A paisagem urbana como objeto jurídico
Andrea Teichmann Vizzotto1
Resumo: O texto analisa a paisagem urbana como objeto de proteção jurídica, trazendo conceitos do
urbanismo, da história e da antropologia. Outros países protegem a paisagem por meio de
normatização. No Brasil, a regulamentação jurídica ainda é pouca, mas há espaço para atuação dos
municípios.
Palavras-chave: Patrimônio cultural. Paisagem urbana. Poluição visual.
Abstract: The text analyzes the urban landscape as an object of legal protection, bringing urban,
history and anthropological concepts. Other countries protect the landscape by legal rules. There
regulation in Brazil is little, but there are place for municipality actions.
Keywords: Cultural heritage. Urban landscape. Visual pollution.
Introdução
Muito se tem discutido e escrito sobre a proteção do patrimônio cultural. Essas
reflexões, na sua maioria, têm-se dirigido à proteção dos bens móveis ou imóveis de
natureza material que em conjunto ou separadamente estejam impregnados de
valor, significado ou memória para determinada comunidade. Entretanto, o
patrimônio cultural de uma cidade abarca um universo maior onde se inclui o
patrimônio imaterial e a paisagem urbana, por exemplo.
A estética urbana como elemento referencial no planejamento e na gestão dos
espaços urbanos, considerada como fonte de patrimônio cultural da sociedade,
parece, até o momento, nem um pouco considerada no cotidiano administrativo
como expressão de referência identitária. A edificação indiscriminada, a poluição
visual dos espaços públicos ou a ocupação indevida do espaço coletivo são
exemplos de fatores podem acarretar a descaracterização ou até mesmo o
desaparecimento da paisagem urbana referencial. É a importância do cenário da
cidade e a da necessidade de sua proteção no cotidiano das políticas
administrativas municipais que se pretende aqui salientar.
1
Procuradora do Município de Porto Alegre. Mestre em Planejamento Urbano e Regional pela
Faculdade de Arquitetura da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
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A cidade
A cidade é viva, palco de vivências do homem. Há um consenso a respeito dos
elementos básicos para a moderna vida pública urbana: a primazia das vias
públicas, local de circulação e de encontros impessoais e anônimos de pedestres, o
uso público e espontâneo de ruas e praças; e a presença de pessoas de diferentes
grupos sociais transitando e observando os outros que passam, olhando vitrines,
fazendo compras, bebendo um café nos bares, participando de manifestações
políticas, utilizando a rua como cenário para festivais e comemorações.2
Assim, a cidade é um espaço para a aquisição da cidadania, não apenas a pólis,
mas a civitas, a ágora grega. Além da função urbanística, sócio-cultural e política, a
cidade funciona como elo de ligação espacial entre os diversos espaços urbanos,
conectando lugares diferentes e dando-lhes identidade própria. O espaço enquanto
coletivo é polivalente, local de intercâmbio, de participação, de tolerância e de
transgressão. Mas sempre será, justamente por essas características, espaço do
público e de domínio público. A cidade, além disso, concretiza o tempo e a memória
e plasma a identidade de cada comunidade.
Tal como descrevia Walter Benjamin, a cidade é um livro de pedra3 aberto na
medida em que concretiza cada passo da sua própria história. Todos possuem o
interesse e o direito à lembrança e à vivência cheia de referências e significados
especiais. Ou seja, uma cidade não é um ambiente de negócios, um simples
mercado onde até a paisagem é objeto de interesses econômicos lucrativos, mas é,
sobretudo, um ambiente de vida humana, no qual se projetam valores espirituais
perenes, que revelam às gerações porvindouras a sua memória 4.Natural, portanto,
que no palco da cidade, seja nos espaços públicos ou privados, esteja registrada a
cronologia da história que, como tal, traduz identidade e possui significado aos que
ali habitam. Como consequência, necessária a preservação desses elementos como
preservação para própria personalidade da cidade.
2
CALDEIRA.Teresa Pires do Rio. Cidade de muros. Crime, segregação e cidadania em São Paulo.
http://www.scielo.br/scielo.php?.acessado em 10-10-2005.
3
BENJAMIN. Walter. Paris, capital do século XIX e a Paris do segundo império em Baudelaire in
Walter Benjamin, Kothe, F. (org). São Paulo, Ática, 1985.
4
SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico. São Paulo:Revista dos Tribunais,1999, p.245.
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A Paisagem urbana
É peculiar a cada cidade o seu patrimônio cultural representado pelo conjunto de
bens públicos ou privados, móveis ou imóveis, materiais ou imateriais que se
caracterizem pelas referências de memória, identidade e significado de uma
determinada comunidade. O que une estes bens em um conjunto, formando o
patrimônio, é o seu reconhecimento como reveladores de uma cultura determinada,
integrante da cultura nacional5. É a sensação de pertencimento, de posse coletiva
que alça determinado bem à condição de integrante do patrimônio cultural.Não é a
proteção jurídica que qualifica um bem como integrante do patrimônio cultural, mas o
prévio reconhecimento do valor de referência, de significado e de identidade por
determinada comunidade.
A passagem do tempo imprime no corpo da cidade um mundo de imagens e de
histórias. Daí a necessidade de preservação daquilo que for relevante e significativo
para a comunidade e para a cidade:
É graças à magia de uma memória que as imagens do seu passado não se
precipitam num abismo escuro onde o tempo se esconde. Através de
imagens os enigmas do tempo se acumulam e datam um território
geográfico. Quando o homem quer penetrar em seu próprio passado, ele
recorre a essas imagens, e encontra nelas motivos para recordações. É
sempre possível a partir de imagens urbanas de outros tempos, como a
arquitetura, ruas, praças e monumentos que caracterizam um
centro histórico, encontrar a infância da cidade. O passado já não é mais
para os olhos do presente. As imagens que armazenam ou evocam a
memória é um túnel que nos leva a revisitar o passado, dentro de um
contexto que deverá nos ajudar a dar sentido ao presente através do qual
vamos compreender este passado. Os vários tempos vividos de uma cidade
estão encenados nas imagens de seu espaço físico, nos significantes de
seus núcleos históricos e nas imagens inventadas por um sonhador urbano
6
que revive na imaginação aquilo que o progresso anulou.
Desde há muito tempo, o ordenamento jurídico se preocupa com a proteção legal do
patrimônio cultural, bastando para isso ver que no Brasil, já no ano de 1937, foi
editado o Decreto-Lei n. 25, de 30-11-1937, marco legislativo que determinava a
proteção do conjunto de bens móveis e imóveis existentes no País e cuja
conservação seja de interesse público, quer por sua vinculação a fatos memoráveis
5
SOUZA FILHO. Carlos Frederico Marés. Bens culturais e sua proteção jurídica. Porto Alegre: 1999,
pág. 53.
6
ALMANDRADE Antônio Luiz M. Andrade. In http://www.umacoisaeoutra.com.br/cultura/cidade.htm
Acesso em 29-4-2012.
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da história do Brasil, quer por seu excepcional valor arqueológico ou etnográfico,
bibliográfico ou artístico assim como os monumentos naturais, sítios e paisagens7.
Não se busca a museificação ou a intangibilidade8 da paisagem urbana, mas a
conscientização da importância do espaço e o trabalho de fiscalização e proteção
que cabe à administração pública:
A paisagem ao longo da história da humanidade é uma entidade complexa
para ser analisada pois ultrapassa simplesmente questões ligadas à
percepção ao sentimento, ou ainda as concepções estéticas, culturais,
ecológicas e até mesmo políticas. Deve ser continuamente analisada e
discutida pelo homem, que é ao mesmo tempo, observador, bem como
9
agente das mudanças que ali se evidenciam.
A qualificação e a proteção específica da paisagem urbana não a transforma na sua
essência. Ao mesmo tempo em que a cidadania passa a ter direitos em relação ao
bem cultural, como a visualização, a informação e o direito de exigir da
Administração a sua manutenção e conservação, passa a ter obrigações em relação
a ele, que estão ligadas a sua proteção, constituindo crime qualquer agressão
cometida10. Todavia, mesmo assim, o planejamento urbano tem sido norteado pela
ordenação do solo privado. Percebe-se a ausência de conscientização dos
administradores locais e da comunidade quanto ao significado próprio de cada
cidade, especialmente do ambiente construído de cenários específicos e
representativos. A desordem dos elementos11 presentes na paisagem urbana é
resultado da falta de gestão da paisagem urbana e de uma política concreta de
identidade visual da cidade.
7
o
o
Artigo 1 e parágrafo 2 do Decreto-Lei n. 25/37.
A preservação dos espaços pela intangibilidade é uma noção que vai de encontro à proteção do
patrimônio cultural. Seria um contra-senso buscar manter os espaços intocados, congelando-os no
tempo, na medida em que, com essa postura estar-se-ia excluindo da história do lugar os fatos mais
recentes da sua história.
9
BRASIL PINTO, Antonio Carlos. A paisagem urbana. Trabalho apresentado no XII Congresso
Nacional do Ministério Público, realizado na cidade de Fortaleza, Ceará, nos dias 26 a 29 de maio de
1998.
10
SOUZA FILHO, Carlos Frederico Marés, Os bens culturais e sua proteção jurídica. Porto Alegre,
1999, p. 29).
11
Equipamentos urbanos, placas de ruas, placas de trânsito, bancas de revista, cabines telefônicas,
postes de iluminação, lixeiras e floreiras públicas, por exemplo, estão jogadas no espaço urbano sem
qualquer ordenação ou fiscalização.
8
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A proteção jurídica da paisagem urbana
Nas cidades há códigos ao longo do território urbano que são imediatamente
decifráveis, porque portadores de referência à identidade, à ação e à memória, há
lugares representativos de determinada época e que concretizam no tempo
determinado momento na formação de determinada comunidade que também são
protegidos pela legislação brasileira. Entre esses elementos as paisagens e
ambiências formadas pelas ruas, praças e pelos demais espaços públicos têm
importância fundamental. Conforme Souza Filho12 a verdade é que o interesse
cultural de que se revestem determinados bens, assume tal relevância para a
sociedade que a sua proteção se impõe ao ordenamento jurídico. Não se trata de
proteção a interesses particulares ou individuais, mas proteção a interesses
coletivos que devem ser regulados pelo Direito.
A Carta de Paris13, do ano de 1962, já recomendava a proteção específica da
paisagem natural e urbana14 Na Europa, mais recentemente, foi editado o Convênio
Europeu de Paisagem, firmado em Florença em 20-10-2000, que passou a tratar de
forma específica o tema, dando diretrizes de proteção das paisagens naturais e
urbanas significativas nas cidades. Como decorrência disso, na cidade de Barcelona
foi criado o Institut Municipal del Paisatge Urbà i la Qualitat de vida, responsável pela
qualidade estética e paisagística da cidade. Aliás, o elemento estético e paisagístico
do patrimônio construído tem sido fonte geradora de receita para a cidade que
12
Op. Cit. ,p28.
As Cartas Patrimoniais são documentos que constituem recomendações a partir de conclusões
extraídas dos Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna-CIAM. Assim como a Carta de Paris
há várias outras, citando-se como mais importantes as Cartas de Veneza e de Atenas.
14
Dentre as recomendações pode-se citar:
Os estudos e as medidas a serem adotadas para a salvaguarda das paisagens e dos sítios dever-seiam se estender a todo o território do Estado e não se limitar a algumas paisagens ou sítios
determinados.
Convém levar em conta, na escolha das medidas aplicáveis, o interesse relativo das paisagens e dos
sítios em consideração. Essas medidas poderiam variar, especialmente segundo o caráter e as
dimensões das paisagens e sítios, sua localização, e a natureza dos perigos de que estejam
ameaçados.
A salvaguarda não deveria limitar-se às paisagens e aos sítios naturais, mas estender-se também às
paisagens e sítios cuja formação se deve, no todo ou em parte, à obra do homem. Assim, disposições
especiais deveriam ser tomadas para assegurar a salvaguarda de algumas paisagens e de
determinados sítios, tais como as paisagens e sítios urbanos, que são, geralmente, os mais
ameaçados, especialmente pelas obras de construção e pela especulação imobiliária. Uma proteção
especial deveria ser assegurada às proximidades dos monumentos.
As medidas a serem adotadas para a salvaguarda das paisagens e dos sítios deveriam ter caráter
preventivo e corretivo.
13
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passou a explorar o turismo patrimonial a partir dessa política de valorização e
preservação dos espaços públicos, do patrimônio construído e da paisagem
urbana15.
Em nível legislativo brasileiro, quer sob o prisma ambiental ou cultural, afora as
disposições do Decreto-Lei n. 25/37, a proteção da paisagem está prevista na Lei
Federal n. 6938, de 31 de agosto de 1981, que instituiu a Política Nacional do Meio
Ambiente. Também a Lei Federal n. 7347, de 24 de julho de 1985, que instituiu a
ação civil pública para a proteção de interesses difusos, incluindo bens de valor
cultural, estético e paisagístico. Todavia, foi a partir da Constituição Federal de 1988,
que a proteção do patrimônio cultural-nele incluída a paisagem urbana-passou a
melhor observada na medida em que o comando do artigo 216 determina ao Estado,
em conjunto com a sociedade, a proteção dos bens de natureza material e imaterial,
tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à
ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos
quais se incluem os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico,
artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico. Portanto, é da
competência comum aos três entes federativos 16 a proteção da paisagem-como
elemento do patrimônio cultural que é. Mas é no Município que a competência
constitucional ganha maior relevância.
O papel dos municípios na proteção da paisagem urbana
Os municípios possuem papel de destaque e essencial para garantir o direito à
cidade e o direito da cidade preconizado pelo Estatuto da Cidade17. Nesse sentido,
cabem-lhes a ordenação do território, a organização das regras urbanísticas, o
planejamento do uso do solo urbano e a administração dos bens públicos, bem
como a edição de posturas municipais, assim como lhes compete a proteção dos
bens culturais, de acordo com o que está expressamente definido na Constituição
Federal e legislação infraconstitucional. No espaço destinado à proteção dos
pedestres, na faixa de segurança para a proteção do trânsito de veículos.
15
Na Comunidade Valenciana, na Espanha, a Ley 4, de 30-6-2004, regulamentou as diretrizes de
ordenação do território e da paisagem para toda a província.
16
União, Estados e Municípios de acordo com o artigo 18, 25 e 30 da Constituição Federal.
17
Lei Federal n. 10.257, de 10-7-2001.
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A cidade é um fenômeno vivo, no qual as fronteiras entre o econômico, o
social e o político não param de se recompor, em permanente expansão e
transformação. É obra de agentes ou atores sociais, que operam por
impulsos sucessivos, formando, de maneira relativamente descontínua,
partes do espaço. A cidade se constrói através de continuidades, rupturas,
transformações e, principalmente, através das diferenças. A diferenciação
do espaço urbano reflete também uma diferenciação do social. Enquanto
sujeitos da construção do espaço urbano encontramos os empreendedores
de loteamentos, os empresários da construção civil e outros setores da
economia, o poder público nas diversas esferas de governo e, antes de
tudo, os moradores, que mais que meros espectadores, usuários ou
consumidores, são verdadeiros atores. A construção do espaço urbano
envolve os processos de parcelamento e ocupação do solo, porém a cidade
só se conforma e se realiza na medida em que o seu espaço é apropriado
pelos cidadãos através do uso do solo. Na base do processo de
crescimento urbano encontramos o direito de propriedade e o direito de
construir, que não são absolutos, já que o primeiro é subordinado a uma
função social, e o segundo ao direito de vizinhança e à legislação
urbanística. O modo pelo qual as cidades crescem no Brasil tem sido
marcado pela privatização dos benefícios da urbanização e pela
marginalização das populações mais pobres, historicamente excluídas dos
bens e serviços produzidos pela sociedade. Cabe destacar que uma parcela
significativa da cidade é construída à margem da legislação, seja através da
implantação e ocupação de loteamentos irregulares ou pela formação de
vilas e favelas. Da localização das atividades como privilégio de poucos A
cidade tem como papel fundamental atender a uma necessidade básica do
ser humano, que é o trabalho, função urbana que se realiza através das
atividades econômicas: comerciais, industriais e serviços. Estas atividades
determinam o dinamismo do espaço urbano, interferem no preço dos
terrenos, influem no crescimento e na conformação do espaço e pautam o
cotidiano da cidade. Dentro de um processo de localização onde a
proximidade torna-se fator preponderante, inúmeras atividades,
principalmente as de comércio e serviços, tendem à centralização e
conformam os centros urbanos – polos e lugares privilegiados de trabalho,
do consumo e das trocas, a partir dos quais se estrutura o ir e vir cotidiano
18
das pessoas na cidade.
Esse dever de proteção da cidade e dos elementos referenciais que a compõem vai
muito além das normas jurídicas e regras de competência enquanto ente federativo.
Decorre da condição mesma da cidade enquanto parte orgânica do município.
Organicamente, então, não há como dissociar do Município o dever de proteger a
paisagem urbana da cidade. Em realidade a proteção da paisagem urbana está
inserida no contexto jurídico como item de competência municipal. A aprovação de
projetos de edificação, o planejamento da cidade, a concessão de licenças, o
licenciamento ambiental são formas de exercício dessas competências de proteção.
Todavia, frequentemente, não se tem a noção da razão e da importância da estética
urbana, preferindo-se a gestão do espaço e o exercício do poder de polícia pautado
por outros fatores que não o interesse público de proteção de elementos do
18
RABENO,
Ricardo.
O
planejamento
da
cidade
e
http://www.metroplan.rs.gov.br/infoartigo.asp, acessado em 22-01-2006.
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gestão
urbana,
in
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patrimônio cultural como é o caso da paisagem urbana. Essa é a única justificativa
plausível, embora não razoável e sem base jurídica, que poderia explicar o processo
de desfiguração de transfiguração da paisagem urbana pelas quais as cidades
atravessam.
A poluição visual, a ocupação dos espaços públicos pelo comércio ambulante 19, a
aprovação de projetos arquitetônicos sem a consideração do entorno do local e a
inserção da edificação no cenário do lugar possuem exemplos espalhados por toda
a cidade e constituem provas inequívocas de que na atividade municipal de
licenciamento de obras e atividades, por exemplo, a paisagem urbana não é
relevante como fator de referência cultural. Muito embora exista legislação municipal
suficiente e adequada que impõe aos municípios coibir, fiscalizar e impedir a
indevida interferência na paisagem urbana, o que se vê é o agravamento das
questões relativas à poluição visual, comércio ambulante e edificação desmedida. A
preponderância dessa situação apenas reflete que o interesse público-aqui
representado pela proteção da paisagem urbana-não é observado, sequer é
protegido.
O que se percebe é que problemas de ordem social e econômica acabam por
interferir na política de gestão do espaço, dispersando o administrador local das
suas funções primordiais e essenciais. Sem desconsiderar as razões sócioeconômicas que impulsionam esse fenômeno global de ocupação dos espaços
públicos, a edificação desmedida ou o aumento da poluição visual é preciso que se
tenha presente o Estado Democrático de Direito que pressupõe organização
administrativa e legislativa, assim como o cumprimento das competências
constitucionais na execução de políticas públicas que é o fim primeiro do Estado.
De nada adianta aos municípios adentrarem na solução de questões outras que não
aquelas que são da sua competência, se cumprem precariamente executadas suas
atribuições constitucionais. Necessário que percebam os problemas da cidade.
Necessário que tais problemas sejam equacionados enquanto questões de interesse
público, difuso. No caso da estética urbana é preciso que os municípios passem a
19
O simples fato de os comerciantes informais exercerem suas atividades de forma não itinerante é
um contra-senso, na medida em que contraria a própria natureza da função.
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considerá-la como fator de proteção e, posteriormente, como fonte de geração de
identidade dos habitantes, bem como fonte de geração de recursos, por meio da
exploração do turismo, por exemplo, tal como ocorre na cidade de Barcelona.
Considerações finais
Os espaços que formam a paisagem urbana funcionam como elementos de
conhecimento, de convivência e de transgressão. Espaços de cidadania merecem
proteção, já que a história da cidade ali se inscreve e se escreve. São espaços de
significativa referência pela relevância e memória para a cidade. As imagens que
armazenam ou evocam a memória levam a reviver o passado, dentro de um
contexto que dá sentido ao presente e constrói o futuro qualificado e sustentável.
Esses interesses, que representam interesse público e difuso, demandam a atuação
do Estado para os proteger.
Como representativos dos interesses da comunidade, resumindo o interesse público
e coletivo, são preponderantes a qualquer outro que não esteja respaldado pelo
ordenamento jurídico. Há, portanto, o dever de agir da administração pública para
fazer valer a legislação, especialmente no que pertine à poluição visual, ocupação
dos espaços públicos, proteção da paisagem urbana, bem como no licenciamento
de obras e atividades.
Ao admitir situações em desrespeito à paisagem urbana, há prevalência de
interesses que podem ser coletivos, mas não são preponderantes como interesse
público. O que se pode concluir é que nas grandes cidades brasileiras os municípios
exercem o papel constitucional de forma ambivalente.
Em realidade, consolidadas situações como aquelas acima referidas. Ocorre
inversão dos valores relativos à competência municipal. Isso porque o Município
acaba justificando a sua conduta em questões sociais e econômicas na tentativa de
solucionar outras da competência constitucional alheia. Deixa, por isso, de exercer
competência própria no que tange à ordenação do território, gestão dos espaços
urbanos, preservação do patrimônio cultural e licenciamento de obras e atividades.
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Diagnosticado o problema, necessário que as administrações públicas municipais se
conscientizem da importância da proteção da paisagem urbana como elemento de
referência de identidade local. Para tanto é preciso que atuem de forma a impor a
legislação municipal e exerçam o poder de polícia por meio de ações fiscalizatórias.
Com isso, reforçados os vínculos dos cidadãos com a cidade e a auto-estima dos
habitantes, os municípios ainda poderão colher frutos dessa política administrativa
por meio do incentivo ao turismo urbanístico, a exemplo da tendência em muitas
cidades ao redor do mundo.
Referências
ALMANDRADE Antônio Luiz M. Andrade. Disponível em: http://www.umacoisa
eoutra.com.br /cultura/cidade.htm Acesso em: 29-4-2012.
BRASIL. Decreto-lei n. 25, de 30 de novembro de 1937.
______. Constituição Federal de 1988.
______. Lei Federal n. 6938, de 31 de agosto de 1981.
______. Lei Federal n. 7347, de 24 de julho de 1985.
______. Lei Federal n. 10.257, de 10-7-2001.
ESPANHA. Ley n. 4, de 30-6-2004.
BENJAMIN. Walter. In: KOTHE, F. (org). Paris, capital do século XIX e a Paris do
segundo império em Baudelaire in Walter Benjamin. Ática: São Paulo, 1985.
BRASIL PINTO, Antônio Carlos. A paisagem urbana. In: XII Congresso Nacional
do Ministério Público. Fortaleza, 1998.
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CALDEIRA, Teresa Pires do Rio. Cidade de muros. Crime, segregação e cidadania
em São Paulo. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php. Acessado em: 10-102005.
SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico. São Paulo: Revista dos Tribunais:
1999.
FILHO, Carlos Frederico Marés Souza. Bens culturais e sua proteção jurídica.
Porto Alegre: 1999.
RABENO, Ricardo. O planejamento da cidade e gestão urbana. Disponível em:
http://www.metroplan.rs.gov.br/infoartigo.asp. Acessado em: 22-01-2006.
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