UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ
INSTITUTO DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS HUMANAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIA POLÍTICA
CURSO DE MESTRADO EM CIÊNCIA POLÍTICA
Projeto de Pesquisa
AUTOR: EDIR VEIGA SIQUEIRA
CO-AUTOR: JEAN BITTENCOURT
TÍTULO:
A GOVERNANÇA ELEITORAL NO PARÁ: Dilemas e
Perspectivas.
Projeto de Pesquisa apresentado ao
Colegiado do Programa de Pós
Graduação em Ciência Política
visando
se
integrar
ao
Observatório
Judiciário
da
Amazônia-OJA
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Belém-PA
2012
1 TÍTULO: A governança eleitoral no Pará: dilemas e perspectivas.
2 JUSTIFICATIVA
Como sabemos, antes da introdução do voto eletrônico, as oportunidades de fraude no
processo eleitoral eram infinitamente maiores. Um TRE institucionalmente frágil, carente de
recursos financeiros e de infra-estrutura - como podemos observar no caso paraense, durante a
década de 1980 - , por certo, encontraria enormes dificuldades para fiscalizar, coibir e punir as
irregularidades eventualmente praticadas durante o processo eleitoral. Desse modo, o projeto
de pesquisa ora apresentado se propõe a avaliar e monitorar a qualidade da governança
eleitoral1 exercida pelo TRE/PA, a partir da introdução do voto eletrônico, a fim de que
possamos traçar um perfil da evolução institucional deste órgão, bem como determinar a sua
importância relativa no jogo da competição política.
Partimos do pressuposto segundo o qual, num regime democrático competitivo, da forma
descrita por Schumpeter (1984), os agentes políticos em disputa (candidatos, partidos,
coligações, etc) utilizarão todos os expedientes possíveis, até mesmo os ilícitos, para vencer
as eleições, a menos que os órgãos responsáveis pela aplicação das regras sejam eficientes,
impondo, portanto, restrições às estratégias e manobras dos jogadores. Esta percepção sugere
que o resultado das eleições pode não ser definido apenas pela conquista da preferência dos
eleitores, mas também pelo êxito ou pelo fracasso que os agentes políticos alcançam no
contencioso eleitoral (rule adjudication), bem como pelas restrições que possam vir a sofrer
em suas estratégias (rule aplication).
Um dos pilares decisivos para a aceitação pelos competidores da democracia como
mecanismo de seleção de governantes (Schumpeter, 1984.) é a existência de regras
1
Marchetti (2008, p.867), um dos pioneiros no Brasil em estudos sobre governança eleitoral, assim a define:
“Governança eleitoral é um abrangente número de atividades que cria e mantém o vasto arcabouço institucional
no qual se realizam o voto e a competição eleitoral. Opera em três diferentes níveis: 1)- formulação de regras[
rule making]; 2)- aplicação das regras [rule aplication] e adjudicação das regras [rule adjudication]”.
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construídas pelas instituições políticas que garantam a presença de uma justiça eleitoral
independente e imparcial, liberdade de comunicação e expressão, liberdade de reunião e
organização entre outros pressupostos ( Dahl....).
Estudar o comportamento da corte eleitoral estadual num período de oito eleições
consecutivas, significa avaliar o desempenho da instituição eleitoral mais importante para o
jogo política.
As conclusões que advierem deste trabalho poderá servir de importante instrumento avaliador
para os formuladores de políticas públicas, notadamente eleitoral, com vistas a reforçar as
características positiva da ação desta corte ou corrigir, através de legislações competentes as
distorções por ventura detectadas.
Por fim, o estudo da governança eleitoral nos oferece ainda uma valiosa oportunidade de
analisar as relações Executivo-Judiciário, tema pouco explorado na Ciência Política brasileira,
que, tradicionalmente, privilegiou a análise das relações Executivo-Legislativo. Como
sabemos, o presidencialismo, dada a prerrogativa que os chefes do executivo possuem de
indicar parte, senão a totalidade, dos membros dos tribunais, além de seu poder de veto
orçamentário, coloca o Poder Judiciário numa situação de dependência ou, no mínimo, de
fragilidade, perante o Poder Executivo, fato que merece ser investigado em todas as suas
dimensões e efeitos.
3 PROBLEMÁTICA
3.1 Problema geral: A governança eleitoral exercida pelo TRE/PA desde a introdução do
voto eletrônico, sobretudo nos pleitos para os cargos de Governador, Deputado Estadual,
Deputado Federal, Senador, Vereador e Prefeitos no Pará reflete uma relação republicana
como descrito nas Teorias Democráticas?
4 OBJETIVOS
4.1 Objetivo geral:
Identificar/analisar as conseqüências da atuação do TRE, nas relações judiciário-executivo
sobre a competição político-eleitoral no Pará, por ocasião dos pleitos realizados para os
cargos de Governador, Deputado Estadual, Deputado Federal, Senador, vereador e Prefeitos ,
a partir da introdução do voto eletrônico.
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4.2 Objetivos específicos:
4.2.1 Conhecer as formas de atuação/intervenção do TER/PA sobre o processo eleitoral nos
pleitos em estudo, particularmente quanto à organização das eleições, registro de
candidaturas, regulação da propaganda, apuração dos votos, proclamação de resultados,
diplomação dos eleitos, punição nos casos de crime eleitoral e julgamento do contencioso;
4.2.2 Identificar/explicar como a atuação do TRE/PA pode ter influenciado os resultados da
competição político-eleitoral, bem como as estratégias dos candidatos, partidos e demais
agentes políticos;
4.2.3 Analisar a atuação do TRE/PA nos casos de denúncia de irregularidades no processo
eleitoral;
4.2.4 Analisar o padrão de relacionamento Executivo-judiciário (estaduais) e seus prováveis
efeitos sobre o contencioso eleitoral no âmbito do TER/PA.
4.2.5 Verificar o modus operandi da Justiça Eleitoral nos pleitos em análise, isto é, os
mecanismos e medidas efetivamente adotados por esse órgão no cumprimento de sua missão
institucional.
4.2.6 Analisar se os procedimentos foram capazes de afetar/alterar a competição políticoeleitoral, considerando-se os cargos em disputa.
4.2.7 Observar como o TRE/PA tem agido relativamente aos processos de suspeita de fraude,
abuso de poder econômico, propaganda irregular e impugnação de candidaturas.
4.2.8 Verificar se o padrão de relacionamento Executivo-judiciário (estaduais) pode afetar o
contencioso eleitoral (adjudicação das regras) no âmbito do TRE/PA.
4.2.9- Verificar as sentenças exaradas pela corte eleitoral sobre pedidos de cassações de
prefeitos, vereadores e governadores eleitos.
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REFERENCIAL TEÓRICO
A futura pesquisa trabalhará com os seguintes conceitos: governança eleitoral e o arcabouço
teórico representado pelo neo-institucionalismo, sobretudo em sua vertente “racional”.
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No tocante ao conceito de governança eleitoral, trata-se de um campo relativamente novo de
estudos da Ciência Política que procura investigar a relação existente entre as regras
eleitorais, a administração do processo eleitoral e os chamados organismos eleitorais
(organizações responsáveis pela aplicação dessas regras e/ou pelo contencioso nesta seara) de
um lado e suas conseqüências sobre a competição político-partidária-eleitoral de outro. Esse
campo de pesquisa foi impulsionado pelo conhecido e polêmico episódio envolvendo a
eleição do presidente norte-americano George W. Bush, naquela que, até então, era
considerada o grande modelo de democracia representativa para o resto do mundo2.
Utilizando como referência os trabalhos de Mozaffar e Schedler (2002), assim a define
Marchetti (2008):
“Governança eleitoral é um abrangente número de atividades que cria e mantém o vasto arcabouço
institucional no qual se realizam o voto e a competição eleitoral. Opera em três diferentes níveis: 1)formulação de regras[rule making]; 2)- aplicação das regras [rule aplication] e adjudicação das regras
[rule adjudication].
O rule making seria a escolha e a definição das regras básicas do jogo eleitoral. Nesse nível da
governança eleitoral é que são determinados, por exemplo, a fórmula eleitoral, os distritos eleitorais, a
magnitude das eleições, as datas em que serão realizadas e outras questões legais que permitam aos
concorrentes a segurança de como o jogo será jogado. Aqui também são definidas algumas regras que
pouca atenção recebem da literatura política, como as regras de (in)elegibilidade e da organização dos
órgãos responsáveis pela administração das eleições.
No rule aplication, temos a implementação e o gerenciamento do jogo eleitoral; por exemplo, o registro
de partidos, candidatos e eleitores, a distribuição das urnas, os procedimentos a serem adotados no dia
das eleições e outras regras que garantam a transparência, a eficiência e a neutralidade na administração
do jogo. Podemos dizer que é o nível da administração do jogo eleitoral.
Por fim, pelo rule adjudication temos a administração dos possíveis litígios entre os competidores, o
contencioso eleitoral. Ao dirimir e administrar as controvérsias na disputa eleitoral, nesse nível se
determinam os procedimentos, executa-se a contagem dos votos e publicam-se os resultados finais da
disputa eleitoral”(Marchetti, 2008, p.867).
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No ano 2000, por ocasião das eleições presidenciais, a gestão do processo eleitoral nos EUA foi posta em
xeque, pois cerca de 175 mil votos foram anulados na Flórida por erros no preenchimento das cédulas, a maioria
dos quais supostamente favoreceria o candidato democrata Al Gore. Ora, diante da acirrada disputa, quem
vencesse naquele estado seria eleito presidente. O fato é que Bush, após uma batalha judicial, mesmo tendo
obtido menos votos populares que seu adversário, e ainda sob forte suspeita de fraude eleitoral, acabou sendo
proclamado vencedor pela Suprema Corte.
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Quanto ao neo-institucionalismo, em particular, ao da escolha racional e à chamada
“perspectiva calculadora” (Hall e Taylor, 2003), antes de mais nada é preciso esclarecer que,
de acordo com a maioria dos teóricos dessa vertente, sobretudo North (1990), há uma
diferença conceitual importante entre instituições e organizações. As primeiras seriam as
regras formais (normas escritas) ou informais (normas não-escritas surgidas no seio da própria
sociedade, ou ainda um sistema de crenças compartilhado), desde que dotadas de poder
coercitivo, enquanto as organizações seriam os agentes sociais coletivos que operam
condicionados pelas instituições, por vezes criando-as ou modificando-as. Obviamente,
instituições e organizações interagem umas com as outras. Em nosso estudo, é fácil identificar
quem representa as instituições: legislação eleitoral, resoluções, instruções normativas, etc; e
quem representa as organizações: a justiça eleitoral por meio de seus tribunais, os partidos, as
coligações. Nosso pressuposto sustenta que a atuação da Justiça Eleitoral condicionou o
comportamento dos agentes políticos individuais e coletivos (candidatos, partidos, coligações,
etc) na arena político-eleitoral, impondo-lhes restrições e modificações adaptativas em suas
estratégias e listas de preferência. Sendo assim, uma das hipóteses levantadas neste projeto
afirma que a JE afetou a competição político-partidária no Pará de modo a favorecer mais os
candidatos da situação do que da oposição por meio de suas resoluções, instruções e decisões
judiciais durante o período em estudo, antes e depois dos pleitos. Por outro lado, na medida
em que os agentes políticos acataram tais procedimentos legais e decisões (hipótese 2), eles
agiram em consonância com as regras do jogo e, desse modo, contribuíram, voluntária ou
involuntariamente, para aumentar o grau de legitimação da Justiça Eleitoral no Pará. Ora,
segundo os postulados do neo-institucionalismo da escolha racional, os indivíduos aderem às
regras do jogo basicamente por três motivos: 1)- porque são constrangidos a isso, o chamado
“papel coercitivo”; 2)- porque as regras proporcionam previsibilidade, reduzindo, dessa
forma, os custos de transação; 3)- porque podem obter vantagens, no presente ou no futuro,
pela simples obediência às regras. Entretanto, essas motivações serão tanto mais fortes quanto
mais as organizações responsáveis pela criação/aplicação/adjudicação das regras se
mostrarem eficientes no desempenho de seu papel, ainda que isto seja apenas uma percepção
por parte dos agentes sociais.
Ainda sobre a permanência e as funções desempenhadas pelas instituições Hall e Taylor
(op.cit.) acrescentam que:
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“Os institucionalistas da escolha racional produziram as explicações
mais elegantes da origem das instituições, interessando-se, sobretudo, pelas
funções que elas cumprem e pelas vantagens que propiciam. (...) essa abordagem
é de uma incontestável potência quando se trata de explicar a permanência das
instituições, considerando-se que essa permanência depende, não raro, das
vantagens que instituição pode oferecer” (ibidem: 12).
A despeito de todas as críticas feitas ao paradigma da escolha racional3, é interessante notar
que, de acordo com Tsebelis (1998: 45) esta ferramenta heurística se mostra mais apropriada
em situações nas quais a identidade e os objetivos dos agentes são estabelecidos e as regras de
interação manifestam-se claras e conhecidas por todos. Acreditamos que é precisamente este o
caso da arena eleitoral; de onde vem a adequação daquele modelo aos objetivos da futura
pesquisa. Ora, o que os candidatos mais desejam é a (re)eleição. Porém, cabe aos partidos e à
JE organizar a competição eleitoral. Os primeiros alocando recursos e definindo as
estratégias, entendidas aqui como a busca por uma adaptação ótima a um ambiente
institucionalizado (Tsebelis, op. cit.). No entanto, lembremos que, em se tratando de
democracia e eleições no Brasil, a responsabilidade pela gestão desse ambiente
institucionalizado compete à JE, pelo menos desde 1932. Daí a necessidade de se
compreender melhor a atuação desse órgão, se concordarmos com o postulado mais básico do
neo-institucionalismo segundo o qual “as instituições importam”.
6 METODOLOGIA
A futura pesquisa será do tipo explicativa, pois buscará identificar e explicar as relações
existentes entre a justiça eleitoral e a competição político-partidária no estado do Pará, pelo
menos desde a introdução do voto eletrônico e exploratória, uma vez que levantará dados para
posterior análise e formulação de hipóteses. Para isso, utilizará essencialmente fontes
bibliográficas e documentais, além da coleta dados primários e secundários. Entre as fontes
bibliográficas, incluem-se livros, teses, dissertações, matérias jornalísticas, periódicos
especializados e artigos científicos relacionados ao tema da pesquisa e à problemática
levantada. Entre as fontes documentais, serão consultados pronunciamentos políticos oficiais,
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North (1990), por exemplo, argumenta que é impossível aos agentes dispor de toda a informação necessária
para uma decisão ótima (problema da incerteza), seja pela complexidade ou modificação do ambiente no qual se
movem, seja pela incapacidade de reunir e processar todas as informações úteis. As instituições (regras formais
ou informais) surgiriam, então, como forma de remediar a incerteza. North questiona também a motivação dos
agentes, segundo ele, muito condicionada pela ideologia e não apenas pelo cálculo maximizador puro.
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boletins eleitorais, atas, processos judiciais, acórdãos, ementários, entre outros documentos
emitidos pela Justiça Eleitoral, além de censos demográficos. A pesquisa operará também
com a técnica do painel (Babbie, 2001), a qual permite comparações e acompanhamento da
evolução e do desempenho institucional do TRE em momentos distintos.
No que concerne aos dados secundários, disponibilizados pelo TRE-PA e TSE, além do IBGE
(Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) referentes às eleições para escolha dos
membros da Assembléia Legislativa do Estado do Pará (ALEPA), bancada paraense no
Congresso Nacional, Governador e Prefeitura de Belém, inclusive as características do
eleitorado no período em análise, estes receberão tratamento estatístico, buscando-se
estabelecer correlações entre variáveis capazes de refutar ou corroborar as hipóteses
levantadas neste projeto de pesquisa ou, quem sabe, construir novas hipóteses.
Como podemos perceber, o tipo de investigação aqui proposta exige a combinação de
métodos qualitativos e quantitativos. Assim, utilizaremos algumas das classificações já
existentes para os atos da JE emanados por meio de seus tribunais (TRE/TSE), ou, caso haja
necessidade, elaboraremos novas classificações, a fim de avaliar, medir e entender com maior
clareza o modus operandi dessas organizações no tocante à governança eleitoral. Nesse
sentido, adotaremos, inicialmente, o sistema de classificação proposto por Vale (1999), o qual
divide as resoluções da JE em: a)- administrativa I: atos referentes à administração interna
dos Tribunais; b)- administrativa II: atos referentes à organização/gestão do processo
eleitoral; c)- consultiva: respostas fornecidas aos agentes políticos acerca de questões
eleitorais quando houver interpelação; d)- normativa: emissão de instruções com força de lei;
e)- jurisdicional/acórdãos: ou seja, o julgamento do contencioso eleitoral. Particularmente
quanto a este último item, adotaremos a subdivisão proposta por Marchetti (2009), a saber, as
decisões que versarem sobre: 1)- abuso de poder econômico e poder político; 2) condições
estabelecidas pela lei de inegibilidades e 3) captação ilícita de sufrágio.
Importa investigar como a atuação da JE pode se traduzir em possível redefinição dos
ocupantes de mandatos eletivos motivada, fundamentalmente, por condenação em casos de
crime eleitoral ou por enquadramento na lei de inelegibilidades. Esta variável é
essencialmente qualitativa, razão pela qual será feita uma amostragem não-probabilística,
segundo critérios de relevância, dos casos em que ficou patente a interferência ou a omissão
da JE na competição eleitoral, avaliando-se, em seguida, como os agentes políticos (partidos e
candidatos) reagiram a isso. A fonte privilegiada para análise dessas situações consiste nos
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processos, nas representações e nas consultas que deram entrada, inicialmente, no TRE-PA,
durante os pleitos em estudo, e, eventualmente, aqueles procedimentos que chegaram ao TSE.
Por uma questão de coerência metodológica (dentro do paradigma neo-institucionalista da
escolha racional), variáveis qualitativas como ideologia e regras informais ou serão excluídas
de nossa análise ou assumirão um papel secundário, pois nosso foco estará nas regras formais
(legislação eleitoral, resoluções, instruções normativas, etc) e na maneira como o TRE aplicou
tais regras por ocasião das eleições, afetando, por conseqüência, o comportamento dos agentes
políticos na arena eleitoral.
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7 REFERÊNCIAS
BABBIE, Earl. Métodos de Pesquisas de Survey. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2001.
HALL, Peter A.; TAYLOR, Rosemary C. R.(2003). As três versões do neo-institucionalismo.
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MARCHETTI, Vitor. (2009), A competição política vai aos tribunais: a atuação do TSE no
registro e na cassação de mandato. Trabalho apresentado no 33º Encontro Anual da ANPOCS,
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SCHUMPETER, Joseph A (1984). Capitalismo, socialismo e democracia. Rio de Janeiro:
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TSEBELIS, George. (1998), Jogos Ocultos. S. Paulo: Edusp.
VALE, Tereza Cristina de S. C. (2009), Justiça Eleitoral e judicialização da política: um
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