Administração n.º 98, vol. XXV, 2012-4.º, 1111-1125
¨O envelhecimento da Nova Gestão Pública:
contributo para uma etapa de contradições*
Yan Haina**
Nos últimos 30 anos, a Nova Gestão Pública ocupa uma posição dominante na teoria e na prática da administração pública. A Nova Gestão
Pública defende uma remodelação governamental e reforma administrativa orientado para o mercado, um desempenho orientado para os resultados, privatização e terceirização (“outsourcing”) de contratos, serviços
orientados para o cliente, a conceder mais autonomia aos gestores, bem
como a abolição da burocracia1. Esta campanha começou no início de
1980, atingiu o seu pico na década de 1990 e até à actualidade ainda é
influente no campo da administração pública2. A par desta Nova Gestão
Pública a “caminhar para a terceira idade”, os investigadores começaram a
ter um pensamento mais sóbrio e cuidado na onda do pleno andamento
da reforma da gestão pública e suas contradições potenciais. “Tanto os
defensores como os cépticos da nova gestão pública começaram também
a interrogar-se sobre se a teoria e a prática da nova gestão pública é adequada ou satisfatória, expressam a sua insatisfação com a prática da nova
gestão pública, criticam as suas ideias e premissas e procuram as alternativas possíveis.”3
* Hood, C., e Peters, G. (2004). The Middle Aging of New Public Management: Into the
Age of Paradox? Journal of Public Administration Research and Theory, 14(3), 267-282.
** Professor Associado, Director do Departmento de Administração Pública da Universi-
dade Normal do Sul da China.
1
Raadschelders, J.C.N., e Lee, K.H. (2011). Trends in the Study of Public Administration: Empirical and Qualitative Observations from Public Administration Review, 20002009. Public Administration Review, 71(1), p.25.
2
rudney, J.L., e Wright, D.S. (2002). Revisiting Administrative Reform in the American
States: The Status of Reinventing Government during the 1990s. Public Administration Review, 62 (3), 353–361; Moynihan, D.P. (2008). The Dynamics of Performance
Management: Constructing Information and Reform. Washington, D.C.: Universidade de
Georgetown.
3
Raadschelders, J.C.N., e Lee, K.H. (2011). Trends in the Study of Public Administration: Empirical and Qualitative Observations from Public Administration Review, 20002009. Public Administration Review, 71(1), p.25.
1111
1112
Deve-se admitir que, em “Qualquer projecto de reforma administrativa existem alguns elementos contraditórios e podem produzir
alguns efeitos colaterais inesperados (...) as medidas de reforma extremamente confiantes e a incapacidade de prever os efeitos colaterais ou
a reacção da reforma são um fenómeno comum na história da reforma
governamental”4. Na reforma da nova gestão pública em si também existem alguns elementos contraditórios e, inevitavelmente, existem algumas
consequências inesperadas. Quando examinamos a nova gestão pública,
as questões a que muitas vezes precisamos de responder são: Primeiro,
como uma tendência global da reforma governamental, pode a nova gestão pública tornar-se num modelo normativo? Até que ponto é universal?
Segundo, a nova gestão pública defende a descentralização, cliente em
primeiro lugar e dota de mais poder os empregados de nível operacional5,
o que parece promover o desenvolvimento da democracia; mas será que
realmente contribui para o desenvolvimento da verdadeira democracia?
Terceiro, a nova gestão pública dá ênfase à eficiência, à produtividade e a
outros indicadores económicos. Será que irão enfraquecer a responsabilidade do governo para com os cidadãos e a sociedade civil?
I. Modo de especificação ou análise empírica?
A nova gestão pública tem sido identificada como um meio eficaz
para corrigir as desvantagens da burocracia tradicional; no entanto, digno
de atenção é que a nova gestão pública não pode retirar exactamente o
erro cometido pelo passado sistema burocrático tradicional. “Na verdade,
a nova gestão pública também repete os erros do sistema burocrático tradicional, tende à universalização excessiva de um único caso enraizada numa
única cultura, e promovê-la como padrão universal”.6 Mais precisamente,
salienta-se que: “Reformadores da nova gestão pública, muitas vezes repreendem, severamente, que a reforma burocrática é excessivamente rígida
4
Hood, C., e Peters, G. (2004). The Middle Aging of New Public Management: Into
the Age of Paradox? Journal of Public Administration Research and Theory, 14(3), p.277.
5
National Performance Review, (2004). From Red Tape to Results: Creating a Government that Works Better and Costs Less. Em Shafritz, J.M., Hyde, A.C., e Parkes, S.J.
(Eds.), Classics of Public Administration (5a edição., pp. 558-561). Belmont, CA: Wadsworth.
6
Hood, C., e Peters, G. (2004). The Middle Aging of New Public Management: Into
the Age of Paradox? Journal of Public Administration Research and Theory, 14(3), p.278.
1113
«tipo tamanho único, que serve a todos» e com falta de flexibilidade, mas
muitas vezes vista como princípio de «tamanho único», a ser aceite na
prática sem hesitação, sendo o grau de rigidez ainda mais elevado”. “A crítica mais comum da nova gestão pública é: “Tanto os defensores como os
céticos tendem também a explorar as vantagens e desvantagens do conceito de nova gestão pública, independentemente do programa da reforma,
especialmente no plano da reforma nos países em desenvolvimento, ou,
até um certo ponto, é conveniente para este modelo”.7
Na prática, as pessoas tendem a aceitar a nova gestão pública como
um modelo normativo e, raramente, desafiam os pressupostos e o valor
básico da sua teoria. Em grande parte, a nova gestão pública é um reflexo
da construção ocidental; reflecte essencialmente os valores da sociedade
ocidental, o valor que parece implícito está no seio da cultura ocidental e
com um forte senso de superioridade cultural. A nova gestão pública foi
perseguida pelos reformadores, muitos deles dos países em desenvolvimento, “para aprender a experiência avançada dos países ocidentais”, “para
aprender com os países ocidentais”, “modelados sob a reforma ocidental”,
“práticas ou opiniões dos outros são capazes de fornecer uma referência
e ajudar-nos a corrigir os próprios erros ou falhas” parece tornar-se uma
espécie de moda. Portanto, um fenómeno que frequentemente se observa no processo da reforma administrativa é que a nova gestão pública é
adoptado como um remédio de forma acrítica, mas na verdade, o chamado “remédio” pode efectivamente não “resolver os problemas”, a sua
criação é baseado num sistema muito pobre8. Por exemplo, o e-governo
como parte do movimento da nova gestão pública, tem como finalidade
criar um governo mais transparente e responsável, é quase uma pressão
global ou crença normativa. No entanto, Wong e Welch (2004) fizeram
um resultado empírico “e-governo sobre o impacto da responsabilidade
governamental” em 14 países, e o resultado mostra que, se o governo
electrónico pode aumentar a responsabilidade do governo depende muito
do tipo de burocracia e do ambiente político nos diferentes países. Em
alguns países, em que o pensamento e comportamento burocrático são
como os governantes do país , os burocratas administrativos são mais
7
Martin Minogue, Charles Pori Dano, David Hume (2002). Looking beyond the New
Public Management, Journal of Beijing Administrative College (Instituto Superior de
Administração de Pequim) , p.93.
8
Hood, C., e Peters, G. (2004). The Middle Aging of New Public Management: Into
the Age of Paradox? Journal of Public Administration Research and Theory, 14(3), p.278.
1114
propensos a controlar o uso da informação na introdução do governo
electrónico e o processo de gestão, a fim de fortalecer o seu próprio poder.
Nos países fortemente administrativos, controlados pela burocracia executiva e pela falta de mecanismos de controlo eficazes dos políticos eleitos
e da sociedade civil, a introdução do governo electrónico pode levar a um
governo mais irresponsável e opaco.9 Isso mostra que o sistema de prestação de contas do e-governo não é uma simples questão de tecnologia de
informação, mas o problema relaciona-se com as culturas, as características da burocracia e as qualidades políticas em diferentes países. Portanto,
precisamos de pensar mais profundamente se os valores e premissas por
detrás da nova gestão pública são também bons por natureza. Se eles representam realmente um conjunto de regras, que podem ser amplamente
utilizadas em contexto cultural e político diferente.
“Devido à característica da ideologia do movimento da reforma da
nova gestão pública, os reformadores da nova gestão pública são suspeitos
de mecanismos e de iniciativas de reforma importadas de outros países
aos quais faltam evidências empíricas.”10 Por exemplo, porque é que a
reforma da Nova Zelândia é a mais substantiva? Ao mesmo tempo, quando os reformadores da nova gestão pública elogiam muito o modelo da
reforma da Nova Zelândia, negligenciam os profundos factores políticos
de influência da reforma. Na verdade, a razão pela qual as reformas implementadas na Nova Zelândia são tão fáceis, depende de um elevado
grau de apoio político - o seu movimento de reforma recebe o apoio de
dois partidos políticos. Além disso, a Nova Zelândia não tem constituição
escrita, é um sistema unitário, em vez de um sistema político federal, um
sistema legislativo unicameral e um sistema de serviço civil não partidária.
Do mesmo modo, porque é que a influência da reforma administrativa
nos Estados Unidos é menor? Isto porque a estrutura federal dos Estados
Unidos é a maior estrutura de poder descentralizada do mundo. Além
disso, a reforma da nova gestão pública nos Estados Unidos iniciou-se
dentro do próprio país, enquanto que nos outros países foi lançada a ní9
Wong, W., e Welch, E. (2004). Does E-Government Promote Accountability? A
Comparative Analysis of Website Openness and Government Accountability. Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institution, Vol.17, N.o 2,
pp.275-297.
10
Hood, C., e Peters, G. (2004). The Middle Aging of New Public Management: Into
the Age of Paradox? Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.14, N.o.3,
pp.278.
1115
vel nacional11. Infelizmente, os reformadores da nova gestão pública não
consideraram plenamente sobre as evidências supramencionadas, até ignoraram as dificuldades internas da reforma, pensaram que a reforma em
todos outros países podiam ser facilmente implementadas, assim como
no Reino Unido, na Nova Zelândia, na Austrália e em outros países. “Os
reformadores da nova gestão pública muitas vezes salientam a aceitação
de «aprendizagem baseada em evidências» (evidence-based learning), mas
na prática da reforma da nova gestão pública sempre se preferiu uma livre
apreciação das evidências, mostrando o que Robert Merton mencionou
sobre a amnésia do sistema científico. Isso nos lembra a máxima de Spinoza: aquelas pessoas que ignoram o passado estão condenadas a repetir
novamente.12
Os defensores da nova gestão pública caiem facilmente na armadilha
da ideologia; muitas vezes vêm a nova gestão pública como um modelo
normativo e raramente questionam e avaliam hipóteses como: “a concorrência pode promover a melhoria do desempenho e da eficiência”. No
entanto, alguns estudos empíricos nos contratos de serviços sociais na
Florida mostram que a concorrência pode levar a uma frequente substituição no provedor de serviço, mas não leva a um melhor desempenho.
Por outras palavras, não há nenhuma ligação necessária entre a concorrência e o desempenho. Para os empreiteiros de um contrato de prestação
de serviços, celebrado após através de um processo de licitação pública,
o seu desempenho não está nem acima nem abaixo do gerado pela contratante um contrato de programa não-competitivo.13 Outro exemplo: a
maioria dos novos gestores públicos consideram a terceirização dos contratos como ferramenta administrativa para reduzir custos, melhorar a
qualidade dos serviços e atingir importantes fins públicos, mas raramente
questionam a evidência empírica por detrás do contrato de terceirização.
Os contratos de terceirização são amplamente considerados como uma
prática normativa nos 50 estados dos Estados Unidos. No projecto de
11
Box, R.C., Marshall, G.S., Reed, B.J., & Reed, C.M. (2001). New Public Management
and Substantive Democracy. Public Administration Review, Vol.61, N.o.5, pp.613.
12
Hood, C., e Peters, G. (2004). The Middle Aging of New Public Management: Into
the Age of Paradox? Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.14, N.o.3,
pp.278.
13
Lamothe, M., e Lamothe, S. (2010). Competing for What? Linking Competition to
Performance in Social Service Contracting. American Review of Public Administration
(Revista de Administração Pública Americana), Vol.40, N.o.3, pp. 345.
1116
pesquisa “1998 U.S. States public managers Project Survey” dos gerentes
públicos dos Estados dos EUA 1998, mostra-se que mais de 70% das
instituições nos estados dos EUA reflectem que têm tomado como meio
de prestação de serviços públicos o contrato de terceirização. No entanto,
será que a terceirização do contrato reduz, realmente, os custos do governo e que houve melhoria na qualidade dos serviços? Os novos gestores
públicos realmente não suspeitam que por detrás do contrato de terceirização haja falta de evidências. Na verdade, o uso da terceirização do
contrato na área do serviço público, não produz tais efeitos alegados pelos
seus defensores. Nas instituições do governo estadual que adoptaram o
contrato de terceirização, apenas 50% das instituições relataram que o
contrato de terceirização melhorou a sua qualidade de serviço e apenas
um terço das instituições informou que o contrato de terceirização reduziu o custo de seus serviços.14
Tal como a nova gestão pública, a governação15 em muitos casos
tem sido vista como uma hipótese normativa e parece que deve ser boa,
adequada ou racional. Em que medida este conceito pode tornar-se ou
não numa realidade, não é levantada qualquer dúvida. Este ponto de
vista tem, geralmente, falta de evidências empíricas para ser sustentado,
14
Brudney, J.L., Fernandez, S., Ryu, J.E., e Wright, D.S. (2005). Exploring and Explaining Contracting Out: Patterns among the American States. Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.15, N.o.3, pp. 393–419.
15
A nova gestão pública representa um movimento mundial de reforma; foi desenvolvida e apresenta diferentes abordagens para a implementação de políticas públicas e
prestação de serviços públicos, tais como técnicas de gestão e alocação de recursos, que
adoptaram do mercado, e é mais dependente dos departamentos privados na prestação
de serviços públicos, bem como diminuir o papel do governo na sociedade através da
racionalização e descentralização. Estas mudanças são desafios à teoria da administração pública existente, porque eles estão remodelando o núcleo do conceito as matérias
académicas. “Público” significa que os investigadores da administração pública reconsideram a fundamentação teórica das matérias académicas, a fim de as sincronizar com
a prática da reforma na definição tradicional de administração pública. A partir do
sentido amplo, a “governance” representa esta nova forma de pensar, tanto como um
conceito ou uma descrição geral especializada para os académicos da administração
pública ou a descrição geral do objecto que eles estão a investigar. Portanto, podemos
dizer que ““governance¡” é um conceito mais amplo que é o conceito-chave de literatura diferenciada, mesmo da teoria tradicional, a fim de satisfazer e responder ao papel
do governo e à prática para as mudanças nessas décadas. Rigorosamente falando, não
existe uma definição geral sobre a “governance”, é mais provável que represente a mudança da realidade da era, mas não um sistema teórico com coerência e clareza.
1117
e forte tonalidade de preconceitos, sendo fácil de deslizar numa estrada
perigosa. “O debate actual do uso do conceito de governação não se
limita a uma função de análise, que contém algumas conotações de modelo. Isto causa a distorção da análise dos riscos e das potencialidades da
estrutura administrativa.”16 Na verdade, o conceito de governação, em vez
de estudos tradicionais no governo, pode desencadear alguns problemas,
precisandos de apurar criticamente o conceito de governação na ciência
administrativa. “O conceito de governação como um quadro de análise
é valioso, sem dúvida. No entanto, quando aplicado às ciências administrativas tradicionais como um campo de estudo, pode levar a problemas
ideológicos esses problemas podem levar a conclusões muito dúbias.17 Por
exemplo, a rede é uma característica importante da governação, que incentiva a participação de várias partes principais; no entanto, “a rede pode
produzir responsabilidades obscuras e uma cadeia obscuras de responsabilidades (...); pode cobrir grupos de interesse influentes altamente organizados e instituições em qualquer cenário, de modo que pode reduzir a
participação directa dos cidadãos”18. Na verdade, as ciências administrativas pecam por falta de evidências-base e “tortura” científico-metodológica. Precisamos muitas vezes de lembrar quando estudamos a governação
ou a nova gestão pública, se temos bons dados empíricos? Se usamos o
método correcto para a recolha de informações, se as conclusões retiradas,
boas ou más, são baseados no empírico? Portanto, devemos voltar para a
chamada ciência administrativa e usar uma metodologia mais rigorosa de
recolha de dados numa abordagem mais empírica.
II. Programas de democracia ou
democracia substantiva?
Muitos académicos apontam que “há ligeiras relações entre o conceito de gestão e o conceito de democracia e valores democráticos”19; a
criação da teoria da escolha pública, a economia de custos de transacção
16
Mehde, V. (2006). Governance, Administrative Science, and the Paradoxes of New
Public Management. Public Policy and Administration,Vol.21, N.o 4, pp. 60.
17
Mehde, V. (2006). Governance, Administrative Science, and the Paradoxes of New
Public Management. Public Policy and Administration,Vol.21, N.o 4, pp. 61.
18
Mehde, V. (2006). Governance, Administrative Science, and the Paradoxes of New
Public Management. Public Policy and Administration,Vol.21, N.o 4, pp. 63-64.
19
Box, R.C., Marshall, G.S., Reed, B.J., e Reed, C.M. (2001). New Public Management
and Substantive Democracy. Public Administration Review, Vol.61, N.o 5, pp .613.
1118
e a teoria da agência sobre a base da “nova gestão”, bem como o movimento da reforma da nova gestão pública, conduzido por ela, é uma séria
ameaça à democracia (Terry, 1998)20. Eikenberry e Kluver salientaram
ainda que o valor de mercado privado integrado no sector público e o
sector não lucrativo irão danificar a democracia.21 Para o sector público,
a ênfase no empreendedorismo e atender aos interesses individuais dos
clientes são incompatíveis com a responsabilidade democrática, a cidadania e a acção colectiva direccionada para o interesse público. Além disso,
o modelo de mercado presta pouca ou mesmo nenhuma atenção às idéias
como justiça e imparcialidade; para o sector sem fins lucrativos, a mercantilização pode trazer recursos mais fidedignos​​, a fim de torná-lo mais
eficiente e inovador, mas esses benefícios são à custa de organizações sem
fins lucrativos para criar e manter a forte capacidade da sociedade civil,
para o preço como o valor dos defensores, prestadores de serviços, o apelo
e a construção da capacidade de capital social. A nova gestão pública defende o governo orientado para o cliente; em certa medida, isso pode ser
eficiente, mas enquanto busca a eficiência, fanaticamente, também paga
o custo da democracia real, como refere Box: “o modelo de mercado da
administração pública caracterizado pela nova gestão pública impede a
regressão substancial democrática e limita a extensão dos cidadãos e pode,
efectivamente, influenciar a política e a administração”.22 Aparentemente,
o governo orientado para o cliente pode oferecer mais opções de serviços
aos clientes e o fornecimento de bens e serviços públicos podem atender
melhor as necessidades dos clientes, e permitirem aos clientes ter um papel maior na tomada de decisão do governo, em que o governo é directamente responsável perante os clientes; no entanto, “quando os cidadãos se
tornam clientes, eles diluem a democracia, a fim de operar a satisfação”23.
O conceito de responder às necessidades do cliente “negligencia o
cliente a articular as suas necessidades ou a capacidade de tomar decisões, talvez porque eles são inconscientes ou não têm os recursos
20
Box, R.C.¡AMarshall, G.S., Reed, B.J., e Reed, C.M. (2001). New Public Management
and Substantive Democracy. Public Administration Review, Vol.61, N.o 5, pp.613.
21
Eikenberry, A.M. e Kluver, J.D.¡]2004¡^. The Marketization of the Nonprofit Sector:
Civil Society at Risk?. Public Administration Review, Vol.64, N.o 2, pp.132.
22
Box, R.C.¡AMarshall, G.S., Reed, B.J., e Reed, C.M. (2001). New Public Management and Substantive Democracy. Public Administration Review, Vol.61, N.o 5,
pp.613.
23
Borgmann, A. (1992). Crossing the Postmodern Divide. Chicago: University of Chicago
Press (Jornal da Universidade de Chicago), p. 115.
1119
para fazer”24. Em muitos casos, “os clientes estão numa posição fraca na
política e na moral, porque a maior parte do sinal sobre a ordem pública
que pode passar para a Administração é ambígua”. Além disso, “quando
o cliente começa a agir, as decisões fundamentais foram tomadas”25, ou
deveria dizer-se que os clientes não têm sido capazes de ter um impacto
material na tomada de decisão governamental.
Na Austrália, “não há nenhuma evidência para provar que a nova
gestão pública fornece todos os meios aos clientes para que eles possam
deixar o governo assumir a responsabilidade”. “Embora ainda seja muito
cedo para avaliar o impacto a longo prazo da nova gestão pública nos
países como Nova Zelândia e Austrália, nestes países, a evidência ao
sustento à responsabilidade democrática e à participação dos cidadãos
não são tão encorajadores” 26. Um estudo da relativo ao desempenho dos
serviços públicos e à satisfação do cidadão também chegou a uma conclusão deprimente. Destacou que “enquanto aplica o modelo de mercado
para fornecer serviços públicos, o sector público é geralmente através de
medidas internas de qualidade de serviço, em vez de ser através da avaliação externa da satisfação do cliente para alcançar a responsabilização
do desempenho”. Por outras palavras, a extensão dos serviços aos clientes
que recebem tendo ou não o direito de falar é uma questão duvidosa. De
facto, “há pouca evidência para provar que as agências governamentais
se baseiam nas prioridades dos cidadãos para a selecção de medidas de
desempenho, ou para a modificação dos critérios de desempenho com
base nas preferências dos cidadãos, especialmente em instituições que já
atenderam ou cumpriram as suas metas de desempenho.27
“No processo de prestação de serviços públicos, aos gestores profissionais tem sido reconhecida a importância e a necessidade de supervisão
e participação cívica”. Hefetz e Warner concluiram num estudo empírico
do processo dinâmico da contratação do governo local que, “a gestão do
24
Armstrong, A. (1998). A Comparative Analysis: New Public Management-The Way
Ahead?. Australian Journal of Public Administration (Jornal de Administração Pública
Australiana), Vol.57, N.o 2, pp. 23.
25
Borgmann, A. (1992). Crossing the Postmodern Divide. Chicago: University of Chicago
Press (Jornal da Universidade de Chicago), p. 115.
26
Box, R.C, Marshall, G.S., Reed, B.J., & Reed, C.M. (2001). New Public Management
and Substantive Democracy. Public Administration Review, Vol. 61, N.o 5, pp. 613.
27
Kelly, J.M. (2005). The Dilemma of the Unsatisfied Customer in a Market Model of
Public Administration. Public Administration Review, Vol.65, N.o 1, pp. 78-79.
1120
governo”, a “supervisão” e o “problema do agente principal” são as três​​
mais importantes variáveis para explicar o novo o contrato de terceirização e contrato de terceirização inverso (ou seja, produção interna)28. Se
o nível elevado de vigilância está relacionado com um alto nível de novo
contrato de terceirização e baixos níveis de contrato de terceirização inversa, os governos locais, que são de nível de supervisão baixo são mais
propensos a levar os serviços públicos para trás e a produzir internamente
para o governo. Se os cidadãos podem desempenhar um papel activo na
supervisão da prestação de serviços públicos, os meios do governo para
levar o contrato de terceirização são mais propensos ao sucesso; quanto
aos que não prestam a atenção à participação dos cidadãos e à supervisão, tem surgido mais casos que são contra o contrato de terceirização .
Infelizmente, no funcionamento prático do governo local, a participação
cívica é incorporada num programa democrático, em vez de na democracia substantiva. Embora o Governo para a participação cívica, forneça
garantias em alguns programas, na verdade, os cidadãos não têm o conhecimento relevante e a influência política para realmente influenciarem a
tomada de decisões do governo, encontrando obstáculos no processo, tais
como o controlo governamental das informações, os grupos de interesses
e a manipulação de elites económicas do processo de formulação de políticas, a inércia das organizações burocráticas, bem como a interferência
administrativa de “experts” ou a resistência à governação democrática29.
Por exemplo, Weber, Loumakis e Bergman (2003), usaram estas três
grandes bases de dados (“the 2000 survey”, “the 1998 General Social
Survey” e “the 1996 American National Election Study”) para realizar a
análise estatística, mas descobriram que, apesar de, no geral, o uso da Internet e do e-governo poderam ajudar a promover a participação política
dos cidadãos, também são susceptíveis de agravar a tendência socioeconómica que já existe na participação cívica e, na política, porque estas
pessoas, que já usaram uma rede para participar activamente nos assuntos
públicos, é mais provável que, tenham obtido benefícios. Como foi referido30, “o som da participação do cidadão muitas vezes é muito grande,
28
Hefetz, A. e Warner, M (2004). Privatization and Its Reverse: Explaining the Dynamics of the Government Contracting Process. Journal of Public Administration Research
and Theory, Vol.14, N.o 2, pp. 171-190.
29
Box, R.C., Marshall, G.S., Reed, B.J., e Reed, C.M. (2001). New Public Management
and Substantive Democracy. Public Administration Review, Vol.61, N.o 5, pp. 608-609.
30
Weber, L.M.Loumakis e Bergman,J. (2003). Who Participates and Why? An Analysis of Citizens on the Internet and the Mass Public. Social Science Computer Review,
Vol.21, N.o 1, pp. 26-42.
1121
às vezes, muito claro, mas raramente igual.”31 É necessário questionar se
a rede e e-governo realmente ajudam a melhorar todos os grupos da sociedade, especialmente a democracia substantiva desses pequenos grupos
que têm muito pouco direito de falar “Maior ênfase na coexistência do
capitalismo e da democracia é a proteção da liberdade do indivíduo, em
vez da questão da democracia real e do desenvolvimento pessoal.” No entanto, as áreas das programas da democracia e as áreas substantivas foram
separadas; assim o espaço público é limitada apenas às áreas do programa
e este não é propício ao desenvolvimento de uma verdadeira democracia.
“Na gestão do sector público, a nova gestão pública é considerada como
um ‘modelo’ ou princípio orientador; a coberto do manto do programa
democrático, a democracia substantiva está ameaçando o abatimento”.
Portanto, não devemos sacrificar a democracia real, a fim de buscar eficiência, mas trazer de volta a verdadeira democrática à administração pública, “para redescobrir a democracia real”, deixar o “cliente” para voltar ao
“cidadão”, de modo que os cidadãos podem participar na auto-administração com um mínimo de interferência ou o menor grau de boicote, não
necessitando de ser colocados em restrições unificadas ou universais (como
o sistema representativo na tomada de decisões), portanto, em impacto
real sobre o governo de tomada de decisão. 32
III. Responsabilidade política ou
eficiência administrativa?
“Na nova gestão pública, os funcionários da administração pública
são vistos como empreendedores e o papel do empreendedor é definido
de acordo com a eficiência, a rentabilidade e a capacidade de resposta às
forças do mercado” ;33 por outras palavras, “a nova gestão pública tenta
separar o ‘político’ ou o ‘projecto nacional’ na gestão das organizações
públicas”,34 limitado o papel dos gestores públicos a um o papel instrumental. Na verdade, o ponto de vista sobre o papel dos funcionários
31
Verba.S.,Schlozman, K.L., e Brady,H. (1995). Voice and Equality: Civic Voluntarism in
American Politics. Cambridge, MA: Harvard University Press (Jornal da Universidade
de Harvard), pp. 533.
32
Box, R.C., Marshall, G.S., Reed, B.J., e Reed, C.M. (2001). New Public Management
and Substantive Democracy. Public Administration Review, Vol.61, N.o 5, pp. 611.
33
Denhardt, R.B., e Denhardt, J.V. (2000). The New Public Service: Serving Rather
Than Steering. Public Administration Review, Vol.60, N.o 6, pp. 556.
34
Lynn, L.E., Jr. (1998). The New Public Management: How to Transform a Theme
into a Legacy. Public Administration Review, Vol. 58, N.o 3, pp. 233.
1122
da administração pública é muito restrito. Por um lado, “a nova gestão
pública envolve-se claramente no projecto do Estado e nas reformas administrativas; a visão distintiva artificial na gestão e construção da nação
é insustentável e sem dúvida, os gestores são também construtores nacionais, necessitam de conhecimentos e habilidade, visão política e bom
carácter moral” 35; por outro lado, não é adequado atingir os princípios
democráticos, como a equidade, a justiça, a participação e a expressão
do interesse público. Embora os valores de eficiência e da produtividade
sejam importantes, “os funcionários da administração pública devem
ser mais responsáveis para os sistemas complexos e padrões, incluindo
o interesse público, que o direito constitucional e legal, para os padrões
profissionais, as normas democráticas, os valores da comunidade, e claro,
incluindo também os cidadãos”.36
Os defensores da nova gestão pública em geral acreditam que o
sector privado na prestação de muitos serviços públicos têm um desempenho melhor do que o sector público, embora as organizações sem fins
lucrativos e organizações públicas podem ser mais vantajosas na prestação de serviços públicos específicos (como alguns serviços públicos que
são difíceis de avaliar na sua qualidade de serviço). Na prática, a nova
gestão pública que se caracteriza pelo modelo de mercado normalmente
assume a forma de privatização e contrato de terceirização. No entanto, as reformas de privatização do sector público em muitos países não
são satisfatórias. Os resultados negativos da reforma de privatização, em
medicina, saúde, educação e outros campos em alguns países em desenvolvimento constituem falta de responsabilidade do governo, serviços
públicos básicos ser garantidos, problemas de equidade exacerbado, bem
como corrupção e monopólios privados. Por exemplo, as reformas da
industrialização e a privatização da educação começaram na década de
90 do século passado, na China, em alguns lugares, “como se as autoridades locais de educação para desenvolver os seus recursos, o jogo para
prescindir da responsabilidade, mas o direito de igualdade à educação
do público em geral perdeu o jogo”. 37 “A privatização e os esforços para
35
Lynn, L.E., Jr. (1998). The New Public Management: How to Transform a Theme
into a Legacy. Public Administration Review, Vol. 58, N.o 3, pp. 233.
36
Denhardt, R.B., & Denhardt, J.V. (2000). The New Public Service: Serving Rather
Than Steering. Public Administration Review, Vol .60, N.o 6, pp. 556.
37
Wang LeFu, e Chen Ganquan. (2004) Problems Existing in the Civilized Public Services of China's Government − the analysis of public services privatization of government, Academic Research, p. 70
1123
tentar imitar o sector privado restringe o âmbito da responsabilidade e o
foco no padrão e satisfação do cliente. Este método não reflecte as formas
de responsabilidades múltiplas, sobrepostas do sector público, porque
o padrão do sector privado é menos rigoroso.” 38 Da mesma forma, no
contrato de terceirização, “as imperfeições gerais do mercado não aumentam a concorrência, pelo contrário, deixaram o governo e o contratante à
polimerização de interesses, não só desgasta a fronteira Privada/Pública,
como a erosão do comprador/fornecedor e a fronteira do: comissionado
por/agente”. Por exemplo, no domínio dos serviços sociais nos Estados
Unidos, a proporção de contratos de serviços sociais do Estado e Governo
aumentou de 25% para 55% de 1971 para 1979. Neste áreas da política,
raramente os fornecedores são competitivos na licitação, o mercado como
um fornecedor para selecionar uma fonte de informação é quase inútil.
Outro exemplo, no campo da saúde mental do Estado de Massachusetts,
apenas dois terços da licitação solicitada teve resposta; em outros 15%
dos casos, apenas dois fornecedores responderam. Porque estes vendedores são os únicos concorrentes, o governo precisa de os consultar e ajudar.
Os fornecedores muitas vezes tornam-se uma extensão do governo.39
Juntamente com o limite da ambiguidade do Governo e do contratante
do contrato e o aumento da incerteza, é cada vez mais difícil o governo
tornar-se um comprador independente, experiente e capaz de representar
o interesse público, a fim de melhorar o bem-estar social global”.40 Obviamente, que o problema do agente generalizado existe na prevalência
do contrato de terceirização, e no sector público, pois a falta de mercado
competitivo real, inevitavelmente mina a responsabilidade do governo
como quem comissiona um contrato. O contrato de terceirização pode
promover a eficiência administrativa em certa medida, mas muitas vezes
em detrimento de objectivos importantes, como a igualdade, o interesse
público e a responsabilidade política, como contrapartida. Kelleher e Yackee (2008) usaram as informações do inquérito postal nacional de mais
de 1000 organizações e pessoas responsáveis de 50 estados para análise
estatística e constataram que o contrato de terceirização torna a interação
mais frequente entre os gestores públicos e os grupos de interesses organi38
Janet V Denhardt e Robert B.Denhardt traduzido por Ding Huang The New Public
Service,Serving, Not Steering, China Renmin University Press (Jornal da Universidade
Renmin da China), p. 127.
39
Kelly, R.M. (1998). An Inclusive Democratic Polity, Representative Bureaucracies, and
the New Public Management. Public Administration Review, Vol. 58, N.o 3, pp. 206.
40
Kettle, D. (1993). Sharing Power: Public Governance and Private Markets. Brookings
Institution, Washington, D.C, pp.184.
1124
zados; este fornece uma maneira directa para os grupos de interesses para
entrar em contacto com os responsáveis ​​da decisão política, de modo que
eles são capazes de exercer maior influência sobre o processo da agenda
de tomada de decisão governamental da prestação de serviços públicos.41
Portanto, o contrato de terceirização pode apenas melhorar a resposta do
Governo a alguns interesses particulares de determinados grupos sociais;
não aumenta a responsabilidade do governo em relação ao público em
geral. Uma pesquisa de rastreio nacional realizada em 14. 423 lares nos
Estados Unidos revelou que, devido contrato de terceirização, a proporção das instituições de previdência privada é maior (68%), mas a qualidade do serviço que prestam pensão está muito abaixo das organizações sem
fins lucrativos (26%) e agências governamentais (6%). As instituições
privadas de pensão com fins lucrativos aceitaram muitas pessoas idosas de
baixo rendimento, e diminuiram a qualidade dos serviços para controlar
os seus custos. A maiorias dos seus clientes são inadvertidamente mais
pobres, daí que elas não fizeram pressão sobre os prestadores de serviços
de lucrativos, para melhorar a qualidade dos serviços. Elas não tinham
escolha a não ser aceitar uma menor qualidade de serviços.42
“As nova gestão pública não põe ênfase no direito público e nas
normas democráticas. Quando os serviços do governo são fornecidos
por organizações sem fins lucrativos ou por organizações privadas que
não são limitadas por princípios de direito público, a responsabilidade
pública tornar-se reduzida” 43. De facto, “o sinal das burocracias públicas
é que elas são responsáveis ​​pelas suas políticas e acções para o público. Se
elas não implementam esta responsabilidade, então a burocracia pública
perde a sua identidade pública, o seu público legítimo, entrando na sua
própria decadência e cegando na procura de interesses privados”.44 Por
41
Kelleher, C.A. (2008). A Political Consequence of Contracting: Organized Interests
and State Agency Decision Making. Journal of Public Administration Research and
Theory, Vol. 195, pp. 579-602.
42
Amirkhanyan, A.A., Kin,H.J. ,e Lambright K.T. (2008).Does the Public Sector Outperform the Nonprofit and For-Profit sectors? Evidence from a National Panel Study
on Nursing Home Quality and Access. Journal of Policy Analysis and Management,
Vol.27, N.o 2, pp. 326-353.
43
Janet V Denhardt e Robert B.Denhardt traduzido por Ding Huang The New Public
Service,Serving, Not Steering,China Renmin University (Jornal da Universidade Renmin da China) Press, p. 128.
44
Janet V Denhardt e Robert B.Denhardt traduzido por Ding Huang The New Public
Service,Serving, Not Steering,China Renmin University Press (Jornal da Universidade
Renmin da China), p. 131.
1125
isso, enquanto a nova gestão pública busca a eficiência administrativa, a
maior preocupação é como “manter e aumentar o controlo de todos os
funcionários em bottom-up, incluindo os nomeados, os contratados e os
funcionários eleitos, aumentando assim a responsabilização dos serviços e
os produtos para os cidadãos”.45
IV Conclusão
Como uma alternativa ao sistema burocrático tradicional, a nova
gestão pública não é ‘mal’ ou ‘bem’; aceitar cegamente ou negar a nova
administração pública não é propício ao crescimento do conhecimento
sobre a disciplina da Administração Pública. Este trabalho pretende realizar uma abordagem abrangente e sistemática da nova gestão pública
do ponto de vista da construção do conhecimento; esta abordagem é
construtiva e não destrutiva. Para a nova gestão pública, o mais importante é “como o tema da reforma e a teoria se tornam numa implicação
construtiva de longo alcance” 46. Num certo ponto, para os académicos
da administração pública, a nova gestão pública deve parecer um “problema”, em vez de uma “resposta”. Por exemplo, como podemos basear-nos
em diferentes tipos de “outputs” e “resultado”, “resultados”, e “processo”
para avaliar o desempenho do governo que é valioso para a democracia
constitucional ? Como avaliar a real contribuição da reforma do governo
ou do programa da reforma, designadamente, se a reforma do governo
está baseada na criação de pressupostos de medição da competição ou
se os resultados realmente contribuem para a melhoria do desempenho
do governo? Qual o caminho, que instituições, lideranças e gestão podem desempenhar um papel importante na criação de um país eficiente,
responsável e democrático e em que medida podem funcionar? Como
usarmos a teoria e os métodos de análise empírica para ajudar os reformadores da nova gestão pública na sua análise, a fim de que suas conclusões
possam perdurar a longo prazo? 47
45
Kelly, R.M. (1998). An Inclusive Democratic Polity, Representative Bureaucracies, and
the New Public Management. Public Administration Review, Vol.58, N.o 3, pp .207.
46
Lynn, L.E., Jr. (1998). The New Public Management: How to Transform a Theme
into a Legacy. Public Administration Review, Vol.58, N.o 3, pp. 231.
47
Lynn, L.E., Jr. (1998). The New Public Management: How to Transform a Theme
into a Legacy. Public Administration Review, Vol.58, N.o 3, pp. 236.