GESTÃO
COSTEIRA
I N T E G R A D A
1a revista de Gestão Costeira Integrada
para países de língua portuguesa
ISSN 1677-4841
no 5 - ano 4 - 2006 http://www.gci.inf.br
GESTÃO
COSTEIRA
I N T E G R A D A
Rio Grande - RS - Fonte: www.riogrande.rs.gov.br
Rio Grande - RS - Fonte: www.riogrande.rs.gov.br
FOTOS
Capa - Nasa Terra à noite - http://antwrp.nasa.gov/apod/ap001127.html
Foto 1 - Porto Belo - SC
Foto 2 - Várzea do Una - São José da Coroa Grande - PE - Fonte: Andrea Olinto
Foto 3 - Vista Aérea de Bombinhas - SC
Foto 4 - Lagoa dos Patos (RS) - http://pt.wikipedia.org/wiki/Lagoa_dos_patos_(lagoa)
GESTÃO
COSTEIRA
I N T E G R A D A
Painel do leitor................................................................................................................................................................................01
Editorial......................................................................................................................................................................................... 02
Entrevista: O Gerenciamento Costeiro no Brasil: na prática............................................................................................................03
Decreto Presidencial - Regulamenta o uso e a ocupação da zona costeira e estabelece os critério para a gestão da orla
marítima........................................................................................................................................................................................ 06
A Gestão Costeira Potiguar............................................................................................................................................................ 10
Programa de Gerenciamento Costeiro: experiência do programa em Pernambuco........................................................................18
A Gestão Ambiental da zona costeira no Brasil: os desafios atuais..................................................................................................23
Proposta de um plano de ação para o gerenciamento integrado da zona costeira no município de SaquaremaRJ..................................................................................................................................................................................................25
Agenda ambiental portuária: a competitividade dos portos e a negociação de conflitos.................................................................. 34
Políticas ambientais e seus desdobramentos: o Gerenciamento Costeiro em debate.....................................................................39
Rumo à gestão integrada e participativa de zonas costeiras no Brasil: percepções da comunidade científica e do terceiro
setor...............................................................................................................................................................................................43
Bandeira Azul: um programa de certificação ambiental de praias contribuindo para a política brasileira de gerenciamento
costeiro..........................................................................................................................................................................................49
Gestão Costeira no Brasil: instrumentos, fragilidades e potencialidades........................................................................................ 52
Congressos & Eventos.................................................................................................................................................................. 58
Normas para apresentação de trabalhos........................................................................................................................................60
Chamada de trabalhos...................................................................................................................................................................60
SUMÁRIO
SUMÁRIO
GESTÃO
COSTEIRA
I N T E G R A D A
GESTÃO
COSTEIRA
I N T E G R A D A
Editor Responsável:
Alverinho Dias
Universidade do Algarve
[email protected]
Marcus Polette
Universidade do Vale do Itajaí
[email protected]
Projeto Gráfico e Editoração: Luís Henrique Marton Marcondes Silva
[email protected]
Editores desta Edição:
Milton L. Asmus
Universidade Federal do Rio Grande
[email protected]
Ícaro A. Cunha
Universidade Católica de Santos
[email protected]
Corpo Editorial
Alexander Turra
Instituto Oceanográfico - USP
[email protected]
Dieter Muehe
Universidade Federal do Rio de Janeiro
[email protected]
Prof. Jose R. Dadon
Universidad de Buenos Aires
[email protected]
Moysés Tessler
Instituto Oceanográfico - USP
[email protected]
Alexandre Schiavetti
Ciências Ambientais - UESC
[email protected]
Fernando Gomes Veloso
Universidade do Porto - Portugal
[email protected]
Juan Manuel Barragan
Universidad de Cadiz
juan.barragá[email protected]
Paulo Freire Vieira
Universidade Federal de Santa Catarina
[email protected]
Alberto Campos
Aquasis
[email protected]
Fernando Luiz Diehl
Associação Brasileira de Oceanografia
[email protected]
Maria Inês F. dos Santos
Universidade do Vale do Itajaí
[email protected]
Paulo R. Tagliani
Fundação Universidade Federal do Rio
Grande
[email protected]
Antonio H. F. Klein
Universidade do Vale do Itajaí
[email protected]
Francelise Pantoja Diehl
Universidade do Vale do Itajaí
[email protected]
Marinez Scherer-Widmer
IAR - Instituto Ambiental Ratones
[email protected]
Carlos Pereira da Silva
Universidade Nova Lisboa - Portugal
[email protected]
Francisco Taveira
Universidade do Porto - Portugal
[email protected]
Mario Soares
Universidade do Estado Rio de Janeiro
[email protected]
Cassiano Monteiro
Universidade Federal Fluminense
[email protected]
Dr. Hermes Pacule
CDS-ZC (Centro de Desenvolvimento
sustentável das Zonas Costeiras em
Moçambique)
[email protected]
Martinus Filet
Agência GERCO
[email protected]
Cláudio Maretti
IUCN - Brasil
[email protected]
Daniel Suman
Rosenstiel School of Marine &
Atmospheric Science
University of Miami - Florida - USA
[email protected]
Joao Luis Batista Carvalho
Universidade do Vale do Itajaí
[email protected]
José Carlos Ferreira
Universidade Nova de Lisboa
[email protected]
Milton L. Asmus
Universidade Federal do Rio Grande
[email protected]
Rafael M. Sperb
Universidade do Vale do Itajaí
[email protected]
Renato S. Carreira
Universidade do Estado Rio de Janeiro
[email protected]
Walter Widmer
Universidade Federal de Santa Catarina
Núcleo de Estudos do Mar - CCB - UFSC
[email protected]
Monica Costa
Universidade Federal de Pernambuco
[email protected]
Gestão Costeira Integrada é uma Revista de âmbito internacional para países de língua portuguesa. A revista é editada com o apoio da Associação
Brasileira de Oceanografia - AOCEANO e do Comitê Oceanográfico Internacional - COI.
O objetivo desta publicação é o de promover o intercâmbio de idéias, experiências e informações relacionadas à Zona Costeira entre a sociedade
civil organizada, governo e comunidade científica.
Você está convidado pelo corpo editorial a contribuir com artigos, comentários e sugestões.
GESTÃO COSTEIRA INTEGRADA
Marcus Polette - CTTMar - UNIVALI
Rua Uruguai 458 - Fazenda -CEP 88.302-202
Itajaí - Santa Catarina - Brasil
Tel: 55.47.3341.7717 - FAX: 55.47.3341.7715
E-mail: [email protected]
Foto: Hélio Suenaga - 2005
João Manuel Alveirinho Dias - FCMA - Universidade de Algarve
Campus de Gambelas - CEP 8000 - 117
Faro - Portugal
Tel.: 351 289 800 900 Fax: 351 289 818 353
E-mail: [email protected]
01
GESTÃO
COSTEIRA
I N T E G R A D A
EDITORIAL
Milton L. Asmus
EDITORIAL
O gerenciamento costeiro no Brasil encontra-se num período marcante e de transformações. Alguns fatos contribuem para
esse momento como, por exemplo, (1) a inserção cada vez maior do direcionamento do Programa Brasileiro de
Gerenciamento Costeiro (GERCO) em diretrizes e princípios internacionalmente reconhecidos e adotados, (2) mudanças
político-administrativas que se avizinham com a finalização da fase II do Programa Nacional de Meio Ambientes (PNMA)
que financiou partes significativas do GERCO nos últimos anos, (3) novas propostas técnicas e metodológicas para a
elaboração de alguns instrumentos como indicadores de qualidade e de gestão, e (4) a gradativa estruturação de uma rede
nacional de cooperação para o gerenciamento costeiro organizado pela Agência Brasileira de Gerenciamento Costeiro
(Agência Costeira). O momento também é marcante pelo fato de que o PNGC II vai completar 10 anos de existência com
alguns avanços em determinados estados costeiros, mas sem ter sido implantado adequadamente em vários setores da
costa brasileira. Alheios à maioria dos planos e projetos de gestão costeira nos diferentes níveis de governo, os usos da
costa continuam a crescer de forma acelerada e ainda depreciando partes significativas de seus recursos e ecossistemas.
O momento é, portanto, de reflexão, crítica e avaliação. Estamos adotando a melhor política para a zona costeira?
Podemos avaliar adequadamente o GERCO? Necessitamos de mudanças estruturantes em seus processos? Essas são
questões que precisam ser tratadas de forma clara e com base em uma discussão profunda e, dentro do possível, focada
na solução dos problemas emergidos da prática acumulada nos últimos anos.
É nesse cenário que envolve uma discussão ampla e uma reflexão crítica que teremos o Encontro de Gerenciamento
Costeiro (ENCOGERCO) de 2006 em Florianópolis. Pensando em aportar alguns aspectos variados da miríade de ações
que o gerenciamento costeiro engloba e que, eventualmente, produziriam elementos a serem usadas na rica discussão
esperada, a revista Gestão Costeira Integrada decidiu publicar esse número especial, incluindo trabalhos realizados a
partir do ENCOGERCO de 2004 realizado em Salvador. Houve, nesta edição, a preocupação de incluirmos assuntos
variados que envolveram legislação ambiental, gestão costeira integrada, planos de ação em GCI, agenda ambiental
portuária, políticas ambientais, gestão participativa e exemplos de programas como o Bandeira Azul. Uma visão histórica
crítica do gerenciamento costeiro é também aportada através de uma entrevista com Martinus Filet da Agência Costeira.
Uma boa oportunidade de obtermos um pouco da grande experiência de Martinus nas questões tratadas.
É nossa expectativa que esse volume possa proporcionar uma boa mostra dos vários aspectos do gerenciamento costeiro
no Brasil e contribuir com a importante discussão do momento que vivemos. Boa leitura!
Ícaro Cunha
A Revista de Gestão Costeira Integrada a partir de janeiro de 2007 irá integrar-se a Associação Portuguesa de Recursos
Hídricos APRH.
A Associação Portuguesa dos Recursos Hídricos (APRH) é uma associação científica e técnica, sem fins lucrativos, que
tem sede em Lisboa, e pretende fomentar o tratamento setorial e interdisciplinar dos problemas da água, constituindo um
fórum para profissionais de diversas formações e campos de atividade ligados no âmbito dos recursos hídricos e costeiros.
Maiores informações:
João Manuel Alveirinho Dias - FCMA - Universidade de Algarve
Campus de Gambelas - CEP 8000 - 117
Faro - Portugal
Tel.: 351 289 800 900 Fax: 351 289 818 353
E-mail: [email protected]
02
GESTÃO
COSTEIRA
ENTREVISTA MARTINUS FILET
I N T E G R A D A
O GERENCIAMENTO COSTEIRO NO BRASIL, NA PRÁTICA.
O Gerenciamento Costeiro no Brasil tem uma história de
idealismo de cidadãos que lutaram e continuam lutando
para alcançar resultados positivos em benefício do meio
ambiente e da qualidade de vida da Zona Costeira, de
maneira a integrar a natureza, o homem, a cultura caiçara,
o patrimônio edificado, as riquezas marinhas, enfim, todo
o patrimônio natural e cultural do litoral brasileiro,
orientando para o desenvolvimento da vida em sociedade
sem prejuízo da qualidade ambiental. E ninguém melhor
do que o economista Martinus Filet, testemunha de
primeira hora dessa história, para contar como o País deu
os primeiros passos em direção a uma nova postura de
planejamento e envolvimento social com as modernas
concepções de manejo e uso dos recursos naturais
costeiros, para obter a sustentabilidade que, defende ele,
deve levar à incorporação de todos da comunidade ao
processo de desenvolvimento e ao exercício consciente
da cidadania. Martinus Filet é diretor do Departamento de
Planejamento Ambiental Aplicado da Secretaria de Estado
do Meio Ambiente do Governo do Estado de São Paulo
(criada em 1987) e diretor superintendente da Agência
Costeira (Agência Brasileira de Gerenciamento Costeiro),
uma Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
(OSCIP) respeitada nacional e internacionalmente em
questões ambientais da Zona Costeira. Especialista em
planejamento ambiental, Filet recupera a trajetória
histórica do gerenciamento costeiro no Brasil e fala sobre
as expectativas de atuação, nos dias de hoje.
Revista de Gestão Costeira Integrada: O que é mais importante,
política ou prática de gerenciamento costeiro no Brasil?
Martinus Filet:
A política e a prática. É importante discutir sobre a política pública,
mas a prática é o que eu mais valorizo. A prática faz as coisas
acontecerem e traz a experiência, que é essencial para comparar,
resolver problemas, enfrentar novos desafios e continuar
mobilizando as pessoas em torno da idéia de que é possível
desenvolver sem destruir o meio ambiente. Com a experiência à
frente, a pressão e as contribuições para a implementação de
políticas ambientais eficazes são facilitadas.
RGCI: Como se deu o seu envolvimento com a idéia de
gerenciamento costeiro?
Martinus Filet:
Já nos primeiros anos como funcionário do governo comecei a mexer
com as questões ambientais no desenvolvimento no litoral de São
Paulo, hoje denominado gerenciamento costeiro. Recém formado
pela Faculdade de Economia e Administração da USP, já me
interessava pelo planejamento regional e urbano. Foi na SUDELPA
(Superintendência do Desenvolvimento do Litoral Paulista) que pela
primeira vez me envolvi com o gerenciamento costeiro. A SUDELPA
era uma autarquia do governo de São Paulo voltada ao
desenvolvimento regional do Vale do Ribeira e Litoral Paulista. Eu
entrei com o primeiro governo estadual democrático eleito [após o fim
da ditadura, em 1982], o governo Franco Montoro. E já comecei a
trabalhar nas questões do desenvolvimento regional, principalmente
nas questões decorrentes da desordenada forma de uso e ocupação
do solo nos municípios do litoral. Nessa época o Governo Federal,
principalmente através da CIRM Comissão Interministerial para os
Recursos do Mar, estava promovendo os últimos seminários em torno
do anteprojeto de lei, que em 1983 foi enviado ao Congresso
03
Nacional.
Nos anos subseqüentes, já na Secretaria do Meio Ambiente, através
do convênio com a Governo Federal, participei dos primeiros projetos
para o desenvolvimento do gerenciamento costeiro no Estado de São
Paulo, facilitados devido a existência de uma prática de gestão
costeira no Governo. Éramos uma equipe de técnicos composta de
geógrafos, biólogos, sociólogos e arquitetos e um pequeno grupo que
iniciava os trabalhos com informática para a montagem de mapas
digitais. A lei do Gerenciamento Costeiro só foi aprovada em 1988.
RGCI: Até aí era só na esfera governamental que existia essa
preocupação de trabalho?
Martinus Filet:
Sim, era iniciativa de governo, com as universidades dando suporte
técnico. Algumas pesquisavam temas relacionados ao mar e aos
ecossistemas costeiros e foram convidadas pelo governo, que
articulou esse conhecimento científico para produzir o Programa
GERCO. No início foi uma forma meio cartesiana de fazer
planejamento, com a elaboração de muitos mapas temáticos, de
temas de interesse ambiental, sem produzir planos ou zoneamentos
propriamente ditos, era mais uma sistematização cartográfica das
informações existentes.Os apoios principais vieram das
Universidades de São Paulo e das federais do Rio de Janeiro, e do
Rio Grande do Norte e a Universidade de São Paulo. Basicamente
eram essas três universidades que estavam envolvidas na fundação
do gerenciamento costeiro no Brasil. Mais tarde entraria também a
Federal do Rio Grande (FURG).
RGCI: Gerenciamento costeiro era um tema novo no Brasil?
Martinus Filet:
Ao final da década de setenta já havia alguma discussão sobre
políticas ambientais. Na Zona Costeira as iniciativas de proteção dos
recursos naturais começaram antes, já que a CIRM, que é mais
antiga, criada em 1976, avançava nos debates sobre o Plano Setorial
para os Recursos Mar - PSRM, que é uma das origens do
gerenciamento costeiro.Com o advento da questão ambiental em
escala mundial, que cresceu muito a partir de 1982, com a I
Conferência Mundial do Meio Ambiente promovido pela ONU, foi
quando comecei a acompanhar o assunto mais de perto, quando
entrei no governo estadual na SUDELPA, órgão que era a
responsável pelo desenvolvimento regional do litoral paulista
incluindo o Vale do Ribeira região que detém o maior floresta contínua
remanescente de Mata Atlântica do País. Apesar do tema ser novo,
em praticamente todos os continentes, alguns países já esboçavam
um movimento para a gestão costeira em decorrência dos acordos
sobre os direitos sobre o mar, também patrocinados pela ONU.
RGCI: Então você pegou o movimento pró-gerenciamento
costeiro no Brasil?
Martinus Filet:
Praticamente. Na primeira metade dos anos oitenta, houve a lendária
batalha em torno do fechamento do canal artificial do Valo Grande,
aberta para encurtar o trajeto do rio Ribeira de Iguape até o porto de
Iguape, na laguna, ainda ao final do século XIX. Houve um conflito
muito intenso entre pescadores e ambientalistas, de um lado pela
preservação do complexo lagunar, e agricultores e mineradores de
outro, que alegavam que a barragem agravaria as enchentes. A
direção da SUDELPA solicitou a mediação da CIRM, que acabou por
encampar a tese do fechamento. Esse fato marcou o início do
gerenciamento costeiro integrado em São Paulo, depois ampliado
com os trabalhos do macrozoneamento da Região Lagunar. Em 1987
a SUDELPA foi extinta. Seus funcionários foram incorporados em
outros organismos. A Secretaria Executiva do CONSEMA, Conselho
GESTÃO
COSTEIRA
Estadual do Meio Ambiente, criado pelo governo Franco Montoro, foi
o embrião da Secretaria do Meio Ambiente, estruturado no início do
governo Quércia. A Secretaria foi composta por gente da SUDELPA,
da CETESB e da Secretaria da Agricultura que cedeu as estruturas de
pesquisa e fiscalização florestal o atual Departamento Estadual
deProteção aos Recursos Naturais. Mais adiante também vieram
técnicos da EMPLASA para realizar o gerenciamento da Região
Metropolitana e seus mananciais.
RGCI: Na realidade, quem estava capitaneando esse movimento
com envolvimento maior era o pessoal da SUDELPA?
Martinus Filet:
No gerenciamento costeiro, sim. A SUDELPA era a responsável
pelo litoral, ela já prestava serviços de todo tipo aos municípios, da
construção de estradas, escolas, até na questão dos lixões, porque
a gente já discutia a grave situação do saneamento básico no
litoral. O pessoal da CETESB, cuja preocupação maior sempre foi
o controle da poluição, também participou desse movimento.
Naquela época já havia um grupo de pesquisadores ocupados com
a questão da contaminação dos ecossistemas costeiros, por
poluição industrial e acidentes com óleo, muito freqüentes naquele
período. Desde então, muitos técnicos da SUDELPA se
mantiveram envolvidos no gerenciamento costeiro, formando um
grupo forte, responsável por uma evolução rápida do planejamento
e ordenamento territorial costeiro. Não era um núcleo muito
grande, não, ma foi se consolidando ao longo dos anos 90.
RGCI: Quando se fala em gerenciamento costeiro no Brasil
estamos falando de São Paulo?
Martinus Filet:
Sim. Os outros estados só começaram a realizar o gerenciamento
costeiro após 1990, dois anos após a aprovação da Lei 7661 no
Congresso Nacional, quando o Ministério do Meio Ambiente
conseguiu repassar verbas do Banco Mundial para financiar os
projetos estaduais de gerenciamento costeiro, foi com o Programa
Nacional do Meio Ambiente. Com os recursos federais, mais cinco
estados iniciaram o desenvolvimento dos projetos de gerenciamento
costeiro: Bahia, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro, Rio Grande do
Norte e Santa Catarina. Vale lembrar, que em meados da década de
60 o Governo do Estado do Paraná já iniciava ações de gestão
costeira, implantando na década seguinte normas com objetivo de
disciplinar o uso do solo do litoral paranaense. Frente ao conflito entre
os municípios e o Estado, em 1984 os dois níveis de governo
passaram a estabelecer em conjunto os instrumentos técnicos e
legais necessários ao ordenamento territorial do litoral do Paraná,
formando o Conselho Litoral, que seria o primeiro colegiado costeiro
exclusivo.
O Estado de São Paulo também teve um Conselho de Defesa do
Litoral, o CODEL instalado desde a década de 80, mas não com as
mesmas funções legais de gestora do litoral.
RGCI: Se não fosse essa verba do Banco Mundial não haveria
gerenciamento costeiro em nível nacional?
Martinus Filet:
São Paulo e Rio de Janeiro, e até o Paraná, já tinham trabalhos e
organismos fortes na área ambiental. Em São Paulo já havia a
CETESB. No Rio havia a FEEMA [Fundação Estadual de Engenharia
do Meio Ambiente, de 1975], que era poderosa, era equivalente à
CETESB em termos da qualidade dos serviços, tecnologias e
controles ambientais. Depois declinou, no segundo mandato do
governo Brizola [1990-1994], ocorreu uma queda de qualidade. A
Bahia também tinha um bom investimento em órgãos ambientais,
com destaque para CRA [Coordenadoria de Recursos Ambientais].
Assim, o gerenciamento costeiro avançou mais nos estados do
Sudeste, na Bahia e no Rio Grande do Norte, que também tinha uma
equipe atuante com reforço da UFRN. Os demais estados não tinham
ainda estrutura e capacidade para gerenciar os problemas
ambientais, imaginem os costeiros. Poucas equipes se mantiveram
atuantes depois que terminou o recurso externo do BIRD. Havia
pouca consistência organizacional, as equipes mal remuneradas e os
esforços eram insuficientes.
RGCI: Quanto tempo durou a atuação em gerenciamento
costeiro com a ajuda financeira internacional?
Martinus Filet:
Quase até o final da década de noventa. Durante os dez anos
contamos com recursos, dava para tocar alguma coisa. Aí muitos
coordenadores estaduais do Gerenciamento Costeiro decidiram que
era preciso continuar. Quando a gente percebeu que a verba estava
minguando, e os programas iriam ser desmontados, resolvemos
fundar uma entidade de apoio à gestão costeira que, após quase dois
anos de discussão acabou na instituição da Agência Costeira, uma
entidade independente de governos, para tentar manter a gestão
costeira viva.
RGCI: A Agência Costeira já nascia com interesse público e
preocupação nacional?
ENTREVISTA MARTINUS FILET
I N T E G R A D A
Martinus Filet:
Sim, criamos uma OSCIP com a preocupação de dar suporte ao
programa nacional de gerenciamento costeiro e os programas
estaduais, porque valia a pena, a gente acreditava nisso. Não para
suporte financeiro, mas para manter a disposição de persistir, de abrir
novos caminhos, de sermos um elo de ligação entre o público, o
privado e o Governo, um fórum permanente de debates do
gerenciamento costeiro de maneira a que as equipes estaduais de
gerenciamento costeiro não perdessem o embalo. Era fundamental
que os estados não dispersassem seus recursos humanos em outras
atividades, seus técnicos, seus militantes, motivá-los e facilitando
para que o gerenciamento costeiro continuasse com estudos,
projetos e ações, na raça, em benefício do Brasil como um todo,
mesmo sem a verba que o Governo Federal repassava, apostando na
possibilidade de levantar os recursos financeiros necessários em
novas fontes, solidárias com as idéias defendidas, ou interessadas
em desenvolver projetos nas área marinha ou costeira, dentro de
padrões de qualidade reconhecidos de respeito ao Meio Ambiente.
RGCI: A Agência Costeira surge, assim, como um recurso
técnico para manter o gerenciamento costeiro em prática no
Brasil. De que forma?
Martinus Filet:
Utilizando instrumentos de mobilização social. O ENCOGERCO é um
deles. São encontros de atores sociais que atuam no litoral, no
gerenciamento costeiro, e que vinham sendo realizados pelo
Ministério do Meio Ambiente desde o início do Programa Nacional e
pararam em 1997, com o fim dos recursos externos. O governo
entendeu que já tinha feito a sua parte mobilizando os estados e suas
equipes, os ambientalistas, universidades, pessoas preocupadas
com as questões ambientais da Zona Costeira. E, certamente, a visão
correta de que a essência do gerenciamento costeiro está no
envolvimento dos cidadãos influenciou essa decisão. A Agência
Costeira não perdeu a oportunidade de ter mantido todos os contatos,
assumindo logo a operacionalização dos Encontros Nacionais de
Gerenciamento Costeiro.
RGCI: O que é o ENCOGERCO exatamente?
Martinus Filet:
Um espaço de troca de experiências, fortalecimento de iniciativas
inovadoras e de manutenção do ideal de desenvolvimento
sustentável para a Zona Costeira Brasileira. É um fórum bienal
nacional para discutir os avanços, as políticas públicas, os conflitos e
as formas de incentivar o gerenciamento costeiro como prática
primordial ao desenvolvimento sustentável, à preservação e
conservação dos ambientes costeiros e marinhos. AAgência Costeira
vem organizando o ENCOGERCO desde 2001. Fizemos o Encontro
em 2002 em Santos, em 2004 em Salvador e o próximo será agora
em 2006, em Florianópolis.
04
GESTÃO
COSTEIRA
ENTREVISTA MARTINUS FILET
I N T E G R A D A
RGCI: Há outros instrumentos de mobilização de pessoas
utilizados pela Agência Costeira?
Martinus Filet:
Temos a Rede Costeira, que utiliza a comunicação virtual pela
internet. São pessoas nos estados com envolvimento profissional nas
questões de meio ambiente costeiro, da militância, os pesquisadores,
pessoas ou entidades, mas principalmente pessoas, muitas vezes
ligadas a ONGs, universidades, algum instituto de pesquisa. E essas
pessoas trabalham em sintonia, é uma rede de troca de informações
que pode ser acionada para consultas, reuniões e mesmo ações e
encontros regionais e nacionais, a qualquer momento. A rede se
apóia em um instrumento valioso: os Pontos Focais da Agência
Costeira, que são pessoas de notória liderança e conhecimento do
tema e que atuam especialmente na mobilização da sociedade local
nas capitais costeiras do Brasil e nas cidades de importância
estratégica, como Brasília.
Martinus Filet:
A Agência Costeira acaba de fechar um acordo com a Rede Européia
de Gerenciamento Costeiro, por exemplo, que traz conhecimentos, a
experiência européia no campo da capacitação, com possibilidades
de intercâmbio de estudiosos e técnicos e até de busca de recursos
na Europa a serem investidos na rede brasileira- REDE GERCO.
RGCI: Os Pontos Focais têm papel ativo na estrutura de
funcionamento da Agência Costeira?
RGCI: Fortalecer programas e projetos é um requisito para a
obtenção de recursos e parceiros?
Martinus Filet:
Totalmente. São pessoas-chaves no apoio técnico local, parceiras de
importância estratégica na mobilização da comunidade onde atuam.
O Ponto Focal é disseminador, ou seja, tem o papel de articular outros
focos de discussão, outras entidades. Não é preciso esperar o
ENCOGERCO para discutir, propor, participar localmente ou levar e
trazer experiências internacionais. A diversidade brasileira exige
conhecimentos muitas vezes melhor percebidos por quem vivencia
as realidades regionais. Manter a região mobilizada na preocupação
pró - gerenciamento costeiro, para depois levar as experiências ao
Encontro Nacional, é extremamente significativo.
Martinus Filet:
Sim. Patrocínios, apoio institucional, parceiros, esse é uma tarefa
difícil, mas tem que ser feito. Meia dúzia de pessoas podem até fazer
um verão, mas é preciso envolver muitos para fazer todos os verões.
A Agência Costeira atua nesse sentido, fortalecendo as iniciativas
sérias. Subsídios, referências, tudo o que auxilie a implementação de
projetos com sustentabilidade, com qualidade ambiental,
considerando o patrimônio histórico-cultural associado, o homem, os
marcos arquitetônicos, bem como absorver a população local.
RGCI: A Agência Costeira têm encontrado pontos de atuação
ainda não explorados?
Martinus Filet:
Precisamos avançar mais na parte de capacitação de técnicos, na
educação ambiental da sociedade e ainda não encontramos a forma
exata para trabalhar essas questões. Uma das propostas em fase de
implementação é a Amazônia Azul. Agora que a gente está com um
mar tão imenso para gerenciar, para explorar de forma sustentável, é
a oportunidade de começar um esforço direcionado à educação
ambiental.
RGCI: O que é a Amazônia Azul?
Martinus Filet:
Para a Agência Costeira é um catalisador. Para o Brasil, é o futuro às
portas. Estamos em vias de acrescentar mais quase um milhão de
quilômetros quadrados de mar para o Brasil cuidar e explorar. A
Amazônia Azul compreende a Zona Econômica Exclusiva de 200
milhas e mais esse acréscimo que vai ocorrer agora na incorporação
da Plataforma Continental, que resultará a um tamanho equivalente à
metade do território brasileiro de terra firme, na área marítima, você
acredita! Isso precisa ser cuidado, não é patrimônio nacional, mas é
como se fosse porque o Brasil tem exclusividade sobre esse mar,
como a exploração mineral, petróleo, a pesca, e traz
responsabilidades. E se agente não administrar isso tudo direitinho,
vamos perder esses direitos para a exploração internacional. É
preciso mobilizar a população para olhar de frente e não dar mais as
costas para esse patrimônio. Nós vamos trabalhar para disseminar
essa idéia de gerenciamento costeiro integrado utilizando a
Amazônia Azul como marca, como apelo.
RGCI: Cultivar a responsabilidade de preservar a utilização
sustentável desse mar para os brasileiros e a idéia de
mobilização popular são as bases de ação da Agência Costeira?
Martinus Filet:
É isso. A Agência Costeira não vai executar projeto de aplicação local
específico, vai mobilizar para que os programas e projetos sejam
05
implementados. É isso o que interessa: a Zona Costeira e o nosso
mar sejam explorados com sustentabilidade ambiental. Mobilizar,
sim, e facilitar ações em torno de um ideal absolutamente viável. Para
isso a Agência Costeira visa a integração nacional dos vários
agentes, no âmbito do público, do privado e do não governamental,
promovendo o fortalecimento dos organismos capazes de tocar
projetos de gerenciamento costeiro.
RGCI: Como se dá, na prática, esse trabalho de apoio feito pela
Agência Costeira?
RGCI: Como a Agência Costeira entende poder influir nas
políticas brasileiras de gerenciamento costeiro?
Martinus Filet:
Zelando pela qualidade do desenvolvimento e pela sua
sustentabilidade. Propondo medidas e cobrando responsabilidades.
Discutindo diretrizes e ampliando o palco das discussões.
Trabalhando para que as populações na área litorânea, onde a
conscientização sobre a necessidade de usar o Meio Ambiente com
equilíbrio já se manifesta de forma crescente desde a década de
oitenta, tenham assegurado seus interesses nos projetos de
desenvolvimento sócio-econômico. O Brasil precisa cuidar do seu
ambiente costeiro para o futuro da vida e para dar certo enquanto
nação. Seja num projeto turístico ou de exploração dos recursos
marinhos, a qualidade ambiental propiciada pela gestão adequada, é
que pode definir o sucesso. É nisso que acredita a Agência Costeira.
GESTÃO
COSTEIRA
I N T E G R A D A
POLÍTICA AMBIENTAL
BRASIL
DECRETO PRESIDENCIAL REGULAMENTA O USO E A OCUPAÇÃO DA ZONA COSTEIRA E ESTABELECE OS
CRITÉRIOS PARA GESTÃO DA ORLA MARÍTIMA
PRESIDENTIAL DECREE SETTLES THE USE AND OCCUPATION OF THE COASTAL ZONE AND ESTABLISHES
THE CRITERIA FOR MANAGEMENT OF THE MARITIME MARGIN
GILBERTO HUET DE BACELLAR SOBRINHO
RESUMO: O Decreto Presidencial no 5.300/2004 veio por
regulamentar a Lei no 7.661/1988 (que instituiu o Plano Nacional de
Gerenciamento Costeiro - PNGC). Além de regulamentar os limites, as
competências de gestão e as regras de uso e de ocupação da Zona
Costeira, esse Decreto estabelece, também, os limites e as
competências para a gestão da Orla Marítima, fornecendo
instrumentos voltados à implementação do “Projeto Orla” pelos
Municípios costeiros.
PALAVRAS-CHAVE: Decreto 5.300/2004, Zona Costeira, Projeto
Orla.
ABSTRACT: The Presidential Decree # 5.300/2004 came to settle the
Law # 7.661/1988 (which instituted the National Plan for Coastal
Management - PNGC). Besides settling the limits, the competences of
management and the rules of use and occupation of the Coastal Zone,
this Decree establishes, as well, the limits and the competences for the
management of the Maritime Margin, supplying instruments aimed at
the implementation of the “Orla Project” by the coastal towns.
KEY-WORDS: Decree 5.300/2004, coastal zone, Orla Project.
1. ANTECEDENTES
A Lei no 7.661/1988 veio por instituir o Plano Nacional de Gerenciamento
Costeiro (PNGC), estabelecendo normas e diretrizes genéricas e
remetendo ao PNGC, bem como aos Plano Estadual de Gerenciamento
Costeiro (PEGC) e Plano Municipal de Gerenciamento Costeiro (PMGC), a
efetiva disciplinação do gerenciamento da Zona Costeira.
Nos dezessete anos decorridos desde a promulgação da Lei no 7.661/1988
foram aprovadas, por meio de Resoluções da Comissão Interministerial
para os Recursos do Mar (CIRM), duas versões do PNGC, a primeira em
1990 e a segunda (PNGC-II), em 1997. Nesse período ocorreram grande
modificações no cenário jurídico nacional, com a promulgação da
Constituição de 1988, seguida de Constituições Estaduais e de novas leis
orgânicas municipais.
Com fundamento nas disposições da Lei no 7.661/1988 alguns Estados
desenvolveram trabalhos voltados ao gerenciamento de suas Zonas
Costeiras e, hoje, já dispõem de PEGC aprovados por lei estadual. Mas a
maioria dos Estados ainda se encontra no estágio inicial desse processo.
Do mesmo modo, as legislações municipais, em sua grande maioria, ainda
não incorporaram diretrizes voltadas ao gerenciamento costeiro.
Em agosto de 2001, o Grupo de Integração do Gerenciamento Costeiro (GIGERCO), criado no âmbito da CIRM, entendendo a necessidade de
regulamentação da Lei no 7.661/I988 e, em especial, de estabelecer-se os
princípios para a aplicação da metodologia de implantação do Projeto Orla,
tomou a iniciativa de instituir um Grupo de Trabalho (GT) no âmbito da
CIRM, para dar início aos trabalhos de regulamentação daquela Lei,
assumindo a coordenação dos trabalhos.
Atendendo ao convite do GI-GERCO, a Diretoria de Portos e Costas
designou um Representante para exercer a Relatoria desse GT. Os
trabalhos técnicos do GT foram conduzidos nas instalações da Secretaria
da CIRM (SECIRM), em Brasília, contando com a participação de
representantes dos diversos setores envolvidos. O GT adotou a estratégia
de ouvir as opiniões, críticas e sugestões dos técnicos e pessoas direta ou
indiretamente envolvidos com o gerenciamento costeiro.
Os trabalhos desse GT técnico foram concluídos em abril de 2002,
consubstanciado na apresentação de uma minuta de Decreto Presidencial
à SECIRM, a quem coube dar andamento às etapas subseqüentes para a
sua promulgação. Devido à necessidade de colher-se o aval de todos os
Ministérios com assento na CIRM, somado ao período pré-eleitoral e à
mudança de Governo, o Decreto somente veio a ser promulgado em
dezembro de 2004. Cabe mencionar, no entanto, que todos os aspectos
propostos pelo GT, em sua essência, foram mantidos no Decreto no 5.300,
de 07 de dezembro de 2004.
2. PROJETO ORLA
Considerando que o Decreto no 5.300/2004 estabelece uma série de
instrumentos voltados à implementação do Projeto Orla, cabe uma breve
digressão sobre os antecedentes e demais aspectos que contribuíram para
a formatação final do Projeto Orla.
As dificuldades da Secretaria do Patrimônio da União (SPU) para fiscalizar a
ocupação e os usos indevidos dos Terrenos de Marinha agravam-se, ano a
ano, devido ao processo antrópico crescente de ocupação do litoral
brasileiro. Consciente dessa dificuldade, na medida em que as Prefeituras e
os Estados ainda não se encontram integrados e, por vezes, criam
dificuldades junto às Delegacias do Patrimônio da União (DPU) regionais
para a fiscalização dos Terrenos de Marinha, a SPU idealizou o Projeto Orla,
como um instrumento de atuação integrada.
Assim, o Projeto Orla foi idealizado como uma proposta originária da SPU,
para fazer frente às suas dificuldades para fiscalizar a ocupação e o uso
indevido dos terrenos da União na Orla Marítima (Terrenos de Marinha),
fiscalização essa que se restringia, basicamente, a uma ação policial
promovida pelas DPU regionais, enfrentando pressões de toda ordem, por
vezes do próprio Poder Público Municipal, contando apenas com o apoio
isolado das Procuradorias.
Em meados de 1999, o Projeto Orla foi inserido no âmbito do GI-GERCO
como parte das ações prioritárias do “Plano de Ação Federal para a Zona
Costeira” (PAFZC) aprovado pela Resolução CIRM no 005/1998, evoluindo
para um Projeto Institucional de Ações Integradas de Gestão da Orla
Marítima.
Teve início, a partir de então, uma série de reuniões de trabalho,
paralelamente ao desenvolvimento de “projetos pilotos” de aplicação da
metodologia do Projeto Orla, promovidos pelo Ministério do Meio Ambiente
(MMA) sob a coordenação do GI-GERCO, em Municípios selecionados.
Após algumas versões preliminares, esses trabalhos culminaram na
elaboração do documento “Projeto de Gestão Integrada da Orla Marítima
Projeto Orla”.
O Projeto Orla tem como objetivo geral promover a gestão da Orla Marítima,
visando a conservação, a ocupação, o ordenamento e o uso sustentável dos
recursos ambientais, mediante parcerias entre o governo e a sociedade,
envolvendo os três níveis de governo e a sociedade, na perspectiva de
descentralização, de formação de parcerias (em especial entre a SPU e os
Municípios costeiros, com base no art. 4o da Lei no 9.636, de 1998), de
decisões colegiadas e de aprimoramento da base normativa.
Em realidade, o Projeto Orla prevê uma metodologia de treinamento de
gestores locais, para cada Município selecionado, voltada à elaboração de
um PLANO DE INTERVENÇÃO da Orla Marítima, com base no
reconhecimento das características naturais, nos tipos de uso e ocupação
existentes e projetados. Concluído esse processo, o Município habilita-se a
celebrar um Convênio com a SPU, de modo a assumir as tarefas de
fiscalização e de gerenciamento do uso e ocupação da Orla Marítima
(basicamente os Terrenos de Marinha), originariamente de competência
daquela Secretaria. Os recursos foreiros arrecadados sobre essas áreas da
União, à luz desse Convênio, passam então a ser direcionados em favor do
Município, em até 50%.
Além de participar da arrecadação dos recursos foreiros, o MMA e os Órgãos
Estaduais de Meio Ambiente (OEMA) vêm priorizando os Municípios que já
possuam o “Projeto Orla” implementado, quanto à destinação de recursos
para novos projetos, como forma de incentivo para implementação do
“Projeto Orla”.
No Estado do Rio de Janeiro, por exemplo, o GI-GERCO/MMA, em
coordenação com o GERCO / Secretaria Estadual de Meio Ambiente
promoveu, em 2004, o treinamento de gestores locais e a aplicação da
metodologia de implementação do Projeto Orla em dezesseis Municípios.
Como conseqüência, quatro desses Municípios Macaé, Rio das Ostras,
Quissamã e Armação de Búzios já celebraram Convênios com a SPU,
voltados à fiscalização e ao gerenciamento do uso e ocupação da Orla
Marítima.
Os principais problemas normalmente encontrados na Zona Costeira
correspondem à ocupação irregular de terrenos da União (Terrenos de
Marinha), expansão desordenada do turismo, implementação da
carcinicultura em áreas impróprias, falta de saneamento básico e erosão. Um
dos objetivos do Projeto Orla é precisamente acelerar a implantação de
instrumentos de cessão patrimonial para os Municípios, com a contrapartida
de que a gestão da Orla Marítima seja feita de forma compatível com o
conceito de patrimônio coletivo.
Realmente, um dos fundamentos do Projeto Orla é o emprego de
instrumentos de ordenamento territorial, com a classificação e o
06
GESTÃO
COSTEIRA
I N T E G R A D A
POLÍTICA AMBIENTAL
BRASIL
07
Enquadramento da Orla Marítima, considerando o padrão de qualidade
ambiental que se deseja atingir e/ou manter ao longo do tempo, segundo
classes de trechos da Orla Marítima, subclasses (tipologias da orla) e
estratégias de ação. Nesses sentido, o Decreto no 5.300/2004, além de
dispor sobre a Zona Costeira, veio por regulamentar os limites, objetivos,
instrumentos, competências e atribuições e as regras de uso e ocupação da
Orla Marítima, estabelecendo em seu Anexo II um quadro orientador para a
classificação da aspectos estes que são apresentados, mais adiante, no
presente artigo.
3 PRINCIPAIS ASPECTOS DO DECRETO No 5.300/2004
Dentre os diversos dispositivos da Lei no 7.661/1988 e demais
disposições regulamentados pelo Decreto no 5.300/2004, podem ser
ressaltados os seguintes aspectos:
a) Estabelece os limites da Zona Costeira, tanto a sua faixa marítima,
correspondente a doze milhas (Mar Territorial), como a sua faixa
terrestre, correspondente aos limites territoriais dos Municípios que
compõem a Zona Costeira (Art. 3o);
b) Define as características daqueles Municípios que, embora não
defrontantes com o mar, devam compor a faixa terrestre da Zona
Costeira, prevendo a inclusão de Municípios, distantes até cinqüenta
quilômetros da linha da costa, que desenvolvam atividades com impacto
ambiental significativo na Zona Costeira ou em ecossistemas costeiros
relevantes (Art. 4o);
c) Prevê que o MMA deverá fazer publicar anualmente, no Diário Oficial da
União, a relação dos Municípios que compõem a Zona Costeira (Art. 4o,
§ 1o);
d) Prevê, entre os princípios para a gestão da Zona Costeira, além dos
estabelecidos na Política Nacional de Meio Ambiente, na Política
Nacional para os Recursos do Mar e na Política Nacional de Recursos
Hídricos, a observância dos compromissos internacionais assumidos
pelo Brasil e a observância dos direitos de liberdade de navegação, na
forma da legislação vigente (Art. 5o, Incisos I e II);
e) Prevê, também, entre os princípios para a gestão da Zona Costeira, a
consideração dos limites municipais para efeito das articulações
necessárias ao processo de gestão (Art. 5º, Inciso VIII);
f) Estabelece como objetivos da gestão da Zona Costeira, entre outros, o
ordenamento do uso dos recursos naturais e da ocupação dos espaços
costeiros, bem como o estabelecimento de um processo de gestão
integrada, descentralizada e participativa das atividades
socioeconômicas, de modo a contribuir para a elevação da qualidade de
vida da população e para a proteção do seu patrimônio natural, histórico,
étnico e cultural (Art. 6o, Incisos I e II);
g) Considera a aplicação do “Princípio da Precaução” tal como definido na
Agenda 21, adotando-se medidas eficazes para impedir ou minimizar a
degradação do meio ambiente, sempre que houver perigo de dano
grave ou irreversível, mesmo na falta de dados científicos completos e
atualizados (Art. 6o, Inciso X);
h) Considera como instrumentos para a gestão da Zona Costeira, entre
outros, o PNGC-II, bem como os PEGC e os PMGC, prevendo que
esses últimos sejam instituídos por leis estaduais e municipais,
respectivamente (Art. 7o e 8o);
i) Considera, também, o “Zoneamento Ecológico-Econômico Costeiro”
(ZEEC) como um dos instrumentos para a gestão da Zona Costeira, na
orientação do ordenamento territorial e como mecanismo de apoio às
ações de monitoramento, licenciamento, fiscalização e gestão (Art. 7o e
9o), apresentando, nesse sentido, um quadro orientador no Anexo I do
Decreto;
j) estabelece que a aprovação de financiamentos com recursos da União,
de fontes externas por ela avalizadas ou de entidades de crédito oficiais,
bem como a concessão de benefícios fiscais e de incentivos públicos
para projetos na Zona Costeira, ficará condicionada à sua
compatibilidade com as diretrizes de planejamento territorial previstas
pelos PEGC, PMGC e ZEEC (Art. 15);
k) prevê que qualquer empreendimento na Zona Costeira deverá ser
compatível com a infra-estrutura de saneamento e sistema viário
existentes, preservando as características ambientais e a qualidade
paisagística, bem como, na hipótese da inexistência de coleta de lixo e
de rede de esgoto sanitário, que o empreendedor deverá apresentar
solução autônoma, compatível com as características físicas e
ambientais da área do empreendimento ( Art. 16);
l) prevê que a área a ser desmatada para instalação, ampliação ou
realocação de empreendimentos ou atividades na Zona Costeira, que
implicar na supressão de vegetação nativa, será compensada por
averbação de, no mínimo, uma área equivalente, na mesma zona
afetada (Art. 17);
m) quanto às praias, prevê que as mesmas são bens públicos de uso
comum do povo, sendo assegurado sempre livre e franco acesso a elas
e ao mar, em qualquer direção e sentido, ressalvados os trechos
n)
o)
p)
q)
r)
s)
t)
considerados de interesse da segurança nacional ou incluídos em áreas
protegidas por legislação específica; estabelece que os projetos de
loteamento identificarão os locais de acesso à praia e que, nas áreas já
ocupadas por loteamentos sem acesso à praia, o Município em conjunto
com o órgão ambiental definirá as áreas de servidão de passagem,
responsabilizando-se por sua implantação, no prazo máximo de dois anos
a partir da data de publicação do Decreto;
estabelece os limites Orla Marítima, tanto a sua faixa marítima, que se
estende em direção ao mar até a linha da isóbata de dez metros, como a
sua estreita faixa terrestre, que se estende até cinqüenta metros em áreas
urbanizadas ou duzentos metros em áreas não urbanizadas, a partir da
linha de preamar ou do limite final de ecossistemas praia, duna, costão
rochoso, manguesal, etc. onde estão situados os Terrenos de Marinha e
seus acrescidos (Art. 23);
prevê a elaboração de um PLANO DE INTERVENÇÃO como instrumento
para gestão da Orla Marítima, com base no reconhecimento das
características naturais e nos tipos de uso e ocupação da orla, existentes
e projetados, e em conformidade com o planejamento federal, estadual e
municipal da Zona Costeira (Art. 25);
estabelece doze tipologias, três classes genéricas e três tipos de
estratégias de intervenção predominantes da Orla Marítima, para efeito
de caracterização socioambiental, classificação e planejamento da sua
gestão, segundo aspectos físicos e processos de uso e ocupação
predominantes (Art. 26, 27 e 28), apresentando um quadro orientador no
Anexo II do Decreto;
Prevê que poderão ser celebrados convênios ou contratos, entre a SPU e
os Municípios, para execução das ações de gestão na Orla Marítima em
áreas de domínio da União, considerando como requisito o PLANO DE
INTERVENÇÃO da Orla Marítima e suas diretrizes para o trecho
considerado (Art. 29);
Prevê que compete ao MMA, em articulação com o IBAMA e os órgãos
estaduais de meio ambiente, por meio da Coordenação do PEGC,
preparar e manter atualizados os fundamentos técnicos e normativos para
a gestão da Orla Marítima, provendo meios para capacitação e
assistência aos Municípios (Art. 30);
Prevê que compete aos Municípios elaborar e executar o PLANO DE
INTERVENÇÃO da Orla Marítima, de modo participativo com o colegiado
municipal, órgãos, instituições e organizações da sociedade interessados
(Art. 32);
Prevê que compete ao MMA, em articulação com o Ministério do Turismo,
o Instituto Brasileiro de Turismo EMBRATUR e a SPU, desenvolver,
atualizar e divulgar o roteiro para elaboração do PLANO DE
INTERVENÇÃO da Orla Marítima (Art. 37).
4. CONCLUSÃO
O Decreto no 5.300/2004 reedita muitos dos aspectos e diretivas de gestão da
Zona Costeira previstos pelo PNGC-II, aprovado pela Resolução CIRM no
005/1997, de pouco conhecimento do público. Nesse sentido, reitera o
objetivo preponderante do gerenciamento costeiro, de planejar e gerenciar,
de forma integrada, descentralizada e participativa as atividades
socioeconômicas na Zona Costeira, de forma a garantir sua utilização
sustentável, por meio de medidas de controle, proteção, preservação e
recuperação dos recursos naturais e ecossistemas costeiros.
Com relação ao Projeto Orla, o Decreto no 5.300/2004 veio por estabelecer,
oportunamente, os instrumentos voltados à sua implementação junto aos
Municípios costeiros.
Em verdade, o Projeto Orla vem se apresentando, por meio da aplicação da
metodologia prevista para a elaboração do PLANO DE INTERVENÇÃO da
orla, com a participação de gestores locais do Município, como um
instrumento eficaz de disciplinação do uso e ocupação da Orla Marítima, na
medida em que considera parâmetros ambientais de sustentabilidade.
No entanto, cabe ressaltar que a área terrestre de atuação do Projeto Orla
restringe-se a uma estreita faixa do litoral, que pode variar de cinqüenta a
duzentos metros, enquanto os limites terrestres da Zona Costeira vão bem
mais além, englobando os territórios dos Municípios costeiros e, ainda, os
territórios daqueles Municípios não confrontantes com o mar, distantes até
cinqüenta quilômetros do litoral, mas que promovam impacto ambiental
sobre a Zona Costeira.
Assim, o Projeto Orla, consubstanciado no Plano de Intervenção previsto
pela sua metodologia, apresenta-se, mais propriamente, apenas como uma
“ferramenta”, no âmbito do processo maior de gerenciamento da Zona
Costeira, cujos limites são bem mais amplos.
Maiores Informações:
Gilberto Huet de Bacellar Sobrinho
Assessor da Gerência de Meio Ambiente
Diretoria de Portos e Costas
O autor foi o Relator do GT, instituído no âmbito da CIRM, que elaborou a
minuta do Decreto no 5.300/2004.
GESTÃO
BRASIL
POLÍTICA AMBIENTAL
COSTEIRA
I N T E G R A D A
08
GESTÃO
COSTEIRA
I N T E G R A D A
POLÍTICA AMBIENTAL
BRASIL
Simpósio Temático :
“Progressos na América Latina sobre Gestão Costeira Integrada”
Para as duas conferencias deste Simpósio Temático os seguintes tópicos terão como base as
grandes preocupações durante os últimos anos na América Latina: a) avaliação da transformação
que induzem aos mercados abertos e a negociação ambiental, b) Quantificação dos mecanismos
ecológicos, impacto ambiental, e a melhoria dos instrumentos de valoração econômica das funções
ecológicas da zona costeira, c) aprofundar os esforços dirigidos ao conhecimento, impacto, e a
mitigação das mudanças climáticas globais sobre as áreas costeiras, d) melhorar a compreensão
sobre as vantagens de uma gestão costeira integrada, e) destacar o enfoque de ecossistema para a
tomada de decisões sobre os recursos naturais costeiros, f) desenvolver soluções para a
implementação efetiva de uma gestão ambiental litorânea; g) vantagem dos programas sobre
gestão costeira integrada na escala regional vs a escala local, h) novas ecotecnologias para a
reabilitação de áreas costeiras degradadas, i) o marco jurídico e normativo para respaldar as
iniciativas de gestão costeira, j) as metodologias sugeridas como resultado de estudos de caso
êxitosos, k) outros.
Convidados para o Simpósio
:
Temático:
Alejandro Yáñez-Arancibia (México)
Alexandre M. Mazzer (Brasil)
Adolfo Acuña (Chile)
A. L. Lara-Domínguez (México)
Daniel Conde (Uruguay)
Daniel O. Suman (Estados Unidos)
Emilio Ochoa (Ecuador)
John W. Day (Estados Unidos)
José R. Dadón (Argentina).
Gaspar González Sansón (Cuba).
Marcus Polette (Brasil)
Martin Foth (Alemanha)
Milton Asmus (Brasil)
Néstor J. Windevoxhel (América Central)
Paulo Roberto Tagliani (Brasil)
Paulo Freire Vieira (Brasil)
R,. Twilley (Estados Unidos)
Stephen B. Olsen (Estados Unidos)
W. J. Mitsch, R. (Estados Unidos)
O Simpósio contará ainda com a mesa-redonda sobre Gestão Costeira Integrada e
Desenvolvimento Local com a participação dos principais estudos de caso em implementação
e implementados na atualidade no Brasil.
09
GESTÃO
COSTEIRA
I N T E G R A D A
GESTÃO COSTEIRA INTEGRADA
RIO GRANDE DO NORTE - BRASIL
A GESTÃO COSTEIRA POTIGUAR
THE POTIGUAR COASTAL MANAGEMENT
ANA MARIA TEIXEIRA MARCELINO
RESUMO: O artigo enfoca o processo de institucionalização do
gerenciamento costeiro no Estado do Rio Grande do Norte, trazendo à
discussão a experiência potiguar na elaboração e aplicação do
zoneamento ecológico-econômico como instrumento de planejamento
ambiental e territorial, facilitador do processo de gestão costeira. Resulta do
exame de documentos e da realização de entrevistas com técnicos do
órgão ambiental estadual responsável pela coordenação do Programa de
Gerenciamento Costeiro (GERCO-RN).
PALAVRAS-CHAVE: planejamento, gestão, meio ambiente, território,
zoneamento.
ABSTRACT : This article focuses on the process of institutionalization of the
State of Rio Grande do Norte's coastal management program. It brings into
discussion the local experience in the development and implementation of
the economical-ecological zoning as a tool for territorial and environmental
planning, thus facilitating the process of coastal administration. The article
results from the exam of documents and from interviews with technicians
working at the State environmental organization which is responsible for the
co-ordination of the Coastal Management Program (GERCO-RN).
KEY-WORDS: planning, management, environment, territory, zoning.
1. INTRODUÇÃO
O presente texto registra os esforços desenvolvidos no Estado do Rio
Grande do Norte para a implantação do Plano Estadual de Gerenciamento
Costeiro (PEGC), abordando especialmente um dos seus instrumentos, o
Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE). Sendo o PEGC um dos
instrumentos da Política Nacional de Gerenciamento Costeiro, coloca-se à
discussão a experiência desenvolvida pelo Estado na execução das ações
relativas a essa Política, direcionada à implantação de uma gestão pautada
na sustentabilidade ambiental costeira. Portanto, o recorte para esta
exposição refere-se à formulação e implantação do zoneamento e o seu
rebatimento no planejamento de setores do governo estadual e dos
governos dos municípios situados no Litoral Oriental. O texto não tem como
objetivo desenvolver um debate teórico sobre o tema, mas simplesmente
comunicar as experiências de trabalho do GERCO-RN. Situa-se no
domínio da experiência institucional e pessoal. Portanto, foram utilizados,
para sua elaboração, dados oficiais, reflexões sobre a ação estatal e
privada desenvolvidas pela autora em sua pesquisa para a elaboração da
dissertação de mestrado(), assim como depoimentos de técnicos do
Instituto de Desenvolvimento Econômico e Meio Ambiente do Rio Grande
do Norte (IDEMA). As entrevistas proporcionaram a reflexão sobre os
quatro anos e meio de utilização do zoneamento como instrumento
aglutinador de ações setoriais e a prática cotidiana do licenciamento
ambiental.
O texto situa inicialmente o gerenciamento costeiro no Estado e discute os
processos de elaboração do Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE) do
Litoral Oriental. Em seguida, apresenta algumas experiências que
resultaram desse primeiro macrozoneamento, como o planejamento e
gestão de unidades de conservação, a elaboração de Planos Diretores
Municipais e a sua aplicação nos procedimentos do licenciamento
ambiental. Traz o registro sucintodo processo atual do ZEE dos Estuários e
áreas adjacentes, trabalho que se destina a detalhar o zoneamento do
Litoral Oriental e avançar na implementação do planejamento e gestão do
Litoral Norte. O texto finaliza com um comentário sobre os indicadores de
aprimoramento da aplicação das Políticas de Meio Ambiente e de
Gerenciamento Costeiro do Rio Grande do Norte.
2. A INSTITUCIONALIZAÇÃO DA GESTÃO COSTEIRA
A zona costeira brasileira é composta por diferentes lugares e práticas
cotidianas. É neste território onde acontece o efeito das transformações
resultantes de ações originadas em nível local, nacional ou mundial levando
a uma grande diversidade de ações de planejamento e gestão
diferenciadas para os vários lugares que o compõem. No processo histórico
de formação do território costeiro estão envolvidas relações sociais
específicas materializadas na paisagem e na estrutura territorial. As
políticas públicas, territoriais e ambientais direcionadas à zona costeira
contribuem para o processo de valorização do espaço, criando condições
para que se instalem atividades econômicas (MORAES, 1999). Para este
espaço confluem os interesses da coletividade local, dos agentes
econômicos e instituições locais, nacionais e internacionais, cabendo ao
Estado manter a interlocução com e entre os agentes bem como mediar os
interesses diversos, orientando o uso do território através da implantação de
processos de planejamento e gestão territorial e ambiental.
É para esse espaço territorial que, há mais de duas décadas, é dirigida a
Política Nacional de Gerenciamento Costeiro, considerando o período que se
estende desde os procedimentos iniciais para a sua definição, a fase de
instituição do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC) e a efetiva
aplicação da política pelos estados costeiros. Para implantar o planejamento
e a gestão integrados da zona costeira brasileira, o Governo Federal instituiu
política específica através da Lei 7.661, de 16.05.88. A segunda versão do
PNGC, datada de 03.12.97, apresenta como um de seus princípios a
promoção da gestão integrada dos ambientes costeiro e marinho, com a
construção e manutenção de mecanismos transparentes e participativos de
tomada de decisão, a qual deve se basear na melhor informação e tecnologia
disponíveis. Visa também buscar a compatibilização das políticas públicas
em todos os níveis da administração e subsidiar a formulação de políticas,
planos e programas governamentais, promovendo dentre outros objetivos: o
ordenamento do uso dos recursos naturais e da ocupação dos espaços
costeiros; o estabelecimento do processo de gestão integrada,
descentralizada e participativa das atividades sócio-econômicas; a
incorporação da dimensão ambiental nas políticas setoriais voltadas à gestão
integrada dos ambientes costeiros e marinhos (PNGC II, 1997).
O PNGC II destaca a integração de ações, desde o planejamento até a
implementação dos instrumentos de gestão, direcionados para a
normatização do uso do território e para a orientação ao desenvolvimento
sócio-econômico com base na sustentabilidade ambiental da zona costeira
brasileira(). O modelo institucional para a implementação do Programa
Nacional de Gerenciamento Costeiro (GERCO) fundamenta sua forma de
gestão a partir da ação realizada pelos estados sob coordenação federal.
Este modelo de gestão se desenvolve de forma descentralizada e
participativa, com o apoio dos colegiados costeiros estaduais, que
constituem os fóruns de participação social. Esta ação estatal busca imprimir
uma gestão costeira no Brasil, conformada em uma estrutura que facilite a
integração do planejamento, da administração e a gestão do território e dos
recursos naturais nos três níveis de governo, tendo em vista que o Estado é
um dos principais agentes no processo de modificação da paisagem, do uso
e das formas de ocupação do território.
O Estado do Rio Grande do Norte é um dos pioneiros nos estudos sobre a
região costeira (IDEMA, 1998), contribuindo, segundo relata Cunha (2005),
ao longo de todo o processo que levou, a partir de 1982, à definição da
Política Nacional de Gerenciamento Costeiro(). Seguindo os pressupostos do
PNGC e com base em quatorze anos de trabalhos e pesquisas sobre a zona
costeira, o Estado instituiu o PEGC, em 20.08.96, pela Lei nº 6.950 e
designou o IDEMA para a coordenação das atividades do GERCO-RN.
Neste mesmo ano, é criada a Subcoordenadoria de Gerenciamento Costeiro
(SUGERCO), integrada à estrutura do IDEMA, vinculada a Coordenadoria de
Meio Ambiente. A Subcoordenadoria tem o objetivo de coordenar e executar
as ações do PEGC nos trinta e três municípios que compõem a zona costeira,
segundo a figura 01.
Em um encadeamento das ações governamentais para a institucionalização
do gerenciamento costeiro no Estado, a Lei Complementar nº 148, de 26 de
dezembro de 1996, que dispõe sobre a política estadual de controle e
preservação do meio ambiente, definiu a zona costeira como
“(...) patrimônio estadual e espaço a ser especialmente protegido, na forma
da Lei, cabendo ao Poder Público, a instituição de instrumentos normativos
de controle que garantam a recuperação, preservação e conservação dos
recursos naturais da região”.
Em fevereiro de 1999, o Decreto nº 14.338 que aprovou o regulamento do
IDEMA, especificou as atribuições da SUGERCO como unidade de apoio à
Coordenadoria de Meio Ambiente (CMA) no exercício das funções de
planejar e gerenciar a utilização dos recursos naturais e as atividades sócioeconômicas da zona costeira. Cabe à SUGERCO: implementar o PEGC;
elaborar e implementar os Planos de Gestão da zona costeira, em articulação
com municípios e instituições públicas e privadas; promover a articulação
entre os órgãos setoriais que atuam na área, visando à integração das ações
governamentais destinadas à zona costeira; assessorar e orientar os
municípios costeiros na elaboração dos seus instrumentos legais de
ordenamento do território; alimentar com dados sistematizados o Sistema
10
GESTÃO
GESTÃO COSTEIRA INTEGRADA
RIO GRANDE DO NORTE - BRASIL
11
COSTEIRA
I N T E G R A D A
de Informações para o Gerenciamento Costeiro (SIGERCO) referentes ao
meio ambiente, sobretudo no que concerne ao tratamento digital de
imagens de satélite, geoprocesssamento e banco de dados; disponibilizar
as informações do SIGERCO. Compete também à Subcoordenadoria
auxiliar a CMA, quando solicitada, na execução das ações de licenciamento
e monitoramento, através da participação na elaboração de termos de
referência para Estudos de Impacto Ambiental; avaliação dos Relatórios de
Impacto no Meio Ambiente; elaboração de pareceres técnicos referentes à
implantação de empreendimentos e atividades na zona costeira, além de
exercer outras atividades correlatas.
3. OS USOS DA ZONA COSTEIRA E O PLANEJAMENTO AMBIENTAL E
TERRITORIAL
Na zona costeira norte-rio-grandense, as atividades econômicas são
desenvolvidas com maior intensidade no Litoral Oriental devido à existência
da aglomeração urbana de Natal e dos municípios circunvizinhos, onde
está concentrada a maior população e a maior parte de equipamentos
industriais e de prestação de serviços. É na Região Metropolitana de Natal,
composta pelos municípios de Ceará Mirim, Extremoz, São Gonçalo do
Amarante, Macaíba, Natal, Parnamirim, São José do Mipibu e Nísia
Floresta, que se observa a expansão das zonas urbanas e de atividades
econômicas de forma mais intensa, espalhando-se gradativamente para os
demais municípios do Litoral Oriental.
As atividades econômicas como o turismo, a carcinicultura, a exploração
petrolífera, a p rodução agrícol a, dentre outras , assim como as
implantações de infra-estruturas necessárias ao funcionamento das
iniciativas privadas, configuram-se em agentes dinâmicos de criação e
consumo de espaços e de modificação das paisagens, influindo direta ou
indiretamente nas relações dos grupos sociais e nos lugares por eles
habitados. Nas mudanças dessas relações, incluem-se também as formas
de exploração e uso dos recursos naturais, na medida em que estes, ao
sofrerem a ação do trabalho humano, adquirem valor, transformando-se em
objetos de consumo e em formas construídas. Como bem destaca Moraes
(1994), é o trabalho materializado na paisagem - valor depositado nos
lugares - que dá especificidade a cada espaço. Nesta especificidade, estão
incluídas as condições dos elementos naturais que compõem a paisagem e
as relações do homem com o ambiente. Todos estes processos são
concretizados no território, representação da relação de poder exercida por
grupos sociais, dentre estes os detentores do capital, os trabalhadores e o
estado, que tem dentre as suas atribuições a de intermediar os conflitos de
interesses que convergem para um mesmo lugar.
Considerando essa confluência de interesses diversos para a zona
costeira, o Estado resolveu implementar o zoneamento costeiro com o
propósito de utilizá-lo como instrumento básico de planejamento, conforme
disposto no PEGC, estabelecendo, após discussão pública de suas
recomendações técnicas,
“(...) as normas de uso e ocupação do solo e de manejo dos
recursos naturais em zona s especificas, definidas a partir das
análises, de forma integrada, de suas características físicas,
bióticas e sócio-econômicas, visando assegurar as áreas
protegidas, as reservas de recursos e pólos de desenvolvimento”.
(Lei nº 6.950 que instituiu o PEGC, 1996).
Além de ser um instrumento técnico de definição do uso e ocupação do solo,
o zoneamento traz também a possibilidade da integração de ações de
planejamento, implantação e acompanhamento das diretrizes propostas.
Consiste também em um instrumento de produção do espaço costeiro
resultante de projetos cuja concepção se origina das ações de atores sociais
específicos que determinam as formas de uso e ocupação do território,
favorecendo a hierarquia entre lugares. Em vista disto, a elaboração do
zoneamento deve envolver os segmentos sociais que detêm interesses
específicos, às vezes divergentes, sobre um mesmo território, dentre os
quais devem ser incluídos os detentores do capital que desejam investir na
zona costeira (MORAES, 1999).
A política de gestão costeira associada a outras políticas territoriais
desenvolvidas pelos diversos setores estatais nas suas escalas de atuação,
por um lado atendem ao interesse dos atores sociais e por outro geram
conflitos, que devem ser intermediados pelo próprio Estado. Na zona
costeira, as demandas pelo uso e ocupação do território são originadas por
atores nacionais ou até mesmo internacionais interessados na implantação
de atividades econômicas. Além destes, os atores locais também demandam
formas preferenciais de uso e ocupação, gerando conflitos de interesses
entre a população local e os empreendedores. Ao Estado cabe atender às
demandas de cunho social exigida pelos atores locais, mas também viabilizar
empreendimentos instalando infra-estruturasde suporte ao setor produtivo.
4. O ZONEAMENTO ECOLÓGICO-ECONÔMICO (ZEE) DO LITORAL
ORIENTAL.
A política ambiental estadual inclui os zoneamentos ecológico-econômicos
como um dos instrumentos de aplicação das normas ambientais definidas
com o objetivo de proteger os recursos naturais e culturais. As pressões
GESTÃO
conflituosas presentes na zona costeira, demandadas pelo mercado
imobiliário, pelos setores envolvidos com o turismo, a carcinicultura,
exploração de petróleo e de sal marinho, dentre outros, assim como as
demandas da população que habita a zona costeira, levaram o Estado,
através das ações do GERCO, a definir normas de ocupação do solo
necessárias à expansão dos núcleos populacionais e ao disciplinamento da
implantação de empreendimentos econômicos. Para isto, o Estado
desenvolveu o ZEE do Litoral Oriental, e está encaminhando o processo de
elaboração do zoneamento dos estuários e de seus entornos, conforme
comentários apresentados em item específico deste texto. Este
instrumento é considerado o principal balizador do processo de
ordenamento territorial necessário para a obtenção da sustentabilidade
ambiental no desenvolvimento da zona costeira, pois é o
(...) norteador de oportunidades para o desenvolvimento econômico e
facilitador do desenvolvimento sustentável, considerando-se este
como um processo de mudança e elevação das oportunidades sociais
que compatibilize, no tempo e no espaço, o crescimento econômico, a
conservação dos recursos naturais e do meio ambiente e a eqüidade
social”. (IDEMA, 1998, p.17).
Neste sentido, a SUGERCO desenvolveu os estudos necessários à
definição do macrozoneamento do Litoral Oriental com a participação dos
técnicos da instituição num exercício de aplicação da metodologia proposta
pela coordenação nacional do GERCO ajustada à realidade local. Segundo
comenta Dantas (2005)(), naquela oportunidade foi contratada um
consultoria para a análise dos dados gerados pela equipe e para formatar
conjuntamente a metodologia adotada na definição do zoneamento.
Segundo o relatório preparado para subsidiar o Projeto de Lei do Poder
Executivo enviado à Assembléia Legislativa, a proposta técnica foi
aperfeiçoada através do debate público sobre a problemática costeira do
Litoral Oriental, que contou com a participação de representantes de órgãos
governamentais e da sociedade civil. Desta forma, as orientações para o
uso e ocupação do território nessa porção do litoral potiguar resultaram de
um processo para o qual convergiram os conflitos de interesses dos vários
agentes sociais, econômicos e políticos atuantes na região. Registra o
relatório a realização de dez reuniões em um período de seis meses,
contando com o envolvimento de representações da sociedade dos
municípios envolvidos, das universidades, das prefeituras, dos órgãos
setoriais estaduais e federais, da Federação das Industrias (FIERN)
representada pelo Sindicato da Indústria da Construção Civil, além de
outras participações. Foram consideradas as contribuições orais
apresentadas nos debates assim como as propostas enviadas por escrito
ao IDEMA, o que permitiu o aprimoramento do texto técnico inicial (IDEMA,
1998).
Também consta do documento citado que, durante o período da elaboração
final dos estudos técnicos e das discussões públicas do ZEE, até a
publicação e vigência da norma estadual que viria a traçar as diretrizes
gerais para o uso e ocupação do solo, o Poder Executivo suspendeu, pelo
Decreto nº 13.211 de 09.01.97, o licenciamento ambiental de construções
acima de três pavimentos em uma faixa de trezentos metros a partir da linha
de alcance da mais alta maré nos dezesseis municípios costeiros do Litoral
Oriental(). Tal iniciativa veio em resposta à preocupação do órgão ambiental
com a desfiguração da paisagem costeira, a partir do incremento de
construções com altos gabaritos, nas praias do município de Parnamirim,
principalmente em Pirangi do Norte. O aceleramento de construções no
litoral, na orla marítima dos municípios mais próximos de Natal, acontece
com a implantação da Via Rota do Sol, ação vinculada à primeira etapa do
Programa para o Desenvolvimento do Turismo para o Nordeste
(PRODETUR I) que facilitou o acesso às praias situadas ao sul de Natal.
Além da intensificação das construções de equipamentos de apoio a
atividade turística na região, esse investimento público também tem
favorecido a expansão de empreendimentos voltados à segunda moradia.
Após as discussões ocorridas nas citadas reuniões e a apreciação da
proposta pelo Conselho Estadual do Meio Ambiente (CONEMA), a minuta
de lei foi encaminhada ao Poder Executivo que a transformou em Projeto de
Lei apresentando-o à Assembléia Legislativa. A partir daí, ampliou-se o
debate tanto através da mídia local, quanto através da participação de
instituições e entidades de classe que não haviam participado das
discussões anteriores. Na mídia, o apoio político ao projeto foi dado pelo
Secretário de Estado do Planejamento e das Finanças (SEPLAN), ao qual o
IDEMA se vincula como autarquia, e os esclarecimentos técnicos foram
concedidos pelo Diretor Geral do Instituto. A titular da SUGERCO atendeu a
solicitações para participar de debates junto a entidades e instituições que
não haviam participado do processo de discussão anterior().
A proposta técnica, acrescida das contribuições, foi transformada na Lei
Estadual nº 7.872, em 20 de julho de 2000. Ela abrange os municípios de
Rio do Fogo, Maxaranguape, Ceará Mirim, Extremoz, São Gonçalo do
Amarante, Macaíba, Parnamirim, São José de Mipibú, Nísia Floresta,
Senador Georgino Avelino, Arês, Tibau do Sul, Vila Flor, Goianinha,
Canguaretama, e Baía Formosa.
RIO GRANDE DO NORTE - BRASIL
GESTÃO COSTEIRA INTEGRADA
COSTEIRA
I N T E G R A D A
5. ALGUNS ASPECTOS DA LEI QUE INSTITUI O ZEE DO LITORAL
ORIENTAL.
A lei em questão constitui uma diretriz geral para esta porção do litoral norterio-grandense, que é divida em duas grandes zonas: as Zonas Interior
Costeira e a Especial Costeira, de acordo com a figura 02. A primeira, que se
caracteriza pelo uso agrícola, corresponde às áreas canavieiras e aos
tabuleiros costeiros, com destaque para a ocupação com a pecuária, a
agricultura e pequenas aglomerações urbanas. A segunda representa a área
de maior complexidade por conter as unidades ambientais legalmente
protegidas, aquelas nas quais se restringe o uso e a ocupação do solo,
inclusive nos espaços urbanizados e de expansão urbanas. Ela inclui uma
faixa de quinhentos metros contados a partir da linha mais alta da maré no
sentido do continente, a qual, por ser considerada de relevante interesse
ecológico, turístico e paisagístico, recebeu tratamento especial.
A lei dispõe que nas Áreas Urbanizadas e de Expansão Urbana são
permitidos os usos e atividades compatíveis com as potencialidades e
limitações ambientais, devendo cada município definir e controlar os espaços
territoriais através do estabelecimento de instrumentos normativos, dentre os
quais os Planos Diretores. As normas ambientais e de uso do solo dos
municípios devem adequar-se às disposições contidas na lei, com exceção
das áreas urbanas que contavam com Plano Diretor instituído legalmente
antes do ZEE do Litoral Oriental.
Dentre as disposições para ocupação de áreas urbanizadas e de expansão
urbana, situadas na Zona Especial Costeira que excluem as áreas de
proteção, destacam-se as destinadas à faixa dos quinhentos metros
adjacente ao mar. No que se refere ao gabarito das construções, elas
determinam que nos primeiros cem metros a altura máxima permitida é de
dois pavimentos; dos cem aos duzentos e cinqüenta metros, três pavimentos
no máximo; dos duzentos e cinqüenta aos quinhentos metros, o máximo de
seis pavimentos. Os dispositivos da lei asseguram os acessos públicos às
praias, num espaçamento de no máximo duzentos e cinqüenta metros e
definem comprimento máximo de duzentos e cinqüenta metros e taxa de
ocupação máxima de 70 % para as quadras dos novos loteamentos.Para
toda a Zona Especial Costeira, fica determinado que as construções
observem o relevo e valorizem a vegetação natural existente no terreno; que
seja observada a compatibilização do empreendimento com a infra-estrutura
de saneamento básico, sistema viário e estacionamento; a mesma
12
GESTÃO
GESTÃO COSTEIRA INTEGRADA
RIO GRANDE DO NORTE - BRASIL
a mesma prescrição ocorre em relação à altura e à volumetria das
edificações com a paisagem e a escala do entorno do assentamento urbano
existente.
Das áreas de preservações identificadas no ZEE do Litoral Oriental,
constam aquelas já definidas na Lei nº 6.950 de 20.08.96, que instituiu o
PEGC: as dunas, com ou sem cobertura vegetal(), os manguezais, as matas
ciliares. O zoneamento não cita os brejos e áreas úmidas e as restingas
constantes do PEGC, entretanto traz em acréscimo pontais, falésias,
nascentes dos copos d'água de superfície, praias, sítios arqueológicos() e
os recifes de corais e de arenito. Determina a Lei do ZEE do Litoral Oriental
que as áreas de preservação destinam-se, prioritariamente, à criação de
unidades de conservação, para estudos e pesquisa científica, para
programas de educação ambiental, para recreação e lazer contemplativo e
para a pesca artesanal. Especifica para as matas ciliares uma faixa mínima
de proteção de cinqüenta metros a partir do leito mais sazonal; determina
uma faixa de cem metros para monitoramento da ocupação das falésias,
permitindo seu uso e ocupação a partir dos trinta e três metros, contados a
partir do sopé da falésia; protege um raio de quinhentos metros a partir do
afloramento dos sítios arqueológicos.
6. SUBSÍDIOS AO PLANEJAMENTO AMBIENTAL E TERRITORIAL.
Com a instituição do ZEE do Litoral Oriental, a SUGERCO passou a utilizar
esse instrumento na continuidade do processo de assessoria aos
municípios costeiros que não têm as suas políticas ambientais e territoriais
definidas. A lei ainda continua sendo a diretriz geral utilizada no cotidiano da
prática administrativa municipal no que diz respeito às decisões referentes
Atualmente, estão sendo viabilizados os recursos necessários à
implantação e ao monitoramento das unidades de conservação situadas no
Litoral Oriental. Segundo informa Dantas (2005), com exceção do Parque
Estadual Dunas de Natal e da APA de Jenipabu criados antes ao ZEE do
Litoral Oriental, as demais seguem as indicações do zoneamento. Ressalta
uma especificidade com relação a Área de Proteção Ambiental BonfimGuaraíra no que concerne a parceria inter-institucional, por agregar na sua
gestão, além da SETUR, a Secretaria de Estado dos Recursos Hídricos
(SERIHD). Dentre os objetivos que levaram a sua criação está a proteção
do complexo de lagoas que atende ao abastecimento, parte do programa
de adutoras do Estado, o que exigiu a integração das ações setoriais entre
as duas secretarias e o IDEMA, desde a definição da área da APA, ao
planejamento e a gestão.
O PDITS registra os investimentos na primeira etapa do PRODETUR para a
elaboração dos Planos Diretores de cinco municípios. Desta forma,
resgata-se a relação entre as prescrições urbanísticas constantes dos
planos municipais e o ZEE do Litoral Oriental, tendo em vista que os
estudos técnicos do zoneamento serviram de subsídio aos planos. A partir
da vigência da Lei os instrumentos municipais passaram a considerar as
orientações da norma estadual e a especificar com maior detalhe as
questões próprias de uso e ocupação do território local.
O Plano fundamenta-se nos resultados obtidos a partir dos investimentos
realizados, a fim de identificar as ações que venham a completar e
complementar a 1a fase do programa. O plano constata o crescimento da
atividade turística nos últimos anos, porém considera ser ainda necessário
apoiar as administrações municipais no processo de reestruturação e
13
COSTEIRA
I N T E G R A D A
à ocupação e uso do território, tendo em vista a carência de normas locais.
(DANTAS, 2005).
Em se tratando do planejamento regional, a Secretaria de Estado do Turismo
(SETUR) tem mantido uma interlocução com o órgão ambiental desde a
primeira etapa do PRODETUR e utilizado os instrumentos e demais
informações geradas pela SUGERCO. Um dos fóruns de discussão e
encaminhamento das ações da SETUR é o Conselho do Pólo Turístico Costa
das Dunas composto por representantes de órgãos federais, estaduais e
municipais, de empresas e empresários do setor turístico, universidades,
órgãos financiadores da atividade turística e representações de segmentos
organizados da sociedade. O IDEMA integra o Conselho com uma
representação da Diretoria apoiada tecnicamente pela SUGERCO e em
momentos específicos, pelo setor de licenciamento e controle ambiental. O
objetivo do Pólo é viabilizar a integração das diversas ações setoriais que têm
interfaces com o turismo e desenvolver ações no sentido da prevenção da
degradação ambiental e da paisagem costeira (MARCELINO, 1999). A área
de abrangência corresponde basicamente à região do Litoral Oriental,
incluindo três municípios do Litoral Norte: Pedra Grande, São Miguel do
Gostoso e Touros (PDITS, 2002).
De acordo com Dantas (2005)(), a segunda etapa do PRODETUR, registrada
no Plano de Desenvolvimento Integrado de Turismo Sustentável para o Pólo
Costa das Dunas (PDITS), teve sua construção no âmbito do Conselho do
Pólo e agregou demandas setoriais e ambientais, dentre as quais a
manutenção e elaboração dos planos de manejo das unidades de
conservação costeiras conforme apresentado no quadro 01.
capacitação administrativa e técnica, para que estes agentes possam
exercer efetivamente sua competência de controle ambiental, do uso e
ocupação do solo e de gestão dos recursos públicos, criando as condições
necessárias para manter uma capacidade instalada de atendimento das
demandas por infra-estr utura básica e serviços públicos de sua
responsabilidade. A fragilidade do poder público municipal é, neste sentido, a
justificativa apresentada pelo PDITS para a retomada dos Planos Diretores
que foram elaborados, mas ainda não implantados. (PDITS, 2002).
Dos trinta e três municípios da zona costeira do Estado, apenas seis situados
no Litoral Oriental possuem Planos Diretores, conforme apresentado no
quadro 02. Dantas (2005) destaca que, em razão da atividade turística, os
municípios da área de atuação do Pólo Costa das Dunas, estão se
movimentando mais concretamente no sentido de implementação dos seus
planejamentos territoriais. Somam-se a isto as exigências colocadas pelo
Estatuto das Cidades, que determina que devem ter Planos Diretores os
municípios com população acima de vinte mil habitantes, os que integram
regiões metropolitanas e aglomerações urbanas e os que fazem parte de
áreas de especial interesse turístico, dentre outros critérios (OLIVEIRA,
2001).
Conforme dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE,
2000), apresentados no quadro 02 a seguir, onze dos trinta e três municípios
costeiros atendem aos critérios de população. Extremoz e Nísia Floresta
foram incluídos por fazerem parte da Região Metropolitana de Natal. Com o
acréscimo dos municípios do Pólo Costa das Dunas, de acordo com o critério
turístico adotado pelo PDITS (2002), atinge-se um total de dezesseis
GESTÃO
RIO GRANDE DO NORTE - BRASIL
municípios. Vale destacar que no Plano Estratégico de Desenvolvimento do
Turismo no Rio Grande do Norte (PEDT) de 1997, todos os municípios da
zona costeira potiguar, com exceção de Alto do Rodrigues e Carnaubais,
são considerados turísticos, de interesse turístico ou com potencial
turístico. Assim sendo, 94% dos municípios da zona costeira norte-riograndense estão classificados entre aqueles com obrigatoriedade de ter o
Plano Diretor.
Além dos trabalhos com a SETUR e a SERIHD, Dantas (2005) destaca os
realizados com a Gerência Regional do Patrimônio da União (GRPU). As
atividades desenvolvidas em conjunto foram ampliadas com a participação
conjunta no Conselho do Pólo Costa das Dunas - onde a GRPU também
está representada - e no Projeto Orla(). As ações desse projeto tem
contribuído no processo de integração entre o IDEMA e a GRPU na
participação em nível nacional, regional e local das discussões sobre o
Projeto, concretizadas na realização do Plano de Gestão Integrado da Orla
Marítima de Tibau do Sul. As orientações e definições dos projetos de
urbanização de praias dos municípios que optam por esse tipo de
intervenção urbanística em função da atividade turística e que são apoiados
pelo Pólo, são previamente discutidas pelo IDEMA, GRPU, Prefeituras e
outros envolvidos, com o objetivo de permitir que estes projetos observem os
dispositivos das normas ambiental e patrimonial, evitando maiores
problemas que possam eventualmente surgir durante o processo de
licenciamento ambientale deautorização douso dosterrenos daUnião.
7. CONTRIBUIÇÃO AO LICENCIAMENTO AMBIENTAL.
Dantas, Miranda() e Silva() (2005) compartilham a opinião de que o ZEE do
Litoral Oriental, além de ser base para a elaboração de planos,
zoneamentos e projetos voltados ao uso e a ocupação da zona costeira,
também tem sido fundamental para o licenciamento ambiental, uma das
formas de gestão do órgão estadual de meio ambiente. A utilização deste
instrumento tem se dado por iniciativa própria dos municípios ou por
sugestão do IDEMA, que o exige como parte dos procedimentos
necessários ao licenciamento ambiental. Ele vem se constituindo no mais
forte instrumento para o procedimento de licenciamento de
empreendimentos, mesmo para aqueles de caráter local, de impacto local e
de monitoramento estadual, porque fornece parâmetros para a orientação e
controle das áreas passíveis de ocupação, para as que necessitam de um
cuidado especial ou que apontam para a restrição de qualquer uso. Elas
avaliam que se não existisse essa norma orientadora da gestão ambiental e
territorial para o licenciamento ambiental do Litoral Oriental, seria bem mais
difícil encaminhar os processos de licenciamento da zona costeira, pela sua
especificidade e pressão constantes. Consideram também que o ZEE
contribuiu para a redução das pressões por construções, especialmente na
orla marítima, tornando-se um parâmetro de controle ambiental e territorial.
Segundo Silva (2005) a partir do Decreto nº 13.211 de 09.01.97 e com a
posterior Lei nº 7.872/00, foi facilitado o controle da explosão de
construções de espigões próximos ao mar nos municípios mais próximos
de Natal e nos demais municípios costeiros do Litoral Oriental, onde se
concentra a maior pressão por construções de empreendimentos turísticos e
condomínios para segundas residências. Os empreendedores, interessados
em construir dentro da faixa dos quinhentos metros, em atendimento aos
parâmetros exigidos pela Lei, têm apresentado projetos já adequados à
norma em vigor ou são levados a se ajustarem à mesma dentro do processo
de licenciamento ambiental. Predominam os projetos horizontais nas
intervenções propostas e os verticais obedecem ao escalonamento
determinado na lei.
Miranda (2005) afirma que no início da vigência da lei, por dificuldades
técnicas e estruturais do setor de licenciamento ambiental, o ZEE não foi
utilizado adequadamente, chegando a haver conflitos entre licenças emitidas
e a norma estadual. Porém, como resultado do processo de capacitação da
equipe de trabalho, atualmente a norma está sendo aplicada
corriqueiramente, atendendo às necessidades do licenciamento no Litoral
Oriental. Silva (2005) reconhece que esse instrumento de gestão costeira se
tornou imprescindível no processo de licenciamento. Porém, a prática tem
demonstrado a necessidade de que sejam revistos aspectos específicos da
lei, como os que tratam da ocupação das falésias e das faixas de proteção de
rios e lagoas que, segundo ela, ferem dispositivos de normas anteriores,
como o Código Florestal.
GESTÃO COSTEIRA INTEGRADA
COSTEIRA
I N T E G R A D A
8. O ZONEAMENTO ECOLÓGICO-ECONÔMICO DOS ESTUÁRIOS
Pautado na experiência do ZEE do Litoral Oriental, o Estado está
implementando, em continuidade com as ações do PEGC, o zoneamento dos
14
GESTÃO
GESTÃO COSTEIRA INTEGRADA
RIO GRANDE DO NORTE - BRASIL
estuários e das áreas de entorno. O zoneamento das três grandes regiões
estuarinas do Litoral Norte abrange quase todo os territórios da maioria dos
municípios ali situados, incluindo Mossoró, município que detém a segunda
maior população do Estado. No Litoral Oriental, o zoneamento está
permitindo - em função da escala de trabalho adotada, que permite uma
abordagem mais detalhada do espaço geográfico - o detalhamento do
zoneamento anterior nas regiões estuarinas. Neste sentido, os estudos
permitem a orientação mais específica de usos do ambiente estuarino e dos
seus entornos, com foco no controle de atividades como a carcinicultura.
O IDEMA apresentou o resultado dos estudos sobre os estuários ao
CONEMA, no início de 2005. Os estudos, que ainda são passíveis de
revisão e modificações, subsidiaram uma proposta técnica de normas que
(...) estabelecem princípios, diretrizes e procedimentos à implantação do
Zoneamento Ecológico-Econômico dos Estuários do Rio Grande do Norte
(...) como uma (...) iniciativa de relevante benefício e urgente necessidade
para o ordenamento do espaço, disciplina do uso e ocupação do solo e
exploração sustentada dos recursos naturais e proteção ambiental
(IDEMA, 2005, p. 2).
A proposta apresentada estabelece diretrizes, critérios, parâmetros,
sistemas, procedimentos e instrumentos para implantação do ZEE nos
Estuários e em seus entornos com o propósito de implementar o processo
de gestão de programas e projetos destinados ao desenvolvimento
sustentável das regiões estuarinas. Segundo o documento, a grande
atratividade das regiões estuarinas, que se intensificou a partir de 1999,
como foco principal para a ins talação de atividades produt ivas,
especialmente para a produção de camarão marinho em cativeiro, passou a
gerar impactos sócio-econômicos e ambientais significativos. Em vista
disto, o Governo do Estado, que contou inicialmente com o apoio financeiro
do Ministério da Integração Nacional, resolveu executar os trabalhos com
recursos próprios, uma vez que o referido apoio não foi suficiente para
cumprir o cronograma de ações do projeto.
Adotando uma forma de trabalho diversificada da utilizada na elaboração
do ZEE do Litoral Oriental, os estudos técnicos foram desenvolvidos
através de convênio com a Fundação de Pesquisa e Cultura da
Universidade Federal do RN (FUNPEC), contando com a participação da
Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), da Universidade
Potiguar (UnP) e do Instituto de Ciências do Mar da Universidade Federal
do Ceará (UFC). Também participaram dos trabalhos a Secretaria de
Estado da Agricultura, Pecuária e da Pesca (SAPE) e o Serviço Brasileiro
de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE-RN).
Ao IDEMA cabe proceder a avaliação das propostas técnicas ajustando-as
no processo de discussão iniciado primeiramente no âmbito do CONEMA.
Segundo Oliveira (2005)(), o Conselho criou uma Câmara Técnica para
avaliar e propor ajustes ao zoneamento apresentado e abriu processo de
audiências públicas com o objetivo da promoção dos ajustes necessários à
norma técnica. Os trabalhos da Câmara Técnica foram coordenados pela
SUGERCO no período de março a junho do ano em curso, contando com a
participação de representantes da Federação de Entidades Ambientalistas
Potiguar (FEAP), IBAMA, OAB-RN, SEBRAE-RN e da Assembléia
Legislativa. Ainda em março, com o apoio da Assembléia Legislativa, foram
convocados municípios, representações sociais, entidades de ensino
atuantes na zona costeira, com destaque para os setores da Universidade
Estadual que exercem suas atividades nos municípios do Litoral Norte.
Realizada a primeira audiência pública, passou a acontecer solicitações de
entidades interessadas em discutir temas específicos, como a Associação
Brasileira de Criadores de Camarão (ABCC) e prefeituras municipais, que
têm trazido para as discussões, realizadas nos municípios, não somente os
representantes dos Poderes Executivo e Legislativo, mas os da sociedade
civil local. Tanto o processo de trabalho da Câmara Técnica, cujo relatório
final se encontra em processo de encaminhamento junto CONEMA, como o
de discussão pública do zoneamento, têm contado com a participação da
Assessoria Técnica, da Diretoria Geral do IDEMA, da Coordenadoria de
Meio Ambiente e da Subcoordenadoria de Licenciamento e Controle
Ambiental, envolvendo também, nos momentos necessários, os membros
da consultoria técnica externa responsável pela elaboração dos estudos.
Conforme documento sobre o zoneamento dos estuários, disponibilizado
na página do IDEMA, na internet, foi adotado procedimento metodológico
para a definição dos níveis de vulnerabilidade e da capacidade de suporte
dos estuários, identificando a da carga máxima que cada um deles
comporta. Isto aponta, segundo Oliveira (2005), para uma nova forma de
gestão e de procedimentos relativos ao licenciamento ambiental. O
documento relata ainda que, como resultado dos estudos, do processo de
debate instaurado e da pressão crescente pela ocupação das regiões
estuarinas no Litoral Norte, o Ministério Público determinou ao IDEMA a
suspensão do licenciamento ambiental para a atividade da carcinicultura
até que passe a vigorar a lei do zoneamento.
9. A GESTÃO COSTEIRA POTIGUAR: AVANÇOS E DESAFIOS
Além dos resultados expostos até aqui, as experiências acumuladas em
vinte e três anos de estudos sobre a zona costeira, em nove anos de
15
COSTEIRA
I N T E G R A D A
instituição do PEGC e em quatro anos de implantação do ZEE do Litoral
Oriental indicam também dificuldades no esforço do órgão coordenador do
GERCO na efetivação das políticas ambiental e de gestão costeira. Como já
alertava Marcel Bursztyn (1993), algumas delas dizem respeito ao nível de
exigências e demandas diversificadas direcionadas ao órgão ambiental, que
terminam por limitar sua atuação. Dentre elas está o descompasso entre a
necessidade de um bom desempenho institucional e as condições técnicas e
administrativas reduzidas. Soma-se a este fator a burocracia e a setorização
vertical do estado, que dificultam a ação horizontal dos órgãos responsáveis
pela aplicação da política ambiental, a qual deveria perpassar todas as
demais políticas públicas que tenham implicações territoriais e ambientais.
Alia-se a essa questão burocrática, a carência dos meios materiais e
humanos para aplicação dos instrumentos, além de questões de natureza
político-institucional. Outras dificuldades estão relacionadas à diversidade de
competências atribuídas aos órgãos ambientais (pesquisa, planejamento,
gerenciamento, licenciamento, fiscalização, monitoramento, educação),
além do atendimento às demandas judiciais, legislativas e as provenientes da
sociedade civil. O conjunto de limitações e a abrangência de atribuições
dificultam a ação do órgão ambiental, tendendo à fragmentação das ações
em cada uma destas atribuições.
O modelo institucional do GERCO, estruturado a partir de uma coordenação
nacional para os dezessete estados costeiros, não assegura que os
resultados na aplicação do PNGC sejam semelhantes em cada uma das
unidades federativas. Observa-se que o Rio Grande do Norte tem
conquistado certa autonomia como resultado da institucionalização do
GERCO, desenvolvendo ações para a zona costeira com recursos próprios,
o que permite também alguma independência na aplicação de metodologias
propostas para projetos com orientação nacional. A diversidade e a
complexidade da aplicação da política nacional de gestão costeira nos
Estados também é observada nos municípios que não absorvem da mesma
maneira as orientações da política estadual.
Os interesses muitas vezes divergentes e contraditórios dirigidos ao mesmo
território, concretizados através de ações de competência de cada um dos
três níveis de governo, exigem a utilização de mecanismos que facilitem a
interlocução e possibilitem um mínimo de consenso indispensável à
articulação e à integração das diferentes esferas de governo, para que se
assegurem os resultados pretendidos na aplicação de políticas (SILVA e
COSTA, 1995). Dantas (2005) considera que a articulação de políticas
conforme preconizado no PEGC, se constitui em uma meta do Estado,
avaliando que ainda não existe uma prática mais abrangente envolvendo o
IDEMA e outros setores de governo no que diz respeito ao planejamento e
gestão integrados. O zoneamento ecológico-econômico tem sido o caminho
adotado para a facilitação desse complexo exercício de poder entre as
instâncias de governo e destes com a iniciativa privada e a sociedade local.
Na questão do uso do território, a relação entre o Estado e os municípios
ganha um grau de complexidade maior em função da desestruturação dos
governos locais em assumir suas responsabilidades constitucionais. Ao
mesmo tempo em que adota a opção da definição de uma diretriz geral de uso
e ocupação territorial, deixando espaço para que os municípios avancem nas
suas especificidades sócio-ambientais e territoriais, o Estado se depara com
a necessidade de avançar no detalhamento de áreas específicas, como é o
caso do zoneamento do Litoral Oriental, foco principal de interesse da
atividade turística e área para a qual o Estado tenta desenvolver instrumentos
que minimizem a degradação ambiental.
No que se refere aos recursos materiais e humanos, repetem-se, na zona
costeira, as estruturas tradicionais das administrações dos municípios do Rio
Grande do Norte consistindo numa das dificuldades na implantação do
PEGC. Nos territórios dos municípios costeiros são mais intensamente
implantados os serviços e obras de infra-estrutura de apoio aos
empreendimentos econômicos, dentre os quais o turismo. O direcionamento
dos investimentos para a região nem sempre assegura aos municípios
melhorias sociais e econômicas, situação essa acentuada naqueles que não
possuem instrumentos normativos para o uso do território e ficam mais
expostos às determinações do mercado, mantendo-se dependentes das
políticas e normas públicas das esferas estadual e federal. (MARCELINO,
1999).
Apesar da iniciativa do poder público estadual no sentido de dotar as
administrações municipais de instrumentos de normatização do uso e
ocupação do solo como parte das ações do PRODETUR-RN e da
SUGERCO, essas normas não têm sido usadas na sua plenitude na prática
das frágeis administrações municipais. Assinala Oliveira (2005) que os
municípios que foram beneficiados com Planos Diretores na primeira etapa
do PRODETUR, avançaram apenas na transformação em lei das propostas
técnicas. Ele exemplifica com o município de Parnamirim que, apesar de ser
um dos mais adiantados na implementação do plano, tem se limitado a utilizar
apenas as prescrições urbanísticas, passando ao largo com relação à
instauração de instrumentos importantes e complementares para a política
urbana.
GESTÃO
Em vista disto, as unidades administrativas continuam desestruturadas
para fazer frente à tendência da ocupação desordenada, induzida pelo
capital de caráter tradicional, ficando ainda mais vulneráveis a
interferências econômicas e políticas. Vale também destacar que as
políticas de ordenamento territorial, principalmente se mal definidas e
aplicadas, podem contribuir para acentuar a questão da segregação sócioespacial e da degradação ambiental pelo surgimento de novos espaços e
da ação imediata do mercado, que procura se apropriar das melhores
áreas. Desta forma, podem ser estabelecidas limitações econômicas e
sociais ao acesso ao uso da terra e aos equipamentos coletivos instalados.
(MARCELINO, 1999).
Essa fragilidade no nível municipal amplia as dificuldades do governo
estadual, que é obrigado a manter um sistema de apoio e orientação
referentes a questões de competência dos governos locais. No caso do
órgão ambiental, num esforço para equacionar tais dificuldades, segundo
comenta Sucupira (2005)(), foi ampliada a estrutura física, administrativa e
técnica do IDEMA nos últimos dois anos. Porém, esta melhoria no
funcionamento do instituto gerou novas demandas dos setores públicos
municipais, estaduais e federais, de consultores de empresas e
pesquisadores que solicitam produtos técnicos, especialmente sobre a
zona costeira do Estado. Aumentou também a necessidade de dar suporte
às decisões governamentais na área de controle, planejamento e gestão
ambiental. Na mesma linha de raciocínio, Silva (2005) destaca que o
número de processos tramitando no setor de controle ambiental ainda é
muito maior do que a capacidade técnica instalada, o que dificulta uma
melhor fluidez no sistema de licenciamento.
As atividades que se instalam em determinadas áreas atendem
imediatamente às grandes empresas e aos empreendedores, capazes de
se apropriar dessa parte da faixa litorânea. Entretanto, observa-se a
irracionalidade dos investimentos do capital privado e público na própria
escolha de locais para as intervenções construtivas, às vezes inadequados
face às limitações ambientais que põem também em risco o investimento
econômico. Na inexistência de um quadro de políticas públicas e setoriais
bem definidas pelos diferentes níveis de governo, permeadas com as
recomendações da política ambiental, o papel do Estado fica
comprometido, já que ele é, ao mesmo tempo, produtor de espaços,
regulador, normatizador e gestor do uso do território e dos recursos
ambientais. O planejamento e execução de ações setorizadas, tanto pelas
três esferas de governo quanto em cada um desses níveis, a forma
irracional dos investimentos de capital de origem pública e/ou privada, a
não consideração da sustentabilidade dos recursos naturais e ambientais,
dificultam o planejamento e a gestão costeira não somente com relação ao
ordenamento do território, mas inclusive no esforço pela integração e
otimização dos resultados das políticas setoriais destinadas à região
(MARCELINO, 1999). Em face de todas estas questões, a exigência legal
do licenciamento ambiental para obras públicas e privadas não tem sido
suficiente para que se exerça o controle efetivo dos impactos negativos e da
degradação da paisagem e do ambiente, pela pouca agilidade dos órgãos
fiscalizadores e pela visão limitada do empreendedor que insiste em
construir em áreas não adequadas, o que, além de causar impactos sociais
e ambientais, põem em risco o investimento e a reprodução do capital
empregado.
Para otimizar o processo de gestão ambiental e territorial e corrigir
deficiências na implementação do PEGC, Dantas e Miranda (2005)
identificam, além da utilização do zoneamento, a necessidade de se dar
continuidade ao desenvolvimento de ações de cooperação técnica entre o
órgão ambiental e os municípios costeiros, tanto os que elaboraram os
Planos Diretores quanto os que ainda não o fizeram. Entendem que assim
os instrumentos da política ambiental e os do PEGC poderão ser melhor
utilizados nos processos de gestão locais. Silva (2005) reconhece a
necessidade de se retomar a orientação e a assessoria aos municípios
sobre as formas de gestão local, defendendo que os planos municipais
facilitarão a integração das ações entre o órgão ambiental estadual e os
municípios. A implantação de um modelo de gestão sistemático que conte
com uma composição bem representativa da sociedade e de setores
govern amenta is no pr ocesso de gest ão, seg undo as técnic as
entrevistadas, será o fator de modificação do atual quadro de centralidade
da gestão costeira no IDEMA, que tem se limitado principalmente ao
procedimento de licenciamento ambiental. Dantas e Cunha (2005)
destacam que, no processo de implantação do ZEE dos Estuários, será
dada atenção especial à definição dos planos de gestão dos municípios
envolvidos.
Tratando das dificuldades no acompanhamento das licenças emitidas e no
monitoramento ambiental, Sucupira (2005) coloca que um dos motivos para
que estas ações não sejam executadas satisfatoriamente reside no fato do
Instituto ainda não dispor de um sistema de informações geográficas
associado a um banco de dados sobre a zona costeira e sobre outras
regiões do Estado. Para resolver essa deficiência na gestão ambiental, está
sendo implementado o Sistema de Informações e Gerenciamento Geo-
RIO GRANDE DO NORTE - BRASIL
GESTÃO COSTEIRA INTEGRADA
COSTEIRA
I N T E G R A D A
Ambiental (SIGGA), como parte da política promovida pelo Estado, voltada
ao gerenciamento de informações e que inclui, dentre outros itens, a
sistematização dos procedimentos de licenciamento e dados para o
monitoramento e gestão ambiental.
A implantação de um modelo de gestão sistemático que conte com uma
composição bem representativa da sociedade e de setores governamentais
no processo de gestão, segundo as técnicas entrevistadas, será o fator de
modificação do quadro de centralidade da gestão costeira no IDEMA como
parte principalmente do procedimento de licenciamento ambiental.
Compreende-se que o planejamento para o desenvolvimento local ou
regional exige a articulação intersetorial em nível de governo e deste com o
setor produtivo, como meio de viabilizar a compatibilização das ações de
várias naturezas, através de um processo de gestão que permita a
participação dos segmentos sociais e aponte para a execução do
gerenciamento do território. Tendo em vista as contradições que limitam a
ação estatal, Diegues (2001) defende ser fundamental a inserção das
populações costeiras nos processos de planejamento e gestão, como forma
de se atingir a sustentabilidade do desenvolvimento proposto pela política de
gestão costeira.
Dantas (2005) assinala que a articulação de políticas, conforme preconizado
no PEGC, se constitui em uma meta do Estado, avaliando que ainda não
existe uma prática mais abrangente neste sentido envolvendo o IDEMA e
outros setores de governo no que diz respeito ao planejamento e gestão
integrados. Além dos setores estaduais (turismo e recursos hídricos, que já
ampliaram o exercício do trabalho conjunto), há também aqueles (ainda
poucos) agentes públicos e privados que consultam a SUGERCO para obter
orientação prévia a projetos e aquisição de áreas, conhecer ou pedir
esclarecimentos sobre a Lei do ZEE, bem como sobre outros instrumentos de
origem federal como o Decreto 5.300 de dezembro de 2004, que
regulamentou a Lei 7661, em utilização pelo IDEMA. Ela ressalta que a
procura ao órgão ambiental pelos setores governamentais e pela iniciativa
privada é, em geral, motivada principalmente pela exigência do
licenciamento ambiental.
No planejamento e na gestão regional ou local, as questões ambientais
devem ser consideradas de forma intrínseca, levando a que instrumentos
como os definidos pelo PEGC se tornem efetivamente em elementos
catalisadores e ordenadores das políticas e programas direcionados para a
zona costeira. Desta forma, a ação pública na área ambiental pode significar
a possibilidade de articulação setorial favorecendo a retomada do
planejamento que considere a vulnerabilidade dos diferentes lugares. Como
bem destaca Moraes (1994), as políticas ambientais como uma modalidade
de política territorial, representam mais um fator de modelagem do território, e
estão presentes no que se refere à produção do espaço. O zoneamento,
portanto, é reconhecido pela política ambiental e de gestão costeira do Rio
Grande do Norte como um plano de desenvolvimento regional, e não como
uma ação exclusiva do órgão ambiental. Os depoimentos identificam,
entretanto, que ainda se faz necessário um trabalho junto aos órgãos
setoriais do governo estadual no sentido de tornar o zoneamento cada vez
mais utilizado como instrumento de planejamento e gestão independente dos
processos de licenciamento ambiental (SILVA, 2005).
Conforme demonstrado, a aplicação da política de gestão costeira no Rio
Grande do Norte é permeada de muitas dificuldades em vista do processo
complexo que a compõe. Observa-se entretanto, que a política ambiental
adota o zoneamento e dá seqüência a esta ação no detalhamento das áreas
costeiras zoneadas, introduzindo a utilização da metodologia de capacidade
de carga dos ambientes estuarinos com o intuito de otimizar o planejamento,
a gestão e o monitoramento dos estuários e das áreas de entorno. A prática
cotidiana do IDEMA como coordenador do PEGC, tanto no que diz respeito
às atribuições da SUGERCO quanto as do setor de licenciamento e controle
ambiental, demonstra a utilização do zoneamento ecológico-econômico
como um instrumento de planejamento e facilitador do processo de gestão,
contribuindo inclusive para a identificação dos ajustes técnicos, políticos e
administrativos necessários ao gerenciamento integrado da zona costeira.
10. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
BURSZTYN, Marcel. Estado e Meio Ambiente no Brasil: desafios
ins tit uci ona is. In: BUR SZT YN, Mar cel (Or g). Para pensar o
desenvolvimento sustentável. - São Paulo: Editora Brasiliense, 1993.
MARCELINO, Ana Maria Teixeira. O turismo e a modificação do espaço e da
paisagem litorânea potiguar. Natal, 1999. (Dissertação de Mestrado. UFRN.
Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais).
MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, DOS RECURSOS HÍDRICOS E DA
AMAZÔN IA LEGAL. Avaliação das normas legais aplicáveis ao
gerenciamento costeiro aspectos ambientais: subsídios à tomada de
decisão. Brasília: MMA: SIP; PNMA, 1998.
__________. MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO. Projeto
Orla: Fundamentos para a gestão integrada. Brasília: MMA/SQA; Brasília:
MP/SPU, 2002.
16
GESTÃO
GESTÃO COSTEIRA INTEGRADA
RIO GRANDE DO NORTE - BRASIL
MORAES, Antônio Carlos Robert de. Território e História no Brasil. São
Paulo: Hucitec, 2002.
__________. Meio ambiente e ciências humanas. São Paulo: Hucitec,
1994.
__________. Contribuição para a gestão da zona costeira do Brasil:
elementos para uma geografia do litoral brasileiro. São Paulo: Hucitec;
Edusp, 1999.
COMISSÃO INTERMINISTERIAL PARA RECURSOS DO MAR. Plano
Nacional de Gerenciamento Costeiro II. Brasília: SECIRM, 1997.
OLIVEIRA, Isabel Cristina Eiras de. Estatuto da Cidade; para
compreender... Rio de Janeiro: IBAM/DUMA, 2001.
RIO GRANDE DO NORTE. Instituto de Desenvolvimento Econômico e
Meio Ambiente. Proposta de Projeto de Lei do zoneamento ecológicoeconômico do litoral oriental do Rio Grande do Norte. Relatório Técnico.
Natal: 1998.
__________. Instituto de Desenvolvimento Econômico e Meio Ambiente.
Projeto de Zoneamento Ecológico-Econômico dos Estuários do Rio Grande
do Norte (ZEE / Rn). Natal: IDEMA, 2005. Disponível em
<http://www.rn.gov.br/secretarias/idema/downloads.asp> Acesso em
19.08.2005.
__________. Lei nº 6.950, de 20 de agosto de 1996. Dispõe sobre o Plano
Estadual de Gerenciamento Costeiro, e dá outras providências. Natal:
1996.
__________. Lei Complementar nº 148, de 26 de dezembro de 1996.
Dispõe sobre a política estadual de controle e preservação do meio
ambiente. Natal: 1996.
__________. Decreto nº 14.338 de 25 de fevereiro de 1999. Aprova o
Regulamento do Instituto de Desenvolvimento Econômico e Meio Ambiente
do Rio Grande do Norte IDEMA. Natal: 1999.
__________. Lei 7.872, de 20 de julho de 2000. Dispõe sobre o
Zoneamento Ecológico-Econômico do Litoral Oriental do Rio Grande do
Norte e dá outras providências. Natal: 2000.
__________. Secretaria Estadual de Turismo. Plano de Desenvolvimento
Integrado de Turismo Sustentável para o Pólo Costa das Dunas (PDITS).
Natal: SETUR/PRODETUR-RN, 2002. 1 CD-Room. Produzido pelo
PRODETUR-RN.
__________. Plano estratégico de desenvolvimento turístico do Estado do
Rio Grande do Norte: diagnóstico preliminar. Natal: SETUR, 1997.
SILVA, Pedro Luiz de Barros e COSTA, Vera Lúcia Cabral.
Descentralização e crise da federação. In: AFONSO, Rui de Brito Álvares e
SILVA, Luiz Barros (Org.). .A Federação em Perspectiva: ensaios
selecionados. São Paulo: FUNDAP, 1995.
11. ENTREVISTAS CONCEDIDAS COM O OBJETIVO DE
LEVANTAMENTO DE DADOS PARA PROJETO DE TESE:
CUNHA, Eugênio Marcos Soares. Depoimento [ago. 2005]. Entrevistadora:
Ana Maria Teixeira Marcelino. 2 fitas cassete (120min).
DANTAS, Josenita Araújo da Costa. Depoimento [ago. 2005].
Entrevistadora: Ana Maria Teixeira Marcelino. 2 fitas cassete (120min).
MIRANDA, Ivanosca Rocha. Depoimento e SILVA, Mary Sorage Praxedes
da. [ago. 2005]. Entrevistadora: Ana Maria Teixeira Marcelino. 1 fita cassete
(60 min).
OLIVEIRA, Rosa Maria Pinheiro de. Depoimento [ago. 2005].
Entrevistadora: Ana Maria Teixeira Marcelino. 1 fita cassete (60 min).
SUCUPIRA, José Carlos. Depoimento [ago. 2005]. Entrevistadora: Ana
Maria Teixeira Marcelino. 1 fita cassete (60 min).
2 Dissertação de mestrado intitulada O turismo e a
modificação do espaço e da paisagem litorânea potiguar.
Natal, 1999. (Dissertação de Mestrado. UFRN. Programa de
Pós-Graduação em Ciências Sociais)
3 Os instrumentos da Política Nacional de Gerenciamento Costeiro,
definidos no PNGC II são: Plano Estadual (PEGC) e Plano Municipal
(PMGC); Sistema de Informações (SIGERCO); Sistema de
Monitoramento Ambiental (SMA-ZC); Relatório da Qualidade
Ambiental da Zona Costeira (RQA-ZC); Zoneamento EcológicoEconômico Costeiro (ZEEC) e; Plano de Gestão da Zona costeira
(PGZC).
4 Eugênio Marcos Soares Cunha, Doutor em Geologia
Marinha, atual Diretor Geral do IDEMA, informou em entrevista
à autora que, no período 1978-1980, ele desenvolveu estudos
de pesquisa de mestrado sobre o Estuário do Rio Potengi em
Natal voltados à gestão ambiental. Este estudo constituiu um
dos pontos de partida para os trabalhos que seriam
encaminhados pela Comissão Interministerial para Recursos
do Mar na implementação do Programa de Gerenciamento
Costeiro. Como docente e pesquisador da Universidade
17
COSTEIRA
I N T E G R A D A
Federal do Rio Grande do Norte, coordenou os estudos sobre a
zona costeira do Estado de 1982 a 1988, os quais tiveram papel
importante nas definições da atual Política Nacional de
Gerenciamento Costeiro.
5 Josenita de Araújo da Costa Dantas, Arquiteta e Urbanista,
especialista em Políticas Públicas, Assessora Técnica do IDEMA.
6 O Decreto excluiu Natal dos dezessete municípios do Litoral
Oriental, pois este município já possuía, à época, Plano Diretor e
prescrições próprias para a ocupação da referida faixa.
7 Depoimento da autora que, à época, assumia a função de
Coordenadora do GERCO no Estado e de Subcoordenadora de
Gerenciamento Costeiro do IDEMA.
8 A inclusão no PEGC das dunas costeiras não vegetadas como
área de preservação representa uma exceção no direito
brasileiro que não trata claramente do seu uso e ocupação.
Apenas as dunas vegetadas são protegidas pelo Código
Florestal. (MMA, 1998).
9 A inclusão dos sítios arqueológicos no zoneamento resultou
de projeto de pesquisa desenvolvido pela UFRN / Laboratório
de Arqueologia do Departamento de História, intitulado “O
homem das Dunas” , com a participação do IDEMA através da
SUGERCO. O projeto teve como objetivo resgatar o processo
histórico de ocupação da zona costeira, permitindo a
identificação de sítios históricos importantes localizados
principalmente na Zona Especial Costeira, que correm o risco
de desaparecerem antes de serem devidamente estudados. A
norma coloca que os sítios identificados e cadastrados podem
ser alvo de projetos específicos que permitam o salvamento
arqueológico.
10 Josenita Araújo da Costa Dantas, Arquiteta e Urbanista, Assessora
Técnica do IDEMA.
11 “O Projeto Orla introduz uma ação sistemática de
planejamento da ação local visando repassar atribuições da
gestão deste espaço, atualmente alocadas no governo federal,
para a esfera do município, incorporando normas ambientais na
política de regulamentação dos usos dos terrenos e acrescidos
de marinha, buscando aumentar a dinâmica e mobilização
social neste processo”. Consiste em “(...) uma estratégia de
descentralização de políticas públicas, enfocando um espaço
de alta peculiaridade natural e jurídica: a Orla Marítima”(MMA,
2002, p. 7). O Decreto Federal nº 5.300/2004 integrou o Projeto
Orla ao PNGC, instituído pela Lei nº 7.661/1988).
12 Ivanosca Rocha de Miranda, Bióloga, Coordenadora de Meio
Ambiente do IDEMA.
13 Mary Sorage Praxedes da Silva, Mestre em Biologia Marinha,
titular da Subcoordenadoria de Licenciamento e Controle
Ambiental do IDEMA.
14 Rosa Maria Pinheiro de Oliveira, Arquiteta e Urbanista,
Subcoordenadora de Gerenciamento Costeiro do IDEMA.
15 José Carlos Sucupira, Engenheiro Cartógrafo, técnico da
equipe da SUGERCO.
Maiores Informações:
ANA MARIA TEIXEIRA MARCELINO
Doutoranda do Curso de Pós-Graduação em Geografia
Humana da Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências
Humanas da Universidade de São Paulo. E-mail:
[email protected].
GESTÃO
COSTEIRA
I N T E G R A D A
GESTÃO COSTEIRA INTEGRADA
PERNAMBUCO - BRASIL
PROGRAMA DE GERENCIAMENTO COSTEIRO: EXPERIÊNCIA DO PROGRAMA EM PERNAMBUCO
COASTAL MANAGEMENT PROGRAM: EXPERIENCE OF THE PROGRAM IN PERNAMBUCO
ANDREA OLINTO (COORDENADORA GERCO/PE, ARQUITETA E ANALISTA AMBIENTAL), DJANIRA GONDIM (ARQUITETA URBANISTA),
ELIANE BASTO (SUPERVISORA DE GESTÃO TERRITORIAL, ARQUITETA E ANALISTA AMBIENTAL) E JEANE ESPINDULA (BIÓLOGA E
MESTRE EM GEOCIÊNCIAS)
RESUMO: O trabalho descreve as atividades desenvolvidas pelo
GERCO/PE. Analisa como tais atividades estão gerando subsídios para a
gestão ambiental e territorial do Estado, principalmente para as atividades
de controle, licenciamento e monitoramento ambiental, de forma a melhorar
efetivamente a qualidade do meio ambiente e gerar benefícios sócioeconômicos. É descrita a área de abrangência do Programa e apresentada
uma análise histórica de sua evolução e de seu impacto na região.
PALAVRAS-CHAVE: Pernambuco, gerenciamento costeiro, análise
histórica.
ABSTRACT: The work describes the activities developed by GERCO/PE.
Analyses how such activities are bringing subsidies for the environmental
and territorial management of the State, especially for the environmental
control, licensing and monitoring activities, in order to effectively improve the
quality of the environment and bring socio-economic benefits. The reaching
area of the Program is described and a historical analysis of its evolution and
impact in the region is presented.
KEY-WORDS: Pernambuco, coastal management, historical analysis.
1. INTRODUÇÃO
O Estado de Pernambuco, no exercício do gerenciamento costeiro,
GERCO/PE, que é coordenado pelo órgão ambiental do Estado CPRH Agência Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos, e no âmbito
federal pelo MMA - Ministério do Meio Ambiente, vem aplicando,
gradualmente, os instrumentos de gestão do Plano Nacional de
Gerenciamento Costeiro (PNGC), que foi instituído pela Lei Federal no
7661/88 e regulamentado pelo Decreto no 5.300/04.
O programa tem por objetivo geral disciplinar e racionalizar a utilização dos
recursos naturais da Zona Costeira do Estado de Pernambuco, visando à
melhoria da qualidade de vida das populações locais, a proteção dos
ecossistemas costeiros, e a proteção do seu patrimônio natural, histórico,
étnico e cultural.
As atividades desenvolvidas pelo GERCO/PE estão gerando subsídios
para a gestão ambiental e territorial do Estado, principalmente para as
atividades de controle, licenciamento e monitoramento ambiental, de forma a
melhorar efetivamente a qualidade do meio ambiente e gerar benefícios
sócio-econômicos.
Os estudos realizados pelo GERCO/PE, que subsidiaram os instrumentos
legais, procuram orientar o uso e ocupação do solo na zona costeira, a partir
de suas potencialidades naturais/culturais e das limitações ao uso do
território, através do estabelecimento de critérios técnicos à sua utilização, no
processo de controle ambiental.
O litoral pernambucano apresenta uma ampla diversidade populacional e de
atividades econômicas, constituindo-se no mais importante aglomerado
populacional do Estado, com 44 % de sua população, e contendo em seu
território a Região Metropolitana do Recife, que se constitui um dos
segmentos espaciais mais dinâmicos do Estado. Em termo demográfico,
corresponde a 4,0% da superfície do Estado de Pernambuco e concentra
560% de sua população urbana. Nele localiza-se a capital do Estado cuja
posição como núcleo central de uma aglomeração metropolitana associa-se
à disponibilidade de uma rede de infra-estrutura que lhe confere importante
papel no desenvolvimento sócio-econômico da Região.
A expressão econômica pode ser aquilatada pelo número relativamente
elevado de indústrias localizadas em seu território e um expressivo eixo de
comércio e de serviços, fatores de atração de fluxos migratórios, que se
convertem, por sua vez, em forte impulsionadora da ocupação desordenada
do solo urbano, com significativos impactos sobre os ecossistemas e os
recursos das áreas ocupadas e com deterioração das condições de vida das
populações residentes nessas áreas.
Para fins de gerenciamento, a Zona Costeira de Pernambuco foi delimitada e
setorizada com base em sua situação geográfica, abrangendo 21 municípios,
distribuídos numa faixa de 187 km, que se estende desde o município de
Goiana, ao norte, até o de São José da Coroa Grande, ao sul, apresentando
ecossistemas extremamente produtivos, onde ora se sucedem e ora se
entrelaçam segmentos de planície recobertos pelos Coqueirais,
remanescentes de Mata Atlântica, Restingas, Estuários com extensos
Manguezais, Recifes de Coral, Coroas, Ilhas, entre outros.
Área de Abrangência
18
GESTÃO
GESTÃO COSTEIRA INTEGRADA
PERNAMBUCO - BRASIL
19
2. PROGRAMA DE GERENCIAMENTO COSTEIRO DE PERNAMBUCO
O Programa Gerenciamento Costeiro de Pernambuco - GERCO/PE deu
início a partir de 1989 e tem como principal objetivo de avaliar e orientar o
processo de ocupação e uso do solo na zona costeira, através do
planejamento participativo e de ações integradas de gestão, apoiadas
pelo controle ambiental, licenciamento, fiscalização e
monitoramento), com vistas a proteger os ecossistemas costeiros,
fortalecendo as comunidades locais, de maneira a minimizar os conflitos,
reverter as tendências de ocupação irregular e a potencializar as
atividades sustentáveis.
Os resultados obtidos com a aplicação dos instrumentos do PNGC,
principalmente os ZEECs - Zoneamentos Ecológico-Econômico Costeiro
possibilitaram a identificação do turismo e seus desdobramentos como a
atividade que requer atenção especial do Poder Público, uma vez que, se
por um lado degrada os recursos naturais e onera o próprio município, por
exigir a prestação de determinados serviços de infra-estrutura, por outro
lado, caracteriza-se como vetor potencial de desenvolvimento regional.
As diretrizes contidas nos zoneamentos do Litoral Sul, Norte e da APA de
Guadalupe representam o nível de prioridade dado ao assunto, ficando
estabelecidas as Zonas de Turismo, de Veraneio e Lazer, inclusive na Zona
Marinha, com os respectivos usos e atividades a serem fomentadas,
toleradas e proibidas, considerando o cenário para 2010, além de
recomendações para reverter a forte tendência à degradação dos recursos
naturais e à ocupação desordenada do solo. Como conseqüência, foi
definida estratégia para internalização dessas diretrizes no âmbito da
esfera municipal, em planos programas e projetos incidentes na área,
através do Programa Nacional de Meio Ambiente - PNMA II.
A implantação dessas medidas produziu o aperfeiçoamento de alguns
instrumentos específicos de enquadramento da orla marítima, associando
a gestão costeira à gestão patrimonial, no que se refere à ocupação
irregular de espaços públicos e do patrimônio da União, em áreas
representativas da problemática enfocada, seguindo a metodologia do
Projeto Orla.
O Projeto Gestão Integrada da Orla Marítima (MMA/CPRH-GERCO e
SPU/GRPU) está produzindo propostas de intervenção com vistas a
alcançar os seguintes resultados: a) o ordenamento dos usos e
ocupações da orla marítima, levando em conta as especificidades dos
segmentos identificados; b) o equilíbrio dinâmico da praia, garantindo
a proteção física da orla; c) a valorização da paisagem, dos atrativos
turísticos e da função econômica, social e cultural da orla, de acordo
com os princípios da utilização sustentável da biodiversidade local; d)
a integração das ações setoriais e a harmonização dos interesses
presentes nessa faixa do litoral.
Em parceria com o Programa Nacional do Meio Ambiente PNMA II, foi
realizada a capacitação dos gestores dos municípios de Cabo de Sto
Agostinho e São José da Coroa Grande. Os Planos de Intervenção da
Orla de cada município foram elaborados e validados, com a presença
de órgãos estaduais e federais, técnicos e representantes da
sociedade civil.
Para ampliar os resultados do Projeto Orla foi articulada parceria com
o Programa de Desenvolvimento Sustentável da Zona da Mata PROMATA, financiado pelo BID, para a capacitação dos gestores dos
municípios do litoral de Pernambuco: Sirinhaém, Rio Formoso,
Tamandaré, Barreiros - do litoral sul, e Goiana litoral norte, tendo sido
realizadas 3 oficinas para a elaboração dos Planos de Intervenção da
Orla Marítima - PIOs.
Ao todo foram capacitados 180 gestores locais para incrementar a
gestão integrada da orla nos municípios: Goiana, Tamandaré,
Barreiros, Rio Formoso, Sirinhaém, São José da Coroa Grande, Cabo
de Santo Agostinho.
Para efetivar a descentralização da gestão da orla marítima foram
celebrados convênios entre o Ministério do Meio Ambiente, o
Ministério de Planejamento e Orçamento e as Prefeituras do Cabo de
Santo Agostinho em 2004 e de Rio Formoso, Sirinhaém, Tamandaré e
São José da Coroa Grande em 2005 .
Outro resultado significativo se encontra na continuidade das ações sob a
coordenação do Ministério Público Federal MPF (desde março de 2002),
promovendo reuniões técnicas e vistorias, para implementar medidas
corretivas visando à reversão das tendências de ocupação irregular na orla
marítima, as quais estão sendo subsidiadas pelo Projeto Orla e contando
COSTEIRA
I N T E G R A D A
com a participação do MPF, GRPU - Gerência Regional do Patrimônio da
União, Advocacia da União, GERCO/PE e Prefeituras Municipais Costeiras
(Goiana, Itapissuma, Itamaracá, Igarassu, Paulista, Recife, Olinda, Jaboatão
dos Guararapes, Cabo de Santo Agostinho, Ipojuca, Sirinhaém, Tamandaré,
Rio Formoso, Barreiros e São José da Coroa Grande).
Internalizadas as diretrizes do ZEEC Litoral Norte e Litoral Sul no INCRA,
incluindo discussão para aplicação da Resolução CONAMA 289 de
25.10.2001 e da Medida Provisória nº 2166-67 de 24.08.2001 (áreas de
preservação permanente e reserva legal nos assentamentos rurais inseridos
na zona costeira).
Atualizados e Sistematizados os Planos e Programas, visando a
compatibilização das Políticas e Ações com as Perspectivas do ZEEC,
cumprindo as atividades previstas para Internalização das Diretrizes do
Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro, nos Setores de
Desenvolvimento Urbano, Turismo, Recursos Hídricos e Portuários dos
municípios do Litoral Sul.
Identificadas e mapeadas as Atividades de Apoio ao Turismo, nos municípios
de Cabo de Santo Agostinho, Ipojuca e São José da Coroa Grande, visando a
elaboração de projetos para fortalecimento dessas atividades.
Elaborado Portifólio com 4 projetos de Alternativa Econômica para apoio
ao Turismo Sustentável do Cabo de Santo Agostinho e Ipojuca,
acompanhado de justificativa, conceito / abordagem, cronograma de
ações e um orçamento de referência, além de uma lista de contatos das
pessoas relacionadas a cada um: Projeto de Turismo GeoambientalCientífico e de Incremento a Produção Artesanal de Doces e Mel de Caju
na Vila de Nazaré, para o Cabo de Santo Agostinho e os Projetos de
Ordenamento do Transporte de Turistas em Jangadas e de Comércio
Ambulantes na Orla Marítima de Porto de Galinhas, em Ipojuca
Com o objetivo de avaliar e acompanhar as obras, em execução executadas, e seus impactos decorrentes estão sendo acompanhados,
dentre vários, planos de monitoramento e de controle ambientais,
envolvendo, quando necessário, propostas de medidas corretivas, para
minimização dos seus impactos ambientais. Os dados obtidos desses
monitoramentos e planos de controle estão subsidiando a implementação de
uma sistemática de acompanhamento da qualidade ambiental e das ações
de gestão, com vistas a detectar as tendências evolutivas dos indicadores de
qualidade e reorientar as ações de controle ambiental, a curto, médio e longo
prazos.
E, como forma de otimizar ações integradas de monitoramento costeiro foi
criado o grupo de cooperação técnica e interinstitucional (UFPE
Departamento de Oceanografia / CPRH - GERCO / AGÊNCIA CONDEPE FIDEM/ GRPU/ MPF/ Prefeituras), que elaborou o Projeto, de
Monitoramento, já aprovado pela equipe técnica do FINEP, com objetivo
de implementar o Projeto de Monitoramento Ambiental Integrado do Litoral
Pernambucano: Avaliação dos Problemas Erosivos Costeiros nos Municípios
de Recife, Olinda, Paulista e Jaboatão dos Guararapes, no âmbito do Plano
Nacional de Gerenciamento Costeiro e seu respectivo Programa Estadual,
instituído pela Lei Federal no 7661/1988, regulamentada pelo Decreto no
5.300/2004.
De maneira geral destacam-se os seguintes impactos do programa:
§ Diagnóstico Sócio Ambiental do Litoral Norte, Sul, APA de Guadalupe e
Zoneamentos Ecológico-Econômico Costeiros - ZEECs consolidados
e transformados em instrumentos jurídicos;
§ Gestão costeira exercida de forma integrada, descentralizada e
participativa;
§ Fortalecimento das ações de controle e gestão ambiental CPRH;
§ Propostas de diretrizes para compor o licenciamento ambiental na
implantação de empreendimentos e atividades que objetivem o uso e
ocupação do solo na Zona Costeira (empreendimentos hoteleiros,
loteamentos, “resorts”, marinas, parque aquático, dragagens, obras
portuárias, obras de proteção, entre outras), incorporando as diretrizes
do ZEEC
;§ Fomento da descentralização de ações de controle ambiental para o
nível municipal, através da capacitação dos gestores locais e aquisição
de GPS para apoiar as atividades de controle;
§ Realizadas fiscalizações conjuntas GERCO + IBAMA + GRPU +
Prefeituras para acompanhamento da implementação das diretrizes
ambientais;
§ Estudo de definição da linha de Preamar máxima atual do litoral de
Ipojuca subsidiando o licenciamento ambiental;
GESTÃO
§ Apoio às Prefeituras Municipais do Cabo de Santo Agostinho, de
Paulista e de Ipojuca que desenvolv em levantame nto e
mapeamento das ocupaçõesirregulares sobre afaixa de praia;
§ Participação na gestão da orla marítima de Olinda: Proposta de
Ordenamento do Comércio Informal na Orla Marítima de Olinda;
Levantamento das Marinas instaladas na Orla Marítima;
§ Apresentação do ZEEC Litoral Norte no Incra e discussão da
aplicação da Resolução Conama 289 (25.10.2001) e da Medida
Provisória nº 2166-67 (24.08.2001 - áreas de preservação
permanente e reserva legal nos assentamentos rurais) estão
subsidiando processos de licença prévia de assentamentos rurais.
PERNAMBUCO - BRASIL
GESTÃO COSTEIRA INTEGRADA
COSTEIRA
I N T E G R A D A
Cabe destacar que para a implementação do programa o GERCO/PE conta
com a participação de técnicos de diversas unidades da CPRH, são firmados
convênios para apoiar a sua implantação, que vem sendo divulgada através
do site da CPRH, vídeos / folders, oficinas e seminários.
O quadro a seguir apresenta a linha do tempo desde 1989 até a presente data
e os quadros subseqüentes apresentam as principais atividades e ações
desenvolvidas pelo Estado e Pernambuco. A linha do tempo foi baseada no
trabalho: Marco metodológico e conceitual para o planejamento e
implementação do gerenciamento de ecossistemas costeiros,
elaborado pelo Dr. Marcus Polette, para a rede de líderes para a ação e
aprendizagem coletiva.
20
GESTÃO
GESTÃO COSTEIRA INTEGRADA
PERNAMBUCO - BRASIL
21
COSTEIRA
I N T E G R A D A
GESTÃO
COSTEIRA
I N T E G R A D A
GESTÃO COSTEIRA INTEGRADA
PERNAMBUCO - BRASIL
GERENCIAMENTO COSTEIRO INTEGRADO DE PERNAMBUCO - GERCO/PE
A Agência Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos CPRH, através do Programa de Gerenciamento Costeiro tem
dado especial atenção ao uso sustentável dos recursos costeiros. Tal atenção se expressa no compromisso governamental
com o planejamento integrado da utilização desses recursos, gerando subsídios para a gestão ambiental exercida de forma
integrada, descentralizada e participativa, com vistas a melhorar efetivamente a qualidade do meio ambiente e gerar
benefícios sócio-econômicos.
Para apoiar a implementação do Gerenciamento Costeiro em Pernambuco foi firmado convênio com o Ministério do Meio
Ambiente, no âmbito do Programa Nacional do Meio Ambiente PNMA II, visando a internalização das diretrizes do
Zoneamento Ecológico-Econômico Costeiro, de forma a auxiliar a tomada de decisão e fortalecer a capacidade de gestão
costeira.
As ações desenvolvidas pelo Estado de Pernambuco vêm potencializando atividades sustentáveis com medidas para
reverter as tendências de ocupação irregular, valorizar a paisagem e os atrativos turísticos.
Os resultados apontam para a proteção dos recursos naturais, geração de atividades econômicas, manutenção da função
social e melhoria da qualidade de vida na região costeira.
AÇÕES / ATIVIDADES:
+ ZONEAMENTO ECOLÓGICO-ECONÔMICO COSTEIRO - ZEEC
+ PLANO ESTADUAL DE GERENCIAMENTO COSTEIRO PEGC
+ NORMAS MUNICIPAIS
+ INTERNALIZAÇÃO
Levantamento dos Planos e Programas do litoral sul, visando a integração costeira e a internalização das diretrizes do
Zoneamento Ecológico-Econômico Costeiro ZEEC.
+ CAPACITAÇÃO
Fortalecimento dos municípios através da realização de cursos: Controle Ambiental com ênfase na Legislação Ambiental e
Gestão Costeira com diretrizes para o Controle Ambiental.
+ DIFUSÃO DAS INFORMAÇÕES
Editorados e reproduzidos os produtos produzidos no GERCO/PE, através de impressões, CD-ROM e plotagem de mapas.
Disponibilizados estudos e produtos do GERCO/PE no site: www.cprh.pe.gov.br/programaseprojetos /gerco/
Integrado com o site da CPRH/GERCO-PE ao SIGERCOM Sistema de Informações do Gerenciamento Costeiro e Marinho do
MMA.
+ LINHA DE PREAMAR
+ TURISMO NO LITORAL SUL
+ PROJETO DE GESTÃO INTEGRADA DA ORLA MARÍTIMA PROJETO ORLA
+ MONITORAMENTO DA QUALIDADE AMBIENTAL
+ ESTUDOS AMBIENTAIS
22
GESTÃO
COSTEIRA
I N T E G R A D A
GESTÃO COSTEIRA INTEGRADA
BAHIA - BRASIL
A GESTÃO AMBIENTAL DA ZONA COSTEIRA NO BRASIL. OS DESAFIOS ATUAIS
THE ENVIRONMENTAL MANAGEMENT OF THE COASTAL ZONE IN BRAZIL: THE CURRENT CHALLENGES
SEVERINO SOARES AGRA FILHO
RESUMO: Uma retrospectiva sumária dos resultados do PNGC é os
desafios atuais para sua implementação são identificados neste artigo. A
partir dessa avaliação são indicados proposições de prioridades para a
superação dos desafios considerados.
PALAVRAS-CHAVE: Gestão ambiental, PNGC, avaliação.
ABSTRACT: A brief retrospective of the results of the PNGC and the current
challenge for its implementation are identified in this article. From this
evaluation, proposals of priorities for the overcoming of considered
challenges are indicated.
KEY-WORDS: Environmental management, PNGC, evaluation.
As ações de gestão ambiental da zona costeira no Brasil foram
desenvolvidas a partir da formulação do Programa Nacional de
Gerenciamento Costeiro, pela CIRM em 1987, e dinamizadas,
efetivamente, a partir da promulgação da Lei 7661/88. Esta lei instituiu o
Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro como parte integrante da
Política Nacional para os Recursos do Mar (PNRM) e da Política Nacional
do Meio Ambiente (PNMA). A materialização dessas ações foi orientada
pelos Planos de Gerenciamento Costeiros, os PNGC, nas suas duas
versões: o PNGC I, aprovado em 1990 e o PNGC II, aprovado em 1997. Os
resultados obtidos e as estratégias de condução dessas ações são
discutidos neste texto com o objetivo de contribuir para um debate sobre os
principais desafios que se impõem para uma gestão ambiental efetiva da
zona costeira.
O PNGC tem como finalidade primordial estabelecer normas gerais visando
à gestão ambiental da Zona Costeira do País e, desse modo, lançar as
bases para a formulação de políticas, planos e programas estaduais e
municipais. Para atingir esse fim, foram criados os seguintes instrumentos
complementares à política nacional de meio ambiente:
• O Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro PEGC;
• O Plano Municipal de Gerenciamento Costeiro PMGC;
• O Sistema de Informações do Gerenciamento Costeiro SIGERCO;
• O Sistema de Monitoramento Ambiental da Zona Costeira - SMA-ZC;
• O Relatório de Qualidade Ambiental da Zona Costeira - RQA-ZC;
• O Zoneamento Ecológico-Econômico Costeiro ZEEC; e
• O Plano de Gestão da Zona Costeira PGZC.
Para cumprir o objetivo de se implementar uma atuação integrada e
descentralizada, conforme preconizado na legislação e no PNGC
estabelecido, os procedimentos de implementação desenvolvidos pela
esfera federal foram destinados a apoiar os órgãos estaduais na aplicação
dos instrumentos instituídos nos Planos. Nesse sentido, as primeiras
iniciativas foram de prover recursos aos estados para a elaboração do
zoneamento costeiro. O zoneamento foi priorizado no primeiro momento,
induzido pela ênfase que a Lei 7661/88 atribui a esse instrumento. Os
demais instrumentos aplicados, posteriormente conduzidos, estavam
subordinados ao zoneamento ou foram conduzidos para lhe dar suporte.
Em um segundo momento, a partir de uma avaliação metodológica e
institucional do Programa, foi estruturado um conjunto de ações objetivas
com o propósito de fortalecer a capacidade operativa do gerenciamento
costeiro mediante a devida capacitação dos órgãos estaduais. Dessa
forma, foram promovidos e viabilizados pelo Programa:
• A elaboração pelos Estados de 13 (treze) propostas de zoneamento;
• A elaboração pelos Estados de 7(sete) Planos de Gestão;
• A formulação de 6 (seis) Planos Estaduais;
• A formulação de 6(seis) projetos de lei
• O suporte em geoprocessamento em 7(sete) Estados.
• A concepção e o suporte do Projeto ORLA para a capacitação municipal
• A produção de material e publicações de suporte ao Programa,
destacando-se:
• Macrodiagnóstico da Zona Costeira do Brasil na Escala da União (1:2.
500.000, 1:1. 000.000, 1:250.000);
• Plano de Ação Federal para a Zona Costeira;
• Agenda Ambiental Portuária;
• Sistema de Informação do Gerenciamento Costeiro - Banco de Dados
da Coordenação Nacional;
• Publicações e eventos destinados à capacitação das equipes estaduais;
• Os Impactos da Política Industrial sobre a Zona Costeira;
• Os Impactos da Política Urbana sobre a Zona Costeira;
23
• Levantamento e Avaliação da Política Federal de Turismo e seu Impacto
na Região Costeira;
• Levantamento e Avaliação das Políticas Federais de Transporte e seu
Impacto no Uso do Solo na Região Costeira;
• Avaliação das Normas Legais Aplicáveis ao Gerenciamento Costeiro;
• Caracterização dos Ativos Ambientais em Áreas Selecionadas da Zona
Costeira Brasileira;
• Roteiro de Análise Econômica para o Programa Nacional de
Gerenciamento Costeiro;
• Perfil dos Estados Litorâneos do Brasil: Subsídios à Implantação do
Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro (incluem arquivos
"zipados" em Corel Draw, contendo os mapas dos correspondentes
setores costeiros);
• Manual do Projeto Orla - Fundamentos para Gestão Integrada;
• Manual do Projeto Orla - Manual de Gestão;
• Manual do Projeto Orla - Subsídios para um Projeto de Gestão;
• Planos de Intervenção do Projeto Orla.
Caberia salientar ainda que essas iniciativas foram acompanhadas de
articu lações com outros setore s govern amenta is que até então
negligenciavam as questões ambientais ou careciam de uma abordagem
programática nas suas atribuições, tais como o setor portuário e o de
turismo. Deve-se ressaltar que foi fundamental para essas articulações a
const ituiç ão do GIGER CO como um coleg iado de inter locuç ão
interinstitucional, bem como da câmara técnica no CONAMA.
Esses resultados representam um esforço de indução e capacitação do
Programa cujo significado se expressa resumidamente:
a) na difusão e consolidação da apropriação de procedimento metodológico
para a elaboração dos zoneamentos da zona costeira;
b) na formulação de planos estaduais de gerenciamento costeiro em parcela
significativa dos estados envolvidos;
c) na geração de informações relevantes sobre as distintas situações da
zona costeira;
d) na apropriação e construção de sistemas georeferenciados dos dados
disponíveis;
e) na estimulação e formação de uma massa crítica de profissionais e
especialistas na questão costeira;
f) na consideração embrionária da questão ambiental da zona costeira na
pauta de atuação de determinados setores e políticas governamentais.
Contudo, de um modo geral, existem poucas evidências da efetividade da
aplicação e dos reflexos desses resultados nas ações dos órgãos executores
da política ambiental. Os problemas ambientais na zona costeira, tais como a
devastação de manguezais, o comprometimento das condições dos
ecossistemas estuarinos ou os processos impactantes decorrentes da
urbanização desordenada persistem.
As ações de gestão da zona costeira, ressalvando-se eventos e casos
pontuais, continuam sujeitas aos mecanismos convencionais através dos
quais os órgãos ambientais atuam. Assim sendo, as ações e os resultados do
programa de gerenciamento costeiro (GERCO) têm se revelado de pouca
efetividade ou mostrado pouca inserção na atuação dos órgãos ambientais.
Torna-se fundamental, portanto, analisar os aspectos que estão dificultando
a incorporação do GERCO nas ações de gestão.
Nesse sentido, desenvolve-se a seguir, uma reflexão visando contribuir para
um debate que julgamos necessário para fundamentar as próximas
iniciativas do GERCO. Adotaremos como eixo da discussão aqui proposta a
tentativa de identificar os fatores que estariam contribuindo para essa
dificuldade de incorporação, partindo do seguinte questionamento: por que
as ações desenvolvidas foram insuficientes para reverter ou prover a gestão
requerida? A estratégia foi inadequada? Ou foram insatisfatórios os
instrumentos aplicados?
Preliminarmente, cabe ressaltar que os instrumentos instituídos pelo PNGC
foram previstos como complementares aos instrumentos existentes e, em
geral, utilizados pelos órgãos ambientais. Assim sendo, a aplicação daqueles
instrumentos está diretamente associada à efetividade de adoção destes
últimos. Outra observação preliminar é a perspectiva de internalização do
PNGC na atuação dos órgãos executores. Considero fundamental que os
esforços de implementação do PNGC resultem na consideração dos seus
propósitos e procedimentos não só na formulação das políticas públicas e de
seus programas como também na efetivação dos planos estaduais
correspondentes, havendo assim a internalização de seus instrumentos nas
rotinas dos instrumentos já existentes.
Na esfera federal, as ações de apoio aos estados e de inserção da questão
costeira nas políticas públicas, tais como a Agenda Ambiental Portuária,
GESTÃO
COSTEIRA
I N T E G R A D A
2 Resolução CIRM nº. 01/1990
3 Resolução CIRM nº. 005/1997
4 Incluído na segunda versão do PNGC.
5 Idem.
6 Principalmente os Planos de Gestão.
7 Fase que o Programa ficou sob a responsabilidade do MMA.
8 www.mma.gov.br. Acesso em 30 de julho/2005.
9 iniciativa recente de apoio e interação e ação municipal.
10 Grupo interinstitucional do gerenciamento costeiro, instituído pelo PNGC II,
composto de representações governamentais da esfera federal e estadual.
11 Perspectiva não expressa no PNGC, mas defendida pelo autor do texto.
12 O licenciamento ambiental é um importante instrumento de gestão, mas a sua
eficácia requer o provimento dos demais que geralmente não estão disponíveis.
13 Caso exista, não é de conhecimento geral.
Maiores Informações:
Prof. Adjunto do Dep. de EngenhariaAmbiental
UniversidadeFederal daBahia -UFBA
E-mail: [email protected]
GESTÃO COSTEIRA INTEGRADA
Foram coerentes e regidas pela perspectiva preconizada no PNGC.
Restaria, contudo, aprofundar essas articulações de gestão compartilhada
com maior celeridade e efetividade e continuar as ações de constituição do
suporte de planejamento de âmbito nacional. Além disso, é preciso adotar
uma orientação mais objetiva e seletiva no apoio aos estados,
considerando inclusive formas de contrapartidas ou perfil de
comprometimento nessa participação. Cabe ressalvar que a dinâmica de
articulação transversal ou de comprometimento das políticas públicas que
vinha sendo desenvolvida pela coordenação nacional tem perdido fôlego
ou tem mesmo sido paralisada nos últimos dois anos. Isso acontece pela
descontinuidade gerada com as mudanças de governo e,
conseqüentemente, dos interlocutores governamentais.
No âmbito estadual, embora se vislumbre como objetivo primordial a
efetivação dos planos estaduais de gerenciamento costeiro, observa-se
que de um modo geral a principal aplicação preliminar dos instrumentos do
gerenciamento costeiro tem sido no sentido de prover e instruir o sistema de
licenciamento ambiental, sobretudo quando se dispõe do zoneamento. O
licenciamento ambiental tem sido, lamentavelmente, o principal
instrumento de atuação dos órgãos ambientais. Na medida em que esse
instrumento enfrenta fragilidades de condução, pouco poderá internalizar
as contribuições dos demais, previstos pelo PNGC.
Nesse sentido, verifica-se que a maior contribuição efetiva do
gerenciamento costeiro no âmbito estadual tem sido a geração de
informações relativas à realidade do ambiente costeiro ou que visem à
realização do zoneamento. Apesar dessa prática predominante de
realização do zoneamento, existem muitos Estados com propostas de
zoneamento para determinados trechos da zona costeira sem efetivação
institucional.
Em função dessa prática vinculada ao zoneamento, as ações do
gerenciamento costeiro estão identificadas como atividades de “estudos” e
fornecedoras de dados ambientais. Diante dessa identificação, ocorre de
um modo geral, que se atribui à equipe de coordenação estadual do
gerenciamento costeiro a responsabilidade de executar os projetos
fomentados pela coordenação nacional. Observa-se, portanto, que a
perspectiva considerada é a de conclusão dos projetos em vez de
viabilização da política estadual de gerenciamento costeiro. Uma evidência
disso é a precária estrutura disponibilizada para as equipes de
coordenação estadual, que são constituídas com o objetivo restrito de
executar o projeto, quando o desejável ou o esperado seria que os referidos
projetos fossem encarados como recursos complementares às iniciativas
existentes com vistas à implementação do Plano Estadual. Outra evidência
desse fato é a inexistência, em geral, de iniciativas substantivas pelos
estados, além das apoiadas pela coordenação nacional. As demandas
estaduais previstas no PNGC, como o relatório de qualidade ambiental da
zona costeira, por exemplo, não foram desenvolvidas em nenhum estado.
Uma constatação mais óbvia pode ser detectada se fossem identificadas as
ações e os procedimentos de integração interinstitucionais praticados com
o envolvimento da equipe do gerenciamento costeiro.
Diante desse cenário, observa-se que as iniciativas desenvolvidas no
âmbito federal têm promovido avanços importantes para a gestão costeira e
que a continuação e aprofundamento dessas ações tornam-se
fundamentais para a efetivação e consolidação dos propósitos
estabelecidos pelo PNGC. Por outro lado, as iniciativas desenvolvidas no
âmbito estadual têm sido predominantemente as ações resultantes de
indução ou apoio da coordenação nacional e são raros os estados que
possuem uma dinâmica endógena de atuação e gestão ambiental da zona
costeira.
A partir dessas constatações, considero como desafios e prioridades
indispensáveis para se avançar na gestão ambiental da zona costeira:
a) Na esfera federal: retomar as ações de articulações interinstitucionais e
assegurar recursos para a manutenção ou promoção de medidas de
planejamento de âmbito nacional bem como para o apoio complementar às
iniciativas estaduais, considerando no seu bojo as iniciativas municipais.
Para tanto, torna-se fundamental fortalecer a capacidade de interlocução
da coordenação nacional, repondo, inclusive seu status de programa na
estrutura ministerial;
Na esfera estadual: constituir efetivamente a coordenação estadual com
capacidade gerencial para assumir as iniciativas de implementação do
plano estadual, promovendo sua internalização nos programas
governamentais estaduais e com previsão de recursos orçamentários
próprios. Como iniciativa preliminar de formulação dos planos estaduais os
estados deveriam priorizar, como base de informação indispensável para
as suas ações, a elaboração dos Relatórios de Qualidade Ambiental da
zona costeira. Com essas proposições espero ter contribuído para se
pensar em alternativas de retomada do PNGC, ou ao menos para se
provocar uma discussão entre os profissionais e especialistas preocupados
com a questão e que com tristeza constatam um declínio nas ações
governamentais na zona costeira.
BAHIA - BRASIL
24
GESTÃO
COSTEIRA
I N T E G R A D A
PLANO DE AÇÃO GCI
RIO DE JANEIRO - BRASIL
PROPOSTA DE UM PLANO DE AÇÃO PARA O GERENCIAMENTO INTEGRADO DA ZONA COSTEIRA NO MUNICÍPIO DE
SAQUAREMA-RJ
PROPOSAL OF AN ACTION PLAN FOR THE INTEGRATED MANAGEMENT OF THE COASTAL ZONE OF THE MUNICIPALITY
OF SAQUAREMA - RJ
SERGIO RICARDO DA SILVEIRA BARROS;1 MôNICA WALLNER-KERSANACH 2 &
JULIO CéSAR ALVIN WASSERMAN3
RESUMO: O desenvolvimento das atividades socioeconômicas na Zona
Costeira pode afetar significativamente sua ecologia, e seus processos
costeiros e oceânicos. O Gerenciamento Integrado da Zona Costeira tem
por objetivo planejar e gerenciar todas atividades costeiras, usando um
procedimento participativo envolvendo opiniões do setor público e da
comunidade. A abordagem participativa fomenta a responsabilidade
partilhada na determinações dos problemas reais e soluções mais
exequ íveis para o desen volvi mento de ativi dades econô micas
sustentáveis. A relevância da região de Saquarema é dada por seu
potencial turístico e por seu sistema lagunar ímpar. Recentemente a laguna
teve suas condições ambientais melhoradas, com a abertura de uma
ligação permanente com o mar, a Barra Franca. Em Saquarema foram
observados vários problemas ambientais com vieses sociais e econômicos,
sendo os principais: (1) o avanço desordenado da ocupação urbana, (2) o
lançamento de esgotos domésticos nas lagunas e (3) a exploração
inadequada do potencial aqüífero subterrâneo. Para tais problemas foi
elaborado um Plano de Ação, com a participação da comunidade, visando
solucioná-los. Juntamente com estas propostas foram identificados os
principais conflitos socioambientais do sistema lagunar, identificado às
atividades econômicas mais compatíveis, do ponto de vista social, com os
ecossistemas costeiros da região.
PALAVRAS-CHAVE: Gerenciamento Costeiro,Saquarema,Participativa.
ABSTRACT: The development of social-economic activities in the coastal
zone can affect significantly the ecology, and coastal and oceanic processes
as well. The Integrated Coastal Management has as main objective plan
and management all coastal activities, using participatory approaches
involving public participation permit a better accuracy in the determination of
real problems and increase the proposal of sustainable economic activities.
The region of Saquarema presents a tourist potential due to its unique
lagoon system, which will have an improving water conditions resulting from
the recently constructed perennial connection with the sea (Barra Franca).
The observed problems in the Saquarema region can be summarized as: (1)
the unplanned urban occupation of the land; (2) dumping of domestic
sewage in the lagoons and (3) uncontrolled exploitation of ground water
sources. In order to solve such problems a Plan of Action was elaborated
with public participation. The main social and environmental conflicts were
identified, as well the more suitable activities to achieve an environmentally
sustainable developmentin Saquarema.
KEY-WORDS: Coastal Management, Saquarema, Participativa.
1.INTRODUÇÃO
A zona costeira é definida “como um espaço geográfico de interação do ar,
do mar e da terra, incluindo seus recursos renováveis ou não, abrangendo
uma faixa marítima e outra terrestre” (CIRM/PNGC II, 1997). Segundo
Moraes (1999), a precisa delimitação deste espaço suscita polêmicas
internacionais, não sendo considerada uma unidade fisiográfica (Carvalho
e Rizzo, 1994), porque apresenta um padrão variável em função da região.
O seu limite pode ser considerado à interface que vai desde a porção
continental, que apresenta ocorrências de impactos adversos decorrente
das atividades humanas, até a isóbata de 200 m que, por convenção, é o
limite da plataforma continental. Apresentam interações, que lhe conferem
um caráter de fragilidade e que requerem atenção especial do poder público
e da sociedade, sendo classificada como área de patrimônio nacional na
Constituição Brasileira (MMA, 2003 a).
A zona costeira abriga um mosaico de ecossistemas de alta relevância
ambiental, cuja diversidade é marcada pela transição de ambientes
terrestres e marinhos. Não são compostas por um único bioma, mas sim por
vários ecossistemas (mangues, dunas, praias) muitos deles com relevante
interesse socioeconômico. É interessante destacar, que a zona costeira é
composta de três compartimentos: (a) os sistemas oceânicos adjacentes,
(b) o sistema continental (bacia de drenagem), que pode ser considerado
até o limite de sua influência com os outros compartimentos a jusante e (c) a
área de transição do litoral, que é a faixa onde se encontram os
ecossistemas litorâneos como as lagoas costeiras, estuários, manguezais,
praias etc. (Calliari et al., 2000). Os fenômenos ou alterações que venham a
ocorrer em um dos seus compartimentos produzem efeitos nos sistemas
adjacentes (Inter-relações).
25
O crescimento da população urbana; o surgimento dos complexos industriais
aliados ao turismo de massa tem pressionado os compartimentos da Zona
Costeira (PNUE, 2002), gerando impactos em escala cada vez mais
abrangente, podendo-se destacar: o lançamento de esgotos domésticos e
industriais, a disposição final de resíduos, a sobrexploração dos recursos
vivos, a exploração dos recursos minerais, as obras de infraestruturas
costeiras e a navegação comercial (Cicin-Sain e Kenecht, 1998).
A sustentabilidade das atividades humanas nas Zonas Costeiras depende de
um meio marinho saudável e vice-versa. Assim sendo, o Poder Público em
conjunto com a sociedade deve dar especial atenção ao uso sustentável dos
espaços costeiros, devendo ser expressa em planos de gestão integrada,
que visem à utilização dos recursos naturais aliado a ao ordenamento e uso
dos espaços litorâneos (MMA, 2003 b). O gerenciamento integrado da zona
costeira pode ser definido como um processo de gestão contínua e dinâmica
para o uso sustentável dos recursos e para o desenvolvimento e proteção dos
espaços costeiros e marinhos. Tem por objetivo planejar e gerenciar, de
form a inte grad a, desc entr aliz ada e part icip ativ a, as ativ idad es
socioeconômicas na Zona Costeira, de forma a garantir sua utilização
sustentável por meio de medidas de controle, proteção, preservação e
recuperação dos recursos naturais e ecossistemas costeiro (Lei 7661, 1988).
As principais funções do gerenciamento costeiro integrado são: o
planejamento das áreas costeiras; promoção do desenvolvimento
econômico; proteção ambiental; resolução dos conflitos e a segurança
pública (Cicin-Sain e Kenecht, 1998).
Para o gerenciamento das zonas costeiras é necessário um Plano de Ação
que deverá obedecer ao ordenamento territorial, sendo indispensável à
identificação e o conhecimento das dinâmicas espaciais das regiões onde
será implementado. Um Plano de Ação para a zona costeira deve ser
realizado com base nas vocações das localidades, em decorrência dos
diferentes usos dos recursos naturais neste espaço, considerando ainda, as
diversas alternativas de sustentabilidade socioambiental e socioeconômicas.
Para aplicação de um Plano de Ação foi escolhida como área de estudo o
Município de Saquarema, na Região das Baixadas Litorâneas do RJ, por ser
uma região com um sistema lagunar impar e por não apresentar ainda
problemas ambientais complexos, quando comparado com os demais
municípios da região.
2.ÁREA DE ESTUDO
No Estado do Rio de Janeiro 65% da população vive a beira mar, sendo a
densidade demográfica nesta faixa de 806 hab/Km², a segunda maior entre
os estados da União (Moraes,1999). A área de estudo está contida no
macrocompartimento do litoral dos Cordões Litorâneos, atualmente
denominada Região das Baixadas Litorâneas e está localizada na MacroRegião 4 do Estado do Rio de Janeiro, possuindo cerca de 170 km de
extensão, cobrindo uma área de 2.690 km² (MMA, 1998). A região é
composta pelos seguintes municípios: Saquarema, Araruama, Iguaba
Grande, São Pedro da Aldeia, Arraial do Cabo, Cabo Frio, Búzios, Casimiro
de Abreu, Rio das Ostras, Cachoeiras de Macacú, Rio Bonito e Silva Jardim
(SEMADS/FEEMA, 2000). A fisionomia da paisagem costeira deste
compartimento é marcada pela presença de extensos arcos praias,
associados a cordões litorâneos (beach barriers) que, freqüentemente,
ocorrem em forma de duplos cordões, dispostos paralelamente entre si e
separados por uma depressão estreita ocupada por lagunas em variados
estágios de involução A configuração quase retilínea dos arcos praiais
imprimiu o aspecto retificado a todo este litoral que, entre o Cabo Frio e a Baía
de Guanabara forma uma linha quase contínua, apenas interrompida pelos
promontórios rochosos que separam as diversas baixadas costeiras (Muehe
e Valentin, 1998).O Município de Saquarema, no litoral norte do estado do RJ,
faz limites com o Município de Rio Bonito ao Norte, com o Município de
Araruama a Leste, a Oeste com os Municípios de Maricá e Itaboraí e ao Sul
com o Oceano Atlântico, possuindo uma área total de 353,6 km2 (Figura 1).O
principal sistema lagunar de Saquarema é composto por quatro lagunas,
sendo as das extremidades as maiores, conhecidas como Mombassa
(Urussanga) e de Fora, que são ligadas através das pequenas lagunas do
Boqueirão e do Jardim (Lamego,1945). O conjunto de lagunas possui o
comprimento máximo de 18 Km e a largura máxima de 9 Km, possuindo uma
área de 23 Km2 e o perímetro de 4 5Km. A área da bacia de drenagem é de
179,4 Km2, correspondendo a 50,7% da área total do município. Apesar de
GESTÃO
RIO DE JANEIRO - BRASIL
Sofrer ações antrópicas, principalmente pelo lançamento de esgoto in
natura, aindapode-se verificaras margensdeste sistema,áreas aonorte da
bacia com pouca ou quase nenhuma urbanização, diferente dos outros
sistemas lagunares da região.
Outras lagunas costeiras são presentes na área de estudo como a Lagoa de
Jaconé, a Lagoa de Jaconé Pequena, a Lagoa das Marrecas, a Lagoa
Vermelha e, cabendo destacar, a Lagoa de Jacarepiá que está inserida na
APA de Massambaba onde se encontra a Reserva Ecológica de Jacerepiá.
A Área de Proteção Ambiental de Massambaba (APA de Massambaba) foi
criada pelo Decreto Estadual 9529-C de 15 de dezembro de 1996. Este
mecanismo visa regular o uso do solo da região, resguardando
ecossistemas remanescentes tais como: brejos, lagoas costeiras,
manguezais e restingas (CALSJ, 2000).
A APA está localizada no litoral da Região das Baixadas Litorâneas, com 26
km de extensão de praias inseridas nos municípios de Saquarema,
Araruama e Arraial do Cabo ocupando uma área total de 76,306 km². No seu
ponto mais estreito possui 700 m de largura, enquanto o ponto mais largo,
incluindo os esporões arenosos que avançam pela Lagoa de Araruama, é de
aproximadamente 6.000 m. A APA engloba os extensos cordões arenosos
que separam a Lagoa de Araruama do mar, além de diversas lagoas
menore s, e de pequen as colina s no Municí pio de Saquar ema.
(FEEMA/Plano Diretor,2002).
Para concluir, quanto ao parcelamento do solo no município, é reconhecida a
existência de loteamentos localizados em áreas de restinga, impróprias ou
vedadas a edificações, por caracterizarem-se como de preservação
permanente, em desacordo com a própria legislação municipal. Sabe-se,
inclusive, da existência de demandas judiciais, com interdição de glebas já
comercializadas, em decorrência de conflitos e de construções irregulares
que vinham ocorrendo nessas áreas(FEEMA op cit).
3.CARACTERIZAÇÃO HISTÓRICA E SOCIOECONÔMICA DO
MUNICÍPIO DE SAQUAREMA.
O povoamento pré-histórico da área atual do município de Saquarema
iniciou-se há aproximadamente 3.000 anos, fixando-se temporariamente
nas proximidades das lagunas e do mar. Organizavam-se em pequenos
grupos familiares vivendo sobretudo da pesca e da coleta de moluscos.
Pesquisas recentes desenvolvidas no município mapearam e revelaram os
hábitos alimentares, os artefatos e práticas funerais desses grupos (Kneip,
2002).
Em março de 1531 chegaram os portugueses em Saquarema e regiões
vizinhas. Martim Afonso de Souza fundeou sua frota em frente ao antigo
Morro do Canto, situado próximo a Barra Nova, onde encontrou selvagens
da tribo Tamoios, que denominavam o local onde moravam de socoa-yrema (lago sem conchas na língua indígena). Em 1594, chegaram os
primeiros religiosos, porém, somente em 12 de janeiro de 1755, o governo
concedeu o título de Freguesia ao Curato de N.Sra. de Nazareth de
Saquarema (SMTDE, 2002).
No final do século XIX a cultura do café sobressaía em Saquarema que, em
08 de maio 1841, obteve a sua emancipação político-administrativa,
quando o Visconde de Baependi, Vice Presidente da Província, concedeu a
categoria de Municípioao Arraial de NossaSenhora de Saquarema, queaté
então pertencia à Comarca de Cabo Frio. A existência da Vila foi curta.
Dezoito anos depois, em 06 de fevereiro de 1859, retornou a categoria de
Freguesia, com a denominação de Vila de Araruama. Os habitantes de
Saquarema protestaram junto às autoridades competentes e conseguiram
a reintegração na categoria de Vila, em 29 de janeiro de 1861 (SMTDE, op
cit.).
As atividades econômicas que caracterizaram o Município de Saquarema,
até a década de 1960, estavam ligadas à pesca, à criação de gado e à
produção de cítricos. Durante as décadas de 70 e 80, a especulação
imobiliária desencadeou o veraneio que passou a ser a maior fonte de
arrecadação dos municípios litorâneos, como conseqüência, gerou a criação
de diversos loteamentos. O processo de parcelamento acelerado do solo e o
surgimento da atividade de veraneio com o fenômeno da "segunda
residência", visível em todo litoral brasileiro, trouxe como conseqüência a
urbanização crescente e desordenada, sem a necessária infra-estrutura
básica de saneamento, abastecimento de água e de um local para disposição
final dos resíduos sólidos.
O grande impacto do capital imobiliário no litoral e a consolidação do veraneio
como política de consumo teve como fatores impulsionadores à criação do
Sistema Financeiro da Habitação (SFH) e a efetiva ligação das regiões
litorâneas do Estado à metrópole, através da construção da Ponte que liga o
Rio de Janeiro a cidade de Niterói, concluída em 1974, e pelo asfaltamento da
rodovia BR101 (Almeida et al.,1999). Durante a década de 1980, ocorre o
aumento do percentual da população economicamente ativa que se dedica
às atividades terciárias como o comércio e serviços, que estão diretamente
relacionadas à urbanização crescente (CIDE, 1998). Tendo uma população
de 52.464 habitantes (CIDE, 2001) possui, atualmente, nas atividades
terciárias a base da economia local (SMTDE, 2002).
O Brasil é um país com acelerada taxa de urbanização, em 1980 todas as
regiões já possuíam mais de 50% de sua população urbanizada (Moraes,
1999). Em Saquarema considera-se 96,1% da população residente em áreas
urbanas, superior a média da Região das Baixadas Litorâneas que é de
85,9% (CIDE, 2001).
PLANO DE AÇÃO GCI
COSTEIRA
I N T E G R A D A
4.A IMPORTÂNCIA DO GERENCIAMENTO INTEGRADO DA ZONA
COSTEIRA PARA O MUNICÍPIO
Desde os tempos da colonização portuguesa as lagunas têm sido exploradas
26
GESTÃO
PLANO DE AÇÃO GCI
RIO DE JANEIRO - BRASIL
devido à sua elevada produtividade econômica (Lamego, 1944). Os
ecossistemas lagunares apresentam uma grande riqueza biológica sendo
sistemas de interface, que por um lado servem de filtro à contaminação
oceânica dos materiais de origem continental e, por outro, fornecem
nutrientes para a manutenção de cadeias tróficas que abrangem toda a
margem continental. É largamente propalada a noção de que o equilíbrio
ecológico das lagoas costeiras afeta diretamente a atividade pesqueira ao
longo da costa, além de fornecer criadouro natural para muitas espécies de
elevado valor econômico como crustáceos e peixes (Barroso e Bernardes,
1995).
As lagunas apresentam o valor médio de produtividade biológica, que é
expresso em quantidade de carbono orgânico produzido por unidade de
área e de tempo (gramas de carbono/m2/ano), de aproximadamente 280g
C/m2/ano, muito próximo aos valores apresentados pelos estuários,
reconhecidamente um dos ecossistemas aquáticos mais produtivos de que
se tem conhecimento (Esteves, 1998). A importância socioeconômica das
lagunas de Saquarema sempre se destacou, principalmente, pela sua rica e
variada fauna ictiológica, caracterizando-se como um viveiro perene de
valiosas espécies, sobressaindo os seus incomparáveis camarões (Faria e
Magalhães, 1954).
A relevância deste estudo para o Município é decorrente de seu potencial
para a atividade turística e pelo fato de possuir um sistema lagunar ímpar.
Este sistema teve suas condições socioambientais melhoradas, com a
perenização do canal de ligação do mar com a laguna, através da
construção de um mole de aproximadamente 200 m, conhecido como Barra
A Etapa 2 consistiu no levantamento dos problemas sócioambientais da
zona costeira de Saquarema e na elaboração do Plano de Ação, para
solucionar os problemas mais abordados durante as reuniões dos grupos
representativos da comunidade. E na Etapa 3 foram propostas atividades
econômicas sustentáveis para o Município de Saquarema, juntamente com
a elaboração da matriz de conflitos de uso das lagunas, após a abertura da
Barra Franca (ligação perene da lagoa com o mar).
Foi utilizada a abordagem participativa como método complementar de
suporte à montagem do Plano de Ação para o Gerenciamento Integrado da
Zona Costeira, para a elaboração da Matriz de interesse e conflitos de usos
após a abertura da Barra Franca e para a proposição de atividades
sustentáveis. As reuniões regulares para apresentação dos resultados da
pesquisa foram feitas com os membros do Fórum DELIS (Desenvolvimento
Local e Sustentado de Saquarema), fórum bastante atuante e composto,
em sua maioria, por lideranças comunitárias. Estas reuniões foram o eixo
condutor no processo da abordagem participativa neste trabalho e se
realizaram nas últimas quartas-feiras a partir de agosto de 2002. O
processo participativo vem demonstrando a importância da comunidade na
identificação de problemas e na busca e implementação de propostas para
solucioná-los, de forma que os cidadãos se apropriem do seu
desenvolvimento (Petersen e Romano, 1999).
O presente estudo na Etapa 2 utilizou parte da metodologia aplicada no
Train-sea-coast aplicada no curso “Trocas e Inter-relações entre os
Sistemas Continentais e Oceânico adjacente - Rio de Janeiro” (Calliari et
al., 2000), introduzindo na mesma a abordagem participativa da
comunidade de Saquarema. Foi proposto um Plano de Ação para o
27
COSTEIRA
I N T E G R A D A
Franca. A poluição hídrica do sistema lagunar foi o principal motivo que levou
a Prefeitura Municipal realizar a obra de construção do guia correntes na
tentativa de recuperar a qualidade da água da lagoa (Wasserman, 2000).
Portanto, o objetivo deste estudo é identificar, de forma integrada e
participativa, os principais problemas socioambientais e conflitos de uso do
sistema lagunar de Saquarema e elaborar, um Plano de Ação para um futuro
Gerenciamento Integrado da Zona Costeira do Município de Saquarema,
visando desenvolvimento de atividades econômicassustentáveis.
5.METODOLOGIA
A metodologia foi elaborada após várias visitas ao Município de Saquarema
com o intuito de conhecer a área de estudo e a comunidade local, mantendo
contato com os principais grupos atuantes. As lideranças comunitárias
proporcionaram acesso aos dados dos principais problemas da região, como
a falta de saneamento básico, carências de transporte e muitos outros que
direta ou indiretamente estão ligados às questões socioambientais.
Este estudo foi elaborado em três etapas (Figura 2). A Etapa 1 teve início com
o levantamento dos dados socioeconômicos sobre a Região das Baixadas
Litorâneas, para a elaboração do diagnóstico socioeconômico do município.
Este diagnóstico foi realizado através de dados da Fundação Centro de
Informações do Estado do Rio de Janeiro - CIDE, em seus Anuários
Estatísticos nos anos de 1998, 1999, 2000 e 2001. Dentro do mesmo período,
fez-se um levantamento de indicadores socioambientais da região e dos
instrumentos de comando e controle pertinentes à Zona Costeira dos
Municípios da Região das Baixadas Litorâneas, enfatizando o Município de
Saquarema.
município de Saquarema da seguinte forma (Figura 3):
1. Realização de um levantamento dos atores do Município, principalmente
aqueles mais afeitos às questões sócioambientais.
2. Listaram-se os problemas da Zona Costeira, sem ordem de prioridades,
tipificando-os conforme a ocorrência (ocasional, freqüente), criticidade
(moderada, grave ou crítico) e abrangência. (local, regional e nacional). O
estágio foi determinado pela gravidade e pela dimensão do problema na
área de estudo. O estágio de prevenção está associado a uma futura
pressão, a que poderá ser submetida determinada faixa da zona costeira,
principalmente aquelas pouco exploradas. O estágio de atenuação é
auferido quando o impacto ambiental já existe, sendo uma das medidas, a
diminuição da pressão antrópica sobre esta faixa. Finalmente, quando o
estágio é de compensação, a faixa da zona costeira já está bastante
degradada, sendo os projetos de compensação de danos ambientais a
melhor forma de atuação.
3. Através de reuniões com os atores e dos levantamentos in situ, foram
ordenados os três principais problemas mais críticos da Zona Costeira de
Saquarema.
4. Estabeleceram-se os objetivos específicos para solucioná-los, levando em
consideração a relação custo-benefício para cada um dos problemas, de
modo a torná-las factíveis;
5. Foram propostas ações pertinentes à gestão da Zona Costeira. As ações
adotadas pelo Poder Público, em desacordo com a comunidade e aos
princípios técnicos, foram questionadas no estudo e propostas correções;
6. Indicou-se a utilização de ferramentas para as ações propostas;
7. Utilizaram-se indicadores para aferição dos resultados das ações
GESTÃO
RIO DE JANEIRO - BRASIL
Propostas considerando-se aqueles que melhor se adaptam às
particularidades da área de estudo.
Para a Matriz de Conflitos de Uso para a Laguna de Saquarema foi utilizada
a metodologia com base em Diegues (2001) listando no eixo horizontal os
grupos de interesse (ex: agropecuaristas, pescadores, concessionária de
água e esgotos, moradores do entorno etc.) e, no eixo vertical, os diversos
usos de um sistema lagunar (ex: pesca artesanal, pesca esportiva, esportes
náuticos, diluição de efluentes etc). Procurou-se estabelecer, para cada
grupo de interesse e para cada uso, as possíveis relações de interesse,
sendo estes classificados da seguinte forma: Interesses conflitivos, que
foram subdivididos em Importante (F1) e reduzidos (F0), nesta
classificação os conflitos de usos são detectados e avaliados os graus de
relação; Interesses complementares (C), são aqueles que se somam e
Sem relação relevante (0), não há uma correlação entre o grupo de
interesse e o uso.
Um modelo teórico foi aplicado para comparar diferentes atividades
econômicas através dos insumos oferecidos pelo município. Foi
considerado que a oferta de serviços ou insumos (transporte, água,
energia, etc.) como uma função inversa à dos seus custos, ou seja, quanto
maior a disponibilidade de um insumo e/ou serviço que um município ou
região puder ofertar menor será seu custo para quem deles demandar.
Para as propostas de atividades econômicas sustentáveis foi criado um
modelo teórico de comparação, que consistiu em classificar, através de
sinais matemáticos de adição e subtração, as maiores ou menores aptidões
que possuem as atividades econômicas propostas para o Município de
Saquarema. No eixo horizontal, foram listados dois ramos de atividades,
um de serviços e outro de atividades industrias que potencialmente
poderiam ser desenvolvidos na região. No eixo vertical, foram listados os
insumos oferecidos e necessários para desenvolvimento de atividades
econômicas e os impactos ao meio ambiente que estas atividades podem
exercer.
6.RESULTADOS E DISCUSSÃO
Na primeira etapa do trabalho concluiu-se que o Município de
Saquarema apresenta sérios problemas nas esferas econômicas,
sociais e políticas, que por conseqüência são os geradores dos
problemas ambientais. Em locais de baixa renda, antes dos problemas
ambientais, deve-se atentar para a pobreza e o melhoramento das
condições de vida das populações. Desta forma utilizou-se o Índice de
Qualidade Municipal - Carências, que é um indicador de segunda
geração, elaborado pela Fundação Centro de Informações e Dados do
Rio de Janeiro (CIDE, 2001), uma vez que contempla as interações de
outros indicadores relativos aos seguintes temas: saúde; educação;
habitação e saneamento; mercado de trabalho; comércio; segurança;
transportes; comunicações; esporte, cultura e lazer; participação
comunitária e descentralização administrativa.
O IQM-Carências informa que, quanto mais próximo dos 100 (cem)
pontos percentuais, mais carências relativas aos temas acima foram
detectadas no município; e quanto mais próximo de 0 (zero), melhor é a
sua qualidade de vida. Segundo este índice Saquarema se encontra na
26° posição em relação aos 92 municípios do Estado, sendo seu índice
de 58,7 pontos percentuais. Os percentuais das carências dos
municípios fluminenses situam-se na faixa de 32,4, os de menor
carência, e 64,0, os de maior carência. Saquarema está em terceiro
colocado dentre os municípios da Baixadas Litorâneas com mais
carências (Tabela 1) (CIDE/IQM-Carências, 2001).
O Município de Saquarema encontra-se com grandes carências em
diversas áreas do desenvolvimento humano. Este alto nível de carências
poderá influir de modo negativo no tocante à atratividade de investimentos
capazes de promover o seu crescimento econômico. As dificuldades para
superação destes problemas poderão comprometer a inserção do
Município nos processos modernizantes, devido ao alto grau de
compet itivid ade e qu alidad e reque rido pe lo merc ado int erno e
internacional.
Não se deve perder o elo de ligação entre as políticas ambientais e a questão
social, o crescimento econômico visando ao aumento da capacidade
produtiva de bens e serviços e do crescimento da força de trabalho (Sandroni,
2000), respeitando as suas vocações naturais e a capacidade de suporte dos
seus ecossistemas. Numa região como a do Município de Saquarema, é vital
para o combate à pobreza, mesmo em detrimento a políticas puramente
conservacionistas. É necessário definir vocações econômicas que resultem
no desenvolvimento do Município.
PLANO DE AÇÃO GCI
COSTEIRA
I N T E G R A D A
28
GESTÃO
PLANO DE AÇÃO GCI
RIO DE JANEIRO - BRASIL
Foram elencados 10 (dez) problemas ambientais, sem ordem de
prioridade, com vieses sociais e econômicos na Zona Costeira do Município
(Quadro 1), ou seja, de abrangência local, através de pesquisas na
literatura, em reuniões com os atores, em imagens de satélites e em
constatações in situ,. Os problemas foram classificados pelo pesquisador,
conforme a freqüência de ocorrência, freqüente ou ocasional e pelo grau de
criticidade, moderada, crítica e grave, encontrados na área de estudo.
Nesta fase do trabalho, foram apresentados a lideranças locais os problemas
relacionados, sendo escolhido três problemas considerados prioritários.
Para execução do Plano de Ação, os três problemas prioritários, que afetam a
Zona Costeira do Município (Quadro 2) foram ordenados conforme o grau de
criticidade baseado no estágio de degradação ambiental encontrado.
O estágio é determinado pela gravidade e pela dimensão do problema na
área de estudo. O estágio de prevenção está associado a uma futura
pressão, a que poderá ser submetida determinada faixa da zona costeira,
principalmente aquelas pouco exploradas. Encontra-se neste estágio os
aqüíferos subterrâneos das regiões colinosas do Município, onde estão os
poços artesianos para abastecimento de caminhões pipas. O estágio de
atenuação é auferido quando o impacto ambiental já existe, sendo uma das
medidas, a diminuição da pressão antrópica sobre esta faixa, é caso da
expansão urbana sobre a faixa de restinga pouco explorada e da falta de
infra-estrutura de saneamento. Finalmente, quando o estágio é de
compensação, a faixa da zona costeira já está bastante degradada, sendo
os projetos de compensação de danos ambientais a melhor forma de
atuação.
É muito importante que as comunidades identifiquem seus problemas e
implementem propostas para solucioná-los (Petersen e Romano, 1999).
Assim sendo, os resultados do Plano de Ação referente aos três problemas
prioritários apontados nas reuniões com as lideranças das comunidades
foram listados abaixo, com seus respectivos objetivos, as ações a serem
implementadas, as ferramentas de apoio as ações e os indicadores para o
alcance de seu sucesso:
vegetação natural (manguezais, nas matas de restingas) (objetivo 2 e 3);
5 Estimular a comunidade no auxílio ao Estado na proteção e preservação
da Reserva Ecológica de Jacarepiá (objetivo 3 e 4);
6 Replantar a vegetação no entorno das lagoas e nas faixas de restinga
(objetivos 2 e3);
7 Inserir no Plano Diretor as áreas demarcadas de FMP das Lagoas e outros
ecossistemas sensíveis como a restinga (objetivos 1,2, 3 e 4);
8 Obrigar os empreendedores imobiliários a apresentar estudos de impacto
ambiental e monitoramento dos novos loteamentos, mesmo em zonas
permitidas pelo Plano Diretor (objetivo 5);
9 Fazer o monitoramento das áreas consideradas pela Lei Orgânica de
Preservação Permanente e de Relevante Interesse Ecológico (objetivo 2, 3 e
4).
Problema 1 Expansão Urbana Desordenada.
Objetivos Específicos
1 Elaboração de um Plano de Ordenamento Territorial - Plano Diretor
2 Proteger os remanescentes da Faixa deRestinga adjacente à costa;
3 Criar a Faixa Marginal de Proteção para todo o Sistema Lagunar incluindo
as pequenaslagunas comoMarrecas, Jaconée Jacarepiá;
4 Respeitar o zoneamento estabelecido no Plano de Gestão para a APA de
Massambaba;
5 Determinar e minimizar os impactos de novos empreendimentos
imobiliários nas áreas de expansão no município.
Ações
1 Fomentar a criação dos conselhos municipais de meio ambiente e de
gerenciamento da Zona Costeira e a participação efetiva nos comitês de
gestão das lideranças comunitárias ( todos os objetivos);
2 Pressionar o Legislativo e o Executivo para a implantação de um Plano
Diretor, que venha a dar suporte as legislações ambientais e de usos do
solo (objetivo 1);
3 Solicitar ao Estado, através de seus órgãos responsáveis, a demarcação,
fiscalização e monitoramento das áreas de Faixa Marginal de Proteção das
Lagoas (objetivo 3);
4 Criar áreas municipais de proteção ambiental nos remanescentes de
29
COSTEIRA
I N T E G R A D A
Ferramentas
1 Legislações atuais em vigor nasesferas Municipal, Estadual e Federal;
2 Campanhas educativas para população;
3 Audiências Públicas para o desenvolvimento de projetos e para o resultado
dos Estudos deImpacto Ambiental dos futuros empreendimentoImobiliários;
4 Dados de imagens de satélites e aerofotogamétricos;
5 Incentivos fiscais, sobretudo para realização de Estudos de Impacto
Ambiental e monitoramentos voluntários.
Indicadores
1 Identificar o número de atores que participam das reuniões dos comitês de
gestão do meio ambiente e do gerenciamento da ZonaCosteira;
2 Participação da comunidade aumento ou diminuição determinando sua
representatividade.
3 Quantificar o número ou o incremento de ações ocorridas na Justiça;
4 Verificar a presença do Legislativo Municipal, quando se tratar de votação
de temas relevante ao problema.
5 Resultados do monitoramento das Áreas de Preservação Permanente e as
de Relevante Interesse Ecológico do Município segundo Lei Orgânica
Municipal.
6 De Qualidade de Vida e/ou Desenvolvimento Humano aumento,
diminuição ou estabilidade dos assentamentos humanos no município,
evitando ocupações irregulares.
Problema 2 - O alto grau de carência da infra-estrutura de saneamento
Objetivos Específicos
1 Implantar um sistema de coleta e tratamento do esgoto doméstico no
Município.
2 Implantar um programa de monitoramento da qualidade ambiental para
GESTÃO
Bacia da Laguna de Saquarema.
Ações
1 Construção de sistemas de coleta e tratamento de efluentes domésticos
em nível terciário, atualmente os projetos são em nível secundário. (objetivo
1)
2 Compatibilizar o ponto de descargas dos efluentes das estações de
tratamento com os estudos hidrodinâmicos de circulação das águas no
sistema lagunar. (objetivo 1)
3 Fazer os monitoramentos ambientais já sugeridos no Estudo de Impacto
Ambiental para Abertura da Barra Franca. (objetivo 2)
4 Educação ambiental para a comunidade (objetivo 1)
Ferramentas
1 - Legislações atuais em vigor nas esferas Municipal, Estadual e Federal
que garantam a preservação do meio ambiente e a qualidade de vida da
população;
2 O CONAMA 20 Classifica as águas salinas, salobras e doces em classes
de uso.
3 Campanhas educativas junto à comunidade para esclarecimento dos
resultados dos monitoramentos
4 Criação de uma cartilha para o desenvolvimento sustentável que atenda
a população e tire as suas dúvidas com relação aos aspectos ambientais do
município;
5 Edição de um livro técnico com a compilação dos resultados e discussões
dos trabalhos acadêmicos e científicos recentemente publicados que
tratam da gestão ambiental do Município;
6 Mo delos matem áticos de di spersão/di luição das p lumas de
contaminantes entre os diferentes compartimentos do sistema lagunar
7 Contratos com a concessionária de águas.
Indicadores
1 Estabelecimento de indicadores de monitoramento, conforme a sugestão
do EIA/RIMA da Abertura da Barra Franca (Wasserman, 2000), que devem
estar de acordo com as legislações vigentes.
1.1 Parâmetros Físico-químicos: Salinidade, temperatura, pH, Eh, TSS,
extinção da luz;
1.2 Parâmetros Químicos: Nitrato, nitrito, amônio, fósforo total dissolvido
e particulado, fosfato, nitrogênio total, carbono orgânico, sulfetos,
DBO, clorofila “a” e feopigmentos.
1.3 Parâmetros Bacteriológicos: preferencialmente Escherichia coli, ou
então, coliformes fecais e totais;
1.4 Parâmetros Físicos: Correntes, maré, batmetria e perfil de praia; e
1.5 Parâmetros Biológicos: ictiofauna e flora marginal, plânctons e fauna
em geral;
2 - De Qualidade de Vida e/ou Desenvolvimento Humano Percentual de
saneamento no Município;
3 Grau de satisfação da população com a empresa concessionária do
programa saneamento e abastecimento deágua;
Problema 3 Exploração inadequada dos aqüíferos subterrâneos
Objetivos específicos
1 Elaborar um Plano de Ordenamento Territorial - Plano Diretor,
considerando a disponibilidadede água dosus-solo
2 Coibir a exploração em poços de grande profundidade para fins
comerciais;
3 Não conceder o Licenciamento para estes poços até verificada a
natureza da exploração;
4 Aumentar o número de tomadas de água por parte da empresa
concessionária junto aos “pipeiros”, de maneira a diminuir a pressão sobre
o lençol freático
5 Elaborar um plano de monitoramento para verificar o rebaixamento do
lençol freático nas áreas onde ocorrem as explorações e regiões de
influência.
Ações
1 Construção por parte da empresa concessionária de novas tomadas de
água; (objetivos 2 e 4)
2 Melhorar a fiscalização por parte das agencias e órgãos competentes;
(objetivo 2)
3 Monitorar os poços de baixa profundidade no entorno das fontes de
exploração dos aqüíferos; (objetivo 5)
4 realizar campanhas educativas para que a população não adquira água
sem ser garantida a qualidade pela empresa concessionária; (objetivo 2)
5 realizar o cadastramento dos “pipeiros” pela Prefeitura em conjunto com
a empresa concessionária; (objetivos 1 e 2)
6 Criação de um selo que ateste a qualidade da água servida pelos
caminhões pipas; (objetivo 2 e 3)
7 Monitoramento bacteriológico da água segundo a legislação brasileira
para potabilidade da água (Portaria No. 1469 de 29 de dezembro de 2000);
(objetivo 1)
8 Estabelecimento da multas para os “ pipeiros” infratores. (objetivo 2)
RIO DE JANEIRO - BRASIL
PLANO DE AÇÃO GCI
COSTEIRA
I N T E G R A D A
Ferramentas
1 - Legislações atuais em vigor nas esferas Municipal, Estadual e Federal;
2 Campanhas educativas;
3 Construção de novas tomadas de águas para os “pipeiros”;
4 Mapa atual de abrangência da rede de abastecimento;
5 Cadastro municipal dos “pipeiros” regulamentados;
6 Recomendações do monitoramento realizado nas regiões no entorno da
captação dos poços de grande profundidade;
7 Fiscalização por parte dos órgãos ambientais.
Indicadores
1 De Qualidade de Vida e/ou Desenvolvimento Humano Percentual da
população que possui abastecimento de água pela rede no Município;
2 Percentual dos “pipeiros” que aderiram ao cadastramento;
3 Resultado dascampanhas deesclarecimento apopulação;
4 Indicadores sobre o nível de rebaixamento do lençol nas zonas do entorno
das captações dos aqüíferos subterrâneos;
5 Indicadores bacteriológicos e químicos de potabiliadade para o
abastecimento da água.
É possível verificar que este Plano de Ação relativo à expansão urbana
desordenada é um trabalho amplo, envolvendo uma série de atores sociais e
que, sobretudo, deve ser realizado de forma contínua, para garantir a
proteção e preservação do ambiente costeiro. A comunidade também
necessita ser orientada em termos de educação ambiental, para obter um
melhor conhecimento sobre as questões de saneamento básico e contribuir
para evitar a exploração dos aqüíferos subterrâneos. A exploração dos
aqüíferos subterrâneos vem ocorrendo clandestinamente nas localidades de
Rio Seco, Madressilva e Bonsucesso, região colinosa do Município de
Saquarema, para o abastecimento de caminhões pipas que fornecem água
para diversas localidades no Município que não recebem pela rede este
serviço. A Fundação Estadual de Engenharia do MeioAmbiente - FEEMA não
concede Licença Ambiental para estes poços uma vez que a Lei Estadual n°
3239, de 2 de agosto de 1999, que trata sobre os Recursos Hídricos
esclarece que, a outorga para uso das águas é concedida para um
outorgante, que na região em estudo é a empresa Águas de Juturnaíba, não
podendo outro explorá-la comercialmente.
Para a execução do Plano de Ação foram estabelecidas fases, para facilitar a
criação de grupos de trabalho entre os atores e parcerias com outras
instituições:
Primeira: Estabelecer os Grupos de Trabalhos por problemas elencados
através de parcerias com as Universidades e Institutos de Pesquisa;
Segunda: Criar um Mediador entre os Grupos de Trabalho e os Atores
(Comunidade e Poder Público Municipal, Estadual e Federal);
Terceira: Os Grupos de Trabalhos devem estabelecer as metas físicas e
financeiras para as ações propugnadas consonantes aos objetivos
propostos;
Quarta: O Poder Público Municipal deve realizar Projetos Específicos para
cada um dos problemas, em parceria com as Entidades representativas dos
Grupos de Trabalhos, de modo a angariar recursos financeiros e técnicos.
Alguns fatores que podem dificultar a realização do Plano de Ação também
foram identificados como:.
1 O não-comprometimento dos Atores com o Plano de Ação;
2 A não-avaliação de cada fase da execução do Plano de Ação por parte do
Poder Público junto à comunidade.
3 A figura do mediador não consegue fazer a inter-relação entre os Grupos
de Trabalho e os Atores;
4 Campanhas educativas mal preparadas;
5 O não-cumprimento dos Instrumentos de comando e controle existentes e
a não criaçãode novos;
6 A não-elaboração de um Plano Diretor para o Município.
7 O cálculo impreciso do valor dos investimentos relativos às Ações
propugnadas.
8 A não-identificação das Fontes de Recursos Financeiros para os Projetos
Específicos necessários.
Devido à abertura da Barra Franca, uma matriz de conflitos de uso foi
realizada para demonstrar os conflitos de interesse no ambiente lagunar
(Quadro 3). Embora a abertura seja positiva no sentido do incremento do
potencial pesqueiro das lagunas, mudará sobremaneira as relações físicoquímicas, biológicas e socioeconômicas da região.
Esta matriz de conflito indica uma série de atividades no sistema lagunar com
interesses conflitantes, que poderão ser gerados com a abertura da Barra
Franca. Sendo a vocação econômica da região a pesca artesanal e o
ecoturismo, estas atividades são as mais importantes de serem afetadas pelo
desenvolvimento da região, como, por exemplo, pelo aumento do despejo de
esgotos gerados pela cidade. Alguns conflitos já foram observados após a
abertura da Barra Franca, entre pescadores locais e imigrantes no ano de
2002, quando da pesca do camarão.
Desenvolvimento de atividades econômicas sustentáveis propostas neste
trabalho, não está atrelado à soberania do consumo, gerador da degradação
dos recursos naturais devido à abordagem antropocêntrica utilitarista, e sim o
que busca a satisfação das necessidades humanas através da inter-relação
30
GESTÃO
PLANO DE AÇÃO GCI
RIO DE JANEIRO - BRASIL
31
da natureza com as atividades antrópicas, como propõe a corrente de
pensamento da economia-ecológica (Constanza, 1997 apud Mota, 2001).
O Município de Saquarema tem sua vocação econômica semelhante as
demais localidades do litoral da Região das Baixadas Litorâneas.
Atualmente estas atividades encontram-se incipientes, sendo necessário
propor à comunidade, planos para que se tornem sustentáveis, de modo a
alcançarem o desenvolvimento econômico proposto acima. Estes planos
setoriais integrados devem propor mecanismos de geração de emprego e
renda que não objetivem somente o crescimento da pesca e o aumento do
número de turistas, mas que resgatem a cultura, melhorem a condição de
cidadãos e que tragam aos pescadores e à população residente, melhora
na qualidade de vida. Evitando o modelo de crescimento similar ao do
Município de Armação de Búzios, que incrementou um turismo sem
controle trazendo desigualdades sociais e degradação ambiental.
Para avaliar as aptidões e as vantagens comparativas, que mais se
compatibilizam ao Município de Saquarema, foi criada uma matriz de
atividades e insumos (Quadro 4 ). Neste modelo, foram empregadas as
vantagens comparativas ou aptidões entre dois segmentos de atividades
econômicas para o Município de Saquarema, o setor de serviços, incluindo
diversas modalidades de turismo e o setor industrial. Não foi aplicada a
comparação entre municípios, pela necessidade de se realizar um
diagnóstico socioeconômico e socioambiental mais apurado do município a
ser comparado, o que fugiria ao escopo do trabalho.
Podemos verificar na matriz a aptidão natural do município para o setor de
serviços, pela baixa demanda de insumos que esta atividade necessita
para ser implementada e pelo baixo impacto provocado ao meio ambiente,
ou seja, existe oferta de insumos suficiente para a execução de projetos
voltados ao turismo sustentável/ecoturismo e ao turismo esportivo. Cabe
ressaltar que, para o desenvolvimento do turismo esportivo, que ocorre
anualmente na região, existem problemas como a baixa qualificação da
mão-de-obra local e a deficiência nos serviços de comunicação,
principalmente quando da realização de eventos esportivos, como
campeonatos de surf e de vôlei. Devido às deficiências na infra-estrutura de
abastecimento de água e energia, aliado aos impactos consideráveis que
causam ao meio ambiente, o turismo de massa não deverá ser o objetivo
principal dos planos de turismo para o município.
Pelo modelo o turismo sustentável e o esportivo são os que melhor se
adaptam às condições naturais da região. Porém, não basta a vocação
turística para esta atividade tornar-se sustentável; exigirá também a
incorporação de novos princípios e valores éticos (Irving e Azevedo, 2002)
que, no caso de Saquarema, não estão incorporados à cultura local, até
porque, o município ainda depende economicamente do veraneio para
sobreviver. Apesar da baixa oferta para o abastecimento de água, energia,
COSTEIRA
I N T E G R A D A
vias de acesso e comunicação, essenciais em qualquer processo industrial, o
município possui um potencial para pequenas indústrias de doces e
compotas e de derivados de leite, face à disponibilidade de matéria prima
local, porém o impacto ao meio ambiente seria elevado.
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Poucos são os ecossistemas aquáticos continentais do Brasil que possuem
tantas possibilidades de uso múltiplo como as lagunas costeiras, mas que
podem ser também incluídas como os ecossistemas mais submetidos aos
impactos antrópicos (Esteves, 1998). Desta forma, o zoneamento dos usos
do sistema lagunar e oceânico adjacente de Saquarema é uma importante
medida para dirimir os conflitos que ocorrem e venham a ocorrer nestes
ecossistemas, garantindo a conservação destes ambientes pela
permanência das atividades que saibam respeitar os modos e costumes
tradicionais da população.
A participação da comunidade no desenvolvimento do presente estudo foi de
extrema importância, não apenas para identificar os problemas ambientais
observados em Saquarema, mas principalmente na construção de Planos de
Ação para o desenvolvimento da região. A construção de propostas de
atividades sustentáveis é a etapa prioritária nos planos para as Zonas
Costeiras onde o veraneio está estabelecido, sendo o principal gerador de
emprego. Um novo modelo de desenvolvimento local necessita ser
construído visando a atender as necessidades e os anseios da comunidade,
na geração renda e emprego respeitando as vocações naturais, sem
acarretar mais danos ao meio ambiente e à cultura local.
É importante frisar que a execução do Plano de Ação para a Zona Costeira
está na esfera do Poder Público e a contribuição deste trabalho é ordenar
metodologicamente osobjetivos, as ações propugnadas,as ferramentasque
podem ser aplicadas, os atores sociais e os indicadores de resultados para
resolução dos problemas elencados. Algumas das ações propugnadas
estão, em parte, sendo praticadas pelo Poder Público vigente em
Saquarema, porém a efetiva execução deste Plano se dará a partir da
pressão dos atores sociais.
8.AGRADECIMENTOS
Gostaríamos de agradecer as Secretarias Municipais de Meio Ambiente e a
Secretaria Municipal de Turismo e Desenvolvimento Sustentável pelos dados
e imagens fornecidas. Gostaríamos, também, de agradecer a comunidade de
Saquarema em especial aos Senhores(as): Darci Friggo, Manoel Milagres e
esposa, e a Vera Barreto coordenadora dos encontros do Fórum de
Desenvolvimento Local e Integrado de Saquarema (DELIS), que muito nos
ajudaram na busca de nossos resultados.
GESTÃO
RIO DE JANEIRO - BRASIL
PLANO DE AÇÃO GCI
COSTEIRA
I N T E G R A D A
9.BIBLIOGRAFIA
ALMEIDA, J. R.; MORAES, F. E.; SOUZA, J. M. & MALHEIROS, T. M. 1999.
Planejamento Ambiental: Caminho para participação popular e gestão
ambiental para o nosso futuro comum, um desafio. 2ª ed. Rio de Janeiro:
Thex Editora, 161 p.
BARROSO, L.V. & BERNARDES, M.C. 1995. Um patrimônio natural
ameaçado: poluição, invasões e turismo sem contrôle ameaçam lagoas
fluminenses. Ciência Hoje, v. 19, p. 70-74.
CALLIARI, L. J.; ASMUS, M. L.; REIS, E. G. & TAGLIANI, P. R.
2000.Gerenciamento Costeiro Integrado: Trocas e inter-relações entre os
sistemas continental e oceânico adjacente. 14 de agosto 24 de agosto de
2000; Rio de Janeiro: FURG, CIRM, DOALOS/ONU (Programa Train-SeaCoast Brasil). 10ª ed., pasta com 6 módulos e 4 sub-módulos, 290 p.
CALSJ - CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL PARA GESTÃO AMBIENTAL
DAS BACIAS HIDROGRÁFICAS DA REGIÃO DOS LAGOS, RIO SÃO
JOÃO E ZONA COSTEIRA. 2000.Panorama Geral do Município de
Saquarema. In: ENCONTRO DAS LAGOAS DE SAQUAREMA, JACONÉ E
BAC IA HID ROG RÁF ICA CON TRI BUI NTE . 200 0, Saq uar ema .
Anais...Saquarema: CALSJ, 30 p. p 3-5
CARVALHO,V. C. & RIZZO, H. G. 1994.A zona costeira: subsídios para uma
avaliação ambiental. MMA. Brasília: MMA.211p.
CICIN-SAIN, B. & KNECHT, R. W., 1998. Integrated coastal and ocean
management: concepts and practices, Washington DC:Island Press, 517 p.
CIDE - FUNDAÇÃO CENTRO DE INFORMAÇÕES E DADOS DO RIO DE
JANEIRO. 1998. Estado do Rio de Janeiro: Território, 2. ed. Rio de Janeiro:
SECPLAN - Fundação CIDE,. 80 p.
CIDE - FUNDAÇÃO CENTRO DE INFORMAÇÕES E DADOS DO RIO DE
JANEIRO. 2001. Anuário Estatístico do Rio Janeiro 2001. [CD-Rom].Rio de
Janeiro.
CIDE/IQM-Carências - FUNDAÇÃO CENTRO DE INFORMAÇÕES E
DADOS DO RIO DE JANEIRO (CIDE). Índice de Qualidade dos Municípios Carências. , 2001. Rio de Janeiro: CIDE. 67 p.
CIRM/PNGC II COMISSÃO INTERMINISTERIAL PARA OS RECURSOS
DO MAR. 1997. Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro PNGC II.
Brasília: CIRM,20 p.
DIEGUES, A. C. & ROSMAN, P. C.1998 Caracterização dos Ativos
Ambientais em áreas selecionadas da Zona Costeira: MMA; PNMA, 136p.
DIEGUES, A. C. 2001. Ecologia Humana e Planejamento Costeiro. 2 ed. São
Paulo: NUPAUB/USP, 225 p.
ESTEVES, F. A. 1998. Lagoas costeiras: Origem, funcionamento e
possibilidades de manejo. In____. Ecologia das Lagoas Costeiras do Parque
Nacional de Jurubatiba e do Município de Macaé-RJ. Rio de Janeiro:
Departamento de Ecologia, Instituto de Biologia - UFRJ, cap. 2, p.63-87.
FARIA, A. &; MAGALHÃES, 1954. E. Lagoa de Saquarema. Rio de Janeiro:
Ministério da Agricultura, Divisão de Caça e Pesca, 36 p.
FEEMA/Plano Diretor FUNDAÇÃO ESTADUAL DE ENGENHARIA DO
MEIO AMBIENTE. 2002. Área de Proteção da Massambaba Plano Diretor.
Rio de Janeiro: Governo do Estado do Rio de Janeiro/Secretaria de Estado
de Meio Ambiente e Projetos Especiais/FEEMA/Departamento de
Planejamento Ambiental DEP, 79 p.
32
GESTÃO
COSTEIRA
I N T E G R A D A
PLANO DE AÇÃO GCI
RIO DE JANEIRO - BRASIL
Planejamento Ambiental DEP, 79 p.
IRVING, M. A & AZEVEDO, J. 2002. Turismo: o desafio da sustentabilidade.
São Paulo: Futura, 200 p.
KNEIP, L. M. 2002. Saquarema 3.000 anos de pré-história. Saquarema:
Prefeitura Municipal de Saquarema/Secretaria Municipal de Educação e
Cultura/ Museu Nacional - UFRJ, 2p.
LAMEGO, A. R. 1945. Ciclo Evolutivo das Lagunas Fluminenses. Rio de
Janeiro: Ministério da Agricultura, Departamento Nacional da Produção
Mineral - Divisão de Geologia e Mineralogia, 48 p.
LAMEGO, A. R. 1944. O Homem e a restinga. Rio de Janeiro: Ministério da
Agricultura, Departamento Nacional da Produção Mineral - Divisão de
Geologia e Mineralogia, 307 p.
LEI Nº 7661. 1988. Base da Legislação Federal do Brasil. Lei nº 7.661.
Institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro. Brasília, Disponível
em <https://www.planalto.gov.br/> acessado em mar. de 2003.
MMA(a) MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. 2003. Gerenciamento
Costeiro. O Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro. Introdução.
B r a s í l i a ,
D i s p o n í v e l
e m :
<http://www.mma.gov.br/port/sqa/projeto/gerco/planocac.html. Acessado
em: 20 mar. 2003.
MMA(b) MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. 2003. Gerenciamento
Costeiro. O Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro. Objetivos do
P N G C .
B r a s í l i a ,
D i s p o n í v e l
e m :
<http://www.mma.gov.br/port/sqa/projeto/gerco/planocac.html. Acessado
em: mar. 2003.
MORAES, A. C. 1999 (certo???). Contribuições para a Gestão da Zona
Costeira do Brasil - Elementos para uma Geografia do Litoral Brasileiro, São
Paulo: Edusp, 229 p.
MOTA, J. A. 2001. O Valor da natureza: Economia e política dos recursos
ambientais. Rio de Janeiro: Garamond, 200 p.
MUEHE, D. & VALENTIN, E. 1998. O litoral do Estado do Rio de Janeiro uma caracterização físico-ambiental. UFRJ,
PETERSEN, P. & ROMANO, J. O. 1999. Abordagens participativas para o
desenvolvimento local. Rio de Janeiro: AS-PTA/Actionaid - Brasil, 144 p.
PNUE PROGRAME DES NATIONS UNIES POUR I´ENVIRONNEMENT.
2002 GEO-3 Le passé, le present et les perpectives d´avenir. Nairobi, Kenia:
UNEP,. 445 p.
SANDRONI, P. 2000. Novíssimo Dicionário de Economia. 5º ed. São Paulo:
Editora Best Seler/Círculo do Livro, 649 p.
SEMADS/FEEMA - SECRETARIA DE ESTADO DE MEIO AMBIENTE E
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E FUNDAÇÃO ESTADUAL DE
ENGENHARIA E MEIO AMBIENTE, 2000. Programa de Gerenciamento
Costeiro do Estado do Rio de Janeiro - Resumo. Rio de Janeiro:
SEMADS/FEEMA, 11p.
SMTDE - PREFEITURA MUNICIPAL DE SAQUAREMA - Secretaria de
Turismo e Desenvolvimento Econômico. 2002. Inventário Turístico de
Saquarema, Saquarema: PMS/SMTDE, 18 p.
WASSERMAN J. C. 2000. Estudo do Impacto Ambiental da Abertura da Barra
da Laguna de Saquarema. Saquarema: Prefeitura Municipal de Saquarema,
385 p.
Maiores Informações:
SERGIO RICARDO DA SILVEIRABARROS
Fundação de Estudos do Mar (FEMAR) e Universidade Federal Fluminense,
Doutorando do Departamento de Geografia.Rua Marquês de Olinda 18,
Botafogo, Rio de Janeiro, RJ, Brasil, [email protected]
MÔNICA WALLNER-KERSANACH
Fundação Universidade Federal do Rio Grande (FURG), Departamento de
Química, Av. Itália Km 8, Campus Carreiros, 96.201-900 Rio Grande, RS,
Brazil, [email protected]
JULIO CÉSAR ALVIN WASSERMAN
Universidade Federal Fluminense (UFF), Departamento de Análises GeoAmbiental, Av. Litorânea, s/n - 24020-340 Niterói, RJ, Brasil,
[email protected]
GESTÃO COSTEIRA INTEGRADA ESPECIAL: MANGUEZAIS BRASILEIROS, GERAÇÃO DE CONHECIMENTO E SUA
ADEQUADA DIVULGAÇÃO: ELO FUNDAMENTAL PARA O GERENCIAMENTO COSTEIRO INTEGRADO.
Mário Luiz Gomes Soares 1
Os manguezais são ecossistemas costeiros típicos de regiões tropicais e subtropicais. No Brasil os manguezais ocorrem ao longo de
praticamente todo o litoral, estendendo-se desde o estado de Santa Catarina até o extremo norte do país, no Amapá. Aalta plasticidade observada
nas espécies de mangue associada à ampla distribuição geográfica desse ecossistema no território nacional, ocupando regiões com grandes
diferenças nas características ambientais (sobretudo geológicas, geomorfológicas, climáticas e oceanográficas), faz com que o mesmo
ecossistema se apresente de forma estruturalmente variável ao longo do litoral brasileiro. No entanto, é importante destacarmos, que a esse
espectro ambiental ao qual os manguezais brasileiros estão submetidos, sobrepõem-se variabilidades e peculiaridades regionais nos setores
econômico, social, político e cultural. O conjunto de todas essas “variáveis” nos demonstra a impossibilidade de tratarmos os nossos manguezais
de forma única e homogênea, principalmente quando inserimos o mesmo no contexto do Gerenciamento Costeiro Integrado, onde “variáveis”
econômicas, sociais, culturais e políticas exercem um importante papel, ao sacarmos o ecossistema de uma visão meramente ecológica, do ponto
de vista acadêmico.
Apesar de seu destaque, o ecossistema manguezal ainda sofre com o descaso de diversos segmentos de nossa sociedade, o qual se reflete nas
formas de uso não sustentável observadas ao longo de todo nosso litoral; nas diferentes formas de destruição do ecossistema; na falta de
conscientização da sociedade como um todo e; no descaso e conivência do poder público nas diferentes esferas (federal, estadual e municipal),
no que se refere à conservação do ecossistema e sua utilização socialmente justa.
Assim sendo, é fundamental o maior envolvimento da comunidade acadêmica nas questões que envolvem o ecossistema manguezal, no âmbito
do Gerenciamento Costeiro Integrado. Essa necessidade fica visível, ao analisarmos o nível de conhecimento acerca desse ecossistema no
Brasil, no que se refere à divulgação dos resultados de pesquisas científicas, bem como da utilização dos mesmos pelos setores responsáveis
pela gestão ambiental no território nacional, nas unidades da federação e nos nossos municípios. Em outras palavras, se por um lado alguns
grupos de pesquisa produzem conhecimentos de alto nível, os quais são amplamente divulgados, por outro lado vários estudos têm seus
resultados divulgados de forma restrita ou inadequada, muitas vezes sob a forma de relatórios, dissertações, teses ou em publicações de caráter
regional. Em ambos os casos o conhecimento gerado pelos grupos de pesquisa atinge de forma lenta ou inadequada os setores responsáveis pela
gestão ambiental, ou por terem resultados divulgados apenas em revistas de caráter internacional (normalmente em inglês) ou por terem seus
resultados divulgados de forma inadequada.
Ciente dessas dificuldades a revista Gerenciamento Costeiro Integrado decidiu dedicar um número especial ao ecossistema manguezal, que será
editado pelos professores Mário Luiz Gomes Soares (Universidade do Estado do Rio de Janeiro) e Mônica Maria Pereira Tognella-De-Rosa
(Universidade do Vale do Itajaí). O convite para que artigos fossem submetidos foi amplamente divulgado nos centros de pesquisa e ensino do
Brasil. Dessa forma abrimos a possibilidade de uma difusão mais eficaz dos resultados existentes sobre os manguezais brasileiros, permitindo
que tanto grupos consolidados e tradicionais na pesquisa acerca desse ecossistema, como grupos emergentes e de relevância regional
apresentem seus dados em uma publicação que busca manter um elo entre a geração do conhecimento científico e sua aplicação em benefício da
sociedade. A necessidade de tal veículo em caráter nacional ficou evidente ao termos a satisfação de receber num primeiro momento mais de uma
centena de propostas de artigos, oriundos de todas as regiões do Brasil, de grupos de pesquisa consolidados e emergentes e com abordagens as
mais diversas.
Núcleo de Estudos em Manguezais, Departamento de Oceanografia – Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Rua São Francisco Xavier, 524 – sala 4019-E.
Maracanã, Rio de Janeiro – RJ.
E-mail: [email protected]
33
GESTÃO
COSTEIRA
I N T E G R A D A
AGENDA AMBIENTAL PORTUÁRIA: A COMPETITIVIDADE DOS PORTOS E A NEGOCIAÇÃO DE CONFLITOS
PORT ENVIRONMENTAL AGENDA: THE COMPETITIVENESS OF PORTS AND THE NEGOTIATION OF
CONFLICTS
ÍCARO CUNHA
RESUMO: O trabalho apresenta uma análise da Gestão Ambiental
Portuária, frente aos conflitos que a atividade portuária produz no ambiente
em que se insere. Aponta as vantagens competitivas dos portos ao
considerarem, de forma correta, a questão ambiental. O texto analise o
problema do s portos em e stabelecer em ações de g estão com
conformidade ambiental e propõe uma discussão sobre a Agenda
Ambiental Portuária Local.
PALAVRAS-CHAVE: Agenda Ambiental Portuária, competitividade,
estratégias de gestão.
ABSTRACT: The work presents an analysis of the Port Environment
Management, facing the conflicts that the port activity causes to the
environment where it is present. It points out the competitive advantages of
ports when considering, in a correct way, the environmental matter. The text
analyses the problem of the ports in establishing management actions with
environmental accordance and proposes a discussion about the Local Port
Environmental Agenda.
KEY-WORDS: Port Environmental Agenda, competitiveness, management
strategies.
1. GESTÃO PORTUÁRIA E CONFLITO AMBIENTAL
As atividades portuárias estão na origem de amplas transformações dos
ambientes regionais, e carregam constantemente vasto potencial de
impactos. As dragagens e a disposição dos materiais dragados somam-se
neste rol a acidentes ambientais com derramamento de produtos; geração
de resíduos sólidos; contaminações por lavagens de embarcações e
drenagens de instalações; introdução de organismos exóticos nocivos
embarcados em outras partes do Planeta, nas águas de lastro dos navios;
lançamento de efluentes líquidos e gasosos. Projetos de expansão de
instalações portuárias acarretam alterações na dinâmica costeira,
induzindo processos erosivos e alterações na linha de costa; supressão de
manguezais e outros ecossistemas costeiros; aterros, dragagens,
alterações na paisagem, comprometimento de outros usos dos recursos
ambientais, como turismo, pesca, transporte local (CIRM, 1998; Porto e
Teixeira, 2002).
O papel dos portos na dinâmica territorial vai mais além. Os portos são infraestruturas estruturantes, como assinala Barragan (1995): por seu papel de
elos entre circuitos econômicos desenrolados no interior do território e
fluxos comerciais externos concretizados através do transporte marítimo,
determinam a (re) configuração de malhas territoriais, articulando-se a
outros modais de transporte e regiões produtivas. Em áreas portuárias, os
usos das águas estão na base da dinâmica territorial, assumindo papel
central na vida das cidades portuárias, desafiadas pelas mudanças
produtivas e tecnológicas dos portos a redesenharem-se e reinventaremse como paisagem, espaço urbano, meio de sobrevivência e socialização,
lugar com identidade própria na rede global (Ferreira e Castro, 1999;
Meyer,1999). Historicamente, as cidades portuárias alternam ciclos de
maior e menor integração com seus portos , ora deles vivendo, ora
sobrevivendo a eles.
A relação do porto com o meio físico também muda na história. Espaços de
águas calmas e abrigadas, em certas eras ideais para abrigar as estruturas
de carga e descarga, podem tornar-se limitados para os novos navios de
grande calado.
A política ambiental brasileira tardou em reconhecer a importância dos
portos como fenômenos de modificação dos ambientes regionais. A agenda
ambiental portuária data de 1998, articulando as áreas de meio ambiente e
transportes através das políticas de Gerenciamento Costeiro e de
modernização dos portos (CIRM, 1998). Esta Agenda propõe o
desenvolvimento de um modelo de gestão ambiental portuária pautado nas
políticas de meio ambiente, recursos do mar e recursos hídricos,
orientando-se ainda pelas convenções internacionais e pelo Plano
Nacional de Gerenciamento Costeiro. As propostas de ampliação dos
portos devem compatibilizar-se com o zoneamento ecológico-econômico
da costa, e os Planos de Desenvolvimento e Zoneamento devem ser
concebidos de acordo com os Planos Diretores municipais e propostas de
revitalização de áreas portuárias.
O desafio que se coloca para ambos os lados é a construção de
procedimentos sobre novas bases sustentáveis. A sustentabilidade, como
propõe Sachs, vai além da dimensão ambiental. Deve apoiar-se na
sustentabilidade social, a própria finalidade do desenvolvimento; ter como
corolário uma sustentabilidade cultural; uma distribuição territorial
equilibrada das atividades humanas; e contemplar a necessidade da
sustentabilidade econômica (Sachs, 2002). Desenvolvimento sustentável,
ou ecodesenvolvimento, para este autor é um caminho mais próximo se for
possível construir uma gestão negociada e contratual dos recursos, capaz de
equacionar os conflitos que surgem.
Os conflitos sócio-ambientais podem ser entendidos como disputas entre
grupos sociais derivadas dos distintos tipos de relações por eles mantidas
com seu meio natural. Há três dimensões básicas a serem consideradas no
entendimento e na análise destes conflitos: o mundo biofísico e os ciclos
naturais, o mundo humano e suas estruturas sociais, e o relacionamento
dinâmico, interdependente, entre estes dois mundos. Ocorrem conflitos pelo
controle dos recursosnaturais, conflitos derivadosdos impactos ambientaise
sociais decorrentes de determinados usos, e também aqueles ligados aos
usos e apropriações dos conhecimentos ambientais (Little, 2001).
A importância do campo de conflitos ambientais para as atividades
empresariais é reconhecida na visão da empresa pela teoria dos
stakeholders. Estratégias ambientais empresariais são analisadas pelo
prisma da negociação com diferentes grupos de interesses, que sofrem a
influência e por sua vez podem influenciar o campo de atividades das
empresas, questionando ou contribuindo para consolidar sua legitimidade
(Andrade, 2000).
São freqüentes as abordagens que reconhecem o conflito ambiental como
algo a ser encarado como prioridade pela política ambiental brasileira, um
campo onde é fundamental avançar para um estágio de gestão negociada
(Leis, 1999).
A negociação é apontada justamente como via para operacionalizar o
conceito de desenvolvimento sustentável, através da construção de
consensos em torno de planos que incorporem progressivamente os
requisitos ambientais, na proposta do Programa Internacional de
Gerenciamento da Sustentabilidade, da Sustainability Challenge
Foundation. Para trabalhar o obstáculo da falta de habilidades de
negociação, este Programa traz a abordagem dos ganhos mútuos, ancorada
na experiência do Consensus Building Institute, mantido pelo Massachussets
Institute of Technology e pela Harvard Low School.
A abordagem dos ganhos mútuos propõe construir jogos em que todos
podem ganhar, o que se torna possível desde que cada ator desenvolva a
capacidade de colocar-se no lugar do outro, entendendo suas motivações e
necessidades. Um primeiro passo neste processo de facilitação é a
identificação de todos os atores que devem participar das negociações,
evitando-se deixar de fora do processo interesses de peso. A observação
dos diversos atores que integram o campo dos conflitos deve permitir a
construção de uma matriz com os resultados ideais e os mínimos aceitáveis
para cada um, de forma a permitir a antevisão de possíveis pautas de
entendimento. A dinâmica de construção de consensos pode ser facilitada
por articulações entre os jogadores, compondo blocos de interesses em torno
de conjuntos de metas comuns. Nessa construção, deve-se evitar a
contraposição de diferentes valores pessoais, deslocando-se sempre as
discussões para o campo das questões práticas . Nesse sentido, o mediador
ou facilitador deve ter habilidades específicas, incluindo-se a organização de
uma pauta de debates que promova consensos parciais, gerando atitudes
mais confiantes e menos agressivas, de forma a permitir que as grandes
questões de fundo possam então ser enfrentadas, de forma cooperativa
(Susskind & Field, 1997 ; Susskind et al., 2000).
Quando aborda a negociação para construir o ecodesenvolvimento, Sachs
(2002) lembra da importância de aproveitar os sistemas tradicionais de
gestão dos recursos. Nesta mesma linha, Ostrom e MacKean (2001) vão
buscar nas sociedades tradicionais exemplos de mecanismos de decisão
sobre recursos de uso comum, ou recursos de propriedade compartilhada,
conjuntos de cuja indivisibilidade dependem os serviços por eles prestados
às sociedades humanas, como florestas que recarregam mananciais, ou
mares cujas condições de qualidade permitem a renovação de cardumes
essenciais ao sustento de certos grupos humanos.
Para estas autoras, as sociedades modernas deveriam reconhecer que a
propriedade privada de determinados bens, longe de se contrapor a regras
de prudência ecológica que representam limites ao uso de certos recursos,
AGENDA AMBIENTAL PORTUÁRIA
SÃO PAULO - BRASIL
34
GESTÃO
AGENDA AMBIENTAL PORTUÁRIA
SÃO PAULO - BRASIL
encontra complementaridade na existência de recursos de propriedade
compartilhada, em relação aos quais o único uso racional é aquele definido
coletivamente, com parâmetros que mantêm a integridade do patrimônio
comum. Um zoneamento urbano é um exemplo de gestão em que
procedimentos modernos se aproximam desta racionalidade tradicional,
exercida de forma social e negociada entre membros de uma comunidade
ou região.
2. METODOLOGIA
Este trabalho aproveita os primeiros resultados de trabalho de pesquisa em
curso, em projeto na modalidade Políticas Públicas de auxílios pesquisa da
agência paulista de fomento à pesquisa, FAPESP. A dinâmica proposta
para os trabalhos visa subsidiar a incorporação de negociação de conflitos
no processo de gestão ambiental. A adequação da abordagem dos ganhos
mútuos para negociação ambiental em nossa realidade, o levantamento e
análise das políticas ambientais incidentes na região, os comportamentos
dos diferentes atores, são temas cujo estudo se fará mediante observação
participante, em especial nas dinâmicas de oficinas de sustentabilidade e
oficinas de capacitação em negociação ambiental, com utilização de jogos
de simulação de conflitos. Levantamentos complementares utilizam
entrevistas com pessoal de agências governamentais de meio ambiente,
segmentos com responsabilidade gerencial na atividade portuária, setores
da comunidade, autoridades locais; bem como estudo de documentos e
relatórios técnicos, e acompanhamento de imprensa regional. A fim de
balizar e fornecer subsídios aos atores locais, são pesquisadas
experiências de gestão ambiental em outros portos brasileiros naquilo que
diz respeito à implantação de agendasambientais locais.
Os resultados apresentados neste artigo representam fase exploratória da
pesquisa, e resultam de registros obtidos em atividades de discussão com
diferentes atores, promovidas pela equipe de pesquisa em colaboração
com a autoridade portuária de Santos e a agência de controle ambiental,
como parte do trabalho de discussão da agenda ambiental para este
importante porto brasileiro.
3. AGENDA AMBIENTAL PORTUÁRIA LOCAL: O MEIO AMBIENTE
COMO VANTAGEM COMPETITIVA PARA OS PORTOS BRASILEIROS
A construção de mecanismos adequados de gestão ambiental em relação
às atividades portuárias no Brasil é uma meta que se enquadra no conceito
mais amplo de transporte ambientalmente sustentável, ou seja ...
“transporte que não coloque em risco a saúde pública ou ecossistemas e
que atenda às necessidades de mobilidade de forma consistente com (a) o
uso de recursos renováveis em níveis abaixo de suas taxas de regeneração
e (b) o uso de recursos não renováveis em níveis abaixo do
desenvolvimento de substitutos renováveis” (Política Ambiental do
Ministério dos Transportes, adotando definição da OCDE).
Nessa perspectiva, o objetivo geral de adequar o subsetor portuário aos
novos parâmetros ambientais vigentes no país se desdobra em objetivos
específicos:
• promover o controle ambiental da atividade portuária
• inserir as atividades portuárias no âmbito do gerenciamento costeiro
• implementar unidades de gerenciamento ambiental nos portos
organizados
• implementar os setores de gerenciamento ambiental nas instalações
portuárias fora do porto organizado
• regulamentar os procedimentos da operação portuária, adequando-os
aos padrões ambientais
• capacitar recursos humanos para a gestão ambiental portuária.
A idéia de uma política sustentável de transportes, com seus
desdobramentos para a área portuária, representa a aproximação deste
setor com a nova perspectiva de gestão em que a incorporação das
questões ambientais é entendida como uma necessidade para o mundo
dos negócios, e como um horizonte para construção de vantagens
competitivas diante de novos ambientes caracterizados pela ascensão
deste tema.
A modernização dos portos brasileiros traz a realidade da competição para
este campo de atividade econômica, redefinindo sua articulação com os
demais elos das cadeias logísticas. Num contexto de crescente integração
das economias e processos produtivos, e conseqüente aumento dos
volumes e velocidades dos fluxos de bens entre diferentes lugares, a
qualidade ambiental, desafio posto de forma definitiva para o campo
empresarial, torna-se tema essencial também para os portos.
4. SISTEMAS DE GESTÃO AMBIENTAL EMPRESARIAL E OS
REQUISITOS DE CONFORMIDADE
Para o Diretor do Sindicato de empresas operadoras portuárias de Santos,
Carlos Magano, há três grandes conveniências em implantar um sistema de
gestão ambiental: não ficar suscetível a processos de Responsabilidade
Civil; conseguir facilidades em órgãos de desenvolvimento; e conseguir
atender a regulamentações cada vez mais rígidas (Magano, 2004).
35
COSTEIRA
I N T E G R A D A
Adicionalmente, a empresa obtém redução de custos através da prevenção e
análise de ameaças de origem ambiental; da economia de recursos
utilizados; e pela minimização da geração e disposição de resíduos. Em
relação ao mercado, a empresa se beneficia com a certificação ambiental,
com a melhoria de sua imagem institucional e com a redução de riscos de
envolvimento com passivos ambientais (Pompéia, 2004).
A implantação de sistemas de gestão ambiental e a busca da certificação são
iniciativas voluntárias das empresas, que atendem a normas desenvolvidas
com a participação das mesmas, através dos comitês nacionais e
internacionais. No caso dos portos brasileiros, a Agenda Ambiental Portuária
estabeleceu a certificação das operadoras como um objetivo a ser promovido
pelas unidades de gestão ambiental das autoridades portuárias.
Como é bem sabido, a conformidade legal é um requisito básico do sistema
de gestão ambiental, que será verificado a cada rodada periódica de auditoria
do processo. Trata-se de uma condição necessária, ainda que não suficiente
ao longo do tempo, quando a evolução do processo de melhoria contínua
estabelecerá metas que podem vir a ultrapassar o estrito atendimento a
normas e padrões da legislação ambiental.
Assim, embora escapando do universo dos regulamentos fundados na
legislação ambiental, as normas do processo de certificação ambiental
geram a demanda pela conformidade com estes mesmos regulamentos. As
atividades portuárias, para obterem certificação, devem estar regularizadas
junto aos órgãos ambientais governamentais.
Embora as certificações de cada empresa se relacionem aos seus próprios
sistemas de gestão, estes guardam interfaces com a situação geral de cada
porto, inclusive em relação a possíveis soluções conjuntas para
determinados temas, como a disposição de resíduos, ou o gerenciamento de
riscos. Da mesma forma, investimentos em infra-estrutura, de interesse
geral, como obras de dragagem ou novos acessos, dependem da aprovação
por parte dos órgãos ambientais.
5. O GARGALO DA CONFORMIDADE AMBIENTAL DOS PORTOS
A preocupação do Governo Federal com a ampliação das exportações
brasileiras levou à priorização de 11 portos elegidos para receberem
investimentos em algum tipo de infra-estrutura. Este plano recebeu a
denominação de Agenda Portos.
Analisando as interações entre a Agenda Portos e a Área Ambiental (cf.
registro de março de 2005), dos 11 portos priorizados, 9 estão em situação de
não conformidade em relação à segurança ambiental (licenciamento
ambiental e planos de emergência). Quanto à gestão de resíduos (dragagem
e passivos ambientais), 10 destes portos estão em situação de não
conformidade.
As dificuldades de regularização das atividades portuárias em relação aos
parâmetros ambientais são conseqüência não apenas da ausência histórica
das preocupações ambientais por parte de gestores e operadores destas
atividades. Devem ser igualmente reconhecidas e postas em pauta as
limitações da política ambiental pública em seu atual estágio de evolução no
país, limitações estas tanto mais relevantes quanto se trata de administrar
situações e atividades pré-existentes, que não passaram por licenciamentos
prévios. Estas dificuldades se ampliam quando é o caso, típico dos portos, de
administrar transformações múltiplas e complexas em ambientes regionais
naturais e construídos, diversificados, o que esbarra geralmente na ausência
de políticas ambientais integradas e abrangentes em escalas regionais.
Nestes casos, o enquadramento ambiental das práticas produtivas
apresenta impasses que representam dificuldades gerenciais pelo lado dos
órgãos ambientais e pelo lado dos empreendedores econômicos, sendo
interesse de ambas as partes encontrar vias para operacionalizar este
enquadramento que em geral só poderá se dar de forma gradual e
progressiva.
A ameaça que surge para agentes econômicos e pessoal dos órgãos
ambientais é o contexto de conflito ambiental, em que diferentes segmentos
das sociedades regionais têm interesses legítimos relacionados à busca de
melhor qualidade ambiental, pressionando por soluções nesse sentido. Num
ambiente marcado pela diretriz legal do acesso à informação e à participação
nos processos decisórios em aspectos ambientais, mas também pela falta de
mecanismos e de uma cultura de construção de entendimentos em situações
de conflitos entre múltiplos atores, as decisões refugiam-se na letra da lei,
cuja concepção, embora abrangente, não esgota as possibilidades dos
desafios à gestão de situações de fato, relacionadas a ações
transformadoras do ambiente forjadas em período histórico em que as
prudências ambientais eram fator alheio à racionalidade econômica que
norteava os projetos de desenvolvimento.
Recentemente, a discussão dentro do Conselho Estadual de Meio Ambiente
do pedido de licenciamento para a dragagem do Canal de Piaçaguera,
acesso para o porto da Cosipa, foi barrada por medida judicial de iniciativa do
Ministério Público, cujos representantes não estavam satisfeitos com os
procedimentos relativos à obtenção da licença prévia. Um fato como esse
ilustra o contexto que aqui se busca desenhar.
O ambiente de conflito, ensejando o temor em relação a movimentos que
GESTÃO
deságüem em ações judiciais e de responsabilidade, leva os decisores a
guiarem-se pelos parâmetros estritos da lei. O que deve ser examinado em
profundidade é: por que o estrito cumprimento da lei ambiental não resolve
por si só estas situações de fato?
6. QUEM DÁ AS LICENÇAS AMBIENTAIS? CENÁRIO DE CONFLITOS
AMBIENTAIS, E AS LIMITAÇÕES DA POLÍTICA AMBIENTAL NA ZONA
COSTEIRA.
A política ambiental brasileira já não vive o tempo do comando e controle
exercido por órgãos governamentais, puramente. Pelo lado das empresas,
há uma enorme multiplicação de modelos de gestão pró-ativos, em que a
certificação ambiental é apenas o passo inicial. O terceiro pólo das
decisões, o conjunto das entidades da sociedade civil, dispõe de vários
canais de influência, podendo no limite contar com o respaldo do Ministério
Público sempre que se suponha que direitos não tenham sido garantidos.
Essa configuração leva à idéia de que hoje, quem dá as licenças ambientais
no Brasil éa sociedade (Almeida,2002).
Em relação às atividades portuárias, podem ser destacados alguns
aspectos centrais para analisar a dinâmica de conflitos ambientais, alguns
deles comuns a outros ramos de atividades.
Boa parte destes fatores de conflito se relacionam ao desempenho das
agências ambientais, sendo o mais visível, hoje, o relativo aos
licenciamentos ambientais e seu tempo de tramitação.
Reconhecidamente, a burocracia brasileira de meio ambiente vem sendo
construída pela instituição de sucessivas burocracias especializadas, por
vezes superpostas em seu campo de competências legais. A meta de uma
atuação integrada vem sendo perseguida, tendo como marcos centrais a
constituição do IBAMA, do Ministério do Meio Ambiente, a lei do SNUC
sistema nacional de unidades de conservação, ou a Resolução 237. Entre
União e estados, são diversos órgãos com histórias, filiações institucionais
e culturas técnicas muito diferentes. Mas é forçoso reconhecer que de
forma geral não há uma política ambiental integrada, em que os
instrumentos de gestão disponíveis em nossa ordem jurídica sejam
utilizados articuladamente. A desarticulação é o padrão geral entre
diferentes agências; mesmo dentro das agências, entre seus diferentes
setores, é raro encontrar, por exemplo, ações de controle sendo
direcionadas e executadas tendo como orientação o planejamento
ambiental; utilizando como instrumento auxiliar a educação ambiental, e
recebendo o feed back do monitoramento.
Dos instrumentos de gestão disponíveis, o mais utilizado e mais visível é o
controle. É também o mais conflitivo. O planejamento ambiental parte de
uma dada realidade e propõe metas; nesse sentido, incorpora a não
conformidade e coloca a perspectiva de seu enquadramento. O controle
trata de enquadrar as atividades nas normas e padrões existentes,
podendo recorrer, como já comentado, a TACs, com os limites deste
instrumento.
Portos lidam no dia a dia com grande número de agências de controle.
Controles de poluição, controles de desmatamento, controles de usos de
recursos naturais, unidades de conservação terrestres e eventualmente
marinhas, bens culturais protegidos, sistemas de recursos hídricos,
vigilância sanitária, e cada ramo por vezes unindo (?) esferas federal,
estadual e municipal. Sendo a gestão ambiental portuária um novo campo
de atuação, à perplexidade dos atores econômicos se soma a perplexidade
dos agentes encarregados de controles para os quais as agências e as
equipes estão despreparadas e não equipadas.
As diferenças gerenciais entre as agências ambientais de controle, quando
ocorrem entre diferentes estados brasileiros, podem inclusive tornar-se
fator de competição perversa, na possibilidade de prática de tarifas mais
vantajosas por parte de portos dos quais não é exigido o mesmo padrão de
controle de outra região.
Dificuldades que já eram sentidas em outros tipos de empreendimentos
tornam-se mais agudas no licenciamento de atividades portuárias. Um EIARIMA de ampliação portuária em região de conurbação localizada em
espaço de estuário é um bom exemplo. De um lado, a área de avaliação de
impactos do órgão licenciador se ressente da dificuldade em avaliar caso a
caso as propostas de ampliação, cada novo terminal proposto, pois é óbvio
que se desenha um conjunto de impactos na articulação do novo conjunto
de empreendimentos, que supera em muito o impacto específico de cada
terminal. Do lado dos empreendedores, e da autoridade portuária, sente-se
falta de um planejamento territorial prévio por parte da agência ambiental,
que estabeleça as possibilidades de expansão dentro das quais o porto
orientará os projetos específicos. Diretrizes ! clama um lado; diretrizes !
clama o outro lado.
Passivos ambientais acumulados no tempo, que muitas vezes não são da
exclusiva ou principal responsabilidade dos portos, são focos para
impasses decisórios. São custos herdados do passado, externalidades que
agora desafiam à sua internalização e para tanto demandam investimentos
que fazem falta para a expansão dos negócios.
O terceiro pólo decisório, o leque de entidades da sociedade civil, encontra
suas próprias dificuldades em participar desse processo e acompanhar as
SÃO PAULO - BRASIL
decisões do licenciamento. Dos vários fatores a considerar, para enxergar a
dinâmica das atitudes neste campo, deve-se destacar a influência ainda
recorrente da mentalidade preservacionista, os ideais de manutenção da
natureza intocada que tanta influência tiveram na primeira fase do
ambientalismo brasileiro e que ainda têm ressonância não só entre estes
atores mas nas formas de trabalhar a questão ambiental de diversos setores,
como a mídia. No senso comum, a palavra mais usada quando se fala em
meio ambiente é preservar. Num tempo em que a palavra de ordem em
relação aos ambientes brasileiros, via de regra infelizmente deve ser
transformar : transformar para melhor, face a seu estágio de devastação,
poluição, insalubridade.
Em verdade, o campo da sociedade civil é um leque de interesses diversos,
aparecendo por exemplo grupos cujo conflito com a atividade portuária
refere-se à disputa por recursos ou espaços, como no caso de pescadores ou
moradores de áreas próximas, cuja dificuldade é fazerem-se ouvir ou mesmo
ter acesso aos momentos de decisão sobre empreendimentos que depois
afetarão fortemente suas vidas. Sempre que sejam grupos pequenos, ou de
baixa renda, sua situação gerará o sentimento de injustiça, dando lugar a
ações agressivas, que fogem ao campo do diálogo.
Outro aspecto relevante é a dificuldade de lidar em cada situação com os
condicionantes ambientais regionais. Vários portos, como nos exemplos de
Santos ou São Sebastião, intalaram-se ou ampliaram-se no interior de
conjuntos naturais singulares em sua importância e por isso hoje
enquadrados em políticas de proteção como espaços absolutamente
prioritários. O porto pode estar fora das Unidades de Conservação, mas seus
acessos de carga enfrentarão este condicionamento nos casos citados, a
travessia da Mata Atlântica. O mesmo vale para conjuntos históricos
tombados no perímetro urbano, onde portos antigos foram a origem das
cidades coloniais cujos remanescentes agora condicionam as estratégias de
expansão das atividades dos portos que explicam a existência das cidades...
Tratam-se de condicionantes que simplesmente não podem ser ignorados,
por seus valores concretos e simbólicos, desafiando à sofisticação técnica e
a custos de empreendimentos diferenciados para sua superação; além de,
novamente, colocar em pauta os limites da gestão ambiental governamental,
já que afloram as precariedades dos trabalhos de implantação das UCs, das
políticas de patrimônio histórico, de gestão urbana, etc..
Os fatores de conflito selecionados por sua importância dentre um conjunto
muito mais amplo ilustram aqui uma situação em que o processo decisório
está emperrado pela dificuldade de estabelecer decisões legitimadas pela
sociedade, num contexto de complexidade em que a desejada velocidade
para promover o desenvolvimento mediante o incremento do movimento dos
portos esbarra na busca da conformidade ambiental. É imprescindível focar a
política ambiental como um processo de resolução desses conflitos.
AGENDA AMBIENTAL PORTUÁRIA
COSTEIRA
I N T E G R A D A
7. PROPONDO UMA DISCUSSÃO SOBRE A AGENDA AMBIENTAL
LOCAL E OS DESAFIOS DA CONCERTAÇÃO.
A política do Ministério do Meio Ambiente para promover as Agendas
Ambientais Locais tem como eixo a diretriz de que os portos devem
desenvolver este plano de ação estabelecendo pactuação, entendimentos
claros em torno de conteúdos e prazos, com as agências ambientais e com os
principais atores em cada realidade. O primeiro passo para este trabalho é
acordar um Roteiro da Agenda Ambiental Portuária: os temas que a
integrarão, os atores que serão convidados a participar, e os mecanismos
adotados para sua validação.
Tomando como base a abordagem dos ganhos mútuos para resolução de
conflitos (Susskind e Field, 1997), desenvolvida nos trabalhos do Consensus
Building Institute (M.I.T./Harvard Law School) e adotada como linha de apoio
pela Sustainability Challenge Foundation em seu programa internacional de
gerenciamento da sustentabilidade, podem-se destacar alguns pontos de
referência para discutir alternativas de gestão cujo instrumento central seja o
desenvolvimento da Agenda Ambiental Portuária.
Identificar os interlocutores; conhecer suas necessidades, medos e
interesses; colocar-se no lugar do outro, para entender seu ponto de vista;
procurar organizar propostas em que existam possibilidades de ganhos
mútuos; desarmar a agressividadedas atitudes inicias, construindo um clima
respeitoso em que os diferentes aceitem-se mutuamente como partes
legítimas do debate; organizar pautas de discussão amplas, que facilitem
convergências e estabeleçam a possibilidade de ganhos progressivos, com
o avançar do tempo. Estas são algumas das recomendações básicas para a
negociação, nessa perspectiva.
Desenvolver agendas ambientais pactuadas supõe organizar processos
democráticos de discussão, nos quais devem participar todos os atores
relevantes em cada situação. A identificação dos interlocutores importantes e
sua incorporação no processo é sinal de respeito a seus direitos e ao mesmo
tempo a base para que as decisões que venham a ser adotadas sejam
efetivamente levadas a cabo, pois reconhecidas como legítimas. Setores
deixados de fora das decisões tenderão a buscar seus direitos na justiça ou
por outras formas não dialogadas.
Entendimentos têm maior chance de se desenvolverem se a pauta das
discussões não se limitar aos pontos mais polêmicos, aqueles que polarizam
36
GESTÃO
AGENDA AMBIENTAL PORTUÁRIA
SÃO PAULO - BRASIL
37
as posições e trazem os debates para o campo das fortes emoções, quando
é difícil para os interlocutores dialogarem calmamente. Organizar pautas
amplas, com horizontes temáticos e de tempo mais dilatados, é essencial
para facilitar a convergência de posições. Se os interlocutores convergem
para os objetivos mais amplos e para metas que possam ser alcançadas
progressivamente, então é tempo de trabalhar os aspectos mais polêmicos,
pois os interlocutores terão superado a animosidade inicial.
Estas linhas de comportamento, selecionadas de um leque mais amplo de
técnicas de negociação cujo exame exaustivo não é objeto deste trabalho,
conduzem a algumas idéias básicas para a discussão da melhor estratégia
para desenvolver uma agenda ambiental portuária que possa efetivamente
amadurecer mediante concertação.
Conforme a perspectiva de quem analise, a regularização de uma atividade
dando-se um prazo para atendimento de certos parâmetros pode ser a
perpetuação de um processo que se arrasta ao longo do tempo, pautado
pelo descaso com os limites ambientais; ou pode ser um passo para um
gradual aperfeiçoamento do desempenho ambiental da atividade. É a
inserção deste ponto num conjunto mais amplo de compromissos e
decisões que confere um sentido ao processo, que possa ser reconhecido e
legitimado pelos mais diferentes atores.
Preservar ou não preservar um trecho de mangue ou um casarão histórico;
construir uma via de acesso com um determinado traçado específico, são
decisões pontuais, absolutas. Manter e recuperar a vitalidade de um
sistema estuarino, revitalizar um centro histórico, ampliar as condições de
acesso de carga, são propostas mais amplas e adaptáveis em suas
conformações localizadas. Aceitam flexibilidade ponto a ponto e
distribuição no tempo, sem necessariamente comprometer seu alcance.
Pode ser mais fácil construir consenso no segundo caso que no primeiro.
Para facilitar a visualização desta idéia, vejamos o exemplo da política
ambiental do porto de Sydney, recuperada no trabalho sobre “Modelos
internacionais de gestão ambiental portuária” (MMA, 2005).
A gestão ambiental da Corporação Portuária de Sydney é realizada através
de um sistema de gestão ambiental (SGA) baseado na norma ISO 14001.
As principais atividades estabelecidas têm como tema: qualidade da água;
qualidade do ar; ruído; biodiversidade; erosão costeira; contaminação do
solo e remediação; substâncias perigosas; uso de recursos; outras
atividades, em que estão inseridas o cuidado com as áreas de importância
histórica, o paisagismo e a educação ambiental dos funcionários, o apoio a
eventos comunitários (exposições, museus,
festivais,campeonatos,regatas, etc.). Além destas atividades do SGA, a
Corporação Portuária ... reconhece os interesses distintos dos diversos
usuários do estuário de Sydney. Dessa forma, a CPS apóia a proposta de
planejamento do Departamento Estadual de Planejamento, que elaborou
uma política de gestão integrada para esse estuário(...).Nessa política, o
cenário futuro desejado para o estuário de Sydney envolve quatro aspectos
centrais: um estuário com ecossistemas e biodiversidade preservada
(componente natural), um estuário que é cercado pela maior cidade do país
(componente urbano), um estuário que seja de fácil acesso às pessoas
(componente humano) e um estuário que deve continuar sendo um foco
gerador de oportunidades de trabalho (componente econômico). Assim,
entende-se a indústria marítimo-portuária como sendo um dos diversos
usos legítimos desse corpo d'água, uso esse que tem papel vital para o
crescimento econômico e de melhoria de vida dos australianos. Dentro
dessa perspectiva, o planejamento integrado do estuário prevê a garantia
do espaço para a ampliação da infra-estrutura portuária, garantindo
condições para que esta seja moderna, de alta qualidade e competitiva,
sem deixar de reconhecer e atender aos anseios de outros setores da
sociedade”.
Em seu conjunto, esta política ambiental cumpre dois papéis básicos em
relação à dinâmica de conflito ambiental.
As responsabilidades da atividade por afetar negativamente a qualidade
ambiental são assumidas, mediante vários tópicos específicos.
A visão de sustentabilidade, respeitando os conjuntos de recursos de uso
comum e reconhecendo que outras economias devem ser suportadas
pelos mesmos, completa e dá sentido aos resultados específicos das
ações da categoria anterior.
Ainda que num momento inicial haja um volume muito maior de ações
detalhadas no SGA, voltadas a corrigir, atenuar e prevenir problemas
negativos pontuais (responsabilidade e compromisso da atividade com os
próprios impactos), o claro enunciado de participação e apoio à plataforma
para o estuário e a região demonstra respeito pelos demais atores sociais e
econômicos, e estabelece o horizonte de tempo que passa a orientar as
expectativas de desempenho, além de comunicar o compromisso maior
com a melhoria geral das condições ambientais.
O porto assume sua responsabilidade como ator econômico de grande
peso na dinâmica territorial. Além disso, incorpora na pauta de discussões o
conjunto de intervenções da sociedade no ambiente, o que ademais situa
cada participante do debate como um dos sujeitos no campo dos problemas
e no campo das soluções.
COSTEIRA
I N T E G R A D A
Em suma, o que se coloca como aspecto estratégico para uma pactuação em
torno de uma agenda ambiental é como conquistar a possibilidade de que o
porto se torne um dos participantes de uma aliança a favor da
sustentabilidade em escala regional. Nessa operação, que só se torna
possível se o porto efetivamente assumir esta diretriz de gestão, criam-se
condições para que os avanços pontuais sejam legitimados como parte de
progressos gradativos rumo à melhoria da qualidade ambiental e ampliação
das oportunidades de desenvolvimento e inclusão. Os ganhos de
competitividade da atividade, que envolvem inclusive as mudanças
tecnológicas que redefinem o perfil e o número das vagas de trabalho, e a
expansão destes negócios que são os benefícios esperados e almejados
pelos segmentos que vivem da economia portuária - deixam de ser ameaças
reais ou imaginadas para os demais ramos da economia efetiva ou potencial
da região, e seus protagonistas, e para a conquista de melhores condições
ambientais e de qualidade de vida em geral. A economia portuária precisa
agora ser dinamizada para poder cumprir o papel que lhe cabe no
financiamento da melhoria ambiental da região, modernizando-se, arcando
com seus passivos e colaborando para que os demais potenciais
econômicos se desenvolvam.
8. O PAPEL FACILITADOR DE UM ORDENAMENTO TERRITORIAL
NEGOCIADO: A NECESSIDADE DE ESTRATÉGIAS DE GESTÃO
INTEGRADA.
Tradicionalmente, as “forças vivas” da economia e da política nas regiões
litorâneas reagem com desconfiança a iniciativas de políticas de
ordenamento territorial, como aquelas típicas do Zoneamento Ecológico
Econômico que integra a política de Gerenciamento Costeiro. A reação
negativa vem associada à idéia de que o plano ambiental trará novas
restrições ao desenvolvimento, o que é uma simplificação equivocada.
A discussão aqui apresentada evidencia, de outro lado, a conveniência de
construir uma nova compreensão, por parte dos diferentes atores dos
cenários de conflitos ambientais na costa, sobre a utilidade e a importância de
dispor de diretrizes gerais, parâmetros que orientem a atividade de
licenciamento e os planos econômicos. Debates e negociações se
acomodam melhor numa fase de planejamento quando há menos pressa de
decidir.
A atividade de licenciamento fica amputada em seu alcance quando
descolada do planejamento territorial. Decisões pontuais são mais difíceis, e
podem ser menos eficazes em relação a objetivos de qualidade ambiental, do
que avaliações de pedidos de autorização para projetos cuja inserção na
dinâmica territorial possa ser dimensionada pela disponibilidade de planos
regionais, cuja existência pode orientar os próprios estudos de impacto
ambiental. Não dispondo destes parâmetros, a tarefa das agências de
controle aparece como um desafio a decifrar, e em muitos casos poderá ser
imprescindível construir estratégias de gestão inovadoras, que possam abrir
espaço para que o enquadramento das atividades portuárias nos parâmetros
da lei seja um trabalho gradual, progressivo, um verdadeiro plano de gestão.
A agenda ambiental local servirá, nestes casos, para construir condições
para que a sociedade regional entenda e acompanhe as decisões,
negociando para que seus interesses sejam contemplados.
9. BIBLIOGRAFIA
ANDRADE, J.C. Conflito, cooperação e convenções: a dimensão políticoinstitucional das estratégias sócio-ambientais da Aracruz Celulose S.A.
(1990-1999). Salvador: Escola de Administração da UFBA, 2000.(Tese de
Doutorado).
ALMEIDA, F. O Bom Negócio da Sustentabilidade. Rio de Janeiro: Nova
Fronteira, 2002.
BARBIERI, J.C. Gestão Ambiental Empresarial. São Paulo: Saraiva, 2004.
CALIXTO, R. J. Poluição Marinha: origens e gestão. Brasília: Ambiental,
2000.
CÂMARA PAULISTA DO SETOR PORTUÁRIO. Memória técnica. São Paulo:
CETESB, 1996.
----------------- Gestão Ambiental no Contexto do Desenvolvimento Regional.
Relatório final. São Paulo: CETESB, 1996.
CIRM Comissão Interministerial para os Recursos do Mar. Agenda
Ambiental Portuária. Brasília, 1998.
CLARK, J.R. Coastal Ecosystem Management. New York, John Wiley &
Sons, 1977.
COMISSÃO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO.
Nosso Futuro Comum. Rio de Janeiro, Editora da Fundação Getúlio Vargas,
1988.
COMPANHIA ESTADUAL de SANEAMENTO AMBIENTAL CETESB. Plano
de controle ambiental do Porto de Santos Levantamento das fontes
poluidoras. Santos, 2000.
------------------- Relatório Sistema Estuarino de Santos e São Vicente. 6-2001.
CUNHA, I. e MOSSINI, E. O Estuário de Santos como cenário de negociação
ambiental. Anais do ENANPAD 2002. Associação Nacional de Pós
Graduação e Pesquisa em Administração, Salvador, 2002.
GESTÃO
COSTEIRA
I N T E G R A D A
Maiores Informações:
ÍCARO CUNHA
Sociólogo, Doutor em Saúde Ambiental, Professor de Política Ambiental no
Mestrado em Gestão de Negócios da Universidade Católica de Santos
E-mail: [email protected]
AGÊNCIA BRASILEIRA DE GERENCIAMENTO
COSTEIRO - AGÊNCIA COSTEIRA
www.agenciacosteira.org.br
A Agência Brasileira de Gerenciamento Costeiro é uma organização da
sociedade civil de interesse público constituída para promover a
convergência de ações para o gerenciamento integrado da Zona Costeira no
Brasil.
Fundada em 20 de abril de 2001 por um grupo de pessoas e instituições
interessadas na resolução dos problemas de gestão do litoral brasileiro, tem
como objetivo social permanente contribuir para o desenvolvimento
sustentável da Zona Costeira e Marinha do Brasil, em padrões que
assegurem a sua integridade e qualidade ambiental, e defender o seu
patrimônio natural e cultural.
AGENDA AMBIENTAL PORTUÁRIA
CUNHA, I. Conflitos ambientais das atividades portuárias e política de
gerenciamento costeiro. In Junqueira, L. (org.) Desafios da Modernização
Portuária. São Paulo: Aduaneiras, 2002.
-------------- (org.) Portos no Ambiente Costeiro. Santos: Leopoldianum,
2004.
DERANI, C. Direito ambiental econômico. São Paulo: Max Limonad, 1997.
DIEGUES, A.C. Ecologia humana e planejamento em áreas costeiras. São
Paulo, NUPAUB / USP, 1996.
FERREIRA, L. A questão ambiental. São Paulo, Boitempo, 1998.
FERREIRA, V.M. e CASTRO, A. Cidades de Água a lenta “descoberta” da
frente marítima de Lisboa. In Ferreira, V. M. e Indovina, F. (orgs.) A cidade da
EXPO' 98 Uma reconversão da frente ribeirinha de Lisboa? Lisboa:
Bizâncio, 1999.
HART, S.
Business Decision Making About the Environment: The
Challenge of Sustainability. In Sexton, K. et al, Better Environmental
Decisions Strategies for Government, Businesses, and Communities.
Washington: Island Press, 1999.
LAMPARELLI, C. (coord.) Mapeamento dos ecossistemas costeiros do
estado de São Paulo. São Paulo: Secretaria do Meio Ambiente, CETESB,
1998.
LEIS, H. Um modelo político-comunicativo para superar o impasse do atual
modelo político-técnico de negociação ambiental no Brasil. In Cavalcanti,
C. (org.)
Meio Ambiente, Desenvolvimento Sustentável e Políticas
Públicas. São Paulo, Cortez / Recife, Fundação Joaquim Nabuco, 1999.
LITTLE, P. Os conflitos socioambientais: um campo de estudo e ação
política. In Bursztin, M. (org.) A difícil sustentabilidade política energética e
conflitos ambientais. Rio de Janeiro: Garamond, 2001.
MAGANO, C. Proteção Ambiental e a Lógica dos Negócios Portuários. In
Cunha, I.(org.) Portos no Ambiente Costeiro. Santos: Leopoldianum, 2004.
MC KEAN M.A. e OSTROM, E. Regimes de propriedade comum em
florestas: somente uma relíquia do passado ? In Diegues, A.C.S. e
Moreira, A.C.C. Espaços e recursos Naturais de Uso Comum. São Paulo:
NUPAUB USP, 2001.
MEYER, H. City and Port Transformation of Port Cities: London, Barcelona,
New York, Rotterdam. Utrecht : International Books, 1999.
MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES Política Ambiental do ministério dos
Transportes. Brasília, 2002.
MIRANDA, L.B. O sistema estuarino de Santos. In Câmara Paulista do
Setor Portuário. Memória técnica. São Paulo, CETESB, 1996.
MMA Ministério do Meio Ambiente. Agenda Ambiental Portuária Qualidade
Ambiental e Atividade Portuária. Brasília: 2005.
MORAES, A.C.R. Contribuições para a gestão da zona costeira do Brasil.
São Paulo, Hucitec, 1999.
OLMOS, F. et al. Manguezais da Baixada Santista uma área prioritária para
a conservação da Biodiversidade. In Câmara Paulista do Setor Portuário,
Memória técnica. São Paulo, CETESB, 1996.
POMPÉIA, S. Regras Transparentes para Todos. In Cunha, I.(org.) Portos
no Ambiente Costeiro. Santos: Leopoldianum, 2004.
RODRIGUES, F.et al. Os manguezais da Baixada Santista: uma proposta
para classificação. In Câmara Paulista do Setor Portuário, Memória técnica.
São Paulo: CETESB, 1996.
RODRIGUES, J. e VAZ, J.
Porto de Santos Uma década de
transformações. Santos: CODESP/ Unisanta, 2001.
ROITMAN, M. A poluição marinha por óleo no Porto de Santos: aspectos de
gestão ambiental. Dissertação de Mestrado apresentada à Faculdade de
Saúde Pública da USP. São Paulo, 2000.
SACHS, I. Estratégias de transição para o Século XXI - Desenvolvimento e
Meio Ambiente. São Paulo, Studio Nobel / Fundap, 1993.
------------ Caminhos para o Desenvolvimento Sustentável. Rio de Janeiro:
Garamond, 2002, 2ª. Ed.
SANTOS, M. O Brasil: Território e Sociedade no início do Século XXI . Rio
de Janeiro / São Paulo, Record, 2001.
SCF - Sustainability Challenge Foundation. 1st. International Programme
on the Management of Sustainability . Selected Readings. The
Netherlands, Nijenrode Business School, 1994.
SECRETARIA DE ESTADO DO MEIO AMBIENTE . Resolução SMA 18 de
20-9-2001
------------------ Comunicado do grupo de Trabalho instituido pela Resolução
SMA 15 de 20-8-2001.
SUSSKIND, L. & FIELD, P. Em crise com a Opinião Pública. São Paulo:
Futura, 1997.
SUSSKIND, L.; LEVY, P.; THOMAS-LARMER, J.
Negotiating
Environmental Agreements. MIT Harvard Public Disputes Program.
Washington: Island Press, 2000.
VIOLA, E. e LEIS, H. A evolução das políticas ambientais no Brasil,
1971-1991 : do bissetorialismo preservacionista para o multissetorialismo
orientado para o desenvolvimento sustentável. In Hogan, D.J. e Vieira,
P.F. (orgs.) Dilemas socioambientais e desenvolvimento sustentável.
Campinas, Editora da Unicamp, 1992.
SÃO PAULO - BRASIL
Sua principal missão é atuar como fórum de discussão independente da
gestão ambiental costeira e dos problemas de desenvolvimento sustentável
do Litoral Brasileiro.
A Zona Costeira é considerada Patrimônio Nacional pela Constituição
Brasileira, a exemplo de outros Biomas Nacionais, como da Amazônia, do
Pantanal, e da Mata Atlântica, entre outros. Por esse motivo, a utilização dos
seus recursos naturais deve seguir determinações estabelecidas em
legislação específica que, com base em princípios da gestão
descentralizada, articulada e participativa.
Áreas de Atuação
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Recursos naturais renováveis e não renováveis
Turismo sustentável
Planejamento ambiental
Pesquisa científica
Educação ambiental
Apoio e gestão nas unidades de conservação
Formação e capacitação de recursos humanos
Monitoramento de indicadores de qualidade ambiental
Patrimônio natural e cultural
Recursos hídricos
Avaliação ambiental estratégica
Atividades Prioritárias
• Promoção de cursos, seminários e congressos técnicos, científicos e
culturais relacionados ao desenvolvimento sustentável.
• Estruturação e gerenciamento de uma rede de entidades identificadas
com a gestão ambiental da costeira e marinha.
• Identificação de demandas e a indicação de alternativas para sua
viabilização junto às diversas instituições públicas e privadas que atuam no
litoral brasileiro.
• Estruturação e manutenção de um atualizado Sistema de Informações
Sócio-Econômicas e Ambientais.
• Manutenção e administração da infra-estrutura necessária às ações de
pesquisa, educação, monitoramento e extensão na Zona Costeira.
• Atuação nas áreas de certificação de empresas e produtos e de avaliação
de projetos relacionados ao uso sustentável da Zona Costeira e Marinha.
Formas de Atuação
A Agência possibilita realizar suas ações através de contratos, convênios e
termos de parceria e cooperação com todos os tipos de instituições:
•
•
•
•
•
empresas e pessoas físicas;
entidades de ensino e pesquisa;
setores do governo federal, estadual e municipal;
organizações não governamentais;
organizações internacionais.
38
GESTÃO
COSTEIRA
I N T E G R A D A
POLÍTICAS AMBIENTAIS
SÃO PAULO - BRASIL
POLÍTICAS AMBIENTAIS E SEUS DESDOBRAMENTOS: O GERENCIAMENTO COSTEIRO EM DEBATE
ENVIRONMENTAL POLICIES AND THEIR DEVELOPMENT: THE COASTAL MANAGEMENT IN DEBATE
PATRÍCIA APARECIDA PEREIRA SOUZA DE ALMEIDA
RESUMO: Ao longo das últimas décadas, o ecossistema Terra vem
sofrendo marcantes transformações com vistas a atender as necessidades
da sociedade de consumo. Contudo, a proporção e a intensidade de tais
impactos tem levado a humanidade a uma nova maneira de pensar o
desenvolvimento, de forma a tentar conciliar o crescimento econômico à
conservação ambiental. Para tanto, vários artigos e leis se debruçam sobre
o tema e o presente artigo busca refletir sobre sua importância no
fortalecimento do papel do Estado, na necessidade da participação da
sociedade e, principalmente, na manutenção da qualidade ambiental e de
vida para as atuais e futuras gerações.
PALAVRAS-CHAVE: meio ambiente, legislação e participação da
sociedade.
ABSTRACT: Throughout last decades, the ecosystem Earth has been
suffering great changes in order to grant the needs of modern society.
However, the proportion and intensity of such impacts has lead mankind to a
new way of thinking about development, trying to compromise economic
development and environmental preservation. Thus, many articles and laws
are based on this topic, and so this article aims to consider about its
importance on the strengthening of the State's role, on the needs of society
involvement and mainly on the maintenance of present and future
generations' quality of living.
KEY WORDS: environment, legislation, society's involvement.
1. INTRODUÇÃO
Ao longo do século XX e deste que se inicia, nosso planeta vem sofrendo
marcantes transformações em seus ricos e variados ambientes naturais,
onde planta-se, desmata-se, constrói-se, destrói-se etc., sendo todas as
ações empreendidas com o objetivo de ajustar as características do
ecossistema Terra às demandas sociais e, mais intensamente, ao modo de
produção atual.
Tal evolução culmina, na fase atual, na percepção social de que a qualidade
de vida está em dependência direta da diversificação dos produtos e
serviços, surgindo uma multiplicidade de necessidades a serem satisfeitas
e, para tanto, incorpora-se um progresso técnico que absorve quantidades
cada vez maiores de insumos industriais e energéticos (Furtado, 1977).
Em princípio, isso indicaria o estabelecimento de uma evolução contínua,
estando tal fato em perfeita consonância com as conhecidas leis ecológicas
sobre o desenvolvimento de comunidades e de sistemas. Porém, o que se
observa, é a escalada de manifestações de violência, notadamente em
áreas urbanas; o retorno de enfermidades medievais, a ocorrências de
mudanças climáticas inesperadas e a redução drástica da biodiversidade
(Sperling,1999 apud Souza, 2000).
A obrigatoriedade em lidar com essa nova 'externalidade': a externalidade
ambiental, dada a degradação de toda ordem, com fortes repercussões
sobre a lucratividade do próprio capital, seja por promover o encarecimento
do produto, seja pela inversão de capitais adicionais à pesquisa e uso de
matérias básicas cada vez mais industrializadas, contribuiu para que se
observasse a necessidade de incorporar a questão ambiental no caso a
escassez de recursos aos processos de desenvolvimento.
Como o processo econômico não se auto-sustenta, pois ele não existe em
um vácuo nem se dá isoladamente em relação ao meio ambiente no qual
repousa, o novo desafio passou a ser, então, assegurar que as relações
(econômicas, políticas e sociais) entre os elementos do sistema (pessoas e
lugares), além de serem voltadas para o crescimento econômico, estejam
também atentas à conservação do meio ambiente, evitando-se
desperdícios, degradação, nem poluição, ou seja, um paradigma que tem
por objetivo conciliar o desenvolvimento econômico às qualidades
ambiental e de vida (Elliot, 1994).
2. O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E SUAS PREMISSAS
BREVE HISTÓRICO
No mundo considerado desenvolvido, a preocupação com o processo de
conciliar o desenvolvimento com a qualidade ambiental iniciou-se na
década de 60. Um dos principais trabalhos dessa época foi divulgado pelo
chamado Clube de Roma, em que um grupo de cientistas conceituados,
39
com base em cálculos computacionais, pregava a idéia de que uma
calamidade global só seria evitada por meio de rápidas e vigorosas ações
para impedir o crescimento populacional e da redução drástica das
atividades industriais com base no consumo de recursos naturais.
Nesta década de 60, o conceito de desenvolvimento significava crescimento
econômico. A conservação ambiental e a manutenção da qualidade de vida e
ambiental eram consideradas incompatíveis com o desenvolvimento. A
poluição e a degradação do meio ambiente eram sim conseqüências
inevitáveis do desenvolvimento industrial e econômico.
No final da década de 1960 e início da década de 70, começam a surgir novas
e decisivas propostas com posturas inovadoras, oriundas da comunidade
internacional, aplicadas à proteção ambiental. De forma gradativa, começa a
ser revista então a posição de incompatibilidade entre crescimento
econômico e qualidade ambiental.
Para Sachs (1994), os primeiros passos em direção a essa nova visão de
desenvolvimento foram dados, de uma forma mais acentuada, a partir de
1972, com a Conferência de Estocolmo, que transmitiu uma mensagem de
esperança sobre a necessidade e a possibilidade de se projetar e
implementar estratégias ambientalmente adequadas, para promover um
desenvolvimento social e econômico eqüitativo, estabelecendo um caminho
intermediário entre a crença na solução de todos os problemas ambientais
através do emprego de tecnologias, e o pessimismo dos “malthusianos” a
respeito do esgotamento dos recursos.
Na década subseqüente, anos 80, o conceito de desenvolvimento passou a
adquirir um caráter multidimensional, cujas sociedades deveriam melhorar
como um todo, respeitando as suas especificidades. Buscava-se então
formular políticas para ação que integrariam o meio ambiente às práticas de
desenvolvimento. Houve um avanço no sentido de explicitar quais os
objetivos do desenvolvimento sustentável, para definir a direção das práticas,
e um estímulo à substituição de processos poluidores ou consumidores de
insumos, que geravam comprometimento ambiental por outros mais
eficientes e ambientalmente adequados.
Assim, entendeu-se que o Desenvolvimento Sustentável propõe a
racionalização do uso dos recursos naturais de forma a atender às
necessidades da geração presente, sem comprometer as necessidades das
gerações futuras. Os limites seriam dados pelo estado da tecnologia e da
organização social na gestão dos recursos ambientais e pela capacidade da
biosfera de absorver os efeitos das atividades humanas. A publicação “Our
Common Future”, elaborado pela Comissão Brundtland em 1987 trouxe os
princípios básicos para essa nova ordem.
Em 1992, uma nova Conferência sobre Meio Ambiente foi realizada no Rio de
Janeiro com o intuito de debater e procurar formas de efetivar as estratégias
mundiais do desenvolvimento sustentável através de acordos políticos
baseados nos tópicos da Agenda 21, que é entendida pela Organização das
Nações Unidas como Programa 21.
Cabe notar que os tratados internacionais, as declarações de princípios e
mesmo a Agenda 21 aprovados antes e durante a Conferência do Rio,
apontam para a necessidade de um revisão das ações antrópicas, para que
estas considerem as especificidades do meio ambiente para sua
implementação, trazendo recomendações de novas práticas econômicas,
sociais e de implementação política.
3. A POLÍTICA AMBIENTAL BRASILEIRA
No Brasil, no que concerne ao meio ambiente, a gradativa mudança de
postura e de reconhecimento da importância da problemática ambiental só foi
possível graças à intensificação de protestos e reinvidicações da sociedade
organizada, a partir da década de 80, durante o qual medidas concretas com
relação ao controle ambiental foram mais significativas.
Neste período de transição destaca-se a sanção da Lei Federal n.º 6.938, de
31/08/1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins
e mecanismos de formulação e aplicação e, onde surge, inspirado no direito
americano (National Environmental Policy Act NEPA de 1969), que
introduziu a Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) nos EUA, devido à
pressões de grupos ambientalista às limitações das análises estritamente
econômicas e técnicas dos empreendimentos, a AIA no Brasil, como um dos
instrumentos da referida Lei Federal n.º 6.938, bem como constitui o Sistema
GESTÃO
Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) e cria o Conselho Nacional do Meio
Ambiente (CONAMA).
Entretanto, medidas concretas com relação ao controle ambiental só foram
mais significativas com publicação da Resolução n.º 001 do CONANA, aos
23/01/1986 onde, baseando-se no Decreto n.º 88.351 de 01/06/83 e no Art.
8 da Lei Federal n.º 6.938/81, deu tratamento mais orgânico à Avaliação de
Impacto Ambiental, já que estabeleceu as “definições, responsabilidades,
critérios básicos e suas diretrizes gerais” e, a partir do qual, o enfoque
reativo que orientava a maioria da ações cedeu lugar a uma abordagem
pró-ativa, de natureza sistemática e abrangente, em que as questões
ambientais deveriam fazer parte do processo de tomada de decisão.
Dois anos depois, reconhecendo-se o direito à qualidade do meio ambiente
como manifestação do direito à vida, com a publicação da Constituição
Federal (CF) de 1988, produziu-se um texto inédito em constituições em
todo o mundo, capaz de orientar uma política ambiental no país e de induzir
uma mentalidade preservacionista como, por exemplo, o Art. 225 da CF.
Contudo, mesmo a importância discursiva da questão ambiental tendo sido
traduzida em uma legislação comparativamente avançada, esta não se
consolidou nos anos que se seguiram. As políticas públicas nacionais
encontram-se entre um discurso-legislação bastante “ambientalizado” e um
comportamento individual-social bastante predatório, em que o poder
político foi incapaz de fazer com que indivíduos, empresas e ele próprio
cumprissem tal legislação sem percalços (Viola e Leis, 1992).
Tais percalços vão desde a incapacidade material e de quantidade de
recursos humanos para fazer cumpri as leis até a assimilação inadequada
(biocentricamente referida) dos princípios dessa nova legislação,
confrontando-se com princípios consagrados do direito social (Souza, et
al.,2002).
O problema, no caso brasileiro, é que o país possui um Estado
comprometido com interesses dominantes internos (empresas motrizes,
muitas vezes, corporações transnacionais) e interesses econômicos
externos (organizações bancárias internacionais), conseqüência do próprio
processo de formação do Estado em que, apesar de suas grandes
extensões e 'infinitos'recursos, possui uma sociedade desorganizada e
desmobilizada no que se refere às questões ambientais e diante da
necessidade de reivindicação por seus direitos (Santos, 1992).
Dessa maneira, a ação do governo dá-se em um universo social de
interesses conflitantes, em que a satisfação de propósitos individualistas
chega ao limite e atinge negativamente o conjunto da sociedade. O espaço
político ambiental é essencialmente um espaço de gestão de conflitos entre
as ações da máquina estatal, controlada pela classe dominante
(formadores de opinião), e as organizações sobre o meio ambiente da
sociedade civil (Souza, 2000).
Entretanto, considerando o grande número de leis, decretos,
resoluções sobre o meio ambiente, dois diplomas de caráter
absolutamente inéditos na legislação ambiental brasileira foram
promulgados e se, por um lado, não chegaram a constituir-se em um
reordenamento da legislação ambiental, de outro, seguramente
consistiram em importante instrumento para sua plena realização.
O primeiro trata-se da Lei Federal n.º 7.347/85, que disciplinou a ação
civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio
ambiente e outros interesses difusos. A partir de então, os bens de
interesse comum do povo (difusos) passaram a receber a tutela do
Ministério Público, sendo este instituído como principal titular da ação
judicial, muito embora as ONGs ou associações legalmente
constituídas também possam promover a defesa dos bens públicos
(não individuais) lesados. Por essa Lei também, todas ações lesivas
aos bens difusos ficam passíveis de punição. E essa punição pode se
dar por meio da execução de medidas de recuperação ou mitigação
pelos danos provocados ao meio ambiente, ou ainda como
indenização por atividade exercida de forma nociva ao ambiente
natural.
O segundo diploma, corresponde à Lei Federal n.º 9.605/98, conhecida
como a Lei dos Crimes Ambientais. Fundamentado na Constituição
Federal de 1988, cujo capítulo reservado ao meio ambiente autorizou a
desenvolver novos instrumentos legais que responsabilizassem civil
e criminalmente os degradadores do meio ambiente. Ao contrário da
legislação anterior, que pautava-se essencialmente na esfera do
direito civil, a Lei de Crimes Ambientais, passou a possibilitar que
pessoas físicas e jurídicas sejam processadas criminalmente, o que
instituiu uma nova vertente na defesa desse patrimônio da
humanidade.
4. O PROGRAMA NACIONAL DE GERENCIAMENTO COSTEIRO PARA
SALVAGUARDAR UM PATRIMÔNIO NACIONAL
Preocupado com o ordenamento da ocupação da Zona Costeira Brasileira,
já que a mesma compreende uma faixa de aproximadamente 8.000 km de
SÃO PAULO - BRASIL
extensão de largura variável e contemplando um conjunto de ecossistemas
contíguos sobre uma área de aproximadamente 324 mil km², foi lançado em
16 de maio de 1988, pela Lei Federal n.º 7.661, o Plano Nacional de
Gerenciamento Costeiro (PNGC), com mecanismos de atualização previstos
na própria Lei.
O mesmo é parte integrante da Política Nacional do Meio Ambiente e da
Política Nacional para os Recursos do Mar e foi concebido para minimizar a
progressiva deterioração do meio ambiente ao longo do litoral brasileiro, cuja
faixa, além de ser composta de várias formações, incluindo dunas, ilhas,
recifes, costões rochosos, baías, estuários, manguezais, brejos e falésias,
constituindo um dos maiores litorais do mundo, concentra (segundo a
Contagem de População de 2000) quase um quarto da população do País,
em torno de 36,5 milhões de pessoas abrigadas em cerca de 400 municípios,
com uma densidade média seis vezes superior à média nacional
(http://www.mma.gov.br/port/sqa/projeto/gerco/caracter.html).
Como não poderia ser diferente, esta região da Zona Costeira brasileira é
considerada uma região de contrastes onde, se de um lado são encontradas
áreas de intensa urbanização, atividades portuária e industrial relevantes,
por outro existem áreas de baixa densidade de ocupação, porém com a
ocorrência de ecossistemas de grande significado ambiental, os quais vêm
sendo alvo de acelerado processo de ocupação, demandado ações
preventivas, de direcionamento das tendências associadas à dinâmica
econômica emergente, como é o caso do turismo e da segunda residência, e
seu reflexo na utilização desses espaços e no aproveitamento dos
respectivos recursos.
Com isso, nesses locais, definem-se, em geral, quadros problemáticos do
ponto de vista da gestão ambiental, em que nas duas situações (alta e baixa
ocupação) o elemento comum está na diversidade dos problemas, na
fragilidade dos ambientes encontrados e na complexidade de sua gestão,
demandando ações de caráter corretivo e preventivo, com vistas a mediação
dos conflitos de “uso múltiplo” dos espaços e recursos comuns e com a
construção de um modelo cooperativo entre os diversos níveis e setores do
governo, e deste com a sociedade.
POLÍTICAS AMBIENTAIS
COSTEIRA
I N T E G R A D A
Ademais, a saúde, o bem-estar e, em alguns casos, a própria sobrevivência
das populações costeiras depende da saúde e das condições dos sistemas
costeiros, incluídas as áreas úmidas e regiões estuarinas, assim como as
correspondentes bacias de recepção e drenagem e as águas interiores
próximas à costa, bem como o próprio sistema marinho. Em síntese, a
sustentabilidade das atividades humanas nas Zonas Costeiras depende de
um meio marinho saudável e vice-versa (Programa de Ação Mundial para a
Proteção do Meio Ambiente Marinho das Atividades Baseadas em Terra-item
I.I).
Por tudo isso, o PNGC, instituído em 1988 e atualizado em dezembro de
1997, tem como propósito estabelecer parâmetros técnicos e instrumentos
que orientem o uso e a ocupação da Zona Costeira, de modo a harmonizar os
interesses e mediar os conflitos existentes, promovendo um
desenvolvimento em bases seguras, socialmente justo, econômica e
ecologicamente viável, cujo marco balizador está representado nos
documentos gerados pela Conferência das Nações Unidas para o Meio
Ambiente e Desenvolvimento, conhecida como RIO-92.
5. MEIOS PARA SUA OPERACIONALIZAÇÃO
O Plano Nacional de Gerenciamento Costeiros (PNGC) expressa o
compromisso do Governo Brasileiro com o desenvolvimento sustentável em
sua Zona Costeira, considerada como patrimônio nacional (Art. 225 § 4.º da
CF), tendo como princípios base:
1. A observância da Política Nacional de Meio Ambiente e da Política
Nacional para os Recursos do Mar, de forma articulada e compatibilizada
com as demais políticas incidentes na sua área de abrangência e de
atuação;
2. A observância dos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil
na matéria;
3. A observância dos direitos de liberdade de navegação, na forma da
legislação vigente;
4. A utilização sustentável dos recursos costeiros em observância aos
critérios previstos em Lei e neste Plano;
5. A gestão integrada dos ambientes terrestres e marinhos da Zona
Costeira, com a construção e manutenção de mecanismos transparentes
e participativos de tomada de decisões, baseada na melhor informação e
tecnologia disponível e na convergência e compatibilização das políticas
públicas, em todos os níveis da administração;
6. A necessidade de ser considerada, na faixa marítima, a área de
abrangência localizada na plataforma continental interna, na qual os
processos de transporte sedimentar e modificação topográfica do fundo
marinho constituem parte integrante substancial dos processos costeiros,
e ainda aquela porção de mar onde o efeito dos aportes terrestres sobre
40
GESTÃO
COSTEIRA
I N T E G R A D A
POLÍTICAS AMBIENTAIS
SÃO PAULO - BRASIL
os ecossistemas marinhos é mais significativo;
7 A não-fragmentação, na faixa terrestre, da unidade natural dos
ecossistemas costeiros, de forma a permitir a regulamentação da
utilização de seus recursos, respeitando sua integridade;
8. A consideração, na faixa terrestre, das áreas marcadas por atividades
socioeconômicas e-culturais de características costeiras e sua área de
influência imediata, em função dos efeitos dessas atividades sobre a
conformação do território costeiro;
9. A consideração dos limites municipais, dada a operacionalidade das
articulações necessárias ao processo de gestão;
10. A preservação, conservação e controle de áreas que sejam
representativas dos ecossistemas da Zona Costeira, com recuperação e
reabilitação das áreas degradadas ou descaracterizadas;
11. A aplicação do Princípio da Precaução tal como definido na Agenda
21, adotando-se medidas eficazes para impedir ou minimizar a
degradação do meio ambiente, sempre que houver perigo de dano
grave ou irreversível, mesmo na falta de dados científicos completos e
atualizados; e
12. A execução em conformidade com o princípio da descentralização,
assegurando o comprometimento e a cooperação entre os níveis de
governo, e desses com a sociedade, no estabelecimento de políticas,
planos e programas estaduais e municipais.
Ou seja, não perder a visão do todo, a integração entre as partes e o objetivo
maior em que se insere a ação ou a atividade que está se desenvolvendo e
o que ela representa na dinâmica do espaço escolhido.
6. IMPORTÂNCIA POLÍTICA E A PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE
A Política Ambiental é extremamente relevante para a defesa do meio
ambiente, principalmente pelo Princípio da legalidade, pois a lei aborda
parte dos valores da sociedade. Parte dos valores são morais (por
convicção) e os da lei são por obrigação. Ou seja, não necessariamente
precisa estar na forma de lei para ser respeitado, mas caso esteja na lei,
necessariamente, deve ser respeitado.
Até mesmo porque as políticas relacionam-se, de maneira geral, com a
modificação de comportamentos e, portanto, de situações buscada na
sociedade pelos mais diversos interesses, e que necessita, para sua
efetivação, de decisões e ações significativas que sejam levadas adiante,
de modo a modificar situações dentro da sociedade (Ribeiro 1981).
Contudo, como a realidade brasileira mostra que existem sérias
dificuldades para a implementação da atual política de meio ambiente, fruto
do processo histórico, atenta-se então, para o fortalecimento da sociedade
civil e a transformação das pessoas em agentes ativos e informados, como
peças fundamentais para que as questões ambientais encontrem espaço e
possibilidade de inclusão nas decisões sobre a produção na ótica
capitalista.
Santos (1992) toma a definição de conscientização como um método pelo
qual qualquer grupo é ensinado a compreender sua condição e a ser
ativado politicamente, em favor da transformação da mesma. Cabe aos
processos educativos, institucionais ou não, fomentar essa
conscientização, dado o estado crônico de ignorância da população em
geral, que se reflete em uma postura apática e limitada, facilmente
manejável pelo que detêm o poder.
Para Demo (1991), um processo participativo de qualquer dimensão iniciase com a ampla e ativa inserção dos envolvidos desde a definição das
propostas, as quais devem ser largamente discutidas, até sua capacidade
em exercer um controle democrático do Estado, obrigando o mesmo a
cumprir seu papel na realização das aspirações e necessidades da
sociedade, como um instrumento para a condução das mudanças por meio
de seus recursos e cumprimento de suas atribuições.
Nesse sentido, as ONGs vêm desempenhando um papel fundamental na
construção de uma nova ordem para o desenvolvimento, “talvez mais
importante do que o das organizações governamentais e
intergovernamentais”, que estão muito atreladas a resultados imediatos ou
de curto prazo, decorrentes de compromissos partidários, econômicos e
até mesmo eleitoreiros (Barbieri, 1997).
41
estão os fatores conscientização e representatividade já que, segundo
Machado (1996), a legislação brasileira fornece canais legais de participação
da sociedade no que diz respeito às questões ambientais que se refletem
localmente, como é o caso da possibilidade de proposição da ação civil
pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, já
comentada neste artigo e disciplinada pela Lei Federal n.º 7.347 de
24/07/1985.
7. CONCLUSÕES
- O primeiro ponto a ser observado é a importância da atuação do Estado
no que se refere às questões ambientais como seu maior vetor de
execução. Não é porque busca-se a descentralização das decisões sobre
os espaços de vida dos indivíduos que não há a necessidade de
instâncias superiores de regulamentação, articulação e
instrumentalização;
- Da mesma forma, por política ambiental pode-se entender o conjunto de
práticas políticas, públicas ou privadas, que tenham como fundamento a
preocupação em promover a conservação ambiental e a manutenção da
qualidade de vida;
- Entendendo o meio ambiente como um bem de todo, sua gestão está
associada ao Estado democrático, à autonomia e à identificação da
vontade de quem 'faz as leis' com a vontade de quem 'obedece as leis';
- Se o poder do Estado é exercido pelo governo, o Estado necessita de
canais de participação de todos os cidadãos nas tomadas de decisão e
rumos para controlar os abusos do poder;
- A incorporação do conceito 'desenvolvimento sustentável' dos países do
terceiro mundo é fundamental para que o crescimento econômico seja
conciliado à qualidade ambiental;
- Por se tratar de um equilíbrio dinâmico, o conceito de sustentabilidade
deve compreender todas as faces do meio ambiente, ou seja, as
dimensões econômicas, política, sociais, tecnológicas e culturais;
- A articulação de todas estas dimensões deve se dar por meio de um
sistema de gestão e a gestão ambiental encontra na legislação, na política
ambiental e em seus instrumentos e na participação da sociedade sua
ferramentas de ação”;
- Por fim, assegurar que as questões ambientais sejam contempladas já
nos primeiros passos do planejamento do desenvolvimento em qualquer
escala, entendendo três relações: a) entre meio ambiente e o Homem,
tornando claro que o primeiro é suporte de vida para o segundo; b) entre
desenvolvimento e crescimento econômico, dando maior ênfase aos
aspectos qualitativos do ponto de vista social e ambiental; c) entre postura
inovadoras e o desenho de tecnologias, com objetivos e práticas políticas
coerentes com as mesmas.
8. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
AGENDA 21/ Resumo. Cúpula da Terra: Conferência das Nações Unidas
sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento. Rio de Janeiro, Brasil, 3-14 de
junho de 1992, Centro de Informações das Nações Unidas, 46p.
BARBIERI, J.C. Desenvolvimento e meio ambiente: as estratégias de
mudanças da Agenda 21. Petrópolis: Vozes, 1997.
BRANCO, S.M. O meio ambiente em debate. São Paulo: Moderna, 1997.
BRUNDTLAND. Our Common Future. EUA: Oxford University Press, 1987.
CETESB. (1994). Compêndio de Legislação Estadual - São Paulo.
CETESB. (1994). Compêndio de Legislação Federal.
DEMO, P. Participação e planejamento arranjo preliminar. Revista de
Administração Pública, v. 25, n. 3, p. 31-54, jul./set. 1991.
ELLIOT, J. A. (1994). An Introduction to Sustainable Development. New York.
Routledge.
FISCHER, T., TEIXEIRA, A. Poder Local e participação Espanha/Brasil
perspectivas constitucionais, avanços e limites. Revista de Administração
Pública, v. 23, n. 4, p. 37-47, ago./out. 1989.
FURTADO, C. Teoria e política do desenvolvimento econômico. Ed. Nacional,
São Paulo, 1977.
MACHADO, P.A.L. Direito Ambiental Brasileiro. 6ª ed., Malheiros Editores,
1996.
Mesmo assim, apesar de possibilidades ainda tímidas de participações, é o
início de um processo que está em aberto e que deve ser ampliado a partir
da capacidade de articulação/mobilização da sociedade, a qual pode trazer
modificações radicais nos processos de decisão, na medida em que
carrega a legitimidade em suas intervenções, além da possibilidade de
dispor de instrumentos técnicos de profissionais que, de algum modo, estão
alijados do processo em curso.
RIBEIRO, J.U. Política. Rio de Janeiro: Editora Nova Fronteira, 1981.
Até porque, percebe-se que no cerne da discussão sobre participação
SACHS, I. Estratégias de transição para o século XXI. In: BURSZTYN, M.,
MEIRELLES, H.L. Proteção ambiental, ação civil pública e constituição
federal. Administração Paulista, n. 41, p. 9-26, abr. 1988.
PÁDUA, J.A. (1989). Espaço público, interesses privados e política
ambiental. São Paulo em perspectiva, v.3, n.4, p.2-4, out./dez.
COSTEIRA
I N T E G R A D A
org. Para pensar o desenvolvimento sustentável. São Paulo: Editora
Brasiliense, p. 29-56, 1994.
SANTOS, M. O espaço do cidadão. São Paulo: Editora Nobel, 1992.
SOUZA, M.P. (2000). Instrumentos de gestão ambiental: Fundamentos e
prática. São Carlos: Editora Riani Costa. 112p.
SOUZA, P.A.P.; FELICIDADE, N.; MAUAD, F.F. A crise energética
brasileira: Algumas dimensões do contexto político institucional e das
alternativas em curso. In: PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM
CIÊNCIAS DA ENGENHARIA AMBIENTAL (orgs.). Recursos
Hidroenergéticos: usos, impactos e planejamento integrado. São Carlos:
Rima, 2002.
VIOLA, E.J.; LEIS, H.R. A evolução das políticas ambientais no Brasil, 19711991: do bissetorialismo preservacionista para o multissetorialismo
orientado para o desenvolvimento sustentável. In: HOGAN, D.; VIEIRA, P.F.
(orgs.). Dilemas sócio-ambientais e desenvolvimento sustentável.
Campinas: Unicamp, 1992.
Maiores Informações:
Patrícia Aparecida Pereira Souza de Almeida
Bacharel em Ciências Biológicas pela Universidade Federal de São Carlos
(UFSCar), Mestra em Hidráulica e Saneamento e Doutora em Ciências da
Engenharia Ambiental, ambos pela Escola de Engenharia de São Carlos da
Universidade de São Paulo (EESC-USP).
SÃO PAULO - BRASIL
gerados pela Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e
Desenvolvimento, conhecida como RIO-92, destacando-se a chamada
"Declaração do Rio sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento" e a "Agenda
21".
9 Foi aprovada a Política Nacional para os Recursos do Mar PNRM aos 23 de
fevereiro de 2005, na forma do Anexo ao Decreto: D-003.939-2001 Comissão Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM) e entrou em vigor
na data de sua publicação D.O.U. de 24.2.2005. As diretrizes gerais para a
Política Nacional para os Recursos do Mar (PNRM) foram baixadas pelo
Presidente da República em 1980. Contudo, nas mais de duas décadas
transcorridas desde a promulgação da PNRM, os cenários nacional e
internacional relativos aos mares, oceanos e zonas costeiras sofreram
alterações notáveis, particularmente em relação à moldura jurídica global,
em função, principalmente, da entrada em vigor da Convenção das Nações
Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), em novembro de 1994. Assim
sendo, tornou-se necessária a atualização da PNRM.
10 Ainda como forma de ação da sociedade, devem ser mencionadas as
iniciativas pessoais, que contam essencialmente com a ação popular, citada
pela Lei Federal n.º 4.717/65 como mecanismo de atuação sobre a defesa de
interesses difusos da coletividade a ser utilizado pelo cidadão eleitor visando
invalidar atos ou medidas da administração pública ilegais ou lesivos à
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico
(Meirelles, 1988; Fischer e Teixeira, 1989).
POLÍTICAS AMBIENTAIS
GESTÃO
E-mail: [email protected]
2 Essas teses neomalthusianas foram, em grande parte, popularizadas por
um relatório preparado para o Clube de Roma denominado Limites do
crescimento, cujo texto ficou conhecido como “Relatório Meadows”.
3 O Brasil, cabe observar, liderou um bloco de países contrários a essa
proposta. O país na voz do general Costa Cavalcante, chefe da delegação
brasileira na conferência e ministro do Interior, na época, defendeu o
desenvolvimento a qualquer custo e não reconheceu a gravidade dos
problemas ambientais, defendendo o direito de crescer e de ter acesso aos
padrões de bem-estar alcançados pelas populações dos países ricos. Tal
posição provocou o apoio de alguns países subdesenvolvidos presentes e
o repúdio de organizações ambientalistas.
4 No fim do século XVIII,um sociólogo inglês, reverendo Thomas Malthus,
escreveu um livro que alertava os governos para um fenômeno curioso que
ele havia observado: as populações humanas tendem a crescer em
proporções geométricas enquanto a produção de alimentos cresce apenas
em proporção aritmética e as populações humanas só não morrem de fome
porque existem alguns fatores que concorrem para que a mortalidade
humana seja muito alta: doenças infantis, epidemias , guerras etc. (Branco,
1997)
5 Depois da Conferência de Estocolmo (1972), vários congressos e
conferências abordando diversos aspectos da questão ambiental foram
realizados e culminaram, em 1983, na criação da Comissão Mundial sobre
Meio Ambiente de Desenvolvimento (CMMAD), cujo trabalho resultou na
publicação do relatório “Nosso Futuro Comum”, também conhecido como
Relatório Brundtand, o qual trouxe, pela primeira vez de uma forma
sistematizada, uma conceituação de desenvolvimento sustentável, cuja
forma resumida é: “O desenvolvimento sustentável é aquele que atende as
necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as
gerações futuras atenderem a suas próprias necessidades”.
6 Hoje esse decreto regulamentar foi substituído pelo Decreto n.º 99.274,
de 06/06/90.
7 Com efeito, considerando o meio ambiente “bem de uso comum do povo e
essencial à sadia qualidade de vida”, impôs ao poder público, para
assegurar a efetividade desse direito, a incumbência de “exigir, na forma de
lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de
significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto
ambiental, a que se dará publicidade”. (Art. 225 da CF).
8 Cujos detalhamentos e operacionalização foram objeto da Resolução no
01/90 da Comissão Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM), de
21/11/90, aprovada após audiência do Conselho Nacional de Meio
Ambiente (CONAMA). A própria Lei já previa mecanismos de atualização do
PNGC, por meio do Grupo de Coordenação do Gerenciamento Costeiro
(COGERCO). A presente revisão aprovada pela Resolução n° 005, de 03
de dezembro de 1997, da Comissão Interministerial para os Recursos do
Mar - CIRM, e pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA, em
sua 48ª Reunião Ordinária, busca adequar o PNGC à sua prática atual,
contemplando, assim, a experiência acumulada no âmbito do Ministério do
Meio Ambiente (MMA) e pelos diversos executores de suas atividades,
incorporando, consequentemente, as novas demandas surgidas no âmbito
da sociedade, cujo marco balizador está representado nos documentos
42
GESTÃO INTEGRADA PARTICIPATIVA
GESTÃO
RUMO À GESTÃO INTEGRADA E PARTICIPATIVA DE ZONAS COSTEIRAS NO BRASIL: PERCEPÇÕES DA
COMUNIDADE CIENTÍFICA E DO TERCEIRO SETOR
HEADING FOR AN INTEGRATED AND PARTICIPATIVE COASTAL MANAGEMENT IN BRAZIL: PERCEPTIONS OF THE
SCIENTIFIC COMMUNITY AND THE NGOs
MARCUS POLETTE; GABRIEL NUNESMAIA REBOUÇAS; ANA CARLA LEÃO FILARDI; PAULO FREIRE VIEIRA
RESUMO: O artigo reproduz os resultados preliminares de uma avaliação
do sistema de gerenciamento costeiro em funcionamento no Brasil,
concentrando-se em dois protagonistas-chave: a comunidade científica e
as organizações não-governamentais. A partir de uma caracterização da
problemática de pesquisa e da definição dos perfis dos dois setores
consultados, os autores colocam em foco as percepções dos entrevistados
sobre os pontos fortes e sobre as lacunas do sistema. Na parte final são
oferecidas pistas adicionais de reflexão crítica sobre a maneira pela qual as
ações de gerenciamento costeiro integrado vêm sendo implementadas em
nosso País e sobre opções de enfrentamento sistêmico dos impasses
atualmente sentidos.
PALAVRAS-CHAVE: gerenciamento costeiro integrado, política ambiental,
meio ambiente e desenvolvimento, recursos de uso comum, Agenda 21
local.
ABSTRACT: The article reproduces the preliminary results of an evaluation
of the system of coastal management in operation in Brazil, concentrating
on two protagonis ts-key: the scien tific community a nd the nongovernmental organizations. From the problem characterization of the
research and the definition of the profiles of the two different stkeholders, the
authors put in focus the interviewers' perceptions on the strong points and
on the gaps of the coastal managment system. Additional tracks of critical
reflection are offered on the way by the which the actions of integrated
coastal management have been implemented in Brazil.
KEY-WORDS: integrated coastal management, environmental policies,
environmental development, common resources,Agenda 21.
I. INTRODUÇÃO
A tomada de consciência da crise socioambiental planetária e, mais
especificamente, dos riscos de utilização predatória dos ecossistemas
costeiros em nosso País remonta ao início da década de 1970 na esteira
dos debates travados por ocasião da Conferência de Estocolmo. Em 1973
foi criada a Secretaria Especial do Meio ambiente da Presidência da
República (SEMAM), e em 1974 a Comissão Interministerial para os
Recursos do Mar (CIRM). O trabalho conjunto desenvolvido por essas
duas instituições conduziu à formulação da Política Nacional para os
Recursos do Mar em 1980 e da Política Nacional do Meio Ambiente em
1981.
Em 1987, a CIRM formulou o Programa Nacional de Gerenciamento
Costeiro (GERCO), visando balizar as ações de planejamento e gestão
integrada, descentralizada e participativa da zona costeira. Mediante a
formulação da Lei 7.661/1988 foi instituído o Plano Nacional de
Gerenciamento Costeiro (PNGC), que legitima o estatuto de patrimônio do
povo brasileiro atribuído à zona costeira pela nova Constituição. Vale a
pena ressaltar ainda que o PNGC integra a Política Nacional para os
Recursos do Mar e a Política Nacional do Meio Ambiente (ASMUS &
KITZMANN, 2004), tendo sido regulamentado pela Resolução CIRM no 01
de 1990.
Em sua fase inicial, o processo de implementação do PNGC restringiu-se
basicamente à elaboração de material cartográfico. A realização do
Zoneamento Costeiro, que permanece sob responsabilidade dos órgãos
ambientais estaduais, foi considerado como um pré-requisito para a
viabilização dos demais instrumentos de política no nível estadual, a saber:
o Sistema Nacional de Informações do Gerenciamento Costeiro
(SIGERCO), os Planos de Gestão e os Programas de Monitoramento. Este
e outros entraves de cunho metodológico, institucional e operacional (ver
MORAES, 1999) foram identificados por ocasião do primeiro processo de
avaliação do PNGC, realizado em 1992. O aprendizado obtido favoreceu o
aprimoramento das ações e marcou o início de uma fase mais dinâmica e
produtiva, que se estendeu até o ano de 1997.
Neste segundo período de evolução do PNGC, os avanços mais
importantes concentraram-se na elaboração dos zoneamentos costeiros,
no treinamento das equipes vinculadas aos órgãos ambientais estaduais,
na criação de parcerias e convênios para o desenvolvimento de ações
conjuntas no nível intergovernamental e na criação de fóruns
interinstitucionais de discussão e formulação de ações de planejamento
costeiro a exemplo da Câmara Técnica do Gerenciamento Costeiro no
Conselho Nacional de Meio Ambiente. Foi estimulado também o
fortalecimento institucional do SIGERCO, mediante a ampliação da infra-
43
COSTEIRA
I N T E G R A D A
SANTA CATARINA - BRASIL
estrutura técnica, da criação de um banco de dados georreferenciados e da
capaci tação de recurs os humano s. Finalm ente, passar am a ser
implementados os Planos de Gestão e os Programas de Monitoramento, com
base em diagnósticos socioeconômicos e ambientais (MORAES, 1999).
A experiência acumulada no âmbito do MMA e dos órgãos ambientais
estaduais executores do PNGC, associada às novas demandas surgidas no
seio da sociedade brasileira, deflagraram uma revisão dos documentos
básicos de orientação do Plano. Contribuíram para tanto, dentre outros
fatores, a recomposição das instituições democráticas neutralizadas durante
o regime militar, a política de descentralização colocada em prática a partir da
oficialização da nova Carta Constitucional de 1988 e a realização da Cúpula
da Terra em 1992.
Conforme os dispositivos previstos na Lei 7.661/88, a atualização do PNGC
foi conduzida pelo Grupo de Coordenação do Gerenciamento Costeiro
(COGERCO), atuando no âmbito da CIRM. Neste segundo processo de
avaliação, o COGERCO consultou as equipes estaduais e preparou uma
nova versão do PNGC. Esta última, por sua vez, foi submetida a várias
revisões, contando neste sentido com a participação da comunidade
científica. Resultou desse processo a Resolução no 05 de 1997, que instituiu o
PNGC II.
Em linhas gerais, o PNGC II manteve os objetivos e os princípios
fundamentais adotados anteriormente, inclusive o modelo institucional
estruturado segundo os princípios da descentralização executiva e da ação
cooperada entre os três níveis de governo. Mas inovou ao acentuar a
responsabilidade das escalas federal e municipal em parceria com a
sociedade civil organizada na condução do Programa. Reafirmou também
os instrumentos básicos do Programa, salientando a possibilidade de
mobilização dos outros instrumentos estipulados pela Política Nacional do
Meio Ambiente, especialmente o Relatório de Qualidade Ambiental da Zona
Costeira (RQA). Colocou ainda em destaque a necessidade de se promover
uma articulação mais efetiva do GERCO com outras ações de rotina dos
órgãos ambientais (e.g. licenciamento e fiscalização). Os instrumentos foram
desatrelados do pré-requisito de conclusão da proposta de zoneamento,
fazendo com que os Planos de Gestão passassem a dispor de maior
visibilidade em todos os níveis do sistema de gestão.
Vale a pena ressaltar ainda que, no texto oficial do PNGC II, o conceito de
zona costeira foi redefinido, tornando-se mais operacional e passando a
delimitar o território a ser gerido a partir dos limites políticos dos municípios
litorâneos. Finalmente, para facilitar as conexões interinstitucionais foram
criados, no âmbito da CIRM, o Grupo de Integração do Gerenciamento
Costeiro (GIGERCO) e em seu interior o Subgrupo de Integração dos
Programas Estaduais (MORAES, 1999).
O grau de estruturação já alcançado e a institucionalização do PNGC em
todos os dezessete estados costeiros constituem sem dúvida avanços
dignos de registro. Permitiram a ampliação dos espaços de manobra
atualmente existentes tendo em vista a maturação de um sistema de gestão
ao mesmo tempo integrada, participativa e ecologicamente responsável do
patrimônio natural e sociocultural existente no litoral brasileiro.
Todavia, após dezesseis anos desde a sua criação, o PNGC ainda não se
consolidou como um mecanismo eficaz de gestão participativa dos recursos
naturais e dos espaços litorâneos, e tampouco de integração das várias
políticas públicas incidentes sobre a zona costeira. Por um lado, os Planos
Estaduais de Gerenciamento Costeiro (PEGC) foram legalmente instituídos
apenas nos estados do Amapá, Rio Grande do Norte, São Paulo e Paraná; e
dos mais de 400 municípios costeiros, até o presente nenhum deles deu
início ao processo de elaboração do Plano Municipal de Gerenciamento
Costeiro (PMGC). Por outro, a participação da sociedade no processo de
gestão costeira integrada permanece embrionária. Como explicar este
desnível entre diretrizes de gestão juridicamente consolidadas e a dinâmica
em curso de pilhagem sistemática do patrimônio natural e cultural existente
no litoral brasileiro?
Levando-se em conta a importância estratégica das zonas costeiras na
busca de estratégias alternativas de desenvolvimento para o nosso País,
vem se tornando cada vez mais urgente um esforço de avaliação dos
principais obstáculos políticos, econômicos, administrativos, técnicos, legais
e socioculturais à concretização dos objetivos propostos pelo PNGC. Uma
iniciativa pioneira orientada nesse sentido vem sendo executada desde 2004
por pesquisadores vinculados ao Laboratório de Gerenciamento Costeiro
Integrado da Universidade do Vale do Itajaí e ao Núcleo Interdisciplinar de
GESTÃO
Meio Ambiente e Desenvolvimento da Universidade Federal de Santa
Catarina. Contando com o apoio do CNPq, vêm sendo identificadas, de
forma exploratória, as principais conquistas e as principais lacunas do
processo de gerenciamento costeiro no Brasil. Trata-se de entender melhor
o perfil operacional do sistema e das instituições parceiras que
desenvolvem os programas estaduais de gerenciamento costeiro; de
analisar com mais acuidade o papel efetivo dos governos, da iniciativa
privada, da comunidade científica e das ONGs na reprodução da dinâmica
deficitária do GERCO; e, finalmente, de explicitar os condicionantes dos
avanços e das lacunas nos últimos anos, levando em conta as condições de
viabilidade de uma nova estratégia de aplicação dos instrumentos de
gestão disponíveis.
Para tanto, a equipe está mobilizando conceitos e hipóteses derivadas da
linha de pesquisas sobre modos de apropriação e sistemas de gestão de
recursos de uso comum que representa a linha de frente da investigação
atual em ecologia humana sistêmica e fundamenta o enfoque de
ecodesenvolvimento (Vieira, Berkes e Seixas, 2005; Vieira e Weber, 2000;
Vieira, 2003; Sachs, 1986).
Deste ponto de vista, os processos de utilização predatória do patrimônio
natural e cultural existente na zona costeira podem ser correlacionados à
tendência de dissolução progressiva daqueles arranjos institucionais no
nível comunitário que, no passado, mostraram-se capazes de preservar
padrões ecologicamente prudentes de apropriação e uso dos recursos
ambientais. Os estudos de caso disponíveis convergem no sentido da
crítica ao pressuposto de que a solução dos atuais problemas de
degradação socioambiental no litoral repousaria na privatização
descontrolada da base de recursos de uso comum e/ou na ação estatal com
viés centralizador e tecnocrático. Vários adeptos do enfoque de gestão
ambiental integrada e participativa reconhecem que tais medidas estariam
sendo experimentadas em detrimento do potencial contido em sistemas de
co-gestão adaptativa do patrimônio comum existente nas zonas costeiras
(Vieira e Weber, 2000; Berkes et al., 2001).
Uma linha de argumentação convergente pode ser encontrada na trajetória
de expansão do Programa Man and the Biosphere (MAB) e da Rede
Mundial de Reservas da Biosfera, a ele associado. Já se tornou um lugarcomum reconhecer que as reservas da biosfera constituem zonas
especiais de ecossistemas terrestres e costeiros nas quais são promovidas
ações experimentais visando conciliar a conservação da diversidade
biológica e cultural e sua utilização sustentável do ponto de vista
socioecológico. Nessas zonas são integradas as funções de conservação,
desenvolvimento socioeconômico e político-institucional, logística
educacional e networking. De certo modo, elas estão operando como
embriões de zonas- laboratório de ecodesenvolvimento, com objetivos
experimentais e demonstrativos, corporificando a abordagem
ecossistêmica (ou biorregional) proposta pela Convenção da Diversidade
Biológica (VIEIRA, 2003; UNESCO-MAB, 1996).
Os dados empíricos foram obtidos mediante pesquisa bibliográfica e
documental, consultas a experts e aplicação de questionários a
pesquisadores e ONGs atuando em dezessete estados costeiros. Para a
identificação dos pesquisadores e das ONGs, a equipe consultou os
cadastros existentes na Associação Brasileira de ONGs (ABONG), na
Ecolista e na Plataforma Lattes do CNPq.
Todos os estados localizados na zona costeira, excetuando-se Alagoas,
estão representados no rol dos setenta e cinco pesquisadores consultados.
Entretanto, a amostra foi distribuída de forma heterogênea, concentrando
principalmente pesquisadores sediados nos estados de Santa Catarina,
São Paulo, Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro. Cerca de 48% das ONGs
consultadas estão localizadas em Santa Catarina e em São Paulo. Aquelas
em operação nos estados do Paraná, Espírito Santo, Sergipe, Alagoas,
Pernambuco, Piauí, Maranhão e Amapá não responderam ao questionário.
Esta heterogeneidade dificultou, mas não chegou a comprometer de modo
significativo a análise dos resultados, uma vez que o objetivo principal era
empreender uma análise exploratória e qualitativa das atuais disfunções do
GERCO e sugerir alternativas visando o seu aperfeiçoamento.
II. PERFIL DE ATUAÇÃO DAS ONGS E DOS PESQUISADORES
A escala de operação do conjunto das ONGs consultadas abrange os três
níveis de governo: local-municipal-intermunicipal, estadual-interestadual e
nacional (apenas duas organizações operam atualmente no cenário
internacional). Dentre as linhas de atuação prioritárias dessas
organizações atualmente destacam-se, por um lado, a comunicação e a
educação ambiental e, por outro, a recuperação, a conservação e a
preservação de espécies e/ou ecossistemas (e.g. tartarugas marinhas,
baleia franca, manguezais). Permanecem nitidamente em segundo plano
linhas de atuação voltadas para o desenvolvimento de pesquisas em
ecologia básica e aplicada, incluindo-se aqui o binômio meio ambiente &
desenvolvimento, bem como para a criação e gestão de unidades de
conservação, a participação na formulação e implementação de políticas
públicas ambientais, a capacitação técnica, o monitoramento ambiental, o
SANTA CATARINA - BRASIL
GESTÃO INTEGRADA PARTICIPATIVA
COSTEIRA
I N T E G R A D A
envolvimento com ações civis públicas e as prestação de consultorias
ambientais.
As linhas de financiamento vêm sendo asseguradas por instituições públicas
(e.g. MMA, IBAMA) e privadas (e.g. fundações, empresas). Algumas
organizações são mantidas mediante a contribuição de associados,
parcerias com outras organizações do Terceiro Setor, doações e venda de
produtos. A maior parte dessas organizações participa de redes a exemplo
da Rede de ONGs da Mata Atlântica e do Fórum Brasileiro de ONGs e
Movimentos Sociais (FBOMS) para o Desenvolvimento Sustentável. Vale a
pena ressaltar a impressionante diversidade e a quantidade dessas redes
(39) em funcionamento nos níveis nacional e internacional.
No conjunto amostral de pesquisadores, 78% alcançaram o nível do
doutorado e 19% o de mestrado, concentrando-se principalmente nas áreas
de oceanologia (25%), ciências biológicas (19%), geologia (12%) e geografia
(9%). Deste contingente, 44% estão vinculados há mais de 15 anos com o
estudo da zona costeira e 27% têm se dedicado à análise de problemas
relacionados ao gerenciamento costeiro integrado. Trata-se, portanto, de um
grupo experiente (Figura 1) e com um bom nível de conhecimento da
problemática em pauta.
A grande maioria das pesquisas realizadas pela comunidade científica
consultada tem sido financiada pelo setor público, destacando-se os
Ministérios da Ciência e Tecnologia e do Meio Ambiente, e os órgãos de
fomento à pesquisa científica nos níveis federal e estadual. Entre eles, o
CNPq responde, sem dúvida, pelo maior número de financiamentos, seguido
pela FINEP e pela CAPES. A PETROBRÁS lidera entre as instituições
privadas e o World Wide Fund for Nature (WWF) entre as organizações nãogovernamentais estrangeiras.
ATIVIDADES RELACIONADAS AO GERCO NO NÍVEL ESTADUAL
A Política e o Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro são conhecidos
por 91% das ONGs consultadas. Cerca de 65% delas já participaram de
atividades promovidas pelos respectivos escritórios estaduais, dentre as
qua is det aca m-s e a imp lem ent açã o dos pro gra mas est adu ais
principalmente seminários e reuniões em Santa Catarina, São Paulo, Rio de
Janeiro e Rio Grande do Norte e a realização de workshops e palestras. Além
disso, em Santa Catarina e no Ceará os escritórios estaduais vêm se
mostrando, nos últimos tempos, mais dispostos a estabelecer relações de
parceria com as organizações não-governamentais.
Quanto aos pesquisadores entrevistados, 60% deles admitem que já se
envolveram profissionalmente com os programas estaduais na realização de
pesquisas, na prestação de consultorias a órgãos ambientais estaduais, na
realização de workshops e cursos de capacitação, além da prestação de
consultorias. Mas a intensidade da participação varia segundo a região onde
atuam.
A relação entre os pesquisadores e o GERCO vem sendo mediada
principalmente pelos programas de capacitação promovidos pelos órgãos
ambientais estaduais. Dos pesquisadores consultados, 29% (representando
os estados do RS, SC, PR, SP, RJ e PA) confirmam terem participado de
discussões sobre opções de implementação do programa estadual, ou de um
dos seus instrumentos, em especial o zoneamento ecológico-econômico
costeiro (ZEEC). Vale a pena ressaltar que o envo lvimento dos
pesquisadores tem sido mais intenso no estado de São Paulo.
Todavia, apenas 12% dos pesquisadores já desenvolveram ou estão
desenvolvendo pesquisas no campo do gerenciamento costeiro integrado
sem vinculação direta com as agendas construídas pelos escritórios
estaduais. As temáticas, de modo geral, concentram-se nos diagnósticos
ambientais costeiros efetivados de forma não-participativa, incluindo às
vezes a preocupação com a construção de indicadores de êxito das
estratégias que estão sendo implementadas. As atividades de consultoria
mobilizam também um contingente minoritário de pesquisadores: apenas
12% do total consultado. Este índice é preocupante, na medida em que todos
os entrevistados atuam profissionalmente na zona costeira. Apenas dois
44
GESTÃO INTEGRADA PARTICIPATIVA
GESTÃO
SANTA CATARINA - BRASIL
pesquisadores vinculados à Fundação Universidade Federal de Rio
Grande, no Estado do RS, fizeram referências à realização de cursos de
capacitação, destinados aos técnicos do GERCO/RJ e aos gestores locais
vinculados ao Projeto Orla e ao Programa Train-Sea-Coast. No rol dos
projetos que contam com a participação dos pesquisadores entrevistados
estão incluídos o Projeto Orla, o Projeto Instituto Milênio/RECOS e o Projeto
MADAM.
USO DE TERMOS DE REFERÊNCIA E INSTRUMENTOS DO PNGC
Ao que tudo indica, os termos de referência e os fundamentos jurídicos do
PNGC (Lei 7661/88) não comparecem nos textos dos projetos
desenvolvidos por 55% das ONGs consultadas. Apenas 30% delas
admitem estarem familiarizadas com a legislação em vigor. Por outro lado, a
maioria dos resultados alcançados pelas pesquisas realizadas por equipes
acadêmicas permanece desconhecida ou não vem sendo utilizada pelos
coordenadores dos escritórios estaduais do GERCO. A maior parte dos
pesquisadores confessou também seu desconhecimento das normas
jurídicas: 51% deles jamais utilizaram os termos de referência oficiais e os
fundamentos jurídicos do PNGC em suas pesquisas. Por sua vez, os
escritórios estaduais não estão sendo alimentados pelo esforço de
pesquisa: apenas 13% dos pesquisadores entrevistados confirma que os
resultados de suas pesquisas vêm sendo utilizados pelos coordenadores
dos escritórios estaduais (em relação a apenas dois instrumentos de
gestão: o ZEEC e o PEGC).
Seria importante esclarecer que, além dos instrumentos de gerenciamento
ambiental previstos no artigo 9o da Lei 6938/81, que trata da Política
Nacional do Meio Ambiente, o PNGC conta hoje em dia com sete
instrumentos de gestão, a saber: o Sistema de Informações do
Gerenciamento Costeiro (SIGERCO), o Zoneamento Ecológico Econômico
Costeiro (ZEEC), o Plano de Gestão da Zona Costeira (PGZC), o Plano
Estadual de Gerenciamento Costeiro (PEGC), o Plano Municipal de
Gerenciamento Costeiro (PMGC), o Sistema de Monitoramento Ambiental
da Zona Costeira (SMA-ZC) e o Relatório de Qualidade Ambiental da Zona
Costeira (RQA-ZC). Apesar da existência destes instrumentos, a maioria
dos representantes das ONGs não chegou ainda a utilizá-los em suas
ações com exceção do Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro, que
mobiliza atualmente 39% das ONGs entrevistadas.
Na comunidade científica predomina também um baixo índice de utilização
dos instrumentos de gestão do PNGC. De modo similar às ONGs, o
Zoneamento Ecológico-Econômico Costeiro vem concentrando a atenção
de 46% dos pesquisadores consultados, seguido pelo Plano de Gestão da
Zona Costeira e pelo PEGC. O Atlas do Macrodiagnóstico da Zona Costeira
do Brasil na Escala da União (MMA/PNMA/GERCO, 1996), documento
elaborado visando oferecer uma visão integrada do conjunto da zona
costeira para orientar as decisões no âmbito das diversas políticas públicas
nela incidentes, não comparece nos depoimentos da maior parte dos
pesquisadores.
PARCERIAS ENTRE OS ESCRITÓRIOS ESTADUAIS, AS ONGS E AS
UNIVERSIDADES
A pesquisa revela que as ONGs consultadas operam praticamente à
margem da dinâmica de funcionamento dos Programas Estaduais de
Gerenciamento Costeiro. Mas a recíproca é também verdadeira: de acordo
com 79% delas, os escritórios estaduais não têm apoiado as suas
propostas de intervenção corretiva.
Aparentemente, as áreas de interface entre as universidades e os
escritórios estaduais são mais significativas. Para 55% dos pesquisadores,
a universidade onde trabalham tem atuado como parceira do PNGC nos
seus estados. A colaboração mais frequente diz respeito à elaboração de
pesquisas diretamente ligadas ao ZEEC - como mapeamentos e sistemas
de informação geográfica. Contudo, não foram identificadas ações
conjuntas tendo em vista a implementação dos demais instrumentos de
gestão.
Representantes de um número expressivo de núcleos e laboratórios de
pesquisa admitem que estão desenvolvendo algum tipo de parceria com o
GERCO nos níveis federal ou estadual, ou com o órgão ambiental estadual.
Mencionando a realização de pesquisas ambientais na zona costeira,
consideradas relevantes para ações de gestão, a maioria deles reitera,
todavia, que os resultados alcançados não têm sido absorvidos pelos
escritórios estaduais. As evidências disponíveis apontam, assim, no
sentido de uma subutilização do potencial técnico-científico instalado na
academia. Alguns pesquisadores mostraram-se interessados na realização
de trabalhos conjuntos com o GERCO estadual, denunciando ao mesmo
tempo a excessiva centralização das ações no nível federal, as carências
operacionais do programa e o desinteresse crônico dos coordenadores.
VOLUME DE CONSULTORIAS MOBILIZANDO PESQUISADORES
O fato da maioria dos pesquisadores (77%) nunca ter desenvolvido
trabalhos de consultoria para o Programa de Gerenciamento Costeiro nos
níveis federal e/ou estadual reforça a impressão de que existe um fosso
45
COSTEIRA
I N T E G R A D A
separando essas duas instituições. Além disso, constatou-se que as
consultorias prestadas(por 23%dos pesquisadoresentrevistados) nãoestão
diretamente relacionadas ao GERCO e sim às ações de zoneamento
direcionadas, por exemplo, ao ordenamento da carcinicultura e do turismo;
aos diagnósticos socioambientais; à capacitação das equipes vinculadas aos
programas estaduais; ao monitoramento e à despoluição de ecossistemas
costeiros; à oferta de subsídios para a implementação do Projeto Orla e da
Agenda Ambiental Portuária Federal; à classificação de águas costeiras para
a Política Nacional de Meio Ambiente; e aos estudos de impacto ambiental.
A maioria dos pesquisadores (81%) sugere que as consultorias deveriam ser
organizadas por meio de editais, tornando assim mais democrático e
transparente o esforço de gestão e ampliando o nível de participação da
comunidade científica em todos os estados costeiros. Por outro lado, foram
também mencionados os riscos de distorção do sistema de editais em vigor, a
exemplo de um padrão de seleção baseado apenas na redução de custos
operacionais, na titulação e no desempenho acadêmico dos pesquisadores.
Dessa forma, a ênfase deveria recair, antes, na qualidade técnica, no
conhecimento e na experiência efetiva dos pesquisadores em gestão
costeira integrada.
III. PERCEPÇÃO DE DEFICIÊNCIAS
A maior parte dos representantes das ONGs acredita que os principais
fatores condicionantes do baixo grau de eficiência do GERCO são de
natureza político-institucional. Indicam neste sentido a ausência de uma
política consistente tanto de divulgação dos programas estaduais junto à
opinião pública quanto de articulação das instituições governamentais com a
sociedade civil, tendo em vista a criação e o fortalecimento de fóruns de
debates sobre os problemas socioambientais que afetam as zonas costeiras.
Insistem ainda nas dificuldades geradas pela fragmentação das ações
desenvolvidas pelos órgãos que integram o sistema de gestão ambiental nas
diferentes escalas da administração pública, na suscetibilidade da política de
gestão costeira às pressões exercidas pelo setor empresarial, e na carência
de pessoal técnico qualificado. Some-se a isso o baixo nível de participação
da sociedade nas instâncias de tomada de decisão estratégica, fruto da
carência de informações sobre a Política Nacional de Gerenciamento
Costeiro e sobre o seu papel na construção de um novo modelo de
desenvolvimento para o País.
Por sua vez, os pesquisadores denunciam o desinteresse da população, a
persistência das deficiências operacionais do PNGC, a existência de lobbies
de empresários e políticos corruptos, comprometendo a aplicação rigorosa
da legislação vigente; e a falta de recursos humanos qualificados.
QUEM ESTÁ GANHANDO E QUEM ESTÁ PERDENDO COM A ATUAL
DINÂMICA DE FUNCIONAMENTO DO PROGRAMA?
Na opinião dos ambientalistas, as comunidades tradicionais de pescadores
artesanais e ribeirinhos têm sido as principais vítimas das disfunções do atual
sistema de gestão da zona costeira. Esta impressão é compartilhada pelos
pesquisadores: os maiores prejudicados seriam os segmentos sociais que
dependem diretamente dos recursos ambientais costeiros a exemplo das
comunidades extrativistas e de pescadores artesanais. Dentre as atividades
consideradas mais prejudicadas destacam-se o turismo, a pesca e a
aqüicultura.
Em contraste, na lista dos setores considerados mais favorecidos pela força
de inércia da dinâmica em curso estão incluídos o setor imobiliário, seguido
pelos setores da construção civil, da indústria (incluindo-se aqui a indústria
pesqueira e a aqüicultura) e do turismo de massa. De modo expressivo, a
administração pública foi incluída nesse bloco, mediante referências à
apropriação irregular de verbas destinadas à gestão ambiental pelas próprias
prefeituras, ao volume insuficiente de investimentos em saneamento básico,
à má utilização da máquina pública e à corrupção.
PRINCIPAIS OBSTÁCULOS À IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA
Sobre este tópico, as opiniões de pesquisadores e representantes de ONGs
convergem novamente. Os principais obstáculos seriam de natureza políticoinstitucional, tendo a ver sobretudo com as pressões exercidas por grandes
grupos empresariais e com a ausência de vontade política para impulsionar
efetivamente a dinâmica de implementação do PNGC expressa na carência
de recursos financeiros e humanos, na descontinuidade administrativa
gerada pelas constantes mudanças nos quadros técnicos e nas prioridades
institucionais e, finalmente, na fragmentação das várias políticas
governamentais que incidem na zona costeira. Além disso, os representantes
das ONGs destacaram as interferências indevidas dos governos federal e
estadual sobre os processos de licenciamento no nível local, favorecendo a
implantação de empreendimentos ecológica e socialmente predatórios.
No rol dos obstáculos de natureza técnico-científica os ambientalistas
incluíram as irregularidades nos processos de licenciamento de projetos; a
falta de transparência e a fragmentação; a descontinuidade e a falta de
efetividade das ações; a ênfase exagerada no zoneamento do solo; e o uso
dos instrumentos de gestão para legitimar atividades irregulares face à
legislação vigente.Os pesquisadores, por sua vez, argumentam que os
GESTÃO
principais pontos de estrangulamento dizem respeito à falta de diálogo com
a sociedade e ao baixo grau de participação popular nas ações do
programa; e à excessiva centralização da gestão costeira no nível federal.
O contexto sociocultural, político e econômico do país foi também
mencionado. Os ambientalistas enfatizam a força de inércia do estilo de
desenvolvimento ecologica e socialmente insustentável assumido pela
sociedade brasileira, e os pesquisadores insistiram no despreparo dos
diversos atores sociais para uma atuação eficiente na gestão costeira
integrada.
IV. PERCEPÇÃO DE AVANÇOS
Segundo os ambientalistas, os principais avanços na dinâmica de
implementação do PNGC estão relacionados, em grande parte, à
sofisticação tecnológica já alcançada. Nos Estados de SC, RJ e
especialmente em SP, foram realçadas as contribuições geradas pelo
esforço de realização dos zoneamentos ecológico-econômicos costeiros. A
expansão da base de conhecimentos sobre a dinâmica ecossistêmica foi
destacada nos Estados do RS, SC, RN e principalmente CE. Da mesma
forma, a ampliação dos espaços para a discussão sobre esta temática no
Estado de São Paulo a exemplo de fóruns especiais e seminários
comparece como um item positivo nos depoimentos.
Alguns ambientalistas apontaram os avanços associados com a melhoria
da qualidade socioambiental como um dos pontos positivos do Programa,
embora tenham apresentado poucas evidências concretas capazes de
corroborar este ponto de vista. As considerações a esse respeito foram, de
maneira geral, evasivas, restringindo-se a citações genéricas como “maior
preservação ambiental” ou “proteção da biodiversidade”. Apenas no Estado
do Pará parece haver uma maior repercussão do Programa Estadual em
das instituições de ensino e pesquisa. Finalmente, no Amapá as
comunidades têm sido cada vez mais envolvidas nos diagnóstico
participativos.
PERFIL DE ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO
O envolvimento do Ministério Público nas ações de gerenciamento costeiro
nos estados foi confirmado por 74% dos representantes de ONGs.
Exemplos da sua atuação podem ser encontrados na tabela abaixo.
Todavia, nos Estados de SC, RJ e SP a atuação desta instituição vem sendo
criticada pelo seu escopo muito limitado e pela sua descontinuidade.
Isto inclui a participação em Conselhos Municipais de Meio Ambiente, a
fiscalização de empreendimentos privados (e.g. carcinocultura,
maricultura, empreendimentos imobiliários e turísticos, ocupações
irregulares), o acompanhamento de EIA/RIMAs e licenciamentos e a
fiscalização dos órgãos ambientais. Apenas nos Estados de SC e no RS
foram apontadas evidências concretas de envolvimento direto do MP em
situações mais complexas, a exemplo das discussões do Ante-projeto de
Lei do PEGC e do esforço de consolidação institucional do Fórum da Lagoa
dos Patos - uma experiência de vanguarda de co-gestão de recursos
pesqueiros em nosso País.
Entre os pesquisadores, divergem as opiniões sobre o desempenho do
Ministério Público nosúltimos tempos. As impressões positivascolocam em
destaque os avanços alcançados no controle dos usos dos recursos
naturais (tanto no nível estadual quanto no federal), na confiabilidade
alcançada junto à opinião pública, na capacidade de fazer valer a legislação
ambiental e no apoio concedido às instituições que integram os sistemas de
gestão compartilhada de recursos costeiros. Por sua vez, os críticos do
atual sistema insistem na persistência de um padrão de atuação
esporádica, morosa e ineficaz, mesmo nos casos de intervenção mediante
as Açõe s Civi s Públ icas . Para muit os dele s, a maio ria dos
empreendimentos embargados acaba sendo liberada posteriormente, no
SANTA CATARINA - BRASIL
GESTÃO INTEGRADA PARTICIPATIVA
COSTEIRA
I N T E G R A D A
termos de melhoria da qualidade de vida e da apropriação dos recursos
ambientais pelas populações locais, com geração de emprego e renda.
Contudo, em relação a esse tópico as divergências são muito fortes. No
Estado do Ceará, os argumentos apresentados indicam que alguns
instrumentos (i.e. ZEEC) vêm sendo utilizados para legitimar uma política
estadual de crescimento com viés economicista e de ocupação desordenada
da zona costeira, favorecendo os programas e projetos de carcinocultura
intensiva e a expansão do turismo de massa predatório.
Por outro lado, na opinião dos pesquisadores os avanços estão relacionados
principalmente à aplicação dos seus instrumentos, à integração institucional,
à formação de parcerias institucionais e à preocupação com o incremento do
nível de participação popular nas tomadas de decisão. Aqui, mais uma vez,
devem ser levadas em conta as diferenças regionais e as referências às
iniciativas da sociedade civil organizada que não dependem diretamente de
estímulos governamentais.
Nesse sentido, o ZEEC foi considerado o instrumento mais efetivo dos
processos de gestão nos Estados do RS, SC, SP, PE e CE. Os outros
instrumentos apontados pelos pesquisadores como pontos fortes do
Programa em seus estados foram os Planos de Gestão (no RS, SC, SP e RN)
e o SIGERCO (no caso do RN e do AP). Os diagnósticos ambientais (PE, CE
e AP) e o mapeamento e a caracterização da zona costeira (SC) foram
também mencionados.
Vale a pena ressaltar os avanços obtidos pelos vários Grupos de Trabalho
vinculados ao GERCO no estado de São Paulo. No Ceará, o setor
governamental e o Terceiro Setor estão representados de maneira
equilibrada e o sistema conta com a colaboração de pesquisadores. No Pará,
tem aumentado a participação da sociedade civil, representada sobretudo
pelas associações de pescadores, além do envolvimento do poder público e
bojo de uma cultura política ainda muito marcada pela impunidade e pela
hegemonia das relações clientelísticas. Outros pesquisadores acreditam que
GERCO tem se omitido no que diz respeito à criação de Grupos de Trabalho
efetivamente voltados para a implementação do PNGC, mantendo um tipo de
atuação considerada mais política do que técnica e capaz de fazer uso de
brechas na legislação para postergar decisões estratégicas sobre a
apropriação dos recursos ambientais na zona costeira.
V. REPENSANDO ADINÂMICA DE ATUAÇÃO DO GERCO
A pesquisa em curso vem estimulando a reflexão de pesquisadores e
ambientalistas sobre os aspectos do Programa de Gerenciamento Costeiro
que deveriam receber uma atenção especial tendo em vista um ganho de
eficácia global do sistema. Para os ambientalistas, as prioridades deveriam
recair no fomento à participação autêntica das populações sediadas na zona
costeira, bem como no reequilíbrio da correlação de forças entre a sociedade
civil, o Estado e o Mercado e na busca de integração efetiva dos órgãos
governamentais e das políticas públicas incidentes sobre a zona costeira.
Vem se tornando cada vez mais nítida também a necessidade de se
intensificar a aperfeiçoar o sistema de divulgação das ações do programa e
de se estimular com mais vigor as iniciativas mais sintonizadas com os
princípios da Agenda 21 local.
Por outro lado, foi possível identificar que muitos representantes de ONGs
avaliam positivamente os progressos que vêm sendo alcançados pelo
sistema de gestão costeira. Eles ressaltam a ampliação dos espaços de
manobra para a melhoria da interlocução com organizações nãogovernamentais nos níveis nacional e internacional, o interesse crescente da
comunidade científica no tema, e o reconhecimento pelo Estado da
importância e, ao mesmo tempo, da fragilidade dos ecossistemas litorâneos.
Os pesquisadores reconhecem a necessidade de se ampliar as redes de
cooperação do GERCO com as universidades e de se organizar melhor o
controle social das ações desenvolvidas pelo Congresso Nacional, pelas
46
GESTÃO INTEGRADA PARTICIPATIVA
GESTÃO
47
SANTA CATARINA - BRASIL
Assembléias Legislativas e pelo Ministério Público. Sugerem a integração
dos Comitês de Bacias Hidrográficas no sistema de gestão costeira, além
de um intercâmbio mais intenso entre estados dotados de características
socioambientais semelhantes e da celebração de convênios com o INPE,
para facilitar o intercâmbio de imagens e informações digitais. De maneira
geral, foi reforçada a necessidade de se criar mecanismos para integrar
cada vez mais intensamente o governo, a comunidade científica e a
sociedade a exemplo de parcerias com o IBAMA, com as prefeituras e com
outras instituições federais.
Na opinião dos pesquisadores, a sociedade deveria dispor de melhor
acesso às informações sobre a importância dos ecossistemas costeiros
em todos os níveis da educação formal. Além disso, os escritórios estaduais
deveriam investir mais na divulgação das suas ações, objetivos e metas.
Para alguns pesquisadores, a divulgação de informações sobre os
problemas socioambientais e econômicos da zona costeira deveria ser
orientada para conscientizar e manter atualizadas as autoridades
administrativas. Mas também seria relevante difundir junto à população e
aos órgãos competentes a necessidade de um plano integrado de gestão
costeira, e, junto à comunidade científica, o estado da arte do
gerenciamento costeiro estadual.
Para melhorar a participação da sociedade, os pesquisadores
recomendam que a sociedade civil organizada se torne realmente coresponsável pelo processo de gestão. Outro aspecto considerado
essencial diz respeito a um engajamento mais intenso dos conselhos
científicos neste processo. Visando reparar as lacunas atualmente sentidas
na área dos recursos humanos, seria importante capacitar melhor os
gestores públicos, principalmente nos municípios, bem como os
conselheiros, para atuarem cada vez malhor junto ao Poder Judiciário e ao
Executivo. Finalmente, valeria a pena envidar esforços no sentido de um
amplo cadastramento de profissionais e instituições comprometidas com a
gestão costeira, e de um melhor aproveitamento dos pesquisadores locais
no âmbito das tomadas de decisão no contexto regional.
Ao mesmo tempo, os órgãos estaduais responsáveis pelo gerenciamento
costeiro deveriam ser fortalecidos, ganhando mais autonomia e
independência. Deveriam ser redimensionados em termos de diretrizes
estratégicas, de infra-estrutura técnica (SP) e de suportes metodológicos
(PA). No RS, foi sugerido que o Programa deveria se concentrar mais na
zona costeira centro-sul do estado. Em SC, recomendou-se a reavaliação
das atividades, a identificação das especificidades de cada região e a
construção participativa da metodologia de intervenção a ser adotada. Em
SP recomendou-se a elaboração de diagnósticos de conflitos, a retomada
das discussões técnicas envolvendo pesquisadores para a elaboração dos
instrumentos do PEGC e a criação de um novo sistema de fiscalização e
monitoramento. Para os pesquisadores do RJ, uma opção interessante
seria a criação de normas e certificações específicas a exemplo da ISO.
No âmbito institucional, os pesquisadores de SC enfatizam a necessidade
da aprovação e da publicação da lei estadual de gerenciamento costeiro e
sugerem a formação de conselhos regionais de gerenciamento costeiro.
Em SP foi destacada a importância da regulamentação dos ZEECs para os
quatro setores costeiros estaduais e o aperfeiçoamento deste instrumento.
Na opinião dos pesquisadores do RJ, deveria ser criada uma agenda de
auditorias do Tribunal de Contas da União, articulada com a CIRM,
eventualmente com apoio da propria ONU. Aqui, a utilização de uma
metodologia standard permitiria a classificação dos PEGC e dos PMGC.
Finalmente, os representantes do ES reforçaram a necessidade de se
trabalhar com independência política no processo de formulação e
desenvolvimento dos programas de gerenciamento costeiro.
A coordenação no nível nacional necessitaria ser aperfeiçoada no sentido
de operar com maior independência. Para alguns pesquisadores, ela
deveria oferecer apoio mais efetivo aos escritórios estaduais no
cumprimento das metas do Programa. A prioridade deveria recair sobre os
estados e municípios que já tenham implementado os ZEECs. Por outro
lado, os desafios relacionados à viabilidade financeira do Programa foram
também destacados. As sugestões incluem a formação de parcerias entre
os estados e a PETROBRÁS, por exemplo, além da promoção de
orçamentos participativos e da mobilização de instituições internacionais.
Tendo em vista o aperfeiçoamento da capacidade de coordenação no nível
nacional, uma porção significativa da comunidade científica insiste na
necessidade de se instaurar um estilo de atuação do GERCO independente
de injunções político-partidárias. Foi destacada a ausência, ainda hoje, de
arranjos institucionais cooperativos envolvendo o setor governamental e as
universidades. Redes de indivíduos e instituições com estas características
poderiam inclusive assumir ações de lobbying no nível federal, junto ao
Congresso Nacional, às Assembléias Legislativas e ao Ministério Público,
em prol de uma implementação coerente das diretrizes do PNGC.
A maioria dos pesquisadores (82%) acredita que avanços apontando nessa
direção, como a formação de uma rede de gerenciamento costeiro,
poderiam facilitar a transição rumo a uma nova fase do processo de
implementação do PNGC em nosso País. Os argumentos favoráveis
concentram-se em torno (i) do potencial de melhoria da eficiência dos
COSTEIRA
I N T E G R A D A
órgãos públicos na implementação do GERCO, devido à capacidade das
redes de complementar e dar suporte às suas ações; (ii) do fortalecimento do
diálogo, da articulação e da inclusão de atores sociais dos diferentes setores
envolvidos no processo de gestão costeira; (iii) do aumento de capacidade de
coleta e disseminação de informações, de monitoramento do programa e de
avaliação permanente da adequação de suas metas e instrumentos de
gestão.
A formação e o funcionamento dessa rede dependeriam de uma melhor
adequação das propostas às especificidades socioambientais e econômicas
regionais; de uma definição clara de critérios para a seleção de integrantes e
para o acompanhamento dos resultados; de apoio financeiro e logístico
adequado (incluindo editais específicos e parcerias institucionais); de
investimentos na capacitação da comunidade científica; da existência de um
grupo coordenador ou gestor responsável pela articulação interna e externa;
de um trabalho baseado numa agenda e num banco de dados
socioambientais compartilhados. Apenas uma minoria (5%) se opôs à
formação de redes de gerenciamento costeiro, fundamentando-se no
reconhecimento das dificuldades de coordenação das ações e dos
numerosos exemplos de disfunções dessas inovações institucionais dentro e
fora do País.
VI. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os resultados alcançados até o momento reforçam o ponto de vista segundo
o qual o PNGC, à imagem de outros macro-programas governamentais de
importância estratégica para o futuro do País, praticamente não saiu do
papel. Talvez porque sua efetivação pressuponha a adoção de um novo estilo
de desenvolvimento e de um novo projeto de sociedade em flagrante
contradição com o status quo. A fragmentação institucional que caracteriza a
dinâmica dos macro-programas incidentes sobre a zona costeira, a
centralização dos processos decisórios cruciais, a falência dos escritórios
estaduais e a ausência de escritórios municipais não seriam indicadores
expressivos de uma contradição flagrante entre as numerosas cartas de
(boas) intenções e a ausência de vontade política de colocá-las efetivamente
em prática?
Por outro lado, a pesquisa indica que as ONGs e a comunidade científica
consultadas vêm se tornando mais e mais conscientes dessas contradições.
Apesar das divergências de opinião sobre aspectos isolados da problemática
do gerenciamento costeiro integrado e sustentável, os discursos de ambos
os setores tendem a convergir no reconhecimento das fraturas mais
essenciais do sistema que foi instituído no País. Todavia, apesar da
contundência dos discursos, os ambientalistas e os pesquisadores mantêm,
na prática, relações superficiais, fragmentadas e descontínuas com o
sistema. Esta hipótese deverá ser colocada em teste na etapa subsequente
da pesquisa de avaliação que está apenas começando.
Seria preciso agora aprofundar a análise da dinâmica de ambos os setores.
No caso das ONGs ambientalistas, trata-se de avaliar melhor os resíduos da
ideologia preservacionista na determinação de suas prioridades e
modalidades de atuação. A pesquisa já revelou, de certa forma, que a base do
movimento ambientalista carece de informações básicas sobre os objetivos,
a importância estratégica e a lógica de funcionamento do GERCO. Por sua
vez, aquelas organizações que conseguiram internalizar uma ideologia mais
compromissada com o ideário da Agenda 21 continuam lutando contra o
tempo, procurando capacitar seus quadros no manejo das complexas
metodologias de criação de Agendas 21 locais e investindo a maior parte do
tempo na busca de financiamentos para esforços de curto fôlego.
Vale a pena ressaltar ainda que os dados já coletados sugerem uma
tendência sem dúvida promissora, que oferece um contexto mais favorável
para o início de uma fase de envolvimento mais intenso e bem informado com
o sistema de gestão costeira integrada: trata-se do adensamento de redes
sociotécnicas. Esta nova versão do conceito de ambientalismo multissetorial,
que emergiu no transcurso dos anos 1990, parece apontar favoravelmente
no sentido do fortalecimento do potencial de experimentação coordenada
com novas estratégias de desenvolvimento territorial sustentável na zona
costeira. Nossa intenção é aprofundar também a reflexão sobre este novo
cenário emergente.
Quanto à comunidade de pesquisadores, seria importante comprovar e
compreender, com base em novas evidências, por que ela permenece
fortemente atrelada à ortodoxia do individualismo acadêmico e ao paradigma
científico analítico-reducionista num contexto de crise socioambiental
planetária. Pois sua contribuição efetiva na fase atual de implementação do
GERCO tem se restringido basicamente à prestação de consultorias
técnicas, sobretudo para a viabilização dos zoneamentos ecológicoeconômicos e para a preparação de material cartográfico. Em sua maioria, os
cientistas sociais parecem continuar simplesmente à margem de um esforço
coordenado de gestão integrada e participativa da zona costeira. Na busca
de contenção da destruição intensiva dos ecossistemas litorâneos, parece
ainda embrionário o envolvimento dos núcleos com perfil inter e
transdisciplinar, capazes de operar com um enfoque sistêmico de
planejamento e gestão. E mais: permanecem ainda muito tênues as
conexões com o Ministério Público, tendo em vista a abertura dos espaços de
GESTÃO
COSTEIRA
I N T E G R A D A
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ASMUS, M. & KITZMANN, D. Gestão Costeira no Brasil: estado atual e
perspectivas. In: ECOPLATA - Programa de Apoyo a la Gestión Integrada
en la Zona Costera Uruguaya, 2004, Montevidéo, Uruguai. CD-ROM. 2004.
MMA/PNMA/GERCO. Atlas do Macrodiagnóstico da Zona Costeira do
Brasil na Escala da União. Brasília: MMA/PNMA/GERCO. 1996
MORAES, A.C.R. Contribuições para a Gestão da Zona Costeira do
Brasil: elementos para uma Geografia do litoral brasileiro. São Paulo:
Hucitec; Edusp, 1999.
SACHS, I. Ecodesenvolvimento: crescer sem destruir. São Paulo:
Editora Vértice, 1986.
UNESCO-MAB. Reservas da Biosfera. A Estratégia de Sevilha e o
Marco Estatutário da Rede Mundial. Paris: UNESCO. 1996.
VIEIRA, P.F. & WEBER, J. Introdução geral: sociedades, naturezas e
GESTÃO INTEGRADA PARTICIPATIVA
manobra para a realização de Ações Civis Públicas contra os crimes
ambientais que se multiplicam a cada dia no litoral brasileiro.
Acreditamos que a criação de um Observatório de Direitos Humanos na
Zona Costeira poderia se tornar o ponto focal de uma nova dinâmica de
monitoramento de conflitos relacionados a modalidades destrutivas de
ocupação e uso dos ecossistemas costeiros. Trata-se de mobilizar uma
rede de pesquisadores altamente qualificados num esforço de longo fôlego
visando dotar o Ministério Público de melhores condições de atuação face
às violações ostensivas da legislação ambiental em vigor. Desta
perspectiva, a realização de projetos integrados baseados na utilização de
metodologias de avaliação local participativa de ecossistemas e paisagens,
voltadas para a definição de um novo estilo de desenvolvimento territorial,
deveria ser assumida como um item prioritário da nova agenda de trabalho
do GERCO.
SANTA CATARINA - BRASIL
desenvolvimento viável. In: VIEIRA, P.F. e WEBER, J. (Orgs.). Gestão dos
recursos naturais renováveis e desenvolvimento: novos desafios para
a pesquisa ambiental. 2.ed. São Paulo: Cortez, 2000. p.17 - 49.
VIEIRA, P.F. (Org.) Conservação da diversidade biológica e cultural em
zonas costeiras. Enfoques e experiências na América Latina e no
Caribe. Florianópolis, SC: APED, 2003.
VIEIRA, P.F.; BERKES, F. & SEIXAS, C.S. Gestão integrada e participativa
de recursos naturais: conceitos, métodos e experiências. Florianópolis:
APED e SECCO, 2005.
Maiores Informações:
MARCUS POLETTE
Doutor em Oceanologia; professor da Universidade do Vale do Itajaí
(UNIVALI) e coordenador do Laboratório de Gerenciamento Costeiro
Integrado da UNIVALI. E-mail: [email protected]
GABRIEL NUNESMAIA REBOUÇAS & ANA CARLA LEÃO FILARDI
Oceanólogos, consultores e pesquisadores do Núcleo Interdisciplinar de
Meio Ambiente e Desenvolvimento da Universidade Federal de Santa
Catarina (NMD-UFSC).
PAULO FREIRE VIEIRA
Doutor em Ciência Política pela Universidade de Munique, Alemanha;
professor-titular do Programa de Pós-graduação em Sociologia Política da
UFSC; coordenador do Núcleo Interdisciplinar de Meio Ambiente e
Desenvolvimento (NMD-UFSC) e pesquisador 1D do CNPq. E-mail:
[email protected]
A proposta de criação do Observatório do Litoral no litoral de Santa Catarina é uma iniciativa da Universidade Federal de Santa Catarina (NMD - Núcleo de Meio
Ambiente e Desenvolvimento) e da Universidade do Vale do Itajaí (CTTMar / Laboratório de Gerenciamento Costeiro Integrado), e vai ao encontro da
necessidade de dinamizar as interfaces que o Ministério Público mantém com os processos participativos previstos no Plano Nacional de Gerenciamento
Costeiro. A meta será a de concentrar esforços na consolidação das ações estratégicas e programáticas do Gerenciamento Costeiro elaboradas com a
participação autêntica da sociedade.
O objetivo geral do Observatório do Litoral é a de organizar e coordenar uma rede de apoio técnico-científico ao Ministério Público Federal e Estadual, tendo em
vista a promoção de um estilo de gestão democrático-participativa de conflitos relacionados à apropriação dos recursos ambientais existentes na zona costeira
e o conseqüente fortalecimento da cidadania ambiental no País.
Tem ainda como objetivos específicos:
Mobilizar núcleos de pesquisa científica inter e transdisciplinar, fóruns de Agenda 21 local, conselhos gestores de Unidades de Conservação, associações
intermunicipais, conselhos comunitários e entidades ambientalistas no rastreamento contínuo de casos de violação da legislação ambiental incidente sobre a
zona costeira, na organização de Ações Civis Públicas e na identificação de experiências bem sucedidas de promoção de estratégias de ecodesenvolvimento.
1. Contribuir para a formação de um banco de dados e para a difusão social ampla e regular das informações que forem sendo coletadas, mediante relatórios
semestrais (a serem disponibilizados num sítio Web) e uma publicação anual.
2. Estimular a integração de equipes de pesquisa científica inter e transdisciplinar que mantêm linhas de pesquisa sobre modos de apropriação de recursos
naturais de uso comum e sobre a dinâmica de sistemas de gerenciamento integrado e participativo de zonas costeiras no Brasil e no exterior, mediante a criação
de uma base conceitual, ideológica e metodológica compartilhada.
3. Estimular o envolvimento de estudantes universitários nos níveis de graduação e pós-graduação - na elaboração de trabalhos relacionados a esta
problemática na zona costeira catarinense.
4. Apoiar iniciativas de auto-organização comunitária, tendo em vista a gestão de áreas protegidas de uso sustentável, bem como a criação de Agendas 21
locais na zona costeira catarinense.
5. Promover a realização de programas de capacitação técnica contínua de profissionais interessados nessa problemática.
Maiores informações: www.gci.inf.br/observatorio
48
BANDEIRA AZUL
GESTÃO
49
COSTEIRA
I N T E G R A D A
SANTA CATARINA - BRASIL
BANDEIRA AZUL: UM PROGRAMA DE CERTIFICAÇÃO AMBIENTAL DE PRAIAS CONTRIBUINDO PARA A
POLÍTICA BRASILEIRA DE GERENCIAMENTO COSTEIRO
BLUE FLAG: A PROGRAM OF ENVIRONMENTAL CERTIFICATION OF BEACHES CONTRIBUTING FOR THE
BRAZILIAN POLICY OF COASTAL MANAGEMENT
MARINEZ SCHERER
RESUMO: O Programa Bandeira Azul (Blue Flag) é um programa de
educação e certificação ambiental que une o esforço de diversas entidades
no sentido da melhoria do ambiente marinho, costeiro, fluvial e lacustre. O
trabalho analise a ação e as potencialidades do Programa no Brasil.
Também realiza uma comparação entre o Programa Bandeira Azul e o
Projeto Orla e, por fim, discute suas características no contexto do
Programa Nacional de Gerenciamento costeiro.
PALAVRAS-CHAVE: Programa Bandeira Azul, certificação ambiental,
gerenciamento costeiro.
1. O PROGRAMA BANDEIRA AZUL NO MUNDO E NO BRASIL
A ocupação da zona costeira é uma tendência crescente no Brasil e em todo
o mundo (Scherer, 2001; Barragán, 2003). Para que os atributos naturais,
sociais e culturais da costa brasileira sejam mantidos ou resgatados é de
suma importância a educação ambiental das comunidades costeiras e
visitantes e a gestão do ambiente costeiro.
A idéia de implementação de um programa de educação e certificação
ambiental nas praias do Brasil vem ao encontro da necessidade de melhor
gerenciar os nossos ambientes naturais, buscando-se um desenvolvimento
sustentável do litoral Brasileiro.
O Programa Bandeira Azul (Blue Flag) é um programa de educação e
certificação ambiental que une o esforço de diversas entidades no sentido
da melhoria do ambiente marinho, costeiro, fluvial e lacustre. O programa é
implementado através do cumprimento de diversos critérios nas áreas de
educação ambiental e informação, gestão e segurança, qualidade da água
e meio costeiro, elaborados junto e em conformidade com a Fundação para
a Educação Ambiental (Fundation for Environmental Education - FEE),
organização responsável pelo programa a nível internacional e titular de
todos os direitos sobre o Bandeira Azul.
O Programa Bandeira Azul nasceu na França em 1985, onde os primeiros
municípios costeiros franceses adotaram o programa e foram
contemplados com a Bandeira Azul, tendo como base critérios de
tratamento de esgoto e qualidade de água de banho. Em 1987 iniciou-se o
programa em escala européia, integrada no programa do Ano Europeu do
Ambiente. Esta iniciativa da FEE, com o apoio da Comissão Européia, tem
como objetivo elevar o grau de conscientização dos cidadãos em geral e dos
tomadores de decisão em particular, para a necessidade de se proteger o
ambiente marinho e costeiro e incentivar a realização de ações que
conduzam à resolução dos problemas e conflitos existentes. A Campanha
Bandeira Azul apresenta três vertentes: praias, portos de recreio e
embarcações de recreio.
Em 2005, a Bandeira Azul foi concedida a 2.444 praias e 632 marinas.
Atualmente, 25 países de diferentes continentes participam do programa,
são: Bélgica, Bulgária, Dinamarca, Finlândia, França, Alemanha, Grécia,
Islândia, Irlanda, Itália, Lituânia, Países Baixos, Noruega, Portugal,
Eslovênia, África do Sul, Espanha, Suécia, Turquia e Reino Unido. Além
destes, cinco países caribenhos, Porto Rico, Bahamas, Jamaica, Barbados e
República Dominicana estão em fase piloto. Marrocos, Canadá e Polônia
estão trabalhando no estabelecimento do programa e aguardam começar a
fase piloto em breve. Entre os países prestes a iniciar a execução do
programa Bandeira Azul, estão o Chile, Malta, Nova Zelândia, Rússia e Brasil
(www.blueflag.org).
Para que um país faça parte dessa rede de países e para que possa
implementar o Programa Bandeira Azul e qualquer outro Programa da FEE,
uma entidade do país deve ser escolhida como representante oficial. Essa
escolha é sempre feita através de um rigoroso processo de seleção que está
descrito na página de internet oficial do programa Bandeira Azul
(www.blueflag.org). No Brasil, o representante do programa Bandeira Azul
(Operador Nacional), e membro oficial da FEE, é o Instituto Ambiental
Ratones (IAR). A nominação do IAR como Operador Nacional foi referendada
pela assembléia geral anual da FEE, com a presença de cerca de 40 países,
na cidade de Antuérpia, Bélgica.
O IAR é uma Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP)
que tem por missão promover a harmonização entre a sociedade e a
natureza por meio de ações de gestão ambiental fundamentadas em
parâmetros técnicos e científicos.
Para desenvolver o programa Bandeira Azul no Brasil o IAR tem como um dos
seus principais parceiros a Agência Brasileira de Gerenciamento Costeiro
(Agência Costeira). A Agência Costeira é a responsável pela formação de
uma rede de ONG's (Organizações Não-Governamentais) costeiras. Essa
rede facilitará o processo de implementação do Programa Bandeira Azul no
nosso país. A rede de ONGs será formada a partir de um edital a ser lançado
até setembro de 2005 e que constará dos critérios para o processo de
seleção.
2. A CERTIFICAÇÃO BANDEIRA AZUL
As praias/municípios interessadas em participar do Programa Bandeira
Azul devem cumprir uma série de critérios estabelecidos. Dentre esses
critérios a educação ambiental, balneabilidade das águas e areia e a gestão
ambiental costeira se destacam.
Uma vez tendo cumprido os critérios a praia/município poderá hastear a
Bandeira Azul, símbolo da qualidade ambiental da localidade. A Bandeira
Azul é atribuída anualmente pelo Júri Nacional, através do seu Operador
Nacional.
O Júri Nacional é formado por instituições relacionadas as áreas
ambientais, governamentais, sociais, de direito público e privado, além de
outras entidades interessadas em participar do programa. A principal
função do Júri Nacional é reconhecer o Operador Nacional (IAR), além de
adaptar os procedimentos e critérios ao Brasil, estabelecendo as normas
específicas do programa a nível nacional.
O hasteamento da Bandeira Azul na praia será realizado uma vez que se
cumpra todos os critérios estabelecidos pelo Programa BandeiraAzul Brasil
e uma vez que os Júris Nacional e Internacional ratifiquem a candidatura da
praia.
Os critérios do Programa Bandeira Azul Brasil estão em fase de elaboração e
ratificação pela FEE. No entanto, alguns dos critérios já existentes poderão
ser adaptados ao Brasil, tais como:
(1) Qualidade da água: Cumprimento de todas as normas e legislação sobre
a qualidade das águas; existência de planos de emergência relativos a
acidentes de poluição na praia; atendimento das normas e legislação
relativas ao tratamento de águas residuárias na comunidade em que a praia
analisada se encontra; etc.
(2) Informação e Educação Ambiental: existência de mecanismos para
aviso da população em tempo útil, no caso de se prever ou de se constatar a
poluição da praia ou desta se tornar insegura para os usuários; existência de
informação afixada na praia e incluída no material distribuído para os turistas,
sobre áreas sensíveis da costa, bem como a conduta a ser assumida nestas
áreas; realização de, pelo menos, cinco atividades de educação ambiental
anuais; existência de normas que regulamentam a utilização da praia, bem
ABSTRACT: The Blue Flag Program is a program of environmental
education and certification which gathers the efforts of several entities
aiming at the improvement of marine, coastal, fluvial and lacustrine
environment. The work analyses the action and the potentialities of the
Program in Brazil. A comparison between the Blue Flag Program and the
Orla Project is done as well and, finally, discusses their characteristics in the
context of the National Program of Coastal Management.
KEY-WORDS: Blue Flag Program, environmental certification, coastal
management.
GESTÃO
SANTA CATARINA - BRASIL
3. O PROGRAMA BANDEIRA AZUL COMO AGENTE DE
IMPLANTAÇÃO DOS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA BRASILEIRA DE
GERENCIAMENTO COSTEIRO
Ao analisarmos os critérios que uma praia deve seguir para alcançar a
Bandeira Azul ressalta que muitos deles possam estar diretamente
relacionados a propostas de gerenciamento costeiro da praia. Segue
abaixo uma análise comparativa das propostas do programa Bandeira Azul
e de iniciativas de gestão costeira do governo Brasileiro.
3.1. BANDEIRA AZUL E PROJETO ORLA
O Projeto Orla é um programa da Secretaria de Qualidade Ambiental nos
Assentamentos Humanos do Ministério do Meio Ambiente em conjunto com a
Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão. O Projeto foi estruturado na perspectiva de adoção de
uma moldura metodológica de fácil aplicação em diferentes situações e
realidades, partindo-se de análises simplificadas de caracterização
paisagística para suprir a tradicional carência de estudos e informações para
a gestão ambiental desse espaço. Prevê um plano de intervenção construído
de maneira participativa a partir de um diagnóstico, classificação e definição
de cenários de uso e ocupação da orla (Projeto Orla, 2002).
Segundo Manual de Gestão do Projeto Orla (2002) para realizar o
diagnóstico e caracterização da orla, deve-se preencher fichas de
classificação com itens sugeridos pelo manual. Da mesma maneira, na
metodologia de implementação do programa Bandeira Azul, existe a fase de
diagnóstico da praia em formato de lista de checagem (check list) com itens
determinados pelo Operador Nacional com aprovação da FEE.
Os critérios das duas listas são similares, mas não iguais, pois os resultados
esperados das duas listagens são diferentes. O Projeto Orla pretende com
essa checagem a obtenção de dados e definição do tipo de orla a ser
trabalhada que servirão de dados para a elaboração do futuro Plano de
Intervenção da Orla. Já o Programa Bandeira Azul pretende a verificação do
cumprimento de todos os critérios pré-estabelecidos. No caso de haver
critérios não cumpridos, um plano de adequação é desenvolvido e
implementado para que a praia possa ser certificada. Sendo assim, os dois
programas tem como objetivo a elaboração de um plano de intervenção
(Projeto Orla) ou adequação (Bandeira Azul), que pretende implantar ações
de melhoria da qualidade ambiental da unidade de costa objeto de estudo.
No entanto as metodologias empregadas para a obtenção do diagnóstico
final são distintas. O diagnóstico/avaliação da praia pelo Programa Bandeira
Azul é realizado pelo Operador Nacional, com participação da comunidade
local não governamental. Já o Projeto Orla prevê oficinas de capacitação
interativas com a participação de diferentes setores da comunidade local e
órgãos governamentais. No entanto o produto final do diagnóstico do
Programa Bandeira Azul (check list) é analisado e aprovado pelo Júri
Nacional, entidade criada pelo Programa que tem como integrantes
instituições governamentais e não governamentais, assegurando nessa
metodologia a participação de diferentes instituições no processo de
certificação (quadro 1).
O Plano Intervenção, resultado das oficinas do Projeto Orla, define ações e
estratégias para a ges tão da unidade de orla es tudada. Já o
desenvolvimento de um plano de adequação para praia que visa a Bandeira
Azul é condição indispensável para a certificação (quadro 2).
Assim, os dois programas prevêem a gestão de uma faixa de orla e têm a
possibilidade de secomplementarem.
A necessidade de um diagnóstico e avaliação da praia e da elaboração do
plano de intervenção para a orla remete à oportunidade de interligar o
Projeto Orla e o Programa Bandeira Azul.
O diagnóstico realizado pelo Bandeira Azul poderia ser utilizado pelas
oficinas do Projeto Orla como um diagnóstico base, como informação
básica organizada. Talvez isso exija do Programa Bandeira Azul pequenas
adaptações na metodologia de construção do diagnóstico e avaliação da
praia.
Municípios que queiram implantar o processo de certificação em suas
praias poderiam ser incentivados em adotar o Projeto Orla. Assim, quando
mais praias tiverem a certificação da Bandeira Azul, maior será o número de
municípios com o Projeto Orla desenvolvido. Da mesma maneira, o município
que quiser desenvolver o Projeto Orla seria incentivado a seguir os critérios
estabelecidos pelo Programa Bandeira Azul do Brasil.
3.2. BANDEIRA AZUL E PROGRAMA NACIONAL DE GERENCIAMENTO
COSTEIRO
Em relação ao Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro (GERCO),
também existem possibilidades de integração entre o GERCO e o Programa
Bandeira Azul.
Um dos objetivos primordiais do GERCO é a necessidade de gestão de
como de um código de conduta para a sua área; etc.
(3) Gestão Ambiental e equipamentos: existência de um plano de
ordenamento para a orla; existência de acesso seguro à praia;
inexistência de conflitos de uso na praia; adequada coleta e
disposição de resíduos sólidos; instalações sanitárias em número
suficiente e em boas condições de higiene, com destino final
adequado das águas residuárias; salva-vidas; serviços de primeirossocorros na praia; etc.
BANDEIRA AZUL
COSTEIRA
I N T E G R A D A
50
BANDEIRA AZUL
GESTÃO
conflitos oriundos dos múltiplos usos na zona costeira, assim como
aparece como um dos principais objetivos da gestão costeira integrada.
Identificar, analisar e apresentar soluções para conflitos existentes em
cada praia é papel de programas como o Programa Nacional de
Gerenciamento Costeiro, Projeto Orla e também o Programa Bandeira
Azul (quadro 3).
Além do objetivo de resolução de conflitos outros princípios básicos da
gestão integrada da zona costeira estão presentes no Programa
Bandeira Azul e no GERCO (conforme Lei 7661/88), tais como: a) acesso
livre e franco às praias; b) preservação dos recursos naturais costeiros
renováveis e não renováveis; c) preservação dos ecossistemas costeiros;
d) preservação de pratrimônio histórico, cultural, étnico e paisagístico da
zona costeira.
Analisando os instrumentos do Programa Nacional de Gerenciamento
Costeiro (GERCO) pode-se também prever a integração do Programa
Bandeira Azul com alguns deles (quadro 4).
Acredita-se que os instrumentos como o Sistema de Monitoramento
Ambiental da Zona Costeira e o Relatório da Qualidade Ambiental da Zona
Costeira possam vir a ser beneficiados diretamente pela implementação do
Programa Bandeira Azul no Brasil.
Ao realizar o diagnóstico e avaliação da praia candidata a certificação
Bandeira Azul se estará realizando um monitoramento da qualidade
ambiental dessa praia. Critérios como balneabilidade da água do mar e
areia, verificação da presença de ecossistemas frágeis e espécies
ameaçadas de extinção, constam na listagem do Programa Bandeira Azul e
podem ser utilizados pelo GERCO também.
O monitoramento do Programa Bandeira Azul tem também a vantagem de
ser realizado sistematicamente pelo menos uma vez ao ano nas praias que
possuem o certificado. Nessa ocasião todos os critérios são verificados
novamente e um relatório atualizado da praia e da qualidade ambiental é
gerado.
Desta maneira o monitoramento ambiental e o relatório de qualidade
ambiental (MQA e RQA), dois instrumentos previstos pelo GERCO e
raramente implementados pelos municípios costeiros, seriam realizados
nas praias com a certificação Bandeira Azul.
Para cumprir esse papel, no entanto, o monitoramento e relatório realizados
pelo Programa Bandeira Azul deverão ser idealizados de acordo as
diretrizes do GERCO, sendo para isso necessária uma integração das
metodologias e adequação dos critérios a serem monitorados pelo
programa de certificação.
Uma vez que as ações do Programa Bandeira Azul poderiam servir de base
para o SMA e RQA da zona costeira, esses dados podem vir a contribuir
indiretamente para outros instrumentos do GERCO como o Sistema de
Informações do Gerenciamento Costeiro SIGERCO (fornecimento de
dados), Zoneamento Ecológico-Econômico Costeiro ZEEC (diagnóstico
da praia e grau de conservação dos ecossistemas costeiros) e para o
Macrodiagnóstico da Zona Costeira (fornecimento de dados).
costeiro.
Pelo exposto acima acredita-se que o Programa Bandeira Azul tem o
potencial de contribuir para o desenvolvimento das políticas públicas de
gestão costeira no Brasil. No entanto, para que essa realidade seja
concretizada deverá existir uma adequação do Programa Bandeira Azul às
necessidades do GERCO.
Acredita-se também que a conexão entre o programa de certificação e o
Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro e o Projeto Orla seria
voluntária, uma vez que o Programa Bandeira Azul não é formalmente
atrelado às políticas públicas de gestão costeira do Brasil. No entanto, essa
interdependência poderia ser fortemente recomendada, incentivando o
crescimento de um projeto governamental através de uma atividade
desenvolvida pelo terceiro setor.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Para que o Programa Bandeira Azul e outras iniciativas do terceiro setor
possam trazer benefícios para as ações de gestão costeira oriundas da
política nacional de gerenciamento costeiro faz-se necessário uma
integração dessas iniciativas com a política nacional de gerenciamento
51
COSTEIRA
I N T E G R A D A
SANTA CATARINA - BRASIL
5. BIBLIOGRAFIA
Barragán, J. M. 2003. Médio Ambiente y Desarollo em Áreas Litorales: introducción a la
planificación y gestión integradas. Universidad de Cádiz, Servicio de Publicaciones. 306
p.
Scherer, M. E. G., 2001. La Influencia de la Gestión Costera en la Conservación de los
Ecosistemas: énfasis en la Isla de Santa Catarina Brasil. Tese apresentada para obter o
título de doutor na Faculdade de Ciências do Mar, pela Universidade de Cádiz, Espanha.
Projeto Orla, 2002. Projeto Orla: fundamentos para gestão integrada. Brasília:
MMA/SQA; Brasília: MP/SPU. 96 p.
Projeto Orla, 2002. Projeto Orla: manual de gestão. Brasília: MMA/SQA; Brasília:
MP/SPU. 96 p.
Brasil, 2004. Decreto 5300 de 7 de Setembro de 2004. Regulamenta a Lei 7661/88
Brasil, 1988. Lei 7661 de 16 de Maio de 1988. Institui o Plano Nacional de
Gerenciamento Costeiro e dá outras providências.
Maiores Informações:
MARINEZ SCHERER
Instituto Ambiental Ratones
Operador Nacional do Programa Bandeira Azul
Av. Prof. Osmar Cunha, 183. Edifício Ceisa Center
Bloco B, sala 409 Centro
Florianópolis, SC.
CEP 88015-100
Www.iarbrasil.org.br - E-mail: [email protected]
Telefone (48) 3025 5033 - Celular (48) 9981 1645
GESTÃO
COSTEIRA
I N T E G R A D A
GESTÃO COSTEIRA INTEGRADA
RIO GRANDE DO SUL - BRASIL
GESTÃO COSTEIRA NO BRASIL: INSTRUMENTOS, FRAGILIDADES E POTENCIALIDADES
COASTAL MANAGEMENT IN BRAZIL: INSTRUMENTS, FRAGILITIES AND POTENTIALITIES
MILTON L. ASMUS; DIONE KITZMANN; CLÁUDIA LAYDNER; CARLOS RONEY A. TAGLIANI
RESUMO: O Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro GERCO é
fator de convergência entre as principais políticas de meio ambiente e zona
costeira (Política Nacional do Meio Ambiente PNMA e a Política Nacional
para os Recursos do Mar PNRM). A implementação do Plano Nacional de
Gerenciamento Costeiro PNGC tem avançado de forma inconstante e
desigual na costa brasileira, devido às diferenças institucionais dificultando
sua completa imp lementação. É ne cessária uma int eração e o
estabelecimento de parcerias entre os órgãos de gestão e instituições de
produção de conhecimento como as universidades e institutos de pesquisa.
O gerenciamento costeiro integrado é uma atividade baseada em ciência e
tecnologia, demandando um conhecimento que surge de sua aplicação
prática e de um desenvolvimento conceitual e metodológico crítico que
pode ser construído em instituições de pesquisa brasileiras.
PALAVRAS-CHAVE: Gest ão Cost eira , PNGC , Pote ncia lida des,
Instrumentos.
ABSTRACT: The National Coastal Management Program GERCO
appears as a convergent factor among the main national policies for the
environment and coastal zones (National Policy for the Environment
PNMA) and National Policy for the Resources of the Sea PNRM). The
implementation of the National Plan for Coastal Management PNGC has
advanced in an inconstant way due to regional institutional differences,
which has constrained its complete implementation. It is necessary a bigger
interaction and the establishment of new partnerships between
management agencies and institution involved with the production of
knowledge like universities and research institutes. Integrated Coastal
Management is an activity based on science and technology and demands
new knowledge the come from its practical implementation and from a
conceptual and critic methodological development to be constructed in
Brazilian research institutions.
KEY-WORDS: Coastal Management, PNGC, Potentialities, Instruments.
1. INTRODUÇÃO
O gerenciamento costeiro integrado surgiu da necessidade de se
administrar os recursos naturais da zona costeira de forma sustentável.
Estas regiões possuem grande atrativo comercial, industrial e turístico. Por
esta razão, o desgaste dos recursos é evidenciado em vários aspectos,
como o aumento da população urbana e industrial (face ao aglomerado
populacional), pesca predatória, exploração maciça de recursos minerais,
entre outrosproblemas igualmenterelevantes.
O gerenciamento costeiro integrado pode ser definido como um processo
contínuo e dinâmico pelo qual são feitas decisões e ações para o uso
sustentável, desenvolvimento e proteção das áreas costeiras e recursos
marítimos. Para o fortalecimento da base legal destes processos
decisórios, é preciso que os níveis governamental e social se integrem,
visando à elaboração de um planode ação, politicamente aceitável.
A integração é feita em cinco níveis diferentes de ação, por isso, torna-se
necessária a participação de todos os elementos e setores envolvidos,
sejam eles governamentais ou não, para o encaminhamento de propostas
com vistas ao uso sustentável do litoral. Neste caso, não se podem
conceber ações isoladas e o trabalho integrado torna-se inevitável ou
necessário, segundo os fundamentos do gerenciamento costeiro.
Os principais objetivos do gerenciamento costeiro integrado são (1)
preservar e proteger a produtividade e a biodiversidade dos ecossistemas
costeiros, prevenindo a destruição de habitas, poluição e sobreexplotação;
(2) reforçar a gestão integrada através de treinamento, legislação e
formação de pessoal; e, (3) promover o desenvolvimento racional e
sustentável dosrecursos costeiros.
A gestão integrada está relacionada aos objetivos supracitados. Tem-se
claro que não pode haver um trabalho que vise a sustentabilidade do meio
econômico-político e social se não existir a participação e o envolvimento
de todas as forças ativas da sociedade. Os procedimentos que auxiliam
neste processo de ação conjunta vão, desde o treinamento e a formação de
pessoal, até a segurança proporcionada pela legislação vigente que
regulamenta o uso correto dos recursos costeiros.
A partir da legislação, chega-se ao segundo objetivo. Para que haja o
cumprimento de normas ambientais torna-se imprescindível a capacitação
e a ação enérgica dos órgãos jurídicos competentes. Para que isto ocorra, é
preciso assegurar o encaminhamento correto de propostas, sugestões ou
reivindicações.
O gerenciamento costeiro intergado prevê funções estratégicas em várias
frentes de ação. Destacam-se seis áreas de interesse fundamental em um
sistema de gestão costeira: planejamento (planejar usos e ocupação das
áreas costeiras e oceânicas), proteção ambiental (proteção da base
ecológica, preservação da biodiversidade e garantia do uso sustentável das
áreas costeiras), promoção do desenvolvimento econômico (através do uso
projetado em áreas costeiras, adjacentes e oceânicas), resolução de
conflitos (equilíbrio e harmonização dos usos presentes e futuros),
segurança pública (garantir a segurança frente a eventos naturais e
antrópicos), e, gerenciamento de áreas públicas (garantir o correto uso de
recursos comuns).
No Brasil, o gerenciamento costeiro está institucionalizado a nível nacional e
estadual, caracterizando-se como um sistema com complexa estrutura e
dinâmica que tem evoluído através de uma miríade de processos e controles
de natureza política, econômica, institucional, ecológica, administrativa e
espacial. Criado com o intuito de implementar os três macroobjetivos do
gerenciamento costeiro integrado acima comentados, este programa
apresentou avanços consideráveis, embora também tenha demonstrado
deficiências e fragilidades.
A análise de um programa de gerenciamento costeiro integrado não é uma
tarefa trivial em um país como o Brasil, haja vista a extensão de sua costa
(8.500 Km), a complexidade e a diversidade de ecossistemas, assim como
das instituições que são responsáveis pelo seu planejamento e
desenvolvimento sustentável. Sendo assim, este trabalho tratou de produzir
uma análise global da questão, focando nos principais instrumentos do
gerenciamento costeiro no Brasil e em suas principais fragilidades e
potencialidades.
2. INSTITUCIONALIDADE DA GESTÃO COSTEIRA
No Brasil, pela Constituição Federal, compete às três instâncias de governo,
qual seja, a União, Estados e Municípios, proteger o meio ambiente,
preservando os recursos naturais e combatendo a poluição em qualquer de
suas formas, devendo as normas para a cooperação entre as três instâncias
de governo serem estabelecidas através de lei complementar.
A Constituição Federal define a zona costeira, como “patrimônio nacional” ,
destacando-a como uma porção de território brasileiro que deve merecer
uma atenção especial do poder público quanto a sua ocupação e uso de seus
recursos, assegurando a preservação do meio ambiente.
O Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA, Instituído através de lei
federal, estrutura as competências das três instancias de governo,
estabelecendo os órgãos executivos e colegiados que atuarão na gestão
ambiental, e conseqüentemente na gestão da zona costeira.
Fazem parte do SISNAMA: a) o Conselho Nacional de Meio Ambiente
CONAMA, como o Órgão Consultivo e Deliberativo; b) o Ministério de Meio
Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal MMA, como o Órgão
Central; c) o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis IBAMA, como Órgão Executor; d) os Órgãos ou Entidades da
Administração Pública Federal direta e indireta, cujas atividades estejam
associadas às de proteção da qualidade ambiental ou àquelas de
disciplinamento do uso de recursos ambientais, e) os Órgãos e Entidades
Estaduais responsáveis pela execução de programas e projetos e pelo
controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação
ambiental, como Órgãos Seccionais; e os Órgãos ou Entidades Municipais
responsáveis pelo controle e fiscalização das atividades referidas no inciso
anterior, nas suas respectivas jurisdições, como Órgãos Locais.
O CONAMA órgão colegiado, composto de plenário e câmaras técnicas tem
como competência propor as diretrizes de políticas governamentais para o
meio ambiente e recursos naturais; baixar normas necessárias à execução e
implementação da Política Nacional do meio ambiente. Atua na região
costeira através do estabelecimento de normas ambientais com repercussão
direta ou indireta na mesma, discutidas em Câmara Técnica especifica de
gerenciamento costeiro, criada com a atribuição de avaliar os projetos de alto
impacto nessa zona e gerar as regulamentações necessárias na matéria.
À Câmara Técnica para Assuntos de Gerenciamento Costeiro compete:
Sistematizar e subsidiar a formulação de normas e procedimentos referentes
à operacionalização do Plano Nacional do Gerenciamento Costeiro, bem
como acompanhar sua execução;Analisar, critérios e padrões relativos ao
controle e a manutenção da qualidade do meio ambiente referente à Zona
52
GESTÃO
GESTÃO COSTEIRA INTEGRADA
RIO GRANDE DO SUL - BRASIL
53
Costeira, observando os resultados do processo de Gerenciamento
Costeiro nos Estados litorâneos; Promover gestões para o aprimoramento
da legislação que incide sobre a Zona Costeira; legislação que incide sobre
a Zona Costeira; e Promover a compatibilização das políticas públicas
setoriais e respectivos investimentos com a política estabelecida para a
gestão costeira.
Esta câmara técnica de caráter permanente é composta por um
representante do Ministério da fazenda, um representante do Ministério da
Marinha, um representante do Governo do Estado do Espírito Santo, um
representante do Governo do Estado do Maranhão, um representante do
Governo do Estado de Santa Catarina, um representante de Entidade
Ambientalista Civil Representante da Região Nordeste e um representante
de Entidade Ambientalista Civil Representante da Região Sul. O IBAMA
partici pa como relator prestan do assesso ria técnica , jurídic a e
administrativa.
No nível Estadual existem os Conselhos Estaduais de Meio ambiente
CONSEMAs, que com as mesmas atribuições do Conselho Federal,
estabelecem resoluções de cunho ambiental no âmbito de cada estado.
Também nos municípios existem os Conselhos Municipais de Meio
ambiente.
Quantos aos órgãos executivos responsáveis pela implantação das ações
de gestão ambiental e também da gestão da zona costeira temos no nível
federal o Ministério do Meio Ambiente MMA, responsável pelo
planejamento, coordenação, supervisão e controle das ações relativas ao
meio ambiente, e o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis IBAMA, com o papel de executor das políticas
nacionais de meio ambiente referentes às atribuições, relativas à
preservação, conservação, e ao uso sustentável dos recursos ambientais.
É responsável também pelo licenciamento e fiscalização ambiental em
regiões de domínio da união, como o mar territorial, áreas de fronteira e de
agir supletivamente a competência dos Estados , em casos de omissão dos
órgãos estaduais.
No nível estadual, os responsáveis pela coordenação e implementação da
política de meio ambiente são os Órgãos Estaduais de Meio Ambiente
OEMAs.
No nível municipal são os órgãos municipais de meio ambiente os
responsáveis pela implementação das atividades relativas a gestão
ambiental no âmbito do território municipal. Dependendo do tamanho, nível
de desenvolvimento e arrecadação do município, os órgãos locais
responsáveis pelas questões ambientais, constituem-se de departamentos
dentro de secretarias que tratam de outras questões que não
exclusivamente a ambiental.
A zona costeira, por se tratar de uma parcela importante do território
nacional, seja pela grande concentração de população e desenvolvimento
econômico, seja pela fragilidade de seus ecossistemas, recebendo
especial atenção, na constituição federal classificando-a como "patrimônio
nacional", tem a sua gestão implementada através de um programa
específico.
Em 1987 a Comissão Interministerial para os Recursos do Mar CIRM,
estabelece o Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro, sendo que no
ano seguinte é instituído através da lei 7661, o Plano Nacional de
Gerenciamento Costeiro PNGC, constituindo-se a base legal fundamental
do planejamento da zona costeira no Brasil. Baseado e fazendo parte
integrante da Política Nacional para os Recursos do Mar PNRM e da
Política Nacional do Meio Ambiente PNMA, o Plano estabelece os
princípios, os instrumentos e as competências para a gestão nesta região
explicitando as atribuições de cada instância de governo, considerando o
conjunto de instituições que compõe o SISNAMA.
O Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro GERCO, cujo
objetivo é operacionalizar o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro
PNGC de forma descentralizada e participativa, tem como arranjo
institucional para a sua execução o MMA como órgão central, coordenando
todas as ações no nível federal, articulado com os governos dos 17 estados
litorâneos através dos seus respectivos órgãos ambientais, no papel de
executores estaduais, os quais buscam integrar suas ações com os
municípios.
Considerando o campo de atuação do PNGC, ser bastante amplo,
extrapolando uma preocupação estritamente de preservação ambiental,
envolvendo na sua implementação a articulação com diversas políticas
setoriais, como a política de desenvolvimento urbano, com destaque para o
setor de saneamento básico (abastecimento de água, esgotamento
sanitário e tratamento de resíduos); a política de pesca, a política do setor
portuário e de transportes, a política industrial e a política de turismo, e a
conseqüente atuação dos organismos responsáveis pela implementação
destas políticas, se tornou imperativo a criação de fóruns para promover as
articulações necessárias entre estas áreas de atuação, considerando que
estes setores possuem grande importância no processo de ocupação da
costa brasileira, constituindo, a articulação de suas diretrizes, importante
elemento de gestão dessa parcela do território nacional.
COSTEIRA
I N T E G R A D A
Neste sentido, a necessidade de estabelecer diretrizes comuns e
articulações sistemáticas entre as políticas setoriais da União para a zona
costeira e as ações decorrentes da implementação das mesmas, levou à
criação do Grupo de Integração do Gerenciamento Costeiro GI-GERCO,
instituído no âmbito da Comissão Interministerial para os Recursos do Mar
CIRM, através da Resolução CIRM n° 05 de 03/12/97, e coordenado pelo
Ministério do Meio Ambiente MMA.
O GI-GERCO é um Órgão Colegiado de articulação política e de definição de
diretrizes para atuação do Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro
GERCO.Tem como tarefa básica promover a articulação das ações federais
incidentes na zona costeira, buscando a compatibilização e integração das
ações federais dos diferentes órgãos da União que atuam na zona costeira.
É composto por um representante do Comando da Marinha, um
representante do Ministério das Relações Exteriores; um representante do
Ministério dos Transportes MT; um representante do Ministério do
Desenvolvimento, Indústria e do Comércio Exterior; um representante do
Ministério da Ciência e Tecnologia MCT; um representante do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão; um representante da Secretaria de
Assuntos Estratégicos da Presidência da República; um representante da
Secretaria da Comissão Interministerial para os Recursos do Mar SECIRM;
um representante da Secretaria do Patrimônio da União SPU (do Ministério
do Planejamento, Orçamento e Gestão); um representante do Instituto do
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis IBAMA; um
representante da Associação Brasileira de Entidades do Meio Ambiente
ABEMA; um representante da Associação Nacional de Municípios e Meio
Ambiente ANAMA; um representante civil das Organizações NãoGovernamentais no Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA.
No nível dos estados, são instituídos os colegiadas costeiros com a função de
discutir e encaminhar políticas, planos, programas e ações destinadas à
gestão da zona costeira. Com a implantação dos colegiados, busca-se
também a facilitação do processo participativo, possibilitando a mediação
dos conflitos de interesse e a articulação das diretrizes e ações de gestão
para a região.
Além de representantes de órgãos estaduais que atuam na região costeira,
os colegiados estaduais incluem representantes de municípios e da
sociedade civil organizada.
Também está previsto no PNGC a instalação e colegiados municipais.
3. INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E OUTROS INSTRUMENTOS
DE GESTÃO
O PNGC II considera 7 instrumentos de gestão, sendo cinco de caráter
técnico e dois de caráter normativo:
1.
Planos de Gestão da Zona Costeira PGZC
2.
Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro ZEEC
3.
Sistema de Informações do Gerenciamento Costeiro SIGERCO
4.
Sistema de Monitoramento Ambiental da Zona Costeira SMA-ZC
5.
Relatório da Qualidade Ambiental da Zona Costeira RQA-ZC
6.
Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro PEGC
7.
Plano Municipal de Gerenciamento Costeiro - PMGC
(1) Planos de Gestão da Zona Costeira PGZC
O GERCO prevê que todas as ações relacionadas com a zona costeira sejam
efetivadas através dos Planos de Gestão da Zona Costeira. Os planos
incluem um conjunto de ações articuladas e localizadas com o objetivo de
orientar a execução do Gerenciamento Costeiro com a participação efetiva
da sociedade. Ele adota um enfoque trans-setorial e é coordenado pela área
ambiental governamental. Planos de gestão podem ser aplicados em
diferentes níveis de governo, utilizando diferentes escalas geográficas e
compõem-se de 4 etapas:
A - Priorização dos problemas e suas causas.
B - Definição dos indicadores dos problemas.
C - Definição de diretrizes e objetivos da gestão.
D-Programação de ações, responsáveis, prazos e recursos necessários.
Nesta etapa, indica-se o conjunto de ações necessárias para a solução dos
problemas, definindo a instituição responsável pela implementação das
mesmas e as instituições colaboradoras. Definem-se, também, aqui, os
prazos necessários e, se possível, os recursos disponíveis e suas fontes.
Tais ações desenvolvem-se no âmbito de 5 (cinco) objetivos programáticos:
Ü
controle de ações impactantes
Ü
preservação e conservação de ecossistemas
Ü
desenvolvimento de alternativas tecnológicas
Ü
fomento a atividades sustentáveis
Ü
mobilização e organização social.
O contexto de implementação do Plano de Gestão da Zona Costeira lhe
confere ampla flexibilidade em dois aspectos importantes: o momento e a
escala de aplicação:
A realização dos Planos de Gestão constitui-se numa etapa essencial do
GERCO nos estados e municípios, possibilitando a articulação política,
apoiada por informações qualificadas, necessárias à implementação plena
GESTÃO
do processo de ordenamento do uso e da ocupação costeira.
(2) Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro ZEEC
Esta ferramenta ajuda a estabelecer o limite sustentável da ocupação da
zona costeira, de acordo com a fragilidade ambiental e o potencial
socioeconômico. Também inclui 4 etapas:
a) Diagnóstico Físico-natural
Reúne, em representação cartográfica de síntese e relatório técnico, as
informações sobre clima, geologia, geomorfologia, recursos hídricos, flora
e fauna e outras variáveis consideradas importantes pela equipe estadual.
Geralmente realizado sobre base cartográfica na escala de 1: 100.000. A
dificuldade em lançar este conjunto de informações em uma carta-síntese
fez com que se elaborassem sínteses parciais, as quais contemplam os
dois aspectos do meio natural:
• limitações ao uso do território: inclui todos os usos que exigem cuidados
especiais no dos recursos naturais/ambientais por parte da sociedade.
• potencialidade dos recursos naturais: compreende uma síntese dos
recursos naturais ou culturais que tenham valor econômico, estético,
cultural ou moral para a sociedade.
b) Diagnóstico Socioeconômico
Consiste na análise, representada em carta-síntese e relatório técnico, que
enfatiza a dinâmica de ocupação do território estudado, contemplando pelo
menos uma série histórica de três censos (30 anos). Compreendem,
também, informações fundamentais sobre o uso do solo e os planos e
projetos existentes. As informações básicas são:
Ü Aspectos demográficos - densidade demográfica, participação
percentual da população rural e urbana, taxa de crescimento.
Ü Estrutura fundiária - áreas de assentamento de pequenos produtores
rurais, índice de Gini (grau de concentração fundiária).
Ü Uso do solo e dos recursos naturais
Ü Infra-estrutura viária, portuária ou aeroportuária
Ü Atividades culturais, artísticas e recreacionais: complexos turísticos e
de recreação, áreas de turismo internacional, patrimônio histórico cultural
(centro, sítio histórico). Áreas protegidas: unidades de conservação e
outras áreas legalmente protegidas.
c) Diagnóstico Socioambiental
Compreende a síntese dos aspectos relacionados ao arranjo das
atividades humanas sobre o território, representado em carta-síntese e
relatório, apresentando a qualidade dos recursos naturais e os principais
problemas ambientais neles constatados. As informações básicas são as
seguintes:
Üqualidade dos recursos ambientais: água, ar e solo (problemas
ambientais configurados).
Üimpactos ambientais relacionados à exploração destes recursos,
com destaque para os provenientes de riscos ambientais, conflitos
de uso do solo e das perdas de recursos naturais/
histórico/culturais.
Üimpactos positivos decorrentes da ação humana, tais como:
obras ligadas ao saneamento básico, atividades de controle da
poluição, erosão e minimização de riscos, naturais ou não.
d) Zoneamento ou Uso Planejado
Uma vez estabelecidos os diagnósticos anteriores, deve-se observar as
tendências de uso, as políticas que atuam no território e os principais
atores.
Identificam-se, nesta fase, as áreas mais conservadas e as mais
deterioradas, os conflitos causadores de dificuldades aos usos
pretendidos, os riscos e as perdas.
O diagnóstico determina o uso atual. O zoneamento é a fase propositiva
onde se pretende definir um “uso projetado” ou “uso sustentável”, a ser
obtido com a consolidação e operacionalização do processo de gestão.
Para se definir estes usos, é necessário considerar-se as fragilidades
(vulnerabilidades) e potencialidades do território e dos recursos, de forma a
orientar e/ou reverter políticas públicas de estímulo e restrição a
determinadas atividades.
A partir dessas premissas, são definidas zonas de uso, de 1 a 5, que
compreendem os dois extremos:
1- Áreas caracterizadas por apresentarem ecossistemas mais
preservados, com atividades humanas de baixo efeito impactante.
5- Zonas que apresentam os componentes originais seriamente alterados,
sem possibilidade de recuperação espontânea.
O zoneamento deve ser legitimado politicamente, de forma que o resultado
desse consenso político seja transformado em instrumento legal de
ordenamento do território (lei ou decreto). O instrumento técnico
transforma-se em instrumento jurídico.
Para a discussão pública da proposta de zoneamento, são elaborados dois
RIO GRANDE DO SUL - BRASIL
GESTÃO COSTEIRA INTEGRADA
COSTEIRA
I N T E G R A D A
cenários: um cenário pessimista, de projeção das tendências atuais, sem a
intervenção do Poder Público e da sociedade; um cenário ideal, onde se
propõem todas as condições técnico-políticas necessárias ao ordenamento.
Estes cenários são colocados à discussão, para se definir um terceiro
cenário, o possível (aquele que concilia a concepção técnica e a vontade
política). Este cenário será a base para a legislação sobre o zoneamento.
(3) O Sistema de Informações do Gerenciamento Costeiro SIGERCO
O Sistema de Informações de Gerenciamento Costeiro SIGERCO, de
caráter nacional, vinculado ao Sistema Nacional de Informações de Meio
Ambiente SINIMA, é composto de aplicativos de geoprocessamento e
tratamento digital de imagens integrado numa base de dados relacional. É o
banco de dados e informações sobre o PNGC.
Constitui-se em um instrumento básico de apoio, devendo propiciar suporte e
fluxo aos subsistemas estruturados/gerenciados pelos estados e municípios,
devendo, no futuro, constituir uma rede on-line.
Na sua concepção atual, cumpre as funções de armazenar informações de
caráter gerencial, para subsídio técnico e informações espacializadas e
imagens. A atualização das informações do SIGERCO deverá ser feita por
meio dos Programas de Monitoramento.
Atualmente, o SIGERCO encontra-se implantado em oito dos dezessete
estados costeiros (RS, SC, SP, RJ, ES, BA, RN, MA). Numa próxima etapa,
será estendido aos demais nove estados, que já trabalham com sistemas
digitais não-integrados, além de complementar o funcionamento de todo o
sistema, por meio de uma política de gerência de informações sobre a zona
costeira. Com o sistema implantado, haverá constante atualização e um
acesso adequado dos usuários.
(4) Sistema de Monitoramento Ambiental da Zona Costeira SMA-ZC
É a estrutura operacional de coleta contínua e sistemática de dados e
informações, de modo a acompanhar os indicadores de qualidade
socioambiental da zona costeira e propiciar o suporte permanente para
avaliação dos Planos de Gestão. Contribui para atualizar as informações
constantes no SIGERCO que, por sua vez, subsidia a atualização periódica
do zoneamento. É também um instrumento fundamental no apoio à rotina dos
órgãos de meio ambiente em sua ação de fiscalização e licenciamento.
Atualmente, é o instrumento menos desenvolvido do GERCO.
A sua concepção se dá de duas formas:
1. Um grande sistema instalado no âmbito da União e dos estados costeiros
2. No âmbito específico do Gerenciamento Costeiro.
No primeiro caso, sob a coordenação do Ministério do Meio Ambiente, está
sendo montado o Programa Monitore, destinado a estabelecer um sistema
de monitoramento, com abrangência nacional. Este sistema, em sua primeira
fase, está inteiramente voltado ao monitoramento da qualidade da água, com
o aparelhamento dos diversos estados para estabelecer a medição e análise
dos parâmetros mínimos estabelecidos pela Resolução CONAMA 20/86.
O Programa Monitore pretende reunir o MMA, o IBAMA, instituições de
pesquisa, órgãos ambientais estaduais e municipais na tentativa de
implementar uma rotina de informações estabelecida a partir de indicadores
básicos definidos.
(1) Relatório da Qualidade Ambiental da Zona Costeira RQA-ZC
Consiste na consolidação periódica dos resultados obtidos nas duas
concepções do monitoramento ambiental (geral e específica), sistematizada
em relatório anual cuja função principal é avaliar a eficiência das medidas e
ações desenvolvidas e subsidiar o planejamento das ações futuras. É a
contribuição da gestão costeira para o Relatório de Qualidade do Meio
Ambiente nacional RQMA.
Este relatório será elaborado periodicamente pela Coordenação Nacional do
PNGC, a partir dos Relatórios desenvolvidos pelas Coordenações Estaduais.
4. ANÁLISE DAS FRAGILIDADES E POTENCIALIDADES
A implementação do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro PNGC tem
avançado nos últimos anos de forma inconstante e desigual quando
consideramos as diferentes regiões da costa brasileira e os diferentes
instrumentos previstos para sua completa implementação. A seguir são
descritas as principais fragilidades na implantação do programa, mas
também suas potencialidades para um maior sucesso no futuro. São
fragilidades e oportunidades que envolvem aspectos políticos, econômicos,
institucionais, ecológicos, administrativos e espaciais.
4.1. AS PRINCIPAIS FRAGILIDADES DO PROGRAMA
Ao considerarmos a questão política relativa à implementação do PNGC,
constatam-se obstáculos políticos em todos os níveis, principalmente nos
municipais, aonde prefeitos e vereadores normalmente chegam ao poder
através do apoio de alguns segmentos econômicos que na maioria das vezes
não estão preocupados com um desenvolvimento sustentado para o
município e sim aferir maiores lucros dentro das suas áreas de atuação.
Podemos citar como exemplo a questão do litoral norte do Estado do Rio
Grande do Sul, onde a construção civil e o mercado imobiliário são os
segmentos econômicos que mais tem “produzido” prefeitos e vereadores,
54
GESTÃO
GESTÃO COSTEIRA INTEGRADA
RIO GRANDE DO SUL - BRASIL
55
tendo-se como reflexo, Planos Diretores altamente liberais quanto à
ocupação de solo para edificações. Em alguns casos, tais planos permitem
o estabelecimento de altíssimas densidades populacionais, não havendo a
preocupação com a implantação de sistemas de tratamento de esgotos e
resíduos e com a ocupação de áreas ambientalmente frágeis e de
preservação.
Do ponto de vista da coordenação nacional do PNCG, há dificuldades no
sentido que ele desenvolva-se de forma descentralizada e harmônica entre
os estados. As marcantes diferenças entre os perfis estaduais quanto aos
padrões de comportamento político, capacidades de financiamento e
sustentação financeira, acervo e capacidade técnica das equipes,
diferenças no grau de organização da sociedade, entre outras, tem
acarretado problemas para o pleno exercício das ações descentralizadas
do Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro GERCO. O mesmo tem
que conviver com velocidades bastante distintas de funcionamento, sendo
que em muitas vezes há necessidade de adaptações regionais na forma de
implementação e operação do Programa. Certamente que há um lado
positivo quando o programa é regionalizado e atende às características
culturais de um setor da costa brasileira. No entanto isso tem gerado
descompassos em algumas regiões entre o desenvolvimento e sua gestão
ambiental. Claro que tal fragilidade relaciona-se com o próprio modelo de
desigual desenvolvimento socioeconômico brasileiro entre suas regiões e
depende, em última análise, de propostas e ações macro-estruturantes do
desenvolvimento nacional.
Se, por um lado, é desejável um desenvolvimento harmônico da
implementação do PNGC entre estados e municípios costeiros, por outro
lado, é importante que o gerenciamento da costa considere em suas ações
as peculiaridades da realidade local. Nesse sentido, apesar dos crescentes
esforços, ainda é constatada uma falta de compatibilização das políticas
publicas que incidem na zona costeira e dificuldades do rebatimento das
políticas federais no nível dos estados e municípios. Comuns são as
políticas federais desvinculadas das realidades locais. Um exemplo
interessante desta situação é a realidade vivenciada por pequenos
municípios lo calizados em z onas estuarin as de rios com p orte
considerável. Eles, nesta condição, devem gerenciar seu ambiente e
desenvolvimento tendo em conta as políticas ao PNGC das quais se
enquadram, e as políticas de gestão e desenvolvimento relativas à bacia de
drenagem onde se localizam. Tais políticas, por vezes desarmônicas entre
si, ainda comumente não consideram os interesses da comunidade local a
ser, idealmente, beneficiada pela gestão.
Quando consideramos as questões econômicas e de desenvolvimento, fica
clara a existência de precariedades nas estruturas de planejamento
territorial e saneamento nos municípios costeiros, que não conseguem
acompanhar o ritmo acelerado da ocupação de algumas áreas litorâneas.
Além do mais, há dificuldades de lidar com alguns conflitos de interesses
subjacentes às áreas de intervenção, como a questão fundiária referente
aos valiosos terrenos do litoral. Tal situação é mais grave nas áreas
costeiras próximas aos grandes centros urbanos, em áreas altamente
exploradas como pólos de desenvolvimento turístico ou áreas de grande
procura para a fixação de uma segunda residência de verão.
É ainda frágil a participação da sociedade nas ações do gerenciamento
costeiro, embora essa seja uma característica fundamental para o sucesso
das ações propostas pelos planos integrados de gestão (Berkes, 1994).
Essa fragilidade ocorre pelas dificuldades no estabelecimento de
representações legitimas nos fóruns estabelecidos para tratar das
questões costeiras, principalmente no âmbito local. Há ainda dificuldades
em compor fóruns adequados e mantê-los operantes, e ter que conviver
com processos de decisões mais demorados, quando há necessidade de
soluções rápidas. Além disto, detecta-se a falta de organização e preparo
de muitos segmentos sociais para participar do processo de gestão
ambiental com envolvimento da comunidade.
Quanto à base de ciência e tecnologia como suporte ao gerenciamento
costeiro, o Brasil ainda precisa de um maior desenvolvimento nos órgãos de
gestão de uma cultura e tecnologia referentes à implantação e utilização de
sistemas de informação georeferenciados. Mesmo aqueles órgãos que
desenvolveram algum tipo de sistema ambiental de informação como
suporte à tomada de decisão, têm grandes dificuldades em ter seus
sistemas alimentados com informações ambientais obtidas com freqüência
constante e a um custo acessível. Da mesma forma, as agências
ambientais dos estados, responsáveis pelo desenvolvimento do Programa
Nacional de Gerenciamento Costeiro GERCO, nem sempre possuem
pessoal qualificado para estruturar e alimentar os sistemas de informação.
A própria base de informação científica é deficitária. Para alguns locais da
costa brasileira o conhecimento do ambiente, quando existe de forma
razoável, muitas vezes é centrado na descrição de seus componentes
ecológicos, econômicos e sociais, sem avançar para o necessário
entendimento dos processos dinâmicos que os produzem e moldam. Como
resultado, por vezes os gestores são forçados a aguardarem períodos de
tempo demasiados, necessários para a realização de a ções de
COSTEIRA
I N T E G R A D A
investigação, para as tomadas de decisão. Alternativamente, tomam-se
decisões sem o necessário embasamento científico e tecnológico,
aumentando a incerteza sobre sua eficiência.
Nas questões institucionais são graves as descontinuidades administrativas,
o que geram, muitas vezes, perda de recursos e tempo gasto em atividades
que são abortadas antes de sua efetivação. Em alguns estados brasileiros a
troca de governos tem provocado oscilações indesejáveis na composição
das equipes quanto ao número de pessoas envolvidas e quanto às suas
prioridades relativas ao GERCO. Tal prioridade pode ser, por exemplo,
avaliada através da expressão de contrapartidas estaduais (em projetos
cooperativos envolvendo GCI) e no percentual de funcionários com
dedicação exclusiva ao Programa. Neste sentido, podemos dizer que as
mudanças de governo geram, na maioria das vezes, repercussão indesejável
no desempenho dos estados.
Ainda quanto aos aspectos institucionais do Programa, nota-se que apesar
da existência de fóruns legítimos de articulação e interlocução dos diversos
atores e usuários costeiros, o numero de efetivas parcerias com as agências
responsáveis pela implementação do GERCO ainda é bastante pequena.
Essa é uma clara debilidade do sistema gestão ambiental costeiro que
deveria, em tese, implementar preceitos de descentralização e participação
estabelecidos pelo PNGC.
Finalmente, cabe destacar que, via de regra, em todo o litoral brasileiro, há
ainda um significativo descompasso entre a sofisticação dos instrumentos de
gestão propostos e recomendados pelo Programa Nacional e a capacidade
de atuação pratica realizada pelos órgãos ambientais responsáveis por sua
implementação. Muitas vezes as atividades de planejamento (diagnósticos,
monitoramento, oficinas de formulações participativas, etc), não são
acompanhadas por ações de fiscalização e implementação, gerando um
quadro de baixa concretização das metas estabelecidas pelos planos
propostos.
4.2. POTENCIALIDADES
Talvez o aspecto mais positivo do Programa Nacional de Gerenciamento
Costeiro GERCO seja o nível de sustentabilidade institucional e
governamental que este atingiu. O programa, criado em 1987, tem sofrido
desde então um contínuo processo de amadurecimento que perpassa
diferentes gestões governamentais e caracteriza uma ação de governo que
busca a incorporação da dimensão ambiental nas políticas setoriais voltadas
à gestão da costa. Além disto, o programa funciona como um fator de
convergência entre a Política Nacional do Meio Ambiente PNMA e a Política
Nacional para os Recursos do Mar PNRM (Marroni & Asmus, 2003).
Outros aspectos positivos dizem respeito ao fato de que o programa
apresenta um processo de avaliação e realinhamento constante desde a sua
criação, através das experiências acumuladas e pela implantação das ações
descentralizadas e participativas. Nos anos em que tem operado o programa
atingiu os diversos estados costeiros e respectivos municípios, envolvendo
um número crescente de setores da sociedade.
A constância do desenho institucional do programa, que pouco mudou desde
sua concepção e criação em 1987 permitiu que ele fosse institucionalizado de
fato na matriz administrativa do governo em seus diferentes níveis. Há uma
consolidação do Ministério do Meio Ambiente como órgão responsável pela
coordenação nacional do programa e, da mesma forma, a consolidação do
conceito da institucionalização do programa nos 17 estados costeiros através
da implantação de equipes estaduais de gerenciamento costeiro instaladas
nos órgãos de meio ambiente. Estão também consolidados os fóruns
específicos para tratar das questões da gestão costeira como, o GI-GERCO e
a câmara técnica de gerenciamento costeiro do CONAMA. Essa constância
institucional aparece como uma importante potencialidade para o necessário
avanço dos procedimentos e metodologias necessários para a evolução do
programa no Brasil.
São bastante promissoras as implantações de novos projetos relacionados
com o gerenciamento costeiro na costa brasileira. Um bom exemplo dessas
iniciativas está representado pela implantação do Projeto ORLA. Esse
projeto, como já descrito em itens anteriores, busca a compatibilização das
políticas ambiental com políticas voltadas a gestão patrimonial dos terrenos
de marinha, permitindo uma visão macroscópica do problema e definindo
critérios e priorizações dos investimentos públicos e privados no litoral.
Soma-se a isto o fato de que, apesar de seu uso e ocupação crescente, há
ainda na zona costeira brasileira uma parte considerável de ecossistemas e
paisagens ainda apresentando um estado pristino ou semi-pristino com
grande potencial de produção biológica, potencial turístico e de conservação.
Há uma grande potencialidade de o GERCO passar a contar com uma maior
participação da sociedade nos processos de tomadas de decisões e
implantação de ações do Programa. Nos estados em que tal participação tem
sido mais presente, o processo tem mostrado uma maior riqueza de soluções
dos problemas, um compartilhamento das responsabilidades e um maior
compromisso com os resultados. Bons exemplos desta participação podem
ser observados no litoral norte do Estado do Rio Grande do Sul onde a
comunidade teve um papel destacado no processo de zoneamento
GESTÃO
ecológico-econômico da zona costeira e na elaboração de Planos Diretores
dos municípios da mesma região. Nesses eventos podem ser constatados
processos que promovem uma conscientização do papel dos segmentos
sociais nas decisões de interesse público, gerando mais cobrança de
participação, tendendo a criar uma cultura de envolvimento da sociedade
nas decisões das questões públicas.
Talvez a maior potencialidade que o Programa de Gerenciamento Costeiro
no Brasil está estabelecendo e, de fato, demandando de forma crescente, é
a necessária interação e estabelecimento de parcerias entre os órgãos de
gestão e instituições de produção de conhecimento como as universidades
e institutos de pesquisa. O gerenciamento costeiro integrado é, e deve ser
entendido, como uma atividade baseada em ciência e tecnologia. Portanto,
ele demanda um conhecimento que surge não apenas de sua aplicação
prática, mas de um desenvolvimento conceitual e metodológico crítico que
pode ser construído em instituições de pesquisa e desenvolvimento. O
modelo brasileiro de gerenciamento costeiro não pode configurar-se como
uma “receita” ditada pela coordenação nacional e acatada pelos órgãos
estaduais e municipais envolvidos com sua implementação, sem a
participação crítica de outras instituições envolvidas. Nesse sentido, há
uma grande oportunidade para que, por exemplo, as universidades
estabeleçam linhas formais de pesquisa sobre os processos complexos
que envolvem o sistema do gerenciamento costeiro integrado.
No Brasil, são poucos os programas acadêmicos ou de treinamento que
lidam com o tema. Não há, por exemplo, curso de pós-graduação em nível
de mestrado ou doutorado em gerenciamento costeiro reconhecido pela
Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior CAPES.
Publica-se pouco sobre o tema e raros são os encontros científicos
dedicados a esta matéria. Como resultado, a academia brasileira (aqui
incluídos os institutos dedicados apenas à pesquisa e desenvolvimento)
não tem analisado, criticado e sugerido de forma sistemática o modelo
conceitual, metodológico e de implementação que requer o PNGC e seu
programa de desenvolvimento, o GERCO. Há, portanto, uma grande
A Figura 1 utiliza o clico de GCI de Olsen (2003) para representar
esquematicamente a evolução do programa de gerenciamento costeiro no
Brasil. Nele as três principais etapas de sua evolução estão destacadas. O
primeiro ciclo inicia-se a partir de 1990 com o a resolução Número 01 da
Comissão Interministerial para os Recursos do Mar CIRM, que detalhou o
primeiro Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro PNGC.
Note-se que o “ciclo do PNGC” não foi concluído. Ele chegou a definir e
analisar os principais temas de interesse para a zona costeira brasileira,
preparou planos e programas através do GERCO, adotou-os formalmente,
mas não chegou a implementa-los de forma substantiva ou avaliar sua
aplicação. Como produtos destacados pode-se citar que o primeiro ciclo
estabeleceu a base legal do planejamento ambiental da zona costeira,
firmou o zoneamento como uma atividade prioritária que deu a base para os
demais instrumentos e estabeleceu o Sistema de Informação do
Gerenciamento Costeiro SIGERCO.
Por outro lado, o primeiro ciclo apresentou alguns problemas que se
configuraram como gargalos importantes para a evolução do sistema de
gestão (Brasil,1996). Osprincipais foram:
(1) Houve confusão quanto aos objetivos e finalidades do plano por parte
dos órgãos de gestão e por importantes usuários da zona costeira;
(2) As atividades de coordenação não se encontravam bem definidas,
deixando a esfera federal sem uma função clara no organograma de
trabalho;
(3) Houve falhas no seqüenciamento das atividades, no atrelamento da
implantação dos planos de gestão e no monitoramento à conclusão do
zoneamento;
(4) A metodologia do zoneamento apresentou uma excessiva rigidez para
RIO GRANDE DO SUL - BRASIL
GESTÃO COSTEIRA INTEGRADA
COSTEIRA
I N T E G R A D A
necessidade e oportunidade para que a considerável massa crítica
interessada no tema e localizada destacadamente nos programas
universitários deoceanografia, ecologiacosteira egestão ambientalenvolvase mais diretamente no processo do gerenciamento costeiro, auxiliando,
criticando e recomendando alternativas aos órgãos governamentais
responsáveis pela sua condução. Tal interação positiva poderia ser
consideravelmente facilitada através do estabelecimento de protocolos de
cooperação entre governo, universidades e institutos de pesquisa. Cabe
salientar, no entanto, que tal iniciativa não deve ser exclusiva, mas aberta às
organizações não governamentais ONGs, que vêm desenvolvendo estudos
e sugerindo processos necessários ao GCI no Brasil.
5. COMENTÁRIOS FINAIS
O gerenciamento costeiro no Brasil caracteriza-se como um sistema com
complexa estrutura e dinâmica e que tem evoluído através de uma miríade de
processos e controles de natureza política, econômica, institucional,
ecológica, administrativa e espacial (Polette & Rosso, em prep.). De um
ponto de vista cronológico o GERCO pode ser, grosso modo, vislumbrado
como a evolução desse referido sistema através de três etapas relativamente
bem definidas:
(1) Primeira versão do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro PNGC;
(2) Segunda versão do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro PNGC
II;
(3) Fase do estabelecimento de RedesCooperativas.
Segundo Olsen (2003) o processo do gerenciamento costeiro integrado
obedece a um chamado “Ciclo da política do GCI”. Tal ciclo possui
caracteristicamente cinco etapas que incluem a análise e identificações de
temas de interesse, preparação de planos, adoção formal e financiamento
dos planos/programas, implementação e, finalmente, avaliação interna e
externa.
uma atividade de execução descentralizada; e
(5) Houve uma excessiva ênfase ao geoprocessamento e ao processamento
digital de imagens no SIGERCO, sem que houvesse uma preocupação com o
armazenamento euso racionalda informação.
Todo esse conjunto de dificuldades e demandas acabou por levar ao início de
um novo ciclo de GCI a partir de 1997 quando a resolução número 05 da
CIRM estabeleceu o segundo Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro
PNGC II. O novo ciclo trouxe diretrizes diferenciadas ao GERCO
relacionadas à explicitação dos objetivos do programa, às atividades da
coordenação, ao rompimento de uma visão de ações seqüenciais
características do primeiro ciclo e à adaptação do roteiro metodológico
recomendado até então (Marroni & Asmus, 2003).
Quanto aos objetivos do programa, estabeleceu-se de forma mais clara que o
PNGC II buscaria planejar e acompanhar o processo de ocupação da zona
costeira e analisaria de forma sistemática os efeitos positivos e negativos de
tal ocupação. Nas atividades da coordenação nacional optou-se pela
abertura de uma esfera de ação federal. Esse nível de governo deveria gerar
uma macro-visualização dos processos que não deveriam ser confundidos
mas complementados pela escala de visão do zoneamento estadual. O novo
ciclo rompeu com a visão seqüencial relativa aos instrumentos de sua
implementação que os atrelava à finalização do zoneamento costeiro. Por
exemplo, abandonou-se a idéia de que uma área costeira deveria ter seu
zoneamento acabado para estabelecer seus planos de gestão integrados.
Não raram ente, certa s áreas coste iras tiver am o proce sso de
estabelecimento de seus zoneamentos retardados devido a algumas lacunas
das informações, o que impedia o estabelecimento de planos de gestão
necessários para lidar com situações urgentes de depreciação da qualidade
56
GESTÃO
COSTEIRA
I N T E G R A D A
GESTÃO COSTEIRA INTEGRADA
RIO GRANDE DO SUL - BRASIL
57
ambiental. Adicionalmente, adaptou-se o roteiro metodológico às
características da realidade local da zona costeira enfocada.
Apesar de apresentar avanços consideráveis com relação ao primeiro ciclo,
o “ciclo do PNGC II” também não conseguiu atingir todas as suas etapas.
Diferentemente do primeiro, ele conseguiu implementar de forma razoável
o GERCO em alguns estados selecionados, especialmente apoiados pela
coordenação central. Dos 17 estados costeiros, 13 desenvolveram o
zoneamento de para, pelo menos, algum setor da zona costeira e 14 dos
estados passaram a trabalhar com algum plano de gestão. Não houve, de
fato, qualquer ação substancial relacionada à última etapa esperada do
ciclo - o processo de avaliação. Avaliação é, sem dúvida, uma limitação
importante no programa brasileiro de gerenciamento costeiro. Qualquer
processo de avaliação, seja interno ou externo, não pode dispensar dois
elementos fundamentais para sua estruturação: (1) o estabelecimento de
metas sob cenários prováveis e (2) os estabelecimento de indicadores de
avanço e de sucesso.
O sistema de gerenciamento no Brasil, apesar de sua permanente
evolução, não estabeleceu de forma objetiva suas metas mensuráveis ou
os indicadores para tal avaliação de pertinência ou sucesso. O
gerenciamento costeiro integrado pode ser avaliado quanto a sua
performance (acessar em qual extensão o GCI conseguiu atingir seus
objetivos ou metas), sua capacidade de gestão (adequação da estrutura e
dos processos para operar as tarefas e atividades) e suas realizações
(impactos do GCI em termos ecológicos e socioeconômicos). Já os
indicadores podem compor dois grupos principais: indicadores do processo
(financiamento, recursos materiais e humanos, bens e serviços resultantes
do esforço do GCI, entre outros) e indicadores de resultados (efeitos de
longo prazo diretamente ou indiretamente relacionados ao GCI) (Belfiore,
2002).
Os indicadores, capazes de permitir a devida avaliação do GERCO são,
portanto, complexos e possuem caráter variado com características que
incorporam aspectos físicos, econômicos e sociais. Eles deverão ser
estabelecidos no processo para um melhor direcionamento de seus
objetivos e metas e para possíveis correções de rumo durante sua
evolução.
O terceiro ciclo do GCI representado na Figura 1 representa, na verdade, a
hipótese de que o gerenciamento no Brasil está iniciando um novo ciclo de
desenvolvimento. Sua principal característica está representada pelo fato
de que há um crescente aspecto de participação de novas instituições no
processo do gerenciamento em todas suas etapas. Para além disto, notase um fenômeno de estabelecimento de associações entre as instituições
de caráter variado, incluindo instituições governamentais e não
governamentais. Na Figura 1, o último ciclo inicia-se arbitrariamente no ano
de 2001 devido a que, nesse ano ocorreu um interessante fato, que poderá
ter um efeito significativo para a evolução do sistema de GCI a criação da
Agência Brasileira de Gerenciamento Costeiro Agência Costeira.
Formalmente, a Agência Costeira é uma Organização da Sociedade Civil
de Interesse Público OSCIP, constituída para promover a convergência de
ações para o gerenciamento integrado da Zona Costeira no Brasil. Essa
instituição tem como objetivo social permanente contribuir para o
desenvolvimento sustentável da Zona Costeira e Marinha do Brasil, em
padrões que assegurem a sua integridade e qualidade ambiental, e
defender o seu patrimônio natural e cultural. Sua principal missão é atuar
como fórum de discussão independente da gestão ambiental costeira e dos
problem as de desenvo lviment o sustent ável do Litoral Brasile iro
(www.agenciacosteira.com.br). A Agência Costeira é composta por várias
pessoas e instituições (governamentais e não-governamentais) e funciona
na forma de uma estrutura cooperativa de participação espontânea e
predominantemente voluntária.
O aspecto que se destaca com a proposta dessa instituição para o GCI no
Brasil é o fato de que ela tentará organizar vários atores envolvidos com o
gerenciamento costeiro e implementar várias das ferramentas de
planejamento e gestão previstas no PNGC de forma independente da ação
oficial governamental. Essa proposta independente pode representar duas
vantagens consideráveis no processo de gerenciamento. A primeira
relaciona-se com o fato de que a implementação de alguns instrumentos do
PNGC como, por exemplo, “O Relatório de Qualidade Ambiental” poderá
contar com a participação de uma estrutura cooperativa envolvendo várias
instituições (agências de meio ambiente estaduais, ONG's, entre outros)
com peso científico que pode suplantar a atual estrutura técnica
governamental que se envolve com a implantação de tais instrumentos.
A segunda vantagem aparente diz respeito ao fato de que essa iniciativa
pode permitir que as ações relacionadas ao gerenciamento costeiro
possam envolver significativamente o sistema de universidades e de
institutos de pesquisa brasileiros. O benefício de tal envolvimento pode
significar que o GCI seja tratado e evolua como uma ciência que estabelece
novas metodologias discutidas e publicáveis. Além disso, num ambiente
científico de desenvolvimento, o modelo do GCI formalmente adotado pelo
Governo Brasileiro (PNGC) pode sofrer críticas positivas da comunidade,
com reflexos igualmente positivos ao seu amadurecimento e evolução. É
necessário que se publique mais sobre GCI no Brasil. É necessário que a
Universidade Brasileira cumpra um papel que está restrito a apenas algumas
delas e de forma ainda tímida na geração de novos conhecimentos e na
formação de recursos humanos qualificados para o planejamento e gestão
da costa brasileira.
Com a participação de uma rede cooperativa envolvendo aspectos
administrativos e de desenvolvimento da base científica e tecnológica do GCI
é possível que as necessárias metas e indicadores relativos ao GERCO
sejam claramente estabelecidos e permitam que o terceiro ciclo do
gerenciamento no Brasil seja finalmente completado na sua plenitude,
incluindo a todas as cinco etapas que levam a avaliação final. Ela somente
será satisfatória se tais indicadores apontarem para a atenuação dos
problemas da zona costeira e na melhora da qualidade de vida de sua
comunidade.
6. BIBLIOGRAFIA
BELFIORE, S. 2002. Using indicators for improving the performance of
integrated coastal management programs: towards a common framework.
Technical document. University of Delaware, 38pg.
BERKES, F. 1994. Co-management: bridging the two colitudes. Natural
Resources Institute. University of Manitoba. Canada.
BRASIL. 1996. Ministério do Meio Ambiente ,dos Recursos Hídricos e da
Amazônia Legal / Secretaria de Coordenação dos Assuntos do Meio
Ambiente. Perfil dos estados litorâneos do Brasil. Subsídios à implantação do
Programa nacional de Gerenciamento Costeiro. Brasília.
MARRONI, E.V. & ASMUS, M. 2003. Educação Ambiental: da participação
comunitária ao gerenciamento costeiro integrado. Pelotas: Ed. Gráfica
Universitária/UFPEL. 200 pg.
OLSEN, S. 2003. Crafting coastal governance in a changing world.
CRC/USAID, The University of Rhode Island, 375pg.
POLETTE, M. & ROSSO, T.C.A. O desafio para a implementação de um
programa de gerenciamento costeiro em nível municipal para o litoral
brasileiro. (em prep.)
TAGLIANI, C.R.A. 2002. Amineração na porção média da planície costeira do
Rio Grande do Sul; Estratégia para a gestão sob um enfoque de
gerenciamento costeiro integrado. Tese de doutorado. UFRGS: Programa de
Pós-Graduação em Geociências.
7. AGRADECIMENTOS
Esse trabalho foi parcialmente financiado pelo Projeto ECOPLATA, Uruguai.
Maiores Informações:
MILTON L. ASMUS
Departamento de Oceanografia. Fundação Universidade Federal do Rio
Grande. RS, Brasil, [email protected]
DIONE KITZMANN
Programa de Pós-Graduação em Educação Ambiental. Fundação
Universidade Federal do Rio Grande. RS, Brasil, [email protected]
CLÁUDIA LAYDNER
Programa de Gerenciamento Costeiro. Fundação Estadual de Proteção
Ambiental do Estado do Rio Grande do Sul. Brasil,
[email protected]
CARLOS RONEY A. TAGLIANI
Departamento de Geociências. Fundação Universidade Federal do Rio
Grande. RS, Brasil, [email protected]
O item 3 é baseado em Tagliani (2002).
GESTÃO
CONGRESSOS & EVENTOS
COSTEIRA
I N T E G R A D A
Workshop "Gestão Estratégica de Recursos Hídricos" V Congresso Ibérico sobre Gestão e Planeamento da
Água
4 a 6 de Dezembro de 2006
Brasília, DF, Brasil
Organização: ABRH
Informações: Acqua Consultoria
Av. Brig. Luiz Antônio, 317 cj. 53
01317-901 São Paulo SP
Tel/Fax. (11) 3104-6412
E-mail: [email protected]
URL: http://www.acquacon.com.br/gestaoestrategica
BACIAS PARTILHADAS: BASES PARA A GESTÃO
SUSTENTÁVEL DA ÁGUA E DO TERRITÓRIO
4 a 8 de Dezembro de 2006
Faro - Portugal
Informações:
http://www.ualg.pt/5cigpa/index.htm
http://www.aprh.pt
nd
2 International Conference on
Waters in Protected Areas
25 a 27 de Abril de 2007
Bubrovnik, Croácia
Organização: Croatian Water Pollution Control Society
European Water Association
Informações:
Croatian Water Pollution Control Society
10 000 Zagreb, Ulica grada Vukovara 220
MB 03248712
Tel. 385 (01) 6307 677; Fax. 385 (01) 6118 570
E-mail: [email protected]
Conferência
"Sustainable Urban Water Management (SUWM-2007)"
3 a 6 de Setembro de 2007
Informações:
http://www.events.ex.ac.uk/suwm2007/index.html
http://www.aprh.pt
58
GESTÃO
CONGRESSOS & EVENTOS
COSTEIRA
I N T E G R A D A
V Congresso Brasileiro de Unidades de Conservação
II Mostra de Conservação da Natureza
Simpósio Internacional de Conservação da Natureza
Hotel Rafain Palace
Foz do Iguaçu - Paraná - Brasil
17 a 21 de junho de 2007
Ao se falar de conservação da natureza, vêm imediatamente à mente da grande maioria das pessoas a
diversidade e a pujança dos ambientes naturais do Brasil. Imagens de grandes florestas e imensas
riquezas naturais, plasmadas no inconsciente coletivo nacional, não passaram pelo filtro da
realidade. Infelizmente ainda é pequeno o número de pessoas que conseguem fazer essa filtragem e
enxergar a rápida e crescente destruição dos ambientes naturais e sua apropriação para os fins mais
diversos. O que estas pessoas vêem é que esse Brasil de natureza 'infinita' não existe mais, e que é
urgente salvar o que ainda nos resta, para que ainda haja uma história a ser vivida e contada.
A Fundação O Boticário de Proteção à Natureza acredita que a melhor estratégia para que isso aconteça
se dá por meio da preservação das áreas naturais - as próprias unidades de conservação - que abrigam
um patrimônio rico em biodiversidade, e que assim devem permanecer para que nossos descendentes
possam ver, sentir e usufruir deste bem tão precioso. O Congresso Brasileiro de Unidades de
Conservação (CBUC) é considerado hoje um dos mais importantes eventos regulares sobre
conservação da natureza da América Latina. Foi criado em 1997, pela Fundação O Boticário de
Proteção à Natureza, em parceria com outras instituições, e chega a sua quinta edição em junho de 2007.
Os Congressos Brasileiros de Unidades de Conservação reúnem os principais especialistas do
mundo em cinco dias de atividades que propiciam a troca de experiências, a aproximação entre as
pessoas e servem de inspiração e motivação para aqueles que trabalham à frente dessas áreas. Em 2007,
o Congresso abrigará o I Simpósio Internacional de Conservação da Natureza, considerando a grande
participação de estrangeiros que já se observava nas edições anteriores, além da segunda edição da
Mostra Brasileira de Conservação da Natureza. O IV CBUC incluiu ainda uma exposição paralela, aberta
ao público: a I Mostra de Conservação da Natureza, onde 43 organizações e empresas apresentaram
s u a s i n i c i a t i v a s d e n t r o d a t e m á t i c a a m b i e n t a l .
59
GESTÃO
COSTEIRA
I N T E G R A D A
NORMAS PARA APRESENTAÇÃO DE TRABALHOS
Submissão de trabalhos: Autores são convidados a submeter seus manuscritos originais e figuras via internet para: Alverinho Dias - [email protected] ou Marcus
Polette - [email protected].
Todos os textos devem ser escritos em português. A submissão de um trabalho implica que o mesmo não tenha sido publicado previamente, e que o mesmo não
será publicado em nenhuma outra língua e/ou revista sem o consentimento do Comitê Editorial.
Tipos de contribuição Trabalhos de pesquisa, artigos de revisão, revisão de livros, resumos de dissertações de mestrado e doutorado aprovadas em banca, breves
comentários e considerações, artigos de opinião, cartas ao editor, comunicações de eventos relacionados ao gerenciamento costeiro integrado.
PREPARAÇÃO DOS TRABALHOS DE CUNHO CIENTÍFICO:
Título - O título deve estar em português e precedido do mesmo o título em inglês. O título deve ser explicativo, mas sucinto, especificando a fase de andamento do
trabalho, caso o mesmo represente uma parcela de grandes projetos.
Autores - Nome e sobrenome completo e instituição a qual pertence, endereço, e-mail, etc.
Resumo - de até 200 palavras e Palavras Chave (em número de três).
Abstract - com até 200 palavras precedido do resumo e Key words (em número de três).
Introdução - Deve incluir breve descrição do problema, abordagens pretéritas, hipóteses e objetivos, ainda que sejam de um projeto maior.
O texto deve ser sub-dividido por temas. É importante, entretanto, que haja um equilíbrio no tamanho dos textos.
Material e Métodos - Como usual, mas devem ter estreita relação com os objetivos.
Resultados e Discussão - Podem ser apresentados separadamente ou em conjunto, a critério do autor.
Considerações Finais - As mesmas devem refletir os objetivos propostos. Caso não exista discussão no trabalho apresentado, devem ser enumeradas as
principais considerações finais.
Agradecimentos - Como usual.
Letra e Tamanho - Arial 11
Ilustrações e Figuras - Apresentadas no final do manuscrito com a respectiva identificação com a legenda e numeração na parte inferior.
Tabelas - Apresentadas no final do manuscrito com a respectiva identificação, com a legenda e numeração na parte superior.
Apêndices e Anexos - Listagens ou informações brutas.
Referências bibliográficas - Listagem das referências citadas no texto. Normas segundo o modelo ou em casos excepcionais vide exemplo:
Artigo: SCHETTINI, C.A.F.; RESGALLA, JR., C.; KUROSHIMA, K.N. 1997.Avaliação preliminar da taxa de sedimentação na região de cultivo de moluscos (Perna
perna) na Enseada da Armação do Itapocoroy SC. Notas Técnicas da Facimar, 1:1-8.
Livro: CICIN-SAIN, B. and KNETCHT, R. W. 1998. Integrated costal and ocean management concepts and practices. Washington, D.C. Island Press.
Capítulo: CODISPOTI, L. A. 1983. Nitrogen in upwelling systems, p. 513-564. In: E.J. Carpenter, & D.G. Capone [Eds.], Nitrogen in the Marine environment. Oxford.
No prelo: SOUZA JR., S. 2002. Aplicação do modelo de desenvolvimento de balneários no município de Balneário Camboriú SC. RGCI. No prelo.
Teses: POLETTE, M. 1997. Gerenciamento costeiro integrado: Proposta metodológica para a paisagem da microbacia de Mariscal Bombinhas (SC). Tese de
Doutorado, UFSCar. 499 p.
FORMA:
1. Na forma impressa, texto contínuo, Arial, espaço simples em português. São recomendados manuscritos de até (10) dez páginas, considerando tabelas e
figuras. Tabelas, figuras podem ser dispostas após o texto.
2. Na forma impressa de resumos de teses, dissertações, e/ou monografias, espaço simples em português, Arial. São recomendados manuscritos com até 300
palavras.
3. Na forma impressa, de notas e trabalhos em andamento, breves comentários e considerações, artigos de opinião, espaço simples em português, e/ou espanhol,
Arial. São recomendados manuscritos de até (03) três páginas considerando tabelas e figuras (sob revisão). Tabelas, figuras devem estar após o texto.
Versão final em arquivo de editores de texto “for Windows”. Figuras e tabelas em arquivos imagem (BMP, PCX, TIF, GIF, METAFILE, XLS e DOC).
MAIORES INFORMAÇÕES:
Eventuais dúvidas poderão ser esclarecidas através do email: [email protected] ou [email protected]
CHAMADA DE TRABALHOS
Gestão Costeira Integrada aguarda sua contribuição para o número 6. Não perca a oportunidade de enviar seu artigo, resumos. Você pode ainda
divulgar eventos, websites, congressos, cursos, etc. de forma que possamos trocar informações sobre o que acontece em gestão costeira
integrada ao longo das áreas costeiras dos países de língua portuguesa.
60
O ENCOGERCO é a oportunidade para pessoas e instituições interessadas em
intervir nas questões das áreas litorâneas do Brasil se encontrarem em momento
único e produtivo, fundamental para a tomada de posições e para a viabilização dos
esforços em busca de soluções de gestão ambiental.
O objetivo do ENCOGERCO é aglutinar a difusão de informações e a articulação
entre a União, Estado e Municípios com limites marinhos e as entidades da
Sociedade Civil, incluindo ONGs, as universidades e seus pesquisadores
professores e alunos além de importantes setores da iniciativa privada.
Conjugando os diversos interesses no debate de novas estratégias de ação e na
busca de ajuste nas metodologias e técnicas de gestão ambiental, o ENCOGERCO
facilita a troca de informações e o compartilhamento das experiências que podem
ser úteis a todos os envolvidos.
Manter-se aberto às novas possibilidades de atuação na gestão ambiental nas
diferentes realidades regionais em benefício da integração, participação
comunitária e das demandas a serem atendidas é a proposta do Encontro onde,
este ano, serão definidas as bases, diretrizes e condicionantes da sociedade
visando a elaboração de um plano nacional para o gerenciamento costeiro.
A Agência Brasileira de Gerenciamento Costeiro Agência Costeira instituição
reconhecida internacionalmente e constituída como Organização da Sociedade
Civil de Interesse Público, desde 2002 é a responsável pela organização do
ENCOGERCO, reunindo todos que desejam participar do desenvolvimento da Zona
Costeira no Brasil para assegurar a efetiva proteção do patrimônio natural e
cultural do país, de modo a tornar mais próxima a sustentabilidade com qualidade
ambiental em todo o litoral brasileiro. E conta com você.
Maiores Informações:
www.agenciacosteira.org.br
www.aoceano.org.br
Agência Costeira
www.agenciacosteira.org.br
UNESCO
UNESCO