
Nesse ponto é necessário diferenciar controle social de participação popular. Para tanto observaremos o trecho a seguir:
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
O vocábulo controle diferencia-se do termo participação. A participação da sociedade, coletiva ou
individualmente, é exercício de poder político (soberania popular, plebiscito, referendo, voto, iniciativa
popular de lei, participação em órgãos colegiados que tenham por fim elaborar políticas referentes
a interesses profissionais e previdenciários). É partilha de poder entre os governantes e a sociedade
para a deliberação de interesse público. Por outro lado, o controle é fiscalização, é sindicalização,
investigação, o acompanhamento da execução daquilo que foi decidido e constituído por quem tem o
poder político ou a competência jurídica de tomar decisões de interesse público (SIRAQUE, 2004, p. 21).
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Principais instrumentos de controle social disponíveis à sociedade
Ação Popular
Pode-se resumi-la como a garantia dos direitos coletivos. Tem por propósito a defesa da moralidade com a res pública
e administrativa, ao meio ambiente etc. A qualquer cidadão é assegurado o direito, individualmente, de entrar com uma
ação popular no Poder Judiciário, desde que considere que um direito ou interesse público tenha sido lesado.
Ação Civil Pública
Procedimento jurídico iniciado mediante representação do Ministério Público. Pode ocorrer também por meio de associações
legalmente constituídas.
Controle Externo
Unidade III
Sindicatos
Tem por objeto social salvaguardar direitos de uma classe ou categoria social, que ao longo do tempo podem se transformar
em conquistas, em última estância, perante o Estado, trazendo elevação de qualidade de vida a outras associações, já
que suas demandas suscitam um engajamento social amplo para o alcance de uma finalidade coletiva.
Código de Defesa do Consumidor
Proteção inserida pela Lei Maior do país, depois estatuída em Código do Consumidor, representa a mais divulgada e
utilizada forma de controle social do cidadão, como consumidor de bens e serviços. Regulamentou as formas de acesso
ao Poder Judiciário, propiciou a criação de serviços de atendimento aos clientes, procuradorias do consumidor dentre
outras estâncias para amparo do cidadão.
Conselhos Gestores de Políticas Públicas
Apoiados pelo princípio da participação comunitária recepcionado pela Constituição, hoje diversos estatutos utilizam
estes conselhos de políticas públicas para respaldar decisões de gestão.
Diversos setores da ação pública (Direitos Humanos, Educação, Assistência Social, Criança e Adolescente, Saúde, etc.) já
consagraram estes conselhos formados por membros escolhidos pela comunidade como agentes participantes da tomada
de decisões dos governos, trazendo para mais perto da sociedade a accountability dos seus mandatários.
Mas ainda existem: as entidades do terceiro setor, orçamento participativo (art. 48 da LRF), relatórios periódicos e
instrumentos como os Mandados de Segurança Coletivo, Mandados de Injunção, e outros.
Observa-se que todos são meios sociais de controle externo direto. Porém, ainda há os meios indiretos: Ministério Público
e os Tribunais de Contas.
Pós-Graduação a Distância
O escopo do nosso estudo concentrar-se-á na ação desses últimos.
57
Controle Externo
Unidade III
Capítulo 15 – As Cortes de Contas e suas Atribuições
O controle externo, por sua vez, é “por excelência, um controle político de legalidade contábil e financeira”
(MEIRELLES,1993), destinando-se a comprovar:
• a probidade dos atos da administração;
• a regularidade dos gastos públicos e do emprego de bens, valores e dinheiros públicos;
• a fiel execução do orçamento.
O Poder Legislativo exercita esse controle diretamente, por meio de atos que lhe são constitucionalmente atribuídos, ou
indiretamente, por meio das cortes de contas.
As cortes são compostas por ministros ou conselheiros, procuradores e técnicos: aos primeiros compete discutir e julgar
os assuntos sujeitos ao controle externo; aos segundos cabe defender a ordem jurídica; e aos técnicos compete instruir os
processos de tomadas e prestações de contas, bem como elaborar os relatórios de auditoria, para posterior julgamento.
Atualmente o Brasil possui 34 Cortes de Contas.
• 26 Tribunais de Contas Estaduais (TCEs).
• Tribunal de Contas do Distrito Federal.
• Tribunais de Contas dos Municípios: Bahia, Ceará, Goiás e Pará.
• Tribunais de Contas dos Municípios de São Paulo e Rio de Janeiro. Foram recepcionados pela CF/88 (art. 31,
§1o). Destaca-se que o art. 31, § 4o vedou a criação de tribunais, conselhos ou órgãos de contas municipais.
Assim, na grande maioria dos Estados da Federação, os TCEs são encarregados de fiscalizar tanto as contas
estaduais quanto as municipais.
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
• Tribunal de Contas da União.
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Em linhas gerais, o desempenho de suas atribuições é norteado por cinco procedimentos básicos: tomada de contas,
prestação de contas, tomada de contas especial, fiscalizações e monitoramentos.
A tomada de contas é uma ação regular (ordinária) desempenhada por órgão ou entidade referente aos atos de gestão
executados, se pertencentes à Administração Direta.
A prestação de contas corresponde ao processo de contas regular referente aos atos de gestão executados pelas
entidades pertencentes à Administração Indireta e, ainda, àqueles não classificados como participantes da Administração
Direta.
A tomada de contas especial é a ação determinada pelo Tribunal ou por autoridade responsável pelo controle interno,
CPIs, Comissões do Poder Legislativo com a finalidade de adotar providências, nos casos previstos pela legislação vigente,
para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação pecuniária do dano.
O processo de tomada ou prestação de contas, inclusive os especiais, será composto pelos seguintes documentos, entre
outros.
Controle Externo
Unidade III
• Relatório de gestão.
• Relatório do tomador de contas, quando couber.
• Relatório e certificado de auditoria, com o parecer do dirigente do órgão de controle interno, que consignará
qualquer irregularidade ou ilegalidade constatada, indicando as medidas adotadas para corrigir as faltas
encontradas.
• Pronunciamento do Ministro de Estado supervisor da área ou da autoridade de nível hierárquico equivalente.
As fiscalizações são os levantamentos, inspeções e auditorias.
O monitoramento é o acompanhamento do cumprimento de duas deliberações, bem como dos resultados obtidos.
Juntamente com as sanções aplicadas, é uma forma de assegurar a efetividade das decisões da Corte.
A Constituição Federal de 1988, em particular, ampliou as funções desempenhadas pelas cortes de contas, acrescentando
os critérios de legitimidade, economicidade e razoabilidade aos de legalidade e regularidade.
Observa-se, no entanto, que o controle externo ainda é realizado de modo parcial, com ênfase nos aspectos formais
de legalidade dos atos e de regularidade da despesa. Assim, é preciso que sejam adotadas medidas para a sua plena
implementação, pois a sociedade não pode reconhecer a necessidade de um controle acerca do qual se tem ideia oposta,
ou seja, “por omissão de fiscalização, verifica-se e registra-se, tão somente, o descontrole” (OLIVEIRA, 1995).
Pós-Graduação a Distância
Como, no caso brasileiro, o sistema de fiscalização e controle externo está a cargo das cortes de contas, que constituem
órgãos autônomos e de atuação independentes, embora vinculados aos Poderes Legislativos municipais, estaduais, distrital
e federal, o registro de inoperância do controle atinge mais de perto essas instituições.
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Controle Externo
Unidade III
Capítulo 16 – O Tribunal de Contas da União (TCU)
e suas Competências
A Constituição Federal de 1988 conferiu ao TCU o papel de auxiliar o Congresso Nacional no exercício do controle externo.
As competências constitucionais, privativas do Tribunal, constam dos arts. no 70 a 74 e 161, conforme descrito a seguir.
• Fiscalizar as aplicações de subvenções e a renúncia de receitas.
• Apreciar as contas anuais do presidente da República, mediante parecer prévio.
• Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos.
• Apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal e de concessão de aposentadorias, reformas e pensões
civis e militares.
• Realizar inspeções e auditorias por iniciativa própria ou por solicitação do Congresso Nacional.
• Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais.
• Fiscalizar a aplicação de recursos da União repassados a estados, ao Distrito Federal e a municípios.
• Prestar informações ao Congresso Nacional sobre fiscalizações realizadas.
• Aplicar sanções e determinar a correção de ilegalidades e irregularidades em atos e contratos.
• Sustar, se não atendido, a execução de ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao
Senado Federal.
• Emitir pronunciamento conclusivo, por solicitação da Comissão Mista Permanente de Senadores e Deputados,
sobre despesas realizadas sem autorização.
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
• Apurar denúncias apresentadas por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato sobre
irregularidades ou ilegalidades na aplicação de recursos federais.
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• Fixar os coeficientes dos fundos de participação dos estados, do Distrito Federal e dos municípios e fiscalizar
a entrega dos recursos aos governos estaduais e às prefeituras municipais.
Seu organograma atual pode ser visualizado como se segue.
Controle Externo
Unidade III
Fonte: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/institucional/estrutura_organizacional (consultado em 20/10/08)
Pode-se observar que há um Ministério Público especializado e autônomo integrado ao Tribunal, fruto do art. 130 da CF
de 1988. Suas atribuições consistem em zelar pela ordem jurídica e solicitar do Tribunal as ações de interesse da fazenda
pública, da Administração e da Justiça.
Além das atribuições previstas na Constituição, várias outras têm sido conferidas ao Tribunal por meio de leis específicas.
Destacam-se entre elas, as atribuições conferidas ao Tribunal pela Lei de Responsabilidade Fiscal, pela Lei de Licitações
e Contratos e, anualmente, pela Lei de Diretrizes Orçamentárias. Esse rol de competências legais encontra-se inserto no
site do TCU, no diretório pertinente.
Na hipótese de contrato, cabe ao Congresso Nacional a sustação do ato, que solicitará ao Poder Executivo as medidas
cabíveis. Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, nenhuma providência adotar, o
Tribunal decidirá a respeito.
A decisão do Tribunal da qual resulte imputação de débito ou cominação de multa torna a dívida líquida e certa e tem
eficácia de título executivo. Nesse caso, o responsável é notificado para, no prazo de quinze dias, recolher o valor devido.
Se o responsável, após ter sido notificado, não recolher tempestivamente a importância devida, é formalizado processo
de cobrança executiva, o qual é encaminhado ao Ministério Público junto ao Tribunal para, por meio da Advocacia-Geral
da União (AGU) ou das entidades jurisdicionadas ao TCU, promover a cobrança judicial da dívida ou o arresto de bens.
Pós-Graduação a Distância
O Congresso Nacional edita, ainda, decretos legislativos com demandas específicas de fiscalização pelo TCU, especialmente
de obras custeadas com recursos públicos federais.
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Controle Externo
Unidade III
Ainda de acordo com o disposto no art. 71, o TCU deve apresentar ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente,
relatório de suas atividades.
O art. 72 da Constituição Federal estabelece que o Tribunal deve se pronunciar conclusivamente sobre indícios de despesas
não autorizadas, em razão de solicitação de Comissão Mista de Senadores e Deputados. Entendendo-as irregulares,
proporá ao Congresso Nacional que sejam sustadas.
Em resumo, podemos discriminar as principais competências atribuídas legalmente ao TCU, além das constitucionais já
citadas – em ordem cronológica do estatuto.
• Decidir sobre consulta formulada por autoridade competente acerca de dúvida na aplicação de dispositivos
legais ou normativos a respeito de matéria de sua competência (Lei nº 8.443/92).
• Decidir sobre representação contra irregularidades em processos licitatórios (Lei nº 8.666/93).
• Exercer o controle da legalidade e legitimidade dos bens e rendas de autoridades e servidores públicos (Lei nº
8.730/93).
• Acompanhar e fiscalizar os processos de desestatização (Lei nº 9.491/97).
• Criar e manter sítio na internet para divulgação de dados e informações sobre as contas públicas (Lei nº
9.755/98).
• Fiscalizar o cumprimento das normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal,
enfatizando os limites das despesas com pessoal a serem cumpridos pela União (Lei Complementar nº 101/2000).
• Processar e julgar infrações administrativas contra as leis de finanças públicas (Lei nº 10.028/2000).
• Enviar, à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, informações
sobre a execução físico-financeira das obras constantes dos orçamentos fiscal, da seguridade social e de
investimento (Lei nº 10.266/2001).
Tipos de julgamento
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
Os julgamentos do TCU, em processos de tomada ou prestação de contas, mesmo especiais, podem considerar as
seguintes contas.
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• Regulares – quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis, a
legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão do responsável. Nesses casos o Tribunal dará
quitação plena ao responsável;
• Regulares com ressalva – quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal
de que não resulte dano ao erário. O acórdão de julgamento deverá indicar, resumidamente, os motivos que
ensejam a ressalva das contas. Nesses casos o Tribunal dará quitação ao responsável e lhe determinará a
adoção de medidas necessárias à correção das impropriedades ou faltas identificadas, de modo a prevenir a
ocorrência de outras semelhantes.
• Irregulares – quando evidenciada qualquer das seguintes ocorrências:
a) omissão no dever de prestar contas;
b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo ou antieconômico, ou infração à norma legal ou regulamentar de
natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial;
c) dano ao erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico;
d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos.
Controle Externo
Unidade III
Tipos de decisão
As decisões do TCU em processos de tomada ou prestação de contas, mesmo especiais, podem ser estas.
• Preliminar – é a decisão pela qual o relator ou o Tribunal, antes de se pronunciar quanto ao mérito das contas,
resolve sobrestar o julgamento, ordenar a citação ou a audiência dos responsáveis, rejeitar as alegações de
defesa e fixar novo e improrrogável prazo para recolhimento do débito ou, ainda, determinar outras diligências
necessárias ao saneamento do processo;
• Definitiva – é a decisão pela qual o Tribunal julga as contas regulares, regulares com ressalva ou irregulares; ou
• Terminativa – é a decisão pela qual o Tribunal ordena o trancamento das contas que forem consideradas
iliquidáveis, ou determina o seu arquivamento pela ausência de pressupostos de constituição e de
desenvolvimento válido e regular do processo ou por racionalização administrativa e economia processual.
Tipos de recursos
Das decisões do TCU cabem recursos. Há cinco tipos de recursos que, em função da decisão proferida, podem ser admitidos.
• Reconsideração
As decisões definitivas admitem este tipo de recurso para apreciação do colegiado que houver proferido a
decisão recorrida, podendo ser formulado uma só vez e por escrito, pela parte ou pelo Ministério Público junto
ao Tribunal, dentro do prazo de quinze dias. Tem efeito suspensivo.
• Pedido de Reexame
Cabe pedido de reexame de decisão de mérito proferida em processo concernente a ato sujeito a registro e a
fiscalização de atos e contratos. Tem efeito suspensivo e segue rito e prazo do recurso de reconsideração.
• Embargo de Declaração
Cabem embargos de declaração quando houver obscuridade, omissão ou contradição em acórdão do Tribunal.
Será formulado uma só vez e por escrito, pela parte ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do
prazo de dez dias.
• Revisão
a) em erro de cálculo nas contas;
b) em falsidade ou insuficiência de documentos em que se tenha fundamentado o acórdão recorrido;
c) na superveniência de documentos novos com eficácia sobre a prova produzida.
• Agravo
Nos casos em que ocorrer decisão desfavorável à parte cabe agravo. A critério do Presidente do Tribunal, do
presidente de câmara ou do relator, conforme o caso, poderá ou não ser conferido efeito suspensivo.
Pós-Graduação a Distância
As decisões definitivas admitem este tipo de recurso para apreciação do Plenário. Não tem efeito suspensivo.
Será interposto uma só vez e por escrito pela parte, seus sucessores, ou pelo Ministério Público junto ao
Tribunal, dentro do prazo de cinco anos. A instrução do recurso de revisão abrange o reexame de todos os
elementos constantes dos autos. Obrigatoriamente deverá estar fundamentado:
63
Controle Externo
Unidade III
Tipos de sanção
O Tribunal de Contas da União poderá aplicar aos administradores ou responsáveis que lhe são jurisdicionados as sanções
prescritas na Lei no 8.443, de 1992, a Lei Orgânica (LO) do TCU, pormenorizadas em seu Regimento Interno (RI).
As sanções podem ser as seguintes.
• Multas
– Aplicadas quando o responsável for julgado em débito. Variam em função da gravidade da infração praticada
(Arts. 57 e 58 da LO e 267 a 269 do RI).
• Inabilitação do responsável para exercer cargo em comissão ou função de confiança (Arts. 60 da LO e 270 do RI).
• Medidas Cautelares
– Afastamento temporário do cargo (Arts. 44 da LO e 273 do RI);
– Indisponibilidade dos bens (Arts. 44 da LO e 274 do RI);
– Arresto dos bens (Arts. 44 da LO e 274 do RI).
• Inidoneidade de licitante (Arts. 46 da LO e 271 do RI).
Concluiremos este capítulo apresentando um exemplo de Acórdão desta Corte de Contas.
“ACÓRDÃO no 5262/2008 – TCU – 1a Câmara
1. Processo no TC-010.257/2005-9 (Apenso: TC-014.027/2004-9).
2. Grupo: I – Classe de assunto: II – Prestação de Contas.
3. Responsáveis: Abram Abe Szajman, CPF no 001.214.108-97, Euclides Carli, CPF no 003.264.538-49, Luís Francisco
de Assis Salgado, CPF no 047.793.128-68, Luís Carlos Dourado, CPF no 767.338.408-63, Márcio Barros Souza,
CPF no 056.921.818-78, Laerte Brentan, CPF no 003.454.348-11, Clairton Martins, CPF no 194.125.418-72, e José
Claudinei Primolan, CPF no 080.399.498-23.
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
4. Entidade: Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial – Administração Regional no Estado de São Paulo – Senac/SP.
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5. Relator: Auditor Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira.
7. Unidade técnica: Secex/SP.
8. Advogados constituídos nos autos: Walter Aroca Silvestre, OAB/SP no 16.785, Fernando Antonio Campos Silvestre,
OAB/SP n o 126.046, Paulo Sérgio de Bartholomeu, OAB/SP n o 73.040, Lídia Kaoru Yamamoto Morales, OAB/
SP no 9.715, José Roberto Santos, OAB/SP no 117.462, Marcia Regina de Jesus Torres, OAB/SP no 102.322, Márcia
Cristina Alvarenga Mikail, OAB/SP no 155.237, Marco Antônio Venditi, OAB/SP no 157.249, Beatriz da Silva Freire
Belém, OAB/SP no 89.414, Cláudio Brandani, OAB/SP no101.005, Ariane Accioly Almirante, OAB/SP no 172.680, Cibele
Simão Vide, OAB/SP no 172.710, Maria Fernanda Maciel da Silva, OAB/SP no 158.667, Roberta Arraes Lopes, OAB/SP
no 151.956, Adriana Miranda Félix da Silva, OAB/SP no 186.815, Maricy Montana, OAB/SP no 133.309, Rafael Ortiz
Lainetti, OAB/SP no 107.011-E, Rodolfo Tamer de Betta Inama, OAB/SP no 111.105-E, Marcelo Perrone Sznifer, OAB/SP
no 106.529-E, e Damiana Rodrigues Lima, OAB/SP no 105.586-E.
Controle Externo
Unidade III
9. Acórdão.
VISTO, relatado e discutido este processo da Prestação de Contas do Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial –
Administração Regional no Estado de São Paulo – Senac/SP, referente ao exercício de 2004.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da 1a Câmara, diante das razões expostas
pelo Relator, em:
9.1. conhecer da Representação objeto do TC-014.027/2004-9, apensada aos presentes autos em cumprimento ao
Acórdão no 1.152/2006 – 2a Câmara, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;
9.2. julgar, com fundamento nos arts. 1o, inciso I, 16, inciso III, alínea b, 19, parágrafo único, e 23, inciso III, da Lei
no 8.443/1992, irregulares as contas dos Srs. Luiz Francisco de Assis Salgado, Márcio Barros Souza e Clairton Martins,
aplicando-lhes, individualmente, a multa prevista no art. 58, inciso I, do referido diploma legal, no valor de R$8.000,00
(oito mil reais), fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprovem perante o Tribunal
(art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno do TCU) o recolhimento das referidas quantias ao Tesouro Nacional,
atualizadas monetariamente desde a data do presente Acórdão até a do efetivo recolhimento, se forem pagas após o
vencimento, na forma da legislação em vigor;
9.3. aplicar a multa prevista no art. 58, inciso II, da referida Lei, individualmente, à Sra. Eunilde Lopes de Carvalho
Montanino e aos Srs. Juliano Seabra Santiago de Oliveira Silva, Amilcar Campana Neto, Laércio Fernandes Marques,
Ulisses Defonso Matanó e Artur Mendes Quintella, no valor de R$6.000,00 (seis mil reais), e ao Sr. Gilberto Garcia da
Costa Júnior, no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação,
para que comprovem perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno do TCU) o recolhimento das
referidas quantias ao Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do presente Acórdão até a do efetivo
recolhimento, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
9.4. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei no 8.443/1992, e do art. 219, inciso II, do Regimento
Interno/TCU, as cobranças judiciais das dívidas, caso não atendidas as notificações desta Corte;
9.5. nos termos dos arts. 1o, inciso I, 16, inciso I, 17, e 23, inciso I, da Lei no 8.443/1992, julgar regulares as contas
dos demais responsáveis indicados no item 3 acima, dando-se-lhes quitação plena;
9.6. determinar ao Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial – Administração Regional no Estado de São Paulo –
Senac/SP que cumpra o disposto nos arts. 2o, 9o, inciso XI, 10, 11, 13, caput e § 1o, e 40, da Resolução Senac/SP
no 07/2006, em especial que:
9.6.1. abstenha-se de utilizar o instituto da inexigibilidade quando houver viabilidade para licitar (art. 10, da Resolução);
9.6.3. atente para a necessidade de justificativas circunstanciadas, inclusive quanto ao preço, relativamente às
contratações previstas no art. 11 da Resolução Senac/SP no 07/2006;
9.6.4. efetue orçamento prévio às licitações, indispensável para se estimar o valor do objeto a ser licitado, os recursos
orçamentários, a modalidade licitatória a ser utilizada e, ainda, permitir a análise da adequabilidade dos preços das
licitantes (art. 13 da Resolução);
9.6.5. na indicação do objeto da contratação, deixe de definir características e/ou especificações exclusivas ou marcas,
salvo se devidamente justificadas e ratificadas pela autoridade competente (art.13, § 1o, da Resolução);
Pós-Graduação a Distância
9.6.2. observe que a falta de planejamento relativamente a situações previsíveis não dá ensejo à contratação por dispensa
prevista no art. 9o, inciso XI, da Resolução;
65
Controle Externo
Unidade III
9.6.6. em caso de cancelamento de licitação, justifique no respectivo processo as razões para esse procedimento, em
obediência aos princípios da publicidade e da motivação (arts. 2o e 40 da Resolução);
9.6.7. não utilize, para fins de desclassificação de licitante, critérios não previstos no edital e/ou subjetivos, em cumprimento
aos princípios da vinculação ao instrumento convocatório e do julgamento objetivo (art. 2o da Resolução Senac/SP);
9.6.8. dispense tratamento isonômico às licitantes, observando que os mesmos critérios devem ser aplicados a todos os
interessados (art. 2o da Resolução), evitando o ocorrido na Concorrência no 108/2004, objeto do TC-014.027/2004-9,
em apenso, na qual não foram esclarecidas as seguintes ocorrências:
9.6.8.1. utilização de critério não previsto no edital – visita técnica – para a desclassificação da proposta da empresa
Etera Industrial e Comercial Ltda.;
9.6.8.2. indevida desclassificação da proposta da licitante Etera Industrial e Comercial Ltda., uma vez ausentes no edital
os critérios objetivos a serem preenchidos pelos fabricantes, a serem aferidos em visita técnica, não prevista no edital,
os quais deveriam definir o que seria considerado equipamento obsoleto, número mínimo de funcionários, entre outros
elementos considerados para os fins da referida desclassificação;
9.6.8.3. ausência de tratamento isonômico entre licitantes, infringindo o princípio da igualdade, considerando que o
relatório de visita técnica e a decisão do Diretor Regional, com base na ausência de declaração de revenda autorizada do
fabricante para alguns equipamentos, concluíram que a Etera Industrial e Comercial Ltda. não seria fabricante/revendedora
autorizada de todos os equipamentos a serem instalados, relevando o fato de que a empresa Elvi Cozinhas Industriais
Ltda., declarada vencedora do certame, também não teria apresentado as declarações de revenda autorizada a que se
refere o item 4.2 do edital, conforme informação constante no verso da Ata da Sessão de Abertura da Documentação
relativa à Concorrência no 108/2004.
10. Ata no 44/2008 – 1a Câmara.
11. Data da Sessão: 2/12/2008 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-5262-44/08-1.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Marcos Vinicios Vilaça (Presidente) e Valmir Campelo.
13.2. Auditor convocado: Marcos Bemquerer Costa (Relator).
MARCOS VINICIOS VILAÇA MARCOS BEMQUERER COSTA
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
Presidente Relator
66
Fui presente:
PAULO SOARES BUGARIN
Subprocurador-Geral”
Controle Externo
Unidade III
Capítulo 17 – A Instrumentalização dos Exames a Cargo do TCU
O art. 70 de nossa Carta Magna atribui, ao Congresso Nacional, mediante controle externo, auxiliado pelo TCU (art. 71),
a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração
direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade e economicidade.
No capítulo quinze, mencionou-se que a materialização dessa fiscalização das Cortes de Contas sobre as ações de
seus jurisdicionados ocorre por meio de inspeções, levantamentos e auditorias. As auditorias são os instrumentos de
fiscalização mais utilizados.
Para Lopes de Sá, auditoria é conceituada como
... uma tecnologia contábil aplicada ao sistemático exame dos registros, demonstrações e de quaisquer
informes ou elementos de consideração contábil, visando apresentar opiniões, conclusões, críticas e
orientações sobre situações ou fenômenos patrimoniais da riqueza aziendal, pública ou privada, quer
ocorridos, quer por ocorrer ou prospectados e diagnosticados (LOPES DE SÁ, 2002, p.25).
Já Jund tece um conceito mais voltado para a área pública:
Trata-se de uma importante técnica de controle do Estado na busca da melhor alocação de seus
recursos, não só atuando para corrigir os desperdícios, a improbidade, a negligência e a omissão e,
principalmente, antecipando-se a essas ocorrências, buscando garantir os resultados pretendidos,
além de destacar os impactos e benefícios sociais advindos. (JUND, 2006, p.647)
Toda a ação de auditoria ocorre no sentido de verificar a aderência, dos atos praticados pelos gestores públicos, aos
princípios constantes no dispositivo constitucional acima citado.
Segundo o TCU (BRASIL, 2000), o instrumento utilizado para o exercício da fiscalização dos aspectos de legalidade e
legitimidade dos atos de gestão é a Auditoria de Conformidade1. Assim, esse tipo de auditoria cumpre parcialmente as suas
atribuições constitucionais (as fiscalizações contábil, financeira, orçamentária e patrimonial), sob determinado critério2.
• Exame documental – uma das técnicas mais utilizadas no âmbito do setor público, sendo muitas vezes, por falta
de conhecimento daqueles que executam o trabalho, confundida com a própria auditoria; no exame documental,
a equipe deverá observar se as transações realizadas estão devidamente documentadas, se a documentação
que suporta a operação contém indícios de inidoneidade, se a transação e a documentação suporte foram
obtidas por pessoas responsáveis e se a operação realizada é adequada em função das atividades do órgão/
entidade.
• Inspeção física – constatação in loco, que deverá fornecer à equipe a certeza da existência, ou não, do objeto
ou item verificado.
1 Auditoria de conformidade – Instrumento de fiscalização utilizado pelo Tribunal para examinar a legalidade e a legitimidade dos atos de gestão dos responsáveis sujeitos a sua
jurisdição, quanto ao aspecto contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial. (Portaria TCU nº 122/2004)
2 Critério de auditoria – Legislação, norma, jurisprudência ou entendimento doutrinário, que a equipe de auditoria compara com a situação encontrada. Reflete como deveria ser a
gestão. (ibid, p.1)
3 Técnicas de auditoria – Formas ou maneiras utilizadas na aplicação dos procedimentos de auditoria com vistas à obtenção de diferentes tipos de evidências ou ao tratamento de
informações. (ibid, p.2)
Pós-Graduação a Distância
As técnicas de auditoria3 mais usualmente utilizadas nesse tipo de auditoria são estas.
67
Controle Externo
Unidade III
• Conferência de cálculos – objetiva a conferência das operações que envolvam cálculos; na aplicação da técnica,
a equipe não deve se limitar a conferir os cálculos realizados por terceiros, fazendo-se necessária a efetivação
de cálculos próprios, que serão comparados, ao final, com aqueles apresentados pelo auditado.
• Observação – consiste em olhar como um determinado processo ou procedimento está sendo executado por
outros.
• Entrevista – consiste na elaboração de perguntas, objetivando a obtenção de respostas para quesitos
previamente definidos.
• Circularização – consiste na confirmação, junto a terceiros, de fatos alegados pela entidade; no planejamento
dos trabalhos, a equipe deve considerar as partes externas que podem ser circularizadas e os objetivos de
auditoria que poderão ser satisfeitos pela circularização.
• Conciliações – objetiva verificar a compatibilidade entre o saldo das contas sintéticas com aqueles das contas
analíticas, ou ainda o confronto dos registros mantidos pela entidade com elementos recebidos de fontes externas.
• Análise de contas contábeis – objetiva examinar as transações que geraram lançamentos em determinada
conta contábil; essa técnica parte dos lançamentos contábeis para a identificação dos fatos e documentos
que o suportam; as contas são selecionadas em função do objetivo geral e da sensibilidade da equipe.
• Revisão analítica – objetiva verificar o comportamento de valores significativos, mediante índices, quocientes,
quantidades absolutas ou outros meios, com vistas à identificação de situações ou tendências atípicas. Na
aplicação dos procedimentos de revisão analítica, o auditor deve considerar:
a) o objetivo dos procedimentos e o grau de confiabilidade dos resultados alcançáveis;
b) a natureza do órgão/entidade e o conhecimento adquirido nas auditorias anteriores;
c) a disponibilidade de informações, sua relevância, confiabilidade e comparabilidade.
Para o cumprimento do exame operacional das ações públicas há de se observar o aspecto de desempenho da gestão,
que envolve os atributos de economicidade, eficiência e eficácia.
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
Na economicidade – verifica-se, por exemplo, se a aquisição foi realizada no momento oportuno, ao custo mais baixo
possível, na quantidade e qualidade adequadas; na eficiência – se foi alcançado o melhor resultado possível com
determinados recursos, devendo-se analisar o rendimento do serviço prestado ou do bem oferecido em relação ao seu
custo e comparar este rendimento com um padrão de referência; e como eficácia – controla-se o grau de cumprimento
das metas estabelecidas nos programas de governo, comparando os produtos obtidos com os previstos.
68
Pode-se ilustrar estes conceitos com o seguinte trecho.
• Economia: é a capacidade de fazer, gastando pouco. É executar uma atividade ao menor custo
possível, ou seja, gastar menos.
• Eficiência: é a capacidade de fazer as coisas direito. É apresentar um desempenho satisfatório
sem desperdícios, ou seja, gastar bem.
• Eficácia: é a capacidade de fazer as coisas certas. É alcançar os objetivos ou metas previstas,
ou seja, gastar sabiamente (ARAÚJO, 2001, p. 39).
É preciso, ainda, integrar um outro conceito antes de apresentarmos o controle1 e a auditoria operacional: a efetividade das ações.
A efetividade pode ser entendida como os impactos que a ação pública causa nas populações-alvo. Nas palavras de Santos:
A efetividade é considerada como o grau em que se atingiu o resultado esperado, não tendo cunho
econômico, mas de avaliação qualitativa dos serviços públicos. O conceito de efetividade produz a
1 Controle operacional – tem a incumbência de examinar o processo de implantação das ações pela administração, baseia-se em padrões de desempenho previamente estabelecidos
e avalia os resultados ou impactos dessas ações, verifica se os resultados socioeconômicos pretendidos foram alcançados de acordo com os indicadores de efetividade.
Controle Externo
Unidade III
noção de que a missão primordial do governo é prestar serviços de qualidade, ou seja, é a preocupação
com a qualidade incorporada ao modelo gerencial. Além disso, promove a discussão sobre o caráter
político da prestação dos serviços públicos, visto que somente os usuários são capazes de avaliar a
qualidade dos programas governamentais. (SANTOS, 2003 apud SILVA, 2006, p. 9)
Nesse ponto, faz-se necessário diferenciar eficácia e efetividade. Assim, “a distinção entre efetividade e eficácia é feita
separando-se a avaliação do grau de realização das metas de produtos previstos, em um dado programa, da avaliação
dos resultados efetivamente alcançados com esse mesmo programa” (MACHADO, 2002, p. 74).
Em resumo, quando falamos em desempenho estamos nos referindo à economicidade, eficiência e eficácia das ações
públicas. Quando falamos em resultados estamos nos referindo à efetividade das ações públicas.
De acordo com o TCU, a Auditoria Operacional “consiste na avaliação sistemática dos programas, projetos, atividades
e sistemas governamentais, assim como dos órgãos e entidades jurisdicionadas” (BRASIL, 2000, p. 15).
Assim, ela possui duas modalidades: auditoria de avaliação de programas e desempenho operacional (dos órgãos e
entidades). A avaliação de programas tem o propósito de avaliar a efetividade de programas e projetos governamentais,
assim como a economicidade, eficiência, eficácia e equidade de sua implementação. A de desempenho operacional intenta
verificar, além das possíveis práticas antieconômicas e ineficientes, o cumprimento de metas previstas, aquisição, proteção
e utilização dos recursos de órgãos e entidades públicas, bem como o cumprimento de dispositivos legais.
Conclui-se que aos Tribunais de Contas não cabe tão somente verificar se os ritos administrativos foram cumpridos ou,
ainda, evitar desvios de recursos; cabe às Cortes de Contas zelarem para que não haja desvio de prioridades, negligência
administrativa, como também desvio de efetividade.
O atingimento desses propósitos será alcançado por meio de ambas auditorias pois oferecem visões complementares,
necessárias e igualmente importantes no controle da gestão pública. A alternância dos enfoques operacionais e de
conformidade mostra-se de extrema valia para o interesse público.
Finalizaremos apresentando um exemplo de Relatório de Auditoria.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Relatório de Avaliação de Programa Ação Apoio à Formação Continuada de Professores do Ensino Fundamental
Relator Ministro Valmir Campelo
Brasília, Brasil 2006
Para leitura completa do Relatório, do Voto e do Acórdão
n o 1.098/2006 – TCU – Plenário, acesse a página do TCU na
Internet, no seguinte endereço:
www.tcu.gov.br/avaliacaodeprogramasdegoverno
APRESENTAÇÃO
O Tribunal de Contas da União lança esta série de publicações no intuito de divulgar amplamente avaliações realizadas
em programas governamentais, referentes a áreas relevantes e estratégicas para a sociedade. Cada programa constitui-
Pós-Graduação a Distância
Catalogação na fonte: Biblioteca Ministro Ruben Rosa © Copyright 2006, Tribunal de Contas da União Impresso no Brasil/
Printed in Brazil <www.tcu.gov.br>
69
Controle Externo
Unidade III
se em instrumento de organização da atuação governamental, que articula um conjunto de ações que concorrem para
um objetivo comum preestabelecido, visando à solução de um problema ou ao atendimento de determinada necessidade
ou demanda da sociedade.
As avaliações de programas realizadas pelo TCU buscam conhecer em que medida a intervenção governamental, com a
implementação de um determinado programa, colaborou para a solução do problema a ele relacionado.
O foco da fiscalização é o desempenho do programa e a sua eficiência operacional. A partir de análises sistemáticas de
informações sobre características, processos e resultados de cada programa ou ação, utilizando critérios fundamentados,
objetiva-se subsidiar os mecanismos de responsabilização por desempenho e contribuir para o aperfeiçoamento da gestão
pública, nas três esferas de governo.
Ao publicar os resultados das avaliações, o Tribunal garante maior transparência dos gastos públicos à sociedade e ao
Parlamento e oferece informações suficientes e fidedignas que os permitam exercer de modo efetivo o controle das
ações de governo.
Este número contém a avaliação realizada na Ação Apoio à Formação Continuada de Professores do Ensino Fundamental,
de responsabilidade da Secretaria de Educação Básica do Ministério da Educação e do Fundo Nacional de Desenvolvimento
da Educação, o Voto de Sua Excelência, o Ministro-Relator Valmir Campelo, e o Acórdão do Plenário do TCU, proferido
em Sessão de 5/7/2006.
Guilherme Palmeira
Ministro-Presidente
SUMÁRIO
Resumo
1. Introdução
Antecedentes
Identificação do objeto da auditoria
Objetivos e escopo da auditoria
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
Metodologia
70
Forma de organização do relatório
2. Visão geral da ação
Contextualização e relevância
Objetivo e público-alvo
Forma de implementação
Aspectos orçamentários e financeiros
3. Impacto do treinamento
4. Adequação e qualidade dos cursos ministrados
Controle Externo
Unidade III
5. Elaboração dos projetos educacionais e equidade de atendimento
6. Processo de avaliação e monitoramento dos projetos educacionais
7. Análise dos Comentários dos Gestores
8. Conclusão
9. Proposta de encaminhamento
Apêndices
Apêndice I Lista de Siglas
Apêndice II Lista de Tabelas
Apêndice III Gráficos
Apêndice IV Relação de municípios participantes da pesquisa postal
Apêndice V Relação de municípios selecionados para a visita de estudo
Apêndice VI Referências
VOTO
ACÓRDÃO
RESUMO
1. O Acórdão TCU no 879/2005 – Plenário incluiu no Plano de Fiscalização do Tribunal para o segundo semestre de 2005
a realização de auditoria de natureza operacional no programa Valorização e Formação de Professores e Trabalhadores
da Educação Básica, que está sob a responsabilidade da Secretaria de Educação Básica do Ministério da Educação e do
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação.
2. O Programa em tela apresenta como objetivo, enunciado no Plano Plurianual 2004/2007, oferecer oportunidades de
capacitação e formação continuada aos professores e trabalhadores da educação básica, associados a planos de carreira,
cargos e salários, e promover acesso a bens culturais e a meios de trabalho.
4. A ação é executada, de forma descentralizada, por estados e municípios, que devem, preliminarmente, apresentar
projeto educacional ao Ministério da Educação e não possuírem restrições legais e documentais que impossibilitem sua
habilitação ao recebimento de transferências voluntárias da União. Considerando as disponibilidades orçamentárias e os
critérios de priorização de atendimento, os proponentes que forem habilitados e tiverem seus Planos de Trabalho aprovados
na íntegra ou com as revisões de mérito demandadas pelo Ministério assinam um termo de convênio. Os convenentes, por
sua vez, contratam entidades/profissionais para a realização dos cursos e atividades de formação, devendo, de acordo
com as exigências legais, elaborar e apresentar as prestações de contas finais dos recursos recebidos e aplicados.
5. Sendo o foco deste trabalho a aferição dos resultados dos programas de formação ministrados, a auditoria foi
orientada no sentido de diagnosticar as melhorias alcançadas no planejamento e na prática pedagógica dos professores
e das escolas da rede pública de Ensino Fundamental. Além disso, também foram objetos de investigação a qualidade dos
Pós-Graduação a Distância
3. Para fins de definição do escopo da auditoria, foi selecionada a ação Apoio à Formação Continuada de Professores
do Ensino Fundamental, que tem como finalidade assegurar aos professores do Ensino Fundamental as condições para a
reflexão sobre a prática pedagógica visando melhor qualidade da educação. Em termos de materialidade, no período de
2000 a 2005, a ação apresentou execução financeira de R$52,1 milhões.
71
Controle Externo
Unidade III
cursos ministrados, os sistemas de controle interno utilizados na elaboração, aprovação e monitoramento dos projetos
educacionais, bem como os instrumentos de promoção da equidade adotados na alocação dos recursos orçamentários e
na seleção dos beneficiários. Foram, então, definidas quatro questões a serem investigadas:
a) em que medida a formação ofertada tem afetado a atitude e o comportamento docente do professor e contribuído
para a melhoria do planejamento e da prática pedagógica em sala de aula e na escola;
b) em que medida os processos de planejamento e execução do curso de formação continuada e de seleção dos professores
beneficiários vêm sendo orientados por critérios de transparência, adequação técnica e equidade de acesso;
c) em que medida os procedimentos utilizados pelo MEC para análise e aprovação dos projetos são conhecidos pelos
executores da ação e são satisfatórios para assegurar maior economicidade, qualidade e conformidade dos Planos de
Trabalho apresentados, assim como propiciar melhor equidade na distribuição dos recursos;
d) em que medida os controles estatal e social são efetivos na avaliação e monitoramento dos projetos de formação
continuada contratados.
6. De forma a avaliar essas questões da maneira mais completa possível, adotaram-se como estratégias metodológicas:
a) pesquisa quantitativa, por meio de encaminhamento via postal, de questionário estruturado a beneficiários de curso
de formação continuada, gestores de escolas públicas de Ensino Fundamental e gestores municipais de educação;
b) pesquisa qualitativa, por meio de visitas de estudo a 21 municípios de 6 estados brasileiros, com a realização de
entrevista/grupo focal com professores e gestores públicos municipais de educação;
c) verificação de sistemas de controles internos por meio de roteiro de verificação apoiado na metodologia COSO;
d) utilização de dados secundários;
e) análise documental.
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
Para fins de pesquisa quantitativa, o período de abrangência da auditoria ficou restrito aos convênios celebrados em
2004, que totalizaram 333 convênios.
72
7. Constatou-se percepção positiva do beneficiário do curso de formação continuada em relação ao impacto do treinamento
sobre a melhoria da sua prática pedagógica, com efetividade também na elevação da sua motivação e auto-estima, da sua
autoconfiança e segurança para a execução da atividade docente em sala de aula, além da receptividade a mudanças de
comportamento diante de novos paradigmas educacionais. A capacitação recebida possibilitou ainda o aperfeiçoamento
dos critérios de avaliação periódica dos alunos. Os resultados por região, no entanto, demonstram que o aproveitamento
não é homogêneo. Em alguns casos, os conteúdos aprendidos tiveram aplicabilidade limitada, ocasionada por problemas
intrínsecos ao ambiente da escola.
8. Verificou-se a carência dos professores entrevistados em relação ao aprofundamento de algumas temáticas consideradas
relevantes na sua atividade pedagógica, entre elas a Transversalidade e a Educação Inclusiva, assim como demanda por
módulos com matéria específica para aqueles professores que atuam nas séries mais avançadas do Ensino Fundamental. Em
geral, há falta de referência no planejamento e na execução dos cursos de formação continuada a respeito da Agenda 21.
9. Houve reclamação dos professores quanto à adequação do período em que a capacitação foi realizada, com interferências
negativas sobre algumas turmas de alunos que não tiveram reposição de aulas. Além do mais, a pesquisa apontou
oportunidades de melhoria na tempestividade da divulgação da programação do curso, previamente ao seu início, e na
transparência dos critérios de seleção dos seus beneficiários.
Controle Externo
Unidade III
10. Há possibilidades de aperfeiçoamento da equidade da ação, considerando-se que a restrição de recursos orçamentários
vem inviabilizando a universalização de atendimento aos municípios elegíveis pela norma, gerando, consequentemente,
descontinuidade de atendimento. A utilização de estudo técnico preliminar elaborado no âmbito da SEB/MEC, o qual
mapeou o desempenho de municípios brasileiros em relação ao rendimento escolar dos alunos sob a ótica do abandono e
da repetência, poderá agregar valor à análise de mérito na seleção dos projetos educacionais, contribuindo na focalização
de atendimento da ação.
11. Quanto à Rede Nacional de Formação Continuada de Professores da Educação Básica, os municípios ainda não estão
comprometidos com a sua utilização; até porque é algo muito novo e a maioria deles demonstrou não ter conhecimento
de seus serviços.
12. Ameaça para a efetividade da ação diz respeito à falta de informação de grande parte dos agentes executores sobre
as principais carências pedagógicas dos professores da rede pública que lecionam no Ensino Fundamental, assim como
a inexistência de um plano prevendo diretrizes, objetivos e metas relativas à formação continuada desses profissionais.
O despreparo administrativo por parte dos proponentes à captação de recursos da ação vem dificultando o cumprimento
das exigências técnicas e legais de habilitação aos recursos, além de ensejar constantes diligências por parte do MEC
para sanar lacunas e inconsistências quanto ao mérito do pleito apresentado. Verificou-se, ainda, que as escolas e os
professores não participaram efetivamente do processo de construção da demanda por capacitação.
13. Por fim, constatou-se desconhecimento, pela Gerência, da ação quanto à efetividade da capacitação recebida
pelo professor para melhorar/transformar a realidade e as condições de sua atuação profissional. A ausência dessas
informações afeta o processo de tomada de decisão, impede a prestação de contas à sociedade sobre os resultados da
ação de governo, além da possibilidade de gerar desperdícios de recursos em virtude da geração de despesas com baixa
utilidade social. Também ficou demonstrada a existência de fragilidades nos controles internos do FNDE, o que agrava
o risco da ocorrência de impropriedades administrativas, tais como erros e fraudes.
14. Tendo em vista as constatações levantadas pelo relatório de auditoria, e visando contribuir para a melhoria do
desempenho da ação de formação continuada de professores, considerou-se oportuno recomendar ao FNDE e à SEB/
MEC a adoção de medidas no sentido de: a) fortalecer a apropriação do conteúdo do curso pelos professores como
subsídio ao planejamento pedagógico e à construção de um projeto de aprendizagem para a escola; b) aperfeiçoar o
fluxo e a demanda de informações que subsidiem o processo de avaliação e tomada de decisão pelos gestores federais
da ação; c) aperfeiçoar a transparência, a articulação institucional e a equidade de atendimento; d) qualificar a atuação
dos executores durante a etapa de planejamento, em especial no levantamento do perfil de seu corpo docente e de suas
deficiências na formação escolar, na organização dos cursos e na seleção dos beneficiários.
15. Espera-se que a implementação das recomendações contribua para minimizar problemas que estão ou podem vir a
comprometer o alcance dos seus objetivos e a boa aplicação dos recursos públicos, além de fortalecer a accountability,
a efetividade, a transparência e a equidade de acesso dos beneficiários, considerando-se que residem nessas dimensões
os principais riscos inerentes à ação avaliada. Ao final dos trabalhos foi possível construir também indicadores de
desempenho para avaliação gerencial dos programas de formação continuada.
ANTECEDENTES
1.1. O Plano Estratégico do Tribunal de Contas da União (TCU) para o período de 2003 a 2007 aprovado pela Portaria
TCU no 59, de 20 de janeiro de 2003, define como um de seus objetivos estratégicos o de contribuir para a melhoria
da prestação dos serviços públicos (objetivo no 4) e como uma de suas estratégias fortalecer as ações de controle
voltadas para melhoria do desempenho da gestão pública (estratégia no 4). Nesse sentido, o TCU avalia programas de
governo com o objetivo de gerar informações para subsidiar o processo de responsabilização por desempenho e formular
recomendações para aperfeiçoá-los.
Pós-Graduação a Distância
1. 0 INTRODUÇÃO
73
Controle Externo
Unidade III
1.2. Nos termos do art. 238, incisos I e III, do Regimento Interno do TCU – RI/TCU, são realizados periodicamente
levantamentos e estudos de viabilidade em diversos programas governamentais integrantes do Plano Plurianual – PPA
com a finalidade de selecionar aqueles passíveis de serem objeto de Auditoria de Natureza Operacional (ANOp). O processo
de seleção considera, dentre outros critérios, as diretrizes estratégicas e os megaobjetivos definidos pela Presidência
da República, a materialidade orçamentária, a relevância e o risco dos programas e ações de governo, assim como o
ineditismo desse tipo de fiscalização no âmbito dos controles interno e externo.
1.3. Tendo sido pré-selecionado a partir da aplicação desses critérios, o programa Valorização e Capacitação de
Professores e Trabalhadores da Educação Básica foi objeto de Estudo de Viabilidade em maio de 2005
(TC 000.696/2005-5), concluindo-se ser factível e oportuna a realização de ANOp nesse programa, em especial na
ação de Apoio à Formação Continuada de Professores do Ensino Fundamental. Por meio do Acórdão no 879/2005, o
Plenário do TCU determinou a inclusão da presente auditoria no seu Plano de Fiscalizações para 2005. A avaliação
realizou-se no período de 1/8 a 25/11/2005, com o apoio do Projeto de Aperfeiçoamento do Controle Externo com
Foco na Redução da Desigualdade Social (Cerds).
IDENTIFICAÇÃO DO OBJETO DA AUDITORIA
1.4. Nos termos do Manual de Orientações para Assistência Financeira a Programas e Projetos Educacionais, aprovado
pela Resolução CD/FNDE no 7/2005, a ação de Apoio à Formação Continuada de Professores do Ensino Fundamental
tem como finalidade assegurar aos professores do Ensino Fundamental as condições para a reflexão sobre a prática
pedagógica visando melhor qualidade da educação. Ainda segundo o Manual, essa formação continuada será destinada
à atualização e ao aperfeiçoamento dos docentes que atuam da 1a à 8a série, mediante propostas pedagógicas com
duração de no mínimo 80 horas e no máximo 120 horas anuais por professor, desenvolvidas por instituição/instrutor
habilitado. A ação é executada de forma descentralizada por estados e municípios mediante a celebração de convênios
com a União.
OBJETIVOS E ESCOPO DA AUDITORIA
1.5. Levantamentos realizados durante o planejamento de auditoria possibilitaram mapear os principais riscos associados
ao alcance dos objetivos da ação e à boa aplicação dos recursos públicos. Os estudos indicaram oportunidades de melhoria
de desempenho no gerenciamento, na execução e no controle dos resultados da ação. Essas oportunidades de melhoria
concentravam-se, sobretudo, no fluxo de informações gerenciais demandadas para a elaboração e aprovação dos projetos
educacionais e nos sistemas de controle interno da ação, esta última no que tange à rotina de monitoramento, avaliação
e prestação de contas dos projetos contratados.
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
1.6. À luz dessa situação, considerou-se oportuno e conveniente que a presente auditoria investigasse quatro questões:
74
Questão no 1: Em que medida a formação ofertada tem afetado a atitude e o comportamento docente do professor e
contribuído para a melhoria do planejamento e da prática pedagógica em sala de aula e na escola?
Questão no 2: Em que medida os processos de planejamento e execução do curso e de seleção dos professores beneficiários
vêm sendo orientados por critérios de transparência, adequação técnica e equidade de acesso?
Questão no 3: Em que medida os procedimentos utilizados pelo Ministério da Educação para análise e aprovação dos
projetos são conhecidos pelos executores da ação e são satisfatórios para assegurar maior economicidade, qualidade e
conformidade dos Planos de Trabalho apresentados, assim como propiciar melhor equidade na distribuição dos recursos?
Questão no 4: Em que medida os controles estatal e social são efetivos na avaliação e monitoramento dos projetos de
formação continuada contratados?
1.7. A mensuração da efetividade da ação na melhoria do planejamento e da prática didático-pedagógica educacional
tanto para o profissional docente como para o ambiente escolar mereceu atenção especial por parte da auditoria, haja
vista a insuficiência de avaliações de desempenho realizadas pelos gestores públicos.
Controle Externo
Unidade III
METODOLOGIA
1.8. Durante a fase de planejamento da auditoria foram realizadas as seguintes atividades: a) reuniões técnicas com
gestores e técnicos da Secretaria de Educação Básica do Ministério da Educação (SEB/MEC) e do Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE); b) entrevistas com especialistas; c) revisão da legislação, de manuais operacionais
e de documentos técnicos que regulamentam a ação; d) revisão de artigos e de trabalhos técnicos de instituições de
pesquisa e da academia; e) realização de teste piloto em Planaltina e Goiânia, no Estado de Goiás, com fins de testar a
adequação e consistência dos papéis de trabalho; f) discussão do projeto de auditoria em painel de referência. A realização
dessas atividades mostrou-se oportuna no sentido de validar as questões de auditoria, a metodologia proposta para a
execução da avaliação e a adequação dos instrumentos de coleta de dados.
1.9. A estratégia metodológica utilizada durante a execução da auditoria compreendeu: a) pesquisa amostral não
probabilística; b) visita de estudo; c) verificação de sistemas de controles internos por meio de roteiro de verificação
apoiado na metodologia COSO1; d) análise documental; e) consulta de dados secundários.
1.10. A pesquisa amostral não probabilística contemplou o encaminhamento, por via postal, de questionário estruturado a
beneficiários de curso de formação, gestores de escolas da rede pública de Ensino Fundamental e gestores de secretarias
municipais de educação.
1.11. O questionário aplicado aos beneficiários levantou dados para a verificação da qualidade do programa de formação
ofertado e da efetividade do treinamento na melhoria do planejamento e da prática didático-pedagógica docentes. A
primeira parte do questionário investigou o perfil dos beneficiários e a segunda parte levantou a percepção deles com
relação a diferentes categorias de análise: a) logística do curso; b) ambiente e recursos de aprendizagem; c) resultados
do curso na sua atividade profissional; d) comportamento no cargo após a realização do curso de formação.
1.12. O questionário aplicado aos gestores de escolas buscou, a partir da percepção do diretor ou coordenador pedagógico
da instituição de ensino, verificar o processo de planejamento e execução dos cursos de formação e os resultados do
curso na melhoria do trabalho dos professores e do ensino escolar.
1.13. O questionário aplicado aos gestores municipais de educação levantou informações para a verificação e análise do
gerenciamento e controle da ação a nível local. Os itens avaliados foram agrupados em cinco categorias: a) planejamento
dos cursos de formação continuada; b) processo de elaboração dos projetos educacionais e contratação dos cursos; c)
atendimento das exigências técnicas e legais para habilitação ao financiamento; d) processo decisório de seleção dos
professores para participar dos cursos; e) instrumentos de controle e supervisão da ação.
1.14. Foi garantida a confidencialidade das respostas para os beneficiários e gestores de escolas, uma vez que os
respondentes não se identificaram no questionário.
1.19. Por fim, ressalte-se que parte das informações e documentos relevantes para a execução da auditoria foram
coletadas por meio de entrevistas com gestores e técnicos do FNDE (setores de auditoria, monitoramento, convênios,
prestação de contas e procuradoria) e da SEB/MEC (gerência da ação e coordenação de assuntos educacionais), além do
encaminhamento dos Ofícios de Requisição FORMPROF/SEPROG no 01 e 02, de 4/11/2005 e 11/11/2005, respectivamente.
FORMA DE ORGANIZAÇÃO DO RELATÓRIO
1.20. Além do Capítulo 1, que trata da Introdução, o presente relatório é composto por mais nove capítulos. O Capítulo 2
apresenta visão geral da ação auditada, em que, além da contextualização do tema, são apresentadas informações sobre
seus objetivos, sua forma de implementação e seu financiamento, entre outras.
1 O termo COSO foi obtido a partir de abreviatura na língua inglesa do nome da instituição denominada The Comitee of Sponsoring Organizations of the Treadway Comission
(Comitê das Organizações Patrocinadoras).
Trata-se de entidade do setor privado, sem fins lucrativos, dedicada à melhoria dos relatórios financeiros, por meio da ética, da efetividade dos controles internos e da governança
corporativa.
Pós-Graduação a Distância
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75
Controle Externo
Unidade III
1.21. Os Capítulos 3 e 4 foram dedicados à analise da efetividade e da qualidade da formação ofertada. A partir da
percepção do beneficiário, analisou-se o impacto do treinamento sobre sua atitude e comportamento profissional e os
reflexos para a melhoria do planejamento e da prática pedagógica em sala de aula e na escola. Também foram analisados
aspectos relacionados à qualidade e adequação do curso.
1.22. Nos capítulos 5 e 6 foram levantados os riscos envolvidos na fase de planejamento da ação e os instrumentos de
controle estatal e social existentes. Verificou-se o fluxo de informações que subsidiam o processo de tomada de decisão
na elaboração e avaliação dos projetos educacionais. Também foram investigados pontos relativos à questão da equidade,
tais como o perfil dos indivíduos que participaram do treinamento, os critérios aplicados pelo município na seleção dos
beneficiários e a conformidade da alocação dos recursos orçamentários com os critérios vigentes.
1.23. Os capítulos 7 e 8 tratam, respectivamente, da análise dos comentários dos gestores e das considerações finais
do trabalho. Neste último, são apresentados os aspectos mais relevantes que foram levantados pela auditoria, assim
como os possíveis benefícios esperados caso sejam corrigidas as deficiências encontradas.
1.24. Por fim, no capítulo 9 consolidam-se as recomendações e determinações a serem submetidas ao Ministro-Relator
do processo, com vistas à melhoria do desempenho da ação governamental.
2. 0 VISÃO GERAL DA AÇÃO
CONTEXTUALIZAÇÃO E RELEVÂNCIA
2.1. Segundo levantamento do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), 1,5% dos docentes que atuam nas
séries iniciais do Ensino Fundamental não possuem Ensino Médio, e esse número sobe para 3,8% quando considerada
apenas a zona rural (Tabela 2). Com relação aos professores que atuam nas séries de 5ª a 8ª, 80,2% possuem curso
superior, entretanto, esse percentual é bastante inferior – 48,7% – se considerados isoladamente os professores da
zona rural (IPEA, 2005).
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
2.2. O processo formativo de professores aponta para a necessidade cada vez maior de se valorizar os saberes docentes,
em especial quanto ao planejamento e à prática didático-pedagógica, por meio do aprendizado e da reflexão a respeito
das tarefas ligadas ao ensino e ao ambiente escolar. O processo permanente de desenvolvimento profissional a que os
professores estão submetidos envolve a formação inicial e a formação continuada. A diferença essencial entre esses dois
processos é que a formação continuada ocorre com o professor já no exercício de suas atividades (COLCLOUGH, 2004).
76
2.3. Segundo Pierrenoud (2000), uma vez construída, nenhuma competência permanece adquirida por simples inércia,
devendo, no mínimo, ser conservada por seu exercício regular. O exercício e o treino poderiam bastar para manter
competências essenciais se a escola fosse um mundo estável. Daí a necessidade de formação contínua, ressaltando-se
o fato de que os recursos cognitivos mobilizados pelas competências devem ser atualizados, adaptados às condições de
trabalho em evolução.
2.4. À luz dessas premissas, e considerando-se ainda a opinião de Nóvoa (2002), verifica-se que o grande desafio da
profissão do educador é manter-se atualizado em novas metodologias de ensino e desenvolver práticas pedagógicas mais
eficientes, pois concluir o magistério ou a licenciatura é apenas uma das etapas do longo processo de capacitação que
não pode ser interrompido.
2.5. No Brasil, a Lei no 9.394/1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB)) define, no inciso III do art. 63, que as
instituições formativas deverão manter programas de formação continuada para os profissionais de educação dos diversos
níveis. Já o inciso II do art. 67 estabelece que os sistemas de ensino deverão promover aperfeiçoamento profissional
continuado, inclusive com licenciamento periódico remunerado para esse fim. Tal perspectiva amplia o alcance da
formação continuada, incluindo os cursos de pós-graduação em nível de mestrado e doutorado, que não foram objetos
desta avaliação.
Controle Externo
Unidade III
2.6. A Lei no 9.424/1996, que instituiu o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização
do Magistério (FUNDE), por sua vez, estabelece que parte dos recursos do Fundo deve ser aplicada na formação de
professores. Já a Resolução no 3/97 do Conselho Nacional de Educação (CNE), definiu, em seu art. 5o, que os sistemas
de ensino envidarão esforços para implementar programas de desenvolvimento profissional dos docentes em exercício,
incluída a formação em nível superior em instituições credenciadas, bem como em programas de aperfeiçoamento em
serviço.
2.7. A SEB/MEC relatou que, desde a década de 1970, o governo financia ações com a finalidade de viabilizar treinamentos
aos docentes que lecionam em escolas públicas, conceitualmente denominadas de reciclagem ou capacitação de
professores. Com a publicação da LDB, o termo formação continuada de professores passou a ser incorporado, nos dois
últimos PPA, às ações orçamentárias criadas com essa finalidade.
2.8. No âmbito do PPA 2004/2007, foi criado o programa Valorização e Formação de Professores e Trabalhadores da
Educação Básica, o qual apresenta como objetivo oferecer oportunidades de capacitação e formação continuada aos
professores e trabalhadores da educação básica, associados a planos de carreira, cargos e salários, e promover acesso a
bens culturais e a meios de trabalho. Esse Programa foi considerado prioritário na mensagem presidencial que acompanha
o PPA 2004/2007 assim como na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para 2005.
2.9. Além disso, a Agenda 211 e a Política Nacional de Educação Ambiental2 incluem entre suas diretrizes a preocupação
e o compromisso com o desenvolvimento de ações conjuntas entre as áreas ambiental e educacional, dando papel relevante
à formação continuada de professores em serviço.
2.10. Inicialmente, o programa era composto por 19 ações orçamentárias. Após a revisão do PPA 2004/2007, ocorrida com
a publicação da Lei no 11.044/2004, passou-se a contemplar 14 ações orçamentárias. Entre as ações que permaneceram
no programa voltadas a atender os professores da educação básica destaca-se o Apoio à Formação Continuada de
Professores do Ensino Fundamental, objeto desta auditoria.
OBJETIVO E PÚBLICO-ALVO
2.11. Pretende-se que a formação ministrada, com carga horária que pode variar entre 80 e 120 horas/aula, proporcione aos
docentes condições para reflexão da prática pedagógica, desenvolvendo nesses profissionais aptidões de cunho psicomotor,
cognitivo e comportamental, dimensões estas voltadas à melhoria da qualidade das suas aulas e do aprendizado dos seus
alunos. O público-alvo da ação são professores que lecionam em escolas públicas de Ensino Fundamental (MEC, 2005).
FORMA DE IMPLEMENTAÇÃO
2.13. A SEB/MEC elabora anualmente o Manual de Orientações para a Assistência Financeira a Programas e Projetos
Educacionais, definindo critérios para a apresentação de projetos educacionais. Internamente, a Secretaria ainda dispõe
de outros critérios que subsidiam a análise do mérito dos pleitos apresentados e priorização de atendimento. Além da
publicação desses manuais, a ação é regida por resoluções do FNDE, que estabelecem as orientações e diretrizes para a
1 A Agenda 21 é um plano de ação para ser adotado global, nacional e localmente, por organizações do sistema das Nações Unidas, governos e pela sociedade civil, em todas as
áreas em que a ação humana impacta o meio ambiente. Constitui-se na tentativa de se criar um novo padrão de desenvolvimento para o século XXI, cujo alicerce é a sinergia da
sustentabilidade ambiental, social e econômica (In http://www.mma.gov.br. Consulta em 9/9/2005).
2 A Política Nacional de Educação Ambiental foi aprovada em abril de 2004, por meio do documento Compromisso de Goiânia, que estabelece uma plataforma de ação conjunta
entre as áreas ambiental e educacional das três esferas de governo, para o enraizamento da educação ambiental no país (In http://www.mec.gov. br/se/educacaoambiental/pdf/
prognacional.pdf. Consulta em 9/9/2005).
Pós-Graduação a Distância
2.12. A ação é executada, de forma descentralizada, por estados e municípios, que devem, preliminarmente, apresentar
projeto educacional ao MEC e não possuírem restrições legais e documentais que impossibilitem sua habilitação ao
recebimento de transferências voluntárias da União. Considerando as disponibilidades orçamentárias e os critérios de
priorização de atendimento, os proponentes que forem habilitados e tiverem os Planos de Trabalho aprovados na íntegra ou
com as revisões de mérito demandadas pelo MEC assinam convênio como FNDE. Os convenentes, por sua vez, contratam
entidades/profissionais para a realização dos cursos e atividades de formação, devendo, de acordo com as exigências
legais, elaborar e apresentar as prestações de contas finais dos recursos recebidos e aplicados.
77
Controle Externo
Unidade III
assistência financeira suplementar do Governo Federal aos projetos educacionais pleiteados por estados e municípios,
assim como pela Instrução Normativa STN no 1/1997. Outras normas pertinentes também devem ser observadas, como,
por exemplo, aquelas relativas a processos licitatórios e à execução orçamentária.
2.14. Para contribuir com a melhoria da formação dos professores, o MEC firmou parceria com universidades no intuito
de criar a Rede Nacional de Formação Continuada de Professores de Educação Básica, que são centros especializados
em pesquisa e desenvolvimento da educação. Cada um desses centros mantém uma equipe que coordena a elaboração
de programas voltados para a formação continuada de professores em exercício nos sistemas estaduais e municipais de
educação. Como a Rede foi criada em 2004, pretendia-se que a partir de 2005, já com a celebração dos novos convênios,
os executores dessem prioridade à contratação desses centros.
ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS
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IMPACTO DO TREINAMENTO
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ADEQUAÇÃO E QUALIDADE DOS CURSOS MINISTRADOS
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ELABORAÇÃO DOS PROJETOS EDUCACIONAIS E EQUIDADE NO ATENDIMENTO
5.1. Uma ameaça para a efetividade da ação diz respeito à falta de informação de grande parte dos agentes executores
sobre as principais carências pedagógicas dos professores da rede pública que lecionam no Ensino Fundamental, assim
como a inexistência de plano prevendo diretrizes, objetivos e metas relativas à formação continuada desses profissionais.
O despreparo administrativo por parte dos proponentes à captação de recursos da ação vem dificultando o cumprimento
das exigências técnicas e legais de habilitação aos recursos, além de ensejar constantes diligências por parte do MEC
para sanar lacunas e inconsistências quanto ao mérito do pleito apresentado. Verificou-se ainda que as escolas e os
professores não participaram efetivamente do processo de construção da demanda por capacitação.
...................................................................................................................................................................................
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
PROCESSO DE AVALIAÇÃO E MONITORAMENTO DOS PROJETOS EDUCACIONAIS
78
6.1. Constatou-se desconhecimento pela Gerência da ação quanto à efetividade da capacitação recebida pelo professor
para melhorar/transformar a realidade e as condições de sua atuação profissional. Além disso, não há previsão no modelo
lógico da ação para a coleta de dados sobre o perfil dos beneficiários, equidade de atendimento e qualidade do programa
de formação ministrado. A ausência dessas informações afeta o processo de tomada de decisão, impede a prestação de
contas à sociedade sobre os resultados da ação de governo, além da possibilidade de gerar desperdícios de recursos em
virtude da geração de despesas com baixa utilidade social. Também ficou demonstrada a existência de fragilidades nos
controles internos do FNDE, o que agrava o risco da ocorrência de impropriedades administrativas, como erros e fraudes.
6.2. A avaliação é procedimento fundamental para sanar deficiências e ajustar os processos de forma a aperfeiçoar os
efeitos positivos esperados da ação governamental. No caso da ação de formação continuada de professores, a avaliação
em nível governamental deve ocorrer em dois níveis: a) federal, por ser o realizador do planejamento macro; financiador
e gerente da ação; b) pelos demais entes convenentes, estados/municípios, por serem responsáveis pelo planejamento e
implantação local dos cursos de capacitação.
Controle Externo
Unidade III
6.3. O Decreto no 5.233/2004, que trata das normas para a gestão do Plano Plurianual 2004-2007, estabelece, em seu
art. 4o, que o gerente do programa deve monitorar e avaliar a execução do conjunto das ações do programa. Em seu art.
23, a Instrução Normativa STN no 1/1997 (e suas alterações) prevê que: A função gerencial fiscalizadora será exercida
pelo concedente, dentro do prazo regulamentar de execução/prestação de contas do convênio, ficando assegurado a
seus agentes qualificados o poder discricionário de reorientar ações e de acatar, ou não, justificativas com relação às
disfunções porventura havidas na execução. Essa e outras determinações constam dos convênios celebrados pelo FNDE,
entre os itens da Cláusula das Obrigações do convenente.
6.4. Dessa questão, verificaram-se quais informações e instrumentos foram previstos na concepção da ação auditada
como suporte à avaliação do seu desempenho, bem como se são suficientes e de que forma vêm sendo utilizados pelo
gestor federal e pelos executores. Sendo assim, os critérios de auditoria foram definidos tendo por base: a) indicadores
construídos a partir de entrevista com gestores municipais de educação; b) disposições contidas em legislação ou
manuais disciplinando o funcionamento da ação; c) levantamento da sistemática adotada pelo MEC quanto ao registro e
comunicação de informações durante a divulgação da ação e análise e aprovação de projetos educacionais.
6.5. Quanto aos indicadores de desempenho definidos para o gerenciamento da ação, analisou-se, preliminarmente, aqueles
constantes do PPA 2004/2007. Observou-se que estes, relativos ao programa Valorização e Formação de Professores
e Trabalhadores da Educação, medem a taxa de docentes com nível superior atuando nas diversas áreas da educação
(Ensino Especial; Pré-Escola; Creche; Ensino de Jovens e Adultos; Ensino Fundamental; e Ensino Médio). Não refletem,
portanto, o desempenho alcançado pela ação em estudo, vez que seu objetivo é proporcionar aos professores novas
aptidões para a prática pedagógica, e não graduá-los em nível superior.
6.6. O monitoramento e avaliação dos programas de governo são ferramentas essenciais para a boa prática gerencial.
A avaliação é um procedimento que deve ocorrer em todas as etapas, permitindo ao gestor federal o acompanhamento
das ações, a sua revisão e redirecionamento, quando necessário. Enquanto o monitoramento é uma atividade gerencial
interna, que se realiza durante o período de execução e operação, a avaliação pode ser realizada antes ou durante a
implementação, como ao concluir uma etapa ou o projeto como um todo, ou mesmo algum tempo depois, devendo se
preocupar com o impacto provocado pela intervenção pública em seus beneficiários (COHEN, E.; FRANCO R., 1999).
6.7. O modelo lógico da ação não previa avaliação de sua efetividade, tampouco a construção de outros indicadores de
desempenho. Os dados de diagnóstico de situação prévia, condição básica para qualquer avaliação, em regra, não foram
coletados, ou seja, não há como trabalhar com um marco zero em relação à situação do professor antes de sua participação
no curso. Entende-se, nesse sentido, que a ação de formação continuada de professores carece de indicadores gerenciais
que permitam à SEB/MEC e ao FNDE conhecerem os benefícios (ou inferirem deles) e impactos do gasto público para a
melhoria da atuação didático-pedagógica do professor beneficiário e do planejamento pedagógico escolar.
6.8. No sentido de minimizar essa deficiência, apresenta-se uma sugestão de cesta de indicadores de desempenho, na
Tabela 7, para os quais não se pretende, todavia, ser exaustivo. Os indicadores 3 e 4 poderão ser mensurados mediante
a avaliação de um conjunto predefinido de variáveis, com a utilização de escalas de autopercepção.
6.14. Quanto à participação social, verificou-se no conselho escolar, que conta com a presença de docentes, servidores
administrativos, alunos e pais de alunos, um potencial ator de apoio ao fortalecimento da accountability da ação.
Considerando o papel do conselho escolar como instância de integração e participação social nas decisões sobre questões
pedagógicas, financeiras e administrativas das unidades de ensino da rede pública, investigou-se se há algum envolvimento
deste stakeholder na elaboração e acompanhamento da proposta educacional de formação continuada de professores.
6.15. Observou-se que o modelo lógico da ação não previu papel oficial para os conselhos escolares. Na prática, esses
conselhos acabam não sendo muito atuantes, percepção compartilhada tanto pelos gestores municipais de educação
entrevistados (66,1%) como pelos gestores escolares (58,5%). Os professores relataram nos grupos focais que ainda
não estão organizados de forma adequada para se fazerem representados nos conselhos. A pesquisa postal indicou a
Região Sudeste como a mais avançada em adotar iniciativas nessa área, ficando a pior situação com o Centro-Oeste.
Pós-Graduação a Distância
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79
Controle Externo
Unidade III
6.16. Outros problemas intrínsecos que limitam os conselhos de assumirem seu verdadeiro papel no controle social
das políticas educacionais foram apontados em recente estudo elaborado pelo Programa Nacional de Capacitação de
Conselheiros Municipais de Educação (2003), que são: falta de capacitação (44,0%); falta de interesse dos representantes
(25,0%); falta de pessoal de apoio (8,0%); e falta de espaço físico (7,0%). O estudo indicou ainda que praticamente
90,0% das funções desses conselhos eram de caráter fiscalizadoras, enquanto que as demais, em sua maioria, de cunho
normativo, o que mostra a importância dessas instâncias no controle do gasto público. Em que pese o estudo ter sido
direcionado aos Conselhos Municipais de Educação em funcionamento, é de se esperar que os problemas encontrados
reflitam também a situação dos conselhos escolares.
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6.20. Por fim, em relação aos sistemas de controle interno, procurou-se levantar fragilidades e deficiências administrativas
que vêm limitando o controle e exame da conformidade dos atos e dos resultados da ação.
6.21. A atuação do FNDE, por exemplo, já foi objeto de auditoria operacional realizada pelo TCU em três momentos distintos
nos anos de 1991 (TC 021.995/91-5 Decisão no 38/92 – Segunda Câmara), de 1993 (TC 014.833/93-0 – Decisão no
706/94 – Plenário) e de 1998 (TC 930.220/98-6 – Decisão no 274/99 … Plenário). Esses trabalhos concluíram que o
FNDE, ao longo dos últimos anos, vem se preocupando muito mais com a liberação dos recursos do que propriamente
com os objetivos a serem alcançados pelas ações de governo.
6.22. Na auditoria realizada em 1991, o TCU consignou várias fragilidades nos sistemas de controle interno do FNDE,
em função da ausência dos seguintes fatores: a) estrutura administrativa com rotinas claras e atribuições definidas;
b) informações gerenciais ágeis, atualizadas e confiáveis; c) efetivo cadastramento de todos os processos relativos à
solicitações de recursos do FNDE, com suas respectivas situações e localizações; d) comprometimento orçamentário
prévio à liberação de recursos, impossibilitando o atendimento de entidades inadimplentes; e) fiscalização regular dos
projetos financiados; f) melhor controle sobre as entidades beneficiadas, principalmente, quanto ao cadastro dos objetos
conveniados e suas efetivas execuções; g) a cobrança diligente das prestações de contas com prazos vencidos; h)
informação, no relatório de entidades devedoras, sobre quais medidas foram adotadas com relação aos processos em
atraso, visando a regularização de suas pendências.
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
6.23. Posteriormente, na fiscalização realizada em 1993, cujo foco foi a atividade de prestação de contas de convênios,
o Tribunal registrou que até mesmo entre alguns técnicos da Autarquia e, principalmente, do MEC, o FNDE é visto como
um simples banco, que troca dinheiro por prestações de contas, as quais nem sempre têm, sequer, sua fidedignidade
aferida. O desempenho do Fundo acabava sendo avaliado, não pelos resultados concretos obtidos, mas, sobretudo, pelo
número de convênios celebrados e pelos valores repassados.
80
6.24. Já em 1998, o TCU constatou uma significativa piora no quadro do FNDE, a ponto de não se saber, ao certo, sequer
o número de prestações de contas devidas, o número de prestações de contas apresentadas, o número de convenentes
omissos ou o número de prestações de contas aprovadas ou rejeitadas pela Instituição.
6.25. Por meio da Nota Técnica AUDIT/FNDE/MEC no 5/2005, o setor de Auditoria Interna do FNDE também aponta
fragilidades nos sistemas de controle interno da autarquia, demonstrando que os procedimentos de execução e supervisão
adotados pelas áreas, no curso do seu fluxo operacional, são insatisfatórios ou inadequados. Essa situação aumenta o
risco da ocorrência de impropriedades administrativas, como erros e fraudes, o que pode ocasionar prejuízo ao erário e/
ou grave descumprimento de preceitos legais.
6.26. Levantou-se também, como dificuldade para o desenvolvimento dos trabalhos de monitoramento, o fato de o Sistema
de Assistência a Programas e Projetos Educacionais (SAPE), gerenciado pelo FNDE, permanecer muito tempo fora do ar,
às vezes de três a quatro dias consecutivos, e a impossibilidade de extração de informações e relatórios gerenciais por
ação orçamentária. Outro problema identificado diz respeito a um retrabalho, de aproximadamente 85,0%, nos processos
cadastrados no SAPE, devido a falhas na digitação e na formação dos processos. O setor responsável pelo cadastramento
encontra-se terceirizado pelo FNDE.
Controle Externo
Unidade III
6.27. À luz dessas constatações, fica evidenciado que os instrumentos de controle carecem de aperfeiçoamentos,
considerando-se, sobretudo, o ambiente de atuação do FNDE. São condicionantes dessa situação, dentre outros
fatores: a excessiva demanda de trabalho decorrente do número de convênios formalizados anualmente; o volume de
repasses de recursos; e a quantidade de prestações de contas a serem analisadas. O órgão possui ainda uma gama
de departamentos e setores onde as atribuições ainda se encontram fragmentadas e a comunicação entre si carece
de aperfeiçoamento. Além do mais, a carga de trabalho da autarquia encontra-se associada a um deficitário quadro
de pessoal, refletido no reduzido número de servidores efetivos e na alta dependência de mão de obra terceirizada,
inclusive em atividades finalísticas.
6.28. Em relação ao seu quadro de pessoal, segundo o Relatório de Atividades do FNDE, referente ao exercício de 2004,
a autarquia federal era constituída por 811 pessoas, sendo 342 servidores, 351 prestadores de serviço e 118 de outras
modalidades (41 contratados temporariamente; dez vinculados a organismos internacionais; dois em exercício provisório;
20 em cargo de comissão; 27 em exercício descentralizado; e 18 requisitados).
6.29. Por outro lado, a própria Auditoria Interna do FNDE relata que não está adequadamente aparelhada para identificar
e prevenir atos da gestão interna da autarquia que não se coadunem com os princípios da legalidade e da moralidade
administrativa. Concorrem como fatores restritivos à atuação da Auditoria Interna as seguintes situações: a) foco e forma
de atuação do setor; b) quantitativo de servidores em exercício no setor. A força de trabalho alocada na Auditoria Interna
é a principal restrição para a eficácia das ações de controle, tanto no âmbito externo quanto no interno, mostrando-se
insuficiente para atender a demanda crescente dos Órgãos de Controle e do Ministério Público, além de inviabilizar o
acompanhamento dos atos de gestão praticados no âmbito do FNDE.
6.30. A mencionada Nota Técnica aponta ainda algumas medidas que a Auditoria Interna do FNDE, no âmbito de sua
ação, tem implementado no sentido de aperfeiçoar o foco e a forma de sua atuação. Quanto ao foco, por exemplo, as
inspeções passaram a atender, prioritariamente, as demandas do Ministério Público Federal, em razão da possibilidade
de imposição de multa ao dirigente da Autarquia, sendo essa atuação restrita ao quantitativo de servidores alocados no
próprio setor de Auditoria Interna. Foram previstas, também, realização de ações de acompanhamento da gestão interna,
notadamente quanto às recomendações e determinações da Controladoria Geral da União e do TCU. Quanto à forma de
atuação da Auditoria Interna, o trabalho de campo passou a ser mais bem planejado, além do que o relatório final assumiu
caráter conclusivo, visto que esse, até então, exercia a função de mero instrumento de diligência.
6.32. Quanto às deficiências estruturais e fragilidades de controle interno identificadas, a Nota Técnica informa algumas
medidas corretivas propostas/adotadas pelo FNDE: a) encaminhamento, ao Ministro de Estado da Educação, de proposta
de criação de Unidades Regionais do FNDE, de cargos permanentes, além de alteração dos quantitativos de cargos
em comissão da estrutura da Autarquia, mediante Ofício no 238/2005 (FNDE); b) encaminhamento, ao Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, de proposta de Projeto de Lei criando a carreira de Especialista em Financiamento
e Gestão de Projetos Educacionais, mediante Ofício no 577/2004 – Presidência/FNDE/MEC; c) revisão da utilização dos
sistemas corporativos do FNDE, notadamente quanto aos sistemas disponibilizados a cada área, bem como os usuários
e perfis autorizados, mediante edição da Portaria no 205/2005 (FNDE).
6.33. Já em relação à COGEPE/MEC, o órgão também se depara com deficiências estruturais. A insuficiência de pessoal
afeta o processo de supervisão técnica e de análise do mérito dos projetos educacionais. A coordenação possui uma equipe
de 19 servidores, sendo uma coordenadora, 13 técnicos educacionais e cinco responsáveis pelo apoio administrativo.
Sua estrutura física é inadequada ao trabalho ali desenvolvido, sobretudo no que tange ao espaço e à quantidade de
equipamentos de informática, ferramenta essencial para desenvolver as atividades dos técnicos. Em comparação a outras
carreiras do Poder Executivo, os salários dos técnicos são baixos e a inexistência de um plano de carreira, há mais de 20
anos, desmotiva os servidores. Encontra-se em tramitação o Projeto de Lei no 5.954/2005, que trata do plano de cargos
Pós-Graduação a Distância
6.31. A Auditoria Interna reconhece que a adoção dessas medidas, tanto no foco como na forma de sua atuação,
propicia alguns avanços técnicos na realização do trabalho, contudo não permite ainda implantar um acompanhamento
sistemático sobre os atos de gestão interna, tampouco rever atos de gestão de outros exercícios, notadamente pela
carência quantitativa do quadro funcional.
81
Controle Externo
Unidade III
e salários, para os servidores do Quadro Permanente do Ministério da Educação, que atualmente integram o chamado
Plano de Classificação de Cargos (PCC).
6.34. A partir das considerações feitas ao longo deste capítulo, entendeu-se oportuno recomendar aos gestores federais da
ação a adoção das seguintes medidas: a) Recomendar à SEB/MEC que institua os indicadores de desempenho constantes
na Tabela 7 do Relatório de Auditoria, como suporte ao monitoramento e avaliação da ação de formação continuada
de professores, sem prejuízo da incorporação de outros que julgue conveniente; b) Recomendar à SEB/MEC que pactue
com os municípios que apresentam desempenho negativo na taxa de rendimento escolar no Ensino Fundamental,
apurado segundo critérios técnicos definidos por aquela Secretaria, ações estruturantes voltadas à reversão desses
indicadores, com os respectivos prazos e metas de implementação; c) Recomendar ao FNDE que aperfeiçoe o sistema
SAPE, utilizado como suporte ao cadastro e gerenciamento informatizado de projetos educacionais, dando maior
confiabilidade ao seu uso em relação à prevenção de constantes períodos de indisponibilidade, bem como ofereça
treinamento aos seus operadores e usuários sobre a correta utilização dessa ferramenta; d) Recomendar ao FNDE que
aperfeiçoe o ambiente de controle da autarquia, instituindo manual de normas, rotinas e procedimentos, atualizado e
disponível aos seus servidores e empregados, de funcionamento das unidades administrativas envolvidas no processo de
habilitação, análise, aprovação, monitoramento e prestação de contas dos projetos educacionais, incluso os princípios
e condutas morais e éticos que devem ser observados; e) Recomendar ao FNDE que institua frequência mínima
obrigatória para os programas de formação continuada de professores, a ser observada como critérios avaliação do
rendimento do cursando e requisito para obtenção de certificado, incluindo entre as obrigações do convenente o seu
dever de acompanhar e prestar contas dessa frequência; f) Recomendar à SEB/MEC e ao FNDE que, em conjunto,
elaborem um levantamento dos riscos associados às atividades e aos processos considerados mais relevantes para ao
alcance dos objetivos e das metas da ação de formação continuada de professores, identificando os pontos críticos
e as ameaças que podem afetar o seu alcance, bem como as medidas necessárias para atenuá-los, utilizando como
referência, naquilo que couber, os relatos e evidências desta auditoria.
6.35. Em relação ao item sistemas de controle interno, faz mister informar que a 6ª Secretaria de Controle Externo do
TCU vem acompanhando regularmente o FNDE, atuando na recomendação de providências para sanar as impropriedades
levantadas e no acompanhamento das providências adotadas pelo Fundo. Sendo assim, deixa-se de propor recomendação
sobre a questão.
6.36. Espera-se com a implementação das recomendações da auditoria melhorar a efetividade do controle estatal sobre
a accountability e o gerenciamento da ação de formação continuada de professores, sobretudo no que tange à boa e
regular aplicação dos recursos públicos, qualidade na prestação do serviço e efetividade dos resultados alcançados.
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
ANÁLISE DE COMENTÁRIOS DOS GESTORES
82
....................................................................................................................................................................................
CONCLUSÃO
....................................................................................................................................................................................
8.3. A partir do novo modelo de planejamento e orçamento introduzido com o Plano Plurianual 2000/2003, todas as
ações governamentais foram organizadas em programas, voltados para a solução de problemas e atendimento às
demandas da sociedade. Dessa forma, a avaliação sistemática de programas e ações de governo passou a ser objeto
de fiscalização por parte do TCU. Esse tipo de atividade fiscalizatória, ou avaliativa na opinião de muitos especialistas,
constitui elemento essencial no ciclo de gestão, uma vez que possibilita aperfeiçoar o processo de tomada de decisão
dos formuladores, coordenadores e executores das ações, identificando pontos fortes e fracos, riscos e ameaças, bem
como oportunidades de melhoria.
....................................................................................................................................................................................
Controle Externo
Unidade III
8.7. Por outro lado, foi possível verificar que os controles internos sobre a aferição do desempenho da ação carecem de
aperfeiçoamento por meio da criação de instrumentos e indicadores de supervisão e monitoramento que sirvam de base
para a emissão de juízo quanto ao mérito do gasto e a atuação dos convenentes na prestação dos serviços.
8.8. Finalmente, espera-se que esta auditoria possa contribuir, a partir das determinações e recomendações propostas,
para o aperfeiçoamento dos processos de operacionalização da ação e para o fortalecimento das ações de controle
estatal, além de se tornar instrumento de suporte à tomada de decisões das autoridades educacionais responsáveis pela
construção e execução de políticas públicas de formação continuada de professores, servindo de referencial, inclusive,
para aqueles que desejarem aprofundar os estudos nas questões abordadas ao longo do relatório de auditoria.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
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VOTO
Grupo I – Classe V – Plenário
TC-012.485/2005-3 c/1 Volume
Natureza: Relatório de Auditoria Operacional (RAO)
Unidades: Secretaria de Educação Básica (SEB/MEC) e Fundo Nacional do Desenvolvimento
da Educação (FNDE/MEC)
Responsáveis: Francisco das Chagas Fernandes, Secretário de Educação Básica CPF 131.202.204-34; e José Henrique
Paim Fernandes, Presidente do FNDE CPF 419.944.340-15
Advogados constituídos nos autos: (não consta)
Sumário:
RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL. AVALIAÇÃO NO PROGRAMA DE FORMAÇÃO CONTINUADA DE
PROFESSORES DO ENSINO FUNDAMENTAL. APOIO E CONTRIBUIÇÃO DO TCU. RECOMENDAÇÕES. DETERMINAÇÕES.
5. O que diferencia o trabalho destinado à avaliação de programas de governo das demais auditorias executadas pelo
Tribunal é a forma de ação adotada. Conforme se pode observar, no caso sob enfoque, enquadrado na primeira referência,
procura-se elaborar um verdadeiro diagnóstico da matéria examinada, considerando não apenas um mas todos os ângulos
possíveis dos achados da auditoria com o objetivo de apontar os aspectos positivos e os negativos existentes. A partir
daí, busca-se caracterizar a natureza dos problemas detectados a fim de indicar as medidas que deverão ser tomadas
pelos setores responsáveis com vistas a solucionar ou minimizar os principais obstáculos. Nessa linha de enfoque, não
se pode esquecer de realçar as práticas consideradas seguras e acertadas para que sejam intensificadas em benefício
do constante aperfeiçoamento do programa objeto da auditoria.
...................................................................................................................................................................................
10. De acordo com as informações constantes do presente Relatório de Auditoria Operacional, os principais achados
do TCU podem ser assim resumidos.
1. O aperfeiçoamento é visto positivamente pelos educadores, contribuindo para a elevação de sua autoestima e da
motivação profissional.
Pós-Graduação a Distância
...................................................................................................................................................................................
83
Controle Externo
Unidade III
2. Um problema que compromete o programa é a falta de informação de grande parte dos administradores municipais
ou estaduais sobre as principais carências pedagógicas dos professores do ensino fundamental, bem como a ausência
sistemática de plano de diretrizes e metas relativas à formação continuada desses profissionais.
3. A gerência do MEC responsável pela ação governamental não dispõe de informações que permitam avaliar a efetividade
da capacitação recebida pelo professor, o que afeta o processo de decisão e impossibilita a prestação de contas, à
sociedade, dos resultados do programa.
4. As fragilidades dos controles internos do FNDE na supervisão dos recursos repassados agrava o risco de ocorrência
de erros e fraudes na utilização desses recursos.
....................................................................................................................................................................................
Ante todo o exposto, de acordo com a proposta de encaminhamento da equipe de auditoria acolhida pela Seprog, com
os devidos ajustes, VOTO no sentido de que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à deliberação deste Colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 5 de julho de 2006.
VALMIR CAMPELO
Ministro-Relator
ACÓRDÃO (EXEMPLO NO CAPÍTULO 16)
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
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84
Controle Externo
Unidade III
Capítulo 18 – Acordos Internacionais na Área de Controle
Há dois tipos de acordos internacionais que o Brasil, por meio do TCU, é signatário: acordos de cooperação técnica de
capacitação de pessoal e acordos de intercâmbio de experiências técnica, científica e cultural na área de controle e
fiscalização dos recursos públicos.
O primeiro visa ao intercâmbio tempestivo de informações para a execução de treinamentos e cursos de capacitação
de pessoal.
Esse tipo de acordo vem sendo praticado pelo TCU, sobretudo com a Entidade de Fiscalização Superior (EFS) inglesa, a
Nacional Audit Office (NAO), desde meados da década de 80 do século passado, época em que se iniciou o desenvolvimento
do estudo à aplicação da Auditoria Operacional.
É importante destacar também os acordos firmados com essa finalidade com: a Organização Internacional de Entidades
Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), a Organização Latino-americana e do Caribe de EFS (OLACEFS), as EFS(s) da
Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP) e o Government Accountability Office (GAO) americano.
As áreas de capacitação são, dentre outras: Auditoria Ambiental, Tecnologia da Informação, Prestação de Contas e
Contas do Governo, Obras Públicas, Execução Orçamentária e Contabilidade Governamental e Controle Social.
O segundo tipo de acordo internacional visa ao combate à corrupção e à fraude, bem como o compartilhamento dos
respectivos planejamentos de atividades conjuntas, quando houver e, ainda, o aperfeiçoamento dos marcos regulatórios
do controle externo.
Esse tipo de acordo surgiu em função da integração econômica do cone sul – o MERCOSUL, a partir de estudos da
Comissão Permanente Multinacional, criada no mesmo ano do Tratado de Assunção (1991). Essa Comissão foi substituída
posteriormente com a assinatura de um Memorandum de Entendimentos multilateral entre os Estados Partes em 1996.
O Mercosul
Ora, livre circulação significa eliminação de barreiras alfandegárias, tarifárias e não tarifárias – renúncia de receitas
decorrentes da isenção do imposto de importação. Assim, há que se planejar a integração das legislações nacionais
quanto a meio ambiente, licitações públicas, transações bancárias, como também em relação a realização de obras civis
públicas em comum, que passaram a integrar os orçamentos nacionais. Enfim, essas questões são passíveis de controle
por parte das EFSs não só dos países membros como também da Bolívia e Chile, signatários de acordos de livre comércio
como o Mercosul.
Em 8 de abril de 1999 foi criada a Organização das Entidades Fiscalizadoras Superiores dos Estados Partes do Mercosul,
da Bolívia e do Chile, por meio da aprovação de seu Estatuto, como consequência natural da necessidade de uma
estruturação clara dos órgãos já existentes – o conjunto das seis Entidades, a Comissão Mista, a Secretaria-Executiva
e o Grupo Técnico de Coordenação, instituídos pelo Memorandum de 1996.
Pós-Graduação a Distância
Fruto da reação dos países latino-americanos ao cenário econômico que caracterizou a década perdida, essa integração
regional é sustentada na lógica da liberalização dos mercados, qual seja, a ampliação de escala de mercados, por meio
da livre circulação de bens e serviços e a mobilidade dos investimentos produtivos, inclusive internacionais.
85
Controle Externo
Unidade III
Entre as atividades desenvolvidas pela Organização até 2006, devem ser destacadas as auditorias no circuito de
informações do Mercosul (verificação da confiabilidade de comunicação entre a Secretaria Executiva e as EFS Partes), em
postos alfandegários (operacional), em transferências orçamentárias à Secretaria Administrativa do Mercosul e na área
de meio ambiente (Gestão ambiental sobre o abastecimento de água potável em zonas urbanas e áreas metropolitanas).
O Tratado de Madri
O Mercosul buscou uma aproximação com a União Europeia a fim de aprender com sua larga experiência de quase cinquenta
anos de integração regional e de vinte do Tribunal de Contas Europeu. Assim, em dezembro de 1995 foi assinado o Acordo
Quadro Interregional de Cooperação entre a Comunidade Europeia e o Mercosul, denominado Acordo de Madri. Este
acordo tem por propósito o fortalecimento das relações existentes entre as partes e a preparação das condições para a
criação de uma associação interregional. A Organização das EFS do Mercosul, Bolívia e Chile vem mantendo encontros
regulares com a Corte de Contas Europeia.
A organização internacional de entidades fiscalizadoras superiores
A organização (Intosai, em inglês) fundada em 1953 por 34 países, entre eles o Brasil, tem por objetivo promover o
intercâmbio de informações e de experiências sobre os principais desafios enfrentados pelas EFS no desempenho de
suas funções.
Sua estrutura é composta pelo Congresso Internacional, Conselho Diretor, Secretaria Geral, Grupos de Trabalho Regionais
e Comissões e Grupos de Trabalho sobre temas específicos.
O TCU é membro do Comitê de Normas Profissionais, do Grupo de Trabalho de Tecnologia da Informação, do Grupo
de Trabalho de Auditoria Ambiental e do Grupo de Trabalho de Privatização, Regulação Econômica e Parcerias Público
Privadas. Além disso, o Tribunal preside o Subcomitê de Auditoria de Desempenho, pertencente ao Comitê de Normas
Profissionais.
Por ocasião do IX Congresso Internacional da entidade (1977), na cidade de Lima (Peru), foi adotada a Declaração de
Lima sobre Preceitos de Auditoria. Reconhecida como a Magna Carta da auditoria governamental, fornece as bases
filosóficas e conceituais dos trabalhos desenvolvidos pela Intosai.
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
O seu preâmbulo nos apresenta sua relevância:
86
“– Considerando que o uso regular e eficiente de recursos públicos constitui um dos pré-requisitos
essenciais para a gestão adequada das finanças públicas e a tomada de decisões eficazes por parte
das autoridades responsáveis;
– considerando que, para alcançar esse objetivo, é indispensável que cada país tenha uma Entidade
Fiscalizadora Superior cuja independência seja garantida pela legislação;
– considerando que essas instituições tornaram-se ainda mais necessárias pelo fato de o Estado ter
ampliado suas atividades para setores sociais e econômicos e, portanto, operar além dos limites da
estrutura financeira tradicional;
– considerando que os objetivos específicos da auditoria, a saber, garantir o uso adequado e eficaz
de recursos públicos, o desenvolvimento de uma gestão financeira saudável, a execução adequada
de atividades administrativas e a comunicação de informações para autoridades públicas e o público
em geral por meio da publicação de relatórios objetivos, são necessários para garantir a estabilidade
e o desenvolvimento dos Estados em conformidade com as metas estabelecidas pelas Nações Unidas;
– considerando que, em congressos anteriores da INTOSAI, as assembleias plenárias adotaram
resoluções cuja distribuição foi aprovada por todos os países-membros;
Controle Externo
Unidade III
DECIDE:
– Publicar e distribuir o documento intitulado ‘Declaração de Lima de Diretrizes para Preceitos de
Auditoria’”.
A organização latino-americana e do caribe de entidades fiscalizadoras superiores
A organização Olacefs foi criada em 1990 em Assembleia Extraordinária realizada em Buenos Aires (Argentina), possui
23 países membros, entre eles, o Brasil. É um dos grupos de trabalho regionais da Intosai. É sucessora do Instituto
Latino-Americano de Ciências Fiscalizadoras, criado em 1965.
A organização é composta pelos seguintes órgãos: Assembleia Geral; Conselho Diretor; Presidência; Secretaria Geral;
Comissão de Ética Pública, Probidade Administrativa e Transparência (Cepat); Comissão de Desempenho das EFS e
Indicadores de Desempenho (Cedeir); Comissão Técnica da Auditoria de Meio Ambiente (Comtema); Comitê de Capacitação
Regional (CCR) e Comitê Especial de Revisão da Carta Constitutiva e Regulamentos (CER).
O TCU é membro da Olacefs desde sua fundação e coordena os trabalhos da Comtema.
Organização das instituições supremas de controle da comunidade dos países de Língua
Portuguesa
A organização OISC/CPLP foi criada, em 1995, quando da assinatura de um Memorandum de Entendimentos pelos
seus sete membros, na cidade de Lisboa. São eles: os Tribunais de Contas de Angola, Brasil, Cabo Verde, Guiné-Bissau,
Moçambique, Portugal e São Tomé e Príncipe. Tem por objetivo fomentar o desenvolvimento e o aperfeiçoamento técnico
entre seus signatários.
No ano seguinte, firmaram a Declaração Constitutiva da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa e, em 2001,
aprovaram seu Estatuto.
Sua estrutura é composta por uma Secretaria Geral, órgão executivo da organização, uma Assembleia Geral, um Conselho
Diretivo e o Centro de Estudos e Formação. O Brasil é sede da Secretaria Geral e é membro do Conselho Diretor.
Pós-Graduação a Distância
Em 2002, ingressou o oitavo membro: Timor Leste.
87
Para (não) Finalizar
Chegamos ao final da disciplina. Esperamos que os conhecimentos aqui transcritos e os trabalhos tenham despertado
você para a importância do Controle Interno e Externo da Gestão Pública, visando a um melhor uso dos recursos públicos.
Controle Interno e Externo da Gestão Pública
No intuito de mantermos o processo de melhoria contínua do nosso trabalho, solicitamos que sejam enviadas sugestões
ou críticas sobre a disciplina para o Coordenador do Curso e/ou Tutor da Disciplina.
88
Referências
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ABRANTES, José Serafim. LRF fácil – guia contábil da Lei de Responsabilidade Fiscal – apresentação. Brasília:
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