Título: Focalização de Políticas Públicas: O Programa Bolsa Família como política
pública focalizada para superação da desigualdade e exclusão
Resumo: O desenvolvimento de programas e políticas têm se tornado uma das
estratégias adotadas pelos governos no combate a pobreza e à desigualdade social. O maior
desafio, no entanto, é direcionar o acesso aos indivíduos que realmente precisam de tais
iniciativas. É nesta perspectiva que este trabalho apresenta uma discussão sobre focalização
de políticas públicas, justificadas pelo grau de exclusão e desigualdade existente no país e
toma como exemplo o Programa Bolsa Família, o uso das ferramentas de seleção de seus
beneficiários e a articulação com programas desenvolvidos no âmbito federal como forma de
complementar as suas ações.
Palavras-Chave: Focalização de Políticas Públicas
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Focalização de Políticas Públicas: O Programa Bolsa Família como política pública
focalizada para superação da desigualdade e exclusão
Edilma Moreira Gabriel
Clarisse Drummond Martins Machado
Raquel Loureiro Oliveira
Introdução
A desigualdade social e de renda são traços marcantes da sociedade brasileira e sua
superação requer a articulação de estratégias adequadas e o esforço de todos os entes
federados, além do engajamento da própria sociedade. O desenvolvimento de programas e
políticas têm se tornado uma das estratégias adotadas pelos governos no combate a
pobreza e à desigualdade social. O maior desafio, no entanto, é direcionar o acesso aos
indivíduos que realmente precisam de tais iniciativas.
Seguindo tendências mundiais, as políticas públicas no Brasil têm avançado no
sentido de focalizar o público para o qual os programas foram criados, como forma de
qualificar e aperfeiçoar os seus resultados. Para tanto, o Governo Federal têm investido na
criação e no uso adequado de instrumentos que permitem identificar, localizar, classificar e
selecionar as famílias com perfil para ingresso em suas políticas públicas, cujo maior
expoente hoje é o Programa Bolsa Família (PBF).
Uma das principais características desse programa é o forte grau de focalização que
logrou alcançar, desde sua criação, em outubro de 2003, e a sua pertinente integração com
outras políticas e programas que buscam o desenvolvimento das capacidades produtivas e
intelectuais das famílias beneficiadas, visando à sua emancipação econômica em médio e
longo prazo, através de programas complementares a transferência de renda.
É nesta perspectiva que este trabalho apresenta uma discussão sobre focalização de
políticas públicas, justificadas pelo grau de exclusão e desigualdade existente no país e toma
como exemplo o Programa Bolsa Família, o uso das ferramentas de seleção de seus
beneficiários e a articulação com programas desenvolvidos no âmbito federal como forma de
complementar as suas ações. Esse artigo é composto de cinco sessões. A primeira relata o
panorama da desigualdade no Brasil; a segunda descreve os programas de transferência de
renda já desenvolvidos, com destaque para o PBF; a terceira discute a importância da
focalização das políticas públicas para a superação da pobreza; a quarta apresenta as
principais ferramentas utilizadas como forma de focalização de políticas públicas; e a quinta
sessão mostra a importância da articulação com outras ações e programas, paralelas às
políticas de transferência de renda, para superação da pobreza de forma focalizada.
1. Panorama da desigualdade e exclusão social do Brasil
Especialistas afirmam que "o Brasil não é um país pobre, mas extremamente injusto,
desigual e com muitos pobres", concluindo que “a origem da pobreza do Brasil não está na
falta de recursos, mas na má distribuição dos recursos existentes” (BARROS, 2001). A
enorme desigualdade na distribuição de renda é entendida, assim, como a causa
determinante da pobreza no país.
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A Síntese de Indicadores Sociais do IBGE1 reforça a desigualdade como característica
marcante da sociedade brasileira, ao mostrar que 1% dos brasileiros mais ricos acumula o
mesmo volume de rendimentos dos 50% mais pobres, e que os 10% mais ricos ganham 18
vezes a renda dos 40% mais pobres. Esse estudo ilustra ainda que a desigualdade de
rendimentos no Brasil acarreta outros prejuízos sociais, como por exemplo, que a metade
dos trabalhadores brasileiros ganha até dois salários mínimos e que mais da metade da
população ocupada não contribui para a Previdência. Além disso, 80% dos domicílios dos
10% mais ricos têm saneamento adequado, contra um terço dos 40% mais pobres e, entre
os 40% mais pobres, mais de 30% de empregados não têm carteira assinada, enquanto
entre os 10% mais ricos esse número é de 8% (IBGE, 2002)
A partir da Constituição de 19882 o fenômeno da pobreza ganhou status e dimensão
de problema nacional, compromisso que foi estendido às três esferas de governo, e também
à sociedade. A Nova Carta estabeleceu o compromisso de erradicar a pobreza, a
marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais, sendo competência comum
da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, o combate às suas causas, fatores de
marginalização e a promoção da integração social dos desfavorecidos (CF/88, Art. 23, Inc X).
Antes disso, a pobreza era tratada de forma isolada e setorial, muitas vezes,
filantropicamente.
Os avanços nos marcos legais e a eficácia dos programas e políticas sociais, contudo,
ainda não decretaram o fim da pobreza no Brasil. Ela persiste de forma cruel e violenta nos
bolsões das grandes cidades e de forma rústica e simples, nos interiores. Alguns teóricos
têm defendido que para um enfrentamento eficaz, é preciso que a pobreza deixe de ser
percebida enquanto fenômeno a ser erradicado e passe à condição de problema a ser
abolido (CAMPBELL, 2004). Esta idéia parte do princípio de que nenhum cidadão pode ter
seus direitos violados, e isto inclui a garantia de não-pobreza e de não-miséria, cabendo
indenização pelo Estado sempre que houver violação dos direitos fundamentais
constitucionais.
A redução da desigualdade de renda tem sido proporcionada, dentre outros fatores,
pela eficácia de algumas estratégias de enfrentamento à pobreza adotadas pelo Governo
Federal, como o salário mínimo, a aposentadoria rural, a reforma agrária e, mais
recentemente, os programas de transferência de renda, cujo maior expoente é o Programa
Bolsa Família3.
2. Programas e políticas de transferência no Brasil
As duas primeiras propostas de renda mínima no Brasil datam da década de setenta.
Nesta época, os desenhos destas políticas já traziam a perspectiva redistributivista e a idéia
de focalização. A primeira, implicava transferir renda das camadas mais privilegiadas para as
camadas menos favorecidas, e a segunda procurava destinar os benefícios às camadas da
população que mais deles necessitam, identificados por meio de instrumentos desenhados
especificamente para isto.
A partir de 1995, programas de renda mínima vinculados à educação foram
implementados em duas cidades do estado de São Paulo, Campinas e Ribeirão Preto, e no
Distrito Federal, sede do governo. Em 2001, o Governo Federal desenvolveu suas próprias
experiências de transferência de renda, como foi o caso do Programa de Erradicação do
Trabalho Infantil (PETI)4, Agente Jovem5 e outros programas de transferência de renda, cujo
o atendimento também era direcionado a membros isolados dentro do núcleo familiar.
3
Posteriormente, em outubro de 2003 o governo realizou a unificação de alguns
programas federais de transferência de renda, criando o Programa Bolsa Família. Antes da
criação do PBF, o Governo Federal tinha quatro grandes programas nacionais de
transferência condicionada de renda, a saber, Bolsa Escola, Cartão Alimentação, Bolsa
Alimentação e Auxílio-Gás, cuja focalização era o mesmo grupo de famílias pobres. O
objetivo principal na unificação era eliminar ineficiências e duplicidades nas funções
administrativas e atender todos os membros da família, assim como melhorar a qualidade do
gasto público nas políticas sociais. As reformas que culminaram na criação do Bolsa Família
buscavam ainda promover a integração horizontal dos programas anteriores e um
complemento mais forte aos programas locais, já que estados e governos locais, por vezes,
também possuíam seus próprios programas.
Além de otimizar os procedimento de gestão e eliminar a sobreposição de público alvo
dos programas condicionados de renda, o Programa Bolsa Família compõe a estratégia do
governo brasileiro para o fortalecimento da agenda de combate à pobreza. Ele articula
políticas sociais que antes estavam setorializadas visando à emancipação sustentada das
famílias. O Programa está presente em 5.564 municípios brasileiros e no Distrito Federal,
beneficiando mais de 11,1 milhões de famílias, as quais são selecionadas mediante critérios
de focalização que priorizam o contingente sócio-econômico mais vulnerável do país.
O PBF é composto pela articulação de três dimensões essenciais à superação da
fome e da pobreza: (i) a primeira refere-se ao alívio imediato da pobreza, por meio da
transferência direta de renda às famílias pobres e extremamente pobres; (ii) a segunda está
relacionada ao acesso das famílias aos direitos sociais básicos de saúde e educação, se
tornando um compromisso das famílias para permanecer no Programa, as chamadas
condicionalidades; e (iii) a terceira dimensão é o apoio ao desenvolvimento das famílias, por
meio de programas complementares à transferência de renda, isto é, políticas e ações
desenvolvidas pelas três esferas do governo e por iniciativas da sociedade civil, de modo que
os beneficiários do PBF consigam reduzir ou superar a situação de vulnerabilidade e de
pobreza em que se encontram.
Embora o PBF possua uma estrutura dimensional que possibilite a redução da
pobreza, a eficácia de suas ações depende em grande parte da qualidade e da confiança
das informações que são disponibilizadas.
A insuficiência desses insumos estratégicos cria um quadro que possibilita a
concessão de benefícios indevidos que, entre outros efeitos, desvia o foco do programa e o
custeio de suas ações. Para evitar essas ocorrências, é importante a adoção de
procedimentos contínuos de monitoramento da fidedignidade das informações utilizadas
como referência. No caso do Bolsa Família a adoção de procedimentos para qualificar suas
ações se deu pelo uso das informações registradas no Cadastro Único, de famílias pobres e
extremamente pobres, e por meio da comparação de seus dados com os de outros registros
administrativos e auditorias que têm sido incorporadas à rotina de processamento das
informações cadastrais como forma de focalizar seu público.
3. Focalização de políticas públicas para superação da desigualdade e exclusão
A focalização tem sido uma forte tendência no desenho de políticas públicas no Brasil,
em oposição à proposta universalista. A oposição entre estas duas tendências, pode se
revelar falsa. Ora, se uma política prioriza o atendimento de todos os seus pobres, isto é
universalização, mas também, e ao mesmo tempo, focalização, já que alcança somente os
pobres.
4
A universalidade de políticas e programas, em um de seus entendimentos, é
associada à garantia de direitos sociais que, de outra forma, não seriam alcançados. O
discurso da focalização, por sua vez, se ampara na justificativa da busca do bom
desempenho pelo Estado, o qual se relaciona aos conceitos de eficácia, eficiência e
efetividade, donde “eficácia é a capacidade de realizar objetivos, eficiência é utilizar
produtivamente os recursos, e efetividade é realizar a coisa certa para transformar a situação
existente” (REIS, 2007).
Num terceiro entendimento é defendida uma conjugação eficiente entre
universalização e focalização como meio seguro para implementar a justiça social.
A promoção de políticas sociais efetivas e duradouras é determinante para a
resolução de questões históricas e persistentes, como é o caso da pobreza. Combater a
pobreza e a desigualdade requer a identificação e o conhecimento do público que se
pretende atender, o qual, muitas vezes, não é alcançado pelas ações do governo, ao mesmo
tempo em que cidadãos com necessidades menos urgentes são equivocadamente
contemplados.
A focalização é uma tendência que tem respondido bem à dificuldade que os setores
mais vulneráveis da população têm de acessar as políticas públicas voltadas para o
atendimento de suas necessidades. O uso de políticas focadas como forma de reduzir gastos
e, ao mesmo tempo, obter melhores resultados, é também uma estratégia recomendada
pelas principais instituições financiadoras de políticas públicas em países do Terceiro Mundo,
como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Para o exercício da focalização em políticas públicas, é crucial o desenvolvimento de
estruturas que concentrem informações acerca do perfil socioeconômico das famílias pobres,
bem como de suas necessidades prioritárias. O Governo Federal tem investido na criação de
instrumentos, índices, bancos de dados e outras ferramentas que auxiliam na identificação,
focalização, avaliação e monitoramento das políticas públicas, como é o exemplo de alguns
indicadores sintéticos, como o Cadastro Único (CadÚnico), o IDF (Índice de Desenvolvimento
da Família) e os diagnósticos e registros do acompanhamento das famílias produzidos pelos
CRAS (Centro de Referência de Assistência Social), além dos dados nacionais do IBGE e
PNAD6.
4. Ferramentas de focalização de políticas públicas
Identificar o público que, de fato, deve ser beneficiado com programas sociais por
meio de ferramentas de focalização, tem se tornado tarefa crucial para a avaliação dos
objetivos dos programas governamentais e para a verificação do grau de eficiência e alcance
que apresentam.
Segundo dados do IPEA7, há evidências de melhorias nos mecanismos de seleção e
controle dos programas desenvolvidos no Brasil. Neste campo, o Programa Bolsa Família
tem avançado de forma satisfatória, com o estabelecimento de rotinas de verificação de
consistência cadastral, modificação dos formulários de inscrição, criação de uma rede
pública de fiscalização envolvendo Ministérios Públicos, Corregedoria-Geral da União (CGU)
e Tribunal de Contas da União (TCU). Da mesma forma, o aperfeiçoamento de mecanismos
de participação e controle no nível municipal, por meio do estabelecimento das Instâncias de
Controle Social do PBF, e o estabelecimento de canais de comunicação direta entre
beneficiários e potenciais beneficiários junto às instâncias de gestão do PBF, têm contribuído
para difundir informações e minorar os erros de focalização. (MEDEIROS, 2007)
5
A utilização de instrumentos de focalização no âmbito do PBF é considerada
determinante não só para beneficiar as famílias mais vulneráveis na transferência de renda,
mas para articular programas complementares que proporcionem a sua emancipação. O
PBF utiliza instrumentos que permitem identificar o perfil socioeconômico das famílias e suas
necessidades prioritárias a serem atendidas, tais como: o Cadastro Único, principal fonte de
informações do programa, o Índice de Desenvolvimento da Família (IDF) e os diagnósticos e
registros do acompanhamento das famílias, produzidos pelos Centros de Referência de
Assistência Social (CRAS).
A seguir, segue o detalhamento dos instrumentos disponíveis para a focalização de
políticas públicas utilizados pelo PBF e pelos demais programas desenvolvidos nos âmbitos
federal, estadual e municipal.
a) Cadastro Único (CadÚnico)
O CadÚnico é uma base nacional que reúne os dados socioeconômicos das famílias
com renda mensal de até meio salário mínimo per capita (R$ 190,00, ou aproximadamente
US$ 95) ou renda mensal familiar de até três salários mínimos (R$ 1.140,00, ou
aproximadamente US$ 570) com o objetivo de registrar as famílias em situação de pobreza
de todos os municípios brasileiros que devem ser beneficiadas por programas sociais.
As informações são coletadas pelas prefeituras municipais e permitem a identificação
de potenciais beneficiários dos programas sociais. Ela é constituída por grupos de
informações cuja as principais são: (a) identificação da família e das pessoas que a
compõem; (b) características familiares; (c) identificação da residência e de suas
características; (d) renda da família; (e) gastos da família; e (f) informações sobre
propriedades e participação em programas sociais.
Trata-se de um importante instrumento que embasa a formulação e a gestão das
ações do poder público. As informações sobre a situação do domicílio (próprio, alugado,
cedido ou invasão), o tipo do domicílio (casa, apartamento ou cômodos), infra-estrutura,
(saneamento ou pavimentação), por exemplo, contribuem para a formulação de políticas
habitacionais específicas. As informações sobre a escolaridade de cada membro da família
ajudam na formulação de políticas educacionais e na identificação das pessoas que
demandam cursos de alfabetização e de capacitação de jovens e adultos. Em muitos casos,
não se trata de implantar novas ações ou formular políticas, mas de ampliar o alcance das
políticas e programas que já existem.
Além de auxiliar na formulação de políticas e programas, as informações contidas no
CadÚnico são utilizados pelo PBF e outros programas sociais, tais como, o Programa de
Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), Tarifa Social de Energia Elétrica, entre outros, como
instrumento de focalização de suas demandas.
b) Índice de Desenvolvimento da Família (IDF)
O IDF, surgiu da necessidade de se ter um indicador que, além de levar em
consideração diversas dimensões da pobreza, como o Índice de Desenvolvimento Humano
(IDH)8, pudesse ser construído para cada família individualmente, com o objetivo de produzir
um indicador sintético das necessidades de cada família. Assim, o IDF permite calcular o
nível de desenvolvimento de uma família e agregar dados sobre o grau de desenvolvimento
de bairros, territórios, municípios, estados e países, podendo ser usado tanto em
comparações em nível individual (entre famílias), quanto em nível agregado (entre regiões ou
grupos demográficos).
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O IDF trabalha informações de uma única fonte, o Cadastro Único, que tem suas
variáveis como referência para a construção do índice. Isto significa que, as variáveis do
cadastro é que servem de referência para a construção do índice e que as comparações
entre IDF de famílias diferentes só são viáveis dentre aquelas cadastradas. Esse índice
trabalha com seis dimensões: Vulnerabilidade decorrente da composição familiar9; Acesso
ao Conhecimento10; Acesso ao Trabalho11; Disponibilidade de Recursos12; Desenvolvimento
Infantil13; e Condições Habitacionais14.
c) Diagnósticos e registros do acompanhamento produzidos pelos (CRAS)
Os CRAS15, espaços de referência da proteção social básica e “porta de entrada” dos
usuários à rede socioassistencial16, também constituem pontos focais de geração e
disseminação de informação sobre as vulnerabilidades e potencialidades presentes no
território a ele referenciado. Constituem fonte de informações os registros de
acompanhamento das famílias e os dados decorrentes da vigilância social.
Na execução das atividades de acompanhamento das famílias, a equipe do CRAS
realiza um diagnóstico da realidade local, por meio de entrevistas com as famílias, visitas
domiciliares e grupos de acompanhamento, e levanta as situações de vulnerabilidade social
que podem afetar negativamente ou potencializar o fortalecimento de vínculos familiares e
comunitários.
Em todas as atividades desenvolvidas pelo CRAS, são colhidas informações
importantes sobre as vivências de cada família, seus valores, crenças e particularidades, e
dados sobre a cultura da comunidade, que podem servir para a adequação da oferta de
serviços sociais na localidade às suas necessidades e para encaminha-las às ações
governamentais existentes no município. O CRAS funciona como instrumento integrador das
políticas no âmbito local, como a articulação do PBF com programas e ações
complementares desenvolvidas para atender de forma otimizada as famílias vulneráveis do
município.
A conjugação de esforços e a utilização de ferramentas diversificadas, ainda que
busquem o mesmo público, como é o caso das apresentadas anteriormente, são favoráveis
para o alcance dos objetivos dos programas que utilizam suas informações, já que estas
ferramentas se complementam quando a avaliação dos seus dados é realizada
conjuntamente.
5. Focalização de programas na perspectiva de complementar as políticas de
transferência de renda
A pobreza é considerada um fenômeno complexo e multidimensional. Isto significa
que ela não pode ser resumida à falta de renda para a obtenção de bens e serviços, pois se
relaciona também à falta de acesso a direitos sociais constitucionais básicos e,
principalmente, a impossibilidade do indivíduo de realizar suas escolhas.
É nesta perspectiva que o Programa Bolsa Família se estrutura em três dimensões
distintas e focaliza suas ações não apenas na seleção das famílias para o recebimento do
benefício em dinheiro, mas também ao condicionamento do acesso aos direitos básicos de
saúde e educação e a priorização da participação das famílias atendidas em políticas e
programas que promovam a melhoria da qualidade de vida e emancipação.
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A emancipação das famílias atendidas pelo PBF está ligada ao desenvolvimento e
identificação de recursos econômicas, culturais e naturais específicas de cada localidade e à
oferta de oportunidades para o desenvolvimento de suas capacidades. E se configura na
articulação de programas e ações complementares desenvolvidos pelas três esferas do
governo e a sociedade civil que focaliza prioritariamente as famílias atendidas pelo Bolsa
Famílias em seus programas, já que o seu público é caracterizado como o de maior
vulnerabilidade social.
Tal articulação é realizada com o objetivo o acesso das famílias as ações e políticas
setoriais relacionadas à geração de trabalho e renda, acesso ao conhecimento, condições
habitacionais, direitos sociais, desenvolvimento local, dentre outras.
Para tanto, e assim como o Bolsa Família, os programas desenvolvidos nas outras
esferas do governo utilizam ferramentas para identificação e garantir o atendimento de seu
público, como o Cadastro Único.
A utilização das ferramentas de focalização facilita a articulação desenvolvida pelo
Ministério do Desenvolvimento Social (MDS)17 com os outros entes federados, para que o
público do Bolsa Família acessem às políticas e programas emancipatórios e, ao mesmo
tempo, possa evitar a sobreposição de demanda e de esforços, já que a maioria dos
programas sociais são focalizados nas famílias mais vulneráveis do país. Hoje, os principais
programas articulados pelo MDS com foco na mesma demanda são:
a) Programa Brasil Alfabetizado
O Programa Brasil Alfabetizado (PBA) foi criado em 2003 pelo Ministério da Educação
(MEC) e tem o objetivo de capacitar alfabetizadores e alfabetizar cidadãos com 15 anos ou
mais, que não tiveram oportunidade, ou foram excluídos da escola, antes de aprenderem a
ler e a escrever.
O Programa é coordenado, fiscalizado e conduzido pela Secretaria de Educação
Continuada, Alfabetização e Diversidade, do Ministério da Educação (Secad/MEC), e seus
recursos são garantidos pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
(FNDE/MEC), com transferência para estados, municípios, empresas, universidades,
organizações não governamentais e instituições civis parceiras.
Tendo em vista a persistência dos níveis de analfabetismo em todas as regiões de
nosso país e marcadamente nas camadas mais pobres e, por sua vez, público do Bolsa
Família, o MDS se articulou com o MEC, com os gestores municipais e as Instâncias de
Controle Social para que as ações voltadas para amenização do analfabetismo alcançasse
prioritariamente o público atendido por ele.
b) Projeto de Promoção do Desenvolvimento Local e Economia Solidária - PPDLES
O desafio de implementar políticas que privilegiassem as formas de organização
social e produção própria dos trabalhadores fez surgir, em março de 2006, o denominado
“Projeto de Promoção do Desenvolvimento Local e Economia Solidária”.
Esse projeto tem por objetivo central a promoção de ações de fomento e apoio ao
desenvolvimento local solidário, por meio de Agentes de Desenvolvimento Solidário (ADS)18
para a geração de trabalho e renda, apoiando a organização de empreendimentos coletivos
solidários. Estas ações são desenvolvidas pelo Ministério do Trabalho (MTE) em articulação
com o MDS e Ministério do Meio Ambiente (MMA) e focalizam os arranjos produtivos
formados por membros de famílias vulneráveis beneficiadas com Bolsa Família.
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c) Projeto Juventude Cidadã
O Juventude Cidadã, voltado para jovens de famílias com renda mensal per capita de
até ½ salário mínimo, é uma modalidade do Programa Nacional de Estímulo ao Primeiro
Emprego (PNPE), do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE). Seu objetivo é oferecer
oportunidades de qualificação social e profissional, expandindo as possibilidades de inserção
e permanência de jovens no mercado de trabalho. Para ter acesso ao financiamento, os
municípios devem inserir pelo menos 30% do público capacitado no mercado de trabalho19.
O público prioritário do Juventude Cidadã é composto por jovens com idade entre 16 e
24 anos, em sua maioria com escolaridade inferior ao ensino médio completo, que não
tenham tido vínculo empregatício anterior e que façam parte de famílias beneficiadas com o
Bolsa Família.
d) Programa “Luz para todos”
O programa “Luz para todos”, coordenado pelo Ministério de Minas e Energia (MME),
com a participação da Eletrobrás, objetiva levar energia elétrica para 10 milhões de pessoas
do meio rural, até 2008. A ligação da energia elétrica até os domicílios é gratuita e inclui a
instalação de três pontos de luz e duas tomadas em cada residência.
A gestão do Luz para Todos é partilhada com os órgãos interessados: governos
estaduais, distribuidoras de energia, ministérios, agentes do setor e comunidades. Com os
governos estaduais, foram assinados protocolos de adesão ao programa. Além de
participarem da gestão do Programa, os governos estaduais também entram com recursos
para a eletrificação das comunidades.
A partir da possibilidade de partilha, o MDS firmou Acordo de Cooperação com o MME
com o objetivo de articular o acesso das famílias mais vulneráveis, compartilhando bases de
dados e outras informações que contribuam para a implementação e integração dos
programas.
e) Programa Nacional do Biodiesel
O programa nacional do Biodiesel tem por objetivo à estruturação socioeconômica do
público da agricultura familiar. Estes agricultores recebem assistência técnica, crédito e
capacitação para que sejam inseridos nos arranjos produtivos da produção de mamona,
matéria-prima do biodiesel. Estas ações são realizadas por meio da articulação do MDS e do
Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), para o atendimento prioritário dos agricultores
que sejam beneficiários do PBF.
A integração dessas ações contribui, ao mesmo tempo, para aumentar a renda das
famílias e fortalecer os pólos de produção de oleaginosas no nordeste brasileiro.
Os recursos que serão disponibilizados beneficiarão mais de 200 mil agricultores
familiares que têm contratos de venda de matéria-prima para as usinas produtoras de
biodiesel.
f) Programa “Tarifa Social”
A Tarifa Social de Energia Elétrica é um programa do Mistério de Minas e Enegia
(MME) que concede descontos de até 65% na conta de luz às famílias de baixa renda e
baixo consumo de energia elétrica. Para ter direito ao benefício, a família deve atender a
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uma das seguintes condições: Apresentar média de consumo mensal de energia elétrica,
calculada com base na média dos últimos 12 meses, inferior a 80 kWh, não sendo registrado,
nesse período, mais de um consumo superior a 120 kWh, independente da renda; e possuir
renda inferior a R$ 120,00 per capita, mantendo a média de consumo entre 80 e 220 kWh
(ou o limite regional), calculado com base na média dos últimos 12 meses. Para focalizar as
famílias de baixa renda e atendé-las com a “Tarifa Social” o MME se articulou com o MDS
para identificar no Cadastro Único as que apresentam renda mensal de até R$ 120,00 por
pessoa.
g) Articulação do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(PRONAF) e dos Programas de Microcrédito do Banco do Nordeste (BNB) com o PBF
Tendo em vista a realidade e as dificuldades enfrentadas pelos agricultores familiares
do sertão nordestino brasileiro, em especial o estado do Ceará20, um grupo coordenado pela
Casa Civil com representantes do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), Ministério do
Desenvolvimento Agrário (MDA), Ministério do Trabalho (MTE) e Banco do Nordeste (BNB)
implementaram um projeto piloto de integração do Programa Bolsa Família com o PRONAF
Grupo B e os Programas de Microcrédito do BNB, por meio do Crediamigo Comunidade
(urbano) e do Agroamigo (rural) no estado do Ceará. Este piloto tem como objetivo o
desenvolvimento das famílias beneficiárias do PBF, agricultores familiares, por meio da
inclusão nos programas de microcrédito que estimulam a pequena produção, a formatação
das cadeias, arranjos produtivos e sua articulação com mercados mais amplos.
Essa experiência servirá como referência para implantação de novos projetos e
parcerias na redução da desigualdade social no meio rural brasileiro.
6. Considerações finais
Políticas públicas são ações que visam garantir o acesso efetivo da população aos
direitos constitucionais que, muitas vezes, são exercidos apenas pelos cidadãos que
dispõem de mais recursos. Uma política pública deve ser pensada a partir do diagnóstico dos
problemas que demandam intervenção governamental. O diagnóstico representa uma leitura
da realidade, ou seja, a compreensão e a sistematização dos problemas e necessidades das
famílias, assim como o conhecimento de suas características culturais e socioeconômicas.
A garantia dos mínimos sociais por parte do Estado, viabilizada por políticas públicas,
especialmente por transferências condicionadas de renda, é hoje uma ação consolidada,
fundamental e necessária em países marcados por desigualdades econômicas profundas,
como o Brasil.
Neste contexto é criado o Programa Bolsa Família que se tornou referência de política
intersetorial, transversal e focalizada ao promover o acesso à renda de forma condicionada,
aliada à oferta de serviços de educação e saúde e a participação em programas
emancipatórios que visam à melhoria da qualidade de vida da população de baixa renda. O
Bolsa Família também inova ao superar o falso dilema universalidade versus focalização, na
medida em que distribui o benefício a todas as famílias pobres (universalismo) ao mesmo
tempo promove ações focalizadas, atendendo demandas específicas, registradas no
Cadastro Único.
É importante ressaltar ainda, que as referências realizadas ao Bolsa Família não são
apenas ao seu modelo, aliando a transferência de renda aos esforços em torno da
articulação e focalização de políticas e programas que proporcione o desenvolvimento das
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famílias mais, principalmente, a sua contribuição na redução da taxa de pobreza no Brasil.
Segundo a Fundação Getúlio Vargas (FGV) a pobreza atingiu o menor patamar desde que
esse indicador começou a ser medido por esta instituição em 1992. Os dados anunciados
pela FGV mostram que o percentual da população que vivia com renda per capita mensal de
até R$ 121,00, acima do que é considerado limite de pobreza, foi de 22,77% em 2005,
enquanto este índice chegou a 35,16% há 14 anos. Esta é uma evidência de que o desenho
focalizado do Programa, a integração de esforços e maior transparência são fundamentais
não só para garantir a qualidade de gestão do Programa, mas para o alcance dos seus
objetivos.
1
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA – IBGE tem como missão institucional retratar o
Brasil, com informações necessárias ao conhecimento da sua realidade e ao exercício da cidadania, sendo
para tanto responsável pela produção, análise e disseminação de informações estatísticas (demográficas,
econômicas e sociais), geográficas, cartográficas, geodésicas e relativas aos recursos naturais e ao meio
ambiente.
2
Instrumento legal que rege as leis que asseguram o exercício dos direitos coletivos e individuais, a liberdade,
a igualdade e a justiça social como valores supremos e ao alcance todos os brasileiros.
3
Nota Técnica, Sobre a Recente Queda da Desigualdade de Renda no Brasil, IPEA, março/2007.
4
É um programa de transferência direta de renda do governo federal para famílias que possuem crianças e
adolescentes, na faixa etária dos 7 aos 15 anos de idade, envolvidos no trabalho precoce, consideradas
perigosas, penosas, insalubres ou degradantes. Para isso, o PETI concede uma bolsa às famílias desses
meninos e meninas em substituição à renda que traziam para casa. Em contrapartida, as famílias têm que
matricular seus filhos na escola e fazê-los freqüentar a jornada ampliada. Essas atividades foram
regulamentadas pela Portaria nº 20, de 13 de setembro de 2001, da Secretaria de Inspeção do Trabalho, do
Ministério do Trabalho e Emprego.
5
O Programa Agente Jovem tem como público alvo jovens de 15 a 17 anos em situação de vulnerabilidade e
risco social, que fazem parte de famílias com renda per capita de até ½ salário mínimo. Visa proporcionar
experiências práticas mantendo a sua permanência no sistema educacional e com a finalidade de inseri-lo no
mundo do trabalho. O Programa prioriza o atendimento a: jovens egressos de programas sociais, como o PETI;
os que estejam fora da escola, os oriundos de programas de atendimento a situações de exploração sexual e
os que estejam sob medida de proteção, aos quais se atribui o cometimento de atos infracionais (egressos ou
em liberdade assistida).
6
Programa Nacional por Amostra de Domicílios da Fundação IBGE, a Pnad vem sendo realizada desde 1967
com um duplo objetivo: suprir a falta de informações sobre a população brasileira durante o período
intercensitário realizado pelo IBGE (O senso é realizado a cada 10 anos); estudar temas insuficientemente
investigados ou não contemplados nos censos demográficos decenais.
7
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, mais conhecido como IPEA, é uma fundação vinculada ao
Ministério do Planejamento do Brasil e tem por finalidade realizar pesquisas, projeções e estudos
macroeconômicos.
8
O IDH, criado no início da década de 90 pelo conselheiro especial Mahbub ul Haq, é uma contribuição para
busca constante por medidas sócio-econômicas mais abrangentes, que incluam também outras dimensões
fundamentais da vida e da condição humana. Combina três componentes básicos do desenvolvimento humano:
a longevidade, que também reflete, entre outras coisas, as condições de saúde da população; a medida pela
esperança de vida ao nascer; a medida por uma combinação da taxa de alfabetização de adultos e a taxa
combinada de matrícula nos níveis de ensino fundamental, médio e superior; a renda; a medida pelo poder de
compra da população, baseado no PIB per capita ajustado ao custo de vida local para torná-lo comparável
entre países e regiões, através da metodologia conhecida como paridade do poder de compra (PPC).
9
Volume adicional de recursos que a família necessita pelo fato de possuir em sua composição gestantes,
crianças, portadores de deficiência e idosos.
10
Acesso à alfabetização, escolaridade ou qualificação profissional que, por sua vez, possibilita o acesso a
recursos financeiros (via mercado de trabalho) e não-financeiros (bens e serviços públicos).
11
Condições de utilização da capacidade produtiva como fonte de renda, considerando a disponibilidade de
trabalho (tempo na ocupação), a qualidade do posto de trabalho (formal ou informal) e a remuneração obtida
com o trabalho (em relação ao salário mínimo).
11
12
Condições de obtenção de renda para cada membro do grupo familiar e sua sustentabilidade (mercado de
trabalho ou transferências).
13
acesso a oportunidades para o pleno desenvolvimento das capacidades e potencialidades de cada criança.
Abrange aspectos como a proteção contra o trabalho precoce, o acesso à escola, o progresso escolar e a
mortalidade infantil.
14
Condições de vida de uma família, incluindo propriedade de imóvel, acesso à água, ao esgoto sanitário, à
coleta de lixo e à eletricidade.
15
O CRAS, também conhecido como “Casa das Famílias”, é uma unidade pública estatal localizada
estrategicamente em áreas de maior vulnerabilidade social do município, que presta serviços de proteção social
àqueles que a procuram e buscam atendimento social. O objetivo do desenvolvimento das atividades do CRAS
é prevenir o risco social, fortalecendo os vínculos familiares comunitários e promovendo a inclusão das famílias
nas políticas públicas, no mercado de trabalho e na vida em comunidade.
16
A rede socioassistencial é constituída pela rede de assistência social, juntamente com as redes de saúde,
educação, cultura, habitação, e outras. O conceito de rede socioassistencial pressupõe a articulação das ações
que se voltam ao destinatário da política de assistência social.
17
O Ministério do Desenvolvimento Social – MDS foi criado com o objetivo de promover o desenvolvimento
social e combater a fome visando a inclusão e a promoção da cidadania, garantindo a segurança alimentar e
nutricional, uma renda mínima de cidadania e assistência integral às famílias, por meio da gestão de políticas e
programas criados especificamente para estes fins.
18
Os ADS são atores selecionados pela comunidade para atuarem na identificação e articulação das
potencialidades locais, principalmente as econômicas, como, por exemplo, a identificação de cadeias
produtivas, o fortalecimento de organizações associativas, a promoção de complexos cooperativos, redes de
produção, beneficiamento, comercialização.
19
Em 2006, 63.155 jovens participaram de cursos de capacitação profissional, em diferentes áreas, como
administração, comunicação e marketing social, informática, turismo. Esses cursos foram oferecidos em 67
municípios, localizados em todas as regiões do Brasil.
20
O Estado do Ceará possui 4,5 milhões de pessoas na linha de pobreza - com renda equivalente a R$ 154 por
mês - o que representa aproximadamente 56,38% da população residente no Estado. Isso, registra a 6ª maior
proporção de pobres entre as 27 unidades da Federação, perdendo apenas para Alagoas, Maranhão, Piauí,
Pernambuco e Bahia. Apesar de elevado, o número absolutos de pobres no Estado caiu 5,61% entre 2004 e
2005. Isso representou a saída de 271.848 pessoas da linha de pobreza. Comparativamente, o Ceará
conseguiu reduzir mais o número de pobres que o Nordeste (-3,09%) e o Brasil (-4,49%) em um ano. Com o
desempenho, o Estado ficou na 11ª posição no País entre as unidades da federação em redução da pobreza.
7. Bibliografia
BARROS, Ricardo Paes de, Henriques, Ricardo & Mendonça, Rosane, In: "A Estabilidade Inaceitável:
Desigualdade e Pobreza no Brasil" – Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas, IPEA, 2001.
BARROS, Ricardo Paes de, Carvalho de, Mirela & Franco, Samuel, In: O Índice de Desenvolvimento da Família
(IDF) - Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas, IPEA. Rio de Janeiro
CAMPBELL, Tom – A Pobreza Como Violação dos Direitos Humanos: Justiça Global, Direitos Humanos e As
Empresas Multinacionais. In: Pobreza E Desigualdade no Brasil – Traçando Caminhos Para a Inclusão
Social. Org: Jorge Werthein e Marlova Jovchelovitch Noleto, Brasília, UNESCO, 2004.
MEDEIROS, Marcelo, Brito, Tatiana & Soares, Fábio: “Programas Focalizados de Transferência de Renda no
Brasil” – IPEA, junho, 2007.
Ministério do Desenvolvimento Social – MDS. Perfil das Famílias Beneficiárias do Programa Bolsa Família. Brasília.
Dezembro, 2006.
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (2007), Módulo 6 da
Capacitação a Distância de Técnicos e Gestores do Programa Bolsa Família - “Programas Complementares”, Brasília.
Julho, 2007.
REIS, Liliane G. da Costa, - Administração - Noções Gerais, Conceitos básicos, In: www.rits.org.br, julho de
2007.
Relatório Sintético Sobre a Evolução dos Indicadores de Pobreza e Desigualdade no Ceará”, elaborado pelos
pesquisadores Flávio Ataliba Barreto e Carlos Alberto manso, do Laboratório de Estudos da Pobreza (LEP), do Curso
de mestrado em Economia (Caen), da Universidade Federal do Ceará (UFC). Para elaborar o levantamento, foram
utilizados dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad) de 2005, do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE).
12
Síntese de Indicadores Sociais do IBGE 2002
http://200.152.41.8/ascom/peti/info_peti.htm
http://www.mds.gov.br/secretarias/protecao_social_basica_juventude.pdf
http://pt.wikipedia.org/wiki/IPEA
http://www.race.nuca.ie.ufrj.br/ceae/ibge/indicadoresmetodologia.htm#idh
http://www.mds.gov.br/institucional/o-ministerio/missao
RESENHA BIOGRÁFICA
Edilma Moreira Gabriel – Técnica da Coordenação-Geral do Programa Bolsa Família –
Departamento de Gestão de Programas de Transferência de Renda – Secretaria Nacional de
Renda de Cidadania (SENARC) – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
Esplanada dos Ministérios, Bloco C, 4º andar, Sala 442. CEP 70.046-900. Brasília – DF –
Brasil. Telefone: (55 61) 3433-1217.
E-mail: [email protected]. Página na Internet: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia
Economista pela Universidade Universidade Federal da Paraíba, com especialização em
Gestão e Política de Organizações Não Governamentais pela Universidade de Brasília.
Atuou no Programa Providência de Elevação da Renda Familiar coordenando as concessões
de microcrédito aos empreendedores de baixa renda do Distrito Federal e Entorno.
Clarisse Drummond Martins Machado – Técnica da Coordenação-Geral do Programa Bolsa
Família – Departamento de Gestão de Programas de Transferência de Renda – Secretaria
Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) – Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome
Esplanada dos Ministérios, Bloco C, 4º andar, Sala 442. CEP 70.046-900. Brasília – DF –
Brasil. Telefone: (55 61) 3433-1217.
E-mail: [email protected]. Página na Internet: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia
Antropóloga pela Universidade de Brasília, com especialização em andamento pela mesma
instituição. Atuou como bolsista de Iniciação Científica em pesquisa sobre representações
sociais da violência, do Departamento de Sociologia/UnB/1998 e trabalhou na Fundação
Nacional do Índio/FUNAI.
Raquel Loureiro Oliveira – Técnica da Coordenação-Geral do Programa Bolsa Família –
Departamento de Gestão de Programas de Transferência de Renda – Secretaria Nacional de
Renda de Cidadania (SENARC) – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
Esplanada dos Ministérios, Bloco C, 4º andar, Sala 442. CEP 70.046-900. Brasília – DF –
Brasil. Telefone: (55 61) 3433-1215. E-mail: [email protected]
Página na Internet: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia.
Formação em Comunicação Social, bacharel em Jornalismo pelo Instituto de Educação
Superior de Brasília (IESB). Atuou como assessora na Secretaria Executiva do Ministério do
Trabalho e Emprego (MTE).
13
RESUMO
O presente artigo analisa a focalização do Programa Bolsa Família, com vistas à
transferência de renda e oferta de outras políticas públicas para a superação da
desigualdade e da exclusão social no Brasil. A focalização é viabilizada por meio da
utilização de instrumentos que permitem identificar o perfil socioeconômico das famílias e
suas necessidades prioritárias a serem atendidas, que são: o Cadastro Único, principal
ferramenta de informação do programa, o Índice de Desenvolvimento da Família (IDF) e os
diagnósticos e registros do acompanhamento das famílias, produzidos pelos Centros de
Referência de Assistência Social (CRAS).
A desigualdade social é uma característica marcante na sociedade brasileira. Estimase que 25% das famílias no Brasil vivam em situação de pobreza e 10% em extrema
pobreza, cuja situação não se restringe à insuficiência de renda, mas também à falta de
condições para uma existência digna. A promoção de maior integração das políticas sociais
constitui-se um desafio chave para a focalização de políticas públicas.
O PBF foi criado em outubro de 2003 e compõe a estratégia do governo brasileiro
para o fortalecimento da agenda de combate à pobreza. Uma das suas principais
características é o forte grau de focalização que logrou alcançar e a sua pertinente
integração com outras políticas e programas que complementam suas ações na busca do
desenvolvimento de capacidades produtivas e intelectuais das famílias beneficiadas.
Na perspectiva de que a pobreza é considerada um fenômeno complexo e
multidimensional, o PBF se estrutura em três dimensões distintas e focaliza suas ações não
apenas na seleção das famílias para o recebimento do benefício em dinheiro, mas também
ao condicionamento do acesso aos direitos sociais básicos de saúde e educação e a
priorização da participação em políticas e programas que promovam a melhoria da qualidade
de vida e a emancipação das famílias atendidas pelo Programa.
Nesse aspecto o Bolsa Família é utilizado como referência não apenas por possuir
modelo dimensional, aliando a transferência de renda aos esforços em torno da articulação e
focalização de políticas e programas que proporcione o desenvolvimento das famílias mais,
principalmente, a sua contribuição na redução da taxa de pobreza no Brasil.
Dados levantados pela Fundação Getúlio Vargas (FGV) apontam para a efetividade
da focalização do Programa Bolsa Família desenvolvida para a identificação de sua
demanda e articulação de programas. De acordo com a pesquisa da FGV, o percentual da
população pobre do Brasil diminuiu nos últimos 14 anos. Os dados mais recentes apontam o
PBF como um dos programas que contribuíram para tal diminuição.
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