Fórum de Contratação e Gestão Pública ­ FCGP
Belo Horizonte, ano 10, n. 116, ago. 2011
A Administração Pública e a gestão da tecnologia da informação e comunicação (parte I)
Madeline Rocha Furtado
Odilon Neves Junior
Palavras-chave: Tecnologia da informação e comunicação (TIC). Setor privado. Contratação. Gestão administrativa. Sistemas corporativos. Mercado.
Sumário: Introdução – 1 A legislação do setor público e as contratações com o setor privado – 2 Princípios e legislação – 2.1 Princípios – 2.2 Legislação – 3 Gestão administrativa e os sistemas corporativos do mercado
Introdução
O mundo está vivenciando profundas alterações na sociedade pela atual evolução tecnológica, que propicia novas formas de interação. Não conseguimos ainda identificar a dimensão das mudanças que estão ocorrendo nas relações interpessoais e profissionais no dia a dia.
Os acontecimentos físicos e intelectuais estão ocorrendo a todo momento e as informações estão sendo processadas em uma velocidade supersônica. Mesmo as pessoas e organizações mais “antenadas” não conseguem acompanhar a velocidade desse processo, por mais conhecimento, recursos e acesso a tecnologia que tenham. Paralelamente, está ainda à margem desse turbilhão tecnológico grande parte da população e organizações públicas e privadas, o que costuma resultar em sérias dificuldades e limitação de oportunidades.
Não se busca aqui refletir sobre a ideologia da evolução tecnológica, nem a defesa ou combate ao processo de evolução, restando apenas o propósito de realçar a complexidade avassaladora dessa “avalanche tecnológica”, visto que está em jogo a evolução de uma sociedade e a definição do papel de cada ator nessa evolução.
São profundas e definitivas as mudanças sociais resultantes da inserção e permanente evolução da Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC) no mundo, disponibilizando facilidades e benesses que vão da vida cotidiana às fronteiras da ciência. Entretanto, não bastasse o aperfeiçoamento dos equipamentos e serviços disponíveis no mercado, vivencia-se a grande mudança nas relações pessoais, pelo crescimento das redes sociais e outras funcionalidades de interação e de acesso a informações disponíveis na internet.
A velocidade com que as mudanças estão acontecendo e sua total ausência de percepção por grande parte da sociedade, até mesmo daqueles que estão inseridos no processo, poderá trazer no futuro uma ruptura de todo sistema sociológico, mas esta é uma preocupação a ser aprofundada pelos estudiosos da área. Para nós “simples mortais”, a
preocupação gira em torno da sistemática de formulação da legislação atual e sua aplicabilidade no mundo real permeado pelo mundo virtual, ou seja, como os legisladores estão tratando a informação gerada pela sociedade mutante no momento da criação e da aplicação da Lei?
Pensamos que esta “configuração” necessita de um upgrade urgente, para que a legislação possa chegar em tempo real com garantia de performance on time na sociedade; em
especial, a legislação em matéria administrativa. Será necessário que, em um determinado momento, a sociedade pare para repensar até que ponto será possível a Administração Pública desenvolver atividades de Interesse Público, fornecendo os serviços de que ela tanto necessita, no tempo e na forma adequada, ao mesmo tempo que ainda está amarrada a um verdadeiro novelo de leis que buscam eficiência, eficácia, economicidade e “segurança” dos serviços públicos, porém, em alguns momentos, alicerçadas em paradigmas ultrapassados.
Estamos falando do processo de aquisição de bens e serviços pela Administração Pública, fundamentado numa Lei (lei de licitações e contratos) que foi idealizada em 1993, legislação criada há quase duas décadas, carente de atualizações e revisões que a tornem compatível com a realidade vivenciada pelos gestores públicos, frente à realidade tecnológica atual.
Existem vários pontos a ser observados neste contexto evolutivo em que estamos inseridos, a saber: os impactos causados pela aplicação da Lei de Moore, que traduz o ritmo vertiginoso e contínuo do avanço tecnológico; a perspectiva de Comoditização e a consequente mudança dos padrões de uso e de acesso à TIC; as questões inerentes à reserva de mercado na informática; a defasagem em relação a outros países; a tecnologia proprietária e seus custos para a Administração; a padronização de procedimentos tecnológicos; bem como todas as questões subjacentes à evolução tecnológica e sua justaposição às regras administrativas do setor público.
A matéria é extensa e complexa, existem vários fatores que interferem diretamente no assunto, pois, a gestão pública reflete exatamente o modelo administrativo adotado, e em
consequência a atuação de fiscalização dos processos pelos órgãos de controle interno e externo.
Assim, é possível prever que, nos próximos anos, a Administração Pública estará sendo objeto de uma revolução autônoma nos seus procedimentos em consequência da força avassaladora da evolução tecnológica, e que, se nada for feito de imediato, haverá grandes dificuldades na aplicação da legislação inerente à área pública.
1 A legislação do setor público e as contratações com o setor privado
O compêndio de normas inerentes ao setor público é enorme e bastante defasado, grande parte dessa legislação foi editada sob a égide do Estado paternalista e centralizador, e reflete a preocupação excessivamente prescritiva de comportamentos de um Estado controlador. A Lei de Licitações e Contratos Administrativos, muito embora não seja tão antiga, tenha apenas 18 anos, necessita de reformas estruturantes e não apenas remendos, como tem ocorrido nos últimos anos.
Muitos dos agentes públicos que executam e aplicam essa legislação a conhecem há bem pouco tempo, considerando a grande parcela de servidores que entraram nos últimos oito anos, em que houve grande incentivo à realização de concursos públicos pela Administração Pública Federal. Assim, muitos servidores que trabalham atualmente na aplicação da Lei de Licitações são pessoas com pouquíssimo tempo de prática nesta área, o que, por um lado, é muito bom, no sentido de possibilitar constante renovação do conhecimento, por outro, a ausência de experiência administrativa, que nessa área é muito específica, traz como resultado final graves dificuldades operacionais.
Paralelamente, o avanço tecnológico trava, no dia a dia desses profissionais, um conflito de conhecimentos, pois o mercado vorazmente oferece um mundo inovador para ser entendido e consumido numa velocidade bem maior do que a capacidade de aprendizado humano e, principalmente, muito maior que o tempo necessário à adaptação e evolução
das regras inerentes à Administração Pública.
Tais regras não permitem uma flexibilização que propicie a eficácia no mundo atual das aquisições, em que ser eficaz implica, entre outros fatores, ter acesso tempestivo a bens e serviços de alta tecnologia, ou seja, adquirir bens e serviços com “qualidade” atrelada à capacidade da Administração em reconhecer, dimensionar, descrever, adquirir e aplicar a tecnologia em benefício da sociedade, apesar das restrições impostas pelos conhecimentos dos administradores e pelas regras vigentes.
A Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC), assim como a energia nuclear, é importante e necessária para a sociedade atual, e, em alguns casos, entende-se que seja até
imprescindível; mas, ao mesmo tempo, por possuir tamanha importância e poder, nos força a uma reflexão quanto à sua correta e benéfica utilização.
Como já foi dito, talvez, hoje não possamos mensurar a real mudança que ainda está por vir na Administração Pública, pois, por sermos seres “normais”, nosso cérebro necessita de um tempo para construir o aprendizado, e construir esse entendimento em busca de soluções levará algum tempo; tempo este que a “Sociedade da Informação”,
como é conhecido a presente era de uso intensivo da TIC, não nos dá.
Pois bem, diante desse conflito entre conhecimentos e regras, entre necessidades e possibilidades, se faz necessário então “remendar” a legislação existente, agora, e de forma contínua. Isto pode parecer contraditório ou desorganizado, mas é o espelho da realidade atual da sociedade.
O “flagelo prescritivo” e o recrudescimento das atividades de controle, que transformam a gestão da TIC na Administração Pública em uma atividade de alto risco para os bemintencionados, não tem se mostrado tão eficaz em limitar as ações dos que possuem interesses alheios aos interesses da Administração Pública.
A sociedade espera respostas rápidas para problemas estruturantes e complexos. Para isso, precisamos adequar a legislação vigente às demandas da realidade, então, nesse caso, se faz necessário observar pelo menos quatro premissas:
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1. Separar os conceitos de comoditização e simplicidade, pois, embora os produtos e serviços estejam a cada dia mais padronizados e integráveis, a sua aplicação aos contextos particulares demanda cada vez mais conhecimentos, agilidade e flexibilidade dos administradores e dos processos administrativos, tornando mais complexas as especificações e,
portanto, as contratações.
2. Tornar mais pública a Administração Pública, ou seja, desmistificar e aprimorar os processos de participação do setor privado na construção conjunta de soluções, que podem passar pelo desenvolvimento de novos produtos e serviços mais adequados às necessidades e à realidade ou na integração de diversas tecnologias para o atendimento de um propósito específico ou até mesmo na evolução das regras e procedimentos.
3. Criar mecanismos que permitam alterar a legislação de forma mais ágil e pontual inserindo o conhecimento das evoluções de TIC em cada fase do processo para que possa refletir a realidade, sem engessá-la.
4. Integrar os conhecimentos dos segmentos público, privado e órgãos de controle em benefício da sociedade, substituindo atitudes antagônicas por parcerias.
2 Princípios e legislação
2.1 Princípios
O ordenamento jurídico está envolto em princípios, estes estruturantes e, por isso, invioláveis. Mas até que ponto estamos agindo em conformidade com a Lei e com os princípios? {}Para o operador de direito, a lei deve estar em sintonia com os princípios constitucionais. Para grande parte da sociedade importa a correta aplicação da Lei; para a
Administração Pública importa atender prioritariamente o princípio do Interesse Público, atentando-se à aplicação da Lei. Porém, cabe uma reflexão: o que é Interesse Público e como identificá-lo em cada caso?
O Interesse Público está implícito em todos os atos da Administração Pública. A redação do artigo 37 da Constituição Federal não o trouxe de forma expressa, explicitou somente os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência como regentes da Administração Pública. Normalmente citado na expressão “supremacia do
interesse público”, deve ser antes encarado como um conceito abstraído das relações entre os princípios que regem a Administração Pública e os direitos e garantias individuais, quando coletivamente considerados.
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, deve-se evitar a errônea identificação do interesse público como sendo aquele externado pela entidade que representa o Estado, visto que o Estado só poderá promover a defesa dos seus interesses particulares (chamados de “interesses secundários”) quando estes não conflitarem com o interesse público propriamente dito (“interesse primário”).
Interesse público reflete o interesse da sociedade que está em completa ebulição, e suas demandas estão em quantidade geometricamente multiplicadas, e não aceita respostas retardatárias. A sociedade à qual se dirigem os serviços públicos cobra a cada dia atitudes céleres do Estado. Não podemos estagnar a capacidade de resposta do Estado frente às necessidades sociais, tendo a nosso dispor tanta tecnologia evolutiva, mas, ao mesmo tempo, não podemos nos afastar dos princípios constitucionais e da Administração Pública.
Violar um princípio seria uma ofensa, pior que transgredir uma Lei é violar um princípio, pois estes são a base de valor de uma sociedade. Mas estamos vivenciando, na prática, a discussão dos nossos reais valores.
2.2 Legislação
Observa-se que desde 1993 até a data atual a operacionalização das aquisições públicas apresentou uma evolução significativa com a legislação do pregão e, mais recentemente, com a aplicação do Sistema de Registro de Preços (SRP) regulamentado pelo Decreto nº 3.931/2001.
A Lei nº 10.510/2002 (Lei do Pregão) foi publicada após a implementação da modalidade, que já havia sido regulamentada pelo Decreto nº 3.555 em 2000, numa inversão de legislações não muito corriqueiras na área legislativa. Após a edição desse Decreto, já se percebeu uma pequena mudança no comportamento dos fornecedores perante a Administração, pois se iniciou uma maior competitividade mediante a novidade da possibilidade de se efetuarem lances, o que possibilitava naquele momento, uma disputa acirrada pela presença de todos os fornecedores licitantes juntos em uma mesma sala dando seus lances sobre o valor inicialmente proposto. Pudemos observar que, em alguns momentos, tal ambiente permitiu na disputa entre os participantes a ocorrência de lances inexequíveis, dado o momento de ansiedade e ímpeto de alguns licitantes, no calor da disputa. Passados alguns anos, e depois de um determinado tempo, a situação foi se normalizando, e os lances já foram sendo realizados dentro de um patamar aceitável e razoável.
O Decreto nº 5.450/2005, que trata do Pregão eletrônico, inovou radicalmente, possibilitando as compras por meio de sistema eletrônico. O que hoje parece ser algo comum, à época da sua implantação foi motivo de bastante descrédito e difícil assimilação por parte de muitos executores, visto que as novidades tecnológicas estavam sendo gradativamente implementadas no Brasil, realidade diferente da atualidade, em que qualquer cidadão, mesmo sem entender de tecnologia, consegue se comunicar por celular, sem que para isso tenha que aprender de forma técnica especializada.
O Pregão eletrônico possibilita, com pouco treinamento, sua operacionalização. O que é difícil na sua execução é fazer sua justaposição com a legislação vigente, em especial, quando se trata de aquisição de serviços, pois merece mais detalhamentos. Mas, de uma forma geral, a inovação do Pregão eletrônico trouxe inúmeros benefícios ao processo de aquisição.
Com o Decreto nº 5.450/2005, a participação dos fornecedores (licitantes) é virtual, ou seja, não estão todos em um mesmo local físico. Estão juntos virtualmente, e fazem seus lances de preços sem conhecer o concorrente, o que dificulta qualquer tipo de conluio e permite a participação de licitantes de qualquer parte do país em tempo real, o que favorece muito a competitividade.
Nesse contexto, surge o Decreto nº 3.931/ 2001, que regulamenta o Sistema de Registro de Preços, já previsto no artigo 15 da Lei nº 8.666/93, que inova completamente na
Administração Pública, pois traz uma nova forma de aquisição, mais ágil e flexível.
O polêmico Decreto nº 3.931/2001 possibilitou grandes mudanças nas aquisições, e em termos de celeridade é imbatível; porém, percebe-se que a inovação da legislação não consegue se impor frente à realidade de mercado e às demandas da sociedade.
O que é preciso mudar para que a Administração Pública possa adquirir bens e serviços por Pregão eletrônico por meio de registros de preços sem que seja objeto de tantos questionamentos doutrinários acerca da sua legalidade? É preciso apenas a formalidade de uma lei ordinária? Ou será necessária a instituição de uma lei complementar? O que torna as adesões aos registros de preços inconstitucionais para alguns doutrinadores?
Pois bem, a nova realidade brasileira, não nos permite que fiquemos agindo às margens das leis, nem que finjamos que nada acontece no mundo real. Sendo o Brasil um país potencialmente competitivo e já inserido nesse processo de avanço tecnológico, o que fazer para aplicar os procedimentos pertinentes ao direito administrativo, respeitando-se
todos os princípios inerentes à Administração Pública, sem impedir a evolução da Tecnologia da Informação na Administração Pública?
3 Gestão administrativa e os sistemas corporativos do mercado
Muito se fala em informatização na Administração Pública. Com a constante inovação tecnológica, não há como evoluir na prestação dos serviços públicos, sem que a Administração aprimore suas informações, cadastros, bancos de dados e demais atividades operacionais para propiciar uma melhoria na prestação desses serviços, possibilitando o desenvolvimento de suas atividades de uma forma mais eficiente e eficaz. Nesse intuito, a Justiça Federal, com base no princípio da eficiência que permeia a Administração Pública, transformou seus processos judiciais em processos eletrônicos, possibilitando, entre outras vantagens, a transparência dos atos processuais e permitindo Copia da Versão Digital ­ Pagina: 2 / 3
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maior controle dos atos processuais pelas partes envolvidas.
Entretanto, essa modernização, segundo se pode verificar nas notícias que circulam na mídia, não tem sido eficaz na redução do número de processos que se acumulam cada dia
no Judiciário, que continuam sem prazo para solução. Por que será que os resultados não são alcançados tão facilmente com a implantação de sistemas corporativos e interligados?
É bem possível que a solução de modernidade trazida pela TIC de que se tem conhecimento em diversas áreas tenha se mostrado insuficiente e até ineficaz no alcance dos resultados esperados. Pode ser que a Administração Pública não esteja madura o suficiente para ser inserida no contexto tecnológico e assim dar as repostas no tempo da TIC; muitos fatores são determinantes para se obter êxito com a implantação de sistemas corporativos, que vão desde a ausência de conhecimento na área de TIC e/ou fragilidades das informações e ou atividades inerentes ao processo organizacional.
No afã de ser eficiente e eficaz por meio da informatização dos processos, muitas vezes, se esquecem os procedimentos intrínsecos aos processos, assim, à medida que se informatiza, transfere-se o conhecimento sem aprofundar sua real aplicabilidade.
No caso dos processos eletrônicos implantados no Judiciário, segundo informações do IPEA em um estudo sobre o custo da execução fiscal em conjunto com o CNJ, existiram vários fatores que contribuíram para a ineficácia do sistema, um deles seria a ausência de mudanças organizacionais e de treinamento de pessoal, e, ainda segundo o relatório, o
fato de digitalizar os processos não os tornou mais eficientes, pois não se mudaram os ritos inerentes a eles, apenas reduziram-se umas atividades consideradas burocráticas e criaram-se outras novas atividades. Esse posicionamento é, sem dúvida, o ponto em que queremos chegar, pois toda e qualquer melhoria de processo com base em informatização de procedimentos faz necessário, antes de tudo, conhecer o processo com profundidade e reconstruí-lo à medida que serão sistematizadas as informações.
Por que os sistemas de tecnologia da informação não respondem a todos os anseios da Administração Pública? Porque a TIC não é a solução de todos os problemas, como imaginam alguns. Volta-se à questão da construção do conhecimento. Além da alteração da legislação, que deve ser consequência da modernização e não a causa, a Administração Pública deve construir e produzir conhecimento em conjunto com a
aplicação da TIC.
Poderíamos, até em momento anterior, entender que o conhecimento da TIC poderia se sobrepor ao conhecimento da Administração Pública, mas esta concepção não é válida para a produção do conhecimento e as amarras das regras inerentes à Administração Pública não possibilitam tais avanços no conhecimento. Trata-se de se construir
pontualmente, e a cada fase se aproveitarem os benefícios de cada um, seria um conglobamento de ideias, sem perder de vista os princípios constitucionais vigentes.
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