ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA
CARLOS HENRIQUE SANTORO
FUNDO DE PENSÃO MILITAR COMO FATOR DE
DESONERAÇÃO DO ORÇAMENTO DE DEFESA:
uma proposta
Rio de Janeiro
2011
CARLOS HENRIQUE SANTORO
FUNDO DE PENSÃO MILITAR COMO FATOR DE
DESONERAÇÃO DO ORÇAMENTO DE DEFESA:
uma proposta
Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia
apresentado ao Departamento de Estudos da
Escola Superior de Guerra como requisito à
obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de
Política e Estratégia.
Orientador:
Menezes
Rio de Janeiro
2011
Economista
Amilcar
Manoel
de
Este trabalho, nos termos de legislação
que resguarda os direitos autorais, é
considerado propriedade da ESCOLA
SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É
permitido a transcrição parcial de textos do
trabalho,
ou
mencioná-los,
para
comentários e citações, desde que sem
propósitos comerciais e que seja feita a
referência bibliográfica completa. Os
conceitos expressos neste trabalho são de
responsabilidade do autor e não
expressam
qualquer
orientação
institucional da ESG.
----------------------------------------------------------------------
Carlos Henrique Santoro
Biblioteca General Cordeiro de Farias
Santoro, Carlos Henrique
Fundo de Pensão Militar como Fator de Desoneração do Orçamento
de Defesa: uma proposta /Carlos Henrique Santoro. Rio de Janeiro:
ESG, 2011.
51f.
Orientador: Economista Amilcar Manoel de Menezes
Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia, apresentado ao
Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito
à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e
Estratégia (CAEPE), 2011.
1. Fundo de Pensão Militar. 2. Desoneração do Orçamento do Ministério
da Defesa. 3. Paridade salarial do militar. I. Título
...
a
Nosso
intervenção
Senhor
direta
Jesus,
que
por
possibilitou
a
recuperação da minha saúde...
AGRADECIMENTOS
Ao meu orientador o Economista Amilcar Manoel de Menezes por sua sabedoria,
educação e presteza no atendimento aos seus orientados.
Ao Brig Int Manoel José Manhães Ferreira, pelo apoio a minha pesquisa
monográfica.
A minha amada esposa Ana, força para superação nos meus momentos de
dificuldade e meus filhos Pedro e Rafael, sempre presentes, partilhando todos os
momentos de minha vida.
Aos meus pais, que com seu exemplo de abnegação, alicerçaram as bases de
minha conduta moral e de minha personalidade.
Ao meu prezado irmão, companheiro dedicado e amoroso, em tantos momentos
difíceis.
Aos companheiros do Corpo Permanente da ESG pelos ensinamentos, e
orientações que puderam complementar a minha formação profissional com tão
brilhante curso.
Aos estagiários da nossa Turma do CAEPE, pelo excelente e profícuo convívio.
"Um homem nada faria se, para principiar
a fazer as coisas, esperasse até fazê-las
com tal perfeição que ninguém lhes
acharia defeito.”
Cardeal Newman
RESUMO
Os Fundos de Pensão participam da economia brasileira desde o século XVI,
ganhando maior impulso a partir do século XX, mais precisamente na década de 70,
quando ocorreu a sua primeira regulamentação. Pode-se vislumbrar sua
importância, não somente na complementação do salário do seu público alvo, mas
também como gerador de poupança interna. Que, no caso da criação de um Fundo
de Pensão Militar, poderá produzir um efeito a mais a ser atingido: a desoneração do
Orçamento do Ministério da Defesa. Foi estabelecido como objetivo geral deste
trabalho, analisar se a criação de um Fundo de Pensão Militar poderá desonerar o
Orçamento do Ministério da Defesa, de tal forma que consiga manter a paridade
salarial do militar da reserva com o da ativa, além de liberar recursos do Ministério
para fazer frente às necessidades de reaparelhamento das Forças e readequação
salarial dos militares em relação às demais carreiras de Estado. Este Trabalho
utilizou-se da metodologia científica, através da pesquisa bibliográfica e documental,
empregando o método dedutivo, com observação indireta de artigos científicos,
livros e documentos oriundos da Subdiretoria de Pagamentos de Pessoal da
Diretoria de Intendência do Comando da Aeronáutica (SDPP/DIRINT/COMAER).
Verificou-se, através da análise de artigos de autores consagrados, como se daria a
criação de um Fundo de Pensão e suas especificidades foram explicitadas com o
acompanhamento de uma entidade atuante no mercado. Chegou-se a conclusão
que em virtude da imponderabilidade do mercado para investimentos, é impossível a
manutenção de um Fundo de Pensão com o modelo de Benefício Definido (BD),
mantendo-se a paridade salarial do militar da reserva com aquele que está na ativa.
Necessita-se, então, o estudo de um modelo que atenda as especificidades da
Carreira Militar.
Palavras chave: Fundo de Pensão Militar. Desoneração do Orçamento do Ministério
da Defesa. Paridade salarial do militar.
ABSTRACT
The Pension Funds participating in the Brazilian economy since the sixteenth
century, gaining momentum from the twentieth century, more precisely in the 70's,
when there was their first regulation. One can discern its importance not only in
supplementing the salary of your target audience, but also as a generator of
domestic savings. That in the case of the creation of a Military Pension Fund, may
produce a more effect to be achieved: the exemption of the budget of the Ministry of
Defense. It was established as a general objective of this work, analyzing the
creation of a Pension Fund may exonerate the military budget of the Ministry of
Defense, so they can maintain salary parity with the military reserve active duty, plus
free resources Ministry to meet the needs of modernization and readjustment forces
of the military salary compared to other state careers. This work made use of
scientific methodology, through documentary and bibliographical research, employing
the deductive method, with indirect observation of scientific articles, books and
documents from the Subdiretoria de Pagamentos de Pessoal da Diretoria de
Intendência do Comando da Aeronáutica (SDPP/DIRINT/COMAER). It was found
through analysis of articles by renowned authors, as would the creation of a Pension
Fund and its specifications were explained with the help of an organization active in
the market. We have come to the conclusion that because of the unpredictability of
the market for investment, it is impossible to maintain a Pension Fund with the model
of Defined Benefit (DB), maintaining salary parity with the military reserve who is on
active duty. Need is, therefore, the study of a model that suits the specifics of the
Military Career.
Keywords: Military Pension Fund. Discharge of the budget of the Ministry of Defense.
Parity military salary.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
GRÁFICO 1 Salários e benefícios médios........................................................
45
LISTA DE TABELAS
Tabela 1
Variação percentual das principais rubricas....................................
28
Tabela 2
Efetivo pago.....................................................................................
29
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
BD
Benefício Definido
CAEPE
Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia
CAP
Caixa de Aposentadoria e Pensões
CD
Contribuição Definida
COMAER
Comando da Aeronáutica
CPEA
Curso de Política e Estratégia da Aeronáutica
CPEAEx
Curso de Política, Estratégia e Alta Administração do Exército
C-PEM
Curso de Política e Estratégia Marítimas
DIRINT
Diretoria de Intendência
EC
Emenda Constitucional
ECEMAR
Escola de Comando e Estado Maior da Aeronáutica
ECEME
Escola de Comando e Estado Maior do Exército
EFPC
Entidades Fechadas de Previdência Complementar
EGN
Escola de Guerra Naval
ESG
Escola Superior de Guerra
IPEA
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
INSS
Instituto Nacional do Seguro Social
MPS
Ministério da Previdência Social
RGPS
Regime Geral de Previdência Social
SDPP
Subdiretoria de Pagamento de Pessoal
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO.....................................................................................
12
2
2.1
2.2
2.2.1
2.2.2
2.2.2.1
FUNDO DE PENSÃO : UMA REVISÃO BIBLIOGRÁFICA.................
HISTÓRICO..........................................................................................
MODELO ATUAL..................................................................................
Regime de previdência atual.............................................................
Entidades fechadas de previdência complementar........................
A evolução do modelo previdenciário em uma entidade estudada......
17
18
19
20
21
22
3
ANÁLISE DAS ESPECIFICIDADES E PREVIDÊNCIA DA
CARREIRA MILITAR E DAS MUDANÇAS PROPOSTAS PARA OS
SERVIDORES PÚBLICOS...................................................................
CONDIÇÕES ESPECÍFICAS DA CARREIRA MILITAR......................
REGIME DE PREVIDÊNCIA MILITAR................................................
SITUAÇÃO ATUAL DO PAGAMENTO DA REMUNERAÇÃO DOS
MILITARES EM INATIVIDADE E DO PAGAMENTO DE PENSÕES...
SITUAÇÃO PREVIDENCIÁRIA ATUAL DOS SERVIDORES
PÚBLICOS FEDERAIS.......................................................................
3.1
3.2
3.3
3.4
4
5
24
24
26
27
29
ANÁLISE DA APLICAÇÃO DO PREVISTO NA EMENDA
CONSTITUCIONAL nº 41/03 À CARREIRA MILITAR......................
39
CONSIDERAÇÕES FINAIS...............................................................
REFERÊNCIAS....................................................................................
46
50
12
1 INTRODUÇÃO
No Brasil, segundo SOUSA (2002), a primeira manifestação de previdência
foi em 1543, quando Brás Cubas fundou a Santa Casa de Misericórdia de Santos,
criando um fundo de pensão para amparar os empregados daquela instituição.
Desse modo, preservando a tradição securitária herdada de Portugal, proliferaram
as sociedades de montepio, organizadas por iniciativa popular sob a forma de
Irmandades (Santas Casas de Salvador e Rio de Janeiro) ou Ordens Terceiras da
Igreja Católica.
Desde então, a Previdência Complementar vem ganhando cada vez mais
espaço na agenda política brasileira. Porém, ao contrário do que alguns possam
pensar, a complementação das aposentadorias não é nenhuma novidade. Na
verdade, a criação da Caixa de Aposentadorias e Pensões (CAP) do Banco do
Brasil, ainda em 1904, pode ser entendida como um marco do sistema
previdenciário complementar privado (OLIVEIRA; PASINATO; PEYNEAU, 2000).
Esses autores também ressaltam que, apesar da criação da previdência
complementar, no caso brasileiro, ser secular, a sua regulamentação só ocorreu na
década de 1970 - Lei 6.435/77-, quando da expansão das grandes empresas
estatais e a criação de seus fundos de pensão.
Segundo Amaral et al. (2004), a geração de poupança interna e a ampliação
do investimento produtivo é condição para alcançar e manter taxas de crescimento
econômico compatíveis com o desenvolvimento social. Os fundos de pensão, com
os recursos disponíveis para investir, possibilitam alavancar o desenvolvimento de
um país na medida em que canalizam esses recursos para o setor produtivo.
Verifica-se, por conseguinte, que os Fundos de Pensão já participam da
economia brasileira desde o século XVI, ganhando maior impulso a partir do século
XX, mais precisamente na década de 70, quando ocorreu a sua primeira
regulamentação.
Pode-se
vislumbrar
sua
importância,
não
somente
na
complementação do salário do seu público alvo, mas também como gerador de
poupança interna, que, no caso da criação de um Fundo de Pensão Militar, poderá
produzir um efeito a mais a ser atingido: a desoneração do Orçamento do Ministério
da Defesa.
13
A abordagem, anteriormente exposta, traz a inquietação sobre como a
criação de um Fundo de Pensão Militar poderia desonerar o Orçamento de Defesa,
conduzindo ao seguinte problema de pesquisa: em que medida a criação de um
Fundo de Pensão Militar, que mantenha o poder aquisitivo na aposentadoria, poderá
desonerar o Orçamento do Ministério da Defesa?
Para uma compreensão do problema que se pretende responder, foi
estabelecido como objetivo geral analisar se a criação de um Fundo de Pensão
Militar poderá desonerar o Orçamento do Ministério da Defesa, de tal forma que
consiga manter a paridade salarial do militar da reserva com o da ativa, além de
liberar recursos do Ministério para fazer frente as necessidades de reaparelhamento
das Forças e readequação salarial dos militares em relação às demais carreiras de
Estado.
Para alcançar tal resultado, seguiram-se os seguintes objetivos específicos:
a) verificar como a literatura científica orienta a criação de um Fundo de
Pensão;
b) analisar se a criação de um Fundo de Pensão Militar atenderá as
despesas referentes à remuneração dos inativos e pensionistas, mantendo a
paridade com os militares da ativa;
c) analisar se a criação de um Fundo de Pensão Militar poderá desonerar o
Orçamento do Ministério da Defesa, de tal forma que consiga atender as
necessidades de reaparelhamento das Forças; e
d) analisar se a criação de um Fundo de Pensão Militar desonerará o
Orçamento do Ministério da Defesa, possibilitando aos militares da ativa das Forças
Armadas Brasileiras a readequação salarial em relação às demais carreiras de
Estado;
Para alcançar os objetivos traçados, foram formuladas as seguintes
questões norteadoras:
a) Como a literatura científica descreve a criação e funcionamento de um
Fundo de Pensão?
b) De que forma a criação de um Fundo de Pensão Militar cobrirá as
despesas referentes à remuneração dos inativos e pensionistas das Forças
Armadas Brasileiras, mantendo a paridade com os militares da ativa?
14
c) De que forma a criação de um Fundo de Pensão Militar poderá desonerar
o Orçamento do Ministério da Defesa, a fim de atender as necessidades de
reaparelhamento das Forças?
d) De que forma a criação de um Fundo de Pensão Militar poderá desonerar
o Orçamento do Ministério da Defesa, de tal forma que disponibilize recursos para a
readequação salarial dos militares da ativa, em relação às demais carreiras de
Estado?
O tema tem importância para o Ministério da Defesa porque o conhecimento
deste assunto poderá dar subsídios para o planejamento estratégico desse
Ministério.
Segundo informações colhidas no site www.portaltransparencia.gov.br, no
ano de 2010 o orçamento do Ministério da Defesa alcançou o montante de R$
43.518.588.835,83 (quarenta e três bilhões, quinhentos e oitenta e oito milhões,
oitocentos e trinta e cinco mil reais e oitenta e três centavos), colocando-se como
terceiro maior orçamento da União. No entanto, 78% dos recursos desse orçamento
foram utilizados para pagamento de pessoal, sendo que 49% para pagamento dos
inativos e pensionistas, com tendências a crescer em médio e longo prazo.
Tal temática foi abordada pelo Exmo. Sr. Ministro de Estado da Defesa,
quando consultado em palestra proferida para os estagiários do CAEPE (ESG), CPEM (EGN), CPEAEx (ECEME) e CPEA (ECEMAR), no ano de 2011. Explicou que
o Ministério da Defesa apresentava limitações de recursos para reaparelhar as
Forças, bem como proporcionar a readequação salarial dos militares da ativa, em
virtude das altas despesas com pagamento de pessoal, apesar de ser aquinhoado
com o terceiro maior orçamento da União.
Dentro deste contexto, este trabalho será relevante, pois identificará a
importância de um fundo de pensão militar, o qual atenderá as despesas com
inativos e pensionistas, liberando 49% do atual orçamento, de tal forma que
possibilitará fazer frente às necessidades citadas anteriormente.
Para embasar os aspectos acima descritos, a metodologia científica utilizada
será a de pesquisa bibliográfica e documental, empregando o método dedutivo, com
observação indireta de artigos científicos, livros e documentos oriundos da
Subdiretoria de Pagamentos de Pessoal da Diretoria de Intendência do Comando da
Aeronáutica (SDPP/DIRINT/COMAER). Além disso, pretende-se analisar se, caso
ocorra a criação do Fundo de Pensão, será possível absorver as despesas com o
15
pagamento de Inativos e Pensionistas, mantendo a paridade com os militares da
ativa.
Este trabalho também poderá ser de interesse da comunidade científica,
pois ao término da análise desta proposta, espera-se que a mesma possa servir
como subsídio para que o Brasil adquira condições de incrementar seu poder
dissuasório de Defesa, através da maior disponibilidade de recursos financeiros para
os Comandos Militares. Tais medidas poderão tornar exequíveis os projetos de
reaparelhamento das Forças, bem como efetivar a readequação salarial da tropa, o
que, possivelmente, tornará o Brasil capaz de assumir uma posição de maior
destaque no cenário mundial.
Vale salientar que não serão estudados os fatores políticos que poderão
influenciar as ações/decisões governamentais para a criação do Orçamento da
União e não serão discriminados/detalhados os possíveis cenários prospectivos.
Além disso, os dados de caráter sigiloso não serão apresentados mas, as
informações que puderem ser expostas de forma genérica, sem comprometimento,
serão compiladas. Inclusive, não serão analisadas apenas as necessidades
financeiras para atender aos principais projetos de reaparelhamento das Forças
Armadas, bem como uma verificação superficial quanto à readequação salarial dos
militares em relação as outras carreiras de Estado.
Assim, para facilitar a análise de idéias, a monografia será organizada em
três capítulos principais, com exceção da Introdução e das Considerações Finais.
No primeiro capítulo será apresentado um histórico da evolução dos Fundos
de Pensão e em seguida uma revisão bibliográfica, com a finalidade de verificar
como a literatura científica orienta a criação de um Fundo de Pensão. Além disso,
será analisado o regime de Previdência atual, com suas peculiaridades. Será
verificado o funcionamento das entidades fechadas de previdência complementar,
bem como será feita uma análise da evolução do modelo previdenciário de uma
entidade a ser estudada.
O segundo capítulo fará uma análise das especificidades da carreira militar e
do funcionamento da sua atual previdência. Analisará também a nova proposta,
contida na Emenda Constitucional nº 41/2003, de mudanças na previdência dos
servidores públicos.
No último capítulo será feita uma extrapolação para verificar as
consequências, positivas ou negativas, da aplicação da Emenda Constitucional nº
16
41/2003 à carreira militar, de tal forma que possibilite verificar se será alcançado ou
não o objetivo principal do trabalho, qual seja, desonerar o orçamento do Ministério
da Defesa, de tal forma que disponibilize recursos para atender aos principais
projetos de reaparelhamento das Forças e proporcione a readequação salarial dos
militares da ativa, em relação às demais carreiras de Estado.
Seguindo essa sequência, será iniciado o próximo capítulo, o qual trata de
uma revisão bibliográfica com a finalidade de verificar como a literatura científica
orienta a criação de um Fundo de Pensão.
17
2 FUNDO DE PENSÃO : UMA REVISÃO BIBLIOGRÁFICA
Segundo Festa (2005), é condição peculiar a toda legislação do Seguro da
Previdência Social, no Brasil como nos demais países, a circunstância de serem
limitados, senão módicos, seus benefícios, insuficientes para prover a numerosas
contingências de responsabilidades e necessidades de sobrevivência condigna do
segurado e sua família. Por ser obrigatório, o seguro social proporciona apenas um
minimum, o qual traduz o meio termo entre os que não querem seguro algum e os
que se distinguem por acendrado espírito de previdência. Estes poderiam recorrer
ao seguro de vida privado facultativo, mas de precária suplementação ao seguro
social, ao passo que aqueles outros não disporiam de recurso outro senão
conformar-se com a contribuição compulsória.
Esse mesmo autor afirma que surgiram então, em paralelo à legislação de
previdência social, numerosas organizações da iniciativa privada, as quais
instituíram e atuaram seus próprios planos de previdência e fundos de pensão.
Desenvolveram-se pela receptividade do público, apesar da total ausência de
regulamentação específica oficial. Nem todas, entretanto, se encontrariam
alicerçadas em sérios estudos e cálculos atuariais para suas operações. Daí, as
justificadas apreensões quanto à solvabilidade e liquidez de algumas quanto ao
futuro cumprimento das obrigações. Ao se darem formalmente conta dessa situação,
as autoridades governamentais começaram por adotar medidas impeditivas de
acesso a novas organizações da espécie e obrigando as existentes a se adaptarem
às exigências legais nascentes, além de submeter algumas a liquidação
extrajudicial, até o estágio atual da regulação do setor.
Por abranger os conhecimentos científicos mais atuais, em uma visão mais
equilibrada sobre a evolução dos Fundos de Pensão, utilizar-se-á os conhecimentos
desse autor e suas teorias que servirão de base para o desenvolvimento dessa
revisão de literatura, aprimorando o conhecimento do leitor na área em questão,
além de ambientar ao vocabulário próprio do setor.
18
2.1 HISTÓRICO
Uma análise da evolução histórica dos fundos de pensão, cuja primeira
manifestação de previdência ocorreu em 1543, quando Brás Cubas fundou a Santa
Casa de Misericórdia de Santos, servirá de base para o entendimento do assunto
em questão. Alguns autores discorrem sobre o assunto. Contudo, Festa (2005) e
Pinheiro (2007) conseguem retratar os episódios que marcaram essa época, repleta
de decisões relevantes que serviram para a compreensão da evolução desta
temática tão importante para aqueles que, durante anos, participaram ativamente do
mercado de trabalho brasileiro e, hoje, esperam ser mantido seu status econômico
de sobrevivência, após passagem para a reserva ou aposentadoria.
No Brasil, segundo Sousa apud Pinheiro, 2007, criando um fundo de pensão
para amparar os empregados daquela instituição. Desse modo, preservando a
tradição securitária herdada de Portugal, proliferaram então as sociedades de
montepio, organizadas por iniciativa popular sob a forma de Irmandades (Santas
Casas de Salvador e Rio de Janeiro) ou Ordens Terceiras da Igreja Católica.
Na época do império, por Decreto do Príncipe Regente, foi organizado, em
1795, o Montepio dos Oficiais da Marinha da Corte e, em 1º de outubro de 1821, por
Decreto da Corte Portuguesa, foi concedido o direito à aposentadoria aos
professores e mestres régios de primeiras letras, gramática latina e grega, retórica e
filosofia com 30 anos de serviço (PINHEIRO, 2007).
Segundo Pinheiro (2007), o Montepio Obrigatório dos Empregados do
Ministério da Economia (MONGERAL) foi criado em 1835 e esse, posteriormente,
abrangeu todo o pessoal do Estado. No final do século XIX, várias instituições
privadas de previdência foram criadas, dentre as quais podemos destacar: a
Sociedade Caxiense de Mútuo Socorro (1887); a Caixa de Socorros em cada uma
das Estradas de Ferro do Império e o Fundo dos Empregados dos Correios (1889); o
Fundo Especial de Pensões do Pessoal das Oficinas da Imprensa Régia (1889); o
Fundo de Aposentadoria dos Trabalhadores da Estrada de Ferro Central do Brasil
(1890); e, no início do século XX, a Caixa de Montepio dos Funcionários do Banco
da República do Brasil (1904).
Pinheiro (2007) também cita que, entretanto, o marco inicial da previdência
social no Brasil foi o Decreto nº 4.682, de 24 de janeiro de 1923, mais conhecido
19
como a Lei Elói Chaves – referência ao nome do deputado federal pelo estado de
São Paulo, proponente da lei e ligado à classe ferroviária –, que criou as Caixas de
Aposentadorias e Pensões (CAP), por categoria profissional ou de empresa,
primeiramente para os empregados em empresas de estradas de ferro.
No ano seguinte à instituição da previdência social, já estavam em
funcionamento 26 Caixas de Aposentadoria e Pensões. Em 1926, o Decreto nº
5.109, de 20 de dezembro, estendeu o regime da Lei Elói Chaves a outras empresas
ferroviárias a cargo da União, dos Estados, dos Municípios ou de particulares, e os
efeitos da lei tornaram-se extensivos a todas as empresas de navegação marítima
ou fluvial e às de exploração de portos pertencentes ao Estado e a particulares, cujo
segmento profissional poderia ser considerado como penoso e insalubre ou
perigoso. Esse decreto também introduziu a possibilidade de existirem Caixas
multipatrocinadas, ou seja, uma só Caixa para atender aos empregados de duas ou
mais empresas. (PINHEIRO, 2007).
Em 1937, havia 183 Caixas de Aposentadorias e Pensões instaladas no
país, e sua característica principal era a oferta de benefícios previdenciários e
assistenciais aos trabalhadores de uma empresa ou grupo de empresas de uma
mesma área (PINHEIRO, 2007).
No início dos anos 70, foi criado o Ministério da Previdência e Assistência
Social (MPAS) e o Instituto Nacional de Assistência Médica e Previdência Social
(INAMPS), destinados a conduzir a política e a executar as ações de previdência e
de amparo legal nas situações de acidentes e de avaliação das condições de saúde
de todos os trabalhadores incluídos no sistema (PINHEIRO, 2007).
2.2 MODELO ATUAL
Atualmente,
o
sistema
previdenciário
brasileiro
(Regime
Geral
da
Previdência Social) é operado pelo INSS e financiado de forma tripartite, como na
sua origem: o trabalhador contribui segundo a sua remuneração, o empregador
recolhe sobre a folha de pagamento e o governo federal assume eventual
insuficiência financeira. Todos contribuem para um fundo geral, sendo que os
trabalhadores ativos custeiam os inativos (FESTA, 2005).
20
2.2.1 Regime de previdência atual
O novo modelo previdenciário (Regime Geral da Previdência Social), apesar
da adequada distribuição de responsabilidades, entre o empregador, o trabalhador e
o governo, apresenta uma grande fragilidade, não contemplando, no início de sua
implantação, o envelhecimento da população. Nos anos trinta, a expectativa de vida
dos brasileiros estava em torno de 43 anos (segundo estimativa atual); na década de
60, para cada aposentado haviam oito contribuintes ativos. Hoje, a situação é muito
diferente, pois a expectativa de vida elevou-se para 68 anos e vem crescendo
rapidamente, devido aos avanços tecnológicos e da medicina. A situação ainda é
pior se for considerada a atual relação contribuinte / aposentado, que baixou para
apenas dois contribuintes ativos para cada aposentado, impossibilitando o adequado
equilíbrio entre a receita de recursos, oriunda da contribuição dos trabalhadores
ativos e a despesa com a folha dos aposentados (FESTA, 2005).
Diante das dificuldades que começaram a se apresentar para sustentar o
sistema previdenciário, a previdência oficial passou a procurar novos caminhos que
levassem a uma modernização daquele modelo de difícil sustentação. Nos anos
noventa, uma série de medidas foi implantada visando minimizar o grave problema
da previdência. Idade maior e tempo de serviço estendido foram regras impostas
para as aposentadorias oriundas do setor privado, penalizando o trabalhador no
ajustes das contas (FESTA, 2005).
Finalmente, a Reforma Previdenciária de 1998 trouxe a possibilidade de se
instituir um regime baseado em dois pilares de sustentação: Previdência Básica
(RGPS), limitada pelo teto de contribuição (da mesma forma como ocorre hoje com
os participantes da iniciativa privada), e; Previdência Complementar, na modalidade
de contribuição definida (chamado Plano CD) em que o valor do benefício final
dependerá da capitalização das contribuições e da eficiência da gestão de
investimentos. Embora a EC 41/03 tenha introduzido a possibilidade de criação da
Previdência Complementar para servidores públicos, até agora a referida Emenda
Constitucional não foi implementada e será estudada ao longo deste trabalho
(FESTA, 2005).
21
2.2.2 Entidades fechadas de previdência complementar
As Fundações, ou Entidades Fechadas de Previdência Complementar
(EFPC) são pessoas jurídicas, sem fins lucrativos, patrocinadas por uma empresa
(ou grupo), cuja finalidade é a execução e operação de planos de benefícios
previdenciários constituídos com o fim de conceder benefício de complementação de
aposentadoria aos participantes e seus dependentes legais. As EFPC estão
subordinadas à Secretaria da Previdência Complementar (SPC), órgão vinculado ao
Ministério da Previdência Social. Para que os benefícios sejam pagos, os fundos
previdenciários
devem
formar,
ao
longo
do
tempo,
reservas
financeiras,
provenientes de contribuições das empresas que as constituem (patrocinadoras) e
de seus trabalhadores (participantes). Essas contribuições são captadas pela
instituição por toda a vida laborativa do participante na patrocinadora ou até que,
desvinculado da empresa e, dentro de normas legais, ele requeira a continuidade na
condição de participante autopatrocinado ou na condição de benefício diferido. A
reserva constituída deverá ser aplicada conforme as diversas alternativas existentes
no mercado financeiro, de forma que os retornos dos investimentos sejam
suficientes para garantir que o benefício seja pago até o final de sua vida (FESTA,
2005).
Na Previdência Complementar o histórico de déficit não é muito diferente do
sistema oficial. No princípio, por volta dos anos 1970, as fundações eram ainda
muito jovens e pagavam poucos benefícios. O sistema, hoje chamado BD (Benefício
Definido), tem o inconveniente de garantir ao participante um benefício futuro
definido por regulamento e na melhor hipótese (todos os requisitos preenchidos)
seria a diferença entre o salário de contribuição e o benefício pago pelo INSS. Não
se cogitava que o benefício final pudesse contemplar um desvio grave: salários
reajustados na véspera de uma aposentadoria conduziriam ao cálculo de um
benefício para o qual não se constituiu a reserva necessária (FESTA, 2005).
Por volta do final da década de 1990, várias entidades fechadas de
previdência complementar passaram a se preocupar com a necessidade de rever
seus modelos previdenciários. Surgiu então, o modelo de contribuição definida, ou
planos CD, em que se conhece o valor da contribuição desde a inscrição do
participante, mas não o valor do benefício futuro (FESTA, 2005).
22
No âmbito das EFPC, existe hoje uma preocupação que diz respeito ao
cuidado que a instituição precisa ter para minimizar situações de prejuízo aos
participantes. Isso diz respeito aos riscos de perdas inerentes aos investimentos
financeiros, na composição de ativos e do passivo, na utilização de cálculos atuariais
e na mensuração das hipóteses consideradas em cada plano de benefício. Diante
de tamanha gama de variáveis, a constatação é que mensurar o custo de cada
plano de benefício é uma tarefa difícil e perigosa (FESTA, 2005).
Em 1º de outubro de 2004, o Conselho de Gestão da Previdência
Complementar publicou a Resolução nº 13 que veio com o objetivo de estabelecer
princípios e regras no âmbito da gestão e dos controles internos, visando inclusive,
ao controle de riscos (FESTA, 2005).
Já a Resolução nº 3121, publicada pelo Conselho Monetário Nacional em 25
de setembro de 2003, em seu artigo 12 afirma que todos os riscos que possam
comprometer a realização dos objetivos da Entidade Fechada de Previdência
Complementar
(EFPC),
devem
ser
continuamente
identificados,
avaliados,
controlados e monitorados. Ainda, os riscos serão identificados por tipo de
exposição e avaliados quanto a sua probabilidade de incidência e quanto ao seu
impacto nos objetivos e metas traçados pela entidade. Esta resolução também
reforça a necessidade de identificar riscos amparados em princípios de prudência e
conservadorismo e recomenda que as prováveis perdas sejam provisionadas, antes
de efetivamente configuradas (FESTA, 2005).
2.2.2.1 A evolução do modelo previdenciário em uma entidade estudada
A Fundação estudada é uma entidade fechada de previdência privada,
criada em 21 de outubro de 1971, com o objetivo de oferecer aos empregados da
empresa instituidora e única patrocinadora à época, um plano de benefícios que
garantisse assistência médica e complementação a aposentadoria oficial, cujo plano
consistia em garantir ao aposentado uma remuneração de aposentadoria melhor,
somando-se o valor pago pelo INSS ao valor complementar da Fundação. O cálculo
passava por variáveis como tempo de serviço, idade e tempo de filiação, além de
haver limitação por teto de benefício estabelecido em regulamento.
23
Em 1990, a Fundação instituiu o Plano Complementar de Benefícios
Previdenciários que, diferente do plano anterior (atualmente denominado Básico),
não possuía limitação ou teto de benefício. Ou seja, embora as variantes estivessem
preservadas, o benefício complementar de aposentadoria poderia chegar a ser igual
à simples diferença entre aposentadoria do INSS e salário de contribuição.
Em 1997, aos 25 anos de atividade, a instituição tornou-se multipatrocinada
e, em 1998, implantou o Plano de Benefícios Previdenciários III, aqui chamado de
Plano III. O Plano III tem a peculiar característica de ser uma combinação de plano
de contribuição definida (CD) e plano de benefício definido (BD). Para os benefícios
programados, a maioria é de contribuição definida, enquanto que para os benefícios
de risco, o conceito mais correto é de que se trata de benefício definido.
A base de cálculo de benefícios, portanto, é definida pelo tipo de plano ao
que o beneficiário estava inscrito. O novo plano, mais moderno, exclui o perigo de
perdas atuariais, mas concentra a sua expectativa de sucesso numa equilibrada e
acertada gestão de investimentos. Todavia, o modelo anterior deverá vigorar por
muitas décadas ainda, pois, na implantação do novo modelo, a instituição, por
dispositivo legal, obrigou-se a garantir aos participantes que seus direitos relativos
aos planos anteriores seriam preservados.
O modelo previdenciário atual do Fundo é moderno e justo, mesmo assim, o
risco atuarial especialmente vinculado à gestão de investimentos tem sido a
preocupação da entidade, que hoje congrega em seu quadro de participantes ativos
e inativos um contingente de aproximadamente 12.500 pessoas.
O estudo de Risco Atuarial proposto pelos gestores da entidade deverá
tornar-se
um
importante
instrumento
para
garantir
a
solvência
de
seus
compromissos futuros. A análise ora descrita teve como embasamento as
características da instituição, a formulação dos planos previdenciários vigentes, a
massa assistida e os benefícios propostos.
24
3. ANÁLISE DAS ESPECIFICIDADES E PREVIDÊNCIA DA CARREIRA MILITAR
E DAS MUDANÇAS PROPOSTAS PARA OS SERVIDORES PÚBLICOS
As peculiaridades da carreira militar, seu regime previdenciário e a situação
atual de seus inativos e pensionistas, após diversas supressões de vantagens
compensatórias, impedem a implantação de modificações que acentuem ainda mais
estas perdas.
A implementação de um Fundo de Pensão que proporcione a absorção de
parte dos benefícios dos inativos e pensionistas passará por duas questões
fundamentais: a observância das especificidades da carreira e a complementação
em relação a um teto estipulado, mantendo a paridade com os militares da ativa. A
inobservância desses fatores, a princípio, tornará impeditiva a criação do referido
Fundo.
Para analisar tais questionamentos, a seguir, serão utilizadas informações
coletadas de documentos pertencentes à Subdiretoria de Pagamento de Pessoal
(SDPP), à luz da Legislação em vigor.
3.1 CONDIÇÕES ESPECÍFICAS DA CARREIRA MILITAR
Inicialmente é importante ressaltar que os Militares da União sempre
contribuíram para a pensão militar, sejam eles da ativa ou da inatividade.
A contribuição atual se dá, mensalmente, no patamar de 7,5% das parcelas
que compõem os proventos (Lei nº 3.765/60) para a pensão militar e com até 3,5%
para a assistência médico-hospitalar e social.
Quando o militar ingressa na inatividade permanece vinculado à sua
profissão. Assim, os militares são classificados, quando em inatividade, a dois
segmentos bem distintos: a reserva e a reforma.
É importante ressaltar que os militares das Forças Armadas jamais tiveram
regime próprio previdenciário, quer sob o aspecto legal quer sob o aspecto
operacional, mesmo com as mudanças recentemente instituídas pela Medida
Provisória nº 2.215-10, de 31 de agosto de 2001.
25
Portanto, não há um regime previdenciário próprio dos militares e,
consequentemente, é equívoco se referir a “equilíbrio atual do regime previdenciário
dos militares federais”, porque ele não existe e, por essa razão, não pode ser
contributivo nem de repartição.
A remuneração dos militares na inatividade, dos reformados e os da reserva,
é total e integralmente custeada pelo Tesouro Nacional.
Sendo assim, os militares não contribuem para "garantir a reposição de
renda" quando não mais puderem trabalhar. Essa garantia é totalmente sustentada
pelo Estado e há uma razão de ser para isso.
O artigo 142, X, § 3º, da Constituição da República Federativa do Brasil,
estabelece que a lei disporá sobre o ingresso nas Forças Armadas, os limites de
idade, a estabilidade e outras condições de transferência do militar para a
inatividade, consideradas as peculiaridades de suas atividades”.
É sabido que existem pesquisas em andamento no âmbito do Governo
Federal cuidando, especificamente, do futuro da remuneração dos militares e do
pagamento de respectivos proventos e pensões.
Por outro lado, a Medida Provisória 2.215-10 (reeditada), que trata da
remuneração dos militares no país, bem como seu Decreto regulamentador, datam
do ano de 2001. Contudo, não foi convertida em lei, apesar de já ultrapassados mais
de dez anos de sua primeira edição (MP nº 2.131, de 28 de dezembro de 2000).
Verificou-se que tal ato normativo, após exaustivos estudos realizados no
âmbito das três Forças Armadas, apresentou lacunas intransponíveis para a solução
dos diversos casos, bem como não atendeu aos anseios da tropa, por ter encolhido
ou extinguido as vantagens pecuniárias dos militares. Exemplo disso foi a extinção
do pagamento do auxílio-moradia, a redução do pagamento da compensação
orgânica, a retirada do cálculo da remuneração da inatividade usando como base o
valor do posto ou graduação acima ao do militar, além de vários outros.
Os militares constituem uma categoria especial de servidores da nação, não
podendo exercer qualquer outra atividade profissional, o que o torna dependente de
seus vencimentos, historicamente reduzidos, e dificulta o seu ingresso no mercado
de trabalho, quando na inatividade.
Devido a existência de diversas escalas de serviço de 24 horas, os militares
não usufruem de alguns direitos, de caráter universal, que são assegurados aos
trabalhadores, dentre os quais se incluem: remuneração do trabalho noturno
26
superior à do trabalho diurno; jornada de trabalho diário limitada a oito horas;
obrigatoriedade de repouso semanal remunerado; remuneração de serviço
extraordinário, devido a trabalho superior a oito horas diárias.
As exigências da profissão não ficam restritas à pessoa do militar, mas
afetam, também, a vida familiar; a tal ponto que a condição do militar e a condição
da sua família se tornam estreitamente ligadas: a formação do patrimônio familiar é
extremamente dificultada; a educação dos filhos é prejudicada; o exercício de
atividades remuneradas por cônjuge do militar fica, praticamente, impedido; o núcleo
familiar, não estabelece relações duradouras e permanentes na cidade em que
reside, porque ali, normalmente, passará apenas poucos anos.
Várias outras carreiras de Estado contam com tratamento diferenciado,
quando do estabelecimento de seus vencimentos, bem como quando da sua
aposentadoria, sempre levando em conta suas especificidades.
Portanto, estabelecer políticas sérias de remuneração dos militares, bem
como garantir a irredutibilidade de seus vencimentos e a integralidade de seus
proventos e pensões, é garantir aos mesmos o tratamento merecido por parte do
Estado, por todas as razões acima dispostas. (MP nº 2.215-10)
3.2 REGIME DE PREVIDÊNCIA MILITAR
A legislação no âmbito militar consiste na Lei de Pensões (1960) e o
Estatuto dos Militares (1980), o qual trata das condições de passagem para a
inatividade. Ambos foram complementados pela Lei de Remuneração dos Militares
(LRM), que detalha os proventos que os militares ou seus pensionistas perceberão
em cada situação.
Em 29 de dezembro de 2000, foi editada Medida Provisória (MP nº 2.131,
posteriormente substituída, em agosto de 2001, pela MP nº 2.215-10) que alterou
significativamente os diplomas legais acima mencionados.
Da mesma forma que ocorreram, nos últimos anos, mudanças no Regime
Geral de Previdência Social e no Regime de Previdência dos Servidores Civis (provê
o amparo aos inativos e pensionistas civis), as MP acima mencionadas promoveram
significativas alterações na sistemática de remuneração legalmente instituída para
27
os militares, implicando em modificações de benefícios devidos quando da
passagem para a inatividade - Reserva Remunerada ou Reforma - como aqueles
destinados aos Pensionistas de militares.
Tais mudanças referem-se, principalmente, aos seguintes aspectos:
a) aumento do valor da contribuição, destinada à constituição de pensões,
de 1,6% sobre o soldo para 7,5% da remuneração bruta;
b) extinção do direito à remuneração de um posto / graduação acima do que
possuía, na ocasião da passagem do militar para a situação de inatividade;
c) extinção do direito de contribuição para a Pensão Militar correspondente a
um posto acima daquele em que se encontrava o militar;
d) extinção do direito de beneficiar a filha solteira com a sua pensão, após
falecimento;
e) impossibilidade de contagem em dobro, do tempo correspondente à
Licença Especial ou férias não gozadas, para fins de passagem para a inatividade; e
f) extinção da Gratificação de Tempo de Serviço (1% por ano).
A despeito disso, as projeções oficiais indicam uma redução a médio prazo
do déficit atuarial da Pensão Militar, motivada pelos efeitos da Medida Provisória nº
2.215-10, de 31 de agosto de 2001.
3.3 SITUAÇÃO ATUAL DO PAGAMENTO DA REMUNERAÇÃO DOS MILITARES
EM INATIVIDADE E DO PAGAMENTO DE PENSÕES
A situação atual do pagamento da remuneração dos militares em inatividade
e das pensões pode ser analisada mediante a observação das tabelas 1 e 2,que
tratam da variação das principais rubricas e do efetivo pago: Folha de Pagamento do
COMAER (Base abril e maio/2011).
Projeções a partir de 2.039 demonstram que o déficit do Sistema de
Concessão de Pensões para beneficiários diretos dos Militares e para as filhas dos
Militares passará a decrescer, em valores nominais, tendo em vista a expectativa de
vida e a extinção do pagamento dessas últimas pensões em relação aos Militares
que ingressaram nas Forças Armadas a partir da edição e da entrada em vigor da
Medida Provisória nº 2.131, de 29 de dezembro de 2000.
28
Tabela 1: Variação Percentual das Principais Rubricas
PESSOAL
CLASSIFICAÇÃO
MAIO
VARIAÇÃO
R$
R$
R$ - %
ATIVO
289.287.776,11
288.970.054,32
-0,10
INATIVO
285.724.598,38
286.390.779,10
0,23
PENSIONISTA
151.820.710,27
153.416.521,93
1,05
B - BRUTO
726.833.084,76
728.777.355,35
0,26
L - LÍQUIDO
485.829.951,24
477.645.143,34
-1,68
IRRF
60.260.630,90
63.961.606,84
6,14
PENSÃO MILITAR
41.041.822,39
41.420.981,95
0,92
12.941.029,28
13.072.289,82
1,01
PENSÃO ALIMENTÍCIA
13.630.456,11
13.658.842,60
0,2
PREFAER
3.831.822,28
3.877.702,92
1,19
O. CONSIG.
101.394.747,26
102.727.551,41
1,31
DESC. INT.
7.902.625,30
12.413.236,47
57,07
B - L
241.003.133,52
251.132.212,01
4,20
ATIVO
37.871.483,41
37.972.977,11
0,26
INATIVO
30.271.718,84
30.152.322,95
-0,39
PENSIONISTA
29.585.936,19
29.943.740,71
1,2
B - BRUTO
97.729.138,44
98.069.040,77
0,34
L - LÍQUIDO
78.569.159,69
81.200.230,58
3,34
IRRF
4.862.050,78
5.290.690,54
8,81
3.923.597,31
3.924.550,37
0,02
905.563,07
933.136,15
3,04
O.CONSIG.
9.362.783,20
6.619.227,89
DESC. INT.
105.984,39
101.205,24
19.159.978,75
16.868.810,19
-11,95
824.562.223,20
826.846.396,12
0,27
1.434,74
78.177,15
0,00
0,00
824.563.657,94
826.924.573,27
MILITAR
FAMHS
CIVIL
PREVIDÊNCIA
PENSÃO ALIMENTÍCIA
B - L
TOTAL DA FOLHA
FOLHAS AVULSAS (+)
DEVOLUÇÕES (-)
TOTAL GERAL
ABRIL
NOTA:
Fonte: Folha de Pagamento do COMAER (Base abril e maio/2011)
-29,30
-4,5
29
Tabela 2: Efetivo Pago
PESSOAL
MILITAR
CIVIL
CLASSIFICAÇÃO
ABRIL
MAIO
ATIVO
69.841
72.229
VARIAÇÃO
(%)
3,41
INATIVO
31.241
31.184
-0,18
PENSIONISTA
29.834
29.991
0,52
ANISTIADOS POLÍTICOS
2.842
2.843
0,03
PENSÃO ALIMENTÍCIA
11.599
11.711
0,96
TOTAL
145.357
147.958
1,78
ATIVO
6.932
6.920
-0,17
INATIVO
8.751
8.721
-0,34
PENSIONISTA
13.938
13.907
-0,22
PENSÃO ALIMENTÍCIA
1.137
1.133
-0,35
TOTAL
30.758
30.681
-0,25
178.639
0,01
TOTAL GERAL
176.115
Fonte: Folha de Pagamento do COMAER (Base abril e maio/2011)
3.4 SITUAÇÃO PREVIDENCIÁRIA ATUAL DOS SERVIDORES PÚBLICOS
FEDERAIS
A previdência no serviço público trata das questões relacionadas às normas
previdenciárias aplicáveis aos servidores públicos titulares de cargos efetivos da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Os trabalhadores da iniciativa privada são vinculados, obrigatoriamente, ao
Regime Geral de Previdência Social, gerido pelo Instituto Nacional do Seguro Social
(INSS).
De outro lado, os servidores titulares de cargos efetivos filiam-se aos
regimes próprios de previdência, instituídos e organizados pelos respectivos entes
federativos. Os preceitos legais que regem esses regimes possuem fundamento no
Art. 40 da Constituição Federal, e são diferentes daqueles aplicados ao Regime
Geral.
Basicamente, foram introduzidas várias alterações por intermédio da
Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, “verbis”:
30
“Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações,
é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário,
mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e
inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio
financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 41, 19.12.2003).
§ 1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este
artigo serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores
fixados na forma dos §§ 3º e 17: (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 41, 19.12.2003)
I - por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de
contribuição, exceto se decorrente de acidente em serviço, moléstia
profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, na forma da lei;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos
proporcionais ao tempo de contribuição; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 20, de 15/12/98)
III - voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de
efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se
dará a aposentadoria, observadas as seguintes condições: (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e
cinqüenta e cinco anos de idade e trinta de contribuição, se mulher;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se
mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição. (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
§ 2º - Os proventos de aposentadoria e as pensões, por ocasião de sua
concessão, não poderão exceder a remuneração do respectivo servidor, no
cargo efetivo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência
para a concessão da pensão. (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 20, de 15/12/98)
§ 3º Para o cálculo dos proventos de aposentadoria, por ocasião da sua
concessão, serão consideradas as remunerações utilizadas como base para
as contribuições do servidor aos regimes de previdência de que tratam este
artigo e o art. 201, na forma da lei. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 41, 19.12.2003)
§ 4º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a
concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este
artigo, ressalvados, nos termos definidos em leis complementares, os casos
de servidores: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)
I portadores de deficiência; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de
2005)
II que exerçam atividades de risco; (Incluído pela Emenda Constitucional nº
47, de 2005)
III cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que
prejudiquem a saúde ou a integridade física. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 47, de 2005)
§ 5º - Os requisitos de idade e de tempo de contribuição serão reduzidos
em cinco anos, em relação ao disposto no § 1º, III, "a", para o professor
que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de
magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio. (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
§ 6º - Ressalvadas as aposentadorias decorrentes dos cargos acumuláveis
na forma desta Constituição, é vedada a percepção de mais de uma
aposentadoria à conta do regime de previdência previsto neste artigo.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
31
§ 7º Lei disporá sobre a concessão do benefício de pensão por morte, que
será igual: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
I - ao valor da totalidade dos proventos do servidor falecido, até o limite
máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência
social de que trata o art. 201, acrescido de setenta por cento da parcela
excedente a este limite, caso aposentado à data do óbito; ou (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
II - ao valor da totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em
que se deu o falecimento, até o limite máximo estabelecido para os
benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201,
acrescido de setenta por cento da parcela excedente a este limite, caso em
atividade na data do óbito. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 41,
19.12.2003)
§ 8º É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em
caráter permanente, o valor real, conforme critérios estabelecidos em lei.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
§ 9º - O tempo de contribuição federal, estadual ou municipal será contado
para efeito de aposentadoria e o tempo de serviço correspondente para
efeito de disponibilidade. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de
15/12/98)
§ 10 - A lei não poderá estabelecer qualquer forma de contagem de tempo
de contribuição fictício. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de
15/12/98)
§ 11 - Aplica-se o limite fixado no art. 37, XI, à soma total dos proventos de
inatividade, inclusive quando decorrentes da acumulação de cargos ou
empregos públicos, bem como de outras atividades sujeitas a contribuição
para o regime geral de previdência social, e ao montante resultante da
adição de proventos de inatividade com remuneração de cargo acumulável
na forma desta Constituição, cargo em comissão declarado em lei de livre
nomeação e exoneração, e de cargo eletivo. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 20, de 15/12/98)
§ 12 - Além do disposto neste artigo, o regime de previdência dos
servidores públicos titulares de cargo efetivo observará, no que couber, os
requisitos e critérios fixados para o regime geral de previdência social.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
§ 13 - Ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão
declarado em lei de livre nomeação e exoneração bem como de outro cargo
temporário ou de emprego público, aplica-se o regime geral de previdência
social. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
§ 14 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, desde que
instituam regime de previdência complementar para os seus respectivos
servidores titulares de cargo efetivo, poderão fixar, para o valor das
aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de que trata
este artigo, o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral
de previdência social de que trata o art. 201. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 20, de 15/12/98)
§ 15. O regime de previdência complementar de que trata o § 14 será
instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, observado o
disposto no art. 202 e seus parágrafos, no que couber, por intermédio de
entidades fechadas de previdência complementar, de natureza pública, que
oferecerão aos respectivos participantes planos de benefícios somente na
modalidade de contribuição definida. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 41, 19.12.2003)
§ 16 - Somente mediante sua prévia e expressa opção, o disposto nos §§
14 e 15 poderá ser aplicado ao servidor que tiver ingressado no serviço
público até a data da publicação do ato de instituição do correspondente
regime de previdência complementar. (Incluído pela Emenda Constitucional
nº 20, de 15/12/98)
32
§ 17. Todos os valores de remuneração considerados para o cálculo do
benefício previsto no § 3° serão devidamente atualizados, na forma da lei.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
§ 18. Incidirá contribuição sobre os proventos de aposentadorias e pensões
concedidas pelo regime de que trata este artigo que superem o limite
máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência
social de que trata o art. 201, com percentual igual ao estabelecido para os
servidores titulares de cargos efetivos. (Incluído pela Emenda Constitucional
nº 41, 19.12.2003)
§ 19. O servidor de que trata este artigo que tenha completado as
exigências para aposentadoria voluntária estabelecidas no § 1º, III, a, e que
opte por permanecer em atividade fará jus a um abono de permanência
equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as
exigências para aposentadoria compulsória contidas no § 1º, II. (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
§ 20. Fica vedada a existência de mais de um regime próprio de previdência
social para os servidores titulares de cargos efetivos, e de mais de uma
unidade gestora do respectivo regime em cada ente estatal, ressalvado o
disposto no art. 142, § 3º, X. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 41,
19.12.2003)
§ 21. A contribuição prevista no § 18 deste artigo incidirá apenas sobre as
parcelas de proventos de aposentadoria e de pensão que superem o dobro
do limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de
previdência social de que trata o art. 201 desta Constituição, quando o
beneficiário, na forma da lei, for portador de doença incapacitante. (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)
Essas alterações apresentam-se, em síntese, como:
a) Limitação dos proventos de aposentadoria:
O § 14 do art. 40, desde a EC nº 20/98, possibilita limitar o valor da
aposentadoria ao máximo estabelecido para o regime geral da Previdência Social. A
EC nº 41, no art. 5º, fixa esse valor em R$ 2.400,00, devendo ser reajustado de
forma a preservar, em caráter permanente, o seu valor real, atualizado pelos
mesmos índices aplicados aos benefícios do regime geral de previdência social,
desde que seja instituído regime de previdência complementar.
Hoje, até o montante de R$ 3.689,66 (reajustado a partir de 1º de janeiro de
2011)
o
servidor
receberá
sua
aposentadoria,
levando-se
em
conta
as
remunerações que serviram de base para o cálculo das contribuições (art. 40, § 3º,
com redação dada pela EC). Acima desse patamar, somente se contribuir para
fundo de previdência complementar.
Importante salientar, essa regra apenas valerá para aqueles que
ingressarem no serviço público após a promulgação da Emenda Constitucional nº
41/2003. Quanto aos atuais, fica assegurada a integralidade da aposentadoria, nos
termos das condições estabelecidas no art. 7º da EC, o que será analisado
posteriormente.
33
b) Limitação da pensão por morte
O § 7º do art. 40 (redação dada pela EC) limita a pensão por morte ao valor
dos proventos do servidor falecido, até o máximo estabelecido para os benefícios do
regime geral de previdência social de que trata o art. 201, acrescido de setenta por
cento da parcela excedente a este limite, tudo nos termos da lei.
Veja o exemplo:
Vencimento = R$ 5.000,00.
Parcela excedente a R$ 3.689,66: R$ 5.000,00 – 3.689,66 = R$ 1.310,34.
70% da parcela excedente = 70% de R $ 1.310,34 = R$ 917,21
Cálculo da pensão: R$ 3.689,66 + R$ 917,21 = R$ 4.606,87.
É importante salientar, que o § 7º do art. 40 da Constituição Federal, com
redação dada pela EC, tem aplicação, inclusive, aos dependentes dos servidores
que vierem a ingressar no serviço público depois de promulgada a Emenda
Constitucional. Haverá uma situação curiosa: os proventos de aposentaria estarão
limitados, hoje, inexoravelmente a R$ 3.689,66, enquanto as pensões terão um
acréscimo de 70% da parcela excedente a este limite. Ressalvando melhor estudo
do dispositivo sob enfoque, as pensões não estarão limitadas ao teto do RGPS,
mesmo que o servidor falecido tenha entrado no serviço público após a promulgação
da Emenda.
Curiosamente, em que pese a clareza da redação do § 7º do art. 40, parece
haver conflito com § 14 do mesmo art. 40 da Constituição da República. Este manda
limitar a pensão dos futuros pensionistas (que ingressaram no serviço público depois
da EC nº 20/98), ao máximo pago pelo Regime Geral de Previdência Social. Deverse-á utilizar as técnicas de hermenêutica para superar essa aparente antinomia.
c) Quebra da paridade entre vencimentos e proventos de aposentadoria
O § 8º do art. 40 (com redação dada pela EC), quebra a paridade entre
vencimentos e proventos de aposentadoria. A partir da promulgação da Emenda
poderá haver reajustes diferenciados para vencimentos e aposentadorias, o que
certamente ocorrerá em relação aos servidores que vierem a ingressar no serviço
público após a promulgação da Emenda Constitucional. Alterou-se completamente o
então § 8º do art. 40 da Constituição, que previa a paridade.
Mantém-se o direito adquirido à paridade em relação aos servidores
aposentados e pensionistas, ou que implementaram os requisitos necessários até a
34
data da promulgação da EC (art. 7º). A questão da integralidade e paridade para os
atuais servidores será analisada posteriormente.
d) Previdência complementar pública
Na Comissão Especial da Câmara, o § 14 do art. 40 foi suprimido, de forma
a permanecer a redação do atual § 14 da Constituição. Esse dispositivo estabelece
que, sendo criado regime de previdência complementar, a União, os Estados e os
Municípios poderão limitar os proventos de aposentadoria e as pensões ao máximo
pago pelo regime geral de que trata o art. 201.
A instituição desse modelo de previdência depende exclusivamente do
Poder Executivo de cada ente federado, que não estará obrigado a fazê-lo,
conforme se infere do art. 40, § 14 da Constituição Federal.
Como o art. 10 da EC nº 20/98 é revogado pelo art. 10 da EC nº 41 e, ainda,
considerando a modificação do § 15 do art. 40, a instituição e regulamentação da
previdência complementar pública será através de simples lei ordinária de cada ente
político. Antes, a Constituição exigia lei complementar federal. Com a Emenda
Constitucional (EC), a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal editarão
leis ordinárias independentes, que tratarão da previdência complementar de seus
respectivos servidores.
O § 15 do art. 40 (com redação dada pela EC) impõe à previdência
complementar pública o oferecimento aos participantes somente dos planos de
benefício na modalidade de contribuição definida (CD) e não benefício definido (BD).
Significa que o servidor efetua uma contribuição definida, mas não tem garantia do
valor a ser pago. Dependerá da gestão e dos rendimentos do fundo. Trata-se,
evidentemente, de péssima opção para o servidor, devido ao risco inerente ao
mercado.
A Constituição da República, inclusive com as modificações introduzidas
pela EC, não traça regras claras e suficientes sobre a previdência complementar
pública, limitando-se a fazer remissão ao art. 202, que cuida da previdência
complementar privada. Portanto, a depender de lei específica de cada ente
federado, pode-se prever substancial diferença de tratamento conforme as forças
políticas de cada unidade federada.
Uma das poucas normas do art. 202 da Constituição Federal realmente
aplicável à previdência complementar pública referida na EC nº 41/03, é a proibição
de aporte de recursos da União, Estados, Municípios e Distrito Federal. Por esse
35
dispositivo, toda contribuição à previdência complementar pública virá do servidor,
sendo vedado ao poder público qualquer interferência nesse sentido.
A redação original da PEC revogava o § 16 do art. 40, restando afastada a
necessidade de prévia e expressa concordância do servidor, conquanto o caráter
facultativo que se lhe empresta o artigo 202. Na atual redação, mantém-se em vigor
o § 16, de forma que a aplicação dos §§ 14 e 15 (participação em plano de
previdência pública complementar) depende de prévia e expressa opção do servidor.
Nem poderia ser diferente, pois a revogar o § 16 do art. 40 da Constituição
Federal, o servidor seria compelido a contribuir para fundo de previdência
complementar pública. Corrigiu-se uma distorção legislativa.
e) Contribuição dos inativos
A partir da entrada em vigor da Emenda Constitucional da Reforma da
Previdência (EC nº 41/03), todos os inativos, aposentados ou pensionistas, bem
como aqueles que ingressaram na inatividade, deverão contribuir para a previdência
social. O tema é tratado no § 18 do art 40 (redação dada pela EC) e art. 4º da EC,
sendo que o § 18 diz respeito aos servidores que vierem a se aposentar ou
implementar os requisitos para tal após a promulgação da EC, e o art 4º, aos atuais
inativos ou que implementaram os requisitos para a inatividade até a publicação da
Emenda.
Nos termos do art. 4º da EC, os inativos e pensionistas contribuirão para o
custeio do regime próprio de previdência em percentual igual ao estabelecido para
os servidores titulares de cargos efetivos: 11%.
Aos servidores da União, a incidência da contribuição dar-se-á sobre a
parcela dos proventos que exceder 60% do limite máximo pago pelo regime geral de
previdência.
Para os servidores que não estão na inatividade e não implementaram os
requisitos até a promulgação da Emenda, aplica-se o art. 40, § 18 (redação dada
pela EC) da Constituição Federal. Haverá, também, taxação de 11% sobre os
proventos de aposentadoria, porém sobre o valor que ultrapassar o limite máximo do
regime geral e não apenas 50% ou 60% desse teto. A contribuição só ocorrerá,
portanto, a valor superior, a contar de JANEIRO/2001, a R$ 3.689,66, resultado de
interpretação conjugada dos artigos. 40, § 18 (nova redação) da Constituição da
República e 5º da EC.
36
Parece haver contradição entre o § 18 do art. 40 (redação dada pela EC) e
art. 4º da EC. No entanto, é a leitura que se faz da Emenda Constitucional nº 41/03.
Os atuais inativos e pensionistas serão, nesse aspecto, mais penalizados.
Além de previsão expressa no § 18 do art 40 (redação dada pela EC) e art.
5º da EC, quando da votação da aludida Proposta de Emenda Constitucional na
Comissão Especial da Câmara, foi aprovada emenda que alterou o caput do art. 40
da Constituição, inserindo a expressão.. .dos servidores ativos e inativos...,
reforçando a idéia de contribuição dos servidores inativos e pensionistas. A fim de
evitar qualquer dúvida acerca dos dispositivos, o Relator, na Câmara, fez aprovar
essa emenda, de molde a constar, também no caput do art. 40, a contribuição dos
inativos e pensionistas. Assim, são três os dispositivos constitucionais que prevêem
a contribuição dos servidores inativos e pensionistas: § 18 do art 40; caput do art. 40
e; art. 5º da EC.
Com efeito, segundo o art. 6º da EC tais servidores continuam com direito à
integralidade aos proventos de aposentadoria, obedecidas as seguintes condições:
a) 60 anos de idade, se homem, e 55 anos de idade, se mulher;
b) 35 anos de contribuição, se homem, e 30 anos de contribuição, se
mulher;
c) 20 anos de efetivo exercício no serviço público; e
d) 10 anos de carreira e 5 anos de exercício no cargo que se der a
aposentadoria.
Dessa forma, o servidor que tiver ingressado no serviço público até a data
da promulgação da Emenda Constitucional, uma vez cumpridos os requisitos acima,
terá direito à integralidade. O mesmo não ocorrerá com servidor admitido depois da
promulgação da Emenda. Terá sua aposentadoria limitada ao máximo pago pelo
RGPS.
Também ficou assegurado o direito à paridade, mas somente para os
admitidos no serviço público até a data da promulgação da Emenda Constitucional.
Consoante dispõe o Parágrafo único do art. 6º da EC, os proventos das
aposentadorias concedidas aos servidores que ingressaram até a promulgação da
Emenda Constitucional serão revistos na mesma proporção e na mesma data,
sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade, na forma da
lei, observados o teto e subteto.
37
O aludido Parágrafo único do art. 6º prevê a paridade para os servidores de
que trata o próprio art. 6º. Este artigo se refere ao servidor que for recrutado ao
serviço público até a data da publicação da Emenda Constitucional e venha a se
aposentar com a idade mínima estabelecida na Constituição: 60 anos de idade, se
homem e 55, se mulher, com 35 e 30 anos de contribuição, respectivamente.
Embora o art. 6º caput ressalve a possibilidade de requerer a aposentadoria
pelas normas do art. 40 da Constituição, ou nos moldes do art. 2º da EC, que repete
em parte o art. 8º da EC nº 20/98, referindo-se à transição: 53 anos de idade, se
homem e 48, se mulher, com 35 e 30 anos de contribuição, respectivamente, e
redução de 3,5% ou 5% por cada ano antecipado em relação à idade mínima (60
anos, homem e 55, mulher), resta dúvida se a paridade valerá para aqueles que
optarem pelas regras de transição. Isto porque o art. 6º, Parágrafo único da EC nº
41/03, utiliza a seguinte expressão: "Os proventos das aposentadorias concedidas
conforme esse artigo serão revistos na mesma proporção e na mesma data...". As
aposentadorias concedidas conforme esse artigo (o 6º), referem-se aos servidores
admitidos no serviço público até a data da publicação da Emenda Constitucional e
cumpram os requisitos determinados pelo próprio art. 6º: a) 60 anos de idade, se
homem e 55, se mulher; b) 35 anos de contribuição, se homem e 30, se mulher; c)
20 anos de efetivo exercício no serviço público e; d) 10 anos de carreira e 5 de
efetivo exercício no cargo em que se der a aposentadoria.
Assim, ao que se vislumbra, numa primeira leitura, os servidores que se
aposentarem nos termos do art. 2º da EC, utilizando-se da regra de transição, não
terão direito à paridade com os vencimentos dos da ativa.
Quanto
às
pensões
deixadas
pelos
atuais
servidores,
ou
que
implementaram os requisitos até a data da promulgação da Emenda Constitucional,
não há previsão à paridade, consoante inteligência do art. 6º, Parágrafo único da
EC.
f) Direito adquirido
Verifica-se que EC nº 41/03 a todo o momento procura assegurar e manter o
direito adquirido, entendido como aquele efetivamente implementado dentro dos
requisitos vigentes até a promulgação da Emenda.
Os aposentados e pensionistas, bem como aqueles que implementaram os
requisitos até a promulgação da Emenda, não sofrerão as restrições propostas pela
EC, conforme esclarecem os artigos 3º e 7º.
38
Não escapam, todavia, da contribuição prevista no art. 4º da EC e ao
subteto, conforme tratado nos itens 3 e 9, com aplicação na data da promulgação da
EC (art. 9º da EC).
A Comissão de Constituição e Justiça e de Redação da Câmara dos
Deputados, tendo como Relator o Deputado Maurício Rands, aprovou a PEC,
entendendo serem constitucionais todos os seus dispositivos. No Senado Federal
não ocorreu qualquer alteração.
Prevaleceu a tese de que a contribuição previdenciária trata-se de espécie
tributária (STF, ADIn nº 2010), inexistindo, como corolário, direito adquirido à nãotaxação dos inativos.
Quanto à aplicação imediata do teto e subteto remuneratórios a servidores
que estejam recebendo remuneração superior na data da promulgação da EC,
embora se constitua em redutibilidade de vencimentos, segundo a CCJ a
irredutibilidade só é vedada pela Constituição quando efetivada através de lei, nada
impedindo que emenda constitucional o faça, posto não se tratar de cláusula
constitucional imutável, já que não arrolada no art. 60, § 4º da Constituição Federal.
39
4. ANÁLISE DA APLICAÇÃO DO PREVISTO NA EMENDA CONSTITUCIONAL nº
41/03 À CARREIRA MILITAR
Efetuando-se a análise da situação na qual se encontra atualmente a
remuneração de inativos e pensionistas militares no Brasil, verifica-se que, nos
últimos anos, ocorreram mudanças significativas em relação ao estado vigente há
mais de quarenta anos.
Antecipando-se a possibilidade do surgimento de propostas contendo
modificações nessa sistemática de benefícios prevista para os militares, é possível
elencar dessas algumas hipóteses, que não são taxativas, mas sim exemplificativas
e não esgotam outras possibilidades.
Considerando que há uma forte tendência para adoção de regras igualitárias
para os servidores públicos e os militares, o que não corresponderia à realidade
fática das situações mencionadas, em razão de todas as alegações anteriormente
expostas em relação às especificidades da carreira militar, o presente Trabalho
levou em conta as principais alterações introduzidas pela Emenda à Constituição nº
41, de 19 de dezembro de 2003, a adoção desse regime para os militares com a
implantação do Fundo de Pensão para militares, na modalidade Contribuição
Definida (CD) e suas consequências, tanto para o Governo Federal quanto para a
própria classe castrense.
Passa-se à análise dessas alterações sendo inseridas na carreira militar, suas
conseqüências práticas e seus impactos orçamentários:
a) Limitação dos proventos de aposentadoria:
Deve-se observar, preliminarmente, que a evolução atuarial, elaborada pelo
Ministério da Defesa e constante da Lei de Diretrizes Orçamentárias 2011, sinaliza
um equilíbrio à longo prazo.
Além disso, o militar, mesmo ao passar para a inatividade, denominada
reserva e semelhante à aposentadoria para os servidores públicos e demais
cidadãos, sujeita-se a ser legalmente convocado para assumir as funções que
exercia na ativa, em casos de mobilização total ou parcial, sendo a recusa a essa
convocação enquadrada como crime militar.
Ora, se o militar sofrer limitação nos proventos de aposentadoria, sem
nenhuma garantia de que seus estipêndios serão preservados quando da passagem
40
para a reserva, estará sendo cometida uma injustiça com a classe, porque, sem
delongar no que tange ao aspecto mobilização, ao servidor público é garantida a
aposentadoria sem necessidade de possível convocação para a atividade, o que não
se dá com o militar, que a qualquer momento poderá ser convocado para tal.
No entanto, a limitação possivelmente imposta trará prejuízos irreparáveis
também à família do militar, que prestou serviços à pátria durante muitos anos de
sua vida e, agora, sem a proteção estatal devida, tem que submeter seus entes as
novas condições na ativa.
b) Limitação da pensão por morte
Da mesma forma com que se pode projetar o prejuízo causado ao militar que
sofrer redução ou limitação de seus proventos, em relação ao que percebia quando
em atividade, pode-se projetar, também, o grande prejuízo causado às pensionistas
que se depararem com essa situação.
Nesse espeque, os militares já contribuem, no mínimo, com os percentuais de
7,5% e até 3,5% da remuneração bruta para a pensão militar e o fundo de
assistência médico-hospitalar, respectivamente, e a evolução atuarial sinaliza,
conforme anteriormente dito, com um equilíbrio à longo prazo.
Além disso, as pensionistas já contribuem com a assistência médicohospitalar, em até 3,5% da parcelas que compõem sua pensão.
c) Quebra da paridade entre remuneração em atividade e proventos de
aposentadoria
Considerando a possível proposição de quebra da paridade entre a
remuneração percebida na ativa e os proventos de inatividade, deve-se argumentar
que a carreira militar é a única dentre todas que obriga os seus componentes,
mesmo sendo transferido para a inatividade, a ser legalmente convocado para
assumir o cargo que exercia na ativa, em casos se mobilização parcial ou total,
sendo a recusa considerada crime militar, enquadrado no Código Penal Militar.
Sendo assim, considerando que a condição do militar é peculiar, como já
anteriormente exposto, não há possibilidade de se ventilar a quebra da paridade
entre vencimentos e proventos de aposentadoria, pois o militar, durante toda a sua
carreira, dedicou seus afazeres ao ofício militar.
Diante disso, o militar não possui outro vínculo senão o da própria Força a
que pertence e, dada às condições de sua profissão, não possui alguns direitos
sociais que são assegurados aos demais trabalhadores, dentre os quais incluem-se:
41
a remuneração do trabalho noturno, repouso semanal obrigatório e remuneração de
serviço extraordinário que extrapole oito horas diárias.
d) Previdência complementar pública
Hulle (2008) apresenta estudo sobre previdência complementar pública:
Trata-se de modalidade instituída pela EC nº 20/98, posteriormente alterada
pela EC nº 41/2003.
A reforma efetivada pela EC 20/98 introduziu a possibilidade de se fixar a
aposentadoria e a pensão, a serem concedidas ao servidor público titular de cargo
efetivo e aos seus dependentes, pelo regime próprio de previdência, com base no
limite máximo estabelecido para os benefícios do Regime Geral de Previdência
Social, desde que se adotasse o regime de previdência complementar.
Essa regra não desobrigava os entes públicos de observar os institutos da
integralidade e da paridade, o que de certa forma inviabilizava a adoção da
previdência complementar no âmbito do serviço público.
Diferentemente, a EC 41/2003 alterou, significativamente, o regime próprios
da previdência dos servidores públicos titulares de cargos efetivos, admitidos após a
sua promulgação, pois introduziu regras e princípios que o tornam mais próximo do
Regime Geral de Previdência Social, principalmente com o fim da paridade e da
integralidade, o que abre espaço para a implantação da previdência complementar
entre os servidores públicos, no modelo de Contribuição Definida.
No serviço público há carreiras, principalmente aquelas consideradas como
de Estado: Fiscais, Magistrados, Procuradores de Justiça, Procuradores ou
Advogados Públicos; Diplomatas; Policiais Federais, etc, que desfrutam de uma
evolução remuneratória consideravelmente acima do teto de benefícios do Regime
Geral da Previdência Social.
A E.M.I. nº 29/MPS/CCVIL-PR, de 29 de abril de 2003, que acompanhou a
Mensagem nº 156, de 30 de abril de 2003, do Presidente da República, com a
proposta de EC nº 40/03, enviado ao Congresso Nacional, apresentou uma tabela
com valor médio dos benefícios previdenciários no serviço público federal e no
RGPS – valores correntes em dezembro de 2001 a novembro de 2002, ou seja,
servidores civis do Poder Executivo: R$ 2.272,00; Ministério Público Federal: R$
12.572,00; Banco Central do Brasil: R$ 7.001,00; Militares: R$ 4.265,00 (g.n.); Poder
Legislativo: R$ 7.800,00; Poder Judiciário: R$ 8.072,00.
42
No RGPS, a média das aposentadorias por tempo de contribuição era de R$
744,04 e das aposentadorias por idade era de R$ 243,10.
Quando os efeitos das novas regras e princípios, inseridos no artigo 40 da
Constituição da República, começarem a influenciar os benefícios, em razão da
fixação pela média aritmética (artigo 1º da Lei nº 10.887, de 18 de julho de 2004),
haverá uma sensível redução nos valores das aposentadorias e das pensões, a
depender da situação em que o servidor ingressou no serviço público,
principalmente nas carreiras, atualmente, mais concorridas e, também, nas outras.
Esses efeitos poderão converter-se em desestímulo para a entrada de novos
servidores no serviço público, inclusive trazendo prejuízos na qualidade do serviço
que o Estado tem o dever de prestar à sociedade.
Nesse enfoque, é bom se debruçar sobre a questão da soberania da Nação,
papel preponderante das Forças Armadas.
Para que se tenha uma tropa efetivamente motivada e bem preparada, é de
fundamental importância a manutenção da remuneração garantida pelo Estado em
relação aos inativos e seus pensionistas (e nesse aspecto como garantia da
sobrevivência digna das famílias dos militares, que se encontram, por força das
peculiaridades da profissão, constantemente em mudança de Estados e Municípios)
Historicamente, o Estado garantiu a manutenção das remunerações dos
militares em inatividade e, como supedâneo, contribuindo para a pensão militar,
suas pensionistas também possuem essa garantia.
Para o cumprimento de sua destinação precípua, os integrantes das Forças
Armadas devem estar preparados para atuar nas condições do pior cenário possível,
o que leva à necessidade de submissão dos militares a situações ou exigências
muito peculiares, que não são impostas, na sua totalidade, e nenhum outro cidadão.
Dentre essas, vale lembrar: risco de vida, sujeição a situações fáticas geradoras de
stress físico e emocional, disponibilidade permanente para o cumprimento das
missões, vigor físico e integral, vínculo com a profissão e aos princípios
fundamentais da hierarquia e da disciplina.
Por se encontrarem inseridos numa condição tão peculiar, os militares
constituem uma classe distinta dentro do tecido social.
Não obstante os fatos supramencionados, constata-se que a média de
remuneração dos militares somente encontra-se acima da média dos servidores
43
civis do Poder Executivo, em relação às outras carreiras do serviço público a
defasagem é significativa.
As especificidades inerentes à carreira militar decorrem da concepção milenar
de que o “profissional militar” disponibiliza dedicação irrestrita à instituição a que
pertence e à própria nação.
De acordo com o Relatório sobre o Seminário “O Futuro da Previdência do
Brasil”, de autoria da Diretoria de Finanças da Marinha, evento realizado nos dias 16
e 17 de março de 2001, em Brasília/DF, por meio de uma parceria firmada entre o
Ministério da Previdência Social (MPS) e o Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada (IPEA), coordenado pelo Presidente dessa última instituição, pôde-se
verificar que há um Projeto de Lei, de nº 1992/2007, o qual dispõe sobre a instituição
do regime de previdência complementar para os servidores públicos federais, fixa o
limite máximo para a concessão de aposentadorias e pensões pelo RGPS; e
autoriza a criação de entidade fechada de previdência complementar, denominada
Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal (FUNPRESP),
os aspectos mais relevantes do referido Projeto são:
a) a instituição de previdência complementar do servidor, com um Fundo de
Pensão único para os três Poderes, com o nome de Fundação de Previdência
Complementar do Servidor Público Federal;
b) oferta exclusivamente o plano de contribuição definida;
c) determina uma alíquota de contribuição de 7,5% tanto do patrocinador
(União) quanto do participante;
d) estabelece que o futuro servidor terá cobertura até o teto do RGPS (que
hoje se encontra no valor de R$ 3.689,66);
e) prevê que o atual servidor poderá aderir ao fundo, mediante prévia e
expressa opção, no prazo de 180 dias após a criação daquele. Aquele que aderir
terá três benefícios na aposentadoria:
I) no regime próprio, limitado ao teto do INSS;
II) um complementar, equivalente às reservas que acumular no fundo de
pensão;
III) o benefício especial, relativo ao tempo em que contribuiu para o regime
próprio pela totalidade da remuneração (destaca-se que após a adesão não há
possibilidade de reversão da decisão por parte do servidor).
44
Nessa modalidade, o plano previdenciário é uma conta individual de cada
participante no fundo de pensão, ficando indefinido o valor do benefício, que no
futuro estará sujeito às oscilações de mercados financeiros.
Outra conseqüência é a incerteza do período de recebimento dos benefícios
programados, pois o benefício de aposentadoria não será mais vitalício.
Faz-se a opção pela quantidade de parcelas que deseja receber o benefício.
Entretanto, se o servidor permanecer vivo após o período convencionado, não terá
mais direito ao recebimento do benefício.
Em relação ao benefício diferido, ou seja, “o benefício especial, relativo ao
tempo em que contribuiu para o regime próprio pela totalidade da remuneração”,
trata-se de artifício para atrair os atuais servidores ao novo regime de previdência.
Tal benefício será equivalente à diferença entre a média aritmética simples de até 65
remunerações,
devidamente
atualizadas,
e
anteriores
à
data
da
opção,
consideradas as parcelas utilizadas como base de cálculo para as contribuições do
servidor ao regime de previdência então vigente e o limite máximo do teto de
benefícios do RGPS (verdadeira regra de transição).
Observa-se, ainda, que o pagamento de tal benefício será realizado pela
União por ocasião da concessão da aposentadoria, atualizado pelo IPCA, acabando
com qualquer vinculação com a remuneração dos servidores ativos.
e) Contribuição dos inativos
Atualmente, os militares inativos já contribuem, no mínimo, com os
percentuais de 7,5% e até 3,5% da remuneração bruta, respectivamente, para a
pensão militar e a composição do Fundo de Assistência Médico Hospitalar.
O que não se pode, posto que flagrantemente inconstitucional, é estabelecer
contribuição para os pensionistas, porque o próprio militar já contribuiu para a
pensão militar, ou o aumento dessa contribuição para o próprio militar, uma vez que,
conforme já citado, esse aparente déficit, já levado à conta da contribuição patronal
(duas vezes o valor da contribuição do militar), decrescerá a contar do ano de 2039,
conforme mencionado no item V do presente estudo e verificado no gráfico a seguir:
45
Gráfico 1: Salários e benefícios médios
Fonte: Folha de Pagamento do COMAER
f)Aumento de tempo de serviço na ativa e da idade para a transferência para
a reserva remunerada
A profissão militar exige que o processo de ascensão funcional se dê ao
tempo médio de permanência nos postos e graduações, de tal forma a assegurar,
dentro do tempo de serviço regulamentar e de faixas etárias específicas, as
habilitações necessárias para o exercício dos cargos e das atribuições inerentes ao
ofício militar.
Reforça-se a necessidade de manutenção dos atuais critérios que orientam
o fluxo de carreira, dentre os quais o vigor físico e mental, a capacitação profissional
e os limites de idade, garantindo permanente operacionalidade do efetivo das Forças
Armadas.
É inconcebível exigir-se de um militar com idade avançada o vigor físico
necessário ao desempenho do ofício militar.
Além disso, tal mudança acarretaria em alteração no plano de interstício
entre os vários postos e graduações, o que demandaria distorções no fluxo regular
de carreira que até hoje é utilizado como critério de ascensão profissional.
46
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este Trabalho utilizou-se da metodologia científica, através da pesquisa
bibliográfica e documental, empregando o método dedutivo, com observação indireta
de artigos científicos, livros e documentos oriundos do Comando da Aeronáutica
(COMAER).
Para alcançar os objetivos identificados anteriormente, pretendeu-se
responder as questões norteadoras relacionadas abaixo:
a) Como a literatura científica descreve a criação e funcionamento de um
Fundo de Pensão?
b) De que forma a criação de um Fundo de Pensão Militar cobrirá as
despesas referentes à remuneração dos inativos e pensionistas das Forças
Armadas Brasileiras, mantendo a paridade com os militares da ativa?
c) De que forma a criação de um Fundo de Pensão Militar poderá desonerar
o Orçamento do Ministério da Defesa, a fim de atender as necessidades de
reaparelhamento das Forças?
d) De que forma a criação de um Fundo de Pensão Militar poderá desonerar
o Orçamento do Ministério da Defesa, de modo que disponibilize recursos para a
readequação salarial dos militares da ativa, em relação às demais carreiras de
Estado?
Verificou-se, através da análise de artigos de autores consagrados, como se
daria a criação de um Fundo de Pensão e suas especificidades foram explicitadas
com o acompanhamento de uma entidade atuante no mercado.
Chegou-se a conclusão de que, em virtude da imponderabilidade do
mercado para investimentos, é impossível a manutenção de um Fundo de Pensão
com o modelo de Benefício Definido (BD), ficando sujeito a um déficit nas suas
contas, como verificado através de cálculos atuariais.
Para corrigir esse desequilíbrio nas contas, os Fundos de Pensões
passaram a utilizar o modelo de Contribuição Definida, o que impossibilita ter a
certeza da manutenção da paridade do servidor inativo com o servidor ativo, após a
aplicação do teto.
47
Verificou-se a existência da Emenda Constitucional nº 20/98, alterada pela
Emenda Constitucional nº 41/03, a qual prevê a criação da previdência
complementar pública, oferecendo aos participantes somente os planos de benefício
na modalidade de Contribuição Definida (CD) e não Benefício Definido (BD).
Significa que o servidor efetua uma contribuição definida, não dando garantias de
que o valor a ser recebido complemente o salário após aplicação do teto.
Baseado nessa emenda, prevista para modificar a previdência dos
servidores públicos federais, analisou-se a sua aplicação para a carreira militar,
levando em consideração as suas peculiaridades para a manutenção da paridade
com os militares da ativa.
Após diversas extrapolações, pode-se atestar que, mantendo as condições
previstas na Emenda Constitucional, não será possível atender o requisito principal
para sua implementação, qual seja, a paridade entre militares ativos e inativos.
Além do citado acima, criar-se uma previdência complementar para uma
classe que não possui previdência é um contrasenso, considerando que a natureza
atuarial da previdência não se coaduna com a atual política dos compromissos
financeiros da União para com os Militares das Forças Armadas.
Com isso fica comprometida a desoneração do Orçamento do Ministério da
Defesa, bem como a utilização dos recursos que seriam disponibilizados para
atender as necessidades de reaparelhamento das Forças e para a readequação
salarial dos militares da ativa, em relação às demais carreiras de Estado.
Este estudo não pretendeu esgotar a discussão sobre o assunto, nem
considerar que o Fundo de Pensão não seja uma solução para o problema. Isso só
será possível desde que se visualizem maneiras de preservar a remuneração do
inativo.
Além disso, pode-se prever, com grande probabilidade de acerto, que, num
futuro não muito distante, os militares serão levados pelas circunstâncias a discutir o
referido assunto e é de suma importância que estejam bem preparados para
assessorar os Governantes do País a definir pelo modelo mais justo, o qual não
penalize os membros da carreira militar.
Sugere-se então, que sejam realizados estudos da matéria, usando como
base a Medida Provisória 2.215-10, a Emenda Constitucional nº 41/2003 e as
peculiaridades da carreira militar.
48
Na realização de tais estudos pode-se utilizar como pressupostos básicos
para elaboração de uma Emenda Constitucional que contemple um Regime
Previdenciário Militar, os seguintes itens:
a)
Manutenção da paridade salarial entre os militares da ativa, militares da
reserva e reformados;
b)
Manutenção da Integralidade dos Proventos e Pensões, independentes
das suas composições.
Sugere-se que seja levada em consideração a criação de um fundo de
pensão que complemente a parcela que extrapole o teto definido para os proventos,
com limite baseado no teto oriundo do Regime Geral de Previdência Social ou o que
seja definido para a carreira militar.
Será interessante, quando da criação do Fundo de Pensão Militar, manter os
pressupostos citados anteriormente, e, para tanto, fazem-se necessárias algumas
condições:
a) O Fundo de Pensão Militar deverá seguir o modelo de Benefício Definido,
tendo em vista as peculiaridades, já bem especificadas no trabalho, da carreira
militar e a necessidade de manter a integralidade dos proventos;
b) Como o modelo de Benefício Definido pressupõe a possibilidade de déficit
na carteira de investimentos, em virtude das variações do Mercado Financeiro, o
Fundo deverá ser garantido pela União.
Outros fatores poderão ser incluídos na proposta de Emenda Constitucional
para criação do Fundo de Pensão Militar, um deles diz respeito à aplicação dos
recursos oriundos do referido Fundo.
Sabe-se que um dos eixos estruturantes da Estratégia Nacional de Defesa é a
reorganização da indústria nacional de material de defesa, a qual objetiva assegurar
o atendimento das demandas das Forças Armadas, apoiado em tecnologia sob
domínio nacional.
Pode-se sugerir a aplicação dos recursos financeiros oriundos do Fundo de
Pensão Militar como auxílio no desenvolvimento de uma Base Industrial de Defesa
que atenda as necessidades do setor, definindo um percentual do Fundo que deverá
ser investido em empresas que tenham interesse estratégico para o Ministério da
Defesa e desenvolvam tecnologia necessária na área.
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Com a elaboração de uma sugestão de Emenda Constitucional, definindo o
modelo ideal de Fundo de Pensão e suas peculiaridades, serão criadas condições
para viabilizar as propostas iniciais do trabalho.
50
REFERÊNCIAS
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