ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
PROCURADORIA-GERAL DO ESTADO
N0I 11
O/
PARECER 58
ACUMULAÇÃO
REMUNERADA
DE
CARGOS, EMPREGOS
FUNÇÕES
E
PÚBLICAS. Os cargos de escrivão e inspetor
de polícia não ostentam natureza técnica e,
pois, não podem ser acumulados com cargo
de magistério. Inteligência do art. 37, XVI,
‘b’ da CF188 e art. 128 da Lei 7.366/80.
Vem a exame desta Procuradoria-Geral do Estado expediente em
que a Secretaria da Administração e dos Recursos Humanos SARH solicita
pronunciamento acerca da natureza dos cargos de escrivão e inspetor de polícia,
isto é, se são cargos técnicos para efeito do disposto no artigo 37, XVI, “b” da
Constituição Federal.
-
O expediente tem início com requerimento do servidor MARCO
ANTONIO CARDOSO BARBOSA, dirigido à Secretária de Estado da Educação
e datado de 27 de agosto de 2001 tendo por objetivo a anulação do ato de
exoneração do cargo de professor.
informa o interessado que ingressou na Academia de Polícia
Civil ACADEPOL, na qualidade de aluno bolsista, em novembro de 2000, e
que foi instado pela Admimstração a exonerar-se do cargo de professor, regime
de 20 horas de trabalho, no qual se encontrava em estágio probatório, porque
reputada inviável a cumulação dos cargos.
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Por fim, infonna estar lecionando em instituição de ensino
estadual, mediante contratação emergencial.
Junta cópia de expediente administrativo contendo manifestações
das assessorias jurídicas da Secretaria da Educação SE e da SARH. atos de
nomeação para o cargo de escrivão em regime de acúmulo com cargo de
professor e o referido Parecer 13.013/01, além de cópia do registro de ponto dos
meses de novembro e dezembro de 2000, nos quais alega não ter recebido os
vencimentos de professor.
-
Depois de juntada cópia do expediente relativo à exoneração do
cargo de professor, a assessoria jurídica da SE, em manifestação acolhida pela
titular da Pasta, sugere encaminhamento à SARH para manifestação quanto ao
pedido de anulação.
A assessoria jurídica da SARH, por sua vez, exara manifestação
favorável ao pedido de anulação do ato de exoneração, com fundamento no
Parecer 13.013/01, mas ressalva a impossibilidade de acumulação quando
cessado o curso de formação.
Em face da juntada de documentos informativos da nomeação do
servidor para o cargo de inspetor em 02 de outubro de 2001, com exercício a
partir de 03 do mesmo mês, o expediente retorna ao exame da assessona jurídica
da SARH que, embora reiterando os termos da manifestação anterior sobre a
anulação da exoneração, opina pela remessa à Procuradoria-Geral do Estado para
manifestação acerca da possibilidade de cumulação dos cargos de escrivão e
inspetor de polícia com o cargo de professor, em face do disposto no artigo 128
da Lei 7.366/80, que dispõe que a função policial é considerada eminentemente
técnica.
O Secretário de Estado da Administração e dos Recursos
Humanos determina, então, a remessa do expediente à Procuradoria-Geral do
Estado para orientação.
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incidência da exceção prevista no artigo 37, inciso XVI, “b”, da Constituição
Federal.
Veja-se, de início, o que dispõe o aludido artigo 37, XVI, da
Carta Magna:
“Art. 37
XVI é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos,
exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em
qualquer caso o disposto no inciso XI:
a) a de dois cargos de professor;
b) a de um cargo de professor com outro, técnico ou científico;
e) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de
saúde, com profissões regulamentadas;”(redação da alínea “e” dada
pela Emenda Constitucional n. 34, de 13/12/01)
—
—
Observa-se, pois, que o texto constitucional não define cargo
técnico ou científico, razão pela qual o conceito deve ser buscado inicialmente
em seu sentido gramatical, e depois nos ensinamentos da doutrina e da
jurisprudência.
Assim, no Dicionário Aurélio Século XXI lê-se:
‘técnico adj. 1. Peculiar a uma arte, um oficio, uma ciência. etc.
srn 2, Perito em determinada técnica.”
Já o administrativista Hely Lopes Ï’Aeirelles, em seu clássico
Direito Administrativo Brasileiro. define:
“Cargo técnjco é o que exige conhecimentos profissionais
especializados para seu desempenho. dada a natureza científica ou
artística das funções que encerra. Nesta acepção é que o artigt 37.
XVI, “h” o emprega. sinonimizando-o com cargo científico, para
efeito de acumulação” (20a edição, Malheiros Editores)
Adilson A breu Dailari, por sua vez, afirma que nara fins de
acu,n a/cedo, basta que a jbnçéo requeira de seu exercente aptidões técnicas’,
destacando que “função técnica, para e/éitos da constituição, será somente
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aquela que requeira conhecimentos equivalentes aos conhecimentos cient(flcos”.
(in Regime Constitucional dos Servidores Públicos, RT, 1990)
E na mesma linha de raciocínio, leciona Pinto Ferreira, in verbis:
“Os cargos técnicos são aqueles para cujo desempenho é mister
familiaridade com determinados métodos, sistematicamente
organizados, que repousam no conhecimento ministrado em
determinada cátedra.(RDA, 25:381; 29 e 401)
O termo técnico não pode entenderse na acepção vulgar, como
significando o oposto a leigo num determinado ramo de atividade
profissional. Técnico é indivíduo possuidor de conhecimentos ou
treino especializado em ciências ou áreas particulares a uma profissão
(RDA, 25:379)”,(in Comentários à Constituição Brasileira, Saraiva,
1990, vol. 2)
A jurisprudência dos Tribunais pátrios não se afasta desses
conceitos, conforme se verifica da seguinte decisão proferida pelo Tribunal de
Justiça do Distrito Federal e dos Territórios:
“REMESSA
EX
OFFICIO.
ADMiNISTRATiVO.
ACUMULAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. CARGO. 1
A partir da
Constituição de 1988, a inacumulabilidade passou a constituir regra,
cujas exceções devem ser interpretadas restritivamente. Cargo técnico
ou científico são considerados não só aqueles que exigem formação
superior, mas também aqueles de nível médio, contanto que se
caracterize pelo uso de métodos organizados, que se apóiem em
conhecimentos científicos correspondentes. Cargo de agente
administrativo é eminentemente burocrático, II Situação que nasce
irregular não gera quaisquer efeitos, dentre eles direito adquirido
oponível contra a Administração Pública III Apelo voluntário e
remessa necessária providos” (MSG 4449/95, Relator Des, Zola
Vasquez (‘ruxen)
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No mesmo sentido, em 04 de novembro de 1999, a
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DE COMARCA VEDAÇÃO CONTIDA NO ART. 37, XVI, “B”
DA CF/88 E NA LEI ESTADUAL 5.573/92, ART. 30, III.
A Carta Política de 1988 em seu artigo 37, XVI, “h” estatui a
possibilidade de acumulação de um cargo de professor com outro,
técnico ou científico. O primeiro requer familiaridade com a
metodologia empregada no exercício do mister, a fim de demonstrar
conhecimento específico em uma área artística ou do saber. O segundo
requer aprofundamento dos conhecimentos científicos de forma
sistematizada, a fim de enriquecer o conhecimento humano.
2 No caso em exame, a Lei 5.573/92, em seu artigo 30,
descreveu as funções de escrevente de comarca, impondo ao seu
ocupante a mera aprovaçAo em segundo grau, para desempenhar
atividade de cunho burocrático e de natureza repetitiva, contrastando,
assim, com o disposto no art. 37, XVI, “b” da CF/88.
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Recurso conhecido e desprovido.” (ROMS 7570, Relator
Ministro Gilson Dipp, 5’ Turma, STJ, julgado em 04/11/99)
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—
Mas a análise mais ampla sobre a conceituação da expressão
“cargo técnico” é aquela que consta do voto do Desembargador VASQUEZ
CRUXEN, no julgamento do Mandado de Segurança 444995-DF, decidido pelo
Conselho Especial do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios em
12/03/96, no qual se lê:
“Lançando-me, por fim, na delicada tarefa de conceituação da
expressão constitucional em tela, tendo em vista as considerações até
aqui expostas e certo da escassez doutrinária acerca da matéria, reputo
como técnico todo cargo, emprego ou função, de nível médio ou
superior, aos quais se atribuam atividades de natureza executiva,
de média ou alta complexidade e/ou especialidade, cuja execução
demande do seu titular razoável grau de independência e
discricionariedade. (...)
Temos pois a natureza executiva como primeiro desses
elementos, que reflete o caráter pragmático norteador das atividades
atribuídas ao cargo. consistente na aplicação de técnicas em
conformidade com métodos científicos pré-elaborados. Assim,
enquanto as atividades científicas possuem acentuado conteúdo
teórico. tendente à elaboração originária do conhecimento e seus
instrumentos de aplicação, as denominadas atividades técnicas
aplicam ou executam. propriamente, os resultados de tal elaboração.
extraindo-se daí sua natureza eminentemente executiva.
A tecnicidade do canso também deve caracterizar-se CiO ‘au
de complexidade ou de especialidade das atividtdes que lhe sejam
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atribuidas. O critério da complexidade denota a diversidade das
funções e o nível da dificuldade que apresentam na sua execução, de
forma a exigir do titular do cargo conhecimentos específicos sobre
determinada matéria, o que exclui as atividades meramente
burocráticas, repetitórias e de simples execução.
Já a especialidade exige-se apenas em certos cargos, cujas
atribuições só podem ser exercidas por profissionais especialmente
habilitados, eis que privativas de determinada profissão legalmente
reconhecida. Aqui não se cogita, necessariamente, do grau de
dificuldade ou de diversidade das funções, em si mesmas
consideradas, mas de sua alta especificidade que justifica uma
habilitação especial do titular do cargo, conferida nos termos de leis
específicas que instituem e regulamentam certas profissões.(....)
Daí a nítida distinção entre os critérios da complexidade e da
especialidade, integrantes do conceito ora proposto. Não há, portanto,
de exigir-se, necessariamente a presença de ambos para caracterização
da tecnicidade do cargo, bastando, para tanto, estar bem configurado
um desses critérios.
Finalmente, deve a análise da tecnicidade constitucional passar
pelo crivo de dois outros elementos decisivos, constantes do conceito
proposto, quais sejam o da independência e o da discricionariedade,
que devem, necessariamente, nortear a atuação do servidor.
A independência refere-se ao grau de liberdade ou autonomia
conferido ao servidor técnico com relação a outros servidores
hierarquicamente superiores ou até de mesmo nível hierárquico, na
realização das atribuições do cargo. Assim, tal servidor atuará de
forma muito mais vinculada aos ditames de normas técnicas e métodos
de trabalho previamente elaborados, do que aos sabores dos seus
superiores hierárquicos. Seus critérios e limites de atuação são rígidos
e pré-determinados, não raro, por normas regulamentares emanadas da
própria entidade pública em que se encontra lotado, ou dos órgãos que
disciplinam a categoria profissional a que pertença o servidor. A
ingerência de outros limitar-se-á á coordenação e controle genéricos
sem que se possa impor ao servidor modo de atuação diverso daquele
já pré-estabelecido pelas regras técnicas a que estiver adstrito.
Quanto à discricionariedade no exercício do cargo técnico,
esta se impõe como decorrência lógica do critério da independência, e
diz respeito ao mérito das atividades conferidas ao ocupante do cargo.
Assim. com um mero exame dessas atividades, deverá restar patente a
discric.ionariedade outorgada ao seidor, consistente no poder de
tomar as decisões demandadas em sua rotina de trabalho, mediante um
livre convencimento acerca da oportunidade e cabimento dos
procedimentos que estejam ao seu alcance e na esfera de sua
competênci&” (grifos do original)
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Por conseguinte, é possível afirmar que, para merecer
enquadramento na expressão “cargo técnico”, as atribuições do cargo devem
reclamar de seu titular conhecimentos especiais ou habilidades específicas, isto é,
familiaridade com métodos determinados, que repousam em um conhecimento
ministrado, ainda que não seja indispensável a formação de nível superior. Aliás,
desimporta a eventual habilitação do titular do cargo, distinta daquela legalmente
reputada suficiente ao exercício das atribuições normais e específicas do próprio
cargo, porquanto a relação estatutária é essencialmente formal, só constituindo
conteúdo ocupacional dos cargos aqueles assim definidos em lei.
Isso demonstra que apenas o exame acurado das atribuições,
definidas na lei local, permite concluir se determinado cargo pode ser
considerado técnico para efeito do disposto no art. 37, XVI, “b”, da Constituição
Federal. Impõe-se, pois, verificar as atribuições dos cargos de inspetor e escrivão
de polícia, ainda hoje fixadas no Anexo da Lei 4.936, de 17 de fevereiro de 1965:
“-
Inspetor de Polícia
Síntese dos deveres: realizar diligências e investigações
policiais, efetuar prisões, detenções e intimações; colaborar na
execução de serviços processuais e administrativos das Delegacias de
Polícia.
Exemplos de atribuições: realizar diligências para o
esclarecimento de crimes e a descoberta de seus autores; exercer
vigilância sobre criminosos reincidentes e pessoas suspeitas; vigiar
locais de aglomerações humanas (campos de futebol, locais de
embarque e desembarque de passageiros de veículos coletivos,
estações de estradas de ferro, etc.) para evitar a ação de batedores de
carteira, “descuidistas”, etc; procurar conhecer hábitos, tendências,
fraquezas e métodos de ação de ladrões, arrombadores, “ventanistas”,
etc; reprimir o porte de armas; exercer vigilância sobre hotéis, pensões
e casas de cômodos, procurando conhecer, de maneira discreta,
hábitos, meios de vida e motivos de viagem da população flutuante;
executar as capturas recomendadas pelas autoridades; fornecer
elementos para o prontuário policial; isolar locais onde tenha havido
acidente, crime ou sinistros, averiguando fatos e coligindo dados, bem
corno zelando pela eficaz preservação dos elementos e vestígios
materiais que possam determinar as causas jurídicas daquelas
ocorrências; auxiliar a repressão de jogos proibidos; efetuar a detenção
de pessoas quando para isso estiver autorizado; efêtuar prisões em
flagrante e convidar pessoas suspeitas, acusadas ou indicadas para
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prestarem esclarecimentos; arrolar testemunhas; realizar investigações
ou diligências para prevenir o lenocínio e demais modalidades de
atentados à moral pública; fazer intimações, prestar auxílios a pessoas
em perigo; fazer observações em torno de pessoas suspeitas de
exercerem atividades perniciosas à tranqüilidade pública e segurança
das instituições; colaborar com o escrivão de polícia e auxiliar nas
tarefas processuais e administrativas das Delegacias de Polícia
municipais, distritais e especializadas; responder, eventualmente, pelo
expediente das Delegacias de Polícia; executar outras tarefas
correlatas.”
Escrivão de Polícia
Síntese dos deveres: Executar serviços processuais e
administrativos nos cartórios das Delegacias de Polícia; participar de
diligências e investigações policiais, inclusive efetuando prisões,
detenções e intimações.
Exemplos de atribuições: Escriturar ou orientar a escrituração
dos livros dos Cartórios de Delegacias Policiais; lavrar e expedir
certidões; proceder aos termos de natureza processual; lavrar autos de
prisão em flagrante; lavrar termos de apreensão, depósito, entrega,
acareação, reconhecimento e qualificação; lavrar mandados de
intimação, condução, busca e apreensão e quaisquer outros atos ou
termos processuais, subscrevendo-os; lavrar termos de abertura e
encerramento dos livros cartório; proceder e recolher fianças, nos
termos da lei; fazer boletins estatísticos referentes ao trabalho da
delegacia; acompanhar os delegados em diligências externas em razão
do oficio; investigar fatos interessantes à elucidação das infrações
penais ou de ocorrências suspeitas; executar tarefas de vigilância
preventiva e reprimir perturbações da ordem, quando necessário;
efetuar prisões e detenções de criminosos. indiciados ou suspeitos da
prática de infrações penais: apreender armas ou instrumentos
relacionados ou apropriados à prática de crimes ou contravenções:
velar pela observância dos prazos legais de ultimação e remessa de
processos; providenciar sobre tudo o que se refere com os processos
que lhe sejam distribuídos; redigir e preparar o expediente
administrativo das Delegacias de Polícia; executar outras tarefas
correlatas”
“-
Com base nessa descrição das atribuições, e tendo presentes os
critérios alhures indicados, toma-se possível afirmar que ambos os cargos não se
enquadram na expresso constitucional carno técnico”, porquanto as atribuições
não demandam de seus titulares a aplicação de conhecimentos especializados ou
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a consecução de tarefas específicas de uma área do saber; as funções dos cargos
possuem natureza simples e geral, sujeitas a orientação pré-determinada e
destinadas precipuamente ao atendimento da rotina administrativa.
Releva salientar que a natureza do cargo é determinada em razão
do conteúdo ocupacional predominante, pois não integra a natureza intrínseca de
um cargo o exercício eventual de funções de cunho técnico. Portanto, ainda que
para o exercício de determinadas atribuições necessário algum conhecimento na
área do direito, este constitui requisito elementar, próprio da função
administrativa que devem desempenhar os titulares destes cargos, mas que, pela
superficialidade, não permite a caracterização do cargo como técnico.
Convém igualmente deixar registrado que a circunstância da Lei
10.994/97 ter erigido, em seu artigo 3°, como requisito básico para ingresso nos
cargos de inspetor e escrivão de polícia o diploma de nível superior, alterando a
anterior exigência de conclusão do 2° grau, não modificou a natureza dos cargos,
posto que suas atribuições não foram modificadas. Assim, não obstante exigido
diploma de curso superior para os que ingressaram nas carreiras a partir da edição
da referida lei, os cargos não são classificados como de nível superior.
Da mesma forma, a disposição do artigo 128 da Lei 7.366/80,
segundo a qual ‘A função policial é considerada eminentemente técnica.’, não
altera a natureza intrínseca das coisas. Com efeito, a classificação da natureza
técnica ou científica de um cargo deve ser avaliada em conformidade com suas
atribuições, não se admitindo a mera circunstância de que a lei qualifique de
técnico aquilo que técnico não é. Assim, ainda que o legislador estadual tenha
dito que a função policial é considerada técnica, os cargos de escrivão e inspetor
de polícia não se despem de sua natureza própria para adotar caráter técnicocientífico.
‘\lém disso, sendo a regra constitucional a da proibição de
acúmulo, as exceções são apenas as expressamente autorizadas, que, portanto,
carecem de interpretação estrita, devendo ser admitidas nos exatos termos da Lei
Maior. Logo. o fato da legislação estadual dizer que se consideram técnicas as
funções atribuidas a determinado cargo, não determina o reconhecimento dessa
nature7a para efeito de incidência da norma constitucional excepcional
T °rnbém rnpoa dizr que a on ntaço ora precon’ ada nao
infirma Nuela assentada no Parecer 13 013 01 de autoria do Procurador do
E1ado FLZEBIO FER\\ND() Rt SCI-{EL. porque efetiamente distinta a
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situação dos alunos da ACADEPOL, que não se enquadram na conceituação de
servidores públicos, o que afasta a incidência das regras constitucionais acerca da
vedação de acumulação de cargos, empregos e funções públicas.
Ainda, em face do requerimento que inaugura o expediente,
conveniente assentar que o pleito de anulação da exoneração resta prejudicado,
porquanto no período de freqüência ao curso da ACADEPOL não houve
exercício e, agora, inviável a cumulação, devendo inclusive ser dispensado da
função de professor ocupada mediante contratação emergencial. Todavia, com
fundamento nas conclusões do Parecer 13M13/0l, faz jus à percepção dos
vencimentos de professor relativos aos meses de novembro e dezembro de 2000,
anteriores à exoneração, se efetivamente não lhe foram pagos.
Em face do exposto, concluo que os cargos de inspetor e de
escrivão de polícia não são de natureza técnica, para efeito de incidência da
exceção prevista no artigo 37, inciso XVI, “b”, da Constituição Federal, não
obstante a dicção do artigo 128 da Lei 7.366/80.
É o parecer.
Porto Alegre, 08 de novembro de 2002.
kAjyô
ADRIANA MARIA NEUMANN,
PROCURADORA DO ESTADO.
Processo n° O88266-19.OO/O16
lo
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
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Processos nos 024408-10.00/05-1
009801-10.00/06-7
Acolho as conclusões do PARECER n°
15 430(11, da
Procuradoria de Pessoal, de autoria da Procuradora do
Estado Doutora ADRIANA MARIA NEUMANN, aprovado
pelo Conselho Superior da Procuradoria-Geral do Estado na
sessão realizada no dia 02 de junho de 2011.
Em i de
hQ
d &CIJ...
Bruno 1
e dstro Winkler,
Procurador-Geral Adjunto
para Assuntos Jurídicos.
De acordo.
Restituam-se os expedientes à
Administração e dos Recursos Humanos.
Carlos Henrique Kaipper,
Procurador-Geral do Estado.
Secretaria
da