XIV SIMGeo
Simpósio de Geografia da UDESC
2º SEMINÁRIO NACIONAL DE PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO
ÁREA TEMÁTICA: PLANEJAMENTO TERRITORIAL, GOVERNANÇA
CARGOS COMISSIONADOS NAS ASSEMBLEIAS LEGISLATIVAS: Legalidade e
prática para a governabilidade
Aline Adriana de Oliveira1
Antonio Gonçalves de Oliveira2
Joanni Aparecida Henrichs3
Resumo
O Estado Moderno se organiza jurídico e administrativamente através dos Poderes Executivo,
Judiciário e Poder Legislativo; cuja finalidade é, entre outras, garantir a participação efetiva
da sociedade no processo politico. Esta pesquisa documental e bibliográfica tem por objetivo
analisar, nas Assembleias Legislativas de São Paulo, Paraná e Pernambuco, a proporção de
funcionários comissionados no quadro de pessoal dos setores do poder público. Denota-se
que, apesar da legislação que trata do tema – como a Lei Complementar nº 101/2000 e a Lei
Complementar 131/2009, as quais instituem parâmetros de publicidade de dados acerca da
gestão pública – há falhas graves em disclosure e accountability. Desta forma, indaga-se o
seguinte: os cargos em comissão nas Assembleias Legislativas estão em coerência com o
número de servidores efetivos em cumprimento à legislação positiva ou ético-moral? Concluise, a partir da observação dos índices propostos, que a prática nas Casas Legislativas é inversa
ao que define a legislação acerca do tema.
Palavras-chave: Servidores efetivos, Comissionados, Poder Legislativo, Accountability,
Disclosure.
Abstract
The Legal and administrative organization of the Modern State is given by the Executive,
Judiciary and Legislature Power, which has as one of its aims to assure the effective
participation of society in the political process. This documentary and bibliographic research
aims to examine, within the Legislative Assemblies of São Paulo, Paraná and Pernambuco,
the relevance of the proportion of commissioned employees in the staff of the sectors of
government. It is paramount to reiterate that, in spite of the legislation – such as the
1
Bolsista PIBIC-EM – Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq)/Universidade
Tecnológica Federal do Paraná (UTFPR). E-mail: [email protected].
2
Professor da Universidade Tecnológica Federal do Paraná (UTFPR)- Departamento Acadêmico de Gestão e
Economia (DAGEE). Professor e Coordenador Adjunto do Programa de Pós-Graduação - Mestrado em
Planejamento e Governança Pública (PGP/UTFPR). Pesquisador e líder do Grupo de Pesquisa em Gestão
Pública e Desenvolvimento (UTFPR/CNPq); Bacharel em Ciências Contábeis e em Direito, Mestre em
Administração e Doutor em Engenharia de Produção. Tutor do Programa de Educação Tutorial (PET/MEC) em
Políticas Públicas. E-mail: [email protected]
3
Bacharel em Direito, Advogada, Especialista em Direito Administrativo e em Direito Público, Mestranda em
Planejamento e Governança Pública na Universidade Tecnológica Federal do Paraná (PGP/UTFPR). E-mail:
[email protected].
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Complementary Law No. 101/2000, or the Complementary Law 131/2009, which establishes
parameters for the public management data publishing – there are faults in disclosure and
accountability. Therefore, are the commissioned positions in the Legislative Assemblies
consistent with the number of effective employees accomplishing the positive legislation or
ethical and moral issues? It is concluded from the observation of the indexes proposed that the
practice is inverted from what is defined in the law on the subject.
Keywords: Effective employees,
Accountability, Disclosure.
Commissioned
employees,
Legislative
Power,
Introdução
O Estado, considerado um fato social, é o ordenamento jurídico dotado de
soberania e territorialidade que busca atingir seus fins com eficiência e justiça; cumprindo,
desta forma, suas finalidades - a defesa, a ordem, o progresso e o bem-estar social garantindo os direitos constitucionais a seus devidos sujeitos (SOARES, 2008). Para tanto, tal
instituição evoluiu ao que se denomina Estado Moderno, que, segundo Dallari (1998), se
apresenta no Brasil através da configuração de República Federativa e formato de Estado
Democrático de Direito, tal qual apregoado no artigo 1° da Carta Constitucional (BRASIL,
1988).
Com o propósito de cumprir tais premissas e diminuir o poder unitário da União,
criando mecanismos de fiscalização recíproca, a organização jurídico-administrativa do
Estado Moderno se dá pela divisão do poder em três segmentos independentes entre si e que
convivem de maneira harmônica:
Legislativo, Executivo e Judiciário, conforme
expressamente disposto no o artigo 2º da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988).
No que se refere ao Poder Legislativo, estrato central desse ensaio, sua
regulamentação no âmbito federal encontra-se encartada no capítulo I do título IV do texto
constitucional, a partir do artigo 44 (BRASIL, 1988) e, dentre as disposições, merece destaque
que o Congresso Nacional é composto pela Câmara dos Deputados e pelo Senado, à medida
que o primeiro figura como representante do povo, enquanto que o segundo representa os
Estados.
No âmbito dos Estados, coube as Constituições Estaduais prescreverem que o
Poder Legislativo é exercido pelas Assembleias Legislativas (unicamerais) constituídas por
representantes do povo. Note-se, portanto, que a ideia de representação determinou o
desenvolvimento do conceito deste Poder, pois os mandatários, em qualquer das esferas
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federativas, incumbem-se em agir como expressão da vontade popular. Assim, para além de
legislar, controlar e fiscalizar as contas do Poder Executivo e os atos do Chefe do Executivo
por intermédio das Comissões Parlamentares de Inquérito é premente ter em conta que esse
Poder viabiliza a participação efetiva da sociedade no processo político – o que representa
grande passo na efetivação dos direitos fundamentais do cidadão, dada a política democrática
instituída no país.
Além dos parlamentares, representantes do povo, outros membros da sociedade
exercem atividades profissionais nas Assembleias, caso dos funcionários públicos e
comissionados. O expressivo número de representantes desta última categoria tem sido
motivo de discussão e é um indicador relevante no que diz respeito à destinação da verba
pública, bem como da proporcionalidade das ações tomadas com a legislação positiva e os
princípios morais; tema tratado no desenvolvimento deste estudo.
Neste matiz, acerca dos cargos em comissão, Borges (2012) ensina que estes se
consubstanciam em “(..) plexo unitário de competência, efetivas unidades dentro da
organização funcional da Administração, instituído na organização do serviço público, com
denominação, retribuição e atribuições próprias, para ser provido por titular na forma
estabelecida legalmente”.
Graef (2008) comenta que a legislação não se mostra suficientemente clara ao
diferenciar as categorias e funções cujo provimento em comissão é possível e benéfico. Já
Pinto (2009) defende:
A previsão constitucional, no entanto, não declara que esta forma de provimento [em
comissão] possa ser realizada em desarmonia com os princípios norteadores da
administração pública, ou de outros constantes do texto constitucional. Assim, o que
ato de nomeação pode ser declarado nulo por inconstitucionalidade, com a devida
responsabilização da autoridade pública da qual emanou (...). Essa análise será
baseada nas circunstâncias nas quais se deu a nomeação e, principalmente, nas
motivações do ato.
Tomando por base os dados fornecidos pelas Assembleias Legislativas de três
Estados da Federação (São Paulo, Paraná e Pernambuco), o estudo documental e bibliográfico
busca analisar, no contexto das práticas de Gestão Pública instauradas no país, a efetividade
da contratação de comissionados nestas unidades legislativas, ressaltando as possibilidades de
controle, por parte dos eleitores, como relevante no processo político inerente a tal cenário.
Segmentado de maneira a contemplar tanto uma justificativa teórica (no caso, a legislação
vigente), quanto à metodologia utilizada, os dados obtidos e as considerações realizadas, bem
como a bibliografia utilizada, o artigo tem por objetivo responder à seguinte questão: os
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cargos em comissão nas Assembleias Legislativas estão em coerência com o número de
servidores efetivos em cumprimento à legislação positiva ou ético-moral?
Justificativa teórica
Como regra, a investidura em cargo ou emprego público prescinde da submissão e
consequente aprovação em concurso público, logo o cargo em comissão, ou seja, aquele de
livre nomeação e exoneração, figura como uma exceção no texto constitucional, destacado
unicamente às atribuições de direção, chefia e assessoramento, nos termos do artigo 37, inciso
V, da Constituição Federal, a saber:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte: (...).
V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de
cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de
carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se
apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento (BRASIL, 1988).
A legislação infraconstitucional, por meio da Lei 8.112/90 (BRASIL, 1990),
estabelece o conceito de cargo público e expressamente prevê a possibilidade de designação
para ocupação na modalidade comissionada:
Art. 3º Cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na
estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor.
Parágrafo único. Os cargos públicos, acessíveis a todos os brasileiros, são criados por
lei, com denominação própria e vencimento pago pelos cofres públicos, para
provimento em caráter efetivo ou em comissão.
Nesse viés, tem-se que os comissionados se diferenciam dos servidores públicos
efetivos pela não necessidade de realização de concurso público para admissão, já que, como
pontuado, são de livre nomeação e exoneração, o que importa em dizer que são investidos a
partir do senso de discricionariedade do agente público competente. Outra diferença reside na
circunstância de que os servidores comissionados são regidos em sua relação laboral de
acordo com a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), enquanto que os efetivos se
submetem ao regime estatutário.
No que tange a finalidade da investidura em cargos de comissão, estes à luz da
Constituição Federal, são próprios para funções de direção, assessoramento, chefia e comando
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de certos órgãos que necessitem de um agente de confiança da autoridade, estando este
funcionário disposto a seguir a orientação do agente público (GASPARINI, 2012). Sendo
assim, seria inconstitucional a criação de cargos em comissão com funções diferentes das
descritas anteriormente, já que a finalidade de se inserir nos quadros públicos pessoas alheias
ao princípio constitucional do concurso público acode a necessidade do agente público dispor
de pessoal de sua confiança para gerir demandas estratégicas.
Nesse ponto, atentos à dicção do inciso V do artigo 37 suprareferido, é importante
destacar que cargos em comissão não se confundem com as funções de confiança
mencionadas na parte inicial do inciso, muito embora a finalidade de ambos seja a de dispor
pessoas confiáveis em posições estratégicas, tal qual referido alhures. Isso porque a função de
confiança, como bem expresso no texto constitucional, é de ocupação exclusiva de servidores
efetivos e sua designação não importa na alteração da estrutura organizacional, pois, embora
não exista cargo sem função, é possível conceber funções sem que necessariamente haja um
cargo específico que a corresponda. De outro lado, a existência ou criação de cargo em
comissão demanda a reestruturação organizacional do Ente Público.
Impende destacar ainda que não obstante a legalidade da investidura dos cargos
comissionados, essa previsão invariavelmente é desvirtuada à medida que figura como moeda
de troca para fortalecer a governabilidade ou, ainda, simplesmente para agraciar familiares
sem a devida preocupação com a efetividade da ocupação do cargo. Ciente dessa manobra, o
Supremo Tribunal Federal buscou coibir abusos a partir da edição da Súmula Vinculante 13 a
qual veda a nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por
afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante para cargos em comissão.
Dessa previsão permaneceram ressalvados os casos de nomeação para os cargos tidos por
políticos, quais sejam, ministros de estado e secretários municipais e estaduais, os quais
podem ser ocupados por parentes, conforme albergado pelo Supremo Tribunal Federal no
processo de Reclamação nº 6650.
Feitas as considerações acerca da legalidade e prática dos cargos em comissão, a
partir da análise de dados apresentada neste artigo tem-se um parâmetro do índice de
representatividade de funcionários comissionados em relação ao total de servidores.
Apresenta-se também a evolução ao longo de uma série temporal das duas categorias
(comissionados e efetivos) e do total de funcionários. Observa-se a inversão do que define a
Lei Básica: a exceção acaba, devido à negligência dos legisladores, se tornando regra. Ocorre
usualmente que os deputados das Assembleias Legislativas vêm conferindo tais cargos em
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grande número nos próprios gabinetes, distribuindo funções semelhantes às dos demais
funcionários públicos, ferindo o que diz a Carta Constitucional a respeito do tema.
Não há, de fato, nenhuma proibição legal para a criação indevida de cargos em
comissão. Quando se trata do ato administrativo, porém, o Direito Constitucional prevê o
dever de agir sempre de acordo com a estrita legalidade, sendo realizado somente o que é
definido por lei como lícito – e tudo o mais é, portanto, ilícito.
Essa circunstância da exceção tornar-se regra deve-se também a omissão
legislativa no sentido de regulamentar os “casos, condições e percentuais mínimos previstos
em lei” para ocupação de cargos comissionados. No âmbito federal, diante da ausência de lei
regulamentando o dispositivo constitucional (inciso V, artigo 37), editou-se o Decreto nº
5.497/05 (BRASIL, 2005) que dispõe sobre o provimento de cargos em comissão do GrupoDireção e Assessoramento Superiores, por servidores de carreira, no âmbito da administração
pública federal. Carvalho (2011), por sua vez, ressalta que a criação de cargos comissionados
pelo Poder Legislativo é privativa, ou seja, se dará por resolução deste poder.
Em se tratando da legislação estadual, o Decreto nº 51.748/2007 (SÃO PAULO,
2007), prevê a redução de 15% das despesas dos órgãos citados pela Lei nº 101/2000
(BRASIL, 2000), o que, conforme será demonstrado a seguir, não ocorreu na Assembleia
Legislativa do Estado. A Lei nº 16.792/2011 (PARANÁ, 2011), define que o número de
cargos comissionados a serem ocupados na Assembleia Legislativa do Paraná é de
aproximadamente 551 vagas; situação distinta da realidade encontrada no período de vigência
da pesquisa. A legislação do Estado de Pernambuco, representada pela Lei nº 6.123/1968
(PERNAMBUCO, 1968), se limita a definir os critérios de ocupação dos cargos com
provimento em comissão conforme a Constituição Federal (BRASIL, 1988), sem atualização
acerca do tema.
De acordo com a relevância das ações tomadas pelos agentes administrativos nos
âmbitos Federal, Estadual e Municipal, conforme destacado anteriormente, a criação de
cargos nas Assembleias Legislativas tem se tornado um importante tópico nas agendas dos
Tribunais de Contas brasileiros, dado o grande número de casos apresentado.
Metodologia
Tendo em vista a criação de um parâmetro que possibilite a comparação de
índices acerca do percentual de funcionários comissionados em relação ao total do quadro de
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pessoal, foram realizadas coletas de dados de três Estados da federação, sendo estes de
diferentes regiões geopolíticas do país. A pesquisa, portanto, foi documental e bibliográfica.
A metodologia adotada tornou possível o conhecimento do comportamento de tais
índices em locais com valor variável do PIB (Produto Interno Bruto), bem como receita
tributária e gastos legislativos distintos. Foi feita a coleta de dados referentes aos anos de
2007 a 2013. Os dados de 2013 referem-se, como recorte temporal, ao mês de agosto.
As informações foram extraídas dos portais da transparência de cada um dos
estados, bem como nos sites dos governos estaduais e publicações vinculadas pela imprensa
local. As unidades da federação foram escolhidas mediante a disponibilidade de informações
ao cidadão. Ainda assim, das amostras selecionadas, houve informações incompletas/
insuficientes para a comparação.
Vale ressaltar, portanto, que, apesar das tentativas de otimização do cumprimento
da norma legal ainda há dificuldades para que os dados pertinentes à fiscalização por parte
dos eleitores sejam encontrados, mesmo com os portais da transparência instituídos e em
funcionamento. Os seguintes dispositivos legais - Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de
2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) (BRASIL, 2000); Lei Complementar 131, de 2009 (Lei
da Transparência) (BRASIL, 2009); e Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. (BRASIL,
2011) - regem o tema:
Lei Complementar nº 101/ 2000: (...)
Art. 1º. Esta lei complementar estabelece normas para as finanças públicas voltadas
para a responsabilidade na gestão fiscal (...);
§ 1ª A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em
que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas
públicas, mediante o cumprimento de metas de resultado entre receitas e despesas e a
obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de
despesa com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária,
operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e
inscrição em Restos a Pagar.
§ 2ª As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios.
Lei Complementar 131/ 2009: (...)
Art. 1o O art. 48 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar
com a seguinte redação:
Art. 48. (...)
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os
processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e
orçamentos;
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real,
de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios
eletrônicos de acesso público.
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Lei nº 12.527/ 2011: (...)
Art. 3o Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito
fundamental de acesso à informação e devem ser executados em conformidade com os
princípios básicos da administração pública e com as seguintes diretrizes:
I - observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção;
II - divulgação de informações de interesse público, independentemente de
solicitações;
III - utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação;
IV - fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração
pública;
V - desenvolvimento do controle social da administração pública. (...)
Art. 5o É dever do Estado garantir o direito de acesso à informação, que será
franqueada, mediante procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e
em linguagem de fácil compreensão.
Observa-se nos textos acima que dois tópicos são recorrentes, merecendo
destaque. O primeiro deles é a adoção de um planejamento financeiro a ser seguido por todas
as entidades, inclusive controlando gastos com o pessoal admitido. O segundo é o dever de
divulgação dos dados acerca de tais decisões ao público de forma transparente, independente
de solicitações e seguindo como regra, não como excessão, permitindo a ampliação da
participação popular.
O não cumprimento das leis citadas, além de ferir o conceito de estrita legalidade,
diminui a efetividade dos princípios que regem a Administração Pública, como o disclosure e
a responsabilidade social de se prestar contas (accountability) aos maiores interessados por
todos estes processos, os cidadãos.
A respeito do termo “disclosure”, traduzido do inglês como transparência, têm-se,
segundo Garret e Vermeulea apud Monteiro (2006), que a “transparência tanto viabiliza a
responsabilização do político (agente) diante de seus patrocinadores-eleitores (o que atende ao
interesse geral), quanto facilita a sinalização de que esse político pode direcionar a interesses
preferenciais (o que é socialmente ineficiente)”.
A segunda concepção, agora acerca da accountability, consonate Azevedo e
Anastácia (2002), é sintetizada por Pinho e Sacramento (2009) como sendo “(...) a
responsabilidade, a obrigação e a responsabilização de quem ocupa um cargo em prestar
contas segundo os parâmetros da lei, estando envolvida a possibilidade de ônus, o que seria a
pena para o não cumprimento dessa diretiva”.
A análise dos resultados da pesquisa documental realizada demonstra a relevância
do cenário encontrado em relação aos cargos comissionados no sentido de validar das práticas
de gestão pública. Destaca-se a fundamentada crítica aos números contraditórios e
inconsistentes com as leis que regem o tema.
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Dados coletados nas Assembleias Legislativas de São Paulo, Paraná e Pernambuco:
análise e discussões
Nas tabelas 1 a 3 seguintes há o percentual de funcionários comissionados em
exercício nas Assembleias Legislativas de São Paulo, Paraná e Pernambuco, com dados
referentes aos anos de 2007 a 2013. Constam a quantidade de comissionados, a quantidade de
servidores concursados e o total de funcionários das Assembleias Legislativas de cada estado.
Mede-se a porcentagem de cada categoria em relação à soma, bem como a evolução
percentual dos números, tendo como base 2007, o ano mais antigo da série.
A coleta de dados realizada iniciou-se com a prospecção de Estados da União
cujos portais da transparência, portais do governo ou mesmo informações da imprensa local
demonstrassem a quantidade de funcionários de suas respectivas Assembleias Legislativas,
bem como o número de cargos comissionados. A escolha dos Estados de São Paulo, Paraná e
Pernambuco prosseguiu de acordo com o critério já citado, bem como se buscou abordar a
situação das Assembleias em diferentes locais do país, de acordo com sua divisão geopolítica,
tendo em vista que a região de São Paulo, por exemplo, é um centro político-econômico da
nação, enquanto que os cenários da política e economia paranaense e pernambucano – cujo
Produto Interno Bruto (PIB) vem crescendo mais do que o do Brasil – são regidos de
maneiras diversas.
Destaca-se a escassez de dados concretos e oficiais, o que gera a necessidade de
busca de referências na imprensa local. Anote-se que foram enviados e-mails às Casas
Legislativas solicitando relatos mais precisos, porém estes não foram sequer respondidos.
As fontes para as relações analisadas posteriormente são as tabelas construídas a
partir da coleta de dados nos portais da transparência e sites das Assembleias Legislativas do
Paraná, São Paulo e Pernambuco.
Apresenta-se a seguir as tabelas com os resultados numéricos e percentuais
(índices) obtidos:
Tabela 1: Proporção de funcionários comissionados na Assembleia Legislativa de São Paulo (ALESP) 20072013.
São Paulo
Quantidade
Comissionados
2017
2007
Concursados
945
(percentual)
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Florianópolis, Santa Catarina
68,0%
Total
2962
32,0%
100,0%
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Quantidade
2137
2008
912
5,9%
(percentual)
70,0%
Quantidade
2166
2009
30,0%
71,0%
Quantidade
2160
2010
70,0%
Quantidade
2449
2011
29,0%
73,0%
Quantidade
2571
2012
75,0%
Quantidade
2682
2013
30,0%
Variação
2007/2013
1,3%
100,0%
890
3339
-3,5%
27,0%
8,3%
100,0%
875
3446
-1,7%
25,0%
3,2%
100,0%
886
4,3%
(percentual)
3082
5,3%
5,0%
(percentual)
-0,2%
100,0%
922
13,4%
(percentual)
3042
-3,9%
-0,3%
(percentual)
2,9%
100,0%
876
1,4%
(percentual)
3049
-3,5%
3568
1,3%
3,5%
75,0%
25,0%
100,0%
33,0%
-6,0%
20,0%
Fonte: Assembleia Legislativa de São Paulo.
Tabela 2: Proporção de funcionários comissionados na Assembleia Legislativa do Paraná (ALEP) 2011-2013.
Paraná
Comissionados
Quantidade
1041
2011
Estáveis
504
%
67,0%
Quantidade
1080
2012
69,0%
Quantidade
1224
2013
33,0%
Variação
2011/2013
1554
-6,0%
31,0%
0,6%
100,0%
425
1649
-10,3%
6,1%
74,0%
26,0%
100,0%
18,0%
-16,0%
7,0%
Fonte: Assembleia Legislativa do Paraná.
Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC)
Florianópolis, Santa Catarina
100,0%
474
13,3%
%
1545
-
3,7%
%
Total
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A pesquisa documental junto à Assembleia Legislativa do Paraná considerou os
valores do mês de julho para cada ano, o que torna a análise do ano de 2013 mais precisa.
Além disso, a publicação de tais informações só foi iniciada em 2011.
Tabela 3: Proporção de funcionários comissionados na Assembleia Legislativa de Pernambuco (ALEPE)
2007/2009/2012/2013.
Pernambuco
Comissionados
Quantidade
1412
2007
Estáveis
283
1695
%
83,0%
Quantidade
1274
2009
17,0%
81,0%
Quantidade
1274
2012
91,0%
Quantidade
1256
2013
19,0%
Variação
2007/2013
-7,1%
100,0%
126
1400
-58,0%
9,0%
-11,1%
100,0%
264
-1,4%
%
1574
6,0%
0,0%
%
100,0%
300
-9,8%
%
Total
1520
109,5%
-10,0%
83,0%
17,0%
100,0%
-11,0%
-7,0%
-10,0%
Fonte: Assembleia Legislativa de Pernambuco.
Os dados dos anos de 2008, 2010 e 2011 não foram disponibilizados pela
Assembleia Legislativa de Pernambuco em seu portal da transparência, sítio próprio ou do
governo do Estado. Considera-se, portanto, as informações disponibilizadas por meio de notas
da publicidade da Casa, bem como referências do jornalismo local. A partir destas fontes não
foram encontradas informações acerca dos anos de 2008, 2010 e 2011.
Considerando as informações listadas é possível analisar algumas questões
pertinentes neste estudo, que são os percentuais elevados e a falta de dados precisos por parte
das Assembleias Legislativas. Tomando os índices como fator relevante, é possível observar
que o menor percentual de funcionários comissionados (em relação ao número total de
servidores) foi apresentado na Assembleia Legislativa do Estado do Paraná (ALEP) no ano de
2011. Ressalta-se que tal índice tem duas possíveis formas de comparação: ou a verificação
com os outros índices – que torna o valor de 67% relativamente aceitável – ou a análise da
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legislação (no caso a Constituição), que estabelece a utilização de cargos comissionados para
funções de chefia, o que torna o valor elevado.
Partindo para a análise individual das tabelas apresentadas anteriormente, e
iniciando-a pelos dados referentes à Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo, percebese que houve aumento de 20% no quadro de funcionários em 2013, com relação a 2007. Neste
contexto, nota-se um fenômeno observado em todos os casos: o número de funcionários
efetivos diminuiu (6%), enquanto que o número de comissionados aumentou (33%). No que
se refere à Assembleia Legislativa do Estado do Paraná, o quadro total de funcionários foi
expandido em 7%, enquanto foram admitidos mais 18% de comissionados e desligados 16%
dos concursados, numa comparação entre 2011 e 2013.
O caso de Pernambuco diferencia-se dos demais na projeção de funcionários total:
houve queda de 10% em relação a 2007. No período analisado houve grande variação no
número de efetivos, sendo que, ao final da série, o percentual encontrado em relação ao
período base foi de 7% negativo. O quadro de comissionados teve queda de 11%, sendo que a
ALEPE, na data da pesquisa, propunha a realização de um concurso público para suprimento
dos cargos e reversão do cenário encontrado, estuda a possibilidade de abrir concurso público
ainda em 2013.
Ressalta-se que, neste estudo, o menor valor do índice de funcionários
comissionados nas Assembleias Legislativas é mais valorizado, uma vez que representa a
aplicação correta das diretrizes definidas pela Constituição.
Considerações finais
Analisando os parâmetros políticos atuais e considerando fatores históricos de
incidência de corrupção, é possível considerar que o controle social sobre as políticas públicas
é necessário como um meio de garantia da ação correta dos governantes, visando o bem
comum da sociedade e o pleno desenvolvimento local.
Para facilitar esta fiscalização popular criam-se parâmetros pelos quais é possível
perceber diversos fatores que desobedecem à legislação, porém são usuais, como é o caso do
uso abusivo do termo contratual “por comissão”. Nesta situação específica, além de todos os
fatores citados ao longo do estudo, há um agravante: a relação política eminente entre o
parlamentar (Agente político portador do poder de discricionariedade nas Assembleias
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Legislativas) e seus funcionários comissionados. Estes profissionais passam a agir conforme
os interesses da estratégia partidária do legislador, o que fere os conceitos que caracterizam e
determinam o ato público, principalmente a impessoalidade e a estrita legalidade.
É uma preocupação do Ministério Público e dos Tribunais de Contas dos Estados
(TCE) a questão dos comissionados, sendo que este órgão, no caso do Estado do Paraná,
instituiu recentemente limites para proporção destes profissionais nas Assembleias
Legislativas e demais setores do Legislativo e Executivo.
Cabe aos Tribunais estipular, fiscalizar e julgar atos que desrespeitem tais
determinações – que visam o descumprimento da lei – e aos cidadãos a busca por informações
acerca da governança pública (MATIAS-PEREIRA, 2010), verificando questões como
transparência, accountability e exercendo o controle social para assegurar a destinação correta
dos recursos públicos, bem como funcionar como freio ao uso indiscriminado dos cargos
comissionados, para que se mantenha em voga o preceito constitucional de que o acesso a
cargos públicos se dá mediante concurso público, medida eficiente para garantir a
imparcialidade e a igualdade de condições, valorizando o mérito dos cidadãos preparados ao
ingresso na carreira.
Reconhecidos os limites traçados para este estudo, conclui-se em resposta à
questão de pesquisa e ao objetivo proposto que, não obstante as pressuposições do senso
comum, os cargos em comissão nas Assembleias Legislativas pesquisadas não estão em
coerência com o número de servidores efetivos em cumprimento à legislação positiva
(recomendação de equilíbrio de um máximo de 50% do número de efetivos) e, por
conseguinte, há também uma infringência de ordem ético-moral (INSTITUTO ETHOS,
2011), uma vez que este número, conforme verificado na análise e discussão dos dados suso
realizada, estrapola substancialmente os maximos recomendado.
Finalmente, valorizando-se a infinitude da ciência, aderente aos limites deste
trabalho que habita fértil campo para o desenvolvimento de novos estudos, sugere-sem dentre
outros possíveis, a realização deste mesmo estudo contemplando todos os Estados da
Federação e o Distrito Federal, o que não foi objeto deste estudo, face à sua limitação
geográfica e temporal.
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Agradecimentos
Ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) e à
Universidade Tecnológica Federal do Paraná (UTFPR), que proporcionaram condições e
oportunidades de aprendizado e pesquisa junto ao Programa Institucional de Bolsas de
Iniciação Científica (PIBIC/CNPq).
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Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, a fim de determinar
a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução
orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Diário
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