O PROBLEMA DA RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA
DO SERVIDOR PÚBLICO POR ATOS PRATICADOS
NA VIDA PRIVADA: LIMITES AO PROCESSO
ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
Antônio Carlos Alencar Carvalho*
Resumo: O artigo, a partir de uma larga coletânea da jurisprudência dos Tribunais Superiores,
Tribunais Regionais Federais e Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, assim
como da casuística da Administração Pública, estuda os parâmetros para a responsabilidade
administrativa do servidor público pelos atos praticados na vida privada, mas que produzam
repercussão funcional negativa em face das atribuições do cargo em que investido o agente
público.
1 FUNDAMENTO DA RESPONSABILIDADE DO SERVIDOR PÚBLICO POR ATOS
PRATICADOS NA VIDA PRIVADA
O regime disciplinar do funcionalismo não se preocupa somente com os atos
estritamente desempenhados no exercício funcional, mas também busca preservar a imagem,
decoro e credibilidade que devem merecer perante a sociedade os que titularizam cargos e
funções públicas.
José Armando da Costa acentua que o procedimento irregular do servidor em sua vida
privada pode se enquadrar no âmbito da responsabilidade disciplinar, em virtude do fato de a
moralidade e seriedade da Administração Pública eventualmente caírem no descrédito diante
dos administrados, no caso da presença de elemento inescrupuloso e desonesto nos quadros
funcionais do Estado.1
Não se pode admitir, portanto, que um policial civil seja conhecido explorador de
prostituição infantil, agiota, estelionatário condenado, integrante de quadrilhas, autor de
extorsão ou tráfico de drogas, ainda que consume essas condutas reprovadas e criminosas fora
do desempenho do cargo, pois, mesmo assim, se evidencia uma incompatibilidade moral da
*
1
PROCURADOR DO DISTRITO FEDERAL, PROCURADOR-CHEFE DA PROCURADORIA DE PESSOAL DA PROCURADORIA-GERAL
DO DISTRITO FEDERAL, PÓS-GRADUADO EM DIREITO PÚBLICO E ADVOCACIA PÚBLICA PELO INSTITUTO BRASILIENSE DE
DIREITO PÚBLICO, ADVOGADO EM BRASÍLIA/DF.
COSTA, José Armando da. Direito administrativo disciplinar. Brasília: Brasília Jurídica, 2004, p. 201.
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1
parte da pessoa física para figurar como um componente da Administração Pública e das
carreiras efetivas do funcionalismo estatal, sobretudo como combatente da criminalidade,
como se supõe ser um policial.
O Estatuto da Polícia Civil do Distrito Federal (Lei federal 4.878/1965), além de regrar
que enseja pena de demissão a prática de crime comum contra o patrimônio ou contra os
costumes (art. 48), reza:
Art. 43 - São transgressões disciplinares:
[...]
V - deixar de pagar, com regularidade, as pensões a que esteja obrigado em
virtude de decisão judicial;
VI - deixar, habitualmente, de saldar dívidas legítimas;
VII - manter relações de amizade ou exibir-se em público com pessoas de
notórios e desabonadores antecedentes criminais, sem razão de serviço;
[...]
XXXV - contrair dívida ou assumir compromisso superior às suas
possibilidades financeiras, comprometendo o bom nome da repartição;
XXXVI - freqüentar, sem razão de serviço, lugares incompatíveis com o
decoro da função policial;
[...]
XLIV - dar-se ao vício da embriaguez;
[...]
LI - entregar-se à prática de vícios ou atos atentatórios aos bons costumes;
[...]
LIII - exercer, a qualquer título, atividade pública ou privada, profissional
ou liberal, estranha à de seu cargo;
[...]
LV - adquirir, para revenda, de associações de classe ou entidades
beneficentes em geral, gêneros ou quaisquer mercadorias.
O Tribunal Regional Federal da 1ª Região fincou:
É dever do militar proceder de maneira ilibada na vida pública e na
particular. (art. 28, XII da Lei 6.880/80 e art. 14 do Decreto 4.346/02).
Razoabilidade de exigência imposta a determinados servidores e agentes
públicos que se reconhece em prestígio ao direito à imagem-atributo da
instituição à qual pertencem.2
Fábio Medina Osório nota, acerca do dever de probidade, que o Conselho de Estado
2
Processo: AMS 2006.37.01.000560-9/MA; APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA, relatora a juíza federal
convocada MONICA NEVES AGUIAR DA SILVA, 2ª Turma, DJU de 31/10/2007, p.53, data da Decisão: 20/08/2007,
por unanimidade.
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2
francês reprovou a conduta de policial, que não podia levar em seu escritório uma pistola
automática, sem autorização, além de jóias que seu irmão lhe tinha enviado. E isso porque,
pouco tempo antes, um roubo armado tinha ocorrido em uma joalheria da cidade. Vale notar
que o conselho aplicou o dever de probidade na base de presunções contrárias ao funcionário
público, ou seja, ao fim e ao cabo, a efeito de criar uma situação jurídica em seu desfavor.3
Fábio Medina Osório assenta, outrossim, que o prestígio da Administração Pública ante
os administrados supõe a honra institucional, a boa fama, a reputação e o patrimônio moral
das entidades públicas, os quais devem ser respeitados como cânones pelos agentes públicos.4
O Tribunal Regional Federal da 1ª Região assentou:
Não se afigura razoável o preenchimento de cargo de Delegado de Polícia
Federal por pessoa que, no passado, foi presa em flagrante delito por posse
de cocaína, processada e condenada por tráfico de entorpecentes; foi
demitida, a bem do serviço público, por auferir vantagens e proveitos
pessoais em razão das atribuições que exercia; entregou-se à prática de
vícios e atos atentatórios aos bons costumes; mantinha relações de amizade
com pessoas de notórios e desabonadores antecedentes, inclusive com
criminosos envolvidos com tráfico de drogas, roubo e furto de veículos;
abandonava o serviço para o qual estava escalado; freqüentava lugares
incompatíveis com o decoro da função policial; exercia atividades
profissionais estranhas ao cargo; e que envolvia-se em transações de armas
de calibre proibido, inclusive metralhadoras de origem estrangeira.
Confrontando os atos praticados pelo apelante com a norma que estabelece
as hipóteses que afastam a presunção de idoneidade moral dos candidatos a
cargos da carreira da Polícia Federal, conclui-se que o Conselho de Ensino
da Academia Nacional de Polícia agiu dentro da legalidade ao enquadrar o
apelante no item 2, alíneas b, f e h, bem como item 3 da Instrução
Normativa n. 03/97 do Departamento de Polícia Federal. A Polícia Federal
não pode correr o risco que admitir em seus quadros policial com passado
tão sombrio, sob pena de por em risco a integridade da sociedade para a
qual presta seus serviços, notadamente quando se trata do cargo de
Delegado de Polícia. Apesar de não garantir uma conduta profissional
irreparável, a investigação da vida pregressa dos candidatos a cargos
policiais é um fator de inegável importância no processo seletivo, onde, de
plano, a administração deve afastar aqueles cuja falta de idoneidade moral
fique desde logo demonstrada pela existência de atos praticados com
violação à ordem jurídica posta.5
Aliás, M. Waline escreve que, no direito administrativo francês, as faltas alheias ao
serviço podem implicar responsabilidade disciplinar, desde que a conduta irregular seja
3
4
5
OSÓRIO, Fábio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 74.
Obra citada, p. 81
AMS 1998.34.00.025150-5/DF, relatora a Desembargadora Federal Selene Maria de Almeida, 5ª Turma, DJ de
27.10.2005, p. 71, decisão de 28.09.2005.
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suscetível de se refletir sobre a função pública.6
A administrativista francesa Éliane Guichard-Ayoub pontua que um fato da vida privada
do servidor pode constituir uma falta disciplinar, se suscetível de causar prejuízo ao
funcionamento do serviço, quebra dos deveres de reserva, decoro, dignidade:
De même, um fait de la vie privée peut constituer une faute disciplinaire s’il
est susceptible de porter atteinte au fonctionnement du service (manquement
aux obligations de reserve ou de dignité, par exemple).7
José Cretella Júnior também encarece que a violação dos deveres do funcionário pode
ocorrer por faltas cometidas fora do serviço, mas que repercutam sobre a honra e a
consideração do agente, a ponto de, por ressonância, refletir-se no prestígio da função
pública.8
2. EXEMPLOS DE REPERCUSSÃO ADMINISTRATIVA DE CONDUTAS
IRREGULARES NA VIDA PRIVADA
Na atividade de consultoria jurídica da Procuradoria-Geral do Distrito Federal, já foram
verificados casos de médico, servidor público distrital, que praticara tantos erros profissionais
na atividade privada, até que sua inscrição e registro foram cassados pelo Conselho Federal de
Medicina – CFM, o que lhe retirou a possibilidade de exercer a profissão, inclusive na
atividade pública, quadro ilustrativo de os reflexos da conduta privada do funcionário se
projetarem no campo administrativo, haja vista que desmoralizaria a Administração que seus
agentes públicos, seus cirurgiões, fossem conhecidos como pessoas profissionalmente
inidôneas, a ponto de terem sua inscrição cassada pelo Conselho Autárquico de Fiscalização
Profissional competente.
Como admitir que o engenheiro, titular desse cargo no serviço público, pudesse
desempenhar suas atribuições se o Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
já lhe cassara o registro, por causa de gravíssimos erros profissionais cometidos na atividade
6
7
8
WALINE, M. Droit administratif. 8. ed. Paris: Éditions Sirey, p. 803.
GUICHARD-AYOUB, Éliane. La fonction publique. Paris: Masson, 1975, p. 257.
JÚNIOR, José Cretella. Prática de processo administrativo. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 84.
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privada, a ponto de causar o desabamento de viadutos, pontes, prédios residenciais e
comerciais? Poderia uma pessoa assim desqualificada ser julgada digna de continuar
vinculada ao Estado?
Donde ficaria o prestígio do serviço público nesses casos? Quem são os integrantes dos
postos da Administração: médicos cassados pelo CFM, por terem cometido faltas éticas
constituídas de erros cirúrgicos repetidos e gravíssimos, causadores de mortes e seqüelas
definitivas em diversos pacientes operados quando do exercício privado da profissão?
Enfermeiros acusados de cometer abuso sexual contra pacientes em hospitais particulares?
Arquitetos e engenheiros que, na função privada, deram causa a desabamentos de prédios
residenciais e comerciais devido a erros grosseiros nos projetos e nos cálculos por eles
elaborados? Poderiam eles, normalmente, participar dos trabalhos e planos preliminares da
construção de hospitais, museus, obras públicas, no exercício da função administrativa?
São casos de típico reflexo, na esfera administrativa, de atos consumados no ofício
privado, que desmerecem o servidor público e o afetam nessa qualidade, projetando-se
negativamente sobre a função administrativa pública e suas atribuições.
A Lei 8.112/90, nesse particular, destaca que o processo disciplinar é o instrumento
destinado a apurar responsabilidade de servidor por infração praticada no exercício de suas
atribuições, ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se encontre
investido (art. 148).
José Armando da Costa inclui entre as transgressões disciplinares o comportamento
desonroso praticado pelo servidor público inescrupuloso e ímprobo em sua vida privada,
porque, se esta abalar o crédito, a seriedade e a moralidade com que devem ser considerados
os agentes da Administração Pública, desacreditando, por via indireta, o prestígio estatal
perante a sociedade, não mais convirá a permanência do funcionário como integrante da
estrutura administrativa do Estado.9
O Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios considerou legítima a demissão de
servidores públicos do Distrito Federal por atos irregulares praticados quando do exercício da
função de membros do conselho fiscal e da diretoria comercial de Caixa Beneficente de
9
COSTA, José Armando da. Teoria e prática do direito disciplinar. Rio de Janeiro: Forense, 1981, p.2.
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5
empresa pública distrital.10
3. PARÂMETROS PARA A RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA POR ATOS
DA VIDA PRIVADA: O REQUISITO DA VIOLAÇÃO DA MORALIDADE
PROFISSIONAL
Egberto Maia Luz enuncia, porém, que “a responsabilidade que interessa ao Direito
Administrativo Disciplinar é aquela que se refere à coisa pública.”11
O entendimento justifica a idéia de que a punição disciplinar por fato não praticado no
exercício da função pública, nem a ela relacionado, deve ser expressamente capitulada em lei,
como regra geral.
Se um analista de finanças e controle, por exemplo, é renhido defensor dos interesses do
erário e da Administração Pública, sempre no eficiente desempenho funcional de controle
interno de legalidade sobre os atos de despesa executados pelas autoridades administrativas
fiscalizadas, portando-se de forma exemplar na atuação como funcionário estatal, não se pode
falar de responsabilidade administrativa e invadir a seara da intimidade e da vida privada do
agente, ainda que seja mau marido, adúltero, péssimo pai, que não concede amor e carinho
aos seus filhos; ou seja motorista imprudente; tenha, dentro de seu domicílio ou em locais
reservados, práticas sexuais escandalosas, não ortodoxas ou bizarras, denunciadas à
Administração por ex-esposas ou ex-namoradas; não seja comedido no falar, ou se revele
imoderado nos gestos, no âmbito dos dias de lazer e em caráter particular, com a família e
conhecidos; se for mau síndico; se não indeniza os danos causados a veículos de terceiros,
apesar de reconhecer sua culpa; se é briguento ou vizinho incômodo; se coleciona revistas ou
materiais impróprios para a moralidade convencional.
Sem dúvida que melhor seria que o servidor recebesse o prêmio de cidadão honorário,
medalhas de honra ao mérito, por seu comportamento mesmo na vida privada ou fora da
função pública.
Mas para os desvios de conduta consumados nas hipóteses aventadas supra, em que os
10 APC 20010150057360, acórdão n. 159977, julgamento de 18.02.2002, 4ª Turma Cível, relator o Desembargador Sérgio
Bittencourt, DJU de 18.09.2002, p. 46.
11 LUZ, Egberto Maia. Direito Administrativo disciplinar: teoria e prática. 4. ed. Bauru: Edipro, 2002, p. 256.
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desregramentos ou atos não recomendáveis se restringem à esfera da vida privada, ou mesmo
da indevassável intimidade, garantidas pela Constituição, sem que exista repercussão negativa
sobre o desempenho funcional, ou sobre a honra e credibilidade que deve atrair da sociedade
aquele que se apresenta como integrante da Administração Pública, não há como se divisar a
possibilidade de responsabilidade administrativa.
A vida íntima do servidor, seus momentos de privacidade ou de contato social, ainda que
não lhe confiram o título de cidadão-modelo, não podem ser devassados para fins de punição
disciplinar, desde que inexista repercussão sobre a função pública.
As sanções cabíveis para os supracitados atos censuráveis serão de ordem cível, moral,
multas de trânsito, multas de condomínio, perda sentimental com o distanciamento do
convívio com os filhos de que não cuidou, ruptura matrimonial por relacionamentos
extraconjugais contínuos, dentre outras conseqüências sociais adversas, como repulsa da
vizinhança, ser objeto de comentários jocosos por parte dos conhecidos, etc. Mas não haverá
ensejo a que se fale de demissão por condutas inteiramente alheias à função pública, as quais
também não projetam efeitos diretos negativos sobre o exercício funcional ou a qualidade de
funcionário.
Fábio Medina Osório parece encampar essa linha de entendimento:
O problema da falta de probidade administrativa tem que ser visto no
universo da ética pública, no contexto de normas jurídicas especificamente
protetoras das funções públicas, dos valores imanentes às Administrações
Públicas e aos serviços públicos. [...] Caberá ao direito disciplinar tutelar
condutas incompatíveis com as funções. A improbidade administrativa não
se configura, pois, pelo chamado comportamento incompatível com a
função pública, se tal conduta estiver dissociada totalmente das atribuições
do agente público, visto que não tratamos de uma honra privada e de seus
reflexos nos setor público, mas sim da honra diretamente vinculada às
funções públicas.12
Outra será a consideração se existe prejuízo direto à função, como no caso do policial
que recebe ajuda de custo de pessoa envolvida em crimes, ou que é diretor-presidente de
escola de samba comprovadamente envolvida com o crime organizado ou o jogo do bicho,
12 OSÓRIO, Fábio Medina. Teoria da improbidade administrativa. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007,
p. 285, 87.
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porquanto a atividade privada causa dano à condição de idoneidade para o exercício da função
policial.
4. A REPERCUSSÃO ADMINISTRATIVA-DISCIPLINAR DE CONDUTAS DA VIDA
PRIVADA DEVE CONSIDERAR AS ATRIBUIÇÕES FUNCIONAIS DO
SERVIDOR
É mister sustentar que, para gerar responsabilização funcional, os atos da vida privada
irregulares devem guardar vinculação com as atribuições do cargo específico em que
investido o servidor público, como previsto no art. 148, parte “b”, da Lei n. 8.112/1990.
O que deve ser cotejado, portanto, é a relação direta de prejuízo entre a conduta privada,
se manifestamente incompatível com os valores esperados dos titulares de cargos na
Administração Pública, e sua imediata vinculação com as atribuições funcionais do posto
ocupado pelo servidor.
Se um auditor fazendário (depois de ser lesado por um comerciante de automóveis, que
lhe vendou veículo com vícios de qualidade ou com engano ou vultosa desvantagem
financeira) é acusado de emitir um cheque sem suficiente provisão de fundos, acusado de
crime de estelionato, o que seria objeto de discussão entre as partes em face do confronto
patrimonial entabulado, há nessa rixa, de caráter estritamente privado, atentado contra a
qualidade funcional, quebra da confiança do Estado na pessoa do agente público? Na verdade,
o que sucedeu foi um conflito de natureza particular, alheio à função pública.
Ao contrário, se o servidor é um estelionatário reincidente, contumaz, aí sim, patenteiase a incompatibilidade da prática de crime comum em face da dignidade esperada de um
integrante da Administração Pública.
Tanto que em certos estatutos disciplinares, como dos policiais civis, de regra, a prática
de crimes comuns, contra o patrimônio, os costumes, a fé pública, constitui falta disciplinar,
passível de demissão.
Edgar de Carvalho ajunta: “Mesmo fora da função, quando o funcionário pratica ato que
o desmerece perante o conceito público, é passível de responsabilidade.”13
13 CARVALHO, Edgar de. Direitos e deveres do funcionário da Prefeitura do Distrito Federal. Rio de Janeiro e São
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Marcelo Caetano sentencia: “É preciso que, fora do serviço, não esqueça o respeito
devido à corporação de que faz parte”, mas ressalva que o dever de boa conduta na vida
privada não compreende a esfera da intimidade do funcionário; só as manifestações da vida
particular que, por sua publicidade, possam causar escândalo e comprometer o prestígio da
função pública.14
Fábio Medina Osório ainda complementa:
O conceito de desonestidade, no terreno jurídico, é mais restrito que o
peculiar do universo moral. Neste, a desonestidade pode englobar falhas de
caráter ou distorções morais bastante polêmicas, como aquelas relativas a
deveres de fidelidade matrimonial ou nos relacionamentos de amizade e de
amor, sem falar nas questões puramente patrimoniais, como dívidas e
preferências por jogos de azar. Na honestidade profissional, ao contrário,
homens com vícios morais podem encaixar-se tranqüilamente, desde que
observem as regras de bom exercício de suas atividades funcionais. É dizer:
o sujeito que é mau marido, ou péssimo amigo nas relações pessoais, mau
pai, mau filho, jogador, com qualquer tipo de orientação sexual, poderá
cumprir com todas as suas obrigações profissionais, satisfazendo os
pressupostos da honestidade funcional, embora, no serviço, tal pessoa possa
ser apontada como desleal, carreirista ou mau caráter, e na vida pessoal ser
considerada, no mínimo, desregrada ou fora dos padrões tidos como
normais. Enfim, cabe reconhecer que há características que, mesmo no
interior da vida profissional, na empresa ou no órgão público, são
pejorativas e denunciam falhas morais na pessoa, quando não indiciam
traços subjetivos infensos à normalidade social predominante. Todavia, tais
fatores podem não ingressar na órbita mais estreita da honestidade
profissional.15
Por exemplo, poderá ser enquadrada como prevalecimento abusivo da condição de
policial civil (inciso XLVIII do art. 43 da Lei nº 4.878/1965), falta apenada com demissão, a
eventual conduta cometida por servidor que, em dia de folga, munido da pistola que lhe é
acautelada em razão do cargo público, após ingestão de bebida alcoólica em bar, cometa
crime de homicídio contra particular indefeso e inocente, pois o agente público, na hipótese,
terá se valido do treinamento, que lhe é ministrado em virtude da função policial, e do porte
de arma que a profissão lhe faculta para, em momento de folga, atentar, sem justa causa,
contra a vida da vítima.
Paulo: Freitas Bastos, 1957, p. 136.
14 CAETANO, Marcelo. Manual de direito administrativo. 10. ed., Coimbra: Almedina, vol. I e II., p. 751.
15 OSÓRIO, Fábio Medina. Teoria da improbidade administrativa. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 150.
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9
Esse juízo é corroborado pelo colendo Superior Tribunal de Justiça, que
denegou mandado de segurança impetrado por servidor público, demitido
em face do enquadramento de sua conduta com improbidade administrativa,
por incursão no tipo previsto no art. 11, V, da Lei nº 8.429/92, em
combinação com o art. 132, IV, da Lei nº 8.112/90, por transgressão
praticada fora do exercício funcional, mas que se julgou, por reflexo,
comprometedora da probidade administrativa, consoante trecho da ementa
do acórdão, a seguir transcrita (destaques não originais):
“MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR. PRISÃO EM FLAGRANTE DE ADVOGADO DA
UNIÃO QUE PRETENSAMENTE SE FEZ PASSAR POR OUTRA
PESSOA EM CONCURSO PÚBLICO. PLEITO DE TRANCAMENTO.
TESE DE FALTA DE JUSTA CAUSA PARA A INSTAURAÇÃO DO
PROCESSO
POR
ATIPICIDADE
DA
CONDUTA.
NÃOCARACTERIZAÇÃO. PREVISIBILIDADE DA CONDUTA EM TESE
NA LEGISLAÇÃO DISCIPLINAR APLICÁVEL. NULIDADE DA
PORTARIA. NÃO-OCORRÊNCIA. FUNDAMENTAÇÃO SUFICIENTE.
DIREITO
LÍQUIDO
E
CERTO
NÃO
EVIDENCIADO.
1. Não se vislumbra a atipicidade da conduta que, em tese, pode
perfeitamente assumir adequação típica, amoldando-se ao disposto nos arts.
116, inciso IX e 132, inciso IV, ambos da Lei n.º 8.112/90, este último c.c. o
art. 11, inciso V, da Lei n.º 8.429/92. 2. Embora o pretenso ato ilícito não
tenha sido praticado no efetivo exercício das atribuições do cargo, mostra-se
perfeitamente legal a instauração do procedimento administrativo
disciplinar, mormente porque a acusação impinge ao Impetrante conduta
que contraria frontalmente princípios basilares da Administração Pública,
tais como a moralidade e a impessoalidade, valores que tem, no cargo de
advogado da União, o dever institucional de defender. Ordem denegada.”16
Em igual compasso, Carlos S. de Barros Júnior destaca que os fatos praticados na vida
particular do servidor só poderão ser computados para fins de punição na órbita disciplinar
quando afetarem gravemente a consideração do infrator e abalarem o exercício funcional,
pautando-se o exame segundo o meio, os costumes vigentes no meio social, o grau de
reprovação da conduta e sobretudo a publicidade e o escândalo decorrentes da má atitude,
tendo em vista que as instituições são julgadas por seus integrantes, mas afiança que não se
pode invadir a esfera da intimidade do funcionário.17
A Advocacia-Geral da União emitiu parecer no sentido de que é “incabível a
responsabilização administrativa se a infração é praticada no exercício de cargo de confiança
de entidade representativa de classe de servidor federal, portanto, em regra, sem relação com
o desempenho do cargo e o Serviço Público.”18
16 MS 11035/DF, relatora a Ministra Laurita Vaz , 3ª Seção, Julgamento em 14/06/2006, DJ de 26.06.2006, p. 116
17 JÚNIOR, Carlos S. de Barros. Do poder disciplinar na administração pública. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1972,
p. 24.
18 Parecer AGU: GQ-153, Advogado-Geral da União: Geraldo Magela da Cruz Quintão, data do adoto: 25.06.1998, data do
Aprovo: 25.06.1998, Processo 12100.008960/97-93, Ministério da Fazenda, Assunto: Aplicação de penalidade a servidor,
Versão editada pela SEDOC para garantir a permanência do acesso.
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O Tribunal Regional Federal da 5ª Região, considerando que a responsabilidade do
servidor público decorre da prática de ato comissivo ou omissivo que lhe seja atribuído em
razão do desempenho de suas atribuições, ou a pretexto de executá-las, decidiu que a conduta
de policial, absolutamente circunscrita ao âmbito de sua vida particular e de modo algum
envolvendo a instituição pública, é atípica para fins disciplinares.19
Julgou o Superior Tribunal de Justiça no mesmo diapasão:
1 In casu, em nenhum momento restou efetivamente evidenciado que o
Recorrente estivesse no exercício de seu mister ("em serviço"). Isso porque,
uma vez que os fatos se deram em local diverso do ambiente do trabalho,
ainda que próximo, como consta do Relatório Final, somente seria cabível a
imputação acaso ficasse demonstrado que o Recorrente estava, ao menos,
no cumprimento das atribuições do cargo no momento do ocorrido, o que
não ocorrera na espécie. 2 O fato de cuidar-se a vítima de funcionário
público, colega de serviço do Recorrente, e de existir uma animosidade
entre eles em razão do serviço, segundo consta dos autos, não se mostra
suficiente para tipificar o ilícito administrativo. Recurso conhecido e
parcialmente provido para anular a pena demissória aplicada ao
Recorrente.20
Di Pietro doutrina: “A vida privada do funcionário, na medida em que afete o serviço,
pode interessar à Administração, levando-a a punir disciplinarmente a má conduta fora do
cargo”, mas enfatiza que, para configurar ilícito disciplinar, o mau comportamento na
privacidade do servidor tem que, direta ou indiretamente, surtir reflexos na vida funcional.21
Marcelo Caetano sublinha que as condutas na vida privada só ensejam responsabilização
administrativa quando se projetam na situação atual do agente.22
No regime da Lei 8.112/90, o servidor público comente poderá ser demitido se sua
conduta se amoldar a uma das hipóteses previstas, taxativamente, no seu art. 132. Os atos da
vida privada, em princípio, para constituírem infrações funcionais, devem constar,
expressamente, no estatuto disciplinar dos servidores públicos, como conduta passível de
punição.
Parecer AGU No. WM-5/98, Consultor da União: Wilson Teles de Macedo, data de Emissão: 19.02.1998.
19 AC – Apelação Civel 135515, Processo: 9805279413-PB, 2ª Turma, DJ de 30.04.1999, p. 1011, relator o Desembargador
federal Petrucio Ferreira, unânime.
20 RMS 16264/GO, 2003/0060165-4, relatora a Ministra Laurita Vaz, 5ª Turma, julgamento de 21.03.2006, DJ de
02.05.2006, p. 339.
21 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 17. ed. São Paulo: Jurídico Atlas, 2004, p. 526-527.
22 CAETANO, Marcelo. Princípios fundamentais do direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1977, p. 398.
Versão editada pela SEDOC para garantir a permanência do acesso.
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Fábio Medina Osório endossa esse juízo:
Não há dúvidas de que, para determinada classe de servidores, algumas
condutas privadas podem ser explicitamente consideradas como violadoras
do dever de honestidade básica funcional, traduzindo-se como improbidade
administrativa. Não existirá qualquer impedimento para uma eventual
deliberação legislativa nesse sentido, sempre que observada a razoabilidade
do modelo normativo de comportamento ilícito. No silêncio legal, sem
embargo, não se há que falar, ainda, de improbidade administrativa
caracterizada pela conduta incompatível com as funções. A nota da
legalidade advém, precisamente, da intervenção direta da legislação
setorial.23
Muita ponderação e cautela devem presidir a apreciação concernente à repercussão
administrativa da conduta da vida privada do servidor público. Só em casos inquestionáveis
de prejuízo para a atividade funcional ou o prestígio direto do funcionário em face das
atribuições específicas de seu cargo, prejudicadas pela ação consumada no âmbito particular.
4 RESPONSABILIDADE POR ATOS PRATICADOS NA VIDA PRIVADA SEM
VINCULAÇÃO COM AS ATRIBUIÇÕES DO CARGO PÚBLICO
Luciano Pereira da Silva assentou, em parecer proferido na Administração Pública
federal em 1958:
A prática de atos ilícitos, desde que sem qualquer ligação com a atividade
funcional do servidor, em local diverso do da repartição, e fora do período
normal de trabalho, exclui, de um modo geral, a responsabilidade
administrativa. A sanção penal que do ato possa advir só influirá de modo
mediato ou pela condenação à pena de reclusão por mais de dois anos ou de
detenção por mais de quatro (Código Penal, art. 68, n. II), ou no caso de
interdição temporária de profissão, cuja atividade seja imprescindível ao
desempenho da função pública (Código Penal, art. 69, n. IV). Mas, em
qualquer hipótese, não há processo administrativo a ser instaurado, com
fundamento no art. 217 do Estatuto dos Funcionários. No exemplo
formulado pela entidade consulente, não haveria procedimento
administrativo a intentar, embora a condenação criminal, se viesse a ocorrer,
pudesse influir na situação funcional do acusado, se penas acessórias lhe
fossem cominadas, nas hipóteses dos arts. 68, n. II, e 69, n. IV, do Código
Penal.24
23 OSÓRIO, Fábio Medina. Teoria da improbidade administrativa. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 274.
24 SILVA. Luciano Pereira da. Questões jurídicas em processos administrativos: pareceres (2ª série). Ministério da
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Decidiu o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios que a prática de desvio de
comportamento por policiais civis, cuja íntima motivação se referia a assunto de natureza
particular (interesse amoroso), ocorrido fora do serviço, quando os agentes públicos não
declinaram sequer a condição funcional quando dos acontecimentos, não corresponderia a
uma infração disciplinar, pois que perpetrado ato estranho à função policial, incompatível com
o tipo disciplinar de abuso da função policial, motivo da anulação da pena demissória por
falta de justa causa para a punição.25
O Tribunal Regional Federal da 1ª Região julgou, no mesmo diapasão, que fatos da vida
privada, ocorridos em uma partida de futebol, sem qualquer relação ou repercussão no
exercício da função pública, não autorizavam a abertura de sindicância ou processo
administrativo.26
Fábio Medina Osório aponta:
É certo, no entanto, que não se pode esquecer que os agentes públicos estão
submetidos a um regime jurídico de direito público, mais severo e rigoroso
que outros. Trata-se de um regime estatutário, em que, naturalmente, a vida
privada desses funcionários se reduz consideravelmente, em medidas
variáveis. Daí que haja um desaparecimento da vida privada dos agentes
públicos, todavia, vai uma longa distância, até mesmo porque isso é
inviável. Por tal razão, a improbidade não se identifica com a mera
imoralidade, mas requer, isto sim, uma imoralidade qualificada pelo direito
administrativo. [...] Os agentes públicos gozam de direitos fundamentais,
entre os quais está, é óbvio, o direito à intimidade, à privacidade, ao
desenvolvimento livre de seus privados estilos de vida e personalidades. Em
todo caso, os agentes públicos têm, sem lugar a dúvidas, espaços privados
nos quais podem praticar atos imorais, desde que esses atos não
transcendam os estreitos limites da ética privada, não afetem bens jurídicos
de terceiros. Os direitos humanos, fundamentais, do homem e do cidadão,
protegem o indivíduo contra atuações abusivas, ilícitas, desnecessárias, do
Estado. [...] É certo que determinadas condutas ilícitas, praticadas por
agentes públicos em suas vidas privadas, não têm por que integrar
necessariamente o núcleo da falta de probidade administrativa. A
proporcionalidade exige que se analisem as condutas sob perspectivas
distintas, valoradas gradualmente a partir da idéia de que existem múltiplos
mecanismos institucionais de reação contra os atos ilícitos.”27
Não obstante, o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios decidiu,
Agricultura: Rio de Janeiro, 1942, v. I e II, p. 47-49, pareceres (2ª série).
25 Mandado de Segurança 482795/DF, registro do acórdão n. 80968, julgamento de 17.10.1995, Conselho Especial, relator o
Desembargador Carlos Augusto Faria, DJU de 18.12.1995, p. 19.261, seção 3.
26 AMS 199901000619300, Processo: 199901000619300-MT, 2ª Turma, DJ de 31.03.2005, p. 44, relator o Desembargador
federal Flávio Dino De Castro e Costa (convocado).
27 OSÓRIO, Fábio Medina. Teoria da improbidade administrativa. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 87.
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em sentido diverso, que “o comportamento irregular por parte de policial,
ainda que verificada esta situação ao agir como cidadão comum, não obsta a
abertura de sindicância, porque tal não o eximiria de zelar pela imagem de
sua instituição, no seu habitual proceder.”28
Por causa dessas ponderações, o mais apurado bom-senso deve nortear a aferição da
quebra do decoro funcional e do comprometimento moral referente às atribuições funcionais
próprias do cargo ocupado pelo servidor com desvio de conduta alheia à função pública.
Se um servidor, ocupante de cargo de bibliotecário, cumpre pena criminal alternativa,
por causar lesões corporais leves em vizinho, após desentendimento voltado por divergências
próprias da gestão financeira do condomínio do edifício, não haverá repercussão funcional
dessa punição, o que poderia ser diferente no caso de um policial, condenado por crime
comum de tortura, a qual, inclusive, acerreta a perda do cargo como efeito acessório da
condenação pelo juízo penal.
5. CONCLUSÕES
Pode-se concluir com as seguintes ponderações:
1) é ou não caso de se considerar gravemente ofendida a conduta funcional esperada do
titular daquele cargo público específico? Essa deve ser a indagação prévia ao juízo em torno
da existência de responsabilidade disciplinar por atos alheios à função pública;
2) cumpre perquirir: a prática desse procedimento habitual ou mesmo isolado
inviabilizou por completo a possibilidade de o servidor exercer suas atribuições funcionais,
comprometidas em sua credibilidade e honorabilidade de forma sobremodo grave, a ponto de
se exigir a expulsão do acusado do serviço público?
3) é a ofensa à moralidade profissional, a indignidade estritamente associada às
atribuições funcionais do cargo em que investido o servidor (art. 148, fine, Lei federal n.
8.112/1990), que deve ser considerada para ensejar juízo reprobatório implicante de
responsabilidade administrativa, não a violação de comportamento referente à qualidade de
pai, tutor, marido, condômino, no que tange à vida íntima, privada, às relações sociais
28 APC 3325394/DF, registro do acórdão n. 78059, data de julgamento de 12.12.1994, 5ª Turma Cível, relator o
Desembargador Romão C. Oliveira e relator designado o Desembargador Dácio Vieira, DJU de 23.08.1995, p. 11.702.
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reservadas do funcionário;
4) a responsabilidade disciplinar deve ser associada à incontinência de conduta funcional
ou ao ato da vida privada, cujo cometimento torne incompatível o desempenho das atribuições
administrativas pelo servidor desregrado;
5) não há ensejo, porém, para elastecer o alcance das punições disciplinares para fatos da
vida privada ou da intimidade, que devem ter seu âmbito próprio de repressão, com
conseqüências cíveis, comerciais, familiares, sociais, desaprovação moral contra o servidor,
todavia sem repercussão na via administrativa;
6) Há processos cíveis de indenização de danos morais e materiais, juízos de família,
mesmo processos criminais, afora a censura social, de conteúdo moral, contra a atitude
reprovável da vida privada, todavia não se deve trazer para a via administrativa
comportamento alheio inteiramente às funções oficiais e que não revele direto
comprometimento da dignidade do cargo.
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