ANAIS
XIII ENCONTRO NACIONAL DA ABET
28 a 31 de outubro – Curitiba-PR
GT 4
SESSÃO 3 ID 239
DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA FRENTE À FLEXIBILIZAÇÃO DE
NORMAS TRABALHISTAS
Anni Marcelli Santos de Jesus
Resumo
As transformações no mundo do trabalho vieram acompanhadas de sua
inegável precarização, seja na forma da produção, seja nas relações
empregatícias. Em relação a este último ponto, fala-se nas vantagens da
sobreposição do negociado sobre o legislado. Contudo, até que ponto a
negociação de direitos e condições de trabalho podem ser realizadas sem
causar prejuízos à dignidade do trabalhador? Sabemos que a ordem natural do
Capitalismo, hoje, em nome do desenvolvimento econômico e do direito à
propriedade, envolve redução de garantias de proteção ao trabalhador, dando
mais abertura à flexibilização de direitos trabalhistas. Com isso, garantir o
mínimo de direitos que não comprometam a dignidade humana do trabalhador
vem se tornando cada vez mais um desafio, que precisa, amiúde, constituir
objeto de reflexão.
Palavras-chave: Dignidade da Pessoa Humana, Flexibilização, Precarização,
Direitos Trabalhistas.
Introdução
O fenômeno da flexibilização do trabalho gera muitas discussões e
pode receber vários significados, a partir de interpretações diversas. Por isso,
observando a abordagem de cada vertente, optamos por um enfoque que se
coadune com a vertente que busca uma forma não excludente de valores
sociais no capitalismo globalizado hoje. Percebermos que parte dos trabalhos
em que o assunto é tratado com enfoque jurídico, evidencia-se o papel da
flexibilização das leis no combate à rigidez normativa, a qual dificulta o
crescimento econômico, a valorização da livre iniciativa e enfatizando o acordo
coletivo como melhor instrumento contratual, entre outros pontos. Sem querer
tirar a importância da livre iniciativa e da liberdade contratual, tampouco dos
acordos ou convenções coletivas, algo que ficou bem nítido foi aviltamento de
uma preocupação com o papel do princípio da dignidade da pessoa nos
direitos e garantias constitucionais, os quais se ramificam ao longo de todo o
ordenamento jurídico, já que este existe para proteger o ser humano, para que
ele possa ter uma vida digna, por isso, no direito do trabalho não poderia ser
diferente. Nesse sentido, a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) tem seu
conteúdo regido por princípios essencialmente voltados ao trabalho, como a
liberdade e autonomia associativa e sindical, interveniência sindical na
negociação coletiva, princípio da norma mais favorável, irredutibilidade salarial.
Contudo, além desses princípios, há também os de sentido amplo, que também
abrangem
a
esfera
trabalhista:
proporcionalidade,
não
discriminação,
inviolabilidade do direito à vida.
Há ainda outros princípios que, na escala de valoração sempre estão
acima dos outros direitos: os princípios constitucionais.
Nosso estudo visa
analisar o fenômeno da flexibilização no trabalho e no direito do trabalho
considerando os princípios constitucionais do trabalho, isto é: valorização do
trabalho, justiça social, submissão da propriedade à sua função sócio ambiental
e dignidade da pessoa humana e também os princípios do trabalho que
constituem a essência do direito do trabalho. Para chegarmos ao cerne da
questão, que é primeiramente demonstrar a relevância de se garantir a
proteção do trabalho e dos trabalhadores, é preciso fazer considerações sobre
Direitos Humanos e Dignidade da Pessoa Humana, procurando explicar a
função desses temas no direito, o modo como ele avança a partir do momento
em que o homem tem consciência de sua condição e passa a lutar por
tratamento digno, pois além de ser dotado de liberdade, é também dotado de
dignidade como condição humana inerente, a qual não deve ser ofendida, e
sim protegida. Depois das considerações sobre Direitos Humanos e Dignidade
da pessoa Humana, faremos, por meio de um panorama histórico, daremos
ênfase à evolução do pensamento humano, passaremos pelas antigas formas
de concepção de trabalho, a Revolução Industrial, o Liberalismo, o
Contratualismo, o Movimento sindical, o Neoliberalismo e Intervencionismo.
Será importante ainda delinear a evolução do capitalismo e o modo como a
globalização afeta o os modelos de produção, o mercado de trabalho e os
direitos trabalhistas. Para isso, utilizamos o aporte teórico composto por
autores como Antunes (1995), Gorz (1982) e Harvey (1998), dentre outros
autores que se debruçaram ao trabalho de analisar as mudanças no mercado e
modo de produção de trabalho, bem como seus efeitos. Por fim, teremos por
objetivo de evidenciar a discussão teórica a respeito do fenômeno da
flexibilização das normas no Brasil e seus impactos no trabalho, no conflito de
princípios, de modo a dissociar a ideia de flexibilização de direitos de uma
prejudicial desregulamentação.
Dignidade da Pessoa Humana e Valorização do Trabalho
Os Direitos Humanos, consagrados em declarações, tratados e leis em
todo o mundo, iniciaram-se como uma ideia que foi amadurecendo ao longo da
história da humanidade e que ainda hoje continua a evoluir, pois os conceitos
se ampliam na medida em que o homem evolui e toma cada vez mais
consciência de que há que se ter o cuidado de privilegiar o princípio da
dignidade da pessoa humana, em todas as suas relações, como ponto principal
de ação do Estado e do homem no exercício dos direitos fundamentais.
Todavia, é indiscutível a existência de uma relação de dependência
mútua entre dignidade da pessoa humana e os direitos fundamentais.
Ao mesmo tempo em que os direitos fundamentais surgiram como
uma exigência da dignidade de proporcionar um pleno
desenvolvimento da pessoa humana, é certo também que somente
através da existência desses direitos, a dignidade poderá ser
respeitada, protegida e promovida. Por essa razão, a exigência de
cumprimento e promoção dos direitos fundamentais, encontra-se
estreitamente vinculada ao respeito à dignidade da pessoa humana
(CAMARGO, 2007, p.116).
Tal princípio norteia todo o nosso ordenamento jurídico, uma vez que
as leis existem para a proteção do ser humano e de suas relações, de modo a
tornar possível a vida em sociedade. As garantias constitucionais (art. 5º,
CF/88) de fato existem para dispor os homens igualitariamente não um acima
do outro. Nas palavras de Camargo (2007, p. 119), “todos os seres racionais
são igualmente dignos. Como atributo inerente a toda pessoa humana, a
dignidade não significa superioridade de um ser humano sobre outro, mas dos
seres humanos sobre os outros seres”. É certo que para chegarmos a esse
nível de consciência, concebendo que o homem é dotado de dignidade e esse
atributo essencialmente humano deve ser respeitado, foi uma longa caminhada
de lutas e de evolução do pensamento, pois a partir do momento em que a
dignidade humana é violada, têm-se ainda mais consciência dela, por isso, a
busca pelo tratamento digno a todos não cessa, evolui. Contudo, apesar de
reconhecida sistematicamente, por jusnaturalistas e positivistas ao se referirem
a direitos humanos, esta noção começou a se destacar no plano normativo
constitucional, após o fim da Segunda Guerra Mundial, algo compreensível, em
face do impacto causado pelas atrocidades ocorridas neste período
(CAMARGO, 2007, p. 113). Aos poucos, a concretização plena da dignidade da
pessoa humana como valor inerente ao homem foi se dando, até conferir ao
termo um status de princípio, norma. Em relação ao trabalho, o princípio da
dignidade da pessoa humana é inserido no grupo dos princípios constitucionais
do direito do trabalho, pois “trata-se do princípio maior do Direito Constitucional
contemporâneo, espraiando-se, com grande intensidade, no que tange à
valorização do trabalho” (DELGADO, 2005, p.8,). Desse modo o trabalho é um
direito social que tem como prerrogativa a promoção dos meios para que se
atinjam outros direitos necessários a uma vida digna, tais como saúde,
educação, moradia.
No que refere a relações de trabalho, como veremos mais adiante, a
valorização do princípio da dignidade da pessoa humana se fortaleceu, frente
aos problemas decorrentes da sobreposição do crescimento econômico em
detrimento do trabalhador, os quais sempre acompanharam o capitalismo.
Esse aspecto fica bem visível quando pensamos na situação dos trabalhadores
no advento da Revolução Industrial. O empobrecimento do proletariado1 era
crescente, fazendo-se necessária a inserção das mulheres e crianças no
trabalho das indústrias, com salários menores e cargas horárias exaustivas,
para garantir o mínimo para a subsistência da família, ao passo que os donos
das indústrias exploravam o máximo que podiam do trabalho humano para
tornar sua fábrica competitiva ante as demais. Viu-se assim, a existência de
um problema social, ou como melhor se define: a questão social, como ficou
conhecida a situação de pobreza, das más condições de trabalho resultante da
1
Termo que designa a classe menos favorecida na economia capitalista. Não podendo ser
resumida à classe operária, possui um caráter ideológico, é analisado conforme a evolução do
capitalismo na história. Marx em sua teoria do proletariado mostra que há uma relação do
homem com a natureza, da qual ele é afastado e busca se reencontrar por meio de sua obra.
Contudo, o capitalismo vem no sentido de impedir esse reencontro, pois o “universo industrial
faz surgir, por sua vez, uma classe cujos membros não trabalham em seu interesse individual
particular.” (GORZ, 1982, p.30).
Revolução Industrial que evidenciou a importância de se privilegiar no
ordenamento jurídico a proteção à Dignidade da Pessoa Humana. Em síntese
veremos mais adiante a evolução da proteção do trabalhador nas relações de
trabalho, “O Direito do Trabalho surgiu como consequência da questão social”
(NASCIMENTO, 2011, p. 32).
Dignidade da Pessoa Humana e Valorização do Trabalho
No início da Revolução Industrial, no século XVI, não havia proteção à
classe proletária que estava se formando, a jornada de trabalho chegava a ser
de 14, 16 horas seguidas, sem direito a descanso, correndo risco de acidentes
em decorrência da atividade, em troca de baixo salário, não importando o sexo
ou a idade do trabalhador e a liberdade de fixar a duração diária do trabalho
não tinha restrições, pois cabia aos empregadores tomavam a iniciativa de,
segundo os próprios interesses, estabelecer o número de horas de trabalho
que cabia aos empregados cumprir. Além disso, não havia distinção entre
adultos, menores e mulheres ou mesmo entre tipos de atividades, penosas ou
não. Nessa época, o primordial era defender o livre desenvolvimento da
indústria, Laissez faire, laissez aller, laissez passer2: “deixai fazer, deixai ir,
deixai passar”, lema francês da escola fisiocrata que defendia a liberdade de
contratar, de trabalhar, abrindo espaço para o liberalismo econômico, cuja
essência se baseia na ideia de liberdade e igualdade para todos, com
interferência estatal mínima, de modo a garantir a segurança das liberdades
civis, políticas e direitos naturais. Sobre o liberalismo, explica Nascimento
(2011, p. 47):
Significava uma reação contra o absolutismo monárquico e a origem
divina sobrenatural do poder, partindo de uma ideia básica
contratualista inspirada nos princípios sustentados por John Locke,
Jean-Jacques Rousseau, Montesquieu, Voltaire, Adam Smith, Stuart
Mill e tantos outros.
2
Laissez-faire, no tocante à economia política, tem sua origem devida a um francês obscuro
chamado Legendre que, quando perguntado sobre o que o Estado poderia fazer pelos
empresários, respondeu, em essência: “Deixar que façamos”. Mas é também associado à
descrição de Adam Smith sobre o papel ideal do estado em relação ao capitalismo, que implica
nada fazer e deixar que os capitalistas e os mercados regulem a si mesmos. (JOHNSON, 1997,
p.134).
A concepção fundamental do liberalismo, por conseguinte é a de uma
sociedade política instituída pelo consentimento dos homens que viviam em
estado de natureza e na qual cada um, sob direção da vontade geral, vive em
liberdade e igualdade e com a garantia de propriedade de tudo o que possui, e
devido às suas características intrínsecas, no que tange à tutela dos direitos
civis em consonância a uma ordem econômica livre da atuação estatal, teve
como resultado a estruturação do capitalismo, pontuando como enfoque
principal do liberalismo peculiaridades como a soberania nacional, a separação
entre direito público e privado, liberdade e igualdade, não intervenção do Poder
Público, e outros. Entretando, apesar do liberalismo ter trazido mais liberdade
às relações econômicas, o individualismo defendido e predominante nas
legislações europeias demonstrou ser excessivo, o que findou por evidenciar a
necessidade de normatizar ainda mais as relações trabalhistas, pois no
liberalismo concebia-se a ideia de que:
O contrato é o signo da liberdade. Acreditava-se que o equilíbrio nas
relações econômicas e trabalhistas pudesse ser atingido diretamente
pelos interessados segundo o princípio da autonomia da vontade.
Assim, esses Códigos não revelam nenhuma preocupação com o
problema social (NASCIMENTO, 2011, p.49).
Com isso, uma das consequências imediatas foi a proibição de
qualquer forma de organização de pessoas que visasse padronizar, melhorar
condições de trabalho, pugnar por aumento de salários, etc. Exemplos disso
são o decreto Dallarde e a lei de Chapelier, que, no século XVIII, proibiam a
criação e continuidade de quaisquer corporações de pessoas com mesma
profissão, pois era preciso garantir a livre convenção entre os particulares.
A ideia liberal de liberdade era realizada de acordo com o interesse
político de cada momento histórico, sobre isso Dworkin:
A palavra ‘liberalismo’, foi usada desde o século XVIII, para descrever
vários aglomerados distintos de posições políticas, mas sem
nenhuma similaridade de princípio importante entre os diferentes
aglomerados dos chamados ‘liberais’ em diferentes épocas. A
explicação de por que diferentes aglomerados, formados em várias
circunstâncias, foram chamados de ‘liberais’, não pode ser
encontrada buscando-se tal princípio. Deve ser encontrada, em vez
disso, em complicados acidentes históricos, os quais interesse
isolado de certos grupos, a prevalência de certa retórica e por muitos
outros fatores distintos desempenham diferentes papéis (2000, p.
272).
O individualismo presente na doutrina do liberalismo gerou, de fato,
consequências negativas, mas não se pode deixar de reconhecer a sua
importância em relação à afirmação de importantes valores inerentes à
condição humana, como a autonomia da vontade como fonte geradora da
ordem social. Contudo, ainda que houvesse pensadores que defendiam o livre
desenvolvimento industrial, havia quem criticasse a livre concorrência que tanto
comprometia a dignidade do proletariado. Nascimento (2011, p. 46) aponta
vários percursores do intervencionismo estatal, do qual resulta o Direito do
Trabalho, dentre eles “as Escolas Realistas, a Reação do Estado de Sismond,
e Dupon White, o primeiro discípulo de Adam Smith.”. Nesse contexto, apesar
de a liberdade individual defendida pelo liberalismo proibir a organização de
trabalhadores em corporações, havia resistência. O sindicalismo, como forma
contínua de associação de trabalhadores, originou-se na Inglaterra e objetivava
a melhoria de condição de trabalho e de vida, ainda que fosse um movimento
ilegal, ganhou força a partir de 1824 passou a ter existência legal e aos poucos
foi crescendo em outras partes da Europa. A associação dos trabalhadores em
conjunto com o intervencionismo do Estado nas relações sociais deu origem ao
direito do trabalho, alcançado a partir de 1938 com a doutrina neoliberalista,
manifestando-se principalmente em sistemas políticos ditatoriais como o
Socialismo, Nazismo, etc.A despeito de suas exteriorizações extremadas antihumanas, o intervencionismo é considerado também como uma forma de
realização do bem-estar e da melhoria das condições de trabalho. De acordo
com o posicionamento de Nascimento (2011, p. 54): “É humanista o
intervencionismo para a proteção jurídica e econômica do trabalhador por meio
de leis destinadas a estabelecer um regulamento mínimo sobre suas condições
de trabalho, a serem respeitadas pelo patrão, e de medidas econômicas
voltadas para a melhoria da sua condição social”. Em sua primeira fase, a
intervenção estatal nas relações de trabalho deu origem à proteção do Estado
para as crianças e as mulheres, no sentido de limitar a carga horária de
trabalho e de impedir que laborassem em lugares perigosos, proibindo crianças
de trabalharem em minas de carvão. Na França as características normativas
voltam-se principalmente para o trabalho na indústria: a legislação industrial,
como era chamada tal regulamentação. Na fase seguinte, a legislação
estendeu sua proteção para as demais formas de trabalho, o direito operário,
de modo que “as novas relações jurídicas que se estabeleciam entre o
trabalhador e o empregado não se confinavam à indústria. Havia o
convencimento da necessidade de um direito mais flexível de outra amplitude”
(NASCIMENTO, p.58). Visto isso, a proteção ao trabalhador passou a cada vez
mais fazer parte da legislação de diversos países, não só da Europa. A
consciência da necessidade de se promover a justiça social3 fortalecia-se,
ainda que não fosse a única forma de se garantir uma existência digna ao ser
humano, era uma forma concreta de lidar com a questão social e tornava viável
a distribuição de riqueza, bem como inseria o indivíduo na sociedade, para que
ele pudesse gozar plenamente de seus direitos sociais. Por isso, “a consciência
dessa necessidade levou o pensamento a defender e elaborar doutrinas sociais
para que a ordem social viesse a sofrer modificações.” (NASCIMENTO, 2011,
p.60).
O direito do trabalho hoje, diferentemente do intervencionismo do
passado, o qual ia de encontro ao individualismo advindo das ideias que
ensejaram a Revolução Francesa em 1789, vem valorizando cada vez mais a
negociação coletiva e a autonomia nas relações particulares, causando um
conflito entre o protecionismo normativo e a flexibilização das leis, como afirma
NASCIMENTO (2011, p. 68):
O direito do trabalho, vive atualmente um conflito entre as suas
concepções, a protecionista, acusada de hipergarantista, de afetar o
desenvolvimento econômico e a livre iniciativa, e a reformista que
defende a flexibilização das leis e a reavaliação, no plano teórico, dos
seus princípios e funções, pondo-se a flexibilização como uma
polêmica reação contrária à rigidez da legislação tutelar do
trabalhador.
Esse atual conflito, como veremos mais à frente, faz parte da ordem
natural do Capitalismo, que sempre busca seguir priorizando o acúmulo de
3
Em sentido jurídico, justiça consiste em tratar a todos de acordo com a lei, em garantir os
direitos civis e seguir de forma coerente e imparcial as normas prescritas. A justiça distributiva
ou social, contudo, implica ideias menos precisas sobre o que é justo, em especial na
distribuição de recursos e recompensas, como a riqueza (...). O filósofo John Rawls (A Theory
of Justice, 1973) argumentou que a igualdade deveria prevalecer, a menos que a desigualdade
servisse aos melhores interesses de todos (JOHNSON, 1997, p.133).
capital. Por isso, cabe ao direito do trabalho se adaptar a essa nova fase do
Capitalismo, para não se tornar ineficaz frente às novas formas de trabalho e
de contratação, o que coloca em risco a defesa da dignidade da pessoa
humana. Diante desse quadro de mudanças no processo produtivo de trabalho,
que afeta tanto a contratação de operários, como os seus direitos. Isso porque
se falar das mudanças no mercado de trabalho4 resultantes da globalização. O
trabalho sempre foi a base de produção que garante a estrutura criada em
torno do desenvolvimento econômico ditado pelo capitalismo, e isso não
mudou. O que vem mudando é a forma com que ele é recebido nesse contexto
de novas tecnologias, diminuição de gastos e aumento de produção. Pois uma
vez que as fábricas investem mais em tecnologia, o número de operários tende
a diminuir, resultando em desemprego estrutural e também em aumento de
outros setores de trabalho, no caso em questão, do setor terciário que é o que
mais tem crescido em todo o mundo.
O mercado de trabalho, por exemplo, passou por uma radical
reestruturação. Diante da forte volatilidade do mercado, do aumento
da competição e do estreitamento das margens de lucro, os patrões
tiram proveito do enfraquecimento do poder sindical e da grande
quantidade de mão-de-obra excedente (desempregados ou
subempregados) para impor regimes de contrato mais flexíveis. (...)
Mais importante que isso é a aparente redução do emprego regular
em favor do crescente uso do trabalho em tempo parcial, temporário
ou subcontratado. (HARVEY, 1998, p. 143).
Como se ampliou a forma de contratar e cada vez mais empregadores
recorreram à contratação em regime de tempo parcial, trabalho temporário,
terceirizado, etc, essa situação se traduz em precariedade de trabalho e de
condições de vida, já que há redução na remuneração, da proteção conferida
ao trabalhador pelos direitos trabalhistas e, por consequência, nos direitos
sociais, elementos essenciais à concretização do ideal de dignidade
perseguido por nossa Constituição. Assim, vê-se na subproletarização do
trabalho a tendência ao individualismo, ao se sobrepor o desenvolvimento
econômico
ao
desenvolvimento
humano,
devido
a
toda
essa
desregulamentação de condições e normas do trabalho, que passaram a
4
O mercado de trabalho é um conjunto de mecanismos sociais através dos quais, trabalho é
comprado e vendido (...). À medida que o capitalismo se desenvolvia, a forma e natureza
desses mercados tornaram-se importantes para manter a relação desigual entre capitalistas e
trabalhadores. (JOHNSON, 1997, p.145)
reduzir direitos sociais, conquistados através de uma luta histórica por justiça
social, onde:
Direitos e conquistas dos trabalhadores são substituídos e eliminados
do mundo da produção. Diminui-se ou mescla-se, dependendo da
intensidade, o despotismo taylorista, pela participação dentro da
ordem e do universo da empresa, pelo envolvimento manipulatório,
próprio das sociedades moldadas contemporaneamente pelo sistema
produtor de mercadorias. (ANTUNES, 1995, p. 16).
Essa expansão do setor de serviços, além dos subempregos e
desregulamentação
do
trabalho,
aumenta
o
desemprego
estrutural5,
enfatizando o caráter heterógeno, fragmentado do mercado de trabalho. Criase assim, tendências diversas, onde, de um lado por haver uma expressiva
valorização
intelectual
do
trabalhador
pela
necessidade
advinda
da
manutenção e evolução da tecnologia e o trabalho do operário não se faz mais
tão essencial.
“O próprio saber se torna uma mercadoria-chave, a ser
produzida e vendida a quem pagar mais, sob condições que são elas mesmas
cada vez mais organizadas em bases competitivas”. (HARVEY, 1998, p.151).
Assim como a qualificação se torna mercadoria, há ainda a demanda para um
trabalhador não qualificado, para trabalhos menos especializados, mais fáceis
de encontrar, quando há uma imensa gama de desempregados, que
normalmente seguem para trabalhos temporários, serviços em tempo parcial
ou determinado, o que diminui a segurança de emprego com o surgimento do
trabalhador casual. Assim constata Gounet (1992, p. 67 apud ANTUNES, 1995,
p.25).
Pode-se constatar, portanto, de um lado, um efetivo processo de
intelectualização do trabalho manual. De outro, e em sentido
radicalmente
inverso,
uma
desqualificação
e
mesmo
subproletarização intensificadas, presentes no trabalho precário,
informal, temporário, parcial, subcontratado etc. Se é possível dizer
que a primeira tendência – a intelectualização do trabalho manual – é,
em tese, mais coerente e compatível com o enorme avanço
tecnológico, a segunda – a desqualificação – mostra-se também
plenamente sintonizada com o modo de produção capitalista, em sua
lógica destrutiva e com sua taxa de uso decrescente de bens e
serviços.
5
Ocorre quando a estrutura ocupacional muda (como no caso em que declina o número de
serviços em manufatura e aumenta em serviços), tornando obsoletas algumas qualificações e
deixando pessoas sem trabalho. O desemprego estrutural pode ocorrer por grande variedade
de razões, incluindo inovações tecnológicas ou o fato de empresas decidirem fechar ou
relocalizar suas operações em outras regiões ou países. (JOHNSON, 1997, p. 68)
Conclui-se que essa tendência do mercado de trabalho apenas segue
os ditames do capitalismo globalizado. Por mais que o modelo de produção e
as formas de trabalho tenham mudado, uma coisa continua igual: a
subordinação e venda do seu trabalho para um mesmo objetivo, que é a
manutenção do capitalismo globalizado, tanto do trabalhador intelectualizado
como o desqualificado, privilegiando a acumulação de capital.
Flexibilização de direitos trabalhistas e a Tutela do Estado
Aceitar que o processo produtivo, em tempos de globalização da
economia, vem se adequando à realidade e que o direito necessariamente
deve acompanhar as mudanças naturais que o capitalismo nos impõe não é
obrigatoriamente romper com sistema de intervencionismo vigente, visto que a
normatização das relações trabalhistas proporcionou e ainda proporciona o
acesso do trabalhador à concretização, ainda que em escala mínima, de seus
direitos sociais, garantidos na Constituição. De acordo como o que foi aludido,
a forma de globalização que vivemos hoje, com a constante evolução dos
meios de produção, dos avanços tecnológicos, faz-nos constatar o quanto é
inevitável a ampliação das formas de concepção de trabalho. É preciso que
haja uma adaptação da normatividade trabalhista de modo a dilatar sua
aplicação, pois sabemos que nossas normas trabalhistas ainda são voltadas
para processo de produção que hoje não é mais absoluto, o fordismotaylorismo. Ou seja, “é preciso que se tenha em vista que toda a construção da
normatividade disponível foi centrada e, também orientada nesta técnica,
assim, em estando ela superada, igualmente o estão as concepções
normativas que lhes são respectivas” (JUCÁ, 2000, p.17). Analisando a
questão por esse prisma, percebe-se que estamos vivendo um momento onde
o intervencionismo normativo ainda cumpre seu papel de proteção, contudo, se
torna visível a necessidade de sua superação e adequação à realidade em face
da busca constante do capitalismo em de garantir uma economia e mercado
mais livres. Sobre a fase pela qual o direito do trabalho passa e a necessidade
de sua renovação, temos em Jucá (2000, p.17):
É evidente que os parâmetros utilizados são progressivamente
imprestáveis, e, apenas a necessidade material de período de
transição, é que autoriza a utilização parcial desses antigos
parâmetros, impondo-se, todavia, a construção de novos parâmetros,
tarefa da qual não é mais lícito fugir.
Pois nossa Constituição, afinal, preconiza a valorização social do
trabalho e da livre iniciativa (artigo 1º, IV da CF/88), portanto, não se pode
defender uma maior liberdade contratual, de modo a garantir a autonomia da
vontade entre as partes e ignorar a máxima que fundamentou o protecionismo
normativo desde o início: o trabalhador é parte mais fraca na relação
trabalhista, necessita da proteção, de leis como mecanismo de tutela do
Estado. Por esse motivo, temos em nosso ordenamento trabalhista,
dispositivos como o artigo 620 da CLT, onde a proteção como princípio é
confirmada no princípio da norma mais favorável. Então, a importância do
desenvolvimento econômico não pode ser ignorada, mas também não pode ser
colocada acima do desenvolvimento humano. Sobre isso, preconiza nossa
Constituição Federal no artigo 219: “O mercado interno integra o patrimônio
nacional e será incentivado de modo a viabilizar o desenvolvimento cultural e
socioeconômico, o bem-estar da população e a autonomia tecnológica do País,
nos termos da lei federal”. Contudo, em nome do desenvolvimento econômico
e o direito à propriedade, as garantias protecionistas do trabalhador estão se
reduzindo, dando mais abertura à flexibilização de direitos trabalhistas. Essa é
a ordem natural do capitalismo hoje. Contudo, até que ponto é lícito e razoável
a negociação de direitos? Parece que garantir o mínimo de direitos de modo a
não comprometer a dignidade humana do trabalhador vem se tornando cada
vez mais um desafio e em relação a isso, a Constituição defende a proteção da
propriedade e do lucro, mantendo, contudo, a base no respeito à sua função
social de modo a proteger as relações sociais (artigo 5º, XXII e XXIII). Nesse
sentido, conciliar desenvolvimento econômico com desenvolvimento humano
de modo a garantir o mínimo de proteção ao trabalhador vem sendo uma
preocupação no âmbito do direito do trabalho. Pois não se pode ignorar a que
existência do fenômeno flexibilização das leis se faz presente e que há um
princípio a ser protegido diante disso, pois seria o mesmo que ignorar as
desigualdades sociais, o desemprego. Problemas esses que comprometem os
objetivos fundamentais de nossa República (art. 3º, CF/88). Para Nascimento
(2011 p. 71):
Estamos diante de nova questão social, resultante da extinção de
postos de trabalho sem perspectivas de reaproveitamento do trabalho
reciclado para novas atribuições, situação iniciada no período pós1970 e que provoca discussões sobre os fins do direito do trabalho
como direito exclusivamente garantístico do empregado ou, além
disso, um direito sensível aos imperativos do desenvolvimento
econômico e do avanço do processo produtivo.
Aceitando a máxima do materialismo6 de Marx, há ligação entre direito
e economia, as mudanças em um reflete no outro. Sendo o direito do trabalho
formas de organização social e econômica com o objetivo de possibilitar o
mínimo ético de justiça social, tem-se assim a importância que há em se
garantir a tutela dos direitos fundamentais diante do avanço do capitalismo.
Flexibilização: fundamentos
O direito evolui, não se cristaliza, acompanha (ou deve acompanhar)
a evolução do pensamento humano e as novas tendências do capitalismo.
Nesse ponto a flexibilização das normas trabalhista ganha força, mas se faz
necessário analisar esse fenômeno com cautela, já que se pode interpretá-la e
fazê-la de várias formas. Assim podemos perceber na apresentação do livro
de JUCÁ (2000), por Amauri Mascaro Nascimento:
O conceito de flexibilização, fonte de inúmeras discussões, para
alguns significando o mesmo que desregulamentação; para outros
uma nova visão dos mercados de trabalho; e para outros, ainda, uma
política trabalhista de redução da interferência do Estado nas
relações de Trabalho e na legislação; os debates sobre o papel do
Estado, propondo alguns, um Estado mínimo, e outros, um Estado
regulador da economia de mercado; não faltando a proposta da
terceira via, uma tentativa de combinar a economia de mercado com
a interferência adequada do Estado na ordem econômica e social,
aproximando tendências defendidas pela social democracia e pelo
neoliberalismo (JUCÁ, 2000, p.8).
Já vimos que com o declínio dos sistemas tradicionais de produção, a
oferta de empregos a pessoas pouco qualificadas reduziu substancialmente,
6
O materialismo considera a produção e a reprodução como processos sociais, os padrões de
vida a eles associados, e os padrões de mudança histórica e desenvolvimento. (JOHNSON,
1997, p.140).
levando ao aumento de trabalhadores no setor de serviços, normalmente
precários e de pouca ou nenhuma proteção social e jurídica. Vimos também
que o fenômeno da flexibilização no trabalho pode se dar de várias formas
(emprego e mercado de trabalho, de tempo, de contratação e dispensa, de
direitos). Vamos analisar agora, de forma mais abrangente, como se dá a
flexibilização âmbito jurídico, ou seja, como esse fenômeno é ajustado diante
dos direitos constitucionais do trabalho, pois basicamente, na Constituição
Federal Brasileira a flexibilização é permitida em matérias sobre redução de
salário, redução da jornada de oito horas diárias e de seis horas para trabalhos
de turnos ininterruptos, (art. 7º, VI, VIII e XIV respectivamente), tendo a
necessidade de se observar o art. 5º, XXXV e o art. 8º, III também da
Constituição. Desses artigos se depreendem princípios constitucionais do
trabalho, como a proteção, valorização do trabalho, dignidade e o direito ao
lazer. Nassif (2001, p. 92) classifica os direitos constitucionais do trabalho em
três categorias:
1-
Patrimoniais (seguro-desemprego, FGTS, salário mínimo, salário-
família, licença à gestante, aviso prévio, etc.) e não patrimoniais (duração do
trabalho, turnos ininterruptos de revezamento, reconhecimento das convenções
e acordos coletivos de trabalho, igualdade de direitos entre trabalhador com
vínculo empregatício e o trabalhador avulso, etc.).
2-
rígidos ou inflexíveis (indenização por dispensa sem justa causa,
13º salário, tipificação do crime
de retenção dolosa de salários, etc.)
semirrígidos (irredutibilidade de salário, duração da jornada de 8h diárias e de
44h semanais, jornada de 6h diárias para quem trabalha em turno ininterrupto
de revezamento) e flexíveis.
3-
coletivos, individuais e de toda a sociedade (difusos).
Em relação aos direitos semirrígidos, estes podem ser alterados por
meio de acordo ou convenção coletiva. Vale observar que muitos dos direitos
que são objeto de flexibilização, ou que assim o pretendem, possuem valores
defendidos por nossa Constituição como objetivos democráticos e a alteração
desses direitos podem via a comprometer, a eficácia de direitos sociais,
abalando consequentemente a dignidade do trabalhador. Sobre isso adverte
Nassif (2001, p. 96):
Importante ressaltar, que muitos dos direitos que o governo pretende
flexibilizar, são direitos patrimoniais indisponíveis mesmo
coletivamente, ou seja, mesmo por via de acordo ou convenção
coletiva. Essa rigidez tem caráter mais ôntico do que de mera escolha
do legislador constituinte derivado, eis que os valores que tais direitos
protegem são direitos que ultrapassam a estrita esfera de interesse
do indivíduo ou da coletividade ou da classe a que ele pertence. São
direitos que protegem e permitem a efetivação do almejado regime
democrático, pois a atividade econômica produz divisas, mas produz
também consequências sociais.
A partir desse raciocínio, vemos que a intervenção do Estado cumpre o
papel, no sentido de impedir que direitos sociais sejam suprimidos, ainda que
por vezes, o direito ao acompanhar as demandas da sociedade, legitime a
flexibilização de direitos do trabalho, tornando o trabalho precário, ao legalizar
medidas flexibilizadas que ultrapassam o limite Constitucional (art. 7º, VI, XIII e
XV) e de princípios contidos nos artigos 619 e 620 da CLT, como por exemplo,
a lei n. 9.601/98, que regula o trabalho por prazo determinado, ou a medida
provisória n. 1.779, que criou o trabalho em tempo parcial. Além da criação de
medidas legais que flexibilizam e precarizam o trabalho, o direito reconhece os
acordos e convenções coletivas, conferindo a estes, força de lei entre partes,
contudo, sabemos que a negociação ou convenção coletiva tem por objetivo
trazer benefícios ao trabalhador, em função dos princípios constitucionais do
trabalho, tais quais os da irrenunciabilidade de direitos e a proibição do
retrocesso social, porém, esses e outros princípios do trabalho estão com sua
eficácia comprometida, pois os empresários para manterem a competitividade
procuram reduzir gastos com empregados, se utilizando de terceirização,
trabalho em tempo parcial, o trabalho temporário e outras modalidades de
flexibilização do trabalho. Visto isso, lembremos que o trabalho é um direito
fundamental que proporciona ao trabalhador o alcance a outros direitos
fundamentais importantes na garantia de dignidade da pessoa humana, e
assim foi determinado na 1ª Jornada de Direito Material e Processual na
Justiça do Trabalho realizada em 23/11/2007. Logo em seu primeiro enunciado
temos: “Os direitos fundamentais devem ser interpretados e aplicados de
maneira a preservar a integridade sistêmica da Constituição, a estabilizar as
relações sociais e, acima de tudo, a oferecer a devida tutela ao titular do direito
fundamental. No Direito do Trabalho, deve prevalecer o princípio da dignidade
da pessoa humana”.
Em seu enunciado de número 9, é tratada a questão da flexibilização,
onde é atestada a impossibilidade de desregulamentação de direitos
fundamentais, com base no artigo 60, §4º, inciso IV da Constituição Federal de
1988. O enunciado discorre também sobre a possibilidade de transacionar em
acordos coletivos, de modo a reduzir garantias e indo de encontro a princípios
do trabalho somente quando o acordado for mais vantajoso para o trabalhador.
A negociação coletiva também é tratada no enunciado 33, em relação à
necessidade de contrapartida em caso de supressão de direitos: “A negociação
coletiva não pode ser utilizada somente como um instrumento para a
supressão de direitos, devendo sempre indicar a contrapartida concedida em
troca do direito transacionado, cabendo ao magistrado a análise da adequação
da negociação coletiva realizada quando o trabalhador pleiteia em ação
individual a nulidade de cláusula convencional”.
Nos enunciados 10 e 11 é tratada a modalidade flexibilizadora do
trabalho terceirização, onde ficam estabelecidos os limites a sua prática
somente na prestação de serviços especializados em caráter transitório e que
seja desvinculadas das necessidades permanentes da empresa, mantendo a
responsabilidade solidária entre as empresas. Em relação à terceirização no
serviço público, este é vedado como prestação de serviços à comunidade por
meio de permissão, autorização ou concessão, visto o dispositivo constitucional
o qual estabelece que a prestação de serviços públicos somente pode ser
realizada por servidores aprovados em concurso. Sendo a terceirização legal
ou ilegal, os direitos trabalhistas são garantidos e a responsabilidade solidária
do ente público é possível.
Considerações finais
Nosso estudo procurou analisar a flexibilização das leis trabalhistas,
vistas por alguns como importantes no combate à rigidez normativa e o
posicionamento jurídico frente ao papel do princípio da dignidade da pessoa
nos direitos e garantias constitucionais, partindo do conflito entre a
flexibilização e princípios constitucionais do direito do trabalho, sendo o
trabalho um direito social vital para que se atinjam outros direitos, necessários
a uma vida digna, tais como saúde, educação, moradia. Visto isso, O trabalho
garante a estrutura criada em torno do desenvolvimento econômico ditado pelo
capitalismo, que hoje, integra novas tecnologias, que diminuem gastos e
aumento de produção, mas também traz em sua versão atual o desemprego
estrutural e aumento do setor terciário, sobrepondo o desenvolvimento
econômico
ao
desenvolvimento
humano,
devido
a
todo
esse
atual
7
abrandamento de normas do trabalho, que passaram a reduzir direitos sociais,
conquistados através de uma luta histórica por justiça social, é emergente a
preocupação com uma adaptação da normatividade trabalhista de modo a
dilatar sua aplicação, sem desprestigiar dispositivos normativos, como o artigo
620 da CLT, onde a proteção como princípio é confirmada no princípio da
norma mais favorável. Portanto, ainda sobre a importância do desenvolvimento
econômico e desenvolvimento humano, é preconizado em nossa Constituição
Federal no artigo 219: “O mercado interno integra o patrimônio nacional e será
incentivado de modo a viabilizar o desenvolvimento cultural e socioeconômico,
o bem-estar da população e a autonomia tecnológica do País, nos termos da lei
federal”. Pois as desigualdades sociais, o desemprego não podem ser
ignorados em nome do crescimento econômico, legitimado pela flexibilização
das leis. Há princípios a serem protegidos diante disso, os quais, se ignorados
comprometem os objetivos fundamentais de nossa República (art. 3º, CF/88)
Desta forma, é aceitável, que além de complexo, o fenômeno da
flexibilização de normas trabalhistas necessita de soluções ponderadas, de
modo a não comprometer o desenvolvimento econômico, mas resguardando o
mínimo de proteção aos trabalhadores. Mas não há como negar que a adoção
de formas de contratação e de trabalho temporário e de tempo parcial, vistas
como prejudiciais à dignidade do trabalhador tende a perpetuar problemas
sociais e não resolvê-los. Esta precarização do emprego significa que cada vez
mais há dificuldades de mantê-lo, bem como condições gerais e específicas de
trabalho, salário e perspectivas de longo prazo. Cada vez mais a relação de
emprego é instável e insegura. E, neste particular, as tentativas de resposta e
enfrentamento do problema em nada conseguem diminuir esta insegurança e
7
“Para que todos entendam, flexibilizar os direitos é uma forma branda de dizer que os direitos
estão sendo subtraídos e nós estamos em uma época que os direitos precisam ser ampliados
e não diminuídos”. (Ricardo Antunes em entrevista à Rádioagência NP no dia 30/04/2013,
disponível em: www.radioagencianp.com.br/11594-flexibilizar-direitos-trabalhistas-e-uma-formabranda-de-subtrai-los. Acesso em: 22/07/2013).
precariedade. Ao contrário, servem, até mesmo sem querer, para acentuá-las e
agravá-las, do que constituem bons exemplos a institucionalização dos
contratos temporários de trabalho, e as flexibilizações, que acarretam
principalmente,
redução
substancial
das
conquistas
e
direitos
dos
trabalhadores e que acabam por gerar maus empregos, de menor qualidade
geral do que os anteriores e, numericamente, não conseguem diminuir o
desemprego que pretendem enfrentar e tendo como justificativa a rigidez das
normas, o empregador opta por aderir a formas de contratação que resulte em
menos custos como a terceirização, contratação de funcionários temporários e
a adoção do banco de horas.
A respeito da terceirização, sabemos que ela “caracteriza o exercício
da execução de serviços por pessoas estranhas à empresa. Tais serviços não
guardam correspondência com a atividade essencial da empresa” (ANDRADE,
1993, p.35). Sendo assim, não há requisitos (arts. 2º e 3º CLT) que a
caracterizem uma relação de emprego, contudo não seja ilegal. O problema
que pode ocorrer é de a terceirização ser utilizada como disfarce para uma
relação de emprego que, na verdade, oculte a intermediação de mão-de-obra,
o que é ilegal, pois o trabalhador, nessa situação, tem seu trabalho utilizado
para função-fim da empresa, e não meio.
Intermediação de mão-de-obra para função-fim aceita legalmente é a
de contratação de trabalho temporário, como explica Carelli (2010, p.04):
Permitido pela Lei n. 6019/74, que trata do fornecimento de
trabalhadores por empresa para atendimento de excepcional e
extraordinária necessidade de outra empresa, em razão de imperativo
transitório de substituição de seu pessoal regular e permanente, ou
acréscimo extraordinário de serviço.
Essa lei veio de uma flexibilização ocorrida na Europa, onde há
garantia de emprego, diferentemente do Brasil, onde “o empregador pode
contratar e dispensar qualquer trabalhador a qualquer hora, tendo somente
uma mísera indenização a pagar” (CARELLI, 2010, p. 4-5). De acordo com
isso, a lei de contratação temporária de trabalho é legal e retificada no
Enunciado 331, onde é citada como exceção à ilegalidade de contratação de
empresa interposta, bem como a contratação por parte de órgão da
Administração Pública, já que não gera vínculos empregatícios, de acordo com
o Enunciado 331 do TST. Contudo, hoje o projeto de lei 4330/04, o qual visa
tornar legal a terceirização de atividade fim e está aguardando para ser votado
na Comissão de Constituição e Justiça, assim, temos um exemplo claro de
como o direito pode até colaborar com a precarização do trabalho, passando
por cima dos princípios que são o alicerce da dignidade da pessoa humana no
trabalho.
Nossa convicção é de que o direito do trabalho deve caminhar no
sentido de se adaptar às relações de trabalho atuais, sem desamparar o
trabalhador. Nesse sentido, Jucá (2000, p.104) reafirma a importância do
direito na busca por justiça social: “Como, pois, fazer a adaptação reconstrutiva
do Direito do Trabalho atrelado ao industrialismo e evoluído para o modelo
fordista/taylorista, para as novas formas dos novos tempos”.
Referências Bibliográficas
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trabalho: relações individuais, relações coletivas, relações internacionais de
trabalho. São Paulo: LTr, 1993.
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Marcelo
Novelino.
Leituras
Complementares
de
Direito
Constitucional. 2ª ed. Salvador: Juspodivm, 2007
CARELLI, Rodrigo de Lacerda. Formas atípicas de trabalho. 2ª. Ed. São Paulo:
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DELGADO, Mauricio Godinho. Princípios Constitucionais do Trabalho. Revista
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ANTUNES, Ricardo. Adeus ao trabalho? : ensaio sobre as metamorfoses e a
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HARVEY, David. A condição pós-moderna. Trad. Adail Ubirajara Sobral/Maria
Stela Gonçalves. 7ª ed. São Paulo: Edições Loyola, 1998.
JOHNSON, Allan G. Dicionário de sociologia: guia prático de linguagem
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JUCÁ, Francisco Pedro. Renovação do Direito do Trabalho: abordagem
alternativa à flexibilização. São Paulo: LTr, 2000.
NASCIMENTO, Amauri Mascaro. Curso de direito do trabalho: história geral do
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NASSIF, Elaine Noronha. Fundamentos da flexibilização: uma análise de
paradigmas e paradoxos do direito e do processo do trabalho. São Paulo: LTr,
2001.
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contrato de prestação de serviço a terceiros e as relações de trabalho dele
decorrentes. Disponível em:
http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=367
82E14A0D6F392DE2256070D5E198B.node1?codteor=246979&filename=Tra
mitacao-PL+4330/2004 Acesso em: 31/07/2013. Texto original.
ID 339
A
PRECARIZAÇÃO
DO
TRABALHO
NO
BRASIL,
UMA
DAS
CONSEQUÊNCIAS DO CAPITALISMO SELVAGEM
Fernanda Sabarim
Resumo
Há uma ideia errônea de que o aumento da precarização do
trabalho ocorra por vontade do próprio trabalhador, que muda frequentemente
de emprego formal para receber, imediatamente, o montante equivalente do
FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço) no momento de sua
demissão. Segundo essa linha teórica, a alta rotatividade do trabalho
tem como causa a própria legislação brasileira, que leva muitos
trabalhadores de baixa renda a provocarem sua saída para levantar os
recursos garantidos por lei (FGTS, multa de 40%, férias e 13° salário
proporcionais, abono de férias, etc) além do famigerado Seguro
Desemprego e passarem a trabalhar na informalidade. Este trabalho visa
analisar a mudança no mercado de trabalho a partir do período pósVargas, sobretudo, a partir da década de 1990, quando houve uma verdadeira
mutação nas relações laboriais, com recrudescimento da informalidade e
ebaixamento das garantias trabalhistas.
Palavras-chave: Precarização do trabalho, capitalismo selvagem, relações
trabalhistas, mudanças na regulamentação do trabalho.
1.
Relações trabalhistas na Era Vargas
O trabalho livre e assalariado ganhou espaço após a abolição da
escravidão no Brasil, em 1888, e com a vinda dos imigrantes europeus para o
país. Mas as condições impostas eram ruins, gerando no país as primeiras
discussões sobre leis trabalhistas. O atraso da sociedade brasileira em relação
a esses direitos impulsionou a organização dos trabalhadores, formando o que
viriam a serem os primeiros “sindicatos” brasileiros. As primeiras normas
trabalhistas surgiram no país a partir do Decreto nº 1.313, de 1891, que
regulamentou o trabalho dos menores, de 12 a 18 anos. Em 1912 foi fundada a
Confederação Brasileira do Trabalho (CBT), durante o 4º Congresso Operário
Brasileiro.
A CTB tinha como objetivo reunir as reivindicações operárias, tais
como: jornada de trabalho de oito horas, fixação do salário mínimo,
indenização para acidentes, contratos coletivos ao invés de individuais, dentre
outros.
A política trabalhista brasileira somente toma sua forma após a
Revolução de 1930, quando Getúlio Vargas cria o Ministério do Trabalho,
Indústria e Comércio. A Constituição de 1934 foi a primeira a tratar de Direito
do Trabalho no Brasil, assegurando a liberdade sindical, salário mínimo,
jornada de oito horas, repouso semanal, férias anuais remuneradas, proteção
do trabalho feminino e infantil e isonomia salarial.
“A inserção da classe trabalhadora urbana em uma ordem
nacional é uma preocupação imediata do núcleo que assume o poder em
1930. Ela se nutre de uma visão política integradora das classes e da
experiência histórica da VELHA República, caracterizada pela fragmentação
regional e, especificamente, pela presença e ao mesmo tempo limitada
expressão da classe operária”.·.
O termo “Justiça do Trabalho” também apareceu pela primeira vez
na Constituição de 1934, mas só foi instalada de fato em 1941. A necessidade
de reunir as normas trabalhistas em um único código abriu espaço para
Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), criada em 1943. Entre os anos 1940
e 1953, a classe operária duplicou seu contingente. Aos poucos, também iam
nascendo os sindicatos rurais.
“A passagem ao trabalho na indústria ou nos serviços organizados já
era um avanço. Antes de tudo, porque representava o acesso aos direitos
trabalhistas, garantidos pela legislação estabelecida basicamente no primeiro
governo Getúlio Vargas: a jornada de trabalho e oito horas, férias
remuneradas, proteção ao trabalho da mulher ou do menor, lei de acidentes
do trabalho, indenização por dispensa, salário mínimo, auxílio-maternidade,
instituição das convenções coletivas, criação da Justiça do Trabalho etc”. 8
Logo que assumiu o governo Provisório, em 1930, Getúlio Vargas,
criou o Ministério do Trabalho, que ficou conhecido como o Ministério da
Revolução, tamanha era a sua preocupação com a causa do trabalhador, até
então entregue à própria sorte. Por meio dessa “revolução” social- trabalhista
inúmeros benefícios foram concedidos aos trabalhadores: lei da Sindicalização,
o regime da jornada de trabalho de oito horas diárias, salário igual para
8
MELLO, João Manuel Cardoso e CARDOSO, Fernando Henrique. “Capitalismo tardio e
sociabilidade moderna”. In: SCHWARCZ, Lilia (org.). “História da vida privada no Brasil:
contrastes da intimidade contemporânea.” São Paulo: Companhia das Letras, Vol. 4, 1998, p.
599
trabalho igual, licença maternidade e a instituição da Carteira Profissional, até
hoje aceita com dificuldade pelos patrões, principalmente em serviços
domésticos, em que as classes alta e média da sociedade recusam-se a
reconhecer os direitos de seus empregados do lar, cozinheiros, babás, e
faxineiras. Em 1933 foi regulamentada a concessão de férias e criado o
IAPM – IAPC e o IAPB – Instituto de
Aposentadoria
e
Pensões
dos
Marítimos,
Bancários
e
Comerciários e, dois anos depois o IAPI dos Industriários. Em 1935, para
assegurar estabilidade no emprego, foi instituído o pagamento de vultosas
indenizações para despedida sem justa causa, além de responsabilidade por
acidentes de trabalho. Com a implantação do Estado Novo em 1937, Vargas
manteve a sua política Social com os trabalhadores e, em 1939, reformulou os
institutos de previdência e criou a Justiça do Trabalho, indubitavelmente, o
maior benefício já concedido aos assalariados.
Além de assegurar o direito de greve dos trabalhadores, instituiu o
voto feminino e, ao mesmo tempo deu inicio a um rigoroso processo de
industrialização do País, construiu a CSN – Companhia Siderúrgica Nacional, a
Fábrica Nacional de Motores, a Cia Vale do Rio Doce e a Cia Nacional de
Álcalis.
“A Revolução de 1930 foi para muito uma decepção: nem revolução
social, nem liberalismo, como condena Maurício de Lacerda. Mas “do angu
formado pelas três correntes encaroçadas na Revolução de Outubro (...),
daquela confusão de corpos e divórcio de espíritos” chegou-se, afinal, entre
1932 e 1937, a uma renovação geracional das elites políticas e à
indispensável homogeneidade interna, moldadas pelo intervencionismo e pela
centralização política.”. 9
Aspásia Camargo ressalta que, embora muitos duvidassem que a
Revolução de 1930 fosse programar mudanças quantitativas na sociedade
brasileira, isso realmente ocorreu. Embora Getúlio Vargas não se preocupasse
em realizar uma Reforma Agrária ampla e inclusiva e nem firmar direitos
9
CAMARGO, Aspásia. “A revolução das elites: conflitos regionais e
centralização política”, página 39. In: “A revolução de 30: seminário realizado pelo Centro de
Pesquisa e Documentação Contemporânea do Brasil (CPDOC) da Fundação Getúlio Vargas,
Rio de Janeiro, setembro de 1980 ”. Brasília, Editora Universidades, 1983.
laborais para trabalhadores do campo, consegui implantar uma legislação
urbana trabalhista que é seguida até os dias de hoje.
“Vargas, enfrentando crescente isolamento junto às classes
dominantes, procurou intensificar sua aproximação aos trabalhadores, mas
sem deixar de articular com outros setores. Atuava como assinala Edgard
Carone, em três frentes: com os interventores e forças burguesas que lhe
apoiavam, com setores do exército liderados por Góes Monteiro, que voltou
em agosto com a descompatibilidade de Dutra para concorrer às eleições, a
ocupar o Ministério da Guerra e com as massas populares”. 10
A legislação trabalhista de Vargas transformou um país
industrialmente atrasado numa nação com a legislação trabalhista mais
eficiente e mais moderna do que a dos países capitalistas avançados. Assim os
trabalhadores brasileiros fundaram o PTB (Partido Trabalhista Brasileiro) e
elegeram Getúlio, Juscelino Kubitschek e João Goulart (Jango). Mas, nos dias
atuais, a questão sindical está bastante diferente, embora tenha se elevado o
número de trabalhadores sindicalizados, ainda é baixa a participação desde em
relação ao montante da população com carteira assinada. Ainda mais,
sabendo-se que, muitos sindicalizados apenas pagam a contribuição anual
obrigatória e nem se preocupam com discussões ou votações em relação à sua
própria categoria.
2.
Golpe de 1964: piora na relação capital-trabalho .
O golpe militar de 1964 representou a mais dura repressão
enfrentada pela classe trabalhadora do país. As intervenções atingiram
sindicatos em todo o Brasil e o ápice foi a Lei Antigreve, que impôs tantas
regras para realizar uma greve que, na prática, elas ficaram proibidas.
“Deflagrado o golpe, o PTB não tinha força política e o apoio
militar que tanto preocupavam os chefes na caserna. (...) A avaliação do PTB
quanto ao apoio das massas foi igualmente superdimensionada. Como se
sabe, as massas, reiteradamente nomeadas como o quarto poder, ficaram
ausentes no momento da resistência. (...) Os líderes operários não tinham
armas nem tampouco qualquer dispositivo de comunicação (...) Do ‘grupo dos
onze’ de Brizola nem fumaça (...). Da greve geral, nem notícia (...). Da massa
10
CORSI, Francisco Luiz. “O fim do Estado Novo e as disputas em torno da
Política Econômica”, páginas 9 e 10. 2.
na rua para apoio e sustentação ao governo, nem protestantes que não
falham nas suas pregações nas praças públicas.” 11
O Brasil marchava a passos lentos a caminho da modernidade
nas décadas de 50 até meados da década de 1960. Era a disputa de valores
ético-morais da Revolução Francesa, como liberdade, igualdade e fraternidade,
educação e saúde públicas de qualidade, contra valores puramente
capitalistas. O Golpe de 1964 veio reforçar estes últimos, em detrimento de
uma sociedade mais igualitária, justa e com princípios não somente
plutocráticos.
“O Governo Castelo Branco e seu Programa de Ação Econômica
do Governo (PAEG), apesar de algumas medidas de curtíssimo prazo de
austeridade fiscal-monetária, foi principalmente uma política anti-inflacionária
que reduziu a velocidade dos reajustes nominais de preços através de uma
fórmula e sub-indexação salarial”. 12
Segundo Hildete Pereira de Melo, o Governo Castelo Branco
utilizou a subindexação salarial como uma medida anti-inflacionária, mas esta é
maléfica à camada trabalhadora, uma vez que os salários são corrigidos em
períodos fixos e não de acordo com a inflação real de cada dia ou semana. A
indexação provocava o rebaixamento real da remuneração do assalariado, e a
piora da qualidade de vida deste.
3.
Anos 1990: abertura comercial e aumento da precarização
As transformações em curso no processo produtivo capitalista
não podem ser entendidas apenas como um movimento de reorganização dos
meios de produção com base na maior adoção de tecnologias, flexibilização do
processo de exploração da força de trabalho, redimensionamento territorial e
locacional das plantas fabris, etc. Devemos entendê-las, pois, também, como
parte de uma reestruturação produtiva que engloba toda a sociedade de forma
a determinar e também ser determinada neste movimento, que aponta para
11
ARAÚJO, Maria Celina de. Raízes do golpe: ascensão e queda do PTB. In:
SOARES, Gláucio Ary Dillon e ARAÚJO, Maria Celina de (org.). 21 anos de Regime Militar:
balanços e perspectivas. Editora da Fundação Getúlio Vargas. Rio de Janeiro, 1994, página 69
12
MELO, Hildete Pereira de. Um governo sitiado: a política econômica do Governo Jango.
Página 27
uma mudança no padrão de acumulação capitalista, com desdobramentos
marcantes para a dinâmica espacial e territorial do trabalho.
E é no que diz respeito à relação capital- trabalho que
percebemos a complexidade das atuais transformações produtivas, que não
colocam em questão logicamente a hegemonia que exerce o capital sobre o
trabalho, mas redimensionam em vários níveis, tanto técnico quanto
territorialmente, as maneiras de exploração e utilização da força de trabalho na
esfera da produção e da reprodução capitalista, com implicações intensas e de
grande magnitude à subjetividade do trabalho, às suas formas de organização,
enfim ao movimento operário de modo geral.
Ao mesmo tempo em que assistimos um avanço crescente da
utilização de novas técnicas e o emprego da ciência no processo produtivo, as
quais subsidiam mudanças que colocam em questão ou mesmo substituem em
alguns países, ou indústrias, o modelo de organização para produção
fordista/taylorista; observamos também, o crescimento do desemprego, da
informalidade e da precarização do trabalho em vários países, sobretudo,
aqueles, que como o Brasil, são marcados por uma industrialização
intermediária.
O fenômeno do desemprego e da precarização das condições de
trabalho na nova era do capital, podem facilmente ser observados na maior
parte das cidades brasileiras. É nesse cenário que se tornam mais visíveis a
partir do ano de 1990, assumindo dimensões nunca registradas antes. É o caso
de lembrarmos o exemplo dos trabalhadores do ABCD paulista e da região
metropolitana de São Paulo, que migraram para o interior do estado em busca
de emprego ou que aderiram à informalização em decorrência do
esvaziamento das empresas metalúrgicas neste pólo. Além dele, há exemplos
de trabalhadores da agroindústria canavieira (cortadores de cana), da
terceirização nos serviços de limpeza, do telemarketing, tele-informações,
telesserviços, ou seja, o teletrabalho; e outras experiências autônomas, como
os ambulantes, que vão para a camelotagem, ocupações de terra, catação de
material reciclável, os trabalhadores nos lixões, particularmente os catadores
de papel/papelão nos centros urbanos brasileiros, todos trabalham várias
horas, em péssimas condições. A reestruturação produtiva, gerada pelas novas
técnicas, implica logicamente em uma reconfiguração espacial e territorial que
envolve toda a sociedade, que sob a hegemonia do capital reorganiza-se
correspondendo às novas demandas do sistema, sendo que nesse processo
de reordenamento socioeconômico e territorial do capital a maior parcela dessa
mesma sociedade se encontra muito mais suscetível a sofrer os danos gerados
no interior destas transformações. Essa parcela é formada por aqueles que têm
como único meio de vida a venda da sua força de trabalho, já que essas
transformações de cunho técnico, político e espacial incidem diretamente sobre
as formas de exploração e controle da força de trabalho.
As transformações geradas pelas novas técnicas, pelas novas
políticas de gestão e controle do processo produtivo, apontam e ao mesmo
tempo fazem parte de uma grande transformação que envolve não só o mundo
do trabalho, mas ao redimensionar os papéis dos seus atores, denuncia uma
imensa quantidade de mudanças que perpassam, compõem e redimensionam
todas as esferas da sociedade, sejam as políticas, sociais, ideológicas,
culturais e os consequentes desdobramentos espaciais – territoriais.
As
modificações no mercado de trabalho, não se resumem a mudanças
estruturais, mas vão além do próprio espaço de produção, chegando às esferas
políticas e econômicas dos Estados, que ao se redimensionarem, com maior
ou menor presteza, estarão contribuindo para um rearranjo amplo na esfera da
organização da sociedade para produção, pois, a flexibilização do processo
produtivo se contemplará também com a flexibilidade dos direitos adquiridos
historicamente pelos trabalhadores, seja pela sua anulação ou pelo seu
relaxamento, permitindo assim uma maior agilidade para os empregadores no
momento do contrato ou da dispensa, além de um menor gasto com os
encargos trabalhistas.
Os
elementos
característicos
desse
atual
processo,
a
flexibilização das relações de trabalho, a implantação em vários países de
políticas de cunho neoliberal, que junto à financeirização da economia
enfatizam e dão importância à esfera especulativa do capital em relação à
produção implicam, como novos elementos determinantes e consequentes do
atual modelo de acumulação capitalista, na redefinição das relações de
produção e, portanto, numa reconfiguração do mundo do trabalho, tendo como
maiores consequências à diminuição do número de trabalhadores empregados
diretamente na produção, à desqualificação, o aumento do desemprego e o
crescimento do trabalho precarizado.
“O mundo do trabalho viveu, como resultado das transformações e
metamorfoses em curso nas últimas décadas, particularmente nos países
capitalistas avançados, com repercussões significativas nos países de
Terceiro Mundo dotados de uma industrialização intermediária, um processo
múltiplo: de um lado verificou-se uma de proletarização do trabalho industrial,
fabril, nos países de capitalismo avançado. (...) Mas, paralelamente, efetivouse uma significativa subproletarização do trabalho, decorrência das formas
diversas de trabalho parcial, precário, terceirizado, subcontratado, vinculado à
economia informal, ao setor de serviços etc, etc. Verificou-se, portanto, uma
significativa heterogeneização, complexificação e fragmentação do trabalho".
13
A expansão e a heterogeneização do trabalho na esfera da
economia informal, tem uma raiz direta com o processo atual de crescimento
da exclusão do mercado formal de trabalho, que, por sua vez, tem um amplo
rol de determinações, que diferentemente combinadas desenha e caracteriza
variadamente o fenômeno do trabalho informal nos diversos lugares onde este
se encontra presente.
São nesta busca pelas condições mínimas de vida que se
avolumam as atividades que ocupam um grande número de trabalhadores e
que estão ligadas à economia informal, sendo que, destas, a que assume
visivelmente maiores dimensões é o comércio informal que oferece
mercadorias das mais diversas procedências (industrializadas ou não,
contrabandeadas, nacionais ou importadas), realizando geralmente estas
atividades em barracas instaladas em locais públicos nas áreas centrais das
cidades.
O que podemos perceber é que o acirramento das atuais
condições sociais e econômicas no Brasil, que exercem um efeito negativo no
mercado de trabalho e consequentemente nas condições de vida da classe
trabalhadora, deixa como única saída para parte crescente dos trabalhadores a
busca de uma atividade por conta própria. Ao ingressarem na informalidade os
13
ANTUNES, Ricardo. Os sentidos do trabalho : ensaio sobre a afirmação e
negação do trabalho.2.ed. São Paulo: Boitempo, 2000.
trabalhadores ficam excluídos da possibilidade de usufruírem direitos
trabalhistas como aposentadoria, seguro-desemprego, entre outros, reservados
aos trabalhadores legalizados e que contribuem com o pagamento de encargos
à Previdência Pública.
Para alguns grupos de trabalhadores como os camelôs, por
exemplo, que geralmente trabalham por conta própria, posto que haja casos
em que trabalham como empregados de terceiros, a informalidade não se
restringe muitas vezes à condição de trabalho, ela é também um fator
importante no movimento de compra e venda das mercadorias oferecidas,
sendo este o fato que permite na maioria das vezes, aos camelôs,
estabelecerem os seus negócios. Pois, se tivessem que arcar com as
despesas tributárias exigidas para a legalização do seu empreendimento, se
fossem obrigados a pagar os impostos devidos pela compra e venda das
mercadorias, ficariam impedidos de se estabelecerem.
No entanto, mesmo fugindo ao regramento tributário fica claro que
estas atividades não se desvinculam do movimento geral de reprodução do
capital. Ao contrário, colaboram de forma espantosa, pois fazem com que as
mercadorias sejam comercializadas em grandes quantidades, não pela
unidade, mas pelo conjunto dos camelôs, sem nenhum prejuízo ou custo
adicional pelas empresas fabricantes, que não têm nenhuma obrigação ou
gastos com a força de trabalho empregada na comercialização de seus
produtos, pouco importando se as vendas estão sendo realizadas através da
camelotagem em barracas por trabalhadores capacitados ou não. O importante
é que as mercadorias sejam consumidas e que se remunerem adequadamente
os agentes.
Desta forma, precisamos entender as determinações no processo
de precarização do trabalho, que vão desde a reestruturação produtiva
capitalista em âmbito mundial, passando pela forma como o Brasil está inserido
neste contexto, somando-se e mesclando-se as condições sociais, econômicas
e territoriais nacionais e locais.
As bases destas políticas liberais se encontram no ajuste
estrutural e na flexibilização do trabalho e superam a submissão da alocação
dos recursos e dos resultados econômicos ao mercado e a eliminação de
regulações governamentais protetoras que supostamente engessariam o
mercado de trabalho, elevariam o custo da produção e minariam a
competitividade. Segundo Pochmann:
“Na realidade, a pressão pela redução do custo do trabalho,
travestida por contratos de trabalho atípicos e pela flexibilização do direito
social e trabalhista, tende a precarização das relações e das condições de
trabalho. (...) e maior expansão dos seguimentos ocupacionais no setor nãoorganizado da economia.” 14
Todas estas intervenções institucionais diretas do governo
brasileiro, combinadas a nova lógica de expansão capitalista, promovem
transformações em todo mundo do trabalho, complexificando ainda mais as
formas sobre as quais se apresentam a informalidade na economia e no
trabalho.
As
ações das
instituições
governamentais
revelam
a face
intervencionista das instâncias burocráticas do Estado, que de acordo com os
princípios liberais não deveria intervir no movimento do mercado, mas o faz,
desde que seja para utilizar-se do poder político institucional para a otimização
das condições de reprodução do capital. Assim, o trabalho sob o jugo do capital
continua subordinado às diretrizes e comando do processo de produção de
mercadorias.
4.
A questão racial no mercado de trabalho
Num quadro global de gravíssimas desigualdades sociais, já
amplamente reconhecido por toda sociedade brasileira, evidencia-se uma
nítida hierarquia que tem, no topo, os homens brancos e que vai descendo
para as mulheres brancas, homens negros e mulheres negras. Numa realidade
de precarização do trabalho no Brasil, vê-se que esta atinge ainda mais os
trabalhadores menos qualificados, que são, por sua vez, as pessoas que não
tiveram oportunidades de estudar em boas escolas de Ensinos Fundamental e
Médio, não conseguiram ingressar em faculdades e, assim, restam-lhes as
piores ocupações laboriais e aquelas que possuem menores remunerações.
Estas pessoas não privilegiadas costumam pertencer a camadas sociais,
14
POCHMANN, M. O trabalho sob o fogo cruzado. São Paulo: Contexto, 1999, página 155
historicamente, desfavorecidas, como afrodescendentes (negros ou pardos) e
de etnia indígena.
Essa realidade resulta de complexos e intrínsecos mecanismos
de
discriminação,
preconceito,
diferenciação
e
superexploração,
cuja
compreensão requer a análise de suas raízes e determinações históricoestruturais.
As principais distorções no mercado de trabalho brasileiro
originam-se, sobretudo, no acesso diferenciado às ocupações melhor
remuneradas. Essa situação fica patente na participação desigual que os
segmentos revelam nos distintos níveis de rendimentos, onde os homens
brancos e mulheres brancas são amplamente majoritários nos níveis
superiores de renda.
Em termos panorâmicos há a configuração de dois perfis básicos
de trabalhadores brasileiros: um masculino e outro feminino, que se
diferenciam internamente em função da raça, com as mulheres negras sendo
as
mais
penalizadas.
Assim,
haveria
quatro
níveis
hierárquicos
de
diferenciação dos trabalhadores brasileiros em questão à renda, sendo
marcante o peso que o gênero e a raça geram nesse processo. Pode-se
pensar que o Brasil seja um país justo, mas como confirmar essa hipótese se
os altos cargos executivos de diretoria de grandes empresas são ocupados por
homens brancos e, ocasionalmente, por mulheres brancas. É raríssimo
encontrar uma mulher negra em ocupações de altos salários.
É claramente estabelecida a correlação entre escolaridade e
rendimentos, e as divergências dizem respeito fundamentalmente ao sentido
da determinação.
João Manuel Cardoso de Mello e Fernando Novais, em
Capitalismo tardio e sociabilidade moderna, ampliam o foco dessa discussão
da causalidade renda-escolaridade ao inseri-la no âmbito da sociabilidade
contemporânea, como uma herança de nosso passado cultural, reflexo do
nosso “sentido da colonização”. O acesso a uma boa educação e,
posteriormente, a bons empregos, é um dos poderosos "monopólios sociais"
que produzem e reproduzem as desigualdades no país.
Uma grande característica da diferenciação de rendimentos
engloba a análise da escolaridade: aquelas pessoas que possuem até o
primeiro grau tendem a apresentar empregos informais ou formais com
baixíssima remuneração, são os que aparecem no “Capitalismo tardio e
sociabilidade moderna” como o lixeiro, o estivador, o trabalhador rural boia-fria
e a empregada doméstica. Aqueles que atingiram o segundo grau completo,
normalmente encabeçam as ocupações mais técnicas, que embora necessitem
de estudo, não pressupõe uma formação profissional acadêmica, são os
mecânicos, os eletricistas, as secretárias, os auxiliares de enfermagem, dentre
outros. O
topo
da hierarquia
trabalhista,
considerando-se apenas a
escolaridade, são aqueles que se encontram no terceiro grau completo, e já
possuem um diploma de nível superior. Este significava uma porta para o
sucesso profissional nos anos 70, quando a ascensão social no país estava em
um dos seus momentos mais dinâmicos e possuir uma faculdade era sinônimo
de diferenciação positiva e certeza de emprego em uma ótima ocupação.
Obviamente, a evolução destes parâmetros de escolaridade
aborda tão-somente o aspecto que podemos denominar de quantitativo desta
complexa problemática. Uma avaliação mais rigorosa deve contemplar de
imediato a questão da perda de qualidade de nosso sistema de ensino,
particularmente no que diz respeito à escola pública, mas que também se
aplica com propriedade ao setor privado.
De qualquer forma, mesmo com essa limitação analítica, os níveis
de escolaridade são úteis para a segmentação social. De fato, também neste
aspecto manifesta-se uma clara hierarquia entre os grupos sociocupacionais,
em que o grupo de menor escolaridade vai crescendo do nível superior para os
inferiores e, inversamente, vai diminuindo o grupo de maior escolaridade.
Se este é o panorama global, o quadro fica mais nítido quando
pensamos na segmentação por gênero e raça. As mulheres negras possuem
um perfil de escolaridade superior ao dos homens negros, com rendimentos
inferiores médios. Ou seja, o traço geral, há bastante tempo já conhecido, é
que as mulheres sempre precisam de maior escolaridade para se inserir no
mercado de trabalho, recebendo rendimentos inferiores aos dos homens. Esta
é uma herança da formação da sociedade brasileira firmada sobre égides
patriarcalistas, que desqualifica o sexo feminino e supervaloriza o masculino.
Assim, uma mulher precisa estudar mais que um home, para conseguir se
inserir na mesma colocação trabalhista e ainda, receber um salário mais baixo,
somente por ser mulher.
Muitos empresários justificam a defasagem do salário feminino
como uma equiparação ao período em que elas permanecem afastadas do
trabalho devido licença-maternidade, mas essa é apenas uma desculpa
machista que não debate a própria sociedade brasileira.
5.
Conclusão
Algumas das novas características da precarização do trabalho
nos parecem representar alguma melhoria em termos de melhorias em
condições sociais. É o caso de trabalhadores informais possuírem cursos
profissionalizantes e experiência acumulada em um emprego formal ou de
ampliação da porcentagem de trabalhadores com carteira assinada. Na
verdade isto nada mais é do que uma das facetas do capitalismo selvagem
brasileiro e da assimetria de poder entre o capital e o trabalho.
No primeiro caso, os trabalhadores mais instruídos são lançados
na informalidade via transformações ocorridas no mercado de trabalho devido à
implantação de políticas neoliberais, abertura da economia, restruturação
produtiva etc. De forma simples e direta, isto significa que estes trabalhadores,
escolarizados e qualificados simplesmente perderam seus empregos formais e
foram lançados na informalidade. Sua qualificação e escolaridade não lhes
serviram de nada para assegurar seus empregos formais. E o que é pior, foram
laçados fora do mercado de trabalho formal em idade prematura, naquilo que
poderia ser o auge da carreira formal, para alguns.
Já no segundo caso, que pode parecer paradoxal, é o aumento de
trabalhadores formalizados, mas em empregos com poucas garantias
trabalhistas.
São os operadores de telemarketing, os empregados no
teletrabalho, os entregadores de pizza; que, embora tenham uma formalização,
são obrigados a trabalhar mais do que a jornada máxima de trabalho e em
condições casa vez piores.
“Os dados do IBGE mostram continuidade da tendência declinante da
taxa de desemprego no 1º trimestre deste ano. Em fevereiro a taxa atingiu 5,7%, 0,7
ponto percentual abaixo do verificado em igual período de 2011. Em termos
sazonalmente ajustados a taxa de fevereiro não é apenas ligeiramente inferior à de
janeiro como a menor de toda a série histórica, iniciada em 2002. O recuo do
desemprego não é propriamente algo novo no Brasil. Desde 2003, a tendência tem
sido declinante durante a maior parte do tempo. Contudo, a persistência da queda
nos meses recentes é algo surpreendente à luz do arrefecimento da atividade
econômica em 2011, notadamente na segunda metade do ano. Como em geral o
mercado de trabalho reage com certa defasagem ao ciclo econômico, pareceria
natural que houvesse alguma reversão da queda do desemprego. Talvez isto ainda
ocorra nos meses à frente, mas os números recentes têm sido recebidos, de qualquer
forma, com certa surpresa.”
15
Tem-se hoje, no Brasil um quadro em que o nível de emprego
cresce em meio à intensa atividade de contratações e demissões, que denota
grande dinamismo no mercado de trabalho e não parece ser compatível com
um contexto no qual as firmas manteriam seus trabalhadores apenas para
evitar os custos elevados de demissão e contratação. Os dados de pesquisa de
emprego do IBGE apontam um quadro em que o desemprego nos menores
níveis da história se faz acompanhar de elevação da jornada de trabalho,
intenso movimento de contratações e demissões e aceleração dos ganhos
salariais.
Na atual acumulação flexível, toda a responsabilidade é
transferida para o trabalhador, individualmente, através da desregulamentação
do mercado de trabalho. A dependência do capital ao trabalho e do trabalho ao
capital existe também e existirá sempre enquanto houver capitalismo, mas ela
não se esboça claramente, é ilegível, é invisível a olhos nus.
A reformulação do sistema veio para embaçar e confundir esta
realidade ao extinguir, aparentemente a oposição entre capital e trabalho. O
que é preciso se entender é que, assim como a condição de assalariado
colocava o trabalhador em um lugar específico, ocupando um lugar de
subordinação na relação de poder entre o capital e o trabalho, a acumulação
flexível também o faz, mas de forma mascarada.
O trabalhador informal tem
um lugar muito claro no espaço social, ele também se subordina ao sistema e
serve ao sistema. A teorização sobre a constituição, formação e reprodução do
exército industrial de reserva mostra isto. Estes trabalhadores, do lado de fora
das fábricas são cada vez mais úteis ao capital, para subordinar o trabalhador,
15
BASSOLI, Alexandre e MARQUES, Eduardo.
desempregados?”. Valor Econômico, 16 de abril de 2012.
“Estariam os trabalhadores meio
como um todo, à lógica capitalista, para fazer elevar as taxas de mais valia,
para utilizar cada vez mais trabalho não pago. É apenas uma mudança na
forma de acumulação capitalista, que tende a desregulamentar as relações de
trabalho para absorver ainda mais horas-trabalho da classe trabalhadora.
Acreditar que a maior rotatividade de empregos seja benéfica
para o assalariado, assim como novas formas de trabalho, como a
terceirização, é uma falácia. Acreditar, também, que o problema racial não se
impõe no mercado de trabalho é outro erro comum; basta analisar o quadro de
funcionários de uma empresa de terceirização e contar quantos são
afrodescendentes e quantos têm ascendência indígena (principalmente na
região Norte do país); basta ir a uma reunião da FIESP ou da FEBRABAN e
tentar encontrar homens ou mulheres negras que não estejam encerando o
chão da sala de reuniões ou servindo o cafezinho.
6.
Referências
ANTUNES, Ricardo. Os sentidos do trabalho: ensaio sobre a afirmação e
negação do trabalho. 2. ed. São Paulo: Boi tempo, 2000.
BASSOLI, Alexandre e MARQUES, Eduardo. Estariam os trabalhadores meio
desempregados? Valor Econômico, 16 de abril de 2012.
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ID 397
LA REGULACIÓN LABORAL Y SUS EFECTOS SOBRE EL MUNDO DEL
TRABAJO EN COLOMBIA Y BRASIL 2000-2010
Laura Carla Moisá Elicabide
RESUMEN SIMPLE
El trabajo analiza los cambios en las Relaciones de Trabajo ocurridos en
Colombia y Brasil durante la primera década del siglo XXI, los impactos sobre
el mundo laboral y las relaciones entre los actores que lo componen. Dichos
países sirven para mostrar el contraste entre un Estado que profundizó las
medidas flexibilizadoras del mercado de trabajo como es el caso de Colombia y
por el otro, Brasil que frenó en cierta medida la desregulación laboral. El trabajo
inicia con un comparación de los elementos componentes de las Relaciones
Laborales y sus cambios entre la década de 1990 y del 2000. Posteriormente
se analiza el comportamiento de las principales variables que observan el
mundo laboral con el fin de demostrar que las políticas que rescatan la
regulación con sesgo positivo hacia el trabajo mejoran el empleo y con esto las
condiciones de vida de los trabajadores.
PALABRAS CLAVES:
Sindicalismo, Uribe, Lula.
Flexibilización,
Regulación
Laboral,
Reflexiones iniciales
América
Latina
se
encuentra
en
un
interesante
proceso
de
transformación, después de las reformas desreguladoras de la década de los
90, el nuevo milenio y con éste el surgimiento de gobiernos progresistas y
críticos del modelo llamado neoliberal marca un hito histórico para el
continente. Si bien no fue en todos los países, donde éste proceso se consolidó
se llevaron adelante una serie de políticas tanto económicas como sociales que
frenaron la desregulación permitiendo que grandes masas de la población
pudieran acceder a las ganancias económicas del siglo XXI.
Para contextualizar el análisis, se hace referencia al proceso de
reformas que ocurrieron a partir del final de la década del 80 e inicios de la
década del 90, donde
se
implementaron
políticas
que
trasformaron
profundamente las relaciones laborales en el continente. Estas políticas tenían
como objetivo flexibilizar dichas relaciones, constituyéndose en medidas
encaminadas a la despolitización de la relación capital trabajo, especialmente
en tres elementos estructurales del capitalismo: reducción de la dependencia
de la fuerza de trabajo, ampliación de la subordinación y disminución del costo
de contratación (Krein, 2007). De esta forma, la legislación del trabajo se tiene
que “acomodar” a las necesidades surgidas en la contemporánea forma de
acumulación de capital caracterizada por la dominancia del capital financiero.
Las medidas encaminadas a flexibilizar y trasformar las relaciones de
trabajo tomaron forma por medio de reformas con tendencias claramente
definidas: a) ampliación de las modalidades de contratación, dando camino a lo
que hoy se conoce como formas atípicas; b) ampliación del período de prueba;
c) facilidad y disminución de costos de despido; d) contratación a través de
terceros; e) modificaciones de los derechos laborales (jornada de trabajo,
vacaciones, licencias, etc.).
Las consecuencias sobre el mundo del trabajo fueron adversas:
reducción absoluta del empleo formal, de la participación del empleo industrial,
de la gran empresa y del sector público, elevándose por otro lado el trabajo a
cuenta propia y no remunerado, el empleo informal, el empleo en falsas
cooperativas, los terciarizados, los contratados como prestadores de servicios y
el aumento de las contrataciones atípicas (tiempo parcial, pasantes, etc.)
(Santos, 2012 y Krein, 2007)
La reacción se manifestó al inicio del nuevo siglo mudando la
caracterización política del subcontinente americano, donde se consolidaron
dos bloques de países: por un lado, un grupo de naciones que criticaron el
modelo e iniciaron una serie de contrarreformas cambiando la regulación
laboral con sesgo positivo hacia el trabajo; por el otro, países que continuaron
y, en algunos casos, profundizaron las políticas flexibilizadoras.
En el primer grupo de países, este giro se caracterizó por la ascensión al
gobierno por parte de Presidentes con discursos antineoliberales y de corte
social, es el caso de Hugo Chávez en Venezuela, Luiz Inácio Lula da Silva en
Brasil, Néstor Kirchner en Argentina, Tabaré Vásquez
en Uruguay, Evo
Morales en Bolivia, Hugo Correa en Ecuador y Fernando Lugo en Paraguay.
Estos gobiernos, unos de forma más radical que otros, implementaron políticas
tendientes a contrarrestar las negativas consecuencias de la desregulación
neoliberal heredada, en particular reformas que fortalecieran el papel del
trabajo.
El segundo bloque representado por Colombia, Perú y Chile16
continuaron y profundizaron las medidas neoliberales, flexibilizando las
relaciones de trabajo, favoreciendo al capital y debilitando al trabajo y sus
organizaciones.
El presente trabajo tiene como objeto de estudio analizar los cambios en
las relaciones laborales de dos países muestra de cada uno de los bloques,
Brasil y Colombia. En la primera etapa de análisis, se realizará una
comparación de las políticas tendientes a modificar las relaciones de trabajo
durante la década del 90 y la del 2000 con el fin de analizar hasta qué punto las
políticas flexibilizadoras fueron frenadas, continuaron y/o se reforzaron en cada
uno de estos países y si éstas medidas permitieron avanzar o retroceder en las
conquistas de derechos laborales.
La segunda parte tiene el objetivo de analizar, haciendo uso de las
principales variables del mercado de trabajo, los resultados de las políticas
analizando las tendencias que dichas variables presentaron durante la década
de 2000.
Finalmente, se espera encontrar como resultado del análisis, una
relación positiva entre políticas y reformas que frenan el proceso flexibilizador
con las mejoras en las variables que observan el mundo del trabajo; por el
contrario, la profundización de dicho proceso empeoró las condiciones de vida
de los trabajadores.
REFORMAS
LABORALES
FLEXIBILIZACIÓN 1990-2010
ENTRE
LA
REGULACIÓN
Y
LA
A finales de los ochenta y comienzos de los noventa, tras la crisis de la
deuda y en el contexto del Consenso de Washington, comienzan, en América
16
A pesar que en Chile los gobiernos de Ricardo Lagos y Michelle Bachelet representaban una corriente
más progresista dentro del contexto de este país, no transformaron las relaciones laborales heredadas de la
Dictadura.
Latina, una serie de reformas encaminadas a reformar las estructuras
económicas de los países
Particularmente en el mercado laboral, se eliminan algunas
normas y reglamentaciones que “obstaculizan” el libre funcionamiento del
mercado de trabajo e impiden que absorba la oferta de mano de obra, la cual
se debe adaptar a las exigencias impuestas por los cambios tecnológicos y a la
competencia externa.
Las medidas encaminadas a flexibilizar y trasformar las relaciones de
trabajo tomaron forma por medio de reformas con tendencias claramente
definidas: a) ampliación de las modalidades de contratación, dando camino a lo
que hoy se conoce como formas atípicas; b) ampliación del período de prueba;
c) facilidad y disminución de costos de despido; d) contratación a través de
terceros; e) modificaciones de los derechos laborales (jornada de trabajo,
vacaciones, licencias, etc.)17 .
Colombia de la flexibilización hacia su profundización
La implementación de las reformas neoliberales o de corte “neoclásico”
en la estructura laboral colombiana inicia con la implementación de la Ley 50
de 1990 donde se modifica el Código Sustantivo del Trabajo y le da marco
jurídico al proceso de flexibilización laboral en el sentido de reducir las
rigideces del mercado para dejarlo fluctuar libremente. Con el objetivo de
“modernizar” la jurisdicción laboral para enfrentar la globalización, en esta ley
se introduce la flexibilización de los contratos de trabajo, implementando los
contratos a término fijo, el empleo temporal y diversifica los tipos de
subcontratación. Así mismo, crea el salario integral, define más claramente el
concepto de despido colectivo y elimina la acción de reintegro, entre otras
medidas.
Un aspecto a resaltar de la Ley 50 es la modificación en el régimen de
Cesantías eliminando la retroactividad e instaurando la administración por
medio de Fondos (privados o públicos) dando apertura al sector financiero para
17
Elaborado con base en Krein (2007) y Ciudad (2002)
fomentar la demanda de papeles en el mercado de valores. Esto, sumado a la
posterior creación de los Fondos Privados de Pensiones (Ley 100 de 1993),
son parte esencial del cambio de modelo hacia la inserción en el proceso
financiarizador, característica de este periodo de acumulación de capital.
Como lo expresan Fajardo y Guataquí (2000), la Reforma Laboral es
presentada como parte fundamental dentro del proceso de apertura, y por lo
tanto como eje para aumentar la competitividad del país. En ese sentido, el
problema estaba centrado en los altos costos laborales y las rigideces en la
legislación que no permitían atraer capitales extranjeros a invertir en el país.
La serie de reformas encaminada a flexibilizar los mercados, y en
particular, el mercado de trabajo se consolida durante la década y sin grandes
cambios, dejando un panorama desolador para el mundo laboral acompañado
por el recrudecimiento de la guerra y los conflictos sociales y laborales.
La primera década del siglo XXI reforzó el proceso de flexibilización del
mundo laboral. En este sentido, los salarios son vistos simplemente como un
costo para el empresario y la política tanto del Estado como de las empresas
es su reducción. Las reformas que se llevaron adelante en los 2000 fueron de
continua desregulación y disminución de los derechos laborales.
Durante los dos periodos presidenciales de Álvaro Uribe Vélez (20022010) se llevaron adelante políticas laborales acordes con el objetivo
neoliberal, sin embargo, el crecimiento económico no repercutió en mayores
niveles de empleo ni en mejoras en la calidad del trabajo. El eje en materia
laboral fue la ley 789 de 2002, conocida como la “reforma laboral”, cuyo
contenido tenía una clara tendencia a profundizar la flexibilización, centrando
los “costos laborales” como un problema de mercado.
La Ley 789 de 2002 abordó la cuestión laboral desde varios frentes, uno
fue la creación de un sistema de programas asistenciales “de cobertura limitada
y carácter temporal”; un segundo frente flexibilizando las relaciones laborales y
un tercero disminuyendo los costos laborales para las empresas con operación
nocturna y dominical (aumento de la jornada de trabajo, disminución de las
horas extras) sumado a la disminución de los costos de despido de
trabajadores antiguos. (Gaviria, 2004)
Uno de los signos de la débil presencia de una política encaminada a la
protección del trabajo fue la fusión del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
con el Ministerio de Salud mediante la ley 790 de 200218, creando el Ministerio
de Protección Social. Esta fusión estaba encaminada a consolidar al sector
privado como prestador de servicios esenciales, afianzando el camino ya
impuesto por la ley 100 de 199319 que creo el Sistema de Seguridad Social
Integral en Colombia dando inicio a la entrada de los Fondos Privados de
Pensiones (FPP) y las Empresas Prestadoras de Salud (EPS), en este sentido,
disminuyó la prestación de estos servicios por parte del sector público.
Con esta medida sumada a la ley 789, se profundiza la flexibilización
laboral dejando a los trabajadores sin interlocutor directo frente a las leyes
laborales, debilitando el marco jurídico y de acción de los trabajadores y sus
organizaciones para la defensa de sus derechos. Las consecuencias negativas
de las medidas de corte flexibilizador del gobierno Uribe se muestran en el
aumento de las demandas por conflictos laborales, y en especial, la actuación
constante en el mundo laboral por parte de la Corte Constitucional. Cabe
resaltar, que uno de los conflictos, no solo en materia laboral, que fue relevante
durante los periodos del gobierno Uribe fue precisamente entre el Ejecutivo y
las Cortes, en especial la Constitucional.
“Mientras buena parte de las leyes presentadas por el Ejecutivo y
aprobadas por el Congreso en la última década buscan flexibilizar el
marco contractual entre empresarios y trabajadores, algunas decisiones
de la Corte [Constitucional], fundadas en la necesidad de proteger
derechos constitucionales de los trabajadores, han restablecido
limitaciones estatales a la potestad de trabajadores y patronos para
pactar libremente las condiciones de los contratos laborales”. (Fajardo &
Guataqui, 2000, pág. 80)
18
19
Ver http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/2002/ley_0790_2002.html
Presentada para el debate por el entonces Senador de la República Álvaro Uribe Vélez. Ver
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/1993/ley_0100_1993.html
Una contradicción interesante se puede extraer de este párrafo, en el
sentido
de
las
divergencias
entre
la
aplicación
de
leyes
laborales
flexibilizadoras y el acuerdo constatado en la Constitución de 1991, que fue un
intento de cambiar el modelo colombiano hacia un Estado Social de Derecho20.
Sin embargo, la suma de las reformas y la misma concepción por parte de la
nueva Carta Magna, llevaron a un proceso de “individualización” de los
derechos, fue así como el mecanismo de la Tutela se generalizó como
respuesta de los ciudadanos y en especial, de los trabajadores a la búsqueda
por sus derechos. Así lo expone la misma Corte:
“En el sistema anterior la eficacia de los derechos fundamentales
terminaba reduciéndose a su fuerza simbólica. Hoy, con la nueva
Constitución, los derechos son aquello que los jueces dicen a través de
las sentencias de tutela”. (Sentencia T-406 de 1992 de la Corte
Constitucional en Fajardo & Guataqui, 2000, pág. 83)
El auge de las demandas laborales vía el mecanismo de la Tutela es
muestra de la fragilidad en la legislación laboral colombiana para defender los
Derechos Laborales, a pesar que tanto en la Constitución del 91 como en la
misma Ley 789 Colombia se suscribió a varios acuerdos de la OIT, esto no
significó una mejora en la calidad del trabajo, ni la creación de empleos de
calidad como se analizará en la siguiente sección a la luz de los datos. La
“individualización” de la solución de los conflictos vía el mecanismo de la Tutela
no es una consolidación de derechos generalizada ya que a pesar que puede
generar jurisprudencia, realmente el derecho es ganado por quien demanda y
no es aplicable de manera automática a otros afectados.
La falta de políticas laborales integradas es tratado durante la primera
década del siglo XXI de manera marginal, el Ministerio de Protección Social no
ha cumplido una función clara en este sentido, ha sido más de seguimiento de
algunas políticas focalizadas. La gestión de las políticas sobre el trabajo ha
20
Si bien fue un intento débil de avanzar hacia un Estado de Bienestar para Colombia en el marco del
proceso de paz con algunos de los actores armados y con el objetivo de fortalecer la presencia del Estado
en la prestación de servicios esenciales, la Constitución de 1991 no logró trasformar los problemas
estructurales que explican los altos niveles de informalidad, los débiles derechos laborales, la desigualdad
estructural y los problemas de distribución de la tierra.
sido llevada adelante por instituciones como el Servicio Nacional de
Aprendizaje (Sena) y directamente la Presidencia de la República (a través de
la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional).
En este sentido, las pocas políticas de apoyo a la generación de empleo
han sido dirigidas al aumento del mecanismo de los Contratos de Aprendizaje
manejados por el Sena y políticas focalizadas y de corta duración por parte de
la Presidencia, en sentido general no hay un paquete integrado de políticas que
favorezcan la creación de empleos de calidad, lejos están de trasformar las
condiciones estructurales del mercado laboral con altos grado de informalidad y
precarización. (Sanchez, 2011)
En lo referente a las políticas focalizadas cabe resaltar que en Colombia
no existe Seguro al Desempleo, por su parte existe el Subsidio al Desempleo,
entendido como la asignación de recursos en especie (bonos de alimentación,
salud y educación) y solo atiende a la población Vulnerable, es así, que este
mecanismo no es una política estructural de apoyo al desempleado más bien
es focalizada y con tiempo definido.
La política encaminada a fomentar el empleo vía demanda fue quizá las
más usada durante el gobierno Uribe como política laboral, el objetivo es
disminuir los costos laborales para incentivar a los empresarios a aumentar la
contratación. A esta política se pueden ligar tanto la reforma laboral del 2002,
como una serie de programas temporales como la exoneración del pago de
parafiscales21 por parte de las empresas. Como se verá más adelante, las
diferentes políticas agravaron el cuadro laboral del país, aumentando la
informalidad y disminuyendo la calidad del trabajo.
En lo concerniente al Salario mínimo (SM) después de decretarse la
unificación a nivel nacional de la política de determinación del salario mínimo
en 1984 y el cambio de la definición del reajuste basado en la inflación
esperada a mediados de 1990 (Cortés, 2010), la determinación del Salario
Mínimo se hace mediante la conformación de una mesa de negociación entre
el Gobierno, los representantes de los empleadores y los representantes de los
21
Salarios indirectos que sirven de recursos para instituciones como el Sena y el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar.
trabajadores (las Centrales Sindicales22), si la negociación no es exitosa, el
Gobierno define el salario por medio de Decreto. Durante la década de 20002010
generalmente
las
negociaciones
salariales
tripartitas
fracasaron
definiéndose el SM por Decreto, en general los salarios se fijaban más
cercanos a la propuesta de los gremios empresariales que a la de los
Sindicatos.
En términos generales el aumento de los salarios en la primera década
del siglo XXI no han superado los niveles de precariedad heredados,
“el salario mínimo, el salario de los obreros y empleados de la
manufactura, durante el período 1975-2005, han crecido en términos reales al
0.25%, 1.45% y 2,38% respectivamente. La depresión de los salarios se
profundiza especialmente en el período 1990-2002 y acompañado de tasas de
desempleo superiores al 16%...
(…) Al analizarse los resultados antes y después de la apertura, se
encuentra que en el período 1975-1990 al productividad anual fue de 1.37%,
mientras que en el período 1990-2005 de apertura de la economía colombiana,
la productividad del trabajo fue de 0.47% y el salario mínimo en términos reales
fue de 0.24% y 0.12% respectivamente. (Rodríguez, C; et al., 2008)
Es así, que el nuevo siglo no trae grandes cambios en lo que respecta a
las políticas de flexibilización laboral, por el contrario las medidas tomadas las
profundizaron, incluso la política de apoyo al capital fue aún más clara bajo el
programa de “Seguridad Inversionista” que fortaleció las exenciones tributarias
y los apoyos necesarios para asegurar la inversión privada, fortaleciendo la
política de reducción de costos laborales y subsidiando al capital. Así lo
corroboran muchos investigadores en Colombia, incluso de diversa posición
ideológica.
“Los programas que integraron la política laboral del gobierno de Álvaro
Uribe no cambiaron ni las condiciones de empleo ni la estructura del mercado
laboral ni se consiguió generar tanto empleo como se planteó al inicio del
mandato”. (Sanchez, 2011, pág. 212)
“En suma, la reforma [laboral] no afectó adversamente la calidad del
empleo pero tampoco ha resultado eficaz para impulsar la demanda por
empleo formal y para potenciar los efectos de la recuperación económica”.
(Gaviria, 2004, pág. 28)
22
En Colombia existen tres grandes centrales sindicales que agrupan el 50% de los sindicatos y el 65%
de todos los sindicalizados, estas son: la Central Unitaria de Trabajadores CUT, la Confederación General
de Trabajadores CGT, y la Confederación de Trabajadores de Colombia, CTC.
Muchos estudios confirman que los dos gobiernos de Álvaro Uribe Vélez
revelaron una clara persecución a los movimientos sociales y en particular a los
sindicatos, así como un nivel bajo de posibilidades de participación en las
políticas laborales y en las mesas de negociación.
Los derechos para la libre asociación son mermados no solamente por
vía judicial sino por la Guerra Sucia y los asesinatos selectivos a los
sindicalistas. “Entre 2002 y 2007 se rechazaron 491 iniciativas de trabajadores
tendientes a la creación de un sindicato. De igual forma, es el único país en
América Latina en el que el gobierno tiene la facultad de disolver un sindicato
por vía judicial” (Vidal, 2012, pág. 1).
“De acuerdo con la Escuela Nacional Sindical (ENS), del total de
asesinatos de sindicalistas en el mundo, en la última década, el 63% tuvo lugar
en Colombia, lo cual en cifras concretas significa el homicidio de 1081
sindicalistas. Para tener una mejor perspectiva de la verdadera magnitud de
estas cifras, se debe tener en cuenta que el segundo en la lista de países con
mayor número de sindicalistas asesinados es Brasil, con el 7,01% del total.”
(Ibíd., pág. 17)
Durante la primera década del siglo XXI disminuyó la cantidad de
convenciones colectivas siendo reemplazadas por los pactos colectivos y los
contratos colectivos impuestos normalmente por las empresas y con bajo nivel
de organización sindical. Para el 2010 Colombia se encuentra entre los países
con más baja sindicalización en el mundo con una tasa de sindicalización del
4.9%. Y según datos de la Escuela Nacional Sindical – ENS (2011) el número
de trabajadores cobijados por convenciones colectivas pasó de 129.381 en el
2000 a 88.920 en el 2009.
El panorama general para Colombia durante los años 2002-2010 permite
concluir que el proceso fue llevado hacia la profundización de la flexibilización y
la política de reducción de costos. Así, los dos periodos presidenciales de Uribe
fueron marcados por la política de “seguridad inversionista” con un claro sesgo
en favor del capital y en contra del trabajo. El balance en términos de datos se
trabaja en la segunda sección, pero se puede adelantar que el resultado para el
final de la década es una aumento de la precarización del trabajo y de la
informalidad, en contraste con el aumento de las ganancias del capital.
Brasil de la flexibilización a la regulación23
Después de la inestabilidad económica consecuencia de la crisis de la
deuda en la década de los 80, Brasil empezó a aplicar las medidas pos
Consenso de Washington a partir de la década de los 90 con la elección de
Fernando Collor de Mello, proceso profundizado posteriormente con la
presidencia de Fernando Henrique Cardoso. En lo concerniente a lo laboral,
sumado a la existente flexibilización estructural, se aplicaron reformas que
ahondaron
este
proceso
desestructurando
el
mercado
de
trabajo
y
precarizando las relaciones laborales.
Aun así, Brasil presenta singularidades que hicieron que las reformas no
fueran tan radicales como en algunos países del continente. El caso brasilero
tiene de particular el hecho que mientras el mundo occidental avanza en las
reformas neoliberales, Brasil se encontraba en el proceso de redemocratización
luego de dos décadas de dictadura militar simbolizado con la firma de la
Constitución de 1988. En la nueva Carta Magna queda consignada una
estructura institucional que permite la base legal para fortalecer los derechos
de los trabajadores y la implementación de políticas sociales que disminuyan
los problemas estructurales de pobreza y desigualdad, sin embargo estos
objetivos no lograron cumplirse.
“… la década de los 80 muestra que existe una perspectiva similar y
complementar entre la negociación colectiva, la regulación estatal y el
posicionamiento de la Justicia del trabajo, indicando una tendencia a la
ampliación de la regulación social del trabajo. En este sentido, Brasil presenta
en este periodo, una tendencia distinta en relación al movimiento internacional
presionado por la flexibilización. A pesar de esto, la no resolución del problema
de desarrollo económico y el cambio de perspectiva política, a partir de la
elección de 1989, inviabiliza la consolidación de parte significativa de los
derechos sociales. Y, al contario de que el país caminara hacia una estructura
social más homogénea, lo que se vería es la prevalencia de una tendencia
23
Texto con modificaciones tomado de la ponencia Políticas Económicas y Mundo Laboral en Brasil
Gobierno de Luiz Inácio Lula Da Silva 2003-2010, presentada en la VIII Global Labor University
Conference –Sustainable Growth, Development and Work: Progressive responses at local, national and
global level – realizada del 26 al 28 de septiembre de 2012 en la UNICAMP.
liberalizante que buscará promover una contrarreforma de los avances
alcanzados en la década de los 80”. (Krein, 2007, pág. 62, traducción propia)
Entre las medidas tomadas podemos nombrar: la aprobación de la Ley
de Cooperativas, que terminaron siendo “empresas distribuidoras” de trabajo
sin reconocer las relaciones contractuales laborales. En 1994 se dejó de
indexar los salarios a la inflación y se instituyó la libre negociación salarial. En
1998 se estableció el “banco de horas”, que flexibilizó las horas de trabajo y
permitió la supresión del pago de horas extraordinarias, desdibujando la
jornada de trabajo y desestabilizando la cotidianidad de los trabajadores. Ese
mismo año se legalizaron los contratos de trabajo de media jornada, que
contemplan el trabajo de hasta 25 horas por semana con menos derechos
laborales, estas entre las principales. (Ernst, Berg, & Auer, 2007)
La desestructuración del mercado de trabajo brasilero se muestra en
gran medida por la disminución del trabajo formal24 aumentando los niveles de
informalidad históricamente existentes en Brasil. Se presentó un auge de la
subcontratación y la terciarización, caracterizada por trabajos precarios
aumentando la masa de trabajadores pobres y con esto los niveles de
desigualdad que se suma a las características estructurales expuestas al inicio
del presente trabajo.
Especialmente en el período de 1995-1999 los datos muestran una
reducción absoluta del empleo formal, se reduce la participación del empleo
industrial, de la gran empresa y del sector público, elevándose por otro lado el
trabajo a cuenta propia y no remunerado, el empleo informal, el empleo en
cooperativas, los terciarizados, los contratados por Persona Jurídica (PJ´s) y el
aumento de las contrataciones atípicas (tiempo parcial, pasantes, etc.).
(Santos, 2012 y Krein, 2007)
Sin embargo, ya para el inicio del nuevo siglo Brasil responde a las
consecuencias nefastas del periodo neoliberal y decide apostar por un cambio
de política, es así que para el 2003 toma la Presidencia Luiz Inácio Lula da
Silva, obrero metalúrgico y dirigente del Partido de los Trabajadores. Muchas
24
Por formal se entiende lo que se denomina carteira assinada, los empleados públicos y militares.
eran las esperanzas y aunque algunas fueron frustradas, en términos globales
se realizó un viraje que puso en primer plano la cuestión del trabajo para las
políticas públicas de la década del 2000.
El mandato Lula tiene dos momentos marcados temporalmente por sus
dos períodos de gobierno, a saber 2003-2006 y 2006-2010. En el primer año de
gobierno se dieron continuidad a las políticas de recorte del gasto público,
aumento de los impuestos con el objetivo de aumentar el superávit fiscal,
además se presentaron una serie de reformas de corte neoliberal en especial la
reforma de la Ley de Falencias y la de la Previdencia Social del Sector Público
tendiente a la creación de fondos privados de pensiones para algunos casos.
Además de incumplir parte de sus promesas de campaña respecto a reformas
laborales, sobre todo el “fracaso” de la reforma del trabajo y sindical que no
dieron el resultado esperado por medio de la creación del Fórum Nacional do
Trabalho (FNT).
Sin embargo, para finales de 2003 y en especial en el año 2004 la
situación macroeconómica toma un giro positivo que hace cambiar el rumbo de
las políticas. Es así que en el 2003 la situación de la economía mundial mejoró
sobre todo para los países exportadores de commodities (siendo Brasil un gran
protagonista) que observaron un aumento del precio de éstos productos,
causado por el aumento de la demanda internacional. Para Brasil, esto significó
retomar el crecimiento del PIB y un aumento de las exportaciones tanto de los
commodities como de productos manufacturados hacia los países exportadores
de commodities que aumentaron la demanda. Proceso que impulsó
internamente el aumento de la inversión y del consumo que permitió mejorar
las condiciones del mercado interno brasilero. (Baltar, et al., 2010)
Aunque esta mejoría de la economía estimuló positivamente las
expectativas, el cierre del primer gobierno de Lula no cambió sustancialmente
la relación con los actores sociales, especialmente los que constituían su base
electoral, aun muchas promesas estaban siendo incumplidas y la política
económica era persistentemente conservadora.
Sin embargo, ya se empezaban a ver los frutos, sobre todo en el
mercado laboral, de la recuperación de la economía. La tasa de desempleo cae
en especial por la creación de trabajos formales, por ejemplo para el año 2004
según datos de CAGED/MTE, 2010 se crearon aproximadamente 1.5 millones
de empleos formales, otros datos son proporcionados por Santos con base en
la PNAD (2002-2006)
“El crecimiento de la ocupación fue marcado por un movimiento de
mayor crecimiento del empleo asalariado y formalizado: 9.7% en el sector
privado y 5.5% en el sector público, entre 2004 y 2006; el número de
empleadores presentó un crecimiento aún más expresivo (13.7%). Por otro
lado, en el mismo periodo, las peores ocupaciones presentaron un menor ritmo
de crecimiento: el trabajo doméstico creció 4.3%; el empleo asalariado sin
cartera creció apenas 2%, el trabajo por cuenta propia apenas 1.5%, y el
trabajo no remunerado fue redijo en 8.5%” (Santos, 2012, pág. 13. Traducción
propia)
El segundo mandato fue permeado positivamente por la mejoría de la
economía, en este nuevo escenario, Lula actúa de forma más activa por medio
de la política fiscal y en especial frente a la crisis de 2008. Es así, que Lula
acuerda con las Centrales Sindicales una política definida de valorización del
salario mínimo, fortalece el programa Bolsa de Familia como uno de los
mecanismos de transferencia de renta y comienza un programa de desarrollo
de infraestructura, promoción industrial y desenvolvimiento regional, conocido
como Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). (Santos, 2012)
De esta forma, el segundo mandato de Lula se caracteriza por una
política fiscal más activa, una mejora en las relaciones con los sindicatos que
sumado a un ambiente económico favorable fortalece los procesos de
negociación colectiva, una política de valorización continua del salario mínimo
como política de Estado (reajustado con la inflación y con la variación del PIB
de dos años anteriores), fortalecimiento de las instituciones reguladoras y
fiscalizadoras de las relaciones laborales lo que presionó por el aumento de la
formalización de trabajo. Con esto, el mercado laboral brasilero consolidó un
proceso de mejoras no solo en términos de creación de empleo formal sino en
el aumento de la renta del trabajo y movilidad en la pirámide social, incluso en
el contexto de la crisis mundial de 2008.
“El aumento de los asalariados, la formalización de los contratos de
trabajo, el aumento de los rendimientos –particularmente los menores,
influenciados por los impactos de la elevación del poder de compra del salario
mínimo- las luchas sindicales y las conquistas de acuerdos y convenciones
colectivas con elevación real de los salarios y la reducción del desempleo,
contribuyeron a la elevación de los ingresos de las familias, especialmente, de
aquellas de menor nivel de renta” (Baltar, et al, 2010, pág. 17)
El gobierno Lula cierra su mandato con una economía brasilera
fortalecida y una mejora sustancial en las condiciones del mercado de trabajo
en especial para los sectores con menores remuneraciones. A pesar que no se
realizó una reforma laboral anti-flexibilizadora y muchas de sus promesas de
campaña en materia laboral no fueron formalizadas, es claro para Brasil em
cambio de tendencia en contraste con la década del 90. Es así que se puede
afirmar que Brasil recorre un camino desde la flexibilización hacia la regulación
de las relaciones laborales.
BALANCE DE UNA DÉCADA
En esta parte el objetivo es observar a la luz de los datos las tendencias
en materia de empleo para los dos países, las políticas que se llevaron
adelante y los efectos de las mismas.
Uno de los puntos de contraste que cabe resaltar entre Brasil y Colombia
tiene que ver con la brecha entre crecimiento y salarios, más claramente la
divergencia entre crecer y realizar políticas distributivas para los trabajadores, o
crecer y esperar que el mercado distribuya los frutos. En ese sentido, cabe
resaltar que una de las políticas que permitió mejorar estructuralmente las
condiciones laborales en Brasil fue la recuperación del salario vía políticas de
determinación del salario mínimo no solamente indexada por la inflación sino
aumentando según la economía mejora. Como ya se expuso en la sección
anterior, la política salarial del gobierno Lula permitió la mejora en las
condiciones laborales y a su vez generar crecimiento económico dado el
reconocimiento de los efectos del ingreso laboral en la demanda. Contrario a la
concepción teórica de corte neoclásico llevada adelante por el gobierno Uribe,
solamente entendiendo el salario como un costo para las empresas y, por lo
tanto, medidas conservadoras frente a la definición del salario mínimo.
Según los datos de la OIT (2012), podemos observar la relación entre
crecimiento económico y cambios en los salarios. Cabe resaltar la política
dirigida a la demanda por parte de Brasil por medio del aumento de salarios,
que fue reforzada después de la crisis de 2008. A pesar de la caída del PIB
para el 2009, la recuperación del año siguiente es notoria sin abandonar el
crecimiento de los salarios, para los diez años en cuestión el salario real
aumentó en un promedio anual de 6.78 y el PIB a 3.8. En contraste con la
política dirigida hacia la oferta llevada adelante por Colombia, donde a pesar
que el promedio del crecimiento anual fue de 4.5, los salarios solo aumentaron
en un promedio 1.17 al año.
Tabla 1: Variaciones de los salarios reales y PIB tasa media anual 2002-2010
BRASIL
COLOMBIA
Variación
salarios
reales
PIB
Variación
salarios
reales
PIB
2002
4,50
2,7
1,70
2,5
2003
3,10
1,1
0,20
3,9
2004
4,00
5,7
1,90
5,3
2005
7,10
3,2
1,60
4,7
2006
16,80
4,0
2,70
6,7
2007
9,40
6,1
0,80
6,9
2008
6,10
5,2
-0,60
3,5
2009
11,90
-0,3
3,60
1,7
2010
9,30
7,5
1,40
4,0
2011
0,10
2,7
0,10
5,9
Prom
anual
6,78
3,8
1,17
4,5
Fuente: Panorama Laboral 2012-OIT con base en información oficial de los países y
CEPAL. Cálculos propios
En este punto cabe analizar más a fondo las estrategias usadas por
ambos países para enfrentar la crisis. Para el caso de Brasil, las políticas
anticíclicas
tomaron varias estrategias, se incentivaron políticas de crédito,
tanto para consumo como para inversión, lo que aseguró la oferta de liquidez
ante la escasez de dólares consecuencia de la crisis, con esto disminuyó los
efectos negativos sobre la demanda interna. Además, definió una política fiscal
activa que sorteó los efectos de destrucción de empleo que trajo la crisis al
caer la demanda externa por commodities de los países desarrollados. (Santos,
2012). Para evitar los efectos negativos sobre el empleo, aumentó el valor y el
tiempo del seguro de desempleo.
Para el caso de Colombia la estrategia para enfrentar la crisis empezó
con la creación de Alta Consejería Presidencial para la Política Anticíclica,
definiendo cuatro derroteros: 1) inversión en infraestructura para generar
empleo y aumentar la competitividad; 2) protección social a la población
vulnerable; 3) confianza inversionista; 4) financiación al pequeño y mediano
empresario. (Sanchez, 2011). El resultado fue un aumento de la inversión por
parte del gobierno, flexibilización y apoyo a la inversión privada, pero muy poca
trasferencia de recursos para la protección de la población vulnerable. Frente a
la inversión pública cabe resaltar que fue dirigida a los sectores con poca
generación de empleo, pero con alta inversión de capital extranjero,
especialmente el sector de Minas y Energía.
“Más del 50% de la inversión ejecutada en infraestructura se presentó
en Minas y Energía, sin embargo, fue el que menos empleados generó; para
generar un empleo en ese sector se necesitó invertir un equivalente a 3.333
salarios mínimos mensuales, lo que evidencia una descompensación entre
trabajo y capital en dicho sector” (Sanchez, 2011, pág. 193)
El contraste de las políticas tiene sus efectos directos sobre el mundo
laboral, si bien las tasas de desempleo en los dos países presentaron
tendencia decreciente las proporciones son marcadamente diferentes, aunque
no se puede afirmar que ésta tendencia se debe a las políticas llevadas
adelante durante el 2000. Sin embargo, se resalta el aumento de la brecha
entre las tasas después de la crisis, mientras Brasil mantuvo sus tasas
decrecientes, Colombia tiene un punto de inflexión para el 2007-2008 donde el
desempleo empieza a crecer nuevamente.
Gráfico 1: tasas de desempleo Brasil y Colombia 2002-2011
Fuente: Panorama Laboral 2012-OIT con base en información oficial de los
países y CEPAL.
Cuando se profundiza más sobre qué tipo de empleo fue creado en los
dos países las diferencias son más marcadas. Brasil reforzó en cierta medida la
creación de trabajo formal, esto junto al aumento del salario se vio reflejado en
movimientos en la base de la pirámide social, Así “la fuerte reducción de lo que
se denomina como miserables (e indigentes) de 23,8% en 2002 para 10,1% en
el 2007, tuvo como principales contrapartidas el crecimiento de la masa
trabajadora de 28,4% para 32,6% y de la baja clase media de 29,6% para 36%”
(Quadros, 2009, traducción propia)
En Colombia, las políticas flexibilizadoras y de reducción de costos
laborales no resultaron en una mejora de la calidad de los trabajo, ni en la
creación sostenible de empleos formales, sumado a que la política de
inversiones fue dirigida a sectores con poca creación de empleo.
Como se puede observar en el Gráfico 2, la población ocupada
asalariada tanto en el sector privado como público aumentó para el caso de
Brasil del 2000 al 2011 en 6.3%, mientras que en Colombia cayó en 8.7%; por
su lado la población no asalariada (constituida por los patronos y los
independientes) para el caso de Brasil disminuyó 3.1% mientras Colombia
presentó un aumento de 8.1%. Aunque esta medida no permite evaluar
realmente la calidad del trabajo, si se puede afirmar que se presentó una
expansión de la relación salarial para Brasil, caso inverso sucedió para
Colombia; explicado posiblemente por la extensión de la contratación vía
prestación de servicios y no por medio de contratos laborales, base de la
política flexibilizadora del gobierno Uribe.
Gráfico 2
Fuente: Panorama Laboral 2012 –OIT. Estimaciones de la OIT con base en
información de Encuestas de Hogares de los países. Los datos tienen cobertura
urbana.
Finalmente, para evaluar los niveles de protección la Tabla 2 muestra la
cobertura de salud y pensiones de la población ocupada. Como se observa, los
niveles de cobertura para el caso de Brasil crecieron de forma acelerada, para
Colombia dicho movimiento fue marginal. Brasil aumentó la cobertura de su
población ocupada en 12% en salud y 10.7% en pensiones, mientras que para
Colombia el aumento para salud fue solamente de 0.4% y en pensiones de
3.6%.
Tenemos entonces, que si bien las tasas de desempleo para la década
del 2000 disminuyeron la calidad de los empleos generados es diferenciada.
Para el caso de Colombia la situación laboral ha tendido a empeorar durante la
primera década del nuevo milenio, según diferentes fuentes la informalidad en
Colombia es una de las más altas de la región, para el Ministerio de Trabajo
corresponde al 68% mientras que en el informe de la OIT “Global Employment
Trends 2013” la informalidad llega al 80%.
Tabla 2
POBLACIÓN OCUPADA URBANA
PENSIONES (Porcentajes).
BRASIL*
Salud
CON
PROTECCIÓN
EN
SALUD
Y/O
COLOMBIA**
salud y/o
Pensiones pensiones Salud
2000
salud y/o
Pensiones pensiones
47,7
34,3
47,8
2001
53,4
57,9
58,3
2007
57,9
62,2
62,7
47,5
38,8
53,9
2008
58,8
63,3
63,8
49,1
38,8
53,9
2009
60,2
64,5
65
47,7
37,3
51,9
47,6
38,2
52,3
2010
2011
65,4
68,6
69,2
48,1
37,9
52,6
Variació
n
12
10,7
10,9
0,4
3,6
4,8
Fuente: Panorama Laboral 2012-OII.
* Encuesta Nacional por Muestra de Domicilios (PNAD) de septiembre de cada año.
En el 2010 no se levantó la PNAD debido a que se realizó el censo.
** Datos para 2000 corresponden a 10 ciudades y áreas metropolitanas; se refieren a
junio de la Encuesta Nacional de Hogares (ENH), Etapa 1; datos de 2005
corresponden al II Trimestre de la Encuesta Continua de Hogares (ECH); a partir del
2007 los datos corresponden al II trimestre, cabeceras municipales de la Gran
Encuesta Integrada de Hogares (GEIH).
Reflexiones finales
El nuevo milenio trajo una serie de cambios en las tendencias de política
para algunos países de América Latina, las reformas de la década de los 90
cambiaron radicalmente las relaciones laborales en el subcontinente,
disminuyendo la acción del Estado no solo en materia económica sino jurídica,
restringiendo los derechos laborales y llevando adelante una política de
disminución de costos y por lo tanto, de retracción de los salarios.
Sin embargo, los efectos negativos de dichas políticas se comenzaron a
ver a finales de la década del 90 con la deterioración de todos los indicadores
del mundo del trabajo, aumento de las tasas de desempleo, de la informalidad,
de la precariedad. La respuesta en algunos países no se hizo esperar, es así
ascendieron en algunos países presidentes con tendencias contrarias que
marcaron un cambio de política con sesgos positivos hacia el trabajo.
El caso de Brasil, a pesar que no realizó una reforma laboral integral y
profunda, puede colocarse dentro de ese grupo de países que decidió cambiar
de política y colocar dentro de los objetivos macro el empleo con problema
fundamental, eligiendo a Luiz Inácio Lula da Silva como presidente durante dos
periodos 2003-2010. Aunque al principio la esperanza de cambio se veía
frustrada, a partir de su segundo mandato las políticas a favor del trabajo
fueron más visibles con la política de aumento sostenido de los salarios, la
reforma de algunas medidas flexibilizadoras y el fortalecimiento de la justicia
del trabajo en el control de la relación capital-trabajo, Brasil inició una tendencia
positiva de los indicadores del mundo del trabajo.
Tendencia que se vio reforzada con la estrategia anticíclica adoptada
tras la crisis de 2008, las políticas hacia la demanda permitieron sostener el
aumento de los salarios, y reforzar el mercado interno como impulsador de la
economía ante la crisis del comercio internacional con los países desarrollados.
La estrategia tuvo frutos para los trabajadores y mejoró las condiciones de
empleo, la creación de nuevos trabajos, aumento de los salarios en paralelo
con la retomada de las tasas de crecimiento económico. Esto gracias a una
combinación de políticas concentradas en el PAC y con el apoyo de los
sindicatos.
Para el caso de Colombia, para inicios de la década del 2000 se concibió
una Reforma Laboral encaminada a la profundización de la flexibilización, en
este sentido continuó la política hacia la oferta, con subsidios, exenciones y
apoyo al capital por un lado, y desregulación y disminución de los derechos
laborales por el otro. Bajo el programa presidencia llamado “Seguridad
Inversionista”, se encaminó la política económica al objetivo de dar las
condiciones necesarias para el desarrollo de la inversión privada y en especial
del capital extranjero. Uno de los motores insignia del gobierno fue la inversión
en el sector minero-energético, sector que permite obtener ganancias
monopolísticas con poca generación de empleo.
Finalmente, las posibilidades de diálogo de la política laboral durante los
dos gobiernos Uribe fueron prácticamente nulas, es el caso de los fracasos de
las negociaciones tripartitas para la determinación del salario mínimo sumado
al auge de la persecución a las organizaciones sindicales y movimientos
sociales.
El trabajo presentado es una primera iniciativa en el sentido de comparar
políticas diferentes en materia laboral para dos países. La complejidad es
mucho mayor si se tienen en cuenta cuestiones estructurales más de fondo que
fueron deliberadamente dejadas por fuera por causa del espacio, sin embargo,
se hace necesario reforzar el esfuerzo por analizar políticas comparadas entre
diferentes países para aprovechar las convergencias y tratar las diferencias.
Más aun cuando la segunda década del siglo XXI empieza a mostrar nuevas
complicaciones para el mundo del trabajo, la crisis europea y la difícil
recuperación de la economía de los Estados Unidos plantean un interesante
panorama para los países Latinoamericanos. ¿Es posible que este momento se
nos presente como una excelente oportunidad para mirar hacia la región como
una alternativa hacia el desarrollo? , y ¿Qué papel puede cumplir el mundo
laboral actuar para ese objetivo?
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ID 337
POLÍTICA DE RECURSOS HUMANOS DO GOVERNO FEDERAL: A
EXPERIÊNCIA RECENTE
Darcilene C. Gomes (UFU)
Sidartha Sória (UFU)
RESUMO
A partir dos anos 1990 e na contramão do grande crescimento do emprego
público nas seis décadas anteriores, a adesão dos governos brasileiros aos
princípios do “Consenso de Washington” destaca o funcionalismo como ponto
fundamental na agenda das reformas necessárias à retomada do crescimento
econômico. Tais governos tenderam a tratar o emprego público como um
problema fiscal e atuaram no sentido de restringir sua dimensão. Em simultâneo,
as condições e relações de trabalho apresentaram-se mais precarizadas
(evidenciadas pela ausência de reajuste salarial; o crescimento de formas
variáveis de remuneração; ampliação do quadro de temporários e terceirizados;
postura autoritária diante da representação sindical). Este artigo tem por objetivo
inventariar as diversas iniciativas dos governos brasileiros pós-2003 no que diz
respeito à formatação de uma política de recursos humanos e, dessa forma,
verificar se houve melhoria das condições e relações de trabalho no setor
público brasileiro. Através de pesquisa documental e bibliográfica, poder-se-á
perceber que a reestruturação de várias carreiras, a retomada dos concursos, a
criação da Mesa Nacional de Negociação Permanente, a reforma previdenciária
e os reajustes seletivos das remunerações manifestam a ambigüidade como
marca fundamental das políticas de recursos humanos. Isto porque, a um só
tempo, os avanços nas condições de trabalho do servidor público foram sempre
acompanhados pela manutenção de parte da agenda conservadora dos anos
1990, sobretudo no que diz respeito à reprodução de limites fiscais
consideráveis.
Palavras-chave: emprego público; condições de trabalho; negociação coletiva
Introdução
A partir dos anos 1930, com a estruturação do Estado e ampliação de
suas funções para além das atividades consideradas típicas, o Brasil
experimentou grande crescimento do emprego público. No período, foram
expandidos os serviços sociais e a produção de bens realizada pelo Estado,
movimento que se repetiu nas décadas seguintes. Mas apesar do crescimento, o
emprego público no País não alcançou dimensão similar ao contabilizado nos
países
centrais.
Enquanto
a
relação
emprego
público
e
População
Economicamente Ativa era de 16,6% em 1982 nos EUA, no Brasil o mesmo
número era 8,16% em 1986 (Carvalho Filho, 2002).
Não obstante a estabilidade na relação emprego público e emprego
total, observou-se piora nas condições de trabalho dos servidores públicos nos
países centrais a partir dos anos 1970, os quais experimentaram mudanças na
estrutura de
remuneração
(com
crescimento
da
parcela
variável dos
rendimentos), intensificação do trabalho e precarização do vínculo (considerado
como ampliação dos empregos temporários).
Por sua vez, o Brasil adere nos anos 1990 ao receituário do denominado
“Consenso de Washington”, e a questão do funcionalismo público passa a figurar
na agenda das reformas necessárias à retomada do crescimento econômico. Os
governos ao longo dos anos 1990 tenderam a tratar o emprego público como um
problema fiscal e atuaram no sentido de restringir sua dimensão e/ou seus
custos. Os dados disponíveis na Secretária de Recursos Humanos do Ministério
do Planejamento e Orçamento mostram que o objetivo de redução do quadro de
funcionários públicos foi alcançado no período, ao menos em âmbito federal,
ainda que, possivelmente, em menor proporção em relação ao almejado. Em
simultâneo, as condições e relações de trabalho apresentaram-se mais
precarizadas. Embora sejam relativamente poucos os estudos que abordem o
tema, algumas evidências apontam nesse sentido, entre as quais: a ausência de
reajuste salarial para boa parte do funcionalismo público; o crescimento de
formas variáveis de remuneração; ampliação do quadro de temporários e
terceirizados; postura autoritária em relação às organizações sindicais.
Com o governo Lula da Silva o discurso, alguns documentos e
determinadas ações dirigidas ao funcionalismo público (como a instituição da
Mesa Nacional de Negociação Permanente) pareciam indicar o início de um
novo tipo de relacionamento entre governo e trabalhadores do serviço público.
Por outro lado, a reforma da previdência aprovada no primeiro ano do governo
foi um indício que o período seria marcado por aparente ambigüidade no
tratamento dispensado aos trabalhadores do setor público (ademais, como em
boa parte das iniciativas do governo25).
25
Ver Barbosa e Silva; Soria e Silva (2006).
Nesse sentido, é importante inventariar as diversas iniciativas dos
últimos governos no que diz respeito à formatação de uma política de recursos
humanos (aqui compreendida como um guia para questões relativas ao
recrutamento, ao plano de carreiras, ao treinamento, a avaliação de
desempenho, a política de remuneração, saúde e segurança do trabalhador e
relações de trabalho) e, dessa forma, verificar se houve melhoria das condições
e relações de trabalho no setor público brasileiro. O objetivo deste artigo é o de
lançar luzes sobre algumas das iniciativas relativas à implementação da política
de recursos humanos dos Governos Lula e Dilma Rousseff.
O artigo está dividido em dois itens, além da introdução e considerações
finais. O primeiro trata da reforma do serviço público no Brasil na década de
1990. O segundo enfocará os governos brasileiros pós-2003.
1. A Reforma do serviço público nos anos 199026
As reformas econômicas instituídas nos anos 1990, as quais visaram
adaptar a economia brasileira ao panorama internacional, caracterizado por uma
crescente globalização financeira e produtiva, tiveram impactos negativos sobre
o mercado de trabalho nacional (Gomes, 2009; Baltar, 2003; Quadros, 2003;
Dedecca, 2003).
Em primeiro lugar, deve-se ressaltar que as taxas de ampliação da
ocupação (1,8% ao ano, entre 1992-2001) foram inferiores às do crescimento da
População Economicamente Ativa (PEA), que seguiu se expandindo em ritmo
acelerado – 2,1% ao ano, entre 1992 e 2001 (como resultado da continuidade do
movimento de ingresso feminino no mercado de trabalho, especialmente da
mulher adulta).
Com a ocupação crescendo menos do que a PEA, as taxas de
desemprego experimentaram um salto e alcançaram números ainda não vistos
na economia brasileira (7,2% em 1992 para 10,1% em 2001). O baixo
dinamismo na geração de postos de trabalho se abateu com mais força sobre o
emprego formalizado, o qual, além de perder participação no total da ocupação
(em 1989 representava 51,9% e em 1999 passou a representar 42,8%), ficou
mais heterogêneo.
26
Os dados da População Economicamente Ativa, População Ocupada e Desocupada foram extraídos a
partir dos microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD).
Em simultâneo, notou-se crescimento dos segmentos considerados
pouco estruturados do mercado de trabalho: o emprego sem registro, o trabalho
por conta própria e o serviço doméstico (Gomes, 2009).
O setor público empreendeu importante ajuste no pessoal ocupado, os
dados apontam relativa estabilidade no número de empregados públicos, mas
considerando o nível de governo observou-se queda nos empregos na esfera
federal e estadual na década de 1990.
No plano federal, as primeiras medidas vieram com o governo Collor, a
saber: fechamento de órgãos, privatização e demissão sumária de funcionários.
Todavia, as restrições impostas pela legislação impediram o ajuste no
funcionalismo pela via da demissão. Nesse sentido, a saída foi limitar o ingresso
de novos servidores, o que foi alcançado por meio da contenção/suspensão dos
concursos públicos (Carvalho Filho, 2002). No governo Cardoso a situação do
funcionalismo público ganhou melhor elaboração, como evidenciam vários
documentos e publicações organizadas pelo recém-criado Ministério da
Administração Federal e da Reforma do Estado (MARE), além da própria criação
deste ministério.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (MARE, 1995),
doravante denominado Plano Diretor, foi a síntese dos diagnósticos e
proposições do governo Fernando Henrique Cardoso para a reforma do Estado
brasileiro. O documento concentra-se detidamente no aparelho de Estado, ou
seja, na administração, nos recursos humanos, nos serviços e na forma de
propriedade e representa o embrião das modificações legais inscritas nas
emendas constitucionais de n.º 19 e n.º 20, ambas aprovadas em 1998.
Sobre os recursos humanos, o documento levanta pontos razoáveis,
como o destaque à
ausência, na legislação, de uma política “... coerente com as necessidades do
aparelho de Estado” (p.27). Em contrapartida, não apresenta uma proposta
consistente e completa de política para o segmento e nem mesmo o que
considera ser o adequado.
O Plano Diretor presta-se a oferecer um diagnóstico crítico ao existente,
centrando atenção em alguns aspectos e ignorando outros. Por exemplo, sobre
a forma de ingresso no serviço público exclusivamente via concursos, se
posiciona de forma crítica. De acordo com o documento, tal critério impõe uma
rigidez que não se coaduna com o princípio da competência e impediria o
“recrutamento direto no mercado” ou outras formas mais flexíveis de contratação
(como a do regime celetista). O Plano Diretor aponta a inexistência de uma
estrutura de carreiras que abarque todo o funcionalismo, cerca de 50% do
pessoal civil estatutário estaria fora de carreiras específicas, sendo poucas as
“verdadeiras” carreiras existentes (assim consideradas entre os civis apenas a
Diplomacia e o Magistério, por possuírem amplitude significativa entre o piso e o
teto salarial). O próprio concurso, de periodicidade não regular e sem a
avaliação devida sobre a necessidade de quadros, inviabilizaria a organização
de carreiras específicas.
Sobre as relações de trabalho, o documento argumenta que a legislação
que a regula é
“protecionista” e inibe “o espírito empreendedor”, mas não aprofunda o
entendimento de tais
qualificações.
Defende a necessidade de avaliar o desempenho do funcionalismo e
premiar aqueles que obtiverem atuação destacada. Menciona a ausência de
políticas de qualificação e de atualização permanente do quadro.
No que diz respeito à remuneração cita a ausência de uma política que
seja “condizente com a valorização do exercício da função pública”, caracteriza o
sistema remuneratório como “desequilibrado”, no qual somente algumas
carreiras específicas logram perceber rendimentos satisfatórios.
Outro aspecto que merece referência é o Regime de Previdência do
Servidor Público. Mostra-se o crescimento das despesas com os inativos, seu
caráter injusto e desequilibrado e argumenta-se sobre a difícil sustentação
financeira do sistema.
Ao que parece, a discussão feita no Plano Diretor relativamente ao
funcionalismo foi balizada pela necessidade de ajuste nas contas públicas. Os
servidores do estado aparecem, dessa forma, como um problema fiscal, não
causa surpresa, portanto, que os temas remuneração e previdência mereçam
maior atenção no documento em relação aos demais.
A Emenda Constitucional (EC) n.º 19/98 materializa boa parte das
discussões apresentadas no Plano Diretor, ainda que muitos artigos careçam de
lei complementar para sua efetivação. O Regime Jurídico Único, alvo de críticas
em diversas passagens do Plano Diretor, foi facultado. Alterou-se o prazo de
conquista da estabilidade (de dois para três anos), a qual ficou condicionada à
avaliação especial de desempenho realizada por comissão instituída para tal
finalidade. Ainda sobre a questão da estabilidade, acrescentaram-se duas
situações que implicariam em perda do cargo: avaliações negativas de
desempenho a serem realizadas periodicamente e excesso de despesa (Lei
complementar nº 9.801/99). Sobre a remuneração estabelece: data-base; a
obrigatoriedade de revisão anual (Lei n. º 10.331/2001); tetos (o subsídio dos
Ministros do Supremo Tribunal Federal) e a quebra de isonomia. Não chega a
legislar sobre as relações de trabalho, deixa, por exemplo, o direito de greve
para ser definido, como observado na Constituição Federal de 1988, em lei
específica.
A EC n.º 20 trata de um dos temas mais recorrentes no Plano Diretor: o
da reforma previdenciária. Dentre os itens mais importantes da reforma prevista
na emenda, no que tange aos funcionários públicos, têm-se a instituição: i) da
aposentadoria por tempo de contribuição em substituição ao tempo de serviço; ii)
da idade mínima para a aposentadoria (60 anos para os
homens e 55 para as mulheres); iii) da exigência de tempo mínimo de exercício
no serviço público (10 anos) e na função (5 anos); iv) da extinção a
aposentadoria proporcional por tempo de serviço (Matijascic, 2002). Deve ser
mencionado que a reforma aprovada teve natureza paramétrica, não se
viabilizou uma reforma de caráter estrutural27 como a observada em outros
países latino-americanos, mas apresentou traços claros de descontinuidade em
relação ao conceito de seguridade social inscrito na CF88 (Marques, 2000;
Matijascic, 2002).
Além das emendas à constituição, outras iniciativas legislativas atingiram
o funcionalismo público no período. Cabe registro a introdução da contribuição
de aposentados e pensionistas ao sistema previdenciário (Lei 9.783/99, cassada
pelo Supremo Tribunal Federal no mesmo ano, mas atualmente em vigor28).
Não são numerosos os estudos que apontam o resultado das reformas
direcionadas ao serviço público, e não se conhece a efetividade de muitas
27
Pois se manteve estatal, unificada, fundada em benefícios definidos e na solidariedade intergeracional.
(Matijascic, 2002).
28
Lei 10.887/04. Todavia, está em discussão no Congresso projeto de lei que elimina a contribuição.
medidas adotadas. Sabe-se, como já mencionado, que o contingente de
funcionários públicos ativos foi reduzido (MP/SRH, 2010), em grande medida
pela corrida à aposentadoria (motivada pela reforma da previdência) e da não
reposição de servidores29. A perda da função pública determinada por
desempenho insatisfatório ainda não foi regulamentada30.
Sobre a remuneração foram privilegiadas as gratificações (institucionais
e/ou individuais) como instrumento de revisão remuneratória, em detrimento de
reajustes no vencimento básico. As gratificações já eram utilizadas como parte
da remuneração dos servidores (composta por vencimento básico, indenizações,
gratificações e adicionais), mas, ao que parece, seu emprego de modo mais
generalizado e em substituição aos reajustes salariais ocorreu a partir dos anos
1990.
Uma forte indicação a esse respeito é a crescente distância entre o
vencimento básico e o total da remuneração, em alguns casos as gratificações
correspondiam a mais de 90% do rendimento dos servidores (Dieese, 2005).
Sobre as relações de trabalho não foram registrados avanços
significativos no período. As relações entre governo e representação dos
trabalhadores foram tensas durante toda a década de 1990. Os primeiros sinais
da dificuldade de negociação já apareceram no início do governo Cardoso (em
maio de 1995) com a greve de várias categorias de servidores públicos. Naquele
momento, a greve ganhou mais força entre os petroleiros e eletricitários,
segundo o Comando de Greve da CUT estavam paralisados 85% dos petroleiros
e 80% dos eletricitários (Martins; Rodrigues, 1999). No caso dos petroleiros, o
movimento grevista foi reprimido de forma impetuosa com demissão de
trabalhadores, ocupação de refinarias pelo Exército e a imposição do pagamento
de multas milionárias aos sindicatos (medida imposta pelo Tribunal Superior do
Trabalho após julgar a greve como abusiva). Sem entrar no mérito da questão,
pretende-se chamar a atenção para a forma como se estabeleceu o
relacionamento entre governo e representação sindical.
Sabe-se que a Constituição Federal de 1988 deixou para definição
posterior, em lei específica (redação dada pela Emenda Constitucional n.º
29
Nesse campo as iniciativas foram variadas e tiveram início com o governo Collor e foram acentuadas no
governo Cardoso, tais como: demissões de não-efetivos, limitações de novas contratações, privatização das
empresas estatais. No governo Cardoso criou-se, ainda, o Plano de Demissão Voluntária (Pessoa, 2003).
30
Projeto de Lei Complementar n. º 248/98 (em tramitação).
19/98), o exercício do direito a greve do servidor público. Diante do vazio
legislativo, o governo Cardoso utilizou o Decreto n.º 1.480/95, que dispõe sobre
procedimentos a serem adotados em caso de paralisação dos serviços públicos
federais, para coibir os movimentos grevistas, uma vez que o decreto dava
margem para ocorrer desconto nos vencimentos relativos aos dias parados31.
Conforme aponta Pereira (2007), observou-se forte recusa do governo
federal no reconhecimento do direito de greve e de negociação dos servidores.
Desta forma, uma das saídas para fazer valer suas demandas, amplamente
utilizada pelos sindicatos de servidores, foi a via judicial, mas, cabe mencionar,
sem muito sucesso.
2. O Serviço Público e os Governos Lula e Dilma
As expectativas do funcionalismo público eram, de forma geral, muito
positivas em relação ao governo Lula da Silva. Isso devia-se à história de
formação do Partido dos Trabalhadores, das bases sociais que deram
sustentação à agremiação ao longo de sua existência e da relação mantida com
os sindicatos e movimentos sociais.
Segundo o documento “Gestão Pública para um Brasil de Todos”
(MP/SEGES, 2003), o governo Lula teria como propósito reestruturar o serviço
público a partir de duas vertentes: o de fazer frente às demandas sociais e tornar
o Estado mais “eficiente, inclusivo e equitativo”. Dentro de tal perspectiva incluía
o funcionalismo público, como operador da reorganização desejada. Para tanto,
são propostas várias medidas que visam fomentar uma política de recursos
humanos.
O mesmo documento defende, no que diz respeito à estruturação da
administração pública, a realização de determinadas “intervenções”, quais
sejam: recomposição da força de trabalho no setor público; redesenho dos
sistemas de cargos, carreiras, benefícios e concursos; realinhamento de
salários; definição de política de capacitação técnica e gerencial permanente de
31
Registra-se que a questão foi levada ao Supremo Tribunal Federal (STF) pela representação sindical do
funcionalismo público. A ementa emitida pelo Tribunal foi confusa, uma vez que afirmou a legitimidade
das greves no serviço público e, em simultâneo, a “impossibilidade de seu exercício” sem a edição da lei
complementar prevista na Constituição Federal. Instalou-se, dessa forma, longa discussão nos meios
jurídicos e a interpretação do governo foi a de que o parecer do STF amparava o desconto dos dias parados
(ver em http://www.conjur.com.br/2000-jun-15/uniao_dias_nao_trabalhados_descontados).
servidores; promoção de ações visando a saúde ocupacional; redesenho de
estruturas e processos de trabalho (MP/SEGES, 2003).
Observa-se, desse modo, que boa parte das ações materializadas, no
tocante ao funcionalismo público, já estavam anunciadas desde o início do
governo, ainda que de forma superficial, mas, aparentemente em direção ao
esperado/demandado pelos servidores. Entretanto, a reforma da previdência
aprovada no início do governo, a qual avançou em pontos que a EC n. º 20 não
havia conseguido consenso, foi um indício que o período seria marcado por
aparente ambigüidade no tratamento dispensado aos trabalhadores do setor
público32.
Além da reforma, a defesa da contribuição dos aposentados ao regime
previdenciário foi outra importante medida que se contrapôs aos interesses da
categoria33. A questão previdenciária será tratada de forma mais detalhada
adiante.
Aos poucos, ao longo dos dois mandatos, o Governo encaminhou
projetos de lei visando estruturar uma “política de recursos humanos”, na linha
do mencionado no documento “Gestão Pública para um Brasil de Todos”. Pode
ser citado, por exemplo, o Decreto n. º 5.707 de 2006 que instituiu a “Política
Nacional de Desenvolvimento de Pessoal”, cujo objetivo é o de estabelecer uma
política de capacitação permanente dos servidores. Outro exemplo é o da Lei
11.784/08 que define diretrizes gerais do sistema de avaliação de desempenho.
Sobre a estruturação/criação de carreiras e tabelas remuneratórias a legislação
é extensa (para citar algumas: Lei 11.784/08; 11.776/08; 11.890/08; 11.355/06;
11.907/09). Ainda sobre as carreiras foi instituído pela Lei 11.890/08 o Sistema
de Desenvolvimento na Carreira (Sidec), o qual estabelece regras de progressão
e promoção para algumas carreiras definidas em lei (BRASIL, 2009; Moraes,
Silva, Costa, 2008).
Outro ponto que merece destaque é a recomposição do contingente de
funcionários públicos por meio da maior oferta de concursos. Segundo MP/SRH
(2010), entre 2003 e dezembro de 2009 ingressaram no serviço público federal
32
Ainda que os pilares da reforma já estivem presentes no programa de governo do então candidato Lula
(Marques; Mendes, 2004).
33
Pode ser listada outra iniciativa no mesmo sentido: o envio pelo Executivo do Projeto de Lei
Complementar n.º 1/07 que restringe os gastos com pessoal (em tramitação).
118.93334 trabalhadores, totalizando 601.117 servidores ativos no Poder
Executivo em dezembro de 200935. Interrompeu-se, dessa forma, a trajetória de
redução do funcionalismo público iniciada no início da década de 1990. Embora
tenha crescido o número de servidores federais, não se alcançou o patamar
observado antes de 1996. Segundo Moraes; Silva; Costa (2008) para a
recomposição foram priorizados setores com maiores déficits (como a educação)
e segmentos considerados importantes segundo o projeto de desenvolvimento
em curso (agências reguladoras, para ampliação dos programas sociais,
ampliação do quadro do ciclo de gestão, reforço dos órgãos de controle;
fortalecimento da Polícia Federal etc.). Outras diretrizes em relação à
recomposição do quantitativo foram: a substituição de funcionários com baixa
qualificação por quadros técnicos com escolarização mais elevada e a
substituição dos trabalhadores terceirizados.
Em um primeiro olhar os dados tendem a confirmar as prioridades na
recomposição dos quadros. Observa-se que de cada dez ingressantes no
serviço público entre 2003 e 2009, quatro eram docentes do ensino superior36 e
técnicos administrativos das instituições federais de ensino superior - o que
demonstra a prioridade dada à área educacional. O aumento do número de
trabalhadores, nesse caso, responde à política de expansão das universidades
públicas (com ampliação das universidades existentes e abertura de novos
campi). Os demais cargos/carreiras privilegiados necessitam ser avaliadas de
forma mais detalhada. Uma hipótese é a de que foram atendidas carreiras com
maior poder de barganha ou que conseguiram arregimentar apoio político
específico37. No governo Dilma Rousseff a recomposição dos quadros teve
sequência, inclusive com prioridades semelhantes. Todavia, deve-se lembrar de
34
Segundo nota na publicação MPOG/SRH (2010) o quantitativo de ingresso no serviço público não é um
número exato e não pode ser diretamente relacionado ao quantitativo de vagas ofertadas em concursos
públicos. Primeiro, por se tratar de uma posição do dia em que a tabela foi confeccionada, pois o sistema
utilizado para obtenção dos dados é alimentado diariamente. Segundo, pelo fato do sistema não considerar
como ingressante aquele que já possuía cargo no serviço público. De qualquer forma, o número pode ser
considerado uma boa estimativa da evolução dos ingressantes no serviço público.
35
Os dados sobre o quantitativo de servidores variam de acordo com o momento da extração de dados do
sistema, pois a força de trabalho do setor público está em constante movimento (devido à ocorrência de
aposentadorias, vacâncias, términos de contrato).
36
Os quais representam em média 77% dos docentes ingressantes no serviço público federal no período
2003 e 2009.
37
A proposta de reestruturação da carreira de C&T defendida pelo Fórum de C&T, por exemplo, contou
com o apoio decisivo de José de Alencar (vice-Presidente da República). O fórum reúne a maioria dos
sindicatos de C&T.
que houve paralização dos concursos públicos no início do governo. Ademais, é
provável que o ritmo de contratação tenha caído em relação ao observado no
governo Lula38.
Se a maior oferta de concursos públicos distingue o período pós-2003
em relação aos anos 1990, a flexibilização do Regime Jurídico Único, no que diz
respeito à contratação de servidores públicos, aproximam os diferentes
governos.
Merece
referência
a
tentativa
de
criação
de
uma
nova
institucionalidade para a prestação de serviços públicos consubstanciadas nas
fundações estatais e, mais recentemente, na Empresa Brasileira de Serviços
Hospitalares.
A política previdenciária do Governo Lula – a qual, como se verá a
seguir, foi concluída pelo Governo Dilma – foi inspirada por receituários de
reforma que, em vários países, buscou sempre uma redução da dimensão
estatal no sistema previdenciário. Tal redução, que implicava a entrada dos
fundos de pensão para compensá-la, era defendida sob o argumento de que a
dinâmica econômica e social seria duplamente beneficiada: por um lado, a
redução do sistema previdenciário estatal traria maior alívio para os agentes
econômicos privados, ao significar redução de impostos; por outro, os fundos
de pensão representariam massas colossais de recursos líquidos prontos a
irrigarem os sistemas financeiro nacionais, implicando em fortalecimento da
formação de capital e impulsão do crescimento econômico (SORIA, 2011)39.
O Governo Lula, neste sentido, tomaria os fundos de pensão como fator
constitutivo tanto de sua política social previdenciária quanto econômica
desenvolvimentista40. Em seu programa de governo de 2002, a candidatura
38
Hipótese que precisa ser confirmada a partir da análise dos dados de todo o período do governo Rousseff
(que ainda está em curso).
39
Muito embora tal argumento já fosse utilizado pela ortodoxia convencional quando da experiência
pioneira de reforma previdenciária chilena em 1981, ele ganhou sua forma definitiva em um texto de 1994
do Banco Mundial, que inspiraria inúmeras reformas ao redor do globo, intitulado, “Averting Old Age
Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth”. Neste texto há a proposta do sistema “multipilar”:
um primeiro, público-estatal, que cobrisse apenas o suficiente para colocar o beneficiário fora da pobreza; o
segundo, em que entrariam os fundos de pensão, responderia pelo complemento do primeiro, e caberia ao
beneficiário estipular o quanto gostaria de receber como benefício, ainda que assumindo os riscos pelo
mesmo, tido agora como investimento; e o terceiro, também voluntário, para os que quisessem uma renda
suplementar, na forma de planos de pensão ou de seguro privado, poupanças individuais etc. (World Bank,
1994).
40
Para tanto se deve ter em mente também o fato de que há anos o núcleo dirigente do sindicalismo cutista
– base social originária do Governo Lula – executava um movimento de aproximação e incorporação dos
Lula afirmava a necessidade de uma “profunda reformulação” do sistema
previdenciário (PT, 2002, p. 18), exatamente para encaixar nele os fundos de
pensão, tidos como elemento-chave para a promoção do desenvolvimento
econômico.
Tomando os fundos de pensão como parte de um ideal que propunha
uma homogeneização do sistema previdenciário (eliminando diferenças entre
os setores público e privado), o programa de governo da candidatura Lula
declarava
abertamente
suas
diretrizes
para
encaminhar
a
reforma
previdenciária: por um lado, propunha-se a criação de um “sistema básico
universal, público, compulsório, para todos os trabalhadores brasileiros, do
setor público e privado”. Por outro lado, em complemento ao sistema público
universalizado, aos trabalhadores “tanto do setor público como do privado, (...)
haverá o sistema de planos complementares de aposentadorias” (PT, 2002, p.
18).
Os fundos de pensão comporiam uma das três frentes41 propostas pelo
governo para fortalecer a economia nacional, através da ampliação das fontes
de financiamento internas como meio de superar a dependência de recursos
externos (PT, 2002). Os fundos de pensão fariam parte do esforço do novo
governo em ampliar a poupança doméstica, somando-se à existência dos
fundos de poupança compulsória (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço FGTS e Fundo de Amparo ao Trabalhador, o FAT) no financiamento de longo
prazo da economia nacional (PT, 2002).
Tal posicionamento crítico em relação à previdência dos servidores fora
adotado logo nos primeiros movimentos do novo governo, em uma notável
inflexão relativamente às posições do PT quando era oposição aos governos
tucanos.
A ruptura de posicionamento político caminha em paralelo, porém, com
uma continuidade de posicionamento no plano teórico-ideológico, pois que
vinha de longa data a afeição do núcleo dirigente petista e cutista relativamente
fundos de pensão à sua própria agenda política. Os fundos de pensão faziam parte do cotidiano dos
trabalhadores nos setores produtivos de onde o sindicalismo-CUT extraía o grosso de sua força. E, desde a
década de 1990, importantes lideranças sindicais propunham a bandeira da incorporação dos fundos de
pensão na agenda sindical como uma frente potencial de aumento de poder dos sindicatos (Grün, 2003;
Jardim, 2007; Soria, 2011).
41
As outras duas frentes seriam a capacitação tecnológica das empresas nacionais e a reconstrução da infraestrutura econômica do país (PT, 2002).
aos fundos de pensão e, consequentemente, à necessidade de reformulação
da previdência do servidor no sentido de se buscar um sistema previdenciário
único, com teto e aposentadoria complementar (SORIA, 2011).
Assim, a reforma Lula concentrou-se principalmente no regime
previdenciário dos servidores do Estado, embora contasse com dispositivos
referentes também ao Regime Geral (INSS). Queiroz (2005) descreve as
modificações trazidas pelas Emendas Constitucionais 41 (EC 41/2003) e 47
(EC 47/2005 – PEC Paralela).
Em relação a previdência complementar, esta consiste em uma proteção
adicional ao trabalhador, daí o seu caráter facultativo e sua administração por
Entidades Fechadas de Previdência Complementar (EFPCs) ou Entidades
Abertas de Previdência Complementar (EAPCs). Seu regime financeiro é
necessariamente o de capitalização (MPS, 2005). As entidades fechadas não
podem ter fins lucrativos, sendo complementares ao sistema oficial de
previdência
social
e
organizadas
sob
a
forma
de
Fundações.
Em
contraposição, as entidades abertas podem ou não auferir lucros, e, no
primeiro caso, estruturam-se como Sociedade Anônima.
No que diz respeito aos fundos de pensão, a EC 20/1998 abriu também
a possibilidade de os entes federados criarem regimes próprios de previdência
complementar para seus funcionários, estabelecendo limites de aporte de
recursos
por parte das patrocinadoras do
serviço
público,
incluindo
concessionárias de serviço público que viessem a ser privatizadas. Permitiu-se,
ainda, a instituição de fundos de pensão para associados de entidades
sindicais ou profissionais (SORIA, 2011).
As Leis Complementares 108/01 e 109/01 – que, a despeito de terem
sido votadas no Governo FHC, tiveram como relatores parlamentares petistas
comprometidos com a expansão dos fundos de pensão – foram aprovadas
para regulamentar os princípios da EC 20/98. A LC 108/01 regulamenta as
relações a relação entre entes públicos (União, estados, Distrito Federal,
municípios, autarquias, fundações, sociedades de economia mista e outras
entidades) e suas Entidades Fechadas de Previdência Complementar (EFPCs).
Regulamenta também as EFPCs patrocinadas por empresas privadas
concessionárias ou permissionárias de prestação de serviços públicos, e
determina a natureza jurídica das EFPCs e sua estrutura organizacional. O
custeio do plano de benefícios e a despesa administrativa correrão por conta
do patrocinador e participantes, inclusive assistidos (beneficiários), e prevê
paridade na contribuição (participantes podem fazer aportes adicionais, sem
contrapartida do patrocinador, cuja contribuição não pode ser superior à do
participante) (BELTRÃO, et. all. 2004).
A LC 109/01 revoga as leis 6.435/77 e 6.462/77, e define as novas
regras da previdência complementar, tanto para as EFPCs quanto para as
EAPCs. Como inovações principais, a LC 109/01 traz: a criação da figura do
instituidor (da EFPC); o direito à participação dos trabalhadores nos conselhos
das entidades; estrutura organizacional mínima ou padrão; plano de benefícios
na modalidade de contribuição definida; direito à portabilidade (resgate, quando
se rompe o vínculo empregatício com o patrocinador ou associativo com o
instituidor, os recursos acompanham o participante) e benefício proporcional
diferido (o benefício proporcional assegurado ao participante/associado que se
desliga da patrocinadora/instituidora); e permissão para transferência de
recursos de entidades fechadas para abertas (BELTRÃO, et. all. 2004).
Para Matijascic (2002), as Leis Complementares 108 e 109 trazem
importantes modificações no arcabouço jurídico-institucional da previdência
complementar. Possibilitam a substituição do regime previdenciário dos
servidores da Administração pública direta por EFPCs. Sindicatos e
associações também podem criar EFPCs.
Até então, contudo, a reforma Lula, não obstante seguir as LCs 108 e
109 no tocante à abertura de espaço para a entrada dos fundos de pensão,
não havia adquirido ainda a condição de ter realizado uma alteração estrutural
no sistema previdenciário nacional. Ou seja, até aqui, na prática a reforma
havia tido um caráter somente paramétrico, embora fosse assim pelo simples
fato de não se ter ainda regulamentado a presença dos fundos de pensão no
setor público nacional.
Isso finalmente foi alcançado no Governo Dilma Rousseff, eleito como
sucessor do Governo Lula. Em 30 de Junho de 2012 o Governo Dilma
sancionou a Lei 12.618, que instituiu o regime de previdência complementar
para servidores federais, criando a Fundação de Previdência Complementar do
Servidor Público Federal para os três poderes (Funpresp). Na Exposição de
Motivos do projeto da mesma lei (EMI 00097/2007/MP/MPS/MF), o papel do
novo fundo de pensão em relação ao mercado de capitais seria destacado: “O
porte e o elevado potencial de acumulação de recursos deste novo investidor
institucional poderá estimular a demanda por ativos no mercado financeiro de
capitais, viabilizando o fortalecimento do mercado secundário de títulos e
promovendo maior liquidez, requisito essencial para o desenvolvimento destes
mercados”.
O Funpresp foi instituído para os servidores públicos titulares de cargo
efetivo da União, incluindo suas autarquias e fundações, além dos membros do
poder Judiciário, Ministério Público da União e Tribunais de Contas da União.
Embora válido para todos, vem dividido a partir das realidades de cada poder
(tendo-se,
assim,
o
Funpresp-Exe,
Funpresp-Leg
e
Funpresp-Jud,
respectivamente para servidores do Executivo, Legislativo e Judiciário).
Embora seja obrigatório para servidores que ingressarem a partir da data de
sua sanção, servidores que tenham entrado antes também podem optar pelo
novo regime.
A partir do Funpresp, aos servidores públicos federais também ficou
estabelecido o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral
de previdência social (RGPS), pagos pelo Instituto Nacional do Seguro Social
(INSS). Elimina-se, assim, a existência de Regimes Próprios para os
mesmos42.
E, assim como no setor privado, o ingresso nos novos fundos de pensão
complementares é necessário para aqueles que desejarem um benefício
previdenciário superior ao teto. A contribuição de 11% sobre o total da
remuneração do servidor é substituída pela alíquota de 11% apenas sobre o
valor que vai até o teto. Além do teto, o servidor pode contribuir adicional e
livremente – embora o ente patrocinador contribua paritariamente até o limite
de 8,5% - sobre a parcela da base de contribuição que exceder o limite máximo
do RGPS, para o Funpresp.
A estrutura organizacional (conselho deliberativo, conselho fiscal e
diretoria executiva) segue o disposto nas LCs 108 e 109, e a aplicação dos
recursos garantidores correspondentes às reservas, provisões e fundos dos
42
Em Janeiro de 2013, o teto de benefícios do INSS era de R$ 4.159,00.
planos de benefícios obedece às diretrizes e limites prudenciais estabelecidos
pelo Conselho Monetário Nacional43.
Além das disposições das LCs 108/01 e 109/01, o Funpresp deve
atender à legislação relativa às licitações e contratos administrativos, realizar
concurso público para contratação de pessoal, conferir publicidade aos seus
demonstrativos atuariais, de investimentos e contábeis, e observar os
princípios que regem a administração pública.
Um ponto que pode gerar polêmica sobre o novo regime previdenciário
diz respeito aos planos de benefícios. Estes são estruturados na modalidade
de contribuição definida. Os fundos de pensão oferecem, em geral, três tipos
de planos: benefício definido (BD), contribuição definida (CD) e misto (CV).
Sumariamente, o primeiro significa que o beneficiário sabe de antemão o valor
de seu benefício quando da adesão ao plano (através de uma fórmula ou regra
pré-determinada, por exemplo, último salário da ativa, média aritmética dos n
últimos salários etc.), embora as contribuições possam variar para cima caso o
fundo entre em déficit, e/ou a patrocinadora deve arcar com o risco de
investimento (a depender da legislação vigente). No segundo, as contribuições
são fixas mas o benefício, variável (em função das contribuições e rendimentos
obtidos pelas aplicações feitas pelo fundo). E o terceiro mescla características
dos dois anteriores.
Lobo e Filgueiras (2005) registram que os fundos de pensão brasileiros
estão geralmente encerrando seus planos de tipo BD e abrindo planos de CD.
A explicação é que na modalidade BD o risco cumulativo recai geralmente ou
em maior grau sobre o patrocinador do plano, enquanto em fundos CD o risco
é inteiramente assumido pelo beneficiário.
Outra novidade foi a instituição da Mesa Nacional de Negociação
Permanente (MNNP), a qual pretendeu inaugurar um novo momento das
relações de trabalho no serviço público. O governo Lula da Silva anunciou,
desde os seus primeiros dias, que privilegiaria a via negocial para a resolução
dos conflitos trabalhistas. Assim, o governo se comprometeu em não
criminalizar, tampouco optar pelo antagonismo em relação às demandas dos
43
Desde a edição da primeira norma regulamentadora da previdência complementar brasileira, o Conselho
Monetário Nacional ficou incumbido da fixação das diretrizes de aplicação dos recursos dos planos de
benefícios administrados por fundos de pensão. Atualmente, tal prerrogativa é prevista pela Lei
Complementar 109/2001.
movimentos sociais, sindicais ou não. A imagem de grande negociador ou de
entusiasta da negociação, exibida pelo Presidente Lula, parece ter sido
consolidada (GOMES, 2006).
A Mesa foi inaugurada em 2003 e seus objetivos estão declarados em
seu regimento. Lá se pode perceber que, a um só tempo, intenta-se criar um
canal duradouro para o tratamento dos conflitos e das demandas dos servidores
da administração direta, fundacional ou autárquica, sempre em busca de uma
saída negociada para os possíveis impasses. Bem como permitir que as
relações de trabalho sejam abordadas de modo totalizante dentro do serviço
público, no que tange à sua gestão, funcionamento da máquina, qualidade,
carreira, remunerações, direitos, participação etc. É importante ressaltar que,
dentro dos marcos regimentais, a Mesa representa enorme avanço.
Além de estabelecer uma importante ferramenta de diálogo, também
institucionaliza um espaço para que o trabalhador da administração pública,
através de seus representantes, pense o Estado e seu aparelho. Reconhecendo
e superando as demandas corporativas, setoriais ou categoriais, inegavelmente
importantes, a Mesa inaugura uma dimensão inédita, isto é, ela assume a tarefa
de repensar a administração pública não contra seus funcionários, mas com
eles.
As temáticas abordadas serão apreciadas e deliberadas por um plenário
dividido em duas bancadas, a governamental e a sindical, representando as
forças e os interesses envolvidos. A bancada governamental é composta pelas
pastas diretamente afeitas ao conteúdo da Mesa4417. Do outro lado, a bancada
sindical comporta até 18 entidades de classe no âmbito nacional, representadas
por delegados indicados e observadores. No momento da implementação da
mesa, a bancada sindical ainda não se encontrava completa, mas poderia, a
qualquer momento, preencher as cadeiras restantes, juntando-se às entidades
presentes desde sua fundação45.
44
Ministérios do Planejamento, orçamento e Gestão (MPOG), Previdência Social, Trabalho e Emprego, da
Fazenda, a Casa Civil e a Secretaria Geral da Presidência.
45
São elas: ANDES/SN – Sindicato Nacional dos Docentes das Instituições de Ensino Superior; ASSIBGE
– Sindicato Nacional dos Trabalhadores em Fundações Públicas Federais de Geografia e Estatística;
CNTSS – Confederação Nacional dos Trabalhadores em Seguridade Social; CONDSEF – Confederação
dos Trabalhadores no Serviço Público Federal; CUT – Central Única dos Trabalhadores; FASUBRA
SINDICAL – Federação de Sindicatos de Trabalhadores das Universidades Brasileiras; FENAFISP –
Federação Nacional dos Auditores Fiscais da Previdência Social; FENAJUFE – Federação Nacional dos
Trabalhadores do Judiciário Federal e Ministério Público da União; FENASPS – Federação Nacional dos
O funcionamento paritário será acompanhado pelo respeito aos
princípios constitucionais que regulam a administração pública e o Estado de
direito (participação e liberdade sindical) e aos preceitos suplementares que
garantem a democracia na negociação (a ética, o acesso à informação, a
obrigatoriedade da busca pela negociação etc.). Erguida a moldura dos
princípios e preceitos, a Mesa entra em efetivo exercício. Os debates e
deliberações podem ocorrer na Mesa Central ou nas mesas setoriais (política
salarial, seguridade, direitos sindicais e negociação coletiva etc.).
O conteúdo regimental busca, como se pode ver, a todo o momento,
reforçar o componente negocial, instigando seus membros a insistirem nesta via.
A condução dos conflitos é feita por leitos pensados para priorizar a solução
consensual.
Não se pode considerar ainda que o efetivo exercício da Mesa signifique
a ratificação da Convenção 151 da OIT que estabelece a negociação coletiva no
setor público, pois a mesma não se vê como obrigatória a partir de um instituto
legal. Ou seja, diferentemente do setor privado, no qual a negociação coletiva
entre capital e trabalho é obrigatória por lei, a Mesa ainda se coloca como
espaço de formulação e deliberação facultado às entidades. Não se
estabeleceu, ainda que a Constituição Federal já o sinalize, a data base para o
servidor ou o instituto imperativo para que o governo receba a pauta de
reivindicações e abra negociação.
A instituição da Mesa não é obra inovadora do governo Lula.
Experiências frustradas em gestões anteriores parecem ter fertilizado o modelo
vigente. Ao que tudo indica, a MNNP foi inspirada na Mesa Nacional de
Negociação do SUS, instituída em maio de 1993, através da resolução nº 52 do
conselho Nacional de Saúde. Sob a chefia do Ministro Jamil Haddad, a mesa foi
inaugurada com composição paritária (empregadores e servidores públicos) e
destinada a enfrentar as demandas trabalhistas acerca da remuneração,
jornada, carreira, direitos e mecanismos de gestão dos recursos humanos. A
ausência de regularidade das reuniões da mesa não permitiu grandes avanços.
Sindicatos de Trabalhadores em Saúde, Trabalho, Previdência e Assistência Social; SINASEFE – Sindicato
Nacional dos Servidores Federais da Educação Básica e Profissional; SINDILEGIS – Sindicato dos
Servidores do Poder Legislativo Federal e do TCU; UNAFISCO SINDICAL – Sindicato Nacional dos
Auditores Fiscais da Receita Federal.
Sua reinstalação, no entanto, ocorreu em 1997 em resolução superior do
mesmo Conselho (resolução nº 229), com redução de onze para nove o número
de representantes de cada grupo de interesse (administração pública e
servidores), todavia, assolada pela mesma irregularidade, novamente desaguou
na interrupção das suas atividades. Foi somente em meados de 2003, em sua
terceira versão, que a mesa ganhou efetividade. Portadora de uma nova
composição e denominação (Mesa Nacional de Negociação Permanente do
SUS) ela se constituiu enquanto um fórum paritário que reúne gestores e
trabalhadores indicado para a solução dos conflitos típicos das relações de
trabalho. Não obstante seus objetivos concentrem-se nos processos de
negociação pertinentes às relações de trabalho, encampam também a
contribuição para o pleno funcionamento do Sistema Único de Saúde. Deste
modo, as Mesas de 1993 e 1997, apesar de náufragas, constituíram existências
prévias de objetivos comuns àquelas que se instalaram em maio de 2003
(MNNP) e em junho de 2003 (MNNP-SUS).
Sabidos os marcos regimentais e a possível origem histórica da Mesa,
torna-se relevante, neste instante, debruçar-se sobre seu efetivo funcionamento.
Far-se-á tal esforço através dos depoimentos de suas bancadas constituintes, ou
seja, da bancada governamental e da bancada sindical.
É importante destacar que o governo federal, em seu balanço das
atividades do ano de 2004, nutria uma avaliação positiva desde o segundo ano
de funcionamento da Mesa. Entendia ele, por meio do MPOG, que o avanço
expressivo encontrava-se no estabelecimento de um novo padrão de relação de
trabalho no serviço público brasileiro (BRASIL, 2005).
Já ao final de 2007, o mesmo MPOG divulgou em seu sítio na Internet
uma nova avaliação dos trabalhos da MNNP. Dele se depreende a visão
governamental de que a mesa alcançou resultados importantes, seja por ter
aberto o canal de negociação, seja por ter avançado no reajuste das
remunerações dos servidores. Desse modo, o noticiário do MPOG afirma que
“As relações de trabalho são, historicamente, de natureza conflituosa, e o que a
Constituição Federal coloca de novo de 1988 para cá é a de permitir que
servidores públicos tenham acesso à organização sindical e, portanto, ao
processo de negociação”, (...) as negociações significam, também, que
qualitativamente as soluções são de outro nível. Entre 2003 e 2006, as
remunerações dos servidores foram recompostas de forma que nenhuma
categoria tivesse índices de reajustes abaixo da inflação acumulada no período,
que foi de 28,9%. (MPOG, 2007)
Entretanto, o mesmo diagnóstico não resistiu muito tempo, pois a
interrupção do funcionamento da mesa levou o próprio balanço oficial, anos
depois, a apontar debilidades de grande monta. É importante dar relevo ao
depoimento do Ministro Paulo Bernardo registrado no Boletim46 destinado aos
servidores públicos no qual destacou os avanços da MNNP ao estabelecer novo
patamar nas relações trabalhistas entre governo e servidores, mas reconheceu
igualmente os problemas em seu funcionamento e a necessidade de aperfeiçoar
o mecanismo para a sua retomada. Atesta o Ministro que as negociações
setoriais que passaram por cima da Mesa acabaram por gerar insatisfações
recíprocas que agora as partes estão empenhadas em superar.
A interrupção da negociação ocorreu entre os anos de 2005 e 2007, por
parte do governo federal que não possibilitou à Mesa a apreciação das
demandas das entidades representativas dos trabalhadores e o cumprimento de
alguns acordos selados em seu interior. Neste contexto, algumas entidades,
como o ANDES, se retiraram da mesa. Entre as entidades que restaram existe o
reconhecimento de que o mecanismo negocial deve ser recuperado e
consolidado, no entanto será necessário superar a desconfiança produzida por
anos de um funcionamento incompatível com os objetivos expressos em sua
fundação.
Ressalta-se
que
os
limites
da
MNNP
não
dizem
respeito,
exclusivamente, à incapacidade de consensualizar ou dirimir conflitos entre o
funcionalismo e a administração pública federal. Para além da interrupção da
negociação, sua própria realização estaria comprometida por bloqueios legais
em tramitação no Congresso Nacional e de autoria do próprio Poder Executivo
Federal.
No Governo Dilma Rousseff foi dado mais alguns passos no campo da
institucionalidade das relações de trabalho no serviço público, merece
referência: i) a criação, no âmbito do Ministério do Planejamento, da Secretaria
de Relações de Trabalho no Serviço Público (Decreto n.º 7675, de 20 de janeiro
46
Boletim
http://www.servidor.gov.br/publicacao/boletim_contato/bol_contato_07/contato_64.htm.
Contato:
de 2012); ii) a assinatura do Decreto n.º 7944/12 que promulga a Convenção n.º
151 e a Recomendação nº 159 da Organização Internacional do Trabalho (OIT)
que dispõe sobre as relações de trabalho no serviço público.
No que se refere à questão salarial, a obrigatoriedade da revisão anual,
instituída pela EC n. º 19, não foi uma medida efetivamente respeitada pelos
governos, em alguns anos apenas foram concedidos reajustes lineares
(modestos) ao vencimento básico (1% em 2003; 0% em 2003; 0,1% em 2005).
Na esteira da reformulação das carreiras, pode-se observar a criação de dois
tipos básicos de remuneração na estrutura salarial do serviço público, um na
qual o vencimento é composto por apenas um valor fixo (subsídio) e outro
composto por parcela fixa e parcelas variáveis. Cabe registrar que o segundo
tipo predominava no governo FHC, com menor peso das gratificações em
relação ao vencimento básico em parte das carreiras consideradas típicas de
Estado (representava em torno de 67% da remuneração total).
Fazem jus ao primeiro tipo de remuneração algumas carreiras as quais
foram especificadas na Lei 10.910/2004 e que são denominadas “típicas de
Estado” (entre as quais: carreira de auditoria da Receita Federal, carreira de
auditoria fiscal do trabalho, carreira de especialista do Banco Central, carreira de
diplomata, carreiras de gestão governamental, carreira e cargos do IPEA,
carreira de policial federal). Para os servidores que percebem subsídios há
paridade entre ativos e aposentados. Para as demais carreiras a remuneração é
composta
por:
vencimento
básico,
gratificações
(condicionadas
pelo
desempenho pessoal e institucional) e restituição de titulação (para carreiras
cuja natureza do cargo demanda a obtenção de títulos acadêmicos, como as de
pesquisa em C&T e Docente). No caso dos aposentados, a gratificação por
desempenho possui valor fixo e corresponde à metade do teto, o que implica em
perda salarial em relação aos ativos (exceto no caso dos docentes que
conseguiram preservar a paridade). A título de exemplo, um pesquisador “titular
III”
da
carreira
de
C&T,
com
doutorado,
experimenta
redução
de
aproximadamente 10% em seus vencimentos ao se aposentar. Entre os
pesquisadores da carreira do IBGE da classe “Especial III”, com doutorado, a
redução é ainda maior: por volta de 19%47.
Entre as carreiras que percebem rendimentos variáveis, chama atenção
a baixa participação do vencimento básico no total da remuneração. Entre os
pesquisadores em C&T, por exemplo, a progressão na carreira implica em maior
distanciamento entre o vencimento básico e o total. Para os membros do Plano
de Classificação de Cargos (PCC) o vencimento básico correspondia a pouco
mais de 20% da remuneração efetivamente percebida.
A política de reajustes aparentemente segue as diretrizes do governo
Cardoso, ou seja, privilegiou-se a instituição/modificação de gratificações
específicas em detrimento de reajustes mais significativos nos vencimentos
básicos. Os servidores, de um modo geral, contaram com algum tipo de reajuste
nos últimos anos (algumas carreiras foram beneficiadas com reajustes
generosos, mas que, provavelmente, não foram suficientes para recuperar as
perdas acumuladas ao longo dos anos de 1990), de forma distinta do governo
Cardoso que atendeu o pleito de algumas poucas carreiras selecionadas.
Apesar de contar com a consolidação da institucionalidade organizada a
partir de 2003, as negociações salariais no governo Dilma Rousseff foram mais
duras para a representação dos servidores públicos que encontraram maiores
resistências, por parte do governo, em estabelecer uma agenda positiva. Além
da obtenção de reajustes aquém dos almejados, o governo estipulou uma
espécie de “congelamento” das negociações por alguns anos48.
Considerações Finais
O artigo buscou levantar iniciativas dos governos Lula da Silva e Dilma
Rousseff em direção à construção de uma política de recursos humanos que
tenha por finalidade a melhoria das condições e relações de trabalho no serviço
47
Corresponde ao topo da carreira. A maior perda entre os pesquisadores da carreira do IBGE decorre do
maior peso da gratificação de desempenho (cujo valor cai pela metade) em relação à restituição de
titulação.
48
A carreira do magistério superior foi uma das poucas que conseguiu negociar outros itens além do
salário. Conseguiu, na verdade, uma reestruturação na carreira, mas cresce, entre os docentes, a percepção
que a nova carreira trouxe mais prejuízos à categoria.
público. Observou-se que vários passos foram dados e, apesar de recéminstituída, pode-se dizer que se avançou em relação ao período anterior. Mas,
cabe observar, notam-se traços de continuidade em relação ao governo Cardoso
e posições marcadas pela ambigüidade. Na verdade, a ambiguidade marca as
políticas públicas de forma geral e as políticas para o funcionalismo, de forma
específica. É importante mencionar, ainda, que não foram encontradas
evidências que o governo Lula e Rousseff, em seus dois mandatos, tenha
elegido o funcionalismo como o responsável maior pela crise fiscal e,
conseqüentemente, fez pesar sobre ele o foco das políticas de ajuste, como
observado no governo anterior. Todavia, restrições de ordem fiscal impediram
maior avanço em vários campos (nos reajustes salarias, na suspensão
temporária de contratações).
Houve um esforço de recompor os quadros do funcionalismo público em
áreas específicas, como a do ensino superior e técnico/tecnológico. Várias
carreiras foram beneficiadas e puderam contar com concursos públicos (ainda
que, na maioria dos casos, o número de servidores ainda esteja aquém do
necessário). Registra-se, também, um empenho na (re)organização de inúmeras
carreiras e de iniciativas no campo da qualificação dos servidores.
Do ponto de vista do relacionamento entre governo e representação
sindical registram-se avanços, pois houve uma postura clara de negociação de
ambas as partes. A instituição da MNNP é um claro indício da tentativa de dirimir
conflitos por meio da negociação. Entretanto, a trajetória da MNNP reforça a
leitura de que os governos pós-2003 empreendem suas políticas públicas de
forma ambígua, ora avançando rumo a uma agenda mais progressista, afinada
com os interesses dos movimentos sociais, ora insistente nos marcos
fundamentais da agenda consolidada nos anos 1990, condicionando a totalidade
da gestão aos limites fiscais. Se por um lado foi aberto um importante canal de
solução para os embates que envolvem as relações de trabalho no setor público,
bem como a construção de um fórum permanente de participação do servidor na
atividade de repensar o próprio aparelho do Estado; por outro, as negociações
não avançaram suficientemente, os compromissos governamentais com as
demandas das entidades da bancada sindical não foram encaminhados, bem
como foram estabelecidos constrangimentos legais que tramitam no Congresso
Nacional que produzirão a inviabilidade para o sucesso de negociações
pautadas em reajustes que superem as margens estabelecidas.
Apesar das diferenças sensíveis apontadas pelo artigo na gestão das
condições e relações de trabalho nos anos 1990 e 2000, uma marca persistente
aproxima as décadas. Referimo-nos à flexibilização do RJU em fluxo contínuo.
Sobre a previdência do setor público, é possível concluir, em
concordância com ampla literatura sobre o assunto, que a reforma Lula, no
tocante aos seus pilares essenciais, completou a reforma FHC, efetivando
medidas que já haviam sido propostas no Governo anterior. Em ambos os
Governos, a política geral relativa à previdência social teve como diretriz
fundamental a contenção de gastos públicos nesta área, aumentando o tempo
de contribuição, dificultando o acesso à aposentadoria e diminuindo os valores
de benefícios diversos. Por sinal, em que pesem as alterações significativas
representadas pelas reformas FHC e Lula sobre o sistema previdenciário,
parece razoável sugerir que elas não chegaram a provocar mudanças
estruturais, e sim apenas nos parâmetros do sistema já existente – o que as
caracteriza, assim, como reformas paramétricas. No governo Dilma ocorrerá
finalmente, como conclusão do caminho aberto pelas reformas anteriores, a
alteração estrutural na previdência pública brasileira, no que diz respeito ao
Regime Próprio dos servidores.
No que diz respeito à remuneração houve um tratamento diferenciado
entre as diversas carreiras do Executivo Federal. Algumas lograram alcançar
elevados índices de reajustes e conseguiram melhorar a estrutura da
remuneração (com o abandono de formas variáveis de remuneração). Outras
carreiras, no entanto, tiveram reforçado os mecanismos de remuneração
variável. Nota-se que persiste, na estrutura remuneratória do serviço público,
grande dispersão dos rendimentos entre as diversas carreiras.
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