UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI
PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA
CENTRO DE EDUCAÇÃO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS - CEJURPS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO STRICTO SENSU EM CIÊNCIA JURÍDICA – PPCJ
CURSO DE MESTRADO ACADÊMICO EM CIÊNCIA JURÍDICA – CMCJ
ÁREA DE CONCENTRAÇÃO: FUNDAMENTOS DO DIREITO POSITIVO
DESASTRES NATURAIS: ENCHENTES E INUNDAÇÕES E O
PAPEL DO ESTADO E DA SOCIEDADE NA GESTÃO DE
SEGURANÇA PÚBLICA.
1
CLAUDIA MARIA PEITER
Itajaí/SC, 20 de junho de 2012
1
Mestranda em Ciência Jurídica/UNIVALI. Endereço eletrônico: [email protected]
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI
PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA
CENTRO DE EDUCAÇÃO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS, POLÍTICAS E SOCIAIS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO STRICTO SENSU EM CIÊNCIA JURÍDICA – PPCJ
CURSO DE MESTRADO ACADÊMICO EM CIÊNCIA JURÍDICA – CMCJ
ÁREA DE CONCENTRAÇÃO: FUNDAMENTOS DO DIREITO POSITIVO
DESASTRES NATURAIS: ENCHENTES E INUNDAÇÕES E O
PAPEL DO ESTADO E DA SOCIEDADE NA GESTÃO DE
SEGURANÇA PÚBLICA.
CLAUDIA MARIA PEITER
Dissertação submetida ao Curso de Mestrado em Ciência Jurídica da
Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, como requisito parcial à obtenção do
Título de Mestre em Ciência Jurídica.
Orientador: Professor Doutor Liton Lanes Pilau Sobrinho
Co-orientador: Professor Doutor Gabriel Real Ferrer
Itajaí/SC, 20 de junho de 2012
AGRADECIMENTO
Ao meu marido Caio César Lopes Peiter que me incentivou nesta empreitada aqui
e na cidade de Alicante/ES.
Aos meus filhos Lucas, Manoela e Júlia pela compreensão e paciência.
À minha mãe Zilda Maria do Livramento Dücker por todo esforço e amor dedicado
durante todos estes anos.
Ao Prof. Dr. Liton Lanes Pilau Sobrinho pela transmissão dos ensinamentos com
demonstração de conhecimento e humildade, característica dos grandes juristas.
Ainda, pela dedicação e orientação no desafio imposto pelo meio acadêmico.
Ao Prof. Dr. Gabriel Real Ferrer, por todo o aprendizado e orientações.
A todos os meus companheiros da UNIVALI e da Universidade de Alicante/ES,
por todo apoio, estímulo e amizade.
Ao Corpo Docente da UNIVALI e da Universidade de Alicante/ES pelas brilhantes
palestras e orientação no desenvolvimento dos trabalhos, pesquisas e
conhecimentos que nortearão novos desafios profissionais.
Ao Prof Dr. Germán da Universidade de Alicante, Espanha, pelo atencioso
encaminhamento no ambiente acadêmico e orientação das disciplinas cursadas
em seu país.
Aos funcionários administrativos da UNIVALI e da Universidade de Alicante/ES,
por seus bons préstimos.
A todos que colaboraram na elaboração deste trabalho.
DEDICATÓRIA
Ao meu marido, que sempre esteve ao meu lado me apoiando e incentivando, aos
meus filhos razão do meu viver e a minha mãe pelo exemplo de vida.
Quando vou a um país, não examino se tem boas leis, mas
se são executadas as leis existentes, porque leis boas há
por toda parte...
MONTESQUIEU
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo
aporte ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do
Vale do Itajaí, a Coordenação do Curso de Mestrado em Ciência Jurídica, a
Banca Examinadora e o Orientador, de toda e qualquer responsabilidade acerca
do mesmo.
Itajaí/SC, 20 de junho de 2012
CLAUDIA MARIA PEITER
Mestranda
PÁGINA DE APROVAÇÃO
SERÁ ENTREGUE PELA SECRETARIA DO CURSO DE MESTRADO EM
CIÊNCIA JURÍDICA DA UNIVALI APÓS A DEFESA EM BANCA.
ROL DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ANA
AIA
APP
CONPDEC
CENAD
CNUMAD
CONAMA
CQNUMC
CRFB/88
ECO-92
EIA
GDN
IBEDEC
IPT
JICA
ONGS
ONU
PEEA
PNDEC
PNPDEC
PNUD
RIMA
SEDEC
SIMPDEC
SINDEC
SNPH
SNUC
EU
PNUMA
Agência Nacional de Águas
Avaliação de Impacto Ambiental
Arear de Preservação Permanente
Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil
Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres
Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento
Conselho Nacional do Meio Ambiente
Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
Declaração do Rio sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento 1992
Estudo de Impacto Ambiental
Gerenciamento de Desastres Naturais
Instituto Brasileiro de Estudo e Defesa das Relações de Consumo
Instituto de Pesquisas Tecnológicas
Agência Japonesa de Cooperação Internacional
Organizações Não Governamentais
Organização das Nações Unidas
Política Estadual de Educação Ambiental
Política Nacional de Defesa Civil
Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Programa das Nações Unidas para o desenvolvimento
Relatório de Impacto Ambiental
Secretaria Nacional de Defesa Civil
Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil
Sistema Nacional de Defesa Civil
Superintendência de Navegação, Portos e Hidrovias do Amazonas
Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza
União Européia
Programa das nações Unidas para o Meio Ambiente
ROL DE CATEGORIAS
Enchentes ou cheia
Elevação do nível d’água em um canal de drenagem devido ao aumento da vazão
ou descarga, atingindo a cota máxima do canal, porém, sem extravasar.2
Inundações
Processo de extravasamento das águas do canal de drenagem para as áreas
marginais (planície de inundação, várzea ou leito maior do rio) quando a enchente
atinge cota acima do nível máximo da calha principal do rio.3
Meio Ambiente
O conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e
biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.4
Desastres
Naturais
(também
tratado
neste
trabalho
por
Desastres
Ambientais)
Inundações, escorregamentos, secas, furacões, entre outros, são fenômenos
naturais severos, fortemente influenciados pelas características regionais, tais
como, rocha, solo, topografia, vegetação, condições meteorológicas. Quando
estes fenômenos intensos ocorrem em locais onde os seres humanos vivem,
resultando em danos (materiais e humanos) e prejuízos (sócio-econômico) são
considerados como “desastres naturais”.5(grifo do autor)
Risco
O risco pode ser definido como um modo sistemático de lidar com ameaças e
inseguranças induzidas pela própria modernização. Os riscos, em oposição aos
perigos mais antigo, são conseqüências que se relacionam à força ameaçadora
da modernização e à sua globalização da dúvida.6
2
BRASIL. Ministério das Cidades / Instituto de Pesquisas Tecnológicas – IPT
Mapeamento de Riscos em Encostas e Margem de Rios / Celso Santos Carvalho; Eduardo
Soares de Macedo; Agostinho Tadashi Ogura, (Org.)– Brasília: Ministério das Cidades; Instituto de
Pesquisas Tecnológicas – IPT, 2007, p.90.
3
BRASIL. Ministério das Cidades. 2007. cit, p.91.
4
BRASIL. Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do
Meio Ambiente. Art. 3º, I. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acessado em: 12/12/2011.
5
KOBIYAMA, Masato. Prevenção de desastres naturais: conceitos básicos. Curitiba: Ed.
Organic Trading , 2006.
6
BECK, Ulrich. Risk Society. Londres: Sage, 1992 apud ADAMS, John. Risco. Tradução de Lenita
Rimoli Esteves. São Paulo: SENAC, 2009. Título original: Risk.
Perigo
Condição ou fenômeno com potencial para causar uma conseqüência
desagradável.7
Catástrofe
É a expressão exagerada, radicalizada, objetivante de que tal processo não é
desejado.8
Sociedade de Risco
É aquela que, em função de seu contínuo crescimento econômico, pode sofrer a
qualquer tempo as conseqüências de uma catástrofe ambiental.9
Defesa Civil
Conjunto de ações preventivas, de socorro, assistenciais e recuperativas
destinadas a evitar desastres e minimizar seus impactos para a população e
restabelecer a normalidade social.10
Segurança
Estado de confiança, individual ou coletiva, baseado no conhecimento e no
emprego de normas de proteção e na convicção de que os riscos de desastres
foram reduzidos, em virtude de terem sido adotadas medias minimizadoras.11
Plano Diretor
Como um conjunto de princípios e regras orientadoras da ação dos agentes que
constroem e utilizam o espaço urbano.12
7
CARVALHO, Celso Santos.; MACEDO, Eduardo Soares de; OGURA, Agostinho Tadashi (orgs.).
Mapeamento de Riscos em Encostas e Margem de Rios . Brasília: Ministério das Cidades,
Instituto de Pesquisas Tecnológicas – IPT, 2007, p. 124.
8
BECK, Ulrich. Sociedade de Risco – Rumo a uma outra modernidade. São Paulo: Editora 34,
2011, p. 34.
9
CANOTILHO, José Joaquim Gomes e LEITE, José Rubens Morato. Direito Constitucional
Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, p.132.
10
BRASIL. Decreto 7.257, de 04 de agosto de 2010, regulamenta a Medida Provisória no 494 de 2
de julho de 2010, para dispor sobre o Sistema Nacional de Defesa Civil - SINDEC, sobre o
reconhecimento de situação de emergência e estado de calamidade pública, sobre as
transferências de recursos para ações de socorro, assistência às vítimas, restabelecimento de
serviços essenciais e reconstrução nas áreas atingidas por desastre, e dá outras providências. Art.
2º, I. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em 11/11/2011.
11
CASTRO, Antônio Luiz Coimbra de. Segurança Global da População. Ministério da Integração
Nacional. Secretaria Nacional de Defesa Civil. Brasília, 2007, p.14.
12
BRASIL. Estatuto da Cidade: guia para implementação pelos municípios e cidadões. 2 ed.
Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 2002. p.40.
Situação de emergência
Situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que
impliquem o comprometimento parcial da capacidade de resposta do poder
público do ente atingido.13
Estado de calamidade pública
Situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que
impliquem o comprometimento substancial da capacidade de resposta do poder
público do ente atingido.14
Desenvolvimento Sustentável
Aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de
as gerações futuras atenderem a suas próprias necessidades. Ele contém dois
conceitos-chave: o conceito de ‘necessidades’, sobretudo as necessidades essenciais
dos pobres do mundo, que devem receber a máxima prioridade; a noção das
limitações que o estágio da tecnologia e da organização social impõe ao meio
ambiente, impedindo-o de atender às necessidades presentes e futuras.15
13
BRASIL. Decreto 7.257, de 04 de agosto de 2010, regulamenta a Medida Provisória no 494 de 2
de julho de 2010, para dispor sobre o Sistema Nacional de Defesa Civil - SINDEC, sobre o
reconhecimento de situação de emergência e estado de calamidade pública, sobre as
transferências de recursos para ações de socorro, assistência às vítimas, restabelecimento de
serviços essenciais e reconstrução nas áreas atingidas por desastre, e dá outras providências. Art.
2º, III. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em 11/11/2011.
14
BRASIL. Decreto 7.257, de 04 de agosto de 2010, Art. 2º, IV. Disponível em:
www.planalto.gov.br. Acesso em 11/11/2011.
15
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento das Nações Unidas, em seu relatório Nosso Futuro Comum (Our common
future), 1983.
SUMÁRIO
RESUMO ......................................................................................... XIII
ABSTRACT ..................................................................................... XIV
INTRODUÇÃO ................................................................................. 15
CAPÍTULO 1 .................................................................................... 18
PROTEÇÃO AMBIENTAL NO BRASIL E ESPANHA...................... 18
1.1 DECLARAÇÕES INTERNACIONAIS E AS CONSTITUIÇÕES ..................... 19
1.2 LEIS FEDERAIS HIDRO AMBIENTAIS ......................................................... 37
1.3 REFERÊNCIA HIDROAMBIENTAL NA LEGISLAÇÃO ESTADUAL E
MUNICIPAL. ......................................................................................................... 48
CAPÍTULO 2 .................................................................................... 52
ENCHENTES E INUNDAÇÕES........................................................ 52
2.1 QUANTO AO TIPO DE ENCHENTES E INUNDAÇÕES................................ 55
2.1.1 INUNDAÇÕES REPENTINAS, BRUSCAS OU ENXURRADAS ..................................... 56
2.1.2 INUNDAÇÕES LENTAS OU DE PLANÍCIE .............................................................. 58
2.1.3 INUNDAÇÕES EM CIDADES OU ALAGAMENTOS.................................................... 60
2.2 QUANTO A ORIGEM OU CAUSA ................................................................. 62
2.2.1 ENCHENTES E INUNDAÇÕES DECORRENTES DE EFEITOS NATURAIS ..................... 63
2.2.2 ENCHENTES E INUNDAÇÕES DECORRENTES DA AÇÃO DO HOMEM ...................... 66
2.2.3 ENCHENTES E INUNDAÇÕES DECORRENTES DA AÇÃO MISTA ............................. 70
2.3 RISCO AMBIENTAL EM RAZÃO DE ENCHENTES E INUNDAÇÕES ......... 72
CAPÍTULO 3 .................................................................................... 85
GESTÃO PREVENTIVA DE ENCHENTES E INUNDAÇÕES .......... 85
3.1 RESPONSABILIDADE DO ESTADO EM DESASTRES HÍDRICOS ............. 86
3.2 DEFESA CIVIL NA SEGURANÇA DA POPULAÇÃO NOS DESASTRES
HÍDRICOS BRASIL/ESPANHA. ........................................................................... 96
3.3 MEDIDAS DE PREVENÇÃO DE ENCHENTES E DE INUNDAÇÕES ......... 100
CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................ 108
REFERÊNCIA DAS FONTES CITADAS ........................................ 113
ANEXO I ......................................................................................... 126
ANEXO II ........................................................................................ 148
ANEXO III ....................................................................................... 164
RESUMO
A presente Dissertação, para graduação em mestrado, tem
como tema “Desastres Naturais: Enchentes e Inundações e o Papel do Estado e
da Sociedade na Gestão de Segurança Pública” e está inserida na linha de
pesquisa de Direito Internacional, Comunitário e Transnacionalidade. A área de
concentração é Fundamentos do Direito Positivo. Inicialmente, o trabalho trata da
legislação do Meio Ambiente no Brasil e faz uma breve referência à legislação
Espanhola. Foram feitas análises dos encontros internacionais sobre Meio
Ambiente, citadas as Constituições do Brasil e da Espanha, a legislação federal
sobre o assunto e uma breve amostra de algumas legislações a nível estadual e
municipal no que diz respeito ao Meio Ambiente e, especificamente, sobre as
questões de Enchentes e Inundações. Em seguida, apresenta as classificações
de Enchentes e Inundações relacionadas com o “Risco ambiental”, principalmente
nas áreas mais vulneráveis. Por fim, faz referência à gestão preventiva, dando
ênfase à responsabilidade do Estado, à importância do trabalho da Defesa Civil e
algumas medidas necessárias para prevenir os danos sofridos com estes
Desastres Naturais.
Palavras-chave: Enchentes, Inundações, Risco, Defesa Civil e Estado.
xiv
ABSTRACT
The theme of this Dissertation, carried as part of the Master’s
degree, is “Desastres Naturais: Enchentes e Inundações e o Papel do Estado e da
Sociedade na Gestão de Segurança Pública” (Natural Disasters: Floods and the
Role of the State and Society in the Management of Public Safety), and it is part of
the line of research International Community Law and Transnationality. The area
of concentration is Foundations of Positive Law. Initially, this work addresses the
environmental legislation in Brazil, and makes a brief reference to the Spanish
legislation. Analyses were carried of international meetings on the Environment,
citing the constitutions of Brazil and Spain and the federal legislation on the
subject, and giving a brief sample of some state and municipal legislations relating
to the Environment, and specifically, issues relating to Flooding. It then presents
the classifications of Floods related to “Environmental risk”, particularly in more
vulnerable areas. Finally, it addresses preventative management, emphasizing the
responsibility of the State, the importance of Civil Defence works, and some
measures that are necessary to prevent the damage caused by these Natural
Disasters.
Keywords: Floods, Risk, Civil Defence and State.
INTRODUÇÃO
O objeto da presente Dissertação é a pesquisa sobre os
desastres hídricos ambientais do tipo Enchentes e Inundações, fatos estes que
causam grandes preocupações para o poder público e, principalmente, para toda
a sociedade, especialmente para aquela parcela que sofre perdas materiais,
morais e até perda de vidas.
O seu objetivo institucional é a obtenção do título de Mestre
em Ciência Jurídica pelo Curso de Mestrado em Ciência Jurídica da Universidade
do Vale do Itajaí.
O seu objetivo científico é apresentar o problema que estes
tipos de desastres hídricos causam para as cidades e para as populações do
Brasil, com uma breve referência do que ocorre na Espanha. Demonstrar os
textos legais existentes como forma de amenizar as conseqüências das
Enchentes e Inundações, leis que, na maioria das regiões que sofrem este tipo de
fenômeno ambiental, principalmente no Brasil, não são respeitadas e cumpridas
com a afetividade necessária para atingir seus objetivos, de prevenção e
minimização dos prejuízos sofridos.
Em muitos locais a probabilidade de acontecer o fenômeno
de Enchentes e Inundações é grande, principalmente devido ao crescimento
desordenado da população. No início da era cristã éramos 170 milhões de
habitantes no mundo, próximo a época da Revolução industrial, atingimos os 700
milhões, depois disso a população mundial cresceu de uma forma espantosa,
pois, no ano 2000 já tínhamos ultrapassado os seis bilhões de habitantes no
planeta. Hoje somos sete bilhões. Desta forma fica difícil equilibrar o crescimento
demográfico com os desenvolvimentos econômicos, científicos e ambientais, que
possam diminuir estes e outros tipos de Desastres Naturais.
No período da pós modernidade deve-se exigir maior
preocupação com os Riscos que o processo de desenvolvimento traz. Após a
revolução industrial todas as facilidades e o conforto que são proporcionadas à
sociedade passa a ter um custo maior, principalmente para os danos causados ao
Meio Ambiente. Assim, o Estado é o grande responsável e tem por obrigação
impor limites para que o Meio Ambiente não seja irresponsavelmente degradado e
16
que todo esse desenvolvimento se realize de forma sustentável, de maneira que
garanta “uma vida digna” para as gerações futuras.
Neste processo de desenvolvimento quem paga o preço
mais alto, geralmente, são as populações mais vulneráveis e que consomem
muito menos os produtos que o desenvolvimento proporciona. Para minimizar
este sofrimento é preciso que o poder público estabeleça bons planos de
prevenção para estes tipos de desastres, classificados como hídricos ambientais.
Para o equacionamento do problema são levantadas as
seguintes hipóteses:
a) O Meio Ambiente é uma preocupação que atinge nível
internacional?
b) Há legislação específica para prevenção dos desastres
hídricos, do tipo Enchentes e Inundações, no Brasil e na Espanha?
c) Vivemos uma Sociedade de Riscos ambientais?
d) Quais as maneiras de prevenção e minoração das
Catástrofes ambientais, do tipo Enchentes e Inundações?
Os resultados do trabalho de exame das hipóteses está
exposto na presente Dissertação, e são aqui sintetizados, como segue.
O Capítulo 1 trata das legislações ambientais no Brasil e
mostra uma referência da legislação espanhola. Retrata a preocupação
internacional sobre o assunto, fato demonstrado nos últimos encontros,
incentivando todos os países a legislar em suas cartas constitucionais sobre o
Meio Ambiente. No Brasil, o constituinte de 1988, estimulado pela Constituição
Portuguesa, reservou um capítulo próprio para o direito ao ambiente
ecologicamente equilibrado, como direito fundamental da pessoa humana, cujo
título do capítulo é “Ordem Social”. Também destaca as leis federais em relação
às Enchentes e Inundações e faz uma breve referência às leis estaduais e
municipais.
O Capítulo 2 discorre sobre o tema principal, que é um relato
sobre Enchentes e Inundações e suas classificações, quanto ao tipo e quanto as
causas. Também trata da preocupação com a sociedade moderna e os “Riscos”
em que vive após a revolução industrial, especialmente em relação aos Desastres
Ambientais causados por fatores hídricos.
17
O Capítulo 3 se dedica a apresentar a responsabilidade do
poder público, em estabelecer uma gestão preventiva, conscientizando a
sociedade na preservação do Meio Ambiente. Apresenta, ainda, o apoio dos
órgãos da Defesa Civil nos casos de Desastres Ambientais.
O presente Relatório de Pesquisa se encerra com as
Considerações Finais, nas quais são apresentados os pontos destacados e
conclusivos, seguidos da estimulação à continuidade dos estudos e das reflexões
sobre a preocupação em reduzir os desastres hídricos do tipo Enchentes e
Inundações, minimizando o sofrimento da população.
Quanto à Metodologia empregada, registra-se que, na Fase
de Investigação o Método16 utilizado foi o Indutivo, na fase de Tratamento dos
Dados o Cartesiano e, no presente Relatório da Pesquisa, é empregada a base
indutiva17. Foram acionadas as técnicas do referente18, da categoria19, dos
conceitos operacionais20, da pesquisa bibliográfica21 e do fichamento22.
Nesta Dissertação as categorias principais estão grafadas
com a letra inicial em maiúscula e os seus conceitos operacionais são
apresentados em glossário inicial.
16
“Método é forma lógico-comportamental na qual se baseia o Pesquisador para investigar, tratar
os dados colhidos e relatar os resultados”. PASOLD, Cesar Luiz. Metodologia da Pesquisa
Jurídica. 11 ed. rev. Atual. Florianópolis: Conceito Editorial; Millenium Editora, 2008, p.206.
17
Sobre os métodos e técnicas nas diversas fases da Pesquisa Científica, vide PASOLD, Cesar
Luiz. Metodologia da Pesquisa Jurídica, cit. especialmente p. 81 a 105.
18
"explicitação prévia do motivo, objetivo e produto desejado, delimitado o alcance temático e de
abordagem para uma atividade intelectual, especialmente para uma pesquisa". PASOLD, Cesar
Luiz. Metodologia da Pesquisa Jurídica, cit. especialmente p. 54.
19
“palavra ou expressão estratégica à elaboração e/ou expressão de uma idéia". PASOLD, Cesar
Luiz. Metodologia da Pesquisa Jurídica, cit.. especialmente p. 25.
20
“definição estabelecida ou proposta para uma palavra ou expressão, com o propósito de que tal
definição seja aceita para os efeitos das idéias expostas”. PASOLD, Cesar Luiz. Metodologia da
Pesquisa Jurídica, cit. especialmente p. 37.
21
“Técnica de investigação em livros, repertórios jurisprudenciais e coletâneas legais”.PASOLD,
Cesar Luiz. Metodologia da Pesquisa Jurídica, cit. especialmente p. 207.
22
“Técnica que tem como principal utilidade otimizar a leitura na Pesquisa Científica, mediante a
reunião de elementos selecionados pelo Pesquisador que registra e/ou resume e/ou reflete e/ou
analisa de maneira sucinta, uma Obra, um Ensaio, uma Tese ou Dissertação, um Artigo ou uma
aula, segundo Referente previamente estabelecido”. PASOLD, Cesar Luiz. Metodologia da
Pesquisa Jurídica, cit. especialmente p. 201 e 202.
CAPÍTULO 1
PROTEÇÃO AMBIENTAL NO BRASIL E ESPANHA
As questões que envolvem o Meio Ambiente passaram de
problemas que eram tratados em âmbito local e despertaram o interesse e
preocupação de nível internacional. Neste sentido, o mundo observa novas
diretrizes que são estabelecidas durante os encontros internacionais e as normas
fixadas pelas convenções, tratados e acordos internacionais, demonstrando assim
que foi universalizada a defesa do Meio Ambiente, preocupação que ganhou
grande impulso e passou a ser tratada como um problema que requer a
conscientização da humanidade, pois as suas conseqüências atingem o planeta
como um todo. O dano ambiental ocorrido em um território pode produzir efeitos
negativos em outros Estados membros da mesma federação ou até ultrapassar a
fronteira internacional, atingindo outros países.
A conscientização do cuidado que o Estado e a sociedade
devem ter com as questões ambientais, obtida a partir dos encontros
internacionais, levou os países a inserirem normas de proteção em suas cartas
constitucionais, com reflexo imediato na legislação infraconstitucional e criando
um novo modelo de Estado, voltado, também para o Meio Ambiente, como
questão de própria sobrevivência e de todo o planeta.
Antes do início da década de setenta as referências
legislativas sobre o Meio Ambiente, especialmente aquelas denominadas
constitucionais em relação ao Meio Ambiente eram escassas, porém, com as
conferências internacionais e a partir da promulgação da carta magna Portuguesa
em 197623 que consagrou em seu texto constitucional o “direito ao ambiente”,
23
PORTUGAL. Constituição Portuguesa de 02 de abril de 1976. Artigo 66.º Ambiente e qualidade
de vida
1. Todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever
de o defender.
2. Para assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, incumbe
ao Estado, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a participação dos cidadãos:
a) Prevenir e controlar a poluição e os seus efeitos e as formas prejudiciais de erosão; b) Ordenar
e promover o ordenamento do território, tendo em vista uma correta localização das atividades, um
equilibrado desenvolvimento sócio-económico e a valorização da paisagem; c) Criar e desenvolver
reservas e parques naturais e de recreio, bem como classificar e proteger paisagens e sítios, de
19
abriram-se as portas para que vários outros países incluíssem a proteção ao Meio
Ambiente em suas Leis Fundamentais, vinculando o direito ao ambiente a um
conjunto de obrigações do Estado e da sociedade.24
No Brasil, encontramos uma vasta legislação sobre Direito
Ambiental, como a proteção ao Meio Ambiente em geral, especialmente previsto
na Constituição Federal de 1988, no art. 22525, e, também, em Leis esparsas
inseridas no ordenamento de muitos entes da federação brasileira. Entretanto, no
que diz respeito, especificamente, aos Desastres Ambientais hídricos, a proteção
legal ainda é muito precária, fazendo com que grande parte da população fique
apreensiva nos períodos de clima adverso, como nos casos de grande
precipitação de chuvas.
1.1 DECLARAÇÕES INTERNACIONAIS E AS CONSTITUIÇÕES
Na primeira metade do século XX, apesar de ter ocorrido
muitas reuniões e vários encontros Internacionais em relação à preocupação com
a proteção do Meio Ambiente, pode-se considerar a Declaração de Estocolmo
sobre o Meio Ambiente Humano, realizada em 1972, como um marco inicial e
global para desencadear a normalização constitucional da maioria dos países em
relação à matéria ambiental. Para Gavião Filho a Declaração de Estocolmo
“proclamava ser a proteção do ambiente uma questão fundamental que afeta o
bem-estar de todos os povos e o desenvolvimento econômico do mundo inteiro,
modo a garantir a conservação da natureza e a preservação de valores culturais de interesse
histórico ou artístico; d) Promover o aproveitamento racional dos recursos naturais,
salvaguardando a sua capacidade de renovação e a estabilidade ecológica, com respeito pelo
princípio da solidariedade entre gerações; e) Promover, em colaboração com as autarquias locais,
a qualidade ambiental das povoações e da vida urbana, designadamente no plano arquitetónico e
da proteção das zonas históricas; f) Promover a integração de objetivos ambientais nas várias
políticas de âmbito setorial; g) Promover a educação ambiental e o respeito pelos valores do
ambiente; h) Assegurar que a política fiscal compatibilize desenvolvimento com proteção do
ambiente e qualidade de vida. Disponível em: www.parlamento.pt. Acessado em: 27/03/2012.
24
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. 4. ed. Coimbra: Coimbra Ed., 2000, v.2,
p. 533.
25
BRASIL. Constituição [1988]. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em
www.planalto.gov.br. Acessado em 10/01/2012 2012. Art. 225. Todos têm direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade
de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as
presentes e futuras gerações.
20
constituindo-se em um desejo urgente dos povos e um dever de todos os
governos”.26
Dentre os 26 (vinte e seis) princípios da declaração,
destacamos o primeiro, que demonstra a preocupação com o Meio Ambiente,
para as próximas gerações, como segue:
O homem tem direito fundamental à liberdade, à igualdade e ao
desfrute de condições de vida adequadas em um meio ambiente
de qualidade tal que lhe permita levar uma vida digna e gozar de
bem estar, e tem a solene obrigação de proteger e melhorar o
meio ambiente para as gerações presentes e futuras.27
Também para Medeiros, a Conferência de Estocolmo é um
“grande divisor de águas”, e neste sentido afirma:
A Conferência de Estocolmo é apontada como o grande divisor de
águas para o enraizamento da efetiva busca pela proteção
ambiental. E a razão para isso é que a referido conferência
contém 26 (vinte e seis) princípios e 109 (cento e nove)
resoluções. Podemos afirmar, conjuntamente com outros autores,
que, a partir dessa Convenção de 1972, as nações passaram a
compreender que nenhum esforço, isoladamente, seria capaz de
solucionar os problemas ambientais do Planeta.28
Alguns anos depois do encontro de Estocolmo, em 1983, o
direito ao Meio Ambiente foi reconhecido nas conclusões da Comissão Mundial
sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento das Nações Unidas. Também
conhecido como o Relatório de Bruntland, reconheceu o direito fundamental ao
ambiente, descrevendo que: “todos os seres humanos têm o direito fundamental a
um ambiente adequado para sua saúde e bem-estar”.29 Deste modo, entende-se
que este relatório teve forte influência na normalização de nossa Constituição,
especialmente em relação ao seu conteúdo.
26
GAVIÃO FILHO, Anízio Pires. Direito Fundamental ao Ambiente. Porto Alegre: Livraria do
Adovogado, 2005, p.21.
27
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Princípio 1º da Declaração de Estocolmo sobre o
Meio Ambiente Humano, Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, reunião de
Estocolmo, de 05 a 16 de junho de 1972, doravante denominada Declaração de Estocolmo de
1972.
28
MEDEIROS, Fernanda Luiza Fontoura de. Meio Ambiente: Direito e Dever Fundamental.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004, p.44.
29
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Conclusões da Comissão Mundial sobre o Meio
Ambiente e Desenvolvimento das Nações Unidas também conhecido como, o Relatório de
Bruntland de 1983.
21
Merece destaque, ao nível de preocupação Internacional, a
Conferência das Nações Unidas para sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento,
de 1992, conhecida como Eco-92 ou Rio-92, realizada em junho de 1992,30
encontro este que reuniu 108 chefes de Estado, fortalecendo a preocupação com
o desenvolvimento dos seres humanos e a necessidade de terem uma vida digna,
em equilíbrio com o ambiente, com propostas no sentido de diminuir as diferenças
entre o hemisfério norte e o sul do planeta.
Um dos pontos importantes da Rio 92 foi a negociação
referente ao Protocolo de Kyoto, com a assinatura da Convenção Marco, sobre
Mudança Climática, documento que tem como objetivo principal “evitar
interferências antropogênicas perigosas no sistema climático” e “também foi
incluída uma meta para que os países industrializados mantivessem suas
emissões de gases-estufa na atmosfera, em 2000, nos níveis de 1990”.31
Além do protocolo de Kyoto, foi firmado, durante a realização
da Rio-92, a denominada Agenda 21, um documento com 2.500 recomendações,
todas voltadas para sustentabilidade. Dentre os objetivos da Agenda 21, se
destaca: a erradicação da pobreza, a proteção da saúde humana, a promoção de
assentamentos humanos sustentáveis. Na Rio-92 foram estabelecidos os
seguintes documentos: a Convenção da Biodiversidade, com metas à conservar a
diversidade biológica das espécies marítimas e terrestres; a Convenção-Quadro
das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima (CQNUMC) devido ao
aquecimento da terra pela emissão de gases na atmosfera; e, a Convenção sobre
Combate à Desertificação, que trata sobre as medidas de controle para
desertificar. Ao final do encontro foi elaborado uma carta a qual foi chamada de
Declaração do Rio, documento este que resultou na criação de programas para a
defesa do clima e da biodiversidade.
30
Em relação ao desenvolvimento Sustentável a Declaração do Rio 92 destaca: “Princípio 1: Os
seres humanos constituem o centro das preocupações relacionadas com o desenvolvimento
sustentável. Têm direito a uma vida saudável e produtiva, em harmonia com a natureza.” Também
se preocupa com o desenvolvimento para as gerações futuras: “Princípio 3 : O direito ao
desenvolvimento deve ser exercido de tal forma que responda eqüitativamente às necessidades
de desenvolvimento ambientais das gerações presentes e futuras”. ORGANIZAÇÃO DAS
NAÇÕES UNIDAS. Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento
(CNUMAD), realizada entre 3 e 14 de junho de 1992 – Rio/92 – Agenda 21, Rio de Janeiro – 1992.
31
Disponível no site: http://www.greenpeace.org.br/clima/pdf/protocolo_kyoto.pdf, acessado em
08/05/2012
22
A Rio-92, também chamada de ECO-92 contou com a
presença de muitas Organizações Não Governamentais - ONGs, que,
concomitantemente, realizaram o Fórum Global, dando inicio a redação da Carta
da Terra (Declaração do Rio) atribuindo maior responsabilidade aos países ricos
em escolher um caminho melhor para a preservação do planeta.
Dando continuidade aos trabalhos iniciados na Rio-92, foi
realizado
em
Johannesburgo,
em
2002,
a
Cúpula
Mundial
sobre
o
Desenvolvimento Sustentável ou Cúpula da Terra, que ficou conhecida como a
RIO +1032, encontro internacional com o intuito de revisar e reforçar as
recomendações da agenda 21, escritas 10 anos antes, no Rio de Janeiro. Neste
novo encontro ficou estabelecido em seu artigo 30: “Assumimos o compromisso
de reforçar e aperfeiçoar a governança em todos os níveis, para a efetiva
implementação da Agenda 21, das Metas de Desenvolvimento do Milênio e do
Plano de Implementação de Joanesburgo”.33
Em 2005, ocorreu outra Conferência aprovada pela Nações
Unidas, em Kobe no Japão, a Conferência Mundial sobre Redução dos
Desastres, encontro denominado de “Hyogo Framework for Action 2005-2015
Building the Resilience of Nations and Communities to Disasters”34, com o intuito
de promover a redução de perdas de vidas humanas, de bens e de recursos
ambientais, com planos de ações para o período de 2005-2015, em relação aos
Riscos de Desastres Ambientais. Geralmente, quem sofre as conseqüências
destes desastres são as famílias de baixa renda que se tornam mais vulneráveis
e esta vulnerabilidade é que agrava mais os resultados deste tipo de evento
negativo, assim explica Vieira:
[...]os riscos de desastre surgem quando o perigo interage com
vulnerabilidades físicas, sociais, econômicas e ambientais. Ou
seja, situações de perigo não se tornariam desastrosas se as
vulnerabilidades fossem sanadas. É justamente o fator
32
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente e
Desenvolvimento Sustentável – Rio + 10, Johannesburgo, 2002.
33
ONU – Rio+10. cit.
34
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. A Conferencia Mundial sobre Redução de Desastres
2005-2015 construindo a resiliencia de nações e comunidades para os desastres. Realizada em
Kobe no Japão, em janeiro de 2005, por 168 países e aprovada pelas Nações Unidas. Disponível
em: http://www.unisdr.org/eng/hfa/hfa.htm. Acessado em 10/05/2012.
23
vulnerabilidade que intensifica o perigo e contribui para a
concretização dos riscos.35
Em junho do ano de 2012, foi realizado, novamente, no Rio
de Janeiro, uma nova Conferência das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento
Sustentável, a RIO +20, agendada para marcar os vinte anos da Rio-92. “O
objetivo da Conferência é a renovação do compromisso político com o
desenvolvimento sustentável, por meio da avaliação do progresso e das lacunas
na implementação das decisões adotadas pelas principais cúpulas sobre o
assunto e do tratamento de temas novos e emergentes.” Tem como temas
principais: “a economia verde no contexto do desenvolvimento sustentável e da
erradicação da pobreza; e a estrutura institucional para o desenvolvimento
sustentável”.36 Voltada para a preocupação do Meio Ambiente, foi considerada a
mais atual das Conferências Internacionais.
A Rio+20, com o relatório “O Futuro que Queremos”, não
superou as suas expectativas, pois muitos consideraram que o evento não
avançou o suficiente para atingir as metas de desenvolvimento sustentável.
Foram feitas diversas críticas no sentido de que a Rio+20 parou no tempo e não
avançou em relação Rio92. Os pontos importantes que foram deixados de fora
são as metas, a definição de economia verde e o futuro do PNUMA37, conforme
notícias das Nações Unidas no Brasil:
“O estabelecimento de metas não é uma decisão que se possa
tomar sem apoio científico, sem apoio técnico e portanto é natural
que haja um processo para o estabelecimento dessas metas”,
justificou o Embaixador Figueiredo.
35
VIEIRA, Ricardo Stanziola. Rio+20 – Conferência das Nações Unidas sobre meio ambiente e
desenvolvimento: contexto, principais temas e expectativas em relação ao novo “direito da
sustentabilidade”. Revista Novos Estudos Jurídicos. Vol.17. Nº 1, 2012, p.60.
36
RIO DE JANEIRO. Disponível no site: http://www.rio20.gov.br/sobre_a_rio_mais_20, acessado
em 08/05/2012.
37
Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente. Histórico do PNUMA “principal autoridade
global em Meio Ambiente, é a agência das Nações Unidas (ONU) responsável por promover a
conservação do Meio Ambiente e o uso eficiente de recursos no contexto do Desenvolvimento
Sustentável”. Disponível em: www.pnuma.org.br. Acessado em 23/06/2012.
24
Sobre a economia verde, o documento não define um caminho
único. O conceito é tratado como uma via que deve ser seguida
considerando as características dos países.38 (grifo do autor)
Paralelamente à Rio+20, um dos eventos importantes foi o
chamado “C40”, encontro de prefeitos das maiores cidade do mundo que
elaboraram uma carta de intenções com “o compromisso de evitar em torno de 1
bilhão de gás carbônico a mais na atmosfera e as sugestões como transferência
de tecnologia para as relações de sustentabilidade”.39 Para isso, as grandes
cidades vão ter que fazer muitas mudanças, a começar com alteração nos
sistemas de transportes públicos municipais, no sentido de renovar as frotas de
veículos para outros que emitam menos poluição atmosférica.
O crescimento desenfreado da população mundial, sem
refletir sobre o futuro do planeta e sem se preocupar com os direitos fundamentais
do Homem, em movimentos desenvolvimentistas influenciados pelos interesses
econômicos, por novas fontes de lucro, de poder e riqueza, aumentando as
diferenças sociais, destroem os ambientes naturais e, conseqüentemente,
destroem também o ambiente humano.
Por estes motivos, a constitucionalização do ambiente, na
carta brasileira de 1988, levou em consideração os modelos constitucionais de
outros países e os princípios das Conferências Internacionais realizadas
anteriormente e, ao tratar “dos direitos e garantias fundamentais”, estabeleceu a
Constituição, em seu art. 5º, inciso LXXIII que “qualquer cidadão é parte legítima
para propor ação popular que vise a anular ato lesivo [...], ao meio ambiente”40 e
no art. 129, III, dispôs que é função institucional do Ministério Público promover
Ação Civil Pública para proteção do Meio Ambiente, mas como parte principal de
uma cultura ambientalista e preocupada com as riquezas ecológicas. A
Constituição de 1988, consagra em capítulo próprio, o direito ao ambiente
38
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Brasil detalha acordos do documento ‘Futuro que
Queremos’. ONUBR – Nações Unidas do Brasil. 19 de junho de 2012. Disponível em:
www.onu.org.br/brasil. Acessado em 20/06/12.
39
RIO DE JANEIRO. Rio+C40: Cúpula dos Prefeitos no Forte de Copacabana. Jornal on line
Horizonte MS, de 20 de junho de 2012. Disponível em:www.horizontems.com.br. Acessado em:
20/06/12.
40
BRASIL, Constituição de 1988. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível no
site: http://www.senado.gov.br/. Acessado em 10/03/2012.
25
ecologicamente equilibrado como direito fundamental41 da pessoa humana, cujo
título deste capítulo é “Ordem Social”.
A Constituição Federal brasileira de 1988 impõe ao Poder
Público a defesa do Meio Ambiente, definindo no art 225 que: “Todos têm direito
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações”.42 Esta regra fundamental consagrou o ambiente como sendo um “bem
de uso comum a todos” estabelecendo, a todos, de forma igualitária, uma
qualidade de vida compatível com sua dignidade, e, ainda, se preocupou com os
interesses das futuras gerações. Nesse mesmo sentido Canotilho cita: “[...]o meio
ambiente é patrimônio público, não porque pertence ao Poder Público, mas
porque a sua proteção (dever de todos) interessa à coletividade, e se faz em
benefício das presentes e das futuras gerações, sendo essa a qualidade do bem
ambiental protegido pela Constituição”.43
Para
Ferreira
Filho,
o
Direito
ao
Meio
Ambiente
ecologicamente equilibrado é um direito estabelecido pela natureza humana,
imutável e universal, conforme segue: “trata-se de um Direito estabelecido pela
natureza (nesse sentido é um Direito natural), que por ser fruto desta é também
próprio a todos os tempos (imutável, portanto) e a todos os lugares (universal)”.44
Conforme o entendimento de Fensterseifer, a Lei maior do
Brasil premiou a lei ambiental (art.225, caput) com a mesma importância do direito
fundamental do indivíduo e da coletividade (art. 5º, §2º)45, além de considerar a
41
Para Canotilho, “o direito fundamental leva à formulação de um princípio de primariedade do
ambiente.” E Explica: “Primariedade esta que, para alguns, tem sentido absoluto, conquanto o
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado ‘se encontra acima de qualquer outro direito
posto que diz respeito à garantia da vida’. CANOTILHO, José Joaquim Gomes e LEITE, José
Rubens Morato. Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 98.
42
BRASIL, Constituição da 1988. cit.
43
CANOTILHO, José Joaquim Gomes e LEITE, José Rubens Morato. Direito Constitucional
Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 373.
44
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Estado de Direito e Constituição. São Paulo: Saraiva,
1999, p.13.
45
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
www.planalto.gov.br. Acessado em: 10/01/2012. Art.5º § 2º Os direitos e garantias expressos
nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados,
ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte.
26
proteção
ambiental
objetivo
ou
tarefa
fundamental
do
Estado
e,
46
conseqüentemente, um direito do individuo e da coletividade.
Por se tratar o Meio Ambiente como direito fundamental
Andrade explica:
Os direitos fundamentais tem que ser ainda, como o nome exige,
fundamentais.
Referimo-nos
aqui,
naturalmente,
à
fundamentabilidade do ponto de vista material, que corresponde à
sua importância para a salvaguarda da dignidade humana num
certo tempo e lugar, definida, por isso, de acordo com a
consciência jurídica geral da comunidade. Como dissemos, os
direitos formalmente inscritos na Constituição devem presumir-se,
salvo prova em contrário, direitos fundamentais do ponto de vista
material.47
Assim também assinala Rossit, dizendo que o ambiente
equilibrado visa a um direito fundamental da pessoa:
Não é demais assinalar que o direito ao meio ambiente equilibrado
constitui-se em direito fundamental da pessoa humana, ainda que
não figure expressamente no art. 5º da carta de 1988, justamente
porque visa à sadia qualidade de vida, ou, em outras palavras,
visa a assegurar direito fundamental que é a vida.48
Ficou destacado, no art. 225 da nossa Constituição Federal
de 1988, o princípio do direito à sadia qualidade de vida. É justo buscar uma vida
digna para todos, vivendo em locais seguros, sem conviver com o Risco de sofrer
os danos de Enchentes, de Inundações ou de deslizamentos. A “sadia qualidade
de vida” é um direito de todos e foi confirmada no Princípio 1 da Conferência da
Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, na Declaração do Rio
de Janeiro, em 1992, pois assim tratou de que “os seres humanos constituem o
46
FENSTERSEIFER, Tiago. A responsabilidade do estado pelos danos causados às pessoas
atingidas pelos desastres ambientais ocasionados Pelas mudanças climáticas : uma análise
à luz dos deveres de proteção ambiental do Estado e da correspondente proibição de insuficiência
na tutela do direito fundamental ao ambiente. Disponível em:
http://www.mp.ro.gov.br/c/document_library/get_file?uuid=f24433ad-986d-467b-a6498ce573dfd6a8&groupId=41601 Acessado em: 10/02/2012.
47
ANDRADE, José Carlos Vieira de. Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de
1976. Coimbra: Almedina, 1987, p. 186.
48
ROSSIT, Liliana Allodi. O Meio Ambiente de Trabalho no Direito Ambiental Brasileiro. São
Paulo: LTr, 2001, p. 55.
27
centro das preocupações relacionadas com o desenvolvimento sustentável e têm
direito a uma vida saudável e produtiva em harmonia com a natureza”.49
Por se
tratar de status
constitucional e
de direito
fundamental, Fensterseifer explica que a proteção ambiental passa a ser de
grande responsabilidade, tanto para o Estado, como para a sociedade, pois a
necessidade de desfrute de uma qualidade ambiental se torna elemento
indispensável para o bom desenvolvimento da humanidade. Assim sendo,
qualquer obstáculo que interfira neste desenvolvimento deve ser afastado pela
sociedade e pelo Estado em qualquer de seus poderes, Executivo, Legislativo ou
Judiciário, mesmo quando o fato ocorrer através de condutas omissivas ou
comissivas, de particulares ou do próprio Poder Público.
O mesmo autor também entende que a Lei Fundamental
brasileira, além de ter como objetivo os direitos sociais descritos nos incisos I e III,
do art. 3º50, tem como missão, para a sociedade e para o Estado, tratar da relação
direta entre esses direitos sociais, de erradicar a pobreza, reduzir as
desigualdades sociais e atender às necessidade, com a qualidade ambiental para
um Desenvolvimento Sustentável. Outro aspecto que também é relevante para o
Desenvolvimento Sustentável é a questão da distribuição de riquezas, que
compreende a garantia dos direitos sociais e um nível de vida minimamente digno
com qualidade ambiental para toda a sociedade. 51
Com base nisto, a Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento (1992), no seu Princípio 5, cita que “todos os Estados e todos
os indivíduos, como requisito indispensável para o desenvolvimento sustentável,
irão cooperar na tarefa essencial de erradicar a pobreza, a fim de reduzir as
49
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Conferência das Nações Unidas sobre o Meio
Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), realizada entre 3 e 14 de junho de 1992 – Rio/92 –
Agenda 21, Rio de Janeiro – 1992.
50
BRASIL, Constituição da República Federativa do. Disponível no site: www.senado.gov.br,
acessado em 23/03/2012.
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; III - erradicar a pobreza e a marginalização e
reduzir as desigualdades sociais e regionais.
51
FENSTERSEIFER, Tiago. A responsabilidade do estado pelos danos causados às pessoas
atingidas pelos desastres ambientais ocasionados Pelas mudanças climáticas : uma análise
à luz dos deveres de proteção ambiental do Estado e da correspondente proibição de insuficiência
na tutela do direito fundamental ao ambiente. Disponível em:
http://www.mp.ro.gov.br/c/document_library/get_file?uuid=f24433ad-986d-467b-a6498ce573dfd6a8&groupId=41601 Acessado em: 10/12/2012.
28
disparidades de padrões de vida e melhor atender às necessidades da maioria da
população do mundo”. 52
Neste mesmo ano de 1992, em encontro internacional, foi
firmado o Tratado de Maastricht, ato responsável pela criação de uma nova
unidade institucional internacional, a União Européia.53 Por isso, ficou também
conhecido como Tratado da União Européia que consagrou como prioridade a
melhoria do Meio Ambiente mais sustentável, através da “promoção de um
progresso econômico e social equilibrado e sustentável”.54
A definição mais aceita para Desenvolvimento Sustentável
está no relatório conhecido como “Nosso Futuro Comum”55, que diz: “o
Desenvolvimento Sustentável é aquele que atende as necessidades do presente
sem comprometer as possibilidades de as gerações futuras atenderem suas
próprias necessidades”, harmonizando o desenvolvimento econômico com a
conservação ambiental, objetivos da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, criada pelas Nações Unidas.
A Constituição Federal, ainda no art. 225, §1º e seus incisos,
demonstra sua preocupação com o Meio ambiente, sob a forma de proteção e de
responsabilidade do Estado referente ao “dever estatal de defesa e preservação
do meio ambiente”56. Dentre alguns destes deveres, destacam-se os seguintes
incisos:
§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao poder
público: II - definir, em todas as unidades da Federação, espaços
territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente
através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; IV - exigir,
52
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Conferência das Nações Unidas sobre o Meio
Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), realizada entre 3 e 14 de junho de 1992 – Rio/92 –
Agenda 21, Rio de Janeiro – 1992.
53
Com a criação da União Européia a Comunidade Européia não foi extinta, ambas funcionam
num quadro de unidade institucional, só as atribuições e exercícios são diferentes. CANOTILHO,
José Joaquim Gomes e LEITE, José Rubens Morato. Direito Constitucional Ambiental
Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, p.20.
54
UNIÃO EUROPÉIA. Tratado de Maastricht também conhecido como Tratado da União Europeia
(TUE), assinado em 7 de Fevereiro de 1992, na cidade holandesa de Maastricht.
55
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. “Nosso Futuro Comum” foi um relatório desenvolvido
no processo preparatório para Conferência das Nações Unidas – “Rio 92” - Comissão Mundial
para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CMMAD), também conhecida como Comissão de
Brundtland, presidida pela norueguesa Gro Haalen Brundtland.
56
MILARÉ, Edis. Direito Ambiental. 4ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 189.
29
na forma da lei, para instalação de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradação do meio
ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará
publicidade; V - controlar a produção, a comercialização e o
emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem
risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a
conscientização pública para a preservação do meio ambiente;57
No entanto, estas medidas expressas não são únicas e
definitivas, podendo aparecer novos deveres, que serão necessários para a
proteção do Meio Ambiente, principalmente, no que se refere às medidas para
prevenir os desastres naturas do tipo, Enchentes ou Inundações, que têm
causado grande preocupação para a população de diversas regiões brasileiras,
populações estas que constantemente sofrem com as questões climáticas ou com
as alterações ambientais provocadas pela ação humana. O não cumprimento das
medidas protetivas do §1º, acima citado, por parte dos governantes, é prática
inconstitucional, podendo, inclusive, levar ao pedido de reparação do dano, se for
comprovado caso de omissão por parte do Estado.
Nos casos de omissão Estatal, o dano é ainda mais grave,
do ponto de vista constitucional (art. 225, §1º, IV da CF), o Estado, em conjunto
com a sociedade, tem a obrigação legal de não poluir os rios, de tratar os
resíduos mal canalizados, de reflorestar, de proteger, de preservar e de conservar
suas áreas ciliares, etc, porque, não agindo desta forma, tanto em área urbana
como em área rural, estará condenando a espécie humana à morte.
Além da preocupação constitucional de premiar o Meio
Ambiente em capítulo próprio, a Lei Fundamental também distinguiu as
competências de legislar sobre o Meio Ambiente, em relação ao poder Público,
nas esferas do governo federal, estadual e municipal. Neste sentido explica
Meirelles:
Pela primeira vez em nossa história política, a Constituição de
1988 contemplou o meio ambiente em capítulo próprio,
considerando-o como ‘bem de uso comum do povo’ e essencial à
qualidade de vida, impondo ao Poder Público e à coletividade o
57
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em:
http://www.senado.gov.br. Acessado em: 02/02/2012.
30
dever de preservá-lo e defendê-lo, para as gerações presentes e
futuras (art. 225). Referindo-se a poder Público, a competência
abrange os três níveis de Governo, mas a Carta distinguiu a
competência executiva comum, que cabe a todas as entidades
estatais (art. 23, VI), da competência legislativa concorrente, que é
restrita à União, aos estados e ao Distrito Federal (art. 24, VI e
VII). Aos Municípios cabe apenas suplementar a legislação federal
e estadual 'no que couber' (art. 30, II), o que significa que só
podem fazê-lo nos assuntos de predominante interesse local.58
Em relação à Organização do Estado, a Lei Fundamental
estabelece as competências de legislar sobre o Meio Ambiente em relação à
competência originária da União se destaca: “elaborar e executar planos
nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico
e social” (art. 21, IX). Também a preocupação do legislador em relação a “instituir
diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico
e transportes urbanos” (art. 21, XX) e, em especial, “planejar e promover a defesa
permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as
inundações” (art. 21, XVIII).59
A doutrina pátria, a respeito da competência originária da
União, destaca Moraes:
Também por autorização constitucional, certas regras GERAIS da
área urbana serão determinadas pela União, como verdadeira
limitação ao conteúdo da lei municipal sobre a ordenação do solo
urbano, em razão da redação do art. 21, incisos IX e XX, CF/88.
Ambos os dispositivos dão um sentido de homogeneidade do
desenvolvimento urbano, ou seja, atua a União na 'limitação à
matéria da legislação municipal'.60
Assim, demonstrada na Constituição Federal a importância
que tem a gestão unificada ou conjunta da coisa pública, mais precisamente do
Meio Ambiente, a Carta Magna também resguardou a superlativa competência da
União e preveniu para que as normas gerais, por ela postas e disciplinadas, não
58
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 24 ed. São Paulo: Malheiros,
1999, p. 520.
59
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. Art.21, IX, XVIII e XX. Disponível em:
http://www.senado.gov.br. Acessado em: 23/12/2012.
60
MORAES, Luís Carlos Silva de. Código Florestal Comentado. 2ed. São Paulo: Atlas, 2000, p.
46.
31
fossem modificadas e nem invalidadas pelas legislações concorrente dos Estados
e do Distrito Federal.
Na Constituição Espanhola de 1978, especialmente, os arts.
148 e 149 especificam a competência em relação ao Meio Ambiente, exclusiva do
Estado (poder central) em relação às Comunidades Autônomas, conforme
explicado no “artículo 149 - 1: El Estado tiene competência Exclusiva Sobre las
siguientes materias: [...] 23ª Legislación Básica Sobre protección del médio
ambiente, o pecado perjuicio de las Faculdades de las comunidades Autónomas
de estabelecer Normas adicionales de protección”.61
Em relação à competência Estadual, o art. 24 da
Constituição Federal de 1988 do Brasil, impôs limites para que as normas estatais
não ultrapassassem as normas “plenas”, ou seja, as normas Federais e as
normas estatais devem se ajustar às normas gerais da União, não se sobrepondo
a estas. Dentre as normas que podem e devem ser legisladas concorrentemente
com os Estados e com o Distrito Federal estão as que falam sobre a “[...]
conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do
meio ambiente e controle da poluição”62, diretamente ligadas a preocupação com
os Desastres Ambientais.
A União fica adstrita à edição de normas gerais, embora nem
sempre seja claro em que se distinguem as normas gerais das
não gerais. Essa legislação da União não exclui o poder dos
Estados e do Distrito Federal, suplementarmente, de disporem
sobre a mesma matéria. Deve-se entender por suplementarmente
o seguinte: na inexistência de lei federal os Estados e o Distrito
Federal legislarão livremente, sem restrições. A sobrevinda,
contudo, ou a preexistência de uma lei federal sobre a matéria só
tornam válidas as disposições que não contrariem as normas
gerais da União.63
61
ESPANHA, Constiuição Federal [1978]. Dsiponível no site: http://www.boe.es/g/es/. Acessado
em 24/03/2012. Tradução: art. 149 – 1: O Estado tem competência exclusiva sobre as seguintes
matérias: [...] 23ª Legislação básica sobre proteção do meio ambiente, sem prejuízo das
Comunidades Autônomas de estabelecer normas adicional de proteção. (Traduzido pelo autor)
62
. BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível no site:
http://www.senado.gov.br. Acessado em: 23/04/2012. Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao
Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: [...]VI - florestas, caça, pesca, fauna,
conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e
controle da poluição.
63
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 22 ed. atual. São Paulo: Saraiva,
2001, p. 306.
32
Examinando o art. 30 da Carta Maior brasileira é possível
concluir que o Município tem, em relação ao Meio Ambiente, competência
“suplementar” às normas editadas pela União e pelos Estados, mas, respeitando
as leis gerais, os Municípios podem e devem “legislar sobre assuntos de interesse
local”, como no caso de prevenção das Enchentes e Inundações. O município tem
que regulamentar suas áreas de preservação permanente e as áreas de Risco,
fiscalizando as edificações feitas nessas áreas, pois, caso venha ocorrer algum
desastre ambiental, o prejuízo e a responsabilidade são, também, do município,
caso não tenha tomado as devidas e necessárias precauções.64
Especificamente, sobre a vedação aos Municípios de
restringirem as normas federais de cunho ambiental, destaca-se a opinião de
Freitas:
Além disso, a legislação municipal que regula o uso do solo
urbano deve, da mesma forma, ater-se às prescrições gerais da
União, na esfera de sua competência. Por exemplo, se norma
geral da União, como é o caso do Código Florestal, disciplina
determinada matéria, não pode o Município, alegando autonomia,
legislar diminuindo a restrição geral. Pode, até criar novas
restrições na proteção do meio ambiente, porém não afastar as
existentes na lei geral.65
A Lei maior, em seu art. 23, inciso VI e parágrafo único,
incluem os Municípios na competência de “proteger o meio ambiente”, entre
outras atribuições, como forma de “cooperação” entre os entes federados em
relação ao Desenvolvimento Sustentável e uma vida de bem-estar a todos, sem
distinção.66
64
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível no site:
http://www.senado.gov.br. Acessado em: 15/03/2012. Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar
sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
[...] VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e
controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.
65
FREITAS. Vladimir Passos. A Constituição Federal e a Efetividade das Normas Ambientais.
2 ed. rev. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 70.
66
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível no site:
http://www.senado.gov.br. Acessado em: 15/03/2012.
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
[...] Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do
bem-estar em âmbito nacional.
33
No mesmo artigo, quando trata de proteger o Meio
Ambiente, a competência é igual para as três áreas de jurisdição: União, Estados
e Municípios, como uma forma de ajuda mútua, como entende Leme Machado:
[...]deve ter como fundamento a mútua ajuda dos entes federados.
Dessa forma, essa lei não visa, e não pode visar, à diminuição da
autonomia desses entes, despojando-os de prerrogativas e de
iniciativas que constitucionalmente possuem, ainda que não
exerçam, por falta de meios ou de conscientização política.67
Em relação ao Desenvolvimento Sustentável, a Lei Maior
também estabeleceu que é de responsabilidade dos Municípios legislar em
relação ao Plano Diretor Urbano, para um crescimento de forma organizada,
preocupando-se com as construções em áreas de Risco, de forma a previnir as
populações dos efeitos negativos da natureza.68
Nesse mesmo sentido, de Desenvolvimento Sustentável,
mas no capítulo da Ordem Econômica, no art. 170 da Carta Magna69, também o
legislador se preocupa com as desigualdades sociais e com a falta de acesso aos
direitos sociais básicos dos menos favorecidos. Apesar deste artigo ser de ordem
econômica, o assunto está diretamente vinculado à proteção ambiental, “ao
assegurar a livre iniciativa, coloca defesa do meio ambiente como princípio geral
da atividade econômica”, porque, além de valorizar o aproveitamento econômico
do ambiente, também se preocupa com a preservação do Meio Ambiente,
analisando juntamente com o artigo 225, da mesma Carta.70
67
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 18 ed. rev. atual. e ampl. São
Paulo: Malheiros Editores, 2010, p.125.
68
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível no site:
http://www.senado.gov.br. Acessado em: 19/03/2012.
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de
vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais
de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
69
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível no site:
http://www.senado.gov.br. Acessado em: 19/03/2012. Art. 170. A ordem econômica, fundada na
valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência
digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: VI - defesa do
meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos
produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação.
70
CANOTILHO, José Joaquim Gomes e LEITE, José Rubens Morato. Direito Constitucional
Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, p.140.
34
A doutrina entende que o artigo 170 da Constituição Federal
colocou a defesa do Meio Ambiente na mesma hierarquia do direito à propriedade
privada, desta forma ensina Teixeira:
Ao Estado moderno cabe implementar a defesa dos recursos
naturais, especialmente os não-renováveis, e intervir na
economia, limitando o exercício das atividades humanas sobre
esta em prol do bem-estar coletivo – obrigações expressamente
reconhecidas desde 1972, pela Declaração de Estocolmo. Enfim,
foi consolidada a idéia de um desenvolvimento econômico em
harmonia com a defesa dos bens ambientais.71
Além de todos os artigos já transcritos, esta Lei, de caráter
Fundamental, estabeleceu também vários princípios72 e regras em matéria
ambiental, e ainda trouxe outros artigos que, direta ou indiretamente, tratam de
matérias de proteção ambiental, destacando-se os seguintes: arts. 7º, XXII
(direitos sociais); 91,§1º, III (Defesa Nacional); 173, §3º (atividade econômica);
art. 186, II (direito de propriedade); art. 200, VIII (direito à saúde); art. 216, V
(direitos culturais); art. 220 § 3º, II (comunicação social); e art. 231, § 1º (direitos
indígenas), todos de grande relevância.
Contrário ao entendimento de que na Constituição Brasileira,
em seu art. 225, específico ao Meio Ambiente, é uma regra de direito
fundamental, conforme retratado anteriormente, na Constituição Espanhola o art.
45, com três incisos, sobre o Meio Ambiente, não é entendido como uma regra de
direito fundamental, mas de princípios constitucionais. Transcrevemos a seguir o
art. 45 da Constituição Espanhola:
Articulo 45 de la Constitución Española
1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente
adecuado para el desarrollo de la persona , así como el deber de
conservarlos .
2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos
los recursos naturales , con el fin de proteger y mejorara la calidad
71
TEIXEIRA, Orci Paulino Bretanha. O Direito ao Meio Ambiente – ecologicamente equilibrado
como direito fundamental. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006. p.31.
72
Para GOMES CANOTILHO os princípios são normas jurídicas impositivas de uma otimização,
compatíveis com vários graus de concretização, consoante os condicionalismos fácticos e
jurídicos. Permitem o balanceamento de valores e interesses (não obedecem, como as regras, à
lógica do tudo ou nada), consoante o seu peso e ponderação de outros princípios eventualmente
conflitantes. CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da
Constituição. 7 ed. Coimbra: Almedina, 2003, p.1034-1035.
35
de la vida y defender y restaurara el medio ambiente , apoyándose
en la indispensable solidaridad colectiva
3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior , en los
términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o , en
su caso administrativas , así como la obligación de reparar el daño
causado.73
De acordo com a doutrina espanhola, em relação à alínea 1
do art. 45 da Constituição Espanhola, a corrente que prevalece é no sentido de
que “o direito de desfrutar de um meio ambiente adequado para o
desenvolvimento da pessoa” não se trata de um direito fundamental, mas, de um
princípio constitucional, pois não é um direito definitivo que pode ser exercido a
partir das garantias conferidas no ordenamento jurídico, ou seja, se um direito
fundamental não tem proteção judicial efetiva é porque ele não existe, desta
forma entende Peces-Barba Martinez.74
Neste mesmo sentido, o Tribunal Constitucional espanhol
somente considera como direitos fundamentais aqueles direitos previstos na
Seção Primeira do Capítulo Segundo do Título Primeiro da Constituição De los
Derechos Fundamentales y de las Libertades Públicas, enquanto que, no art. 53,
alínea 3, explica que os princípios incluídos no Capítulo III, no caso do art. 45,
referente ao Meio Ambiente, só podem ser tutelados perante a jurisdição ordinária
depois
de
serem
esgotadas
todas
as
instâncias
infraconstitucionais.
Conseqüentemente, o aludido art. 45 da Constituição Espanhola não deve ser
reconhecido como um direito fundamental. Para Capella, dar ao direito ambiental
as mesmas garantias dos direitos fundamentais da primeira Seção do segundo
73
ESPANHA, Constituição da Espanha [1978]. Disponível no site: http://www.boe.es/g/es/.
Acessado em 24/03/2012. Artigo 45 da Constituição Espanhola:
1.Todos tem o direito de desfrutar de um meio ambiente adequado para o desenvolvimento da
pessoa, assim como é dever de conservá-lo.
2. Os poderes públicos devem assegurar a utilização racional de todos os recursos naturais, com
o fim de proteger e melhorar a qualidade de vida e defender e restaurar o meio ambiente,
apoiando-se na indispensável solidariedade coletiva.
3. Para que ninguém viole o disposto no parágrafo anterior, nos termos da lei se estabelecerão
sanções penais e administrativas, assim como a obrigação de reparar o dano causado. (Tradução
do autor)
74
Peces-Barba Martinez, Gregório. Curso de Derechos Fundamentales. Madrid: Universidade
Carlos III de Madrid, Boletín Oficial Del, 1999, p.501 apud GAVIÃO FILHO, Anízio Pires. Direito
Fundamental ao Ambiente. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2005, p.27.
36
Capítulo da Constituição seria “caos de uma infinidade de pretensões derivadas
das mais diversas concepções ambientalistas”.75
Todavia, o problema das Inundações e Enchentes é
preocupante, na Espanha como exemplo tem-se a situação da Comunidade
Valenciana, conforme Gimenez: “la Comunidad Valenciana, según datos de la
propia Administración autonómica, se han contabilizado más de 415 inundaciones
importantes en los últimos 500 años”.76 Neste mesmo sentido, toda a União
Européia se preocupou em legislar e emitir um direcionamento jurídico para que
todos os países que fazem parte do Parlamento Europeu sigam as mesmas
orientações.77 Assim, foi publicada a diretiva 2007/60/CE do Parlamento Europeu
e do Conselho (Anexo III), em data de 23 de outubro de 2007, “relativa à
avaliação e gestão dos riscos de inundações”.78
O Parlamento Europeu levou em conta várias considerações
para diminuir os danos, principalmente porque as Inundações provocam perda de
vidas, causam danos materiais, prejudicam as atividades econômicas e, por ser
um fenômeno natural que não pode ser evitado, deve ser minimizado. Esta
diminuição de danos pode ser realizada através de estratégias bem organizadas,
fato que vem logo no início da diretiva do parlamento, especificando no artigo 1º
que: a “presente diretiva tem por objetivo estabelecer um quadro para avaliação e
gestão dos riscos de inundações, a fim de reduzir as conseqüências associadas
às inundações nas Comunidades prejudiciais para a saúde humana, o ambiente,
o patrimônio cultural e as atividades econômicas”.79
Na Constituição Estadual de Santa Catarina, o legislador
também dedicou um capitulo especial para o Meio Ambiente, estabelecendo a
responsabilidade conjunta de sua proteção, como se observa no art. 181: “Todos
75
CAPELLA, Vicente Bellver. Ecologia: de las razones a los derechos. Granada: Comares, 1994.
GIMÉNEZ, Andrés Molina. La disciplina territorial del riesgo de inundaciones en el
ordenamiento jurídico español. Artigo. Espanha, 2010. Tradução: a Comunidade Valenciana,
segundo dados da própria administração autônoma, foram contabilizados mais de 415 inundações
importantes nos últimos 500 anos. (Tradução do autor)
77
“A Corte de Justiça de Luxemburgo – instância judiciária da União Européia – já decidiu que os
efeitos das diretivas comunitárias atingem os Estados-membros em todas as entidades
descentralizadas, sejam elas Províncias ou Municípios.” MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito
Ambiental Brasileiro. 18 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2010, p. 126
78
Jornal Oficial nº L 288 de 06/11/2007 p. 0027 – 0034. Disponível no site: eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:288:0027:01:PT:HTML, acessado dia
21/05/2012.
79
Jornal Oficial nº L 288 de 06/11/2007. cit.
76
37
têm direito ao Meio Ambiente ecologicamente equilibrado, impondo-se ao Poder
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e
futuras gerações”.80 Dessa forma, manteve a preocupação de preservar o Meio
Ambiente também para as próximas gerações, assim como previsto na
Constituição Federal.
A Constituição catarinense também criou o dever do Estado
em organizar a Defesa Civil Estadual, com o objetivo de promover a defesa da
população contra os efeitos dos Desastres Naturais.81 Em seu art. 140 tratou da
política municipal de desenvolvimento urbano, obrigando as cidade com mais de
vinte mil habitantes a organizarem o seu Plano Diretor.82
Depois de toda preocupação do poder constituinte em
legislar em alguns artigos da Constituição sobre o Meio Ambiente, passa a
responsabilidade para o poder legislativo federal legislar especificamente sobre os
Desastres Ambientais respeitando os limites impostos pela Carta Maior.
1.2 LEIS FEDERAIS HIDRO AMBIENTAIS
A proteção ambiental é um dos valores que inspiram o
ordenamento jurídico brasileiro. A Legislação Ambiental, como um todo, é prevista
por várias normas que regulamentam as diretrizes gerais estabelecidas no art.
225 da Constituição Federal, tendo o Código Florestal brasileiro (Lei n.º
4.771/6583, renovada pela Lei 12.651 de 25 de maio de 2012) e a Lei n. 6.938/81,
80
SANTA CATARINA, Constituição Estadual de 05 de outubro de 1989. Disponível em:
www.alesc.sc.gov.br. Acessado em: 04/06/2012. Art. 181.
81
SANTA CATARINA, Constituição Estadual de 1989. Art. 109 — A Defesa Civil, dever do Estado,
direito e responsabilidade de todos, tem por objetivo planejar e promover a defesa permanente
contra as calamidades públicas e situações emergenciais.
§ 1º — A lei disciplinará a organização, o funcionamento e o quadro de pessoal da Defesa Civil, de
maneira a garantir a eficiência de suas atividades.
§ 2º — O Estado estimulará e apoiará, técnica e financeiramente, a atuação de entidades privadas
na defesa civil, particularmente os corpos de bombeiros voluntários.
82
SANTA CATARINA, Constituição Estadual de 1989. Disponível em: www.alesc.sc.gov.br.
Acessado em: 04/06/2012.
Art. 140 — A política municipal de desenvolvimento urbano atenderá ao pleno desenvolvimento
das funções sociais da cidade e ao bem-estar de seus habitantes, na forma da lei.
Parágrafo único. O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com
mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão
urbanos.
83
Foi publicado no Diário Oficial da União do dia 28/05/2012, o texto do novo Código Florestal
brasileiro, com os 12 vetos da presidente Dilma Rousseff, sendo cinco artigos inteiros e sete
38
entre outras, sido recepcionadas pela nova ordem jurídica, trazida pelo
constituinte originário de 1988.
No mesmo sentido, a Lei 6.938/81 estabelece a Política
Nacional
do
Meio
Ambiente84
e
tem
como
seu
principal objetivo
“a
compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da
qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico”,85 estabelecendo respeito e
preocupação com as necessidades humanas fundamentais, para a composição
do Desenvolvimento Sustentável. Esta Lei nacional também trouxe o conceito de
Meio Ambiente como “o conjunto de condições, leis, influências e interações de
ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as
suas formas”,86 e também considera Meio Ambiente como “um patrimônio público
a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo”.87
A Lei n.º 4.771/65 – antigo Código Florestal brasileiro
(revogada pela Lei 12.651 de 25 de maio de 2012, que estabeleceu o novo
Código Florestal), estabelecia em seu art. 2º, a demarcação da Área de
Preservação Permanente - APP, dizendo que nas “florestas e demais formas de
vegetação natural situadas” próximas de rios ou cursos d’água, a largura das
áreas de vegetação, deveriam ser fixadas de acordo com a largura dos rios. A
nova lei, de 25 de maio de 2012, passa a delimitar em seu art. 4º, todas as Áreas
de Preservação Permanente – APPs, tanto em zonas rurais como zonas urbanas,
inclusive aquelas que não ficam próximas de qualquer tipo de curso d’água, como
incisos, à proposta elaborada pelo Congresso. Na mesma data também foi publicada a proposta
de Medida Provisória 571/2012,para preencher as lacunas legais deixadas pelo veto.
Pellegrini, Marcelo. Carta Verde. Publicado no dia 05/06/2012. Disponível no site:
http://www.cartacapital.com.br. Acessado em: 05/06/2012.
84
BRASIL. Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio
Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências.Disponível
em: www.planalto.gov.br. Acessada em: 11/10/2011.
85
BRASIL. Lei Federal nº 6.938/81. cit. Art 4º - A Política Nacional do Meio Ambiente visará:
I - à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do
meio ambiente e do equilíbrio ecológico;
86
BRASIL, Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do
Meio Ambiente. Art 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I - meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química
e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas;
87
BRASIL, Lei Federal nº 6.938/81. cit. Art 2º - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por
objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando
assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança
nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios: I - ação
governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um
patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo;
39
por exemplo: as restingas, os manguezais, as vegetações em áreas de altitude,
as bordas dos tabuleiros ou as chapadas.88 Assim, a nova lei ampliou a proteção
das áreas de preservação.
88
Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012, dispõe sobre a proteção da vegetação nativa;[...].
Art. 4o Considera-se Área de Preservação Permanente, em zonas rurais ou urbanas, para os
efeitos desta Lei:
I - as faixas marginais de qualquer curso d’água natural, desde a borda da calha do leito regular,
em largura mínima de:
a) 30 (trinta) metros, para os cursos d’água de menos de 10 (dez) metros de largura; b) 50
(cinquenta) metros, para os cursos d’água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de
largura; c) 100 (cem) metros, para os cursos d’água que tenham de 50 (cinquenta) a 200
(duzentos) metros de largura; d) 200 (duzentos) metros, para os cursos d’água que tenham de 200
(duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura; e) 500 (quinhentos) metros, para os cursos
d’água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;
II - as áreas no entorno dos lagos e lagoas naturais, em faixa com largura mínima de:
a) 100 (cem) metros, em zonas rurais, exceto para o corpo d’água com até 20 (vinte) hectares de
superfície, cuja faixa marginal será de 50 (cinquenta) metros; b) 30 (trinta) metros, em zonas
urbanas;
III - as áreas no entorno dos reservatórios d’água artificiais, na faixa definida na licença ambiental
do empreendimento, observado o disposto nos §§ 1o e 2o;
IV – as áreas no entorno das nascentes e dos olhos d’água perenes, qualquer que seja sua
situação topográfica, no raio mínimo de 50 (cinquenta) metros; (Redação dada pela Medida
Provisória nº 571, de 2012).
V - as encostas ou partes destas com declividade superior a 45°, equivalente a 100% (cem por
cento) na linha de maior declive;
VI - as restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
VII - os manguezais, em toda a sua extensão;
VIII - as bordas dos tabuleiros ou chapadas, até a linha de ruptura do relevo, em faixa nunca
inferior a 100 (cem) metros em projeções horizontais;
IX - no topo de morros, montes, montanhas e serras, com altura mínima de 100 (cem) metros e
inclinação média maior que 25°, as áreas delimitadas a partir da curva de nível correspondente a
2/3 (dois terços) da altura mínima da elevação sempre em relação à base, sendo esta definida
pelo plano horizontal determinado por planície ou espelho d’água adjacente ou, nos relevos
ondulados, pela cota do ponto de sela mais próximo da elevação;
X - as áreas em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetação;
XI – em veredas, a faixa marginal, em projeção horizontal, com largura mínima de 50 (cinquenta)
metros, a partir do limite do espaço brejoso e encharcado. (Redação dada pela Medida Provisória
nº 571, de 2012).
§ 1o Não se aplica o previsto no inciso III nos casos em que os reservatórios artificiais de água
não decorram de barramento ou represamento de cursos d’água.
§ 2o No entorno dos reservatórios artificiais situados em áreas rurais com até 20 (vinte) hectares
de superfície, a área de preservação permanente terá, no mínimo, 15 (quinze) metros.
§ 3o (VETADO).
§ 4o Fica dispensado o estabelecimento das faixas de Área de Preservação Permanente no
entorno das acumulações naturais ou artificiais de água com superfície inferior a 1 (um) hectare,
vedada nova supressão de áreas de vegetação nativa. (Redação dada pela Medida Provisória nº
571, de 2012).
§ 5o É admitido, para a pequena propriedade ou posse rural familiar, de que trata o inciso V do
art. 3o desta Lei, o plantio de culturas temporárias e sazonais de vazante de ciclo curto na faixa de
terra que fica exposta no período de vazante dos rios ou lagos, desde que não implique supressão
de novas áreas de vegetação nativa, seja conservada a qualidade da água e do solo e seja
protegida a fauna silvestre.
§ 6o Nos imóveis rurais com até 15 (quinze) módulos fiscais, é admitida, nas áreas de que tratam
os incisos I e II do caput deste artigo, a prática da aquicultura e a infraestrutura física diretamente
a ela associada, desde que:
40
Esta Lei Federal tem uma preocupação simples, porém
significativa. A lei visa proteger não só o Meio Ambiente, os recursos naturais, os
recursos hídricos, o solo etc., mas também o ser humano, pois, muitas famílias e
até empreendedores de luxuosos condomínios tentam se instalar naquelas áreas,
sem cumprir as determinações desta Lei, causando, de forma irresponsável,
graves danos ambientais.
Toda e qualquer edificação deve sempre se preocupar com
as determinações legais do local aonde irá se instalar, principalmente, se
preocupando com a Segurança e bem estar do Meio Ambiente, de acordo com
especificação legal. É justamente neste ponto que reside toda a preocupação do
legislador. Neste sentido, o art. 3º, parágrafo único, da Lei n.º 6.766/79 (Lei do
Parcelamento do Solo Urbano) acrescenta que, tendo em vista, principalmente
seu caráter protetor, a ocupação irregular é tratada da seguinte forma: "não será
permitido o parcelamento do solo: I - em terrenos alagadiços e sujeitos a
inundações, antes de tomadas as providências para assegurar o escoamento das
águas".89
Demonstra assim, que, para fazer qualquer tipo de
construção deve-se tomar todas as providências necessárias mantendo o
escoamento das águas, preservando todas as áreas consideradas de
preservação, permanentes ou não, respeitando as características da flora, da
I - sejam adotadas práticas sustentáveis de manejo de solo e água e de recursos hídricos,
garantindo sua qualidade e quantidade, de acordo com norma dos Conselhos Estaduais de Meio
Ambiente;
II - esteja de acordo com os respectivos planos de bacia ou planos de gestão de recursos hídricos;
III - seja realizado o licenciamento pelo órgão ambiental competente;
IV - o imóvel esteja inscrito no Cadastro Ambiental Rural - CAR.
V – não implique novas supressões de vegetação nativa. (Incluído pela Medida Provisória nº 571,
de 2012).
§ 7o (VETADO). § 8o (VETADO).
§ 9o Em áreas urbanas, assim entendidas as áreas compreendidas nos perímetros urbanos
definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, as faixas
marginais de qualquer curso d’água natural que delimitem as áreas da faixa de passagem de
inundação terão sua largura determinada pelos respectivos Planos Diretores e Leis de Uso do
Solo, ouvidos os Conselhos Estaduais e Municipais de Meio Ambiente, sem prejuízo dos limites
estabelecidos pelo inciso I do caput. (Incluído pela Medida Provisória nº 571, de 2012).
§ 10. No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos
definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, observar-se-á
o disposto nos respectivos Planos Diretores e Leis Municipais de Uso do Solo, sem prejuízo do
disposto nos incisos do caput. (Incluído pela Medida Provisória nº 571, de 2012).
89
BRASIL, Lei Federal nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, dispõe sobre a Lei de
Parcelamento do Solo Urbano. Art. 3º, §único. Disponível em http://www.planalto.gov.br. Acessado
em: 13/12/2011.
41
fauna, os recursos ambientais etc, garantindo a satisfação das funções sociais da
cidade e proporcionando aos seus habitantes uma vida digna, e ainda, ao Poder
Público, a Segurança e eficiência no trato da coisa pública.
Entretanto, ainda são poucas as leis específicas no sentido
de impedir a ação humana em áreas ou cidades que possam sofrer os problemas
resultantes de Enchentes, fato este que demonstra a necessidade e
obrigatoriedade do poder público legislar no sentido de prevenir e de recuperar os
danos causados pelas Enchentes. Recentemente o Estatuto da cidade sofreu
relevantes acréscimos de artigos que tratam, especificamente, sobre Enchentes,
Inundações ou alagamentos, mas, ainda, não são suficientes as medidas, tendo
em vista o tamanho deste tipo de desastre natural.
A Lei Federal No 10.257, de 10 de julho de 2001 (Anexo I),
que regulamenta os art. 182 e 183 da Constituição Federal, conhecida como
Estatuto da Cidade “estabelece normas de ordem pública e interesse social que
regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do
bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental”(art.1º, §único). Esta
Lei teve alguns artigos e incisos90 acrescentados recentemente por outra norma, a
Lei Federal nº 12.608, que entrou em vigor em 10 de abril de 2012 (Anexo II),
devido à preocupação de Desastres Ambientais, principalmente deslizamentos,
Enchentes e Inundações. Esta atualização legal procura determinar aos Estados
e Municípios que protejam as pessoas que residem em locais de Risco e que
elaborem um mapeamento destes locais vulneráveis. Neste Estatuto o legislador
preocupou-se, também, com o bem estar das comunidades e com um
desenvolvimento urbano de forma sustentável “para as presentes e futuras
gerações”.91
Para facilitar o interesse da política urbana, o art. 3º (Anexo
I) desta lei, estabelece a “cooperação entre a União, os Estados, o Distrito
90
Os artigos e incisos acrescentados no Estatuto da Cidade pela Lei 12.608/12, estão destacados
no Anexo I.
91
BRASIL, Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da
Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências.
Estatuto da Cidade. Art. 2º, I. Anexo I. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acessado em
02/11/2011.
42
Federal e os Municípios”, em relação a um desenvolvimento equilibrado e o bemestar de toda a nação.92
O Estatuto da Cidade (Anexo I) também se preocupou com
os instrumentos que deveriam ser utilizados para o desenvolvimento da política
urbana, em especial, no que tange ao planejamento municipal, obrigando os
municípios a estabelecerem um Plano Diretor, conforme as exigências dos artigos
41 e 42 deste Estatuto.93
O chamado Plano Diretor das cidades, foi materializado com
a aprovação do Estatuto da Cidade, com a edição da Lei nº 10.257 de 10 de julho
de 2001 (Anexo I). Os Planos Diretores devem cumprir a orientação constitucional
de garantia da função social da cidade e da propriedade urbana, conforme art.
182 e 183 da Constituição Federal. Conforme o Estatuto da Cidade, Plano Diretor
é definido “como um conjunto de princípios e regras orientadoras da ação dos
agentes que constroem e utilizam o espaço urbano”.94 É um documento que
orienta todas as ações que alterem a estrutura dos municípios brasileiros e,
conseqüentemente, envolvem as questões ambientais e os cuidados que se deve
observar nas questões de Enchentes e Inundações.
Neste
sentido,
Silva
explica
que
“é
plano”,
porque
estabelece os objetivos a serem atingidos, os prazos em que estes objetivos
“devem ser alcançados [...], as atividades a serem executadas e quem deve
executá-las. É diretor, porque fixa as diretrizes do desenvolvimento urbano do
Município”.95
O Estatuto da Cidade, em relação ao Plano Diretor também
garantiu o direito da população de participar do processo de sua elaboração, bem
como da fiscalização de sua implementação, através da realização de audiências
públicas e de debates, da publicidade de informações, de documentos e do
acesso a qualquer outra informação na produção do Plano.96O Plano Diretor é
obrigatório para todas as cidades com mais de vinte mil habitantes e que façam
parte de regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas.
92
BRASIL, Lei Federal nº 10.257/01. cit. Art. 3º, II. Anexo I.
BRASIL, Lei Federal nº 10.257/01. cit. Arts. 41 e 42. Anexo I.
94
BRASIL. Estatuto da Cidade: guia para implementação pelos municípios e cidadões. 2 ed.
Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações 2002. p.40.
95
SILVA, José Afonso. Direito urbanístico brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1995, p.124.
96
BRASIL, Lei Federal nº 10.257,de 10 de julho de 2001. Estatuto da Cidade. Art. 40, § 4º. Anexo I
93
43
Os artigos 42A e 42B da mesma lei, foram acrescidos pela
Lei 12.608, sancionada em 10 de abril de 2012 (Anexo II) e passaram a disciplinar
a ocupação do solo e em preservar as zonas ambientais, além de outros assuntos
relacionados aos Desastres Ambientais hídricos, ocorridos nos últimos anos.97
Os temas descritos nestes artigos 42-A e 42-B, serão de
grande importância, depois das grandes Enchentes ocorridas nos últimos anos,
em várias regiões que deixaram centenas de pessoas desabrigadas, além de
muitas perdas patrimoniais e de algumas vidas. Em vista da freqüência em que
estes fatos têm ocorrido, o legislador se preocupou em estabelecer ações
preventivas, como por exemplo: mapear áreas de Risco, retirar e reinstalar
famílias que vivem nestas áreas de Risco e fiscalizar para que novas famílias não
se instalem nestes locais irregulares, além de, planejar novas medidas de
drenagem para escoar a água das chuvas, etc.
A edição da Lei Federal nº 12.608, de 10 de abril de 2012
(Anexo II), além de fazer várias alterações no Estatuto da Cidade, também “institui
a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC, dispõe sobre o
Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil - SINPDEC e o Conselho Nacional
de Proteção e Defesa Civil - CONPDEC; autoriza a criação de sistema de
informações e monitoramento de desastres”.98
O art. 2ª99 desta mesma lei, com a ajuda mútua entre os
entes da federação, confirma o dever de reduzir os Riscos dos eventos naturais
negativos e sugere a colaboração das entidades privadas e da população para
prevenir os Riscos de Enchentes e Inundações, além de todos os tipos de
Desastres Naturais.
Os artigos seguintes tratam, principalmente, de assuntos
relacionados com a proteção no Risco de desastres e acrescentou nas
nomenclaturas dos órgãos relacionados com a Defesa Civil, o termo “Proteção”.
97
BRASIL, Lei Federal nº 10.257/01. Cit. Art. 42-A e 42-B. Anexo I.
BRASIL, Lei Federal nº 12.608, de 10 de abril de 2012. Institui a Política Nacional de Proteção e
Defesa Civil - PNPDEC; dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil - SINPDEC e
o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil - CONPDEC; autoriza a criação de sistema de
informações e monitoramento de desastres; altera as Leis nos 12.340, de 1o de dezembro de
2010, 10.257, de 10 de julho de 2001, 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 8.239, de 4 de outubro
de 1991, e 9.394, de 20 de dezembro de 1996; e dá outras providências (Anexo II). Art. 1º.
Disponível em: www.planalto.gov.br. Acessado em: 15/04/2012.
99
BRASIL, Lei Federal nº 12.608/12. Cit. Art. 2º. Anexo II.
98
44
Como, por exemplo, Política Nacional de Defesa Civil – PNDEC passa a se
chamar Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - PNPDEC.
Entre
tantos
deveres
de
proteção
ambiental
e
de
responsabilidade do Estado, cita-se alguns, como forma de exemplificação: a
fiscalização e proibição de queimadas e desmatamentos ilegais, a recuperação de
áreas degradas (ex. assoreamento de rios), a fiscalização e proibição de emissão
ilegal de gases responsáveis pelo aquecimento global, a criação de órgão público
especializado para socorrer as vítimas de eventos climáticos extremos, dentre
outros.
A nova lei nº 12.608/12 (Anexo II) trata, também, das
diretrizes e objetivos e das Competências dos Entes Federados da Política
Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC, além das disposições transitórias
e finais. Em todos artigos o legislador teve grande preocupação com a prevenção
e minimização dos desastres negativos e a preocupação com as pessoas que se
encontram em áreas de Risco.
O Estatuto da Cidade é uma norma que sofre de
reclamações pelos atrasos ocorridos em suas renovações. Entretanto, com sua
atualização de abril de 2012, passou a ser mais específica em relação ao
tratamento de assuntos, como os desastres hídricos, que têm causado enormes
perdas materiais e feito vítimas em várias regiões do Brasil. As reclamações
sobre a demora em sua atualização dizem respeito ao fato de que, se tivesse sido
sancionada antes, poderia ter minimizado os danos e prejuízos resultantes das
grandes Enchentes que ocorreram no ano de 2008 e 2010 em Santa Catarina e,
posteriormente, no Rio de Janeiro, até a mais recente enchente que ocorreu no
Acre.
Além da legislação citada, que trata de assuntos diretamente
ligados aos Desastres Naturais, também há outras leis que, indiretamente, estão
relacionadas com eventos hídricos, como por exemplo, a Resolução 001/1986 do
Conama – Conselho Nacional do Meio Ambiente100, que exige a elaboração de
Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e de Relatório de Impacto Ambiental (Rima)
para as Obras hidráulicas, tais como: “[...]drenagem e irrigação, retificação de
100
BRASIL. Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, criado pela Lei 6.938/81, é órgão
presidido pelo Ministro do Meio ambiente e responsável pela política nacional do meio ambiente.
45
cursos d'água, abertura de barras e embocaduras, transposição de bacias,
diques”(atr.2º, VII)101. Os estudos e relatórios EIA e Rima são instrumentos de
avaliação de impacto ambiental (AIA) utilizados na política Nacional do Meio
Ambiente e devem ser utilizados para todas as obras que venham a causar algum
tipo de degradação ou poluição ao Meio Ambiente, e são necessários para que
qualquer pessoa, física ou jurídica possa obter um licenciamento ambiental.
Tratam-se de documentos que devem seguir diretrizes
gerais básicas estabelecidas nas atividades técnicas da Resolução CONAMA,
que vão medir as conseqüências que determinado empreendimento pode causar
ao Meio Ambiente. O referido estudo de impacto ambiental é uma preocupação
constitucional, com referência ao apontado no art. 225, § 1º, IV da Constituição
Federal de 1988, nos seguintes termos: “exigir, na forma da lei, para instalação de
obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio
ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade”.
Da
mesma
forma,
a
Lei
7.661/98
estabeleceu
o
gerenciamento costeiro sob responsabilidade municipal, estadual e federal, em
especial o uso e atividade, conservação e proteção na zona costeira. A Lei
9.795/99 instituiu a Política Nacional de Educação Ambiental voltada para a
sustentabilidade, buscando a conscientização de que a degradação do Meio
Ambiente provocada pela ação humana pode ser também uma das causas de
Enchentes e de Inundações.
Também a Lei 9.433/97 que instituiu a Política Nacional de
Recursos Hídricos tem como um dos seus objetivos “a prevenção e a defesa
contra eventos hidrológicos críticos de origem natural ou decorrentes do uso
inadequado dos recursos naturais”(art.2º, III)102, assim como a lei nº 9.984/02, que
dispõe sobre a criação da Agência Nacional de Águas - ANA, implementa a
Política Nacional de Recursos Hídricos e tem como uma das diretrizes “planejar e
promover ações destinadas a prevenir ou minimizar os efeitos de secas e
Inundações, no âmbito do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
101
BRASIL. RESOLUÇÃO CONAMA Nº 001, de 23 de janeiro de 1986, Publicado no D. O . U de
17 /2/86. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acessado em: 23/05/2012.
102
BRASIL. Lei nº 9.433, de 8 de janeiro de 1997. Institui a Política Nacional de Recursos
Hídricos. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acessado em 02/03/2012
46
Hídricos, em articulação com o órgão central do Sistema Nacional de Defesa Civil,
em apoio aos Estados e Municípios”.103
A Lei nº 9.985, de 18.6.2000, que institui o Sistema Nacional
de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC, estabelece, logo no art. 1º,
critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades de
conservação.104
Diante destas leis relacionadas, direta ou indiretamente, com
o tema de Enchentes e Inundações, podemos dizer que, se todas essas leis
federais fossem realmente cumpridas, principalmente no que se refere à
manutenção, conservação, proteção e educação, entre outros cuidados com o
Meio Ambiente rural e urbano, muitos Desastres Naturais poderiam ser evitados,
ou mesmo minimizados, causando menos sofrimento às populações das áreas
afetadas pelos recentes eventos naturais.
Antes da Diretiva 2007/60/CE do parlamento Europeu(Anexo
III), para a Segurança das pessoas frente as Enchentes e Inundações utilizavamse as Leis das Águas (Real Decreto 1/2001 de 20 de julho), o Plano Hidrológico
Nacional ( Lei 10/2001 de 05 de julho, modificado pela Lei 11/2005 de 22 de
junho), também a Norma Básica de Proteção Civil (Real Decreto 407/1992 de 24
de abril) que incluem os planos especiais de proteção civil a serem elaborados
pela Administração Geral do Estado e pelas comunidades autônomas em relação
ao Risco de Inundação.105
Apesar destas leis, na Espanha, a preocupação sobre
Inundações estava em segundo plano em relação ao direito de águas. Somente
eram encontrados alguns artigos sobre as zonas inundáveis nas legislação
enumeradas acima sobre as águas. A aprovação da Diretiva 2007/60/CE, relativa
a evolução e gestão dos Riscos, mudou a situação, com o advento do Real
Decreto 903/2010, de 9 de julho de 2010, que dispõe sobre a evolução e a gestão
103
BRASIL. Lei no 9.984, de 17 de julho de 2000. Dispõe sobre a criação da Agência Nacional de
Águas – ANA. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acessado em 13/03/2012
104
BRASIL. Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000. Institui o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação da Natureza. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acessado em 18/03/2012
105
ESPANHA, Boletim Oficial do Estado, nº 171, 15 de julho de 2010, Séc.I, p.61955. Disponível
em: http://pt.scribd.com/doc/34357579/Real-Decreto-903-2010-de-9-de-julio-de-evaluacion-ygestion-de-riesgos-de-inundacion. Acessado em 10/05/2012.
47
do Risco de Inundação, tratando de orientar as autoridades hidráulicas em
relação a este fenômeno.
Também, se tratando de legislação estatal, o Real Decreto
legislativo 02/2008 de 20 de junho, Lei do Solo, se destacou, pois, estabelece a
necessidade de incluir como instrumento normativo “mapas de riscos naturais”.
Para Molina, o objetivo da directiva é amplo e se aplica a
todo tipo de fenômeno, sendo que todos estudos, mapas e planos devem se
ajustar a directiva, além de ter participação da sociedade, conforme segue:
El ámbito objetivo de la norma es particularmente amplio, ya que
se aplica a todo tipo de fenómenos, incluidas las avenidas
producidas en medio urbano por la escorrentía o por la saturación
de la red de evacuación de aguas. El ámbito territorial de
intervención es, en coherencia com la Directiva marco del agua
(DMA), la «demarcación hidrográfica», por lo que los estudios,
mapas y planes deberán ajustarse a ese espacio. Todos los
documentos que deben aprobarse en aplicación de la Directiva
tienen carácter participativo, de manera que el público en general
podrá intervenir en su elaboración y realizar las alegaciones
pertinentes.106
Como visto anteriormente, em relação à competência dos
entes federados em legislar matéria ambiental, os Estados e Municípios também
detêm a competência concorrente para legislar em matéria ambiental,
especialmente, no que diz respeito aos problemas de interesses locais, relativos
às Enchentes e Inundações. Por serem ambos entes federativos acabam
administrando diretamente os prejuízos decorrentes destes Desastres Ambientais.
106
GIMÉNEZ, Andrés Molina. La disciplina territorial del riesgo de inundaciones en el
ordenamiento jurídico español. Artigo. Espanha, 2010, p.43. Tradução: O alcance objetivo da
norma é particularmente amplo, como se aplica a todos os tipos de fenômenos, incluindo as
encheste em áreas urbanas causados pelo escoamento ou saturação da rede de evacuação da
água. A área geográfica de intervenção é coerente com a Diretiva marco da água (DMA), a
"demarcação hidrográfica", de modo que os estudos, mapas e planos devem ajustar-se com esse
espaço. Todos os documentos devem ser aprovados conforme a directiva que tem caráter
participativo, para que o público em geral possa intervir na elaboração e realizar as alegações
pertinentes. (Tradução do autor)
48
1.3 REFERÊNCIA HIDROAMBIENTAL NA LEGISLAÇÃO ESTADUAL E
MUNICIPAL.
Os
membros
da
Federação
brasileira
também
se
preocuparam em fazer incluir nas Leis Estaduais, conceitos de Meio Ambiente.
Em Santa Catarina, a Lei 5.793/80 estabelece, em seu art. 2º, I, como conceito: a
“interação de fatores físicos, químicos e biológicos que condicionam a existência
de seres vivos e de recursos naturais e culturais”.107
Na mesma lei catarinense, o art. 18 estabelece que o
Governador do Estado pode tomar medidas em caso de Risco de vida gerado por
algum tipo de impacto ambiental, desde que respeite a competência da União.
Dentre as leis do nosso Estado, citamos a Lei nº 13.558, de
17 de novembro de 2005, que dispõe sobre a Política Estadual de Educação
Ambiental – PEEA, conhecida, apenas, como Lei de Educação Ambiental, com o
intuito de transmitir os conhecimentos sobre a “[...]conservação do meio ambiente,
bem de uso comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida e sua
sustentabilidade”.108
Em vista das intensas Enchentes e Inundações que têm
ocorrido em todo Brasil e, diante de certa precariedade de leis Federais
específicas sobre o assunto, antes do advento da Lei 12.608 de 2012 (Anexo II),
muitos municípios legislaram sobre matéria ambiental, conforme interesses de
cada região e com o objetivo de diminuir o sofrimento de seus habitantes.
As Inundações ocorridas em Santa Catarina levaram
municípios a legislarem no sentido de impedir edificações e deslocar imóveis que
foram construídos em áreas consideradas de Risco. Para exemplificar, aponta-se
a Lei 1.416/84109 do município de Indaial/SC, que disciplina as construções em
áreas ribeirinhas, demonstrando a preocupação municipal com as famílias
economicamente menos favorecidas e que acabaram por instalar suas
107
SANTA CATARINA, Lei Estadual 5.793, de 16 de outubro de 1980. Dispõe sobre a proteção e
melhoria da qualidade ambiental e dá outras providências. Art. 2º, I. Disponível em:
www.alesc.sc.gov.br. Acessado em 25/05/2012.
108
SANTA CATARINA, Lei nº 13.558, de 17 de novembro de 2005, que dispõe sobre a Política
Estadual de Educação Ambiental – PEEA – e adota outras providências, art. 1º. Disponível em:
www.alesc.sc.gov.br. Acessado em 25/05/2012.
109
INDAIAL. Lei nº 1416 de 22 de outubro de 1984 de Indaial. Determina as construções em áreas
ribeirinhas e dá outras providências. Disponível em: www.jusbrasil.com.br. Acessado em:
11/11/2011.
49
residências em local próximo ao leito dos rios e, dessa forma, sofreram com as
Enchentes. Com esta preocupação, a lei estabeleceu a formação de uma
Comissão para regulamentar as áreas ribeirinhas do referido município.110
A Lei nº 3.650/89, do município de Blumenau, que institui o
Código de Zoneamento e de Uso do Solo, também legislou sobre a mesma
matéria, especialmente no artigo 27, sobre a ocupação do solo urbano em relação
as edificações e uso residencial, industrial e comercial abaixo das cotas das
Enchentes.111 Naquela mesma cidade, a Lei nº 5837/02, determina a colocação
de placas de indicação do nível de enchente nas vias públicas municipais.112
No município de Lages, neste Estado, foi criada a Lei nº
2.414/98. Em seus artigos 1º e 2º possibilitam a permuta de áreas em zona de
Risco de Enchentes, trocando famílias que residem em áreas onde é comum a
ocorrência de Inundação, para outras áreas mais seguras.113
No municio catarinense de Videira, mesmo antes da
Constituição Federal de 1988, já estava previsto nos artigos 1º e 2º, ambos da Lei
nº 31/73, a possibilidade de desapropriação de imóveis em razão do Risco de
Enchentes, transferindo famílias para outras áreas e prevenindo perdas
110
INDAIAL. Lei 1.416/84. Cit. Art. 1º - Ficam proibidas as construções em áreas ribeirinhas,
neste Município.
Art. 2º - Compete a uma Comissão Composta de três membros, determinar as áreas ribeirinhas,
inseguras para construção.
111
BLUMENAU. Lei nº 3650 de 06 de dezembro de 1989. Institui o código de zoneamento e de
uso do solo no município de Blumenau. Disponível em: www.jusbrasil.com.br. Acessado em:
11/11/2011. Art. 27 - Para reduzir os prejuízos causados por eventuais inundações, ficam
proibidos, conforme indicado nas pranchas em escala 1:10.000 e 1:2000 anexas à
regulamentação desta lei:
I - a edificação e o aterro nas áreas especificadas no Art. 23 do Código de Diretrizes Urbanísticas;
II - os usos residencial, industrial e comercial abaixo da cota da enchente de 10,00;
III - o uso residencial entre as cotas de enchente de 10,00 e 12,00m.
Parágrafo Único - As proibições de uso mencionadas neste artigo se referem apenas a parte a
edificação que estiver abaixo da cota mencionada, não se aplicando ao restante da edificação.
112
BLUMENAU. Lei nº 5837 de 05 de Março de 2002. Determina a colocação de placas de
indicação do nível de enchente nas vias públicas. Disponível em: www.jusbrasil.com.br. Acessado
em: 11/11/2011. Art. 1º É obrigatória a colocação de placas, com a indicação do nível da cota de
enchente no local, em todas as vias públicas municipais, indicando em cada via a cota mínima, até
as vias que sejam afetadas pelo nível de enchente de 17,00 (dezessete) metros.
113
LAGES. Lei nº 2414 de 30 de junho de 1998. Autoriza o poder executivo permutar área de
terras. . Disponível em: www.jusbrasil.com.br. Acessado em: 11/11/2011. Art. 1º - Fica o Chefe do
Poder Executivo autorizado a Permutar área de terras de propriedade do Patrimônio Público do
Município de Lages, com a área superficial de 250,00m² (duzentos e cinquenta metros
quadrados), parte de uma área maior [...] Por uma área de terras de propriedade de[...].
Art. 2º - A presente permuta visa a remoção de família residente em área de risco permanente de
enchentes.
50
irreparáveis, além da realização de obras públicas de melhoramentos de
prevenção de Enchentes nas áreas desapropriadas.114
Além das referências sobre as leis estaduais e as leis
municipais de Santa Catarina, podemos citar outros exemplos de leis estaduais
como, do Estado do Rio de Janeiro, específicas sobre os fenômenos Enchentes e
Inundações, devido a grande quantidade desse tipo de desastre, ocorridos
naquele Estado, nos últimos anos.
O Estado do Rio de Janeiro, que também tem sido uma
região muito afetada por fortes chuvas, que já causaram muitos danos, editou
novas leis de âmbito Estadual. Neste sentido, elaborou a Lei nº 5.745/10, que
trata, nos artigos 1º e 2 º, de deslocar moradores que habitam áreas de Risco
para áreas mais seguras e onde poderão dispor de uma vida digna. O legislador
também tratou de desapropriar as áreas de Risco, e ainda recuperá-las como
áreas verdes, nativas dos ecossistemas locais, para que haja uma melhor
drenagem das águas pluviais.115
O Estado carioca continuou sua preocupação com a
revitalização das áreas que foram atingidas pelas Enchentes normatizando, na Lei
Estadual nº 5.692/10, que institui o Programa de Revitalização, e, prescrevendo
114
VIDEIRA. Lei nº 31 de 10 de agosto de 1973. Declara de utilidade pública área de terras
urbanas. Disponível em: www.jusbrasil.com.br. Acessado em: 11/11/2011. Art. 1º - Fica declarada
de utilidade pública para efeito de desapropriação amigável ou judicial, uma área de terras
urbanas com a superfície total de 8.393,20 m², situada entre a Rua Quinze de Novembro e o Rio
do Peixe,[...];
Art. 2º - Destina-se a área de terras a ser desapropriada de acordo com a presente Lei, à obras
públicas de melhoramento e de prevenção contra enchentes.
115
RIO DE JANEIRO. Lei nº 5.745 de 11 de junho de 2010. Lei reserva unidades habitacionais
para moradores de áreas de risco. Disponível em: www.alerj.rj.gov.br/. Acessado em: 11/11/2011.
Art. 1º Os projetos habitacionais construídos direta e indiretamente pelo Poder Público estadual
deverão reservar 10% (dez por cento) das suas unidades para ocupação de famílias oriundas de
áreas localizadas nas beiras de rios, lagos, lagoas, em terrenos de baixa resistência à
compressão, ou de encostas, quando consideradas em áreas de risco supervisionadas pelo
Instituto Estadual do Ambiente - INEA.
Parágrafo único O Poder Executivo recuperará ambientalmente as áreas de risco desocupadas,
com espécies nativas dos ecossistemas locais.
Art. 2º O Poder Executivo, através de seu órgão competente, deverá estabelecer uma política
ambiental, visando impedir a ocupação das margens dos rios, o desmatamento e a ocupação de
encostas e terrenos de baixa resistência, assim como deverá elaborar diretrizes e critérios bem
definidos para a expansão urbana nas áreas mais suscetíveis a fenômenos, como deslizamento
de terras e enchentes. Lei Estadual nº 5745/10, arts. 1º e 2 º, Rio de Janeiro.
51
em seu artigo 1º: “fica instituído o Programa de Revitalização das áreas atingidas
pelas Enchentes no Estado do Rio de Janeiro”.116
Os Estados da federação, onde ocorre este tipo de desastre
com mais freqüências, devem se preocupar com o mapeamento e fiscalização da
cidade para que famílias não habitem áreas onde já se conhece este tipo de
evento natural, devendo, para isto, nestes locais, fazerem obras ou transformá-las
em áreas verdes que facilitem o escoamento ou a drenagem das águas das
chuvas.
Depois de vários estudos sobre as legislações ambientais,
especificamente referentes às Enchentes e Inundações, é necessário tratar das
classificações e dos Riscos que esse tipo de desastre provoca nas cidades e
principalmente nas pessoas que nelas habitam.
116
RIO DE JANEIRO. Lei Estadual nº 5692, de 16 de abril de 2010. Institui o programa de
revitalização das áreas atingidas por enchentes no estado do rio de janeiro. Art. 1º. Disponível em:
http://www.alerj.rj.gov.br. Acessado em 02/04/2012.
CAPÍTULO 2
ENCHENTES E INUNDAÇÕES
Enchentes e Inundações são fenômenos naturais que vêm
acontecendo com muita freqüência no mundo inteiro, especialmente quando um
rio, um lago, o mar ou o oceano recebe uma quantidade de água muito superior
ao seu leito ou nível natural, resultando em transbordamento ou em súbita
elevação de seu nível normal.
Para Clarke e King “as Enchentes afetam milhões de
pessoas todos os anos. Quase sempre consideradas ‘desastres naturais’, muitas
se agravam por causa do desmatamento, da drenagem de zonas úmidas e da
tentativa de controlar o fluxo dos rios”.117
Para Marcelino, entre os Desastres Ambientais registrados
no século XX, 60% (sessenta por cento) deles são classificados como sendo
Inundações, conforme o gráfico a seguir:
Figura 1 – Tipos de desastres naturais ocorridos no Brasil (1900 a 2006).
Legenda: IN – Inundação, ES – Escorregamento, TE – Tempestades, SE – Seca, TX –
Temperatura Extrema, IF – Incêndio Florestal e TR – Terremoto.118
As Enchentes, as Inundações, os alagamentos e as
enxurradas são algumas das calamidades ambientais classificadas como hídricas
117
CLARKE, Robin e KING, Jannet. O Atlas da Água – O Mapeamento Completo do Recurso
maio Precioso do Planeta. Tradução Anna Maria Quirino. São Paulo: Publifolha, 2005, p.70.
118
MARCELINO, Emerson Vieira. Desastres Naturais e Geotecnologias: Conceitos básicos.
Santa Maria: CRS/INPE, 2007, p. 20. (publicação interna). Disponível em: http://www.inpe.br/crs/
geodesastres /publicacoes.php. Acessado em: 02/05/2012.
53
e, na maior parte das vezes, ocorrem em razão da precipitação de chuvas fortes e
contínuas. O fenômeno pode ocorrer de forma natural quando se trata de ação da
natureza e de grande intensidade, com períodos de chuvas muito fortes e, por
vezes, combinadas com situação de maré alta. Além das ocorrências naturais, as
Enchentes também são descritas como o resultado de um longo processo de
modificação e desestabilização da natureza por forças humanas, fato que vem
acompanhado do crescimento demográfico rápido e da falta de planejamento
urbano na maioria das cidades.
As Inundações são consideradas, entre as Catástrofes
naturais, as que mais danos causam à saúde da população e ao patrimônio, com
elevado índice de mortalidade. Isto pode ocorrer devido ao contato das pessoas
com as águas contaminadas e ao desequilíbrio nos sistemas de água e de
saneamento. Além dos estragos patrimoniais, como aqueles constatados nas
casas, nos móveis e utensílios domésticos, nos automóveis e nos bens públicos,
ainda os danos causados nas rodovias, estradas, pontes, e em toda a fauna e
flora das áreas atingidas.
Estes Desastres Naturais, de Enchentes e Inundações, são
fenômenos ambientais que chegam a se confundir e, em alguns casos, podem ser
considerados sinônimos, porém, o Ministério das Cidades conceituou cada um,
distintamente, como segue:
Inundação processo de extravasamento das águas do canal de
drenagem para as áreas marginais (planície de inundação, várzea
ou leito maior do rio119) quando a enchente atinge cota acima do
nível máximo da calha principal do rio.
As Enchentes ou cheias elevação do nível d’água em um canal de
drenagem devido ao aumento da vazão ou descarga.120
119
São “áreas marginais que recebem episodicamente os excessos de água que extravasam do
canal de drenagem”. CARVALHO, Celso Santos.; MACEDO, Eduardo Soares de; OGURA,
Agostinho Tadashi (orgs.). Mapeamento de Riscos em Encostas e Margem de Rios . Brasília:
Ministério das Cidades, Instituto de Pesquisas Tecnológicas – IPT, 2007, p.93.
120
CARVALHO, Celso Santos.; MACEDO, Eduardo Soares de; OGURA, Agostinho Tadashi
(orgs.). Mapeamento de Riscos em Encostas e Margem de Rios . Brasília: Ministério das
Cidades, Instituto de Pesquisas Tecnológicas – IPT, 2007, P.90-91
54
Figura 2 e 3 - Situação de enchente em um canal de drenagem e Inundação de
terrenos marginais.121
Relacionados às Enchentes e Inundações, considera-se
também o conceito de alagamentos e enxurradas. São espécies de desastres
hídricos e, portanto, se confundem com Enchentes e Inundações, pois os termos
são utilizados, muitas vezes, como se tivessem a mesma interpretação, mas os
conceitos do Ministério das Cidades trazem a diferenciação terminológica:
O alagamento é um acúmulo momentâneo de águas em uma
dada área decorrente de deficiência no sistema de drenagem.
A enxurrada é escoamento superficial concentrado e com alta
energia de transporte.122
Na Europa, a Directiva 2000/60/CE, que foi atualizada pela
directiva 2007/60/CE (Anexo III), define no art. 2º, inundação como:
cobertura temporária por água de uma terra normalmente não
coberta por água. Inclui as cheias ocasionadas pelos rios, pelas
torrentes de montanha e pelos cursos de água efêmeros
mediterrânicos, e as inundações ocasionadas pelo mar nas zonas
costeiras, e pode excluir as inundações com origem em redes de
esgotos.123
O fenômeno
das Enchentes e Inundações desperta
preocupação em todos os continentes e, no Brasil, a Política Nacional de Defesa
Civil classifica as Inundações de acordo com a sua dimensão, dividindo-as em:
excepcional, grande, normal, regular e pequena. Esta divisão ocorre conforme o
121
Fonte: Min. Cidades. IPT. 2007, P.90-91
CARVALHO, Celso Santos.; MACEDO, Eduardo Soares de; OGURA, Agostinho Tadashi
(orgs.). Mapeamento de Riscos em Encostas e Margem de Rios . Brasília: Ministério das
Cidades, Instituto de Pesquisas Tecnológicas – IPT, 2007, p. 94
123
UNIÃO EUROPÉIA. Directiva 2007/60/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho de 23 de
Outubro de 2007. Relativa à avaliação e gestão dos riscos de inundações. Anexo III.
122
55
prejuízo e os danos que causam em relação ao patrimônio público e privado e em
relação às pessoas. Também recebe classificação quanto ao tipo, origem ou
causa de sua ocorrência.
2.1 QUANTO AO TIPO DE ENCHENTES E INUNDAÇÕES.
Sendo o Brasil um país muito grande e com vários tipos de
relevo, de vegetação e diversidade de clima em toda sua extensa região,
somando ao aumento espantoso da população, elevam-o ao status de local
propício às situações de vários tipos de desastres hídricos.
Conforme dados publicados pela Universidade Federal de
Santa Catarina, através do Atlas Brasileiro de Desastres Naturais. (1991-2010) “o
Brasil apresenta uma população de 190.732.694 habitantes e possui uma
densidade demográfica de 22,43 hab/km². No período de 2000 a 2010 apresentou
uma taxa de crescimento 12,33 %. Esta população é urbana em sua maioria, com
uma taxa de 84,3%”.124
Em relação aos Desastres Ambientais hídricos, Tominaga
relata que, “no Brasil, os principais fenômenos relacionados a desastres naturais
são derivados da dinâmica externa da Terra, tais como, Inundações e Enchentes,
escorregamentos de solos e/ou rochas e tempestades.” Ela também entende que
estes tipos de “fenômenos ocorrem normalmente associados a eventos
pluviométricos intensos e prolongados, nos períodos chuvosos que correspondem
ao verão na região sul e sudeste e ao inverno na região nordeste.”125
De acordo com a Secretaria Nacional de Defesa Civil
(Sedec), órgão do Ministério da Integração Nacional, as Enchentes que vêm
ocorrendo em nosso país, são de três tipos:
124
Atlas brasileiro de desastres naturais 1991 a 2010: volume Brasil/ Centro Universitário de
Estudos e Pesquisas sobre Desastres. Florianópolis: CEPED UFSC, 2011, p.24.
125
TOMINAGA, Lídia Keiko, SANTORO, Jair e AMARAL, Rosangela do (orgs.) Desastres
naturais: conhecer para prevenir. São Paulo: Instituto Geológico, 2009, p.18
56
2.1.1 Inundações repentinas, bruscas ou enxurradas
Estes tipos de Inundações ocorrem quando o volume de
chuva é tão grande que, em alguns momentos, chove em apenas um dia o que
deveria chover em vários meses no decorrer do ano. Isso ocorre, principalmente
quando esse tipo de precipitação em grande quantidade caí em locais de relevo
acidentado ou mesmo em áreas planas, casos em que o nível das águas se eleva
de forma rápida e violenta, causando destruição de forma devastadora. A
inundação brusca, geralmente é de curta duração e predomina no período de final
de tarde ou no decorrer da madrugada, surpreendendo as pessoas. Por esta
razão há necessidade de monitoramento constante para não causar a perda de
vidas, além da destruição do local da enchente.
Este mesmo tipo de inundação, em Santa Catarina, é
considerado um evento natural e ocorre com freqüência. O volume de chuvas
neste Estado influência no número de desastres, porém, a ação do homem no
meio ambiente e as características da região também influenciam na intensidade
dos danos. Neste sentido, o Atlas Brasileiro de Desastres Naturais argumenta:
[...]as estações mais propícias para ocorrência de inundações
bruscas são a primavera e o verão, e os meses de janeiro e
fevereiro apresentam maior frequência de registros, com 214 e
178, respectivamente. Segundo Monteiro (2001), no verão em
Santa Catarina, a intensidade do calor, associada aos altos
índices de umidade, favorece a formação de convecção tropical,
resultando em pancadas de chuvas, principalmente no período da
tarde e noite, contribuindo com volumes significativos de chuvas,
entre novembro e março. 126
E, devido à freqüência de registros neste Estado o Atlas
explica um dos grandes desastres ocorrido na região do Vale do Itajaí:
Um dos maiores desastres causados pelo evento adverso,
ocorreu em novembro de 2008, afetando principalmente a
Mesorregião do Vale do Itajaí. A concentração excessiva de
chuvas em poucos dias, antecedida por um período longo de
precipitações, provocou, além de inundações em diversos
municípios, movimentos de massa e grande e rápida enchente na
126
Atlas brasileiro de desastres naturais 1991 a 2010: volume Santa Catarina/ Centro Universitário
de Estudos e Pesquisas sobre Desastres. Florianópolis: CEPED UFSC, 2011, p.37.
57
bacia do Rio Itajaí. Entre os dias 22 e 23 de novembro de 2008
choveu mais do que o dobro da média prevista para todo o mês
em alguns municípios da região.127
Com a elevação dos níveis das águas e o encharcamento do
solo, mesmo quando as águas retornam ao seu nível normal, ainda ocorrem
muitos casos de desmoronamentos e assoreamentos ao longo das margens dos
rios, ocasionando muitas alterações no relevo e até no curso original da água.
De outra forma, em outros momentos ocorrem chuvas com menor quantidade de
água, porém, como permanece chovendo por um período de muitos dias, a taxa
de infiltração de água no solo é tão grande que a terra fica saturada e acaba por
ocasionar Desastres Naturais, como os deslizamentos de encostas e de morros.
Conforme explica a Defesa Civil, as Inundações repentinas,
bruscas ou enxurradas são aquelas que:
que ocorrem em regiões de relevo acentuado, montanhoso, como
na região Sul do País. Acontecem pela presença de grande
quantidade de água num curto espaço de tempo. São freqüentes
em rios de zonas montanhosas com bastante inclinação, vales
profundos e muitas vezes as águas de chuva arrastam terra sem
vegetação devido aos deslizamentos nas margens dos rios. A
grande quantidade de água e materiais arrastados representam, à
medida que escoam, grande poder destruidor. Chuvas fortes ou
moderadas, mas duradouras (intensas), também podem originar
inundações repentinas, quando o solo esgota sua capacidade de
infiltração.128
Conforme dados estatísticos, no período de 1990 a 2010, o
Atlas Brasileiro de Desastres Natural apresenta as Inundações bruscas e
alagamentos e, em segundo lugar na categoria de maior ocorrência no país, os
efeitos deste tipo de fenômeno, geralmente, vem associados a outros eventos
(deslizamentos, vendavais, etc.) causando danos devastadores e irreparáveis
quando tratam de vidas humanas, conforme apontam os dados, classificados por
regiões brasileiras:
Ao analisar os danos humanos por região verifica-se que Sudeste,
Sul e Nordeste, respectivamente, registram os maiores números
127
Atlas brasileiro de desastres naturais 1991 a 2010: volume Santa Catarina/ Centro Universitário
de Estudos e Pesquisas sobre Desastres. Florianópolis: CEPED UFSC, 2011, p.38
128
BRASIL. Defesa Civil. Disponível no site: www.defesacivil.gov.br. Acessado em 02/02/2012.
58
de afetados. É possível notar também que o desastre ocasiona
um grande número de pessoas desalojadas. As 1.106 mortes
ocasionadas por inundações bruscas e alagamentos, estão assim
distribuídas por região: Norte, 5%. Nordeste, 22%. Centro-Oeste,
1%. Sudeste, 52%. Sul, 20%.
[...] as ocorrências de inundação brusca e alagamento tiveram
picos nos anos de 1997, 2004 e 2009 e 2010. Na totalidade dos
20 anos dos 6.771 registros, 28% correspondem à década de
1990 e 72% à década de 2000.129
Um exemplo deste tipo de enchente pode ser a que ocorreu
em Blumenau/SC no ano de 2008, especialmente, a enxurrada da região do
ribeirão Garcia, pois este é um dos afluentes do rio Itajaí-Açu, um dos principais
rios da enchente de 2008. Porém, em outros locais do Vale do rio Itajaí, próximo a
Blumenau, também ocorre outro tipo de enchente que é conhecida como
inundação lenta ou inundação de planície.
2.1.2 Inundações lentas ou de planície
São aquelas que ocorrem de forma gradual, quando as
águas dos rios vão subindo lentamente e acabam inundando as regiões
marginais. Este fenômeno vai acontecendo conforme a intensidade e a duração
das precipitações e conforme as condições de encharcamento do solo. Ocorrem,
geralmente, em áreas urbanas construídas muito próximo da beira de rios e em
regiões marginais. Em relação a este outro tipo de inundação a Defesa Civil
relata:
Nas Enchentes, as águas elevam-se de forma paulatina e
previsível; mantêm-se em situação de cheia durante algum tempo
e, a seguir, escoam-se gradualmente. Normalmente, as
inundações são cíclicas e nitidamente sazonais. Exemplo típico de
periodicidade ocorre nas inundações anuais da bacia do rio
Amazonas. Ao logo de quase uma centena de anos de
observação e registro, caracterizou-se que, na cidade de Manaus,
129
Atlas brasileiro de desastres naturais 1991 a 2010: volume Brasil/ Centro Universitário de
Estudos e Pesquisas sobre Desastres. Florianópolis: CEPED UFSC, 2011, p. 40.
59
na imensa maioria dos anos, o pico das cheias ocorre em meados
de junho.130
Apesar da aparente confusão para identificar os eventos
adversos de inundação brusca e de inundação gradual, o Atlas Brasileiro de
desastre ambiental explica:
Inundações graduais compõem o grupo de desastres naturais
relacionados com o incremento das precipitações hídricas e com
as inundações. Representam o transbordamento das águas de um
curso d’água, atingindo a planície de inundação, também
conhecida como área de várzea. Quando estas águas extravasam
a cota máxima do canal, as enchentes passam a ser chamadas de
inundações e podem atingir moradias construídas sobre as
margens do rio, transformando-se em um desastre natural.[...]
Inundações graduais, diretamente relacionadas às cheias dos rios,
é a terceira tipologia de desastre natural mais recorrente no Brasil.
São intensificadas por variáveis climatológicas de médio e longo
prazo, e relacionam-se com períodos demorados de chuvas
contínuas. Esse fenômeno corresponde a 3.673 registros,
equivalentes a 12% do total de desastres naturais. Afeta
diretamente as populações ribeirinhas que vivem às margens dos
rios e as que ocupam as planícies de inundação.131
No Estado do Amazonas, em alguns períodos do ano os rios
enchem e as águas invadem as cidades. Como este fenômeno natural faz parte
da rotina dos Amazonenses, nos locais invadidos pela água dos rios, as casas
são construídas sobre pilares, onde a água não deveria alcançar o interior das
residências. Porém, em 2012 as cheias do rio Negro ultrapassaram o maior índice
do século, “o nível do rio Negro bateu, nesta quarta-feira (16), o recorde da maior
cheia registrada nos últimos cem anos, de acordo com a Superintendência de
Navegação, Portos e Hidrovias do Amazonas (SNPH). A cota chegou a 29,78 m,
superando em 1cm a cota registrada em 2009, quando o nível do rio chegou a
29,77 m, o maior registro até então.”132
130
BRASIL. Defesa Civil. Disponível no site: www.defesacivil.gov.br. Acessado em 02/02/2012
Atlas brasileiro de desastres naturais 1991 a 2010: volume Brasil/ Centro Universitário de
Estudos e Pesquisas sobre Desastres. Florianópolis: CEPED UFSC, 2011, p. 87; volume Santa
Catarina, p.43.
132
Notícia divulgada no Jornal Hoje, na TVGlobo, no dia 16/05/2012
http://g1.globo.com/amazonas/noticia/2012/05/com-2978m-rio-negro-tem-novo-recorde-eultrapassa-cheia-de-2009.html acessado no dia 16/05/2012.
131
60
Neste ano de 2012 as cheias alcançaram o centro da cidade
de Manaus, fazendo com que milhares de famílias tivessem que levantar o
assoalho de suas residências para poder sobreviver “Manaus está entre as 52
cidades que decretaram Situação de Emergência por conta do avanço dos rios no
Estado. Na capital, pelo menos 11 bairros estão alagados e cerca de 20 mil
famílias foram afetados pelas inundações”, a previsão é que as cheias do rio
permaneça durante 70 a 80 dias. Nas cheias de abril de 2009 as águas dos rios
levaram “79 dias para baixar”.133
Esse tipo de fenômeno ocorre quando a bacia hidrográfica
tem índice muito alto de umidade do solo e bastam chuvas de pouca intensidade
para que o nível da água dos rios aumente. Porém, este tipo de desastre pode ser
minimizado através do monitoramento dos rios, do acompanhamento das
condições metereológicas, bem como, com a realização de um planejamento
urbano adequado e que oriente a construção de novas edificações na beira dos
rios.
2.1.3 Inundações em cidades ou alagamentos
Este tipo de inundação ocorre quando o uso do solo é
inadequado, ou seja, as intervenções humanas atrapalham o ciclo hidrológico
terrestre, e o sistema de drenagem se torna deficiente.
O crescimento da população urbana, de modo desordenado
e acelerado, tem gerado graves problemas de Inundações, principalmente nas
grandes cidades, ou seja, em regiões metropolitanas e em áreas ribeirinhas,
normalmente ocupadas irregularmente pela população de baixa renda, causando
enormes perdas de vidas e de patrimônio, quando ocorrem as Inundações das
bacias.
Este tipo de inundação também é descrito pela Defesa Civil
como:
133
Notícia divulgada no Jornal Hoje, na TVGlobo, no dia 16/05/2012
http://g1.globo.com/amazonas/noticia/2012/05/com-2978m-rio-negro-tem-novo-recorde-eultrapassa-cheia-de-2009.html acessado no dia 16/05/2012.
61
São águas acumuladas no leito das ruas e nos perímetros
urbanos, por fortes precipitações pluviométricas, em cidades com
sistemas de drenagem deficientes. Nos alagamentos, o
extravasamento das águas depende muito mais de uma
drenagem deficiente, que dificulta a vazão das águas acumuladas,
do que das precipitações locais. O fenômeno relaciona-se com a
redução da infiltração natural nos solos urbanos, a qual é
provocada por:
compactação e impermeabilização do solo;
pavimentação de ruas e construção de calçadas, reduzindo a
superfície de infiltração;
construção adensada de edificações, que contribuem para reduzir
o solo exposto e concentrar o escoamento das águas;
desmatamento de encostas e assoreamento dos rios que se
desenvolvem no espaço urbano;
acumulação de detritos em galerias pluviais, canais de drenagem
e cursos d´água; insuficiência da rede de galerias pluviais.134
Uma cidade brasileira que é exemplo deste tipo de
fenômeno é São Paulo, pois, em todo início de ano, no verão, ocorrem
Enchentes. Infelizmente o fato já virou uma triste rotina para os paulistanos e é
inaceitável que em pleno o século XXI, uma cidade do tamanho de São Paulo,
continue crescendo sem planejamento para prevenir Enchentes e Inundações.
Em relação aos desastres hídricos em São Paulo, a
Universidade Metodista de São Paulo, publica em seu site, sugestões preventivas
para as Enchentes naquela grande cidade:
acredita ser possível que rios como o Pinheiros e o Tietê voltem a
ter peixes. Para tanto,[...] ‘seria preciso não apenas despoluir as
águas, mas desapropriar as áreas de várzea para tentar resgatar
seu ecossistema, essencial à vida dos mesmos’.
Outro fator agravante das enchentes é a retificação dos rios. Na
natureza, os rios com considerável volume de água são
curvilíneos, ou seja, caminham como uma serpente. Esse trajeto
diminui de forma considerável a velocidade da água. Retificá-lo
significa aumentar sua velocidade, o que agrava a situação nos
pontos de estrangulamento (conversão de águas).135
134
BRASIL. Defesa Civil. Disponível em: www.defesacivil.gov.br. Acessado em: 02/02/2012.
SÃO PAULO, Universidade Metodista de (Umesp), Cátedra Gestão de Cidades, Enchentes - o
pesadelo das "cidades impermeáveis". Disponível no site:
135
62
Este tipo de fenômeno também acontece nas áreas rurais,
devido o uso freqüente do solo, com as práticas das queimadas, dos
desmatamentos que aumentam a velocidade do escoamento das águas,
dificultando sua infiltração no solo e arrastando os sedimentos encontrados pelo
caminho, contribuindo com o aumento das Inundações.
Além dos tipos, as Enchentes têm suas causas ou suas
origens. Estas causas e origens são estabelecidas quando ocorrem de forma
natural, conforme as precipitações climáticas ou então, quando ocorrem em razão
das ações artificiais praticadas no Meio Ambiente, ou ainda, em vista da
ocorrência das duas causas concomitantemente.
2.2 QUANTO A ORIGEM OU CAUSA
Devido
ao
acelerado
processo
de
urbanização, fato
demográfico que ocorre em vários países, principalmente nos países em
desenvolvimento, como o Brasil, aonde o crescimento das cidades vem
acompanhado da ocupação de muitas áreas sem que haja um bom planejamento
urbano e, ainda, combinado com a variabilidade climática, causada pelo chamado
aquecimento global, a sociedade e os governantes demonstram-se mais
preocupados com o aumento das situações de Perigo e Risco de Desastres
Naturais.
Conforme, pesquisas feitas por Tominaga, autora do texto,
nos dados da EM-DAT136, o Brasil está entre os países mais atingidos por
Inundações e Enchentes, tendo 94 desastres cadastrados entre os anos de 1960
a 2008, “com 5.720 mortes e mais de 15 milhões de pessoas afetadas
(desabrigados/desalojados)”.
Em
relação
às
Inundações,
Enchentes
e
deslizamentos, “em 2008 o Brasil esteve em 10º lugar entre os países do mundo
http://www.metodista.br/gestaodecidades/publicacoes/boletim/02/enchentes-o-pesadelo-dascidades-impermeaveis/ acessado em 08/06/2012.
136
O banco de dados Emergency Database - EM-DAT (OFDA/CRED, 2009), é uma compilação de
dados e informações sobre a ocorrência de desastres obtidos de diversas fontes, como agências
das Nações Unidas, organizações não governamentais, companhias de seguros, institutos de
pesquisa e agências de notícias. TOMINAGA, Lídia Keiko, SANTORO, Jair e AMARAL, Rosangela
do (orgs.) Desastres naturais: conhecer para prevenir. São Paulo: Instituto Geológico, 2009, p.42.
63
em número de vítimas de desastres naturais, com 1,8 milhões de pessoas
afetadas”.137
No Brasil, estes fenômenos de Enchentes e Inundações
ocorrem com maior freqüência no período de verão, devido as altas temperaturas
que podem provocar grandes enxurradas, causando Desastres Naturais,
alagamentos e deslizamentos de terra e rochas. Ocorre com maior freqüência em
áreas urbanas, em razão da grande população vivendo de maneira precária
conjugado com as atividades antrópicas que causam alterações de grande
impacto ambiental. Desta forma, estas Catástrofes se agravam devido à
vulnerabilidade dessa camada da população, conforme é demonstrado no Atlas
Brasileiro de Desastres Ambientais:
No Brasil, as desigualdades sociais são expressas pelos
indicadores do déficit habitacional, segundo faixa de renda. Os
dados mostram que a renda familiar mensal das famílias
brasileiras é muito baixa, onde 89,6% recebem uma renda mensal
de até 3 salários mínimos. O déficit habitacional urbano, que
engloba as moradias sem condições de serem habitadas, em
razão da precariedade das construções ou do desgaste da
estrutura física, correspondeu a 5.546.310 de domicílios, dos
quais 4.629.832 estão localizados nas áreas urbanas.138
Entre esta grande quantidade de desastres hídricos no
Brasil, podem ser destacadas, como as principais causas de Inundações e de
Enchentes, aquelas decorrentes de efeitos naturais, bem como as decorrentes da
imprópria ação do homem. Além destas causas, separadamente, podemos
encontrar a causa mista, é a soma das duas causas, a mistura dos efeitos
naturais e as ações modificativas realizadas pelo homem.
2.2.1 Enchentes e Inundações decorrentes de efeitos naturais
Os fatores que causam Enchentes de origem natural são de
natureza atmosférica, de natureza hidrológica e de natureza oceanográfica.139 As
137
TOMINAGA, Lídia Keiko, SANTORO, Jair e AMARAL, Rosangela do (orgs.) Desastres
naturais: conhecer para prevenir. São Paulo: Instituto Geológico, 2009, p.18.
138
Atlas brasileiro de desastres naturais 1991 a 2010: volume Brasil / Centro Universitário de
Estudos e Pesquisas sobre Desastres. Florianópolis: CEPED UFSC, 2011, p.24-25.
139
TOMINAGA, Lídia Keiko, SANTORO, Jair e AMARAL, Rosangela do (orgs.) Desastres
naturais: conhecer para prevenir. São Paulo: Instituto Geológico, 2009, p.41.
64
Inundações estão relacionadas com a quantidade e intensidade da precipitação
atmosférica e independem da ação do homem, ou seja, são ocasionadas quando
ocorre uma grande quantidade de chuva, como vem ocorrendo com certa
freqüência durante as últimas décadas.
Em Santa Catarina ocorrem em alguns momentos fatos
atípicos que ocasionam chuvas intensas e de curta duração. Este aumento no
volume de precipitação hídrica muitas vezes pode estar associado à atuação de
fenômenos naturais, como é o caso do aquecimento de correntes marítimas,
como o El Niño ou de eventos como o Furacão Catrina. Desta forma o Atlas
Brasileiro de Desastres Naturais explica:
Historicamente, a Região Sul é marcada não somente pela
ocorrência de grandes desastres, mas também pela frequência e
variedade de eventos adversos, inclusive pela ocorrência de
fenômenos atípicos, como no caso do Furacão Catarina. A
dinâmica sazonal pode ser modificada quando há interferências
do fenômeno El Niño-Oscilação Sul (ENOS), que tanto em sua
fase positiva (El Niño), quanto negativa (La Niña), influencia no
ritmo climático em cada porção territorial, podendo causar chuvas
e estiagens, respectivamente.140
Na figura seguinte (figura 4), está ilustrada a situação normal
do volume de água de um canal, de águas livres e, quando o nível de água
aumenta ocorre uma enchente ou uma inundação.
Figura 4 - Perfil esquemático do processo de enchente e inundação.141
140
Atlas brasileiro de desastres naturais 1991 a 2010: volume Brasil/ Centro Universitário de
Estudos e Pesquisas sobre Desastres. Florianópolis: CEPED UFSC, 2011, p.87.
141
Min. Cidades/IPT. 2007, p. 92.
65
Ainda na figura 4, também se observa, que os rios têm dois
leitos. O primeiro é mais estreito, por onde, na maioria do tempo, a água escoa. O
segundo, onde o leito é maior, ocorre uma inundação mais freqüente, em média a
cada dois anos. Uma das causas desta inundação é a ocupação indevida ao
longo do leito maior do rio, ficando a população ali instalada, sujeita às
Enchentes, pois aquela é uma área inadequada para edificação de residências,
de instalações comerciais e industriais, e deve ser mantida com sua vegetação
natural.
Como é o caso de Blumenau, Frank e Sevegnani, explicam:
O leito secundário dos rios, considerado planície de inundação, foi
gradualmente ocupado, forçando a convivência com enchentes
periódicas. [...]primeira grande cheia registrada em Blumenau, de
16,3 metros, remonta a 1852 [...]. Desde então, a cidade já foi
inundada mais de sessenta vezes. Em 1983 e 1984, as grandes
enchentes mais recentes, o nível do rio ultrapassou os 15 metros
e inundou cerca de 70% da área urbanizada. Como forma de
minimizar o conflito da urbanização com as enchentes, desde
1989, passou a ser proibido, pelo Plano Diretor de Blumenau,
edificar ou aterrar abaixo de 10 metros.142
Este tipo de enchente ocorre devido ao processo natural do
ciclo hidrográfico dos rios, evento natural que aparece, geralmente, em bacias de
grande porte > 500 km2. Uma condicionante natural para facilitar o escoamento
da água das chuvas nas bacias hidrográficas, é o tipo de relevo do local da bacia.
Nos vales mais encaixados, com uma maior inclinação de suas encostas, as
águas correm com maior velocidade e em um tempo muito mais curto, causando
inundação mais brusca e mais destrutiva. Nos vales mais abertos, onde a
inclinação é mais amena, com extensas planícies, a inundação geralmente ocorre
de forma mais lenta.
As características da rede de drenagem das bacias
hidrográficas e as condições do solo e o teor de umidade do local também são
fatores muito importantes para o escoamento das águas, podendo, conforme o
caso, facilitar ou dificultar a vazão ou a infiltração de água no solo e,
conseqüentemente, determinar a ocorrência de tais eventos naturais. Outro fator
142
FRANK, Beate e SEVEGNANI, Lucia (Orgs). Desastre de 2008 no Vale do Itajaí. Água, gente
e política. Blumenau: Agência de Água do Vale do Itajaí, 2009.
66
natural importante é a necessária presença da cobertura vegetal ao longo dos
rios, de nascentes e das lagoas, pois a vegetação natural retém a água no solo,
reduzindo a velocidade do seu escoamento pela superfície, diminuindo o tamanho
das áreas onde ocorre a erosão. Além disso, muitas vezes, as chuvas vêm
acompanhadas pelo fenômeno natural de maré alta, quando os rios, não tendo
para onde escoar as águas da chuva, acabam transbordando, situações tratadas
como Inundações litorâneas, provocadas pela conjunção da maré alta com brusca
cheia de um rio.
Este tipo de fenômeno não ocorre somente no Brasil. Em
Bangladesh, as pessoas que habitam próximo as planícies inundáveis se
adaptam para suportar a subida das águas, mas conforme Clarke e King em
“1998 bateram recorde, tanto pela quantidade de terra, quanto pela duração –
mais de dois meses. O resultado: 1.300 pessoas mortas, 31 milhões de
desabrigados, 16 mil km de estradas destruídas e defesas do mar avariadas.” E,
ainda, explicam que neste tipo de fenômeno natural, suas causas são agravadas
devido ações humanas, pois “as causas das enchentes são complexas, mas entre
os fatores humanos estão o desmatamento do Himalaia e o escoamento de águas
em áreas desenvolvidas a jusante.” Com isso aumentou o fluxo dos rios que
passam próximo das cidades afetadas.143
Nem sempre esses fenômenos ocorrem pela força da
natureza. Podem, também, ocorrer em casos de modificações da natureza,
realizadas indevidamente pela ação do homem.
2.2.2 Enchentes e Inundações Decorrentes da Ação do Homem
As Enchentes e Inundações, na maioria das vezes, ocorrem
como conseqüência da ação ou omissão humana, direta ou indiretamente, na
bacia de drenagem. As ações do homem impedem a preservação do Meio
Ambiente, pois, a presença maciça de construções urbanas, a impermeabilização
do solo, a devastação da vegetação natural, o processo de canalização dos rios,
o depósito de lixo em locais inadequados, entre outros casos, são os grandes
143
CLARKE, Robin e KING, Jannet. O Atlas da Água – O Mapeamento Completo do Recurso
maio Precioso do Planeta. Tradução Anna Maria Quirino. São Paulo: Publifolha, 2005, p.71.
67
fatores que dificultam a drenagem da água das chuvas. Sobre estes fatores
chamados de antrópicos, encontra-se a classificação de Tominaga, Santoro e
Amaral
a) uso e ocupação irregular nas planícies e margens de cursos
d’água;
b) disposição irregular de lixo nas proximidades dos cursos
d’água;
c) alterações nas características da bacia hidrográfica e dos
cursos d’água (vazão, retificação e canalização de cursos d’água,
impermeabilização do solo, entre outras);
d) intenso processo de erosão dos solos e de assoreamento dos
cursos d’água.144
O desenvolvimento urbano, sem um planejamento, produz
grandes obstruções ao escoamento de águas devido aos aterros irregulares, à má
construção de pontes, às drenagens feitas de maneira inadequada, e, ainda, as
construções de residências familiares ao longo do leito maior dos rios. Algumas
destas obras são realizadas durante o período em que o rio está ocupando
somente o seu leito menor, iludindo a sensação de Segurança das pessoas.
Geralmente, esta ocupação às margens dos rios acontece por famílias de baixa
renda, mas também ocorrem pela prática empresarial de lotear o leito maior dos
rios,
em
épocas
de
estiagem,
construindo
irregularmente
condomínios
residenciais, pensando somente nos lucros financeiros e não no necessário bem
estar e Segurança das famílias que irão habitar aquele local. Neste sentido
explica Tominaga:
[...]processo natural no qual o rio ocupa o seu leito maior, de
acordo com os eventos chuvosos extremos, em média com tempo
de retorno superior a dois anos (ultimamente este tempo tem
diminuído). Normalmente ocorre em grandes bacias (> 500 km2),
sendo decorrência de processo natural do ciclo hidrológico.145
Estas ocupações irregulares, na maioria das vezes, sem a
disponibilização dos serviços de infraestrutura, têm ocorrido porque em muitas
das cidades brasileiras, em seus Planos Diretores Urbanos, não há restrição
144
TOMINAGA, Lídia Keiko, SANTORO, Jair e AMARAL, Rosangela do (orgs.) Desastres
naturais: conhecer para prevenir. São Paulo: Instituto Geológico, 2009, p.45.
145
Enchentes. Disponível em: http://www.vivaterra.org.br/vivaterra_enchentes.htm. Acessado em:
04/05/2012.
68
quanto à ocupação do solo em zonas de Risco de Inundação, pois são áreas
normalmente atingidas por Inundações de menor freqüência. Basta que a área
fique alguns anos sem sofrer Enchentes que já se torna motivo de
empreendimentos imobiliários e de loteamentos inadequados.
Estas ocupações inadequadas do espaço urbano devem ser
tratadas e fiscalizadas por lei, de acordo com as Leis Federais nº 4.771/65
(Código Florestal) e nº 6.766/79 (Parcelamento do Solo Urbano), por se
caracterizarem, muitas vezes, de áreas de Risco ou de áreas de preservação
permanente, áreas não apropriadas para residências familiares ou para a
realização de empreendimentos imobiliários.
A
ocupação
indevida
em
áreas
de
APP
(área de
preservação permanente), locais que historicamente o homem vem se fixando e
onde o desrespeito à legislação ambiental e ao Meio Ambiente ocorre com
freqüência, principalmente por pessoas de baixa renda, por falta de outra opção
de moradia e mau acolhimento do poder público, é um desrespeito que vem
acontecendo há séculos e, com isso, a vegetação de restinga é substituída por
edificações e pela ocupação irregular.
A ONU (Organização das Nações Unidas) recomenda uma taxa
de área verde por habitante da ordem de 12 m²/hab.
Considerando a área urbanizada do município de São Paulo, essa
taxa é de 3,59 m²/hab de áreas verdes públicas, e de 5,52 m²/hab
incluindo as áreas verdes particulares (gramados, arborização de
quintais e calçadas).146
A falta de educação ambiental, em grande parte da
população, é outro agravante para estes eventos naturais negativos, pois os
depósitos de lixo em lugares inadequados ou às margens dos rios causam
entupimento de córregos, de bueiros e, conseqüentemente, o assoreamento do
leito dos rios.
Poluir um curso d'água ou omitir-se na sua despoluição, seja em
área urbana ou rural, é condenar a espécie humana à morte.
Canalizar um córrego d'água (que não possui a vocação para ser
um condutor de esgotos! ) poluído é fugir da obrigação legal de
146
ROSS, Jurandyr Luciano Sanches. Inundações e deslizamentos em São Paulo. Riscos da
relação inadequada sociedade-natureza. Lousã (Portugal): Revista Territorium nº 8, 2001, p. 1523.
69
tratar os resíduos nele despejados e de reflorestar, de proteger,
de preservar e de conservar suas áreas ciliares; é tentar esconder
a própria incompetência e os próprios erros, é enterrar o valor
ambiental( histórico, paisagístico, turístico, cultural, educacional,
etc.) dos córregos urbanos ou rurais, negando-os à presente e
futuras gerações; é alterar e desvalorizar a cultura, a educação e
o comportamento de uma sociedade; é aniquilar a esperança de
um futuro melhor para jovens e velhos, enfim, é exterminar o
direito da presente e futura geração ao meio ambiente sadio,
essencial à boa qualidade de vida( art. 225, "caput" da
Constituição Federal de 1988). 147
Os assoreamentos dos leitos dos rios também ocorrem
devido às erosões da terra durante o período de grande quantidade de chuvas,
nas margens desmatadas dos rios vão se partindo grandes pedaços de terra das
encostas, que são levados para dentro dos rios, fazendo com que estes se
tornem rasos, aumentando assim, suas áreas marginais e impedindo a
proliferação da fauna e flora nativas e, inclusive, a possibilidade de navegação.
Um exemplo de enchente por causa de erosões é aquela
ocorrida no Pantanal Mato-grossense, no rio Taqueri, como cita Adeodato: “o
problema é o intenso assoreamento, causado pelo desmatamento e conseqüente
erosão do solo nas propriedades agrícolas e de criação de gado que ocupam a
cabeceira dos rios, no cerrado das partes altas de planalto, no entorno do
Pantanal.” E continua: “A planície está sendo entupida pela terra que há décadas
escorre das fazendas rio abaixo, com sérios efeitos econômicos, sociais e
ambientais”, como no Pantanal a terra era úmida o ano todo, a erosão mudou o
fluxo natural das Enchentes e vazantes.148
Na natureza, como comentado anteriormente, os rios são
curvilíneos e sem a presença de suas curvas a velocidade do fluxo das águas
aumenta, o que agrava a situação nos pontos de estrangulamento e de conversão
de águas. O desvio dos rios e dos cursos d’água, passando a correr por galerias
147
MUSETTI, - Rodrigo Andreotti. O Direito ambiental e as enchentes. Inserido em 13/09/2001
Parte integrante da Edição no 1 Código da publicação: 12), disponível em:
http://www.boletimjuridico.com.br/doutrina/texto.asp?id=12, acessado em 21/03/12.
148
ADEODATO, Sérgio. Desmatamento e enchente deixam Pantanal sob risco. Jornal Valor
Econômico, 2009. Disponível em:
http://canaldoprodutor2.talk2.com.br/comunicacao/noticias/desmatamento-e-enchente-deixampantanal-sob-risco, acessado em 15/05/2012.
70
subterrâneas de concreto também altera a vazão natural destes e o concreto das
galerias aumentam a impermeabilização do solo, fato que dificulta a infiltração de
água, gerando mais elementos de incentivo às “inundações relâmpagos”.
Portanto, a soma de vários fatores que prejudicam o Meio
Ambiente, aliado ao aumento populacional nas cidades e a qualquer tipo de
evento natural negativo, podem causar danos graves em relação às Inundações e
Enchentes, aumentando o número de pessoas que são afetadas. Neste sentido o
Ministério das Cidades afirma:
O número de afetados relacionados aos processos de inundação,
enchentes e alagamentos geralmente é elevado, pois envolve
efeitos diretos e indiretos. Dentre os efeitos diretos destacam-se
as mortes por afogamento, destruição de moradias e danos
materiais. Entre os efeitos indiretos destacam-se as doenças
transmitidas por água contaminada, como a leptospirose, a febre
tifóide, a hepatite e a cólera.149
Sendo assim, em vista desses fatores, a ação humana e a
conseqüente alteração climática que tem ocorrido em todo planeta, uma outra
causa de fenômeno pode ocorrer, a decorrente de ação mista do homem e da
natureza.
2.2.3 Enchentes e Inundações Decorrentes da Ação Mista
As Enchentes e Inundações decorrentes de ação mista
ocorrem quando as ações ou omissões humanas se misturam com as causas
naturais de uma enchente ou de uma inundação. Ocorrem, também, quando o
homem altera ou degrada ambientes naturais que deveriam ser preservados,
modificações do solo que agravam ainda mais os fenômenos naturais hídricos.
No caso de Enchentes ou de Inundações de ação mista não
se trata somente dos resultados decorrentes de um fenômeno natural, mas de um
desastre socialmente previsível e com a colaboração da ação humana. A
149
CARVALHO, Celso Santos.; MACEDO, Eduardo Soares de; OGURA, Agostinho Tadashi
(orgs.). Mapeamento de Riscos em Encostas e Margem de Rios . Brasília: Ministério das
Cidades, Instituto de Pesquisas Tecnológicas – IPT, 2007.
71
sociedade tem que se conscientizar que a relação do homem com a natureza tem
limites e devem ser conhecidos e respeitados.
Este tipo de fenômeno desastroso ocorreu no Vale do Itajaí,
em Santa Catarina, como apresentado por Frank e Sevegnani, dizendo que,
inicialmente, o território havia sido ocupado por índios da tribo Xokleng, muitos
dos quais não formavam assentamentos permanentes e eram nômades, só
retiravam da terra o necessário para seu sustento e por isso adaptavam seu modo
de vida à natureza. Depois, com a ocupação dos imigrantes predominantemente
europeus, distribuídos na forma de pequenas propriedades, as famílias foram
invadindo as terras na busca de “progresso”, querendo que a natureza se
adaptasse ao seu modo de vida e, desta forma, com o passar do tempo a
natureza veio reclamar seu espaço.150
Frank e Sevegnani, exemplificam:
O rio Itajaí forma um vale interdigitado, com diversos afluentes
constituindo uma rica rede de drenagem. A ocupação da região
ocorreu nas planícies aluviais, ao longo dos fundos de vale, tanto
em termos de ocupação agrícola, quanto de urbanização. Desta
maneira, a rede urbana da região é compartimentada pelos
morros e interligada pelos cursos d’água. As vias terrestres de
ligação margeiam estes rios e ribeirões.151
Outro tipo de desastre misto pode ser demonstrado na
Catástrofe de 2008 em Blumenau, fato que ultrapassou a normalidade das
Enchentes e Inundações no Vale do Itajaí, porque foi uma quantidade de chuva
muito grande e teve a “conjugação de enchente com enxurrada”. Entretanto,
aquela foi uma tragédia prevista pela sociedade e seus governantes, que sabiam
da existência de construções irregulares em áreas de Risco, como nas encostas
de morros e em locais com pouca vegetação natural, áreas, estas, propícias ao
escorregamento de terra e de rochas. Nestes casos, “o fenômeno da enxurrada é
natural, mas o desastre é socialmente construído”.152
Em razão da grande quantidade de Desastres Ambientais, a
preocupação do poder público é focada no Risco que a sociedade enfrenta diante
150
FRANK, Beate e SEVEGNANI, Lucia (Orgs). Desastre de 2008 no Vale do Itajaí. Água, gente
e política. Blumenau: Agência de Água do Vale do Itajaí, 2009, p. 40.
151
FRANK; SEVEGNANI. Desastre de 2008 no Vale do Itajaí. cit, p. 40.
152
FRANK; SEVEGNANI. Desastre de 2008 no Vale do Itajaí. cit, p. 49.
72
dos casos de eventos hídricos ambientais. Assim, estudos científicos são feitos no
sentido de minimizar os efeitos negativos patrimoniais e perdas de vidas
humanas.
2.3 RISCO AMBIENTAL EM RAZÃO DE ENCHENTES E INUNDAÇÕES
Os Riscos ambientais são analisados segundo a interação
do ser humano com fatores externos, desta forma, há correntes doutrinárias
relacionadas com o mesmo assunto, porém, com perspectivas diferentes.
Inicialmente, para se falar em “Risco”, o Livro “Sociedade de
Risco” de Ulrich Beck, é considerado um clássico e uma referência importante
neste assunto. Para Beck, vivemos um período de ruptura, entre o antigo e os
acontecimentos da modernização, e que “Risco” faz parte da modernização, fato
que apareceu com a revolução da civilização industrial. Beck trata esta sociedade
moderna por “Sociedade de Risco”, pois o desenvolvimento tecnológico trouxe
muitas mudanças em vários setores da sociologia, da economia, da política, da
saúde e, por isso, passou a ocorrer estas Catástrofes ambientais.153
Beck, define Risco como: “O risco pode ser definido como
um modo sistemático de lidar com ameaças e inseguranças induzidas pela
própria modernização. Os riscos, em oposição aos Perigos mais antigo, são
conseqüências que se relacionam à força ameaçadora da modernização e à sua
globalização da dúvida”. 154
Para outros pesquisadores, como Santos, Roxo e Neves155,
os Riscos precedem a sociedade industrial, interpretado, atualmente, não como
um conceito racional, com idéia de culpa ou de responsabilidade, mas de uma
forma um pouco mística, ocasionada por uma situação de Perigo iminente. Noutra
época, as ações dos homens não influenciavam tanto nos eventos naturais, a
153
BECK, Ulrich. Sociedade de Risco – Rumo a uma outra modernidade. São Paulo: Editora 34,
2011.
154
BECK, Ulrich. Risk Society. Londres: Sage, 1992 apud ADAMS, John. Risco. Tradução de
Lenita Rimoli Esteves. São Paulo: SENAC, 2009. Título original: Risk.
155
SANTOS, Nuno; ROXO, Maria José e NEVES, Bruno. O Papel da Percepção no Estudo
dos Riscos Naturais. Disponível em: <http://www.ceped.ufsc.br/sites/default/files/projetos/o_papel
_da_percepcao_no_estudo_dos_riscos_naturais.pdf> Acessado em 02/02/2012.
73
ação humana pouco era responsabilizada por aquilo que vinha acontecendo no
planeta.
Desta forma, foi a partir de 1755, quando houve o terremoto
na cidade de Lisboa, em Portugal, que começou um movimento de preocupação
em explicar cientificamente os fenômenos naturais extremos e,posteriormente, a
partir da Revolução Industrial iniciada na Inglaterra, com as intervenções do
homem na natureza, com as atividades industriais e com o desenvolvimento dos
cálculos estatísticos que começaram os aprimoramentos e os estudos sobre os
Riscos, derivados das relações humanas com o Meio Ambiente.156
No sentido de que as ameaças ocasionadas pela ação do
homem não são tão recentes e que os Riscos posteriores à era industrial são
diferentes, Adams comenta:
A escala global das ameaças providas pelo homem também não é
um fenômeno recente. Os mecanismos de distribuição postulados
agora são diferente, mas a perspectiva de uma destruição global
como consequência do comportamento humano não é uma idéia
nova, haja vista o dilúvio, na época de Noé, atribuído a
perversidade humana. Entretanto, embora a distinção entre os
medos e ansiedades das sociedades pré-industriais e daquelas do
mundo moderno possa não ser tão clara quanto sugere Beck, não
restam dúvidas de que a ciência e a tecnologia criaram novos
riscos que não existiam em épocas anteriores.157
Porém, de qualquer modo, o surgimento da Sociedade de
Risco deve ser considerada como um estágio da modernidade, porque este fato
somente tomou forma e passou a ser uma preocupação social com as ameaças
produzidas pelo modelo econômico da sociedade industrial. Assim, Giddens
comenta:
[...]o trabalho industrial moderno tinha conseqüências
degradantes, submetendo muito seres humanos à disciplina de
um labor maçante, repetitivo. Mas, não se chegou a prever que o
desenvolvimento das ‘forças de produção’ teria um potencial
156
SANTOS, Nuno; ROXO, Maria José e NEVES, Bruno. O Papel da Percepção no Estudo
dos Riscos Naturais. Disponível em:
<http://www.ceped.ufsc.br/sites/default/files/projetos/o_papel_da_percepcao_no_estudo_dos_risco
s_naturais.pdf > Acessado em 02/02/2012.
157
ADAMS, John. Risco. Tradução de Lenita Rimoli Esteves. São Paulo: SENAC, 2009. Título
original: Risk, p.236.
74
destrutivo de larga escala em relação ao meio ambiente
material.158
Antes do período renascentista considerava-se o bem
ambiental como infinito, ou seja, nada no Meio Ambiente poderia acabar.
Atualmente, a preocupação é contrária, alguns bens ambientais podem ser
considerados finitos, pois, da maneira como vêm sendo tratados os recursos
naturais, um dia pode-se acabar com a natureza, como, por exemplo, a água
doce existente na terra. A maior porcentagem do nosso planeta é constituída de
água, porém, hoje em dia, poluímos as águas potáveis e esta, agora, é uma
grande preocupação em relação ao que vamos deixar para as gerações futuras.
O Risco é uma característica do desenvolvimento das
sociedades, que se organizam sob a ótica da inovação, da mudança e da
ousadia.159 Estas inovações tecnológicas e ambientais trazem benefícios e
desenvolvimento para a ciência mas também trazem Riscos sociais, muitas vezes
imensuráveis. Também entende desta forma Morato Leite, quando afirma que “o
surgimento da sociedade de risco designa um estágio da modernidade no qual
começam a tomar corpo as ameaças produzidas até então pelo modelo
econômico da sociedade industrial”.160
Seguinte ao período industrial a preocupação pelos Riscos
de Desastres e de Catástrofes começaram a ser mais intensos devido ao
crescimento econômico e, conseqüentemente, o uso ilimitado dos bens
ambientais. A sociedade passou a ser mais consumista e mais exigente com os
produtos e serviços utilizados e, com isso, passou a ser mais responsável em
relação ao cuidado que devemos ter com o Meio Ambiente. A sociedade tem se
desenvolvido de um modo tão complexo e avançado, devido às facilidades da
tecnologia, da quantidade de opções que existem em relação aos produtos que
consome, que se torna difícil controlar e organizar este desenvolvimento de uma
forma que não destrua o Meio Ambiente e seus recursos naturais, como a água.
158
GIDDENS, Anthony. As conseqüências da modernidade. Tradução de Raul Fiker. São Paulo:
UNESP, 1991, p. 17.
159
GIDDENS, Anthony. Mundo em descontrole: o que a globalização está fazendo de nós. 2 ed.
Tradução de Maria Luiza X. de A. Borges. Rio de Janeiro: Record, 2002, p.44-45.
160
CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato. Direito Constitucional
Ambiental Brasileiro. 1ed. São Paulo: Saraiva, 2007. p.131.
75
Beck ensina que “as sociedades modernas são confrontadas com as bases e com
os limites do seu próprio modelo”.161
Temos que apreender a lidar com essas inovações
tecnológicas. Assim como as inovações trazem benefícios, também tem causado
grandes Riscos sociais, pois a qualquer momento toda uma população pode ficar
exposta às conseqüências de um desastre negativo. Este problema, do
desenvolvimento da sociedade, está cada vez mais se agravando. A evolução da
sociedade industrial para a sociedade de Risco está desacompanhada de uma
política de gestão. Para que haja um desenvolvimento, sem os malefícios dos
Riscos, é preciso que se estabeleçam alguns padrões de “responsabilidade,
segurança, controle, limitação e conseqüências do dano.”162
No entanto, fazendo uma analise sobre o pensamento de
Beck, Adams afirma:
A ciência e a tecnologia modernas, como argumenta Beck,
criaram uma sociedade de risco na qual o sucesso na produção
da riqueza foi ultrapassado pela produção do risco. As principais
preocupações da “sociedade industrial” e da “sociedade de
classes” – a criação e distribuição eqüitativa da riqueza – foram
substituídas,[...] pela busca da segurança.163 (grifo do autor)
Com o fenômeno da globalização e com a existência das
desigualdades internacionais, os países mais desenvolvidos que geralmente
consomem e produzem mais e, conseqüentemente criam mais situações de
Risco, acabam por transferir as instalações industriais perigosas para os países
menos desenvolvidos, ocasionando os riscos de catástrofes ambientais, como
tem ocorrido em vários países, assim como demonstra Beck:
A equalização mundial das situações de ameaça não deve,
entretanto, camuflar as novas desigualdades sociais no interior da
suscetibilidade ao risco. Estas surgem particularmente quando –
ao menos em escala internacional – situações de classe e
situações de risco se sobrepõem: o proletariado da sociedade do
risco mundial instala-se ao pé das chaminés, ao lado das
161
BECK, Ulrich; GIDDENS, Anthony; LASH, Scott. Modernização Reflexiva: política, tradição e
estética na ordem social moderna. São Paulo: Unesp, 1997, p.17.
162
CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato. Direito Constitucional
Ambiental Brasileiro. 1ed. São Paulo: Saraiva, 2007. p.132.
163
ADAMS, John. Risco. Tradução Lenita Rimoli Esteves. São Paulo: SENAC, 2009. Título
original: Risk, p.235-236.
76
refinarias e indústrias químicas, nos centros industriais do Terceiro
Mundo. A ‘maior catástrofe industrial da história’ (Der Spiegel), o
acidente tóxico na cidade indiana de Bhopal, chamou a atenção
da opinião pública mundial para esse fato. As indústrias de risco
foram transferidas para os países com mão de obra barata. Isto
não aconteceu por acaso. Existe uma sistemática ‘força de
atração’ entre pobreza extrema e riscos extremos.164
A Sociedade Contemporânea está vivendo um processo de
transição em relação a era industrial para a era pós-industrial. Com a
consolidação do capitalismo de produção industrial, hoje vivemos a era pósindustrial voltada para as produções industriais e para os avanços tecnológicos.
Esta evolução não foi acompanhada por uma compreensão segura, científica e
preocupada com as conseqüências que isto pode trazer no futuro. Portanto, “a
passagem
de
uma
forma
industrial
mecanicista
para
uma
formatação
tecnologicamente potencializada (pós-industrial)” pode causar desequilíbrio no
Direito, principalmente depois de ser instituído o Direito Ambiental, para tratar dos
danos e dos Riscos ecológicos que esta nova sociedade vem produzindo.165
Vive-se uma fase de incertezas, pois a ciência ainda não
atingiu um conhecimento pleno em relação a todos os Riscos que estamos
vivenciando, portanto, não sabemos o que todo esse desenvolvimento pode
ocasionar para as futuras gerações. Para Beck, existem duas formas de Risco
ecológico possíveis:
a)
Risco concreto ou potencial (visível e previsível pelo
conhecimento humano);
b)
Risco abstrato (invisível e imprevisível pelo conhecimento
humano), significando que, apesar de sua invisibilidade e
imprevisibilidade, existe a probabilidade de o risco existir via
verossimilhança e evidências, mesmo não detendo o seu humano
a capacidade perfeita de compreender esse fenômeno.166
164
BECK, Ulrich. Sociedade de Risco – Rumo a uma outra modernidade. São Paulo: Editora 34,
2011, p.49.
165
LEITE, José Rubens Morato, FAGUNDEZ, Paulo Roney Ávila (orgs). Biossegurança e Novas
Tecnologias na Sociedade de Risco: aspectos jurídicos, técnicos e sociais. Florianópolis:
Conceito Editorial, 2007, p. 73 - 74
166
CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato. Direito Constitucional
Ambiental Brasileiro. 1 ed. São Paulo: Saraiva, 2007, p.133.
77
O Risco concreto ou potencial é aquele Risco em que temos
plena consciência do que estamos vivenciando e onde o Estado atua “como mero
gestor do controle dos riscos”. O Risco considerado “abstrato” é o mais
preocupante, pois, para realizar uma proteção objetiva do Meio Ambiente este
Risco é o maior problema a enfrentar, pois o dano ambiental, que pode causar
efeitos futuros, ainda não é conhecido ou ainda não é mensurado.
Os efeitos de um dano ambiental podem ser imperceptíveis
no momento em que a sociedade está vivendo, podendo causar efeitos negativos
para as gerações presentes e, principalmente, para as gerações futuras. São
aqueles conhecidos como “danos anônimos” em que não podemos mensurar seu
grau de periculosidade. Em relação ao elemento temporal, Ayala, destaca que
“[...]nas opções, e seleção das medidas de controle dos riscos, porque a
qualidade global, e o anonimato potencial expõem o desenvolvimento da vida a
estados de insegurança, cujo momento e duração não podem ser cientificamente
determinados com a certeza suficiente”.167
Para Morato e Fagundez, os Riscos concretos, aqueles
característicos da industrialização clássica, “são espécies perceptíveis ao sentido
humano e, geralmente, mantêm-se limitados a determinadas classes sociais ou
mesmo territorialmente”. Já os Riscos abstratos ou pós-industriais, os mesmos
autores entendem que “são marcados por sua (1)invisibilidade, (2) globalidade, e
(3) transtemporalidade” Em síntese, estas três características servem para
diferenciar os Riscos abstratos dos Riscos concretos em relação à invisibilidade,
pois, “há uma ausência de conhecimento científico seguro acerca de suas
possíveis dimensões; quanto a globalidade no sentido de “não apresentarem
limites territoriais [...] têm capacidade de atingir um número indeterminado de
sujeitos [...]
efeitos de dimensões globais.”; e a terceira característica, a
transtemporalidade diz respeito a “probabilidade de danos futuros”.168
167
AYALA, Patryck de Araújo. Aproteção jurídica das futuras gerações na sociedade do risco
global: direito ao futuro na ordem constitucional brasileira. In CANOTILHO, José Joaquim Gomes,
LEITE, José Rubens Morato . Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. 1ed. São Paulo: Saraiva,
2007, p.133.
168
LEITE, José Rubens Morato, FAGUNDEZ, Paulo Roney Ávila (orgs). Biossegurança e Novas
Tecnologias na Sociedade de Risco: aspectos jurídicos, técnicos e sociais. Florianópolis:
Conceito Editorial, 2007. p. 75 – 78.
78
Devido ao estado de anonimato dos Riscos, Beck alerta que
a falta de informação em relação ao Risco é uma “irresponsabilidade organizada”,
pois se as autoridades divulgassem o conteúdo e a extensão dos Riscos, a
sociedade poderia ver minimizada a extensão global que estes efeitos negativos
podem causar. O Estado deveria se organizar melhor para facilitar o acesso à
informação para que a sociedade possa participar das decisões e soluções de
problemas oriundos dos Riscos do desenvolvimento.
Pensando em todos os Riscos, passados, futuros e os que
vive-se, observa-se que o problema central está no fato de que o ser humano
passou a ser o ponto central da possível resolução dos problemas ambientais e
em relação ao destino de todo o Planeta. O ser humano não se adaptou às
necessidades do ambiente, mas sim, transforma o Meio Ambiente conforme as
suas necessidades, decidindo quase todas suas ações, como se a natureza fosse
um mero coadjuvante. Desta forma também entende Morato Leite:
A proeminência humana (fruto de sua razão) possibilita ao ser
humano a escolha de seu modus vivendi. È aí que reside toda a
problemática ambiental, que passou a ser fruto de maiores
considerações principalmente a partir da década de 70. O modo
de vida humano, baseado, preponderantemente, em valores
econômicos, causou impactos no ambiente nunca vivenciados em
toda a história.169
Para que a humanidade tenha direito a uma vida digna, com
bem-estar e que não precise sofrer desnecessariamente com os efeitos negativos
de Catástrofes, como as Enchentes e as Inundações, o bem ambiental não pode
ter simples valor econômico, tem que ser preservado para não ser usado como
moeda de troca.
Em vista das duas espécies de dano ambiental (concreto e
abstrato), é necessária a diferenciação principiológica, fornecida pelos princípios
da prevenção e da precaução. Estes princípios estão formando e orientando
(como normas jurídicas impositivas) da melhor maneira, mais sustentável para
resolver os Riscos ambientais que podem vir a ocorrer no planeta.
169
CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato. Direito Constitucional
Ambiental Brasileiro. 1ed. São Paulo: Saraiva, 2007. p.137.
79
Para Morato Leite “a prevenção intermedeia a decisão e o
risco”. De forma ampla, o mesmo autor entende que a prevenção é “uma
preparação contra danos futuros não seguros (contingência)”, para reduzir o
índice de probabilidade e a dimensão do dano.170
Dando destaque a ordem normativa do caput do art 225 da
nossa Carta Constitucional, em relação ao Meio Ambiente, percebe-se um sinal
de “ênfase preventiva”,171 característico do Direito Ambiental, que serve para
operacionalizar o Risco de garantia ao direito. Mesmo que os princípios da
prevenção e da precaução tenham sido tratados como sinônimos durante o
surgimento do Direito Ambiental, com o passar do tempo passou-se a exigir a
distinção entre os dois princípios para operacionalizar o direito e a comunicação
jurídica, em relação aos Riscos concretos e abstratos no Direito Ambiental.
Os Riscos concretos são geridos pelo princípio da
prevenção e para Canotilho e Leite “é um mecanismo para a gestão dos riscos,
voltado, especificamente, para inibir os riscos concretos ou potenciais, sendo
esses visíveis e previsíveis pelo conhecimento humano.” E explicam ainda: “o
princípio da prevenção opera no primeiro momento dessa função antecipatória,
inibitória e cautelar, em face do risco abstrato,[...]”.172 Portanto, são Riscos que
para o Direito são cientificamente conhecidos, podendo ser mensurados através
do licenciamento ambiental e do estudo de impacto ambiental.
Os
Riscos
abstratos
são
geridos
pelo
princípio
da
precaução, que se normatizou através do Princípio 15, da Declaração do Rio de
1992, que diz: “Para que o ambiente seja protegido, serão aplicadas pelos
Estados, de acordo com as suas capacidades, medidas preventivas. Onde
existam ameaças de Riscos sérios ou irreversíveis não será utilizada a falta de
170
LEITE, José Rubens Morato, FAGUNDEZ, Paulo Roney Ávila (orgs). Biossegurança e Novas
Tecnologias na Sociedade de Risco: aspectos jurídicos, técnicos e sociais. Florianópolis:
Conceito Editorial, 2007. p. 80.
171
Para MATEO, “ênfase preventiva” é quando, embora o Direito Ambiental utilize como recurso o
sistema de sanção, os seus objetivos são essencialmente preventivos. Para o Direito ambiental é
melhor evitar o dano do que deixar ocorrer para depois reprimir o responsável pelo desastre. Em
muitos casos, conforme o tipo de dano ocorrido a sanção é ineficaz, pois, as conseqüências
podem ser irreversíveis, e a contrapartida da sanção dificilmente compensará um dano severo,
talvez irreparável. Como geralmente, o peso da sanção é pequeno, os responsáveis preferem
compensar o dano, do que, deixar de praticar suas condutas ilegítimas. MATEO, Ramón Matrín.
Tratado de Derecho Ambiental.v.I.Madrid: Trivium, 1991, p. 93.
172
CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato. Direito Constitucional
Ambiental Brasileiro. 1ed. São Paulo: Saraiva, 2007. p.194.
80
certeza científica total como razão para o adiamento da medida eficaz em termos
de custo para evitar a degradação ambiental”.173
Em relação ao sentido do termo prevenção, no texto do
princípio 15, Leite e Fagundes explicam que “detém uma acepção lato sensu,
devendo ser corretamente interpretado como precaução”, pois, no sentido do
texto é tratado como “incerteza cientifica”, quando não se pode mensurar as
conseqüências.174
Em razão do desregramento climático, observado em todo o
planeta, fato que leva à oscilação das temperaturas de uma maneira imprevisível,
hora enfrenta-se o Meio Ambiente com temperatura amena e logo em seguida
uma mudança brusca, fazendo muito calor e causando as conhecidas
tempestades tropicais, que, freqüentemente, causam Enchentes, Inundações,
deslizamentos de terra e, conseqüentemente, contribuem para aumentar o nível
dos rios e até dos oceanos. A preocupação em contabilizar o Risco ambiental
passou a ser uma prioridade para muitos estudiosos dos problemas climáticos e,
principalmente, para os órgãos de Defesa Civil de todos os cantos do mundo.
Em Santa Catarina, no ano de 2008, choveu em apenas um
dia, o volume de chuva previsto para todo o mês de dezembro, causando
Enchentes e Desastres Ambientais. As Inundações, registraram, devido às
chuvas ocorridas em dezembro de 2008, 135 mortes e 78 mil pessoas
desabrigadas.175
Nestas épocas de chuvas intensas, os desastres geralmente
acontecem em áreas menos protegidas, onde a vulnerabilidade176 de parte da
população, sofre os impactos. A falta de infraestrutura e a ocupação irregular do
173
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Conferência das Nações Unidas sobre o Meio
Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), realizada entre 3 e 14 de junho de 1992 – Rio/92 –
Agenda 21, Rio de Janeiro – 1992.
174
LEITE, José Rubens Morato, FAGUNDEZ, Paulo Roney Ávila (orgs). Biossegurança e Novas
Tecnologias na Sociedade de Risco: aspectos jurídicos, técnicos e sociais. Florianópolis:
Conceito Editorial, 2007. p.83.
175
Reportagem sobre chuvas em Santa Catarina. In: Folha Online. Disponível em:
http://www1.folha.uol.com.br/folha/especial/2008/chuvaemsantacatarina/. Acessado em: 29/09/11.
176
Vulnerabilidade - conjunto de processos e condições resultantes de fatores físicos, sociais,
econômicos e ambientais, o qual aumenta a suscetibilidade de uma comunidade (elemento em
risco) ao impacto dos perigos. A vulnerabilidade compreende tanto aspectos físicos (resistência de
construções e proteções da infraestrutura) como fatores humanos, tais como, econômicos, sociais,
políticos, técnicos, culturais, educacionais e institucionais. Tominaga (2007) cit., com base em
Varnes (1984), Einstein (1988) e UN-ISDR (2004), p. 151.
81
solo, em locais onde as pessoas com menos recursos se instalam, durante o
processo de migração para os grandes centros urbanos, a procura de uma vida
supostamente melhor, em regra, são os locais menos propícios para moradia,
como: as encostas de morros e as áreas de preservação permanente (APPs), as
áreas próximas às regiões ribeirinhas e outras áreas de Risco ambiental, com
grande falta de fiscalização pelo Estado. Estes fatores são propícios para famílias
se instalarem e permanecerem por um longo período de tempo, só sendo
lembradas quando ocorrem os eventos naturais desastrosos.
Através de estudos feitos nos 50 municípios que formam o
Vale do Itajaí, em Santa Catarina, e que sofreram o grande desastre de 2008,
observou-se que em grande parte daqueles municípios não havia políticas
relativas ao Meio Ambiente. Somente Blumenau e Itajaí possuíam uma
implementação de políticas públicas de prevenção às Enchentes e Inundações,
por esse motivo Frank e Sevegnani entendem que “na fragilidade institucional da
gestão municipal que reside a grande vulnerabilidade dos municípios frente aos
desastres, duramente revelada nos municípios do médio vale e da região da
foz,[...], quando incidiu na região a maior precipitação pluviométrica já registrada
até então”.177
Esta ocupação irregular ocorre sempre que a distribuição de
riquezas e dos Riscos atinge de forma diferenciada as classes sociais, como
apontado por Beck:
Tipo, padrão e meios da distribuição de riscos deferenciam-se
sistematicamente daqueles da distribuição de riqueza. Isto não
anula o fato de que muitos riscos sejam distribuídos de um modo
especificado pela camada ou pela classe social. A história da
distribuição de risco mostra que estes se atêm, assim como as
riquezas, ao esquema de classe – mas de modo inverso: riquezas
acumulam-se em cima, os riscos em baixo. Assim, os riscos
parecem reforçar, e não revogar, a sociedade de classes. À
insuficiência em termos de abastecimento soma-se a insuficiência
177
FRANK, Beate e SEVEGNANI, Lucia (Orgs). Desastre de 2008 no Vale do Itajaí. Água, gente
e política. Blumenau: Agência de Água do Vale do Itajaí, 2009, p. 61.
82
em termos de segurança e uma profusão de riscos que precisão
ser evitadas.178
Em se tratando de diferença social, que torna as classes
econômicas menos favorecidas mais vulneráveis em relação aos Riscos, Beck
lembra:
Em face disto, os ricos (em termos de renda, poder, educação)
podem comprar segurança e liberdade em relação ao risco. Essa
‘lei’ da distribuição de risco determinada pela classe social e, em
decorrência, do aprofundamento dos contrastes de classe através
da concentração de riscos entre os pobres e os débeis por muito
tempo impôs-se, e ainda hoje se impõe, em relação a algumas
dimensões centrais do risco: o risco de tornar-se desempregado é
atualmente consideravelmente maior para quem não tem
qualificações do que para os que são altamente qualificados.
Riscos de sobrecarga, irradiação e contaminação, ligados à
execução do trabalho nos correspondentes ramos da indústria,
são distribuídos de modo desigual conforme a profissão. São
principalmente as vizinhanças mais acessíveis aos grupos de
menor renda da população, nas redondezas de centros de
produção industrial, que são oneradas no longo prazo por conta
de diversos poluentes no ar, na água e no solo. Com a ameaça de
redução da renda, uma maior tolerância pode ser gerada.179
Quanto
mais
a
sociedade
industrial
se
moderniza
tecnologicamente, mais a população consome e, junto com a necessidade de
consumo aparece o aumento da produção dos Riscos, fato que ameaça à
natureza, à saúde, à alimentação e quem mais sofre com este processo
consumista são as classes menos favorecidas, ou seja, a sociedade mais
vulnerável, pois consomem muito menos, causando menos Riscos, porém pagam
um preço mais alto, pois vivem umas situações de Riscos constantes. Neste
sentido, explica Beck “com a ampliação dos riscos da modernização – com a
ameaça à natureza, à saúde, à alimentação etc, relativizam-se as diferenças e as
fronteiras sociais”.180
178
BECK, Ulrich. Sociedade de Risco – Rumo a uma outra modernidade. São Paulo: Editora 34,
2011, p.41.
179
BECK, Ulrich. Sociedade de Risco – Rumo a uma outra modernidade. São Paulo: Editora 34,
2011, p.41.
180
BECK, Ulrich. Sociedade de Risco. cit, p. 43.
83
Para Beck, as desigualdades sociais e as “situações de
riscos se sobrepõem” pois a parte da sociedade menos favorecida geralmente se
instalam em locais mais suscetíveis (ex. “ao pé das chaminés”) , sujeitos a sofrer
conseqüências muitas vezes irreparáveis, em casos de desastres.
Para Castro, “outra definição extremamente importante foi a
caracterização de que a intensidade dos desastres depende muito mais do grau
de vulnerabilidade dos cenários dos desastres e das comunidades afetadas do
que da magnitude dos eventos adversos”181. Por isso, a importância de se
prevenir os Riscos, fiscalizando as áreas de encostas onde famílias de poder
aquisitivo baixo procuram se instalar.
A redução da vulnerabilidade aos impactos das Enchentes e
Inundações é uma preocupação internacional. A ONU estabeleceu ações
internacionais, “após a Década Internacional de Redução dos Desastres Naturais
(1990-1999), o International Strategy for Disasters Reduction - ISDR tem por
finalidade o desenvolvimento de estratégias de redução dos Riscos de desastres
no mundo, focando principalmente a redução das vulnerabilidades das
comunidades como forma de reduzir o risco de desastres”.182
Considerando-se as vulnerabilidades brasileiras, Castro faz
uma retrospectiva e constata “que, após muitas décadas de esforço, foram
poucos os avanços alcançados na redução das vulnerabilidades da sociedade
brasileira aos desastres, mesmo contra aqueles de natureza cíclica e de caráter
sazonal, como as secas, as Inundações e os escorregamentos de solo”. E, neste
mesmo sentido, entende que “as vulnerabilidades culturais da sociedade
brasileira destacam-se o deficiente senso de percepção de risco, o fatalismo e o
conformismo”.183
A
defesa
da
sociedade
em
relação aos
Desastres
Ambientais, especialmente no que diz respeito à prevenção e a proteção relativa
às Enchentes e Inundações deve ser objeto de preocupação dos três poderes
constituídos. Do Poder Legislativo, na elaboração de leis específicas e com a
181
CASTRO, Antônio Luiz Coimbra de. Segurança Global da População. Ministério da Integração
Nacional. Secretaria Nacional de Defesa Civil: Brasília, 2007, p.7.
182
TOMINAGA, Lídia Keiko, SANTORO, Jair e AMARAL, Rosangela do (orgs.) Desastres
naturais: conhecer para prevenir. São Paulo: Instituto Geológico, 2009, p.149.
183
CASTRO, Antônio Luiz Coimbra de. Segurança Global da População. cit, p. 10.
84
eficiência necessária para permitir ao Poder Executivo a eficácia na execução de
medidas protetivas, fatos que podem ser levadas ao Poder Judiciário para exercer
a tutela judicial dos direitos da sociedade, vulnerável aos desastres hídricos.
Assim, a gestão preventiva é um dever do Estado de da
Sociedade que deve estabelecer metas de prevenção contra as Enchentes e
Inundações para segurança da população.
85
CAPÍTULO 3
GESTÃO PREVENTIVA DE ENCHENTES E INUNDAÇÕES
A especulação imobiliária vem urbanizando não só as
melhores áreas das cidades mas também as áreas com menor valor e que
acabam sendo destinadas à população de baixa renda e, por isso, esta parte da
população, menos favorecida, acaba se instalado em locais mais vulneráveis aos
Riscos de escorregamentos, de Enchentes e de Inundações. A especulação de
baixa renda, sem os necessários projetos de infraestrutura, levam à ocupação de
forma precária e, muitas vezes, em áreas próximas de encostas de rios, em
aterros mal feitos, ou seja, em áreas que não tinham interesse ou lucro para o
mercado imobiliário de alta renda. Devido a estes problemas, que afetam de
forma diferente grupos sociais menos favorecidos, os governos Federal,
Estaduais e Municipais têm o dever de providenciar ações conjuntas para prevenir
que estes desastres ocorram, especialmente em relação àquelas pessoas que
não tiveram acesso às informações de Risco sobre o local onde instalaram suas
residências.
Existem diversas maneiras para diminuir ou impedir os
efeitos das Enchentes, Inundações ou deslizamentos. Estes mecanismos de
minimização de prejuízos devem ser estudados e aplicados para cada caso e
para cada local específico, de maneira que se possa estabelecer qual o
procedimento melhor a ser utilizado, como, por exemplo: construir barragens e
reservatórios em áreas de maior Risco, bueiros para vazão das águas pluviais,
diques ou cisternas nos locais das cidades onde ocorrem Enchentes e
Inundações. Estas cisternas construídas sob a terra, ou as piscinas abertas e
protegidas contra a entrada de resíduos sólidos ou de animais, poderiam ser
utilizadas em grandes centros urbanos, onde o escoamento das águas das
chuvas é prejudicado pela impermeabilização do solo. Por fim, a educação da
população é imprescindível, pois além de se promover a conscientização pública
sobre a necessidade de resolução dos problemas, a educação incentiva ações
86
preventivas, como o ato de evitar o depósito de lixo nas vias públicas, em leitos
de rios ou lagos e em áreas de represas.
Além
destes
exemplos
outras
ações
também
são
importantes, principalmente aquelas tomadas por parte do poder público para
minimizar os efeitos das Enchentes, como a regulamentação e fiscalização do uso
do solo, limitando a ocupação de áreas inundáveis a usos que não impeçam o
armazenamento natural da água pelo solo. Havendo essa preocupação em
relação ao zoneamento das cidades, com especificação de áreas públicas que
podem ser utilizadas para uso produtivo e menos sujeito aos Riscos e danos,
como nas áreas livres no centro das cidades, facilitaria a drenagem das águas
das chuvas, incentivando o reflorestamento e permitindo a recreação da
população, como por exemplo a criação campos de futebol, de praças
arborizadas, parques, etc.
3.1 RESPONSABILIDADE DO ESTADO EM DESASTRES HÍDRICOS
A responsabilidade do Estado, na prevenção de Enchentes e
de Inundações, aparece com o evento das mudanças climáticas que vem
ocorrendo em nosso planeta. Já não se consideram totalmente imprevisíveis os
prejuízos causados pelas fortes chuvas, fatos que têm ocorrido com muita
freqüência em nosso Estado e em todo o Brasil. O excesso de chuva tem trazido
muitos prejuízos de ordem material (no patrimônio dos cidadãos, tais como: casa,
automóvel, aparelhos eletroeletrônicos, móveis, etc); e algumas vezes de ordem
moral (pela perda de um ente querido ou uma lesão permanente sofrida em
decorrência das chuvas, por exemplo). Mesmo assim, o Estado brasileiro torna-se
omisso quando trata de disposição de recursos públicos para prevenir os Riscos
destes desastres.
No Brasil, a responsabilidade para definir as ações de infraestrutura urbana básica para uma determinada região é dos governos municipais.
Conforme se torna cada vez mais relevante o problema das Enchentes e
Inundações, esta responsabilidade e competência passa para os governos
estaduais, tendo como referência física o planejamento e a implementação de
medidas de proteção das bacias hidrográficas.
87
Para Beck, o que era apolítico passa a ser político devido a
responsabilidade do Estado em gerenciar Riscos que são socialmente
reconhecidos, como exemplo os desmatamentos, onde o Estado pode prever os
malefícios que esta atitude pode causar, e comenta:
Riscos socialmente reconhecidos, da maneira como emergem
claramente, pela primeira vez, no exemplo das discussões em
torno do desmatamento, contêm um peculiar ingrediente político
explosivo: aquilo que até há pouco era tido por apolítico torna-se
político – o combate às “causas” no próprio processo de
industrialização. Subitamente, a esfera pública e a política passam
a reger na intimidade do gerenciamento empresarial – no
planejamento de produtos, na equipagem técnica etc.[...] Sua
prevenção e seu manejo podem acabar envolvendo uma
reorganização do poder e da responsabilidade. A sociedade de
risco é uma sociedade catastrófica.184
O
Estado
não
pode
silenciar
aos
seus
deveres
socioambientais, tanto na proteção do Meio Ambiente como na garantia dos
direitos fundamentais das pessoas que habitam o seu território, pois somente com
a presença do Estado, cuidando e fiscalizando a ação humana, é que será
cumprido o comando constitucional do art. 225, de garantir o futuro das gerações
que estão por vir.
O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
destaca sobre a preocupação que o Estado deve ter nas áreas mais vulneráveis:
“vivendo em habitações improvisadas situadas em encostas vulneráveis a
inundações e deslizamentos de terra, os habitantes das zonas degradadas estão
altamente expostos e vulneráveis aos impactos das alterações climáticas”. E,
acrescenta também, em relação ao dever do Poder Público, “as políticas públicas
podem melhorar a resiliência em muitas zonas, desde o controle de Inundações à
protecção infraestrutural contra os deslizamentos de terra e à provisão de direitos
formais de habitação aos habitantes de áreas urbanas degradadas”185.
184
BECK, Ulrich. Sociedade de Risco – Rumo a uma outra modernidade. São Paulo: Editora 34,
2011. p. 28.
185
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Relatório de Desenvolvimento Humano 2007/2008
do Programa das Nações Unidas. Disponível em: http://www.pnud.org.br/rdh/. Acesso em: 26 de
março de 2012, p. 102.
88
Neste sentido, Fensterseifer explica que normalmente se
verifica, em questões desta natureza, é a omissão do Estado em incluir nos
programas de governo, políticas públicas que atendam, de modo eficiente, à
tutela do Meio Ambiente, especialmente quando tratam da prevenção e da
assistência social, em casos de desastres climáticos. Isto ocorre quando o poder
público não fiscaliza ou permite desmatamentos, quando autoriza construções em
área de Risco ou incentiva desvios de rios dos seus leitos de origem. Tais
atitudes, praticadas por omissão ou por ato permissivo da administração, são
contrários à defesa ambiental e deixam o Estado em situação passível de
responsabilidade quando ocorrem desastres, como nos casos de Enchentes e
Inundações.186
Neste sentido, também entende o Tribunal de Justiça do Rio
de Janeiro, que em março de 2010, nos autos do processo nº. 2009.227.03905,
decidiu que:
Nestes termos, restou configurada a omissão do Recorrente no
desempenho de sua atividade de fiscalização decorrente do poder
de polícia e de regulamentação do uso e da ocupação do solo
urbano. Com efeito, comprovada a existência de construções
irregulares no alto do morro existente atrás do imóvel do Autor,
bem como o fato de que tais construções despejavam esgoto e
lixo pela encosta, o que acabou sendo a causa do desabamento
do imóvel no qual residia o Autor e sua família, resgatados dos
escombros por vizinhos. Trata-se de omissão concreta e bem
delineada, acompanhada da violação a princípios constitucionais.
Assim, correto o reconhecimento da responsabilidade civil do
Município com fulcro no artigo 37, §6º, da Constituição Federal,
sendo patente o dano moral sofrido pelo Autor ao ter destruído
seu lar, sendo necessário que ele e sua família composta por
esposa e três filhos fossem resgatados dos escombros por
vizinhos, no meio da madrugada, com sérios riscos de vida.187
186
FENSTERSEIFER, Tiago. A responsabilidade do estado pelos danos causados às pessoas
atingidas pelos desastres ambientais ocasionados Pelas mudanças climáticas : uma análise à luz
dos deveres de proteção ambiental do Estado e da correspondente proibição de insuficiência na
tutela do direito fundamental ao ambiente. Disponível em:
http://www.mp.ro.gov.br/c/document_library/get_file?uuid=f24433ad-986d-467b-a6498ce573dfd6a8&groupId=41601 Acessado em: 26 de março de 2012.
187
RIO DE JANEIRO, TJRJ, 8ª Câmara Cível, 16/03/2010, nº. 2009.227.03905. Disponível em:
www.tj.rj.gov.br, acessado em 12/07/2012.
89
Importante o aspecto da condenação do município de
Niterói/RJ, decorrente da omissão do ente Estatal em não fiscalizar edificações
em áreas irregulares, descumprindo a Lei do Parcelamento Urbano, ao deixar de
obstar as edificações irregulares em locais de risco e com falta de infraestrutura
urbana. Locais onde o esgoto e o lixo eram depositados em locais inadequados e
propiciaram o deslizamento de encostas que ocasionaram o soterramento de
residências e a morte de pessoas que nelas habitavam. Esta condenação foi
respaldada na responsabilidade objetiva do Estado, de acordo com o previsto no
art. 37, §6º, da Constituição Federal de 1988.
Quanto
ao
dever
do
Poder
Público
em
atuar
preventivamente Canotilho destaca que “[...]é importante salientar que a tarefa de
atuar preventivamente deve ser vista como responsabilidade compartilhada,
exigindo a atuação de todos os setores da sociedade, cabendo ao Estado criar
instrumentos normativos e política ambiental preventiva[...]”188, conforme o dito
popular, “mais vale prevenir do que remediar”, este adágio cabe perfeitamente
para o dano ambiental, porque conforme as proporções do dano, na maioria das
vezes, é de difícil reparação, por este motivo é melhor que todos colaborem para
que o desastre não venha acontecer. Embora a responsabilidade seja do Estado,
a perda de uma vida não tem preço.
Em se tratando de responsabilidade preventiva do Estado,
devido às Catástrofes que podem ocorrer e dos danos irreversíveis e irreparáveis
para a sociedade, Machado comenta o que dispõe o direito ambiental, dizendo
que:
O Direito Ambiental engloba as duas funções da responsabilidade
civil objetiva: a função preventiva – procurando, por meios
eficazes, evitar o dano – e a função reparadora – tentando
reconstituir e/ou indenizar os prejuízos ocorridos. Não é social e
ecologicamente
adequado
deixar-se
de
valorizar
a
responsabilidade preventiva, mesmo porque há danos ambientais
irreversíveis.189
188
CANOTILHO, José Joaquim Gomes e LEITE, José Rubens Morato. Direito Constitucional
Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 173.
189
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 18 ed. rev. atual. e ampl. São
Paulo: Malheiros Editores, 2010, p. 366.
90
Neste mesmo sentido de responsabilidade objetiva do
Estado, na Espanha Martín Mateo entende que a responsabilidade do Estado é
sempre objetiva:
la jurisprudencia, en todos los países, incentivada por la doctrina,
a venido ampliado los supuestos de la responsabilidad objetiva
como consecuencia de la introduccion de riesgos en el contexto
de la civilización industrial, lo que tiene perfecto encaje en el
ámbito del Derecho Ambiental, haciendo desaparecer la culpa o al
menos invirtiendo la carga de la prueba como ante la
transcedencia colectiva y no solo individual de los perjuicios.
La propria Constitución española sostiene esta evolución al
establecer rotundamente la obligación de reparar los daños
causados.190
No caso do Poder Legislativo ocorre a mesma conduta
omissiva quando não estabelece um limite adequado, através da criação de
novas leis, no sentido de combater o aquecimento global e evitar as suas
conseqüências, equilibrando as atividades produtivas a padrões ecologicamente
sustentáveis, principalmente em relação ao respeito que devemos aos princípios
da prevenção e da precaução. Além da conduta omissiva, ao contrário, o Poder
Legislativo pode incorrer em erro, quando legisla autorizando atos lesivos ao Meio
Ambiente.
O Estado tem o dever constitucional de tutelar os direitos
fundamentais do cidadão e assegurar uma vida digna a todos, indistintamente. O
Poder Público tem por missão atender aos comandos normativos da Lei
Fundamental, sob pena de incorrer em práticas inconstitucionais, respondendo
por crime de responsabilidade e por danos causados a terceiros, além do dano
causado ao Meio Ambiente, conforme especifica a Constituição Federal em seu
artigo 37, §6º, como citamos:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
190
MATEO, Ramón Matín. Manual de Derecho Ambiental. 2.ed. Madrid: Trivium, 1998, p.77.
Tradução: A jurisprudência em todos os países, incentivada pela doutrina, foi estendido para
casos de responsabilidade objectiva, como consequência da introdução de risco no contexto da
civilização industrial, que tem um perfeito encaixe no ambito da legislação ambiental, fazendo a
culpa desaparecer ou, pelo menos, a inversão do ônus da prova quanto à transcendência coletiva
e não apenas prejuízo individual. A Constituição Espanhola apóia esta evolução, estabelecendo
absolutamente a obrigação de reparar os danos causados. (Traduzido pelo autor)
91
Municípios
obedecerá
aos
princípios
de
legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também,
ao seguinte:
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado
o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou
culpa.191
Portanto, a Constituição Federal de 1988, seguindo uma
tradição vinda desde a Constituição Federal de 1946, determinou, em seu art. 37,
§ 6º, que podemos ter o exato conhecimento do campo de atuação da
Administração Pública no seu dever de assegurar para a população, uma vida
digna, de acordo com os ensinamentos de Cabral:
A propriedade privada não se tornou algo intocável; desde que
seu uso se desencontre de sua função social, vale dizer do
interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem,
aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, à
tranqüilidade pública, ao respeito às demais propriedades, à
estética urbana e aos direitos individuais e coletivos, seja ou não
por matéria ou energia poluente, o Poder Público tem o dever de
limitá-la administrativamente. Não o fazendo, a administração se
torna civilmente responsável por eventuais danos sofridos por
terceiros em virtude de sua ação (permitindo o exercício da
atividade poluente, em desacordo com a legislação vigorante) ou
de sua omissão (negligenciando o policiamento dessas atividades
poluentes).192
Desta forma, as pessoas jurídicas prestadores de serviço
público possuem responsabilidade civil sobre os danos que suas atividades
causarem ao Meio Ambiente, como na relação que tiverem com as causas de
Enchentes ou Inundações. Exceto em casos de força maior, o ente público que
por ação ou por omissão der causa à Enchentes ou Inundações, que poderiam
ser evitadas através da prevenção, é responsável, como por exemplo, na limpeza
191
BRASIL, Constituição Federal do Brasil de 1988, Disponível em: www.planalto.gov.br.
Acessado em 03/04/2012.
192
CABRAL, Armando Henrique Dias, Proteção ambiental in Revista de Direito Público, vol.
47/48, 1978, p. 84.
92
de bueiros, de galerias pluviais, na falta de conservação de canais e de
comportas ou na fiscalização das áreas de encostas e de morros.
[...] está se tornando cada vez mais previsível, posto que: [...] os
aspectos históricos e geográficos dão a ciência da possibilidade
da referida ocorrência; [...] a tecnologia e os inventos realizados
na construção civil e contratual (seguros) permitem a tomada de
medidas preventivas; [...], os tributos pagos pelos contribuintes,
dentre as suas finalidades, esta a de evitar os danos decorrentes
desta ocorrência (chuvas). [...]a ocorrência das chuvas e suas
respectivas conseqüências não podem ser contadas como
imprevisível o que, via de regra, não permite a alegação de força
maior. Sua responsabilidade é objetiva (sem necessidade de
prova de culpa), nos termos do artigo 37, parágrafo 6º da
Constituição Federal, cabendo a todos os cidadãos que sentirem
prejudicados, pelos atos omissivos (omissão) e comissivos (ação)
praticados pelo Poder Público (Administração Pública), busquem o
ressarcimento dos danos sofridos (sejam eles materiais, sejam
eles morais).193
A responsabilidade Civil do Estado na omissão de serviços
públicos é demonstrada, através da decisão da 13ª Câmara de Direito Público do
Estado de São Paulo, através do Relator Ivan Sartori, julgado em 04 de fevereiro
de 2009, conforme a seguinte ementa:
Ementa: Administrativo/Civil Responsabilidade civil do Estado Ação de indenização contra municipalidade, por danos moral e
materiais (deterioração de bens móveis) - Enchente advinda de
precipitação pluviométrica - Ressarcimento - Necessidade - Teoria
do risco administrativo aplicável à espécie - Danos
suficientemente comprovados - Procedência que se decreta nesta
Instância - Recurso provido. (Processo: CR 8524685100 SP,
Publicação: 09/03/2009).194
Portanto, a responsabilidade do Estado é objetiva, ou seja,
não precisa a vítima provar a culpa do Poder Público, apenas provar o fato
(enchente ou inundação) e os danos ocorridos.
193
MARSAIOLI Rodrigo Vallejo. Enchentes e enxurradas. Poder público é responsável pelos
danos causados. São Paulo: revista Consultor Jurídico, 13 de abril de 2010.
194
SÃO PAULO. 13ª Câmara de Direito Público, Relator Ivan Sartori, julgado em 04/02/2009.
Processo: CR 8524685100 SP, Publicação: 09/03/2009. Disponível no site: www.tj.sp.gov.br,
acessado em 10/05/2012.
93
Cabe ainda, para confirmar a responsabilidade objetiva do
Estado em casos de omissão, demonstrar o fato ocorrido no município de São
José dos Cedros, em Santa Catarina, quando da decisão proferida pelo Tribunal
de
Justiça,
sob
a
relatoria
dos
Desembargador
Vanderlei
Romer
e
Desembargador Nicanor da Silveira, conforme segue:
Ação Ordinária de indenização. Enchente que destruiu
parcialmente a residência do postulante. Bueiro entupido.
Omissão do ente público em atender a solicitação de limpeza
formulada antes do evento. Responsabilidade civil objetiva
configurada. Comprovação do dano e do nexo de causalidade.195
Os relatores destacam no acórdão que “a atribuição da
responsabilidade objetiva do Município basta apenas a comprovação do dano e
do nexo causal entre aquele e a ação ou omissão praticada pelos agentes
públicos, a teor do que disciplina o art. 37, § 6o, da Constituição Federal”.196
A Carta Constitucional, em seu art. 144, §5º197, também
ressalta que a Segurança da população198 (Segurança Pública), também é “dever
do Estado”, no que couber a serviços prestados pelo corpo de bombeiros em
atividades de Defesa Civil, em relação a Desastres Naturais, no qual ocasionou
prejuízos do patrimônio ou da pessoa.
Conforme ensina Castro estão intrinsecamente relacionados
com a Segurança da população “o Estado de Direito que se constituiu no Brasil,
em 1988, reconheceu, como direitos constitucionais, os direitos naturais a vida, à
195
SANTA CATARINA, TJSC, Segunda Câmara de Direito Público, 18 de março de 2004, n.º
2004.000021-9. Disponível em: www.tj.sc.gov.br, acessado em 12/07/2012.
196
SANTA CATARINA, TJSC, n.º 2004.000021-9, cit.
197
BRASIL, Constituição Federal do Brasil de 1988, Disponível em: www.planalto.gov.br.
Acessado em 03/04/2012. Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e
responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade
das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: I - polícia federal; II - polícia
rodoviária federal; III - polícia ferroviária federal; IV - polícias civis; V - polícias militares e corpos
de bombeiros militares.
§ 5º Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos
corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de
atividades de defesa civil
198
Castro definiu Segurança “como o Estado de confiança, individual ou coletiva, baseado no
conhecimento e no emprego de normas de proteção e na convicção de que os riscos de desastres
foram reduzidos, em virtude de terem sido adotadas medias minimizadoras”. CASTRO, Antônio
Luiz Coimbra de. Segurança Global da População. Ministério da Integração Nacional. Secretaria
Nacional de Defesa Civil. Brasília, 2007, p.14
94
saúde, ao bem estar, à segurança, à propriedade e à incolumidade das pessoas e
do patrimônio”.199
Desta forma, Cançado Trindade ressalta o dever do Estado
de proteger a vida das pessoas dos Riscos ambientais que possam vir a ocorrer:
[...]sob o direito a vida , em seu sentido próprio e moderno, não só
se mantém a proteção contra qualquer privação arbitrária da vida,
mas além disso encontram-se os Estados no dever de ‘buscar
diretrizes destinadas a assegurar o acesso aos meios de
sobrevivência’ a todos os indivíduos e todos os povos. Neste
propósito, têm os Estados a obrigação de evitar riscos ambientais
sérios à vida, e de por em funcionamento um sistema de
monitoramento e alerta imediato’ para detectar tais riscos
ambientais sérios e ‘sistemas de ação urgente’ para lidar com tais
ameaças.200
A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n.º
6.938/81), no art. 14, §1º, também recepciona os princípios de defesa do Meio
Ambiente constantes na Constituição Federal e estabelece que:
Art. 14. [...]
§ 1º Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste
artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de
culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio
ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério
Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor
ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao
meio ambiente.201
Neste sentido, Leite e Dantas entendem que este dispositivo
legal responsabiliza civilmente como “atividade lesivas à qualidade ambiental,
reconhecendo como bem jurídico em si mesmo, meritório de proteção, definindo a
responsabilidade objetiva do degradador pelos danos causados ao meio
ambiente”.202
199
CASTRO, Antônio Luiz Coimbra de. Segurança Global da População. cit. p. 20.
TRINDADE, Antônio Augusto Cançado. Direitos Humanos e Meio-Ambiente Paralelo dos
Sistemas de Proteção Internacional. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1993, p.75.
201
BRASIL. Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do
Meio Ambiente. Disponível em www.planalto.gov.br. Acessado em: 12/04/2012.
202
LEITE, José Rubens Morato e DANTAS, Marcelo Buzaglo (Orgs.). Aspectos Processuais do
Direito Ambiental. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2010, p.2.
200
95
Esta norma ainda foi confirmada pela Constituição Federal
de 1988, no art. 225, § 3º, que diz: “As condutas e atividades consideradas lesivas
ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções
penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos
causados”.203
E ainda, na Lei Federal de Política Nacional do Meio
Ambiente, no art. 3º, IV, o legislador define “poluidor, a pessoa física ou jurídica,
de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade
causadora de degradação ambiental”,204 desta forma, esta Lei tornou responsável
civilmente a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, que de certa
forma contribuiu para a degradação ambiental.
O IBEDEC205 confirma a possibilidade de indenização por
danos ocorridos em Enchentes como segue:
[...], o instituto lembra que o artigo 37 da Constituição Federal
prevê que o Estado é o responsável pelos danos causados por
seus agentes. “Estes danos podem ser a omissão em realizar um
determinado serviço ou obra que incumbe ao Estado”, sinaliza o
Ibedec.
Assim, em caso de alagamento de vias públicas, os danos
causados a veículos, imóveis e ao comércio podem ser atribuídos
ao Estado, que não investiu, por exemplo, na construção de rede
de escoamento de água suficiente ou não fez a limpeza adequada
da rede existente.206
Os prejuízos materiais decorrentes de danos causados por
Desastres
Ambientais
hídricos
como
nas
Enchentes,
nas
Inundações,
deslizamentos, entre outros, também tem relação com o direito do consumidor.
Nos centros urbanos estes eventos vem acontecendo por falta de algum serviço
ou pela realização de serviços inadequados para o local ou pela falta de
fiscalização de obras em locais não apropriados. Estas condutas, ou falta de
condutas, devem ser discutidas na sociedade moderna, que assiste a
203
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art.225, § 3º. Disponível em:
www.planalto.gov.br. Acessado em: 14/05/2012.
204
BRASIL. Lei 6.938/81.Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente. Disponível em:
www.planalto.gov.br. Acessado em 20/02/2012.
205
Instituto Brasileiro de Estudo e Defesa das Relações de Consumo (IBEDEC).
206
IBEDEC. Disponível no site: www.ibedec.org.br/ acessado em 05/02/2012.
96
apresentação de propostas de desenvolvimento industrial dos países, baseadas
no incentivo ao consumo. Se assim for, que seja um “consumo sustentável”, para
que não ocorram estes eventos ambientais negativos em razão da ação humana.
O
Programa
das
Nações
Unidas
define
“consumo
sustentável”, como:
O consumo sustentável significa o fornecimento de serviços e de
produtos correlatos, que preencham as necessidades básicas e
dêem uma melhor qualidade de vida, ao mesmo tempo em que se
diminui o uso de recursos naturais e de substâncias tóxicas, assim
como as emissões de resíduos e de poluentes durante o ciclo de
vida do serviço ou do produto, com a idéia de não se ameaçar as
necessidades das gerações futuras207
Com
a
preocupação
da
prevenção
dos
Desastres
Ambientais, os poderes públicos de muitos países adotaram a criação de um
órgão de Defesa Civil, com a participação do governo e da sociedade em geral,
para proteção e defesa dos desastres hídricos.
3.2 DEFESA CIVIL NA SEGURANÇA DA POPULAÇÃO NOS DESASTRES
HÍDRICOS BRASIL/ESPANHA.
As primeiras preocupações com a Segurança dos cidadãos
apareceram nos países que participaram da Segunda Guerra Mundial, depois dos
ataques sofridos em 1940 e 1941, causando milhares de mortes. A Inglaterra foi o
primeiro país a promover ações para a defesa de sua população e criou a Civil
Defense (Defesa Civil), para proteger as vítimas dos conflitos bélicos.208
Depois de passado algum tempo, com as mudanças
ocorridas nas 1ª e 2ª Guerras, outros fatores contribuíram para a preocupação da
questão de Segurança em relação a ocorrência de desastres. Antes as
preocupações eram em relação aos conflitos bélicos, hoje a preocupação vem em
207
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Programa das Nações Unidas para o
desenvolvimento (PNUD). Consumo sustentável. Tradução de Admond Bem Meir. São Paulo:
Secretaria do Meio Ambiente/IDEC/Consumers Internacional, 1998. p. 65.
208
BRASIL. Defesa civil. Disponível no site: http://www.defesacivil.gov.br. Acessado em
24/03/2012.
97
relação ao tratamento e estudos dos efeitos e causas dos desastres. Neste
sentido Castro explica:
Embora a Sinistrologia seja uma ciência de evolução muito
recente, há bastante tempo os estudos epidemiológicos
demonstram que, apesar do conceito de guerra total, da evolução
da tecnologia armamentista e do imenso incremento dos arsenais
bélicos, nestes dois últimos séculos, a somação dos danos e dos
prejuízos causados por desastres naturais, humanos ou
antropogênicos e mistos, ultrapassa de muito à dos provocados
por todas as guerras.
Desta forma, é inquestionável que a maior ameaça à
sobrevivência e à incolumidade das pessoas é constituída pelos
desastres.209
Conforme o histórico da Defesa Civil Nacional, atualmente,
“em todo o mundo, a Defesa Civil, se organiza em sistemas abertos com a
participação dos governos locais e da população no desencadeamento das ações
preventivas e de resposta aos desastres”.210 A soma destes dois fatores são os
objetivos, tanto de âmbito nacional como internacional, para a redução dos
Desastres Ambientais. Para Castro, esta redução destes fenômenos negativos
caracteriza-se como uma questão de “segurança global da população”, pois
entende:
No atual estágio de desenvolvimento tecnológico é perfeitamente
possível reduzir, substancialmente, a intensidade dos desastres e
aumentar o nível de segurança global da população, de todos os
países do mundo, por um custo muito inferior ao da corrida
armamentista, caso haja vontade política para a necessária
mudança de enfoque.211
A Defesa Civil no Brasil212, se deu com a criação do Sistema
Nacional de Defesa Civil – SINDEC, em 16.12.1988, reorganizado em agosto de
209
CASTRO, Antônio Luiz Coimbra de. Segurança Global da População. Ministério da
Integração Nacional. Secretaria Nacional de Defesa Civil: Brasília, 2007, p. 5.
210
BRASIL. Defesa Civil. Disponível em: http://www.defesacivil.gov.br. Acessado em 02/04/2012
211
CASTRO, Antônio Luiz Coimbra de. Segurança Global da População. cit., p. 6.
212
As Legislações, mais recentes relacionadas ao SINDEC, seguem abaixo:
Lei nº 12.608 10.04.2012 11.04.2012 Institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil PNPDEC; dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil - SINPDEC e o Conselho
Nacional de Proteção e Defesa Civil - CONPDEC; autoriza a criação de sistema de informações e
monitoramento de desastres; altera as Leis nos 12.340, de 1o de dezembro de 2010, 10.257, de
98
1993, atualizado por intermédio do Decreto nº 5.376, de 17.02.2005 e que foi
revogado pelo decreto nº 7.257, de 04 de agosto de 2010. Recentemente, com a
entrada em vigor de nova lei 12.608 de 10.04.12 (Anexo II), que alterou e revogou
substancialmente a Lei nº 12.340 de 01.12.2010, que também tratava sobre o
SINDEC. Nesta Lei 12.608/12, vários artigos tratam sobre a organização dos
órgãos de Defesa Civil e acrescentou a expressão “proteção” nos órgãos de
Defesa Civil dos entes da federação, dando indícios de que, provavelmente, será
transformada em “Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil”.
Na estrutura do Sistema Nacional de Defesa Civil destaca-se
a criação do Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres – CENAD,
o Grupo de Apoio a Desastres e o fortalecimento dos órgãos de Defesa Civil
locais, que tem como objetivo planejar, articular e coordenar as ações de Defesa
Civil em todo o território nacional.
Para a redução dos desastres o SINDEC tem como objetivos
os seguintes aspectos globais conforme o art. 4º do Decreto nº 7.257, de 2010:
Art. 4o Para o alcance de seus objetivos, o SINDEC deverá:
I - planejar e promover ações de prevenção de desastres naturais,
antropogênicos e mistos, de maior prevalência no País;
II - realizar estudos, avaliar e reduzir riscos de desastres;
III - atuar na iminência e em circunstâncias de desastres; e
10 de julho de 2001, 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 8.239, de 4 de outubro de 1991, e 9.394,
de 20 dedezembro de 1996; e dá outras providências.
Portaria nº 37 31.01.2012 01.02.2012 Altera a Portaria nº 607, de 19 de agosto de 2011, que
regulamenta o uso do Cartão de Pagamento de Defesa Civil - CPDC.
Portaria nº 607 18.08.2011 19.08.2011 Regulamenta o uso do Cartão de Pagamento de Defesa
Civil - CPDC.
Lei nº 12.340 01.12.2010 02.12.2010 Dispõe sobre as transferências de recursos da União
aos órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios para a execução de
ações de resposta e recuperação nas áreas atingidas por desastre, e sobre o Fundo
Especial para Calamidades Públicas; e dá outras providências. (Redação dada pela Lei nº
12.608, de 2012)
Decreto nº 7.257 04.08.2010 05.08.2010 Regulamenta a Medida Provisória no 494 de 2 de julho
de 2010, para dispor sobre o Sistema Nacional de Defesa Civil - SINDEC, sobre o reconhecimento
de situação de emergência e estado de calamidade pública, sobre as transferências de recursos
para ações de socorro, assistência às vítimas, restabelecimento de serviços essenciais e
reconstrução nas áreas atingidas por desastre, e dá outras providências
Decreto s/n 26.09.2005 27.09.2005 Institui a Semana Nacional de Redução de Desastres, e dá
outras providências. (grifo nosso devido alteração feita pela nova Lei). BRASIL. Defesa Civil.
Disponível em: www.defesacivil.gov.br. Acessado em: 13/03/2012.
99
IV - prevenir ou minimizar danos, socorrer e assistir populações
afetadas, e restabelecer os cenários atingidos por desastres.213
O art. 2º do mesmo Decreto, também apresenta alguns
conceitos, dentre eles, o de Situação de Emergência e de Estado de Calamidade
Pública, conforme segue:
Situação de emergência: situação anormal, provocada por
desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o
comprometimento parcial da capacidade de resposta do poder
público do ente atingido;
Estado de calamidade pública: situação anormal, provocada por
desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o
comprometimento substancial da capacidade de resposta do
poder público do ente atingido;214
O art. 7º também do mesmo decreto nº 7.257/10 diz sobre
“o reconhecimento da situação de emergência ou do estado de calamidade
pública pelo Poder Executivo federal se dará mediante requerimento do Poder
Executivo do Estado, do Distrito Federal ou do Município afetado pelo
desastre”.215
Na Espanha, a Defesa Civil é conhecida como Dirección
General de Protección Civil y Emergências, e é um serviço público, com o objetivo
de “prevenir las situaciones de grave riesgo colectivo o Catástrofes, proteger a las
personas y los bienes cuando dichas situaciones se producen, así como contribuir
a la rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas”. Com o intuito de
alcançar um Sistema Nacional de Proteção Civil, mais eficaz e solidário,
preocupados com “la prevención, la planificación, la coordinación y la
cooperación”, para o bom funcionamento.216
213
BRASIL. Decreto 7.257, de 04 de agosto de 2010, regulamenta a Medida Provisória no 494 de
2 de julho de 2010, para dispor sobre o Sistema Nacional de Defesa Civil - SINDEC, sobre o
reconhecimento de situação de emergência e estado de calamidade pública, sobre as
transferências de recursos para ações de socorro, assistência às vítimas, restabelecimento de
serviços essenciais e reconstrução nas áreas atingidas por desastre, e dá outras providências. Art.
4º. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em 11/11/2011.
214
BRASIL. Decreto 7.257/10. cit, Art. 2ª, III e IV.
215
BRASIL. Decreto 7.257/10. cit. Art. 7º.
216
CRUZ, Juan Díaz. Carta de Presentación. Disponível no site: www.proteccioncivil.org,
acessado em 10/04/2012. Tradução: prevenir situações de grave risco coletivo ou catástrofes,
proteger as pessoas e bens, quando estas situações ocorrem, assim como contribuir para a
100
A Dirección General de Protección Civil y Emergências, é
um órgão responsável para coordenar as atuações dos Órgãos do Estado,
cooperando com as Comunidades Autônomas e com as Corporações Locais.
Outro ponto importante de proteção civil para os espanhóis é
a formação de uma cultura preventiva do Risco, em relação a analise, informação,
conscientização da população, sistema de alerta, entre outros pontos. O Poder
Público Espanhol também considera muito importante à preocupação com os
Riscos de um mundo globalizado e, para isso, entende necessário participar de
ações internacionais, de reuniões de organismos internacionais e ajudar outros
países em matéria de proteção civil.
E, por fim, especifica que o Estado deve “garantizar el
cumplimiento del principio constitucional de solidaridad interterritorial y conseguir
que España sea cada vez un país más seguro [...] frente a las emergências”.217
Como os órgãos de Defesa Civil são a principal salvaguarda
das populações ameaçadas por este tipo de fenômeno ambiental, o poder público
das regiões, principalmente, as atingidas e a sociedade em geral devem
incentivar a criação destes órgão de proteção, para prevenção e para o socorro
das vítimas, antes, durante e depois de ocorrido o desastre.
3.3 MEDIDAS DE PREVENÇÃO DE ENCHENTES E DE INUNDAÇÕES
Inicialmente, para prevenir um desastre hídrico, é necessário
ter um conhecimento técnico e dos fatos, para poder prevenir os Riscos que
podem ocorrer e de que forma agir, nos casos de Enchentes e Inundações.
Desta forma, para reduzir os prejuízos com estes tipos de
Desastres Naturais, para Kobiyama “é preciso executar os projetos de
Gerenciamento de Desastres Naturais (GDN). O GDN possui duas metas: em
primeiro lugar, entender como acontecem os fenômenos naturais e, em segundo
reabilitação e reconstrução de áreas afetadas. [...] a prevenção, o planejamento, a coordenação e
a cooperação”. Tradução do autor. .
217
CRUZ, Juan Díaz. Carta de Presentación. Disponível no site: www.proteccioncivil.org,
acessado em 10/04/2012. Tradução: garantir o cumprimento do princípio constitucional da
solidariedade interterritorial e conseguir que a Espanha seja cada vez um país mais seguro [...]
frente as emergências. Tradução do autor.
101
momento, é necessário aumentar a resistência da sociedade contra esses
fenômenos”. 218
Para entender esse tipo de fenômeno é preciso a ajuda de
universidades ou de institutos de pesquisas, através de estudos mais
aprofundados sobre o assunto. Em relação, a parte prática, para prevenir os
desastres deve ter o apoio dos Órgãos governamentais das esferas federal,
estadual e municipal, das ONG’s - Órgãos não governamentais, de empresas
privadas, das associações comunitárias, e, também, da sociedade civil, que é
parte fundamental para a defesa de seus próprios interesses.
Segundo Derani, em relação às medidas preventivas e de
precauções quanto às tarefas das políticas ambientais do Estado, estas devem
ser no sentido de não prejudicar o Meio Ambiente, mantendo-o saudável, como
explica:
implementação de pesquisas no campo ambiental, melhoramento
e desenvolvimento de tecnologia ambiental, construção de um
sistema para observação de mudanças ecológicas, imposição de
objetivos de política ambiental a serem alcançadas a médio e
longo prazo, sistematização das organizações no plano de uma
política de proteção ambiental, fortalecimento dos órgãos estatais
competentes para a melhora na execução de planos ambientais,
bem como de textos legislativos visando a uma efetiva
organização política e legislativa de proteção ambiental.219
Neste mesmo sentido, o Governo Federal inseriu um
Programa de Prevenção para os períodos de precipitações atmosféricas nas
áreas mais vulneráveis, por serem geralmente as mais atingidas e sofrerem mais
este tipo de dano, pois, estão mais sujeitas ao Risco ambiental, como
transcrevemos:
O Governo Federal, por meio da Secretaria Nacional de
Programas Urbanos do Ministério das Cidades, inseriu no
Programa de Urbanização, Regularização e Integração de
Assentamentos Precários, uma ação específica de “Prevenção e
Erradicação de Riscos em Assentamentos Precários”. Esta Ação,
inédita na área de políticas nacionais de desenvolvimento urbano,
218
KOBIYAMA, Masato (Coord.). Aprender Hidrologia para Prevenção de Desastres Naturais.
Florianópolis: UFSC, 2006 Disponível no site:
http://www.labhidro.ufsc.br/Artigos/aprenderhidro.pdf, acessado no dia 20/05/2012
219
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. São Paulo: Max Limonad, 1997. p. 167.
102
é composta por três grandes atividades: (a) apoio para elaboração
de planos municipais de redução de riscos e projetos de obras de
estabilização de encostas; (b) capacitação de equipes municipais
para a elaboração de mapas de risco e a concepção de
programas preventivos de gerenciamento de risco; e (c) difusão
de políticas preventivas de gestão de risco e intercâmbio de
experiências municipais.220
Na Espanha, a precariedade legislativa sobre o tema de
Inundações leva o assunto para as legislações das águas. As autoridades
hidráulicas ainda limitam as informações sobre as zonas inundáveis. Entretanto, o
advento da Diretiva Comunitária de 2007 (Anexo III), sobre os Riscos de
Inundações, além de ser um estímulo para a proteção dessas áreas, trouxe
mudanças para a legislação daquele país, especialmente com a incorporação do
Real Decreto 903/2010 de 09 de julho de 2010, sobre avaliação e a gestão de
Riscos de Inundações.
Um dos destaques que a diretiva européia trouxe em relação
à prevenção dos Riscos pode ser apontado como a realização de “cartografias de
risco”, conforme segue:
destacable hasta el momento es el impulso que ha supuesto la
Directiva para la realización de cartografías de riesgo, que tiene su
principal expresión en la puesta en marcha del Sistema nacional
de cartografía del riesgo de inundaciones, llamado a cubrir una de
las principales deficiências de nuestro sistema de prevención. A
partir de ahí, conforme se vayan cumpliendo sus exigências
sustantivas, se elabore la evaluación preliminar, los mapas de
riesgo y los planes y programas de gestión, asistiremos sin duda a
un empuje renovador en la gestión del riesgo de inundaciones en
nuestro país.221
220
Disponível no site:
http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNPU/Biblioteca/PrevencaoErradicacao/Livro_
Mapeamento_Enconstas_Margens.pdf, acessado em 12/02/2012.
221
GIMÉNEZ, Andrés Molina. La disciplina territorial del riesgo de inundaciones en el
ordenamiento jurídico español. Artigo. Espanha, 2010, p.72. Tradução: destaque para o impulso
que trouxe à directiva para a realização de uma cartográfia de risco, que tem sua principal
expressão na implementação do sistema nacional de cartografia de risco de inundação, chamado
para cobrir uma das principais deficiências do nosso sistema de prevenção. A partir daí, conforme
vão cumprindo suas exigências substantivos, é elaborado a avaliação preliminar, os mapas de
risco e planos e programas de gestão, assistiremos, sem dúvida, um empurrão renovador na
gestão dos riscos de inundações em nosso país. (Tradução do autor)
103
Enquanto isso, na Espanha, a comunidade Valenciana têm
sido pioneira no tratamento dos Riscos de Inundações e serve de exemplo para
as demais comunidades autônomas daquele país, em desenvolver um
ordenamento do território e uma cartografia global e detalhada de zoneamento,
atitude que permite melhor análise das ameaças e orienta o poder discricionário
da administração pública no planejamento urbano, orientando o desenvolvimento
de áreas não alagadas.
Todas as cidades deveriam ter um planejamento urbano e
um plano de sistema de drenagem pluvial integrados. Estes planejamentos
urbanos, sendo regionais, estaduais ou federais, devem ter compatibilidade entre
si, para que haja um desenvolvimento urbano sustentável.
Estes sistemas de drenagem urbana visam o mapeamento
das áreas sujeitas a Inundações para viabilizar ou impedir suas ocupações. Os
planos de drenagem urbana são sistemas preventivos de Inundações,
principalmente nas áreas mais baixas das cidades, em especial a ocupação de
várzeas e fundos de vales, que são locais mais propícios aos alagamentos ou
circulação de cursos naturais de água.
Segundo Canholi, as medidas de prevenção para minimizar
os danos das Inundações são divididas em medidas estruturais e medidas não
estruturais, conforme explica:
As medidas estruturais correspondem às obras que podem ser
implantadas visando à correção e/ou prevenção dos problemas
decorrentes de enchentes.
As medidas não estruturais são aquelas em que se procura
reduzir os danos ou as conseqüências das inundações, não por
meio de obras, mas pela introdução de normas, regulamentos e
programas que visem, por exemplo, o disciplinamento do uso e
ocupação do solo, a implementação de sistemas de alerta e a
conscientização da população para a manutenção dos dispositivos
de drenagem.222
Para Tucci, as medidas não estruturais, em comparação
com às medidas estruturais, podem causar uma sensação de insegurança e até
mesmo induzindo a ocupação humana em áreas com Riscos de Inundações,
222
CANHOLI, Aluísio Pardo. Drenagem Urbana e Controle de Enchentes. São Paulo: Oficina de
Testos, 2005, p.25.
104
enquanto que as medidas não estruturais, além de ter um custo menor, podem
ser mais benéficas em situação de longo prazo.223
Em razão do processo de urbanização desordenada, muitos
controles de drenagem das cidades se tornaram insuficientes e, por isso, para
restabelecer o ciclo hidrológico anterior à urbanização é preciso estabelecer
medidas compensatórias nos locais onde ocorre inundação. Como medidas
compensatórias ou estruturais para infiltração de água, podemos destacar: a
criação de sistemas para escoamento de água fluvial, a construção de poços de
infiltração, a substituição dos pavimentos impermeáveis por aqueles permeáveis,
em áreas que permitem ou facilitam a infiltração das águas das chuvas no solo.224
Para amenizar de forma não estrutural os quadros de
Enchentes e Inundações, Frank e Sevegnani entendem que devem ser tomadas
as seguintes medidas:
- os cidadões conscientes e críticos pressionarem os governantes
para agirem de forma responsável;
- os governantes mudarem o foco das discussões, não se atendo
apenas aos efeitos das inundações, mais começando a pensar
nas suas causas.
- os governantes compreenderem as várias e múltiplas relações
entre homem e natureza, e as levarem em consideração nas suas
decisões cotidianas relativas à condução das cidades.
- as comunidades agirem de forma preventiva de modo a
minimizar os potenciais danos de novos desastres.225
Muito embora a preocupação com a prevenção deva ser em
todas as etapas de um desastre natural, ou seja: antes do fato, com medidas
preventivas; durante os desastres, com ações de salvamento e de minoração dos
prejuízos; e, depois de um evento, com a realização de um processo de
reconstrução físico e moral das pessoas atingidas.
223
Tucci, Carlos E. Marques. Gerenciamento da drenagem urbana. Revista Brasileira de
Recursos hídricos, v. 7, n.1, 2002, p.5-27.
224
FONSECA, Paulo Luiz da, NASCIMENTO, Elson Antonio e LONGO, Orlando Celso. Gestão
ambiental de bacias hidrográficas: medidas não convencionais no controle de cheias
urbanas – principais aspectos, considerações e ações integradas. XIII SIMPEP - Bauru, SP,
Brasil, 6 a 8 de Novembro de 2006. Disponível em:
http://www.simpep.feb.unesp.br/anais/anais_13/artigos/258.pdf. Acessado em 03/05/2012.
225
FRANK, Beate e SEVEGNANI, Lucia (Orgs). Desastre de 2008 no Vale do Itajaí. Água, gente
e política. Blumenau: Agência de Água do Vale do Itajaí, 2009, p.101.
105
Neste sentido, Kobiyama classifica estas três situações, da
seguinte forma:
Pré-evento “Antes”: Antes de ocorrer os desastres, são realizadas
atividades para reduzir os futuros possíveis prejuízos.
Evento “Durante”: Durante e logo depois da ocorrência de
desastres, são realizadas ações emergenciais. Uma das ações
fundamentais é o registro da ocorrência do desastre para
desencadeamento das ações de salvamento e de proteção dos
envolvidos no evento.
Pós-evento “Depois”: Após os desastres, atua-se na restauração
e/ou reconstrução e/ou compensação dos prejuízos.226(grifo do
autor)
Depois das Enchentes e Inundações de novembro de 2008,
no vale do Itajaí, o Governo do Estado de Santa Catarina, preocupado com a
proporção do desastre que as chuvas causaram na região, retornou a análise do
projeto apresentado pela Agência Japonesa de Cooperação Internacional - JICA,
quando das Enchentes ocorridas em 1984/85, propostas que não foram
executadas naquela época devido ao endividamento do Estado:
“[...]A participação da JICA (Agência Japonesa de Cooperação
Internacional) neste processo de acompanhamento se deve à
elaboração de um novo plano diretor de prevenção de desastres
naturais para a bacia do Itajaí, num prazo de 18 meses (março de
2010 a setembro de 2011), com base nos princípios do Plano
Integrado de Preservação e Mitigação de Riscos de Desastres
Naturais da Bacia Hidrográfica do Rio Itajaí – PPRD – Itajaí.
[...]Neste acordo, cabe ao Comitê do Itajaí a tarefa de realizar
audiências públicas sobre o novo Projeto JICA, o que exigirá
acompanhar de perto o seu desenvolvimento. 227
Este projeto de prevenção, feito pelos japoneses, foi
apresentado em setembro de 2011 para o governo Catarinense e neste ano de
2012 deve ser implementadas medidas de forma gradual em todas as bacias
hidrográficas do rio Itajaí, beneficiando 53 municípios daquela região. O projeto
compreende medidas estruturais e não-estruturais, como mapeamento das áreas
226
KOBIYAMA, Masato (Coord.). Aprender Hidrologia para Prevenção de Desastres Naturais.
Florianópolis: UFSC, 2006 Disponível no site: http://www.labhidro.ufsc.br/Artigos/aprenderhidro.pdf
Acessado no dia 20/05/2012.
227
ITAJAÍ. Disponível em: http://www.comiteitajai.org.br/index.php/prevencaoenchentes/novojica/276-jaicaimbuia.html. Acessado em: 25/03/2012.
106
de Risco e retirada de moradores residentes em áreas consideradas de Risco de
deslizamentos e de Enchentes. Entre as medidas estruturais previstas no projeto,
estão as obras de engenharia para sobrelevação das barragens de Taió e de
Ituporanga, a construção de comportas no rio Itajaí-Mirim e a compra de um radar
metereológico que informe a cidade da possibilidade de ser atingida por
Enchentes e Inundações, com antecedência de até três horas. 228
As medidas para evitar os Riscos de um desastre ambiental
não devem considerar somente os Riscos ambientais próximos, ou seja, aqueles
que temos conhecimento, mas devem levar em consideração também os Perigos
futuros, principalmente os provenientes das atividades humanas, que podem
comprometer a sustentabilidade ambiental. Estas medidas de proteção têm como
fator fundamental a avaliação e a mitigação do tamanho dos danos e avaliar as
vulnerabilidades da população, para que o necessário desenvolvimento do país
seja realizado com a moderação suficiente, conforme estabelecido nos princípios
da prevenção e da precaução.
Para implantação de um “desenvolvimento sustentável”,
Mota ensina que deve-se ter um conhecimento mais aprofundado sobre o risco,
para que se possa aplicar medidas proporcionalmente adequadas à proteção
necessária a cada caso específico:
Atuando com moderação, as medidas de proteção devem ser
proporcionais ao nível de proteção procurado, não introduzir
discriminações em suas aplicações, ser coerentes com medidas
similares já adotadas, estar baseadas num exame de vantagens e
implicações potenciais da ação ou ausência de ação, ser
reexaminadas à luz de novos conhecimentos científicos e ser
capazes de atribuir a responsabilidade de produzir provas
científicas necessárias para permitir uma avaliação mais completa
do risco.229
Para Canotilho, o Risco sempre irá existir, dizendo que “os
riscos nunca serão totalmente eliminados, pois a cognição humana é sempre
restrita, se visualizada com as necessidades do sistema ecológico. Além disso, a
228
Jornal Diário Catarinense, 22 de fevereiro de 2012, p. 15.
MOTA, Mauricio. Princípio da precaução: uma construção a partir da razoabilidade e da
proporcionalidade. In: MOTA, Mauricio (coord.) Fundamentos Teóricos do Direito Ambiental. São
Paulo: Elsevier, 2008. p. 62.
229
107
certeza científica é sempre dinâmica e mutável no tempo, trazendo necessidade
de ponderação nas decisões sobre o risco”.230
Portanto,
é
necessário
estar
sempre
observando
e
ponderando os acontecimentos naturais e antrópicos, para que não sejam
tomadas medidas desnecessárias e que possam prejudicar o Meio Ambiente, sem
minimizar os Riscos e os danos dos desastres hídricos. Por isso, a importância
desses
encontros
internacionais,
como
a
Rio+20,
onde
participam
aproximadamente 200 representantes de países, com o objetivo de obter um
Desenvolvimento Sustentável.
230
CANOTILHO, José Joaquim Gomes e LEITE, José Rubens Morato. Direito Constitucional
Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 176-177
108
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Observa-se a grande preocupação Internacional com o Meio
Ambiente, no sentido de buscar o Desenvolvimento Sustentável dos países, em
conjunto com um Meio Ambiente devidamente equilibrado. Neste sentido,
propostas são apresentadas em vários encontros nacionais e internacionais, de
onde são extraídos documentos, como declarações internacionais, principalmente
após a década de 70, quando muitos países passaram a incluir em suas Cartas
Constitucionais o tema da proteção ambiental. O Brasil também incluiu na
Constituição Federal de 1988 um capítulo exclusivo para a proteção do Meio
Ambiente,
além
da
inclusão
de
outros
artigos
específicos
nas
leis
infraconstitucionais que, direta ou indiretamente, também tratam sobre o tema
ambiental.
Na Constituição de 1988 a preocupação do legislador foi
apresentada em relação a “uma vida digna” e no sentido de que a proteção ao
Meio Ambiente fosse garantida para esta geração e também para as gerações
futuras, dizendo que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida,
impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo
para as presentes e futuras gerações”. 231
Este artigo de proteção ambiental foi inserido com o status
de direito fundamental, como o direito de uma vida digna, pois a “vida” é um
direito fundamental, o primeiro a ser protegido e, para tanto, precisamos um Meio
Ambiente
equilibrado,
para
que
possamos
atingir
o
objetivo
de
um
desenvolvimento de forma sustentável para esta e as próximas gerações.
Para
a
Constituição
Federal
Espanhola,
a
proteção
ambiental foi inserida, como um princípio constitucional pois o art. 45 foi
incorporado em capitulo que trata dos princípios constitucionais e, conforme a
doutrina daquele país, não seria bom que tratassem o Meio Ambiente como
direito fundamental, mas sim como princípio a ser seguido em todo o
ordenamento jurídico.
231
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. Art. 225. Disponível em:
http://www.senado.gov.br. Acessado em: 23/12/2012.
109
Em relação ao tema de Enchentes e Inundações, a
legislação brasileira ainda está um pouco defasada. As leis que tratam do assunto
são leis embrionárias e muito recentes, estabelecidas em razão da freqüência que
este tipo de desastre tem ocorrido em todo o país. Conforme está previsto na
Carta Constitucional, a competência para legislar sobre o Meio Ambiente é da
União, competência superlativa, não podendo e nem devendo os Estados
membros, o Distrito Federal e os Municípios editar, modificar ou alterar qualquer
lei que possa desrespeitar os ditames das leis federais. Aos Municípios cabe
apenas a competência suplementar da legislação federal e estadual “no que
couber”, segundo especificado no artigo 30, inciso II, de maneira que só podem
legislar sobre assuntos de exclusivo interesse local.
Apesar dos municípios serem os maiores interessados na
proteção das Enchentes e Inundações pois normalmente quando acontece um
desastre ambiental deste tipo são eles e seus habitantes os que sofrem o maior
prejuízo porque, na maioria das vezes, estes fenômenos hídricos destroem as
praças municipais, as pontes e estradas locais, além das residências particulares
e, principalmente, a vida. Além destes prejuízos físicos os municípios têm que
tratar de vários outros problemas como, os de saúde pública e de Segurança. As
cidades atingidas têm a preocupação de se reerguerem e de voltarem a ter uma
vida normal, sem o necessário suporte financeiro para suprir as grandes
despesas que uma Catástrofe trás para cada cidade, fatos que acabam por
estabelecer maior demora na execução das medidas de reestruturação social.
A Política Nacional de Defesa Civil classifica as Inundações
de acordo com a sua dimensão, dividindo-as em: excepcional, grande, normal,
regular e pequena. Esta divisão ocorre conforme o prejuízo e os danos que
causam em relação ao patrimônio público e privado e, em relação às pessoas.
Também é classificada quanto ao tipo, sua origem ou causa de ocorrência.
Quanto ao tipo, as Inundações podem ser: Inundações
repentinas, bruscas ou enxurradas, quando o fato se dá de forma muito rápida,
devido ao aumento da precipitação de chuvas; Inundações lentas ou de planície,
que aparecem de forma gradual e como permanece chovendo por muito tempo, o
solo fica saturado de água; Inundações em cidades ou alagamentos, quando o
Meio Ambiente foi modificado de maneira inadequada em razão do crescimento
110
da população, com obras humanas que dificultam a infiltração da água das
chuvas.
Quanto ao tipo de desastre, o primeiro são as formas de
Enchentes naturais e que ocorrem conforme as precipitações de chuvas e de
acordo com a forma de relevo local, mais propício ao fenômeno das cheias. O
segundo tipo de Enchentes são as relacionadas com a ação do homem e
acontecem nas áreas onde houve um aumento desordenado da população, sem
planejamento da ocupação do solo, com construções irregulares, geralmente em
locais onde a especulação imobiliária se deu de forma abusiva. Em áreas muito
próximas uma das outras sem projetos de infraestrutura, sem qualquer sistema de
drenagem das águas das chuvas e, em locais vulneráveis aos deslizamentos de
morros e de encostas. O terceiro tipo Enchentes e Inundações é resultado da
soma do primeiro com o segundo tipo, onde existe a ocorrência de enxurradas,
devido a precipitação climática e o tipo de relevo, acrescidos da ação do homem
constrói um desastre que já é previsível.
Com um aumento de Enchentes e Inundações, os governos
e a sociedade não podem dizer que desconhecem estes tipos de desastres, por
isso, com o passar dos anos, muitas pessoas das áreas técnicas e acadêmicas
estudam as modificações e a destruição do Meio Ambiente, tentando descobrir
fórmulas para minimizar estas Catástrofes. Antigamente, os recursos ambientais
eram considerados como bens de infinita duração, que jamais iriam se acabar.
Entretanto, hoje em dia, com o mau uso destes recursos naturais, passaram a ser
considerado como bens finitos e, por isso, causa de grande preocupação para
todo o planeta.
Com o surgimento da civilização industrial, houve um
período de transição entre o modo de vida antigo e o novo. Uma característica
deste novo modo de vida é o aparecimento da preocupação com os Riscos,
devido ao desenvolvimento das novas tecnologias, principalmente, dependendo
da ação humana em busca do desenvolvimento, pode-se criar uma sociedade
ameaçada pelos Risco de Catástrofes e de abrangência mundial. Neste sentido,
para Beck, vivemos hoje um período de ruptura, entre o antigo e os
acontecimentos da modernização e que “Risco” faz parte da modernização,
tratando a sociedade moderna por “sociedade de risco”, pois, o desenvolvimento
111
tecnológico trouxe muitas mudanças em vários setores da sociologia, da
economia, da política, da saúde e, em razão desta modernização, passamos a
sofrer as Catástrofes ambientais.232
No que diz respeito à redução da dimensão dos danos
previsíveis e não previsíveis, o princípio da prevenção e da precaução orientam
juridicamente a forma mais sustentável para auxiliar a resolução dos problemas
que envolvem os riscos ambientais, em todos os países.
Entretanto, o desenvolvimento desestruturado passa a ser
de responsabilidade do poder público, de todos os entes da federação, e da
sociedade como um todo, porque o Estado não pode se omitir em legislar,
fiscalizar e orientar a população para que o crescimento, principalmente urbano,
seja realizado de forma sustentável, não se preocupando somente com os Riscos
atuais, mas também com aqueles que ainda desconhecemos e que podem vir a
acontecer no futuro, recaindo sobre as próximas gerações de habitantes do
planeta.
A responsabilidade do Estado é sempre objetiva, não sendo
caso de análise de culpa das vítimas. Esta responsabilidade está prevista no
artigo 37 da Constituição Federal Brasileira e reconhecida pela doutrina e pela
jurisprudência pátria, especialmente em julgados da justiça carioca e catarinense.
Com
a
preocupação
de
defender
as
pessoas
que
participavam das grandes guerras ocorridas no século XX, começou no mundo e,
em especial na Inglaterra, a necessidade de criar órgãos de defesa destas
pessoas, atingidas por desastres e, por isso, em várias países foram criadas as
Defesas Civis, órgãos instituídos para proteção e para a recuperação destes
indivíduos atingidos. No Brasil, a Defesa Civil foi criada em dezembro de 1988,
depois da promulgação da Carta Constitucional, através da instituição do Sistema
Nacional de Defesa Civil – SINDEC. Este sistema já foi reorganizado e atualizado
algumas vezes, conforme o histórico da Defesa Civil Nacional, dizendo que “em
todo o mundo, a Defesa Civil, se organiza em sistemas abertos com a
participação dos governos locais e da população no desencadeamento das ações
232
BECK, Ulrich. Sociedade de Risco – Rumo a uma outra modernidade. São Paulo: Editora 34,
2011.
112
preventivas e de resposta aos desastres”.233 É um órgão importante para proteção
e para o atendimento nos municípios onde ocorrem os fenômenos de Enchentes,
Inundações, deslizamentos, entre outros.
Os órgãos de Defesa Civil têm relevante atuação em todo
território nacional, especialmente nos casos de desastres ambientais hídricos
como se torna público e notório quando das catástrofes em Santa Catarina e no
Rio de Janeiro, ambas ocorridas nos últimos anos.
No entanto, a preocupação com a prevenção deve acontecer
em todas as etapas de um desastre ambiental. Sendo assim, inicialmente com
medidas preventivas, de forma que minimize os Riscos, principalmente nas áreas
mais vulneráveis; durante o evento, com ações de salvamento e de minoração
dos prejuízos e do sofrimento e depois de um desastre, com o processo de
reconstrução físico e moral das famílias atingidas, para que possam voltar a ter
“uma vida digna”.
Todas as Enchentes e Inundações trazem sofrimento e
tristeza, mas se todos cooperarem e fizerem a sua parte na prevenção dos
Desastres Ambientais em sua região, será possível reduzir o sofrimento, os
prejuízos e as tristezas das pessoas atingidas.
233
BRASIL. Defesa Civil. Disponível em: http://www.defesacivil.gov.br/historico/index.asp,
acessado em 02/04/2012.
113
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126
ANEXO I
LEI No 10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001.
Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes
gerais da política urbana e dá outras providências.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta
e eu sanciono a seguinte Lei:
CAPÍTULO I
DIRETRIZES GERAIS
Art. 1o Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da
Constituição Federal, será aplicado o previsto nesta Lei.
Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade,
estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da
propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos
cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes
diretrizes gerais:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra
urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao
transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e
futuras gerações;
II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações
representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da
sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da
população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área
de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e
seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
127
V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços
públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às
características locais;
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em
relação à infra-estrutura urbana;
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como
pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente;
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou
não utilização;
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
h) a exposição da população a riscos de desastres.
(Incluído dada pela Lei
nº 12.608, de 2012)
VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo
em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua
área de influência;
VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de
expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social
e econômica do Município e do território sob sua área de influência;
IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de
urbanização;
X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e
dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a
privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens
pelos diferentes segmentos sociais;
XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a
valorização de imóveis urbanos;
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído,
do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
128
XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos
processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos
potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto
ou a segurança da população;
XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de
baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização,
uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da
população e as normas ambientais;
XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das
normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da
oferta dos lotes e unidades habitacionais;
XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção
de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido
o interesse social.
Art. 3o Compete à União, entre outras atribuições de interesse da política urbana:
I – legislar sobre normas gerais de direito urbanístico;
II – legislar sobre normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios em relação à política urbana, tendo em vista o equilíbrio
do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional;
III – promover, por iniciativa própria e em conjunto com os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, programas de construção de moradias e a melhoria das
condições habitacionais e de saneamento básico;
IV – instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação,
saneamento básico e transportes urbanos;
V – elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e
de desenvolvimento econômico e social.
CAPÍTULO II
DOS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA URBANA
Seção I
Dos instrumentos em geral
Art. 4o Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de
desenvolvimento econômico e social;
129
II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e
microrregiões;
III – planejamento municipal, em especial:
a) plano diretor;
b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo;
c) zoneamento ambiental;
d) plano plurianual;
e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual;
f) gestão orçamentária participativa;
g) planos, programas e projetos setoriais;
h) planos de desenvolvimento econômico e social;
IV – institutos tributários e financeiros:
a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU;
b) contribuição de melhoria;
c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros;
V – institutos jurídicos e políticos:
a) desapropriação;
b) servidão administrativa;
c) limitações administrativas;
d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano;
e) instituição de unidades de conservação;
f) instituição de zonas especiais de interesse social;
g) concessão de direito real de uso;
h) concessão de uso especial para fins de moradia;
i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;
j) usucapião especial de imóvel urbano;
l) direito de superfície;
m) direito de preempção;
n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso;
o) transferência do direito de construir;
p) operações urbanas consorciadas;
q) regularização fundiária;
130
r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais
menos favorecidos;
s) referendo popular e plebiscito;
t) demarcação urbanística para fins de regularização fundiária; (Incluído pela Lei
nº 11.977, de 2009)
u) legitimação de posse. (Incluído pela Lei nº 11.977, de 2009)
VI – estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de
vizinhança (EIV).
§ 1o Os instrumentos mencionados neste artigo regem-se pela legislação que
lhes é própria, observado o disposto nesta Lei.
§ 2o Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social,
desenvolvidos por órgãos ou entidades da Administração Pública com atuação
específica nessa área, a concessão de direito real de uso de imóveis públicos
poderá ser contratada coletivamente.
§ 3o Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispêndio de recursos
por parte do Poder Público municipal devem ser objeto de controle social,
garantida a participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade
civil.
Seção II
Do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios
Art. 5o Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá
determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo
urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e
os prazos para implementação da referida obrigação.
§ 1o Considera-se subutilizado o imóvel:
I – cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em
legislação dele decorrente;
II – (VETADO)
§ 2o O proprietário será notificado pelo Poder Executivo municipal para o
cumprimento da obrigação, devendo a notificação ser averbada no cartório de
registro de imóveis.
§ 3o A notificação far-se-á:
131
I – por funcionário do órgão competente do Poder Público municipal, ao
proprietário do imóvel ou, no caso de este ser pessoa jurídica, a quem tenha
poderes de gerência geral ou administração;
II – por edital quando frustrada, por três vezes, a tentativa de notificação na forma
prevista pelo inciso I.
§ 4o Os prazos a que se refere o caput não poderão ser inferiores a:
I - um ano, a partir da notificação, para que seja protocolado o projeto no órgão
municipal competente;
II - dois anos, a partir da aprovação do projeto, para iniciar as obras do
empreendimento.
§ 5o Em empreendimentos de grande porte, em caráter excepcional, a lei
municipal específica a que se refere o caput poderá prever a conclusão em
etapas, assegurando-se que o projeto aprovado compreenda o empreendimento
como um todo.
Art. 6o A transmissão do imóvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior à
data da notificação, transfere as obrigações de parcelamento, edificação ou
utilização previstas no art. 5o desta Lei, sem interrupção de quaisquer prazos.
Seção III
Do IPTU progressivo no tempo
Art. 7o Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na
forma do caput do art. 5o desta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas previstas
no § 5o do art. 5o desta Lei, o Município procederá à aplicação do imposto sobre
a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a
majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.
§ 1o O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a
que se refere o caput do art. 5o desta Lei e não excederá a duas vezes o valor
referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento.
§ 2o Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em
cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se
cumpra a referida obrigação, garantida a prerrogativa prevista no art. 8o.
§ 3o É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação
progressiva de que trata este artigo.
Seção IV
132
Da desapropriação com pagamento em títulos
Art. 8o Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o
proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou
utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com
pagamento em títulos da dívida pública.
§ 1o Os títulos da dívida pública terão prévia aprovação pelo Senado Federal e
serão resgatados no prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e
sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais de seis por
cento ao ano.
§ 2o O valor real da indenização:
I – refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante
incorporado em função de obras realizadas pelo Poder Público na área onde o
mesmo se localiza após a notificação de que trata o § 2o do art. 5o desta Lei;
II – não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros
compensatórios.
§ 3o Os títulos de que trata este artigo não terão poder liberatório para pagamento
de tributos.
§ 4o O Município procederá ao adequado aproveitamento do imóvel no prazo
máximo de cinco anos, contado a partir da sua incorporação ao patrimônio
público.
§ 5o O aproveitamento do imóvel poderá ser efetivado diretamente pelo Poder
Público ou por meio de alienação ou concessão a terceiros, observando-se,
nesses casos, o devido procedimento licitatório.
§ 6o Ficam mantidas para o adquirente de imóvel nos termos do § 5o as mesmas
obrigações de parcelamento, edificação ou utilização previstas no art. 5o desta
Lei.
Seção V
Da usucapião especial de imóvel urbano
Art. 9o Aquele que possuir como sua área ou edificação urbana de até duzentos e
cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição,
utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde
que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
133
§ 1o O título de domínio será conferido ao homem ou à mulher, ou a ambos,
independentemente do estado civil.
§ 2o O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo possuidor
mais de uma vez.
§ 3o Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno direito, a
posse de seu antecessor, desde que já resida no imóvel por ocasião da abertura
da sucessão.
Art. 10. As áreas urbanas com mais de duzentos e cinqüenta metros quadrados,
ocupadas por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos
ocupados por cada possuidor, são susceptíveis de serem usucapidas
coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel
urbano ou rural.
§ 1o O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo,
acrescentar sua posse à de seu antecessor, contanto que ambas sejam
contínuas.
§ 2o A usucapião especial coletiva de imóvel urbano será declarada pelo juiz,
mediante sentença, a qual servirá de título para registro no cartório de registro de
imóveis.
§ 3o Na sentença, o juiz atribuirá igual fração ideal de terreno a cada possuidor,
independentemente da dimensão do terreno que cada um ocupe, salvo hipótese
de acordo escrito entre os condôminos, estabelecendo frações ideais
diferenciadas.
§ 4o O condomínio especial constituído é indivisível, não sendo passível de
extinção, salvo deliberação favorável tomada por, no mínimo, dois terços dos
condôminos, no caso de execução de urbanização posterior à constituição do
condomínio.
§ 5o As deliberações relativas à administração do condomínio especial serão
tomadas por maioria de votos dos condôminos presentes, obrigando também os
demais, discordantes ou ausentes.
Art. 11. Na pendência da ação de usucapião especial urbana, ficarão sobrestadas
quaisquer outras ações, petitórias ou possessórias, que venham a ser propostas
relativamente ao imóvel usucapiendo.
134
Art. 12. São partes legítimas para a propositura da ação de usucapião especial
urbana:
I – o possuidor, isoladamente ou em litisconsórcio originário ou superveniente;
II – os possuidores, em estado de composse;
III – como substituto processual, a associação de moradores da comunidade,
regularmente constituída, com personalidade jurídica, desde que explicitamente
autorizada pelos representados.
§ 1o Na ação de usucapião especial urbana é obrigatória a intervenção do
Ministério Público.
§ 2o O autor terá os benefícios da justiça e da assistência judiciária gratuita,
inclusive perante o cartório de registro de imóveis.
Art. 13. A usucapião especial de imóvel urbano poderá ser invocada como matéria
de defesa, valendo a sentença que a reconhecer como título para registro no
cartório de registro de imóveis.
Art. 14. Na ação judicial de usucapião especial de imóvel urbano, o rito processual
a ser observado é o sumário.
Seção VI
Da concessão de uso especial para fins de moradia
Arts. 15, 16, 17, 18, 19 e 20. (VETADOS)
Seção VII
Do direito de superfície
Art. 21. O proprietário urbano poderá conceder a outrem o direito de superfície do
seu terreno, por tempo determinado ou indeterminado, mediante escritura pública
registrada no cartório de registro de imóveis.
§ 1o O direito de superfície abrange o direito de utilizar o solo, o subsolo ou o
espaço aéreo relativo ao terreno, na forma estabelecida no contrato respectivo,
atendida a legislação urbanística.
§ 2o A concessão do direito de superfície poderá ser gratuita ou onerosa.
§ 3o O superficiário responderá integralmente pelos encargos e tributos que
incidirem sobre a propriedade superficiária, arcando, ainda, proporcionalmente à
sua parcela de ocupação efetiva, com os encargos e tributos sobre a área objeto
da concessão do direito de superfície, salvo disposição em contrário do contrato
respectivo.
135
§ 4o O direito de superfície pode ser transferido a terceiros, obedecidos os termos
do contrato respectivo.
§ 5o Por morte do superficiário, os seus direitos transmitem-se a seus herdeiros.
Art. 22. Em caso de alienação do terreno, ou do direito de superfície, o
superficiário e o proprietário, respectivamente, terão direito de preferência, em
igualdade de condições à oferta de terceiros.
Art. 23. Extingue-se o direito de superfície:
I – pelo advento do termo;
II – pelo descumprimento das obrigações contratuais assumidas pelo
superficiário.
Art. 24. Extinto o direito de superfície, o proprietário recuperará o pleno domínio
do terreno, bem como das acessões e benfeitorias introduzidas no imóvel,
independentemente de indenização, se as partes não houverem estipulado o
contrário no respectivo contrato.
§ 1o Antes do termo final do contrato, extinguir-se-á o direito de superfície se o
superficiário der ao terreno destinação diversa daquela para a qual for concedida.
§ 2o A extinção do direito de superfície será averbada no cartório de registro de
imóveis.
Seção VIII
Do direito de preempção
Art. 25. O direito de preempção confere ao Poder Público municipal preferência
para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares.
§ 1o Lei municipal, baseada no plano diretor, delimitará as áreas em que incidirá o
direito de preempção e fixará prazo de vigência, não superior a cinco anos,
renovável a partir de um ano após o decurso do prazo inicial de vigência.
§ 2o O direito de preempção fica assegurado durante o prazo de vigência fixado
na forma do § 1o, independentemente do número de alienações referentes ao
mesmo imóvel.
Art. 26. O direito de preempção será exercido sempre que o Poder Público
necessitar de áreas para:
I – regularização fundiária;
II – execução de programas e projetos habitacionais de interesse social;
III – constituição de reserva fundiária;
136
IV – ordenamento e direcionamento da expansão urbana;
V – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
VI – criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes;
VII – criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de
interesse ambiental;
VIII – proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico;
IX – (VETADO)
Parágrafo único. A lei municipal prevista no § 1o do art. 25 desta Lei deverá
enquadrar cada área em que incidirá o direito de preempção em uma ou mais das
finalidades enumeradas por este artigo.
Art. 27. O proprietário deverá notificar sua intenção de alienar o imóvel, para que
o Município, no prazo máximo de trinta dias, manifeste por escrito seu interesse
em comprá-lo.
§ 1o À notificação mencionada no caput será anexada proposta de compra
assinada por terceiro interessado na aquisição do imóvel, da qual constarão
preço, condições de pagamento e prazo de validade.
§ 2o O Município fará publicar, em órgão oficial e em pelo menos um jornal local
ou regional de grande circulação, edital de aviso da notificação recebida nos
termos do caput e da intenção de aquisição do imóvel nas condições da proposta
apresentada.
§ 3o Transcorrido o prazo mencionado no caput sem manifestação, fica o
proprietário autorizado a realizar a alienação para terceiros, nas condições da
proposta apresentada.
§ 4o Concretizada a venda a terceiro, o proprietário fica obrigado a apresentar ao
Município, no prazo de trinta dias, cópia do instrumento público de alienação do
imóvel.
§ 5o A alienação processada em condições diversas da proposta apresentada é
nula de pleno direito.
§ 6o Ocorrida a hipótese prevista no § 5o o Município poderá adquirir o imóvel
pelo valor da base de cálculo do IPTU ou pelo valor indicado na proposta
apresentada, se este for inferior àquele.
Seção IX
Da outorga onerosa do direito de construir
137
Art. 28. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais o direito de construir poderá
ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante
contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.
§ 1o Para os efeitos desta Lei, coeficiente de aproveitamento é a relação entre a
área edificável e a área do terreno.
§ 2o O plano diretor poderá fixar coeficiente de aproveitamento básico único para
toda a zona urbana ou diferenciado para áreas específicas dentro da zona
urbana.
§ 3o O plano diretor definirá os limites máximos a serem atingidos pelos
coeficientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a infraestrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada área.
Art. 29. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais poderá ser permitida
alteração de uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.
Art. 30. Lei municipal específica estabelecerá as condições a serem observadas
para a outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso,
determinando:
I – a fórmula de cálculo para a cobrança;
II – os casos passíveis de isenção do pagamento da outorga;
III – a contrapartida do beneficiário.
Art. 31. Os recursos auferidos com a adoção da outorga onerosa do direito de
construir e de alteração de uso serão aplicados com as finalidades previstas nos
incisos I a IX do art. 26 desta Lei.
Seção X
Das operações urbanas consorciadas
Art. 32. Lei municipal específica, baseada no plano diretor, poderá delimitar área
para aplicação de operações consorciadas.
§ 1o Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de intervenções e
medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos
proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o
objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais,
melhorias sociais e a valorização ambiental.
§ 2o Poderão ser previstas nas operações urbanas consorciadas, entre outras
medidas:
138
I – a modificação de índices e características de parcelamento, uso e ocupação
do solo e subsolo, bem como alterações das normas edilícias, considerado o
impacto ambiental delas decorrente;
II – a regularização de construções, reformas ou ampliações executadas em
desacordo com a legislação vigente.
Art. 33. Da lei específica que aprovar a operação urbana consorciada constará o
plano de operação urbana consorciada, contendo, no mínimo:
I – definição da área a ser atingida;
II – programa básico de ocupação da área;
III – programa de atendimento econômico e social para a população diretamente
afetada pela operação;
IV – finalidades da operação;
V – estudo prévio de impacto de vizinhança;
VI – contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários permanentes e
investidores privados em função da utilização dos benefícios previstos nos incisos
I e II do § 2o do art. 32 desta Lei;
VII – forma de controle da operação, obrigatoriamente compartilhado com
representação da sociedade civil.
§ 1o Os recursos obtidos pelo Poder Público municipal na forma do inciso VI
deste artigo serão aplicados exclusivamente na própria operação urbana
consorciada.
§ 2o A partir da aprovação da lei específica de que trata o caput, são nulas as
licenças e autorizações a cargo do Poder Público municipal expedidas em
desacordo com o plano de operação urbana consorciada.
Art. 34. A lei específica que aprovar a operação urbana consorciada poderá
prever a emissão pelo Município de quantidade determinada de certificados de
potencial adicional de construção, que serão alienados em leilão ou utilizados
diretamente no pagamento das obras necessárias à própria operação.
§ 1o Os certificados de potencial adicional de construção serão livremente
negociados, mas conversíveis em direito de construir unicamente na área objeto
da operação.
§ 2o Apresentado pedido de licença para construir, o certificado de potencial
adicional será utilizado no pagamento da área de construção que supere os
139
padrões estabelecidos pela legislação de uso e ocupação do solo, até o limite
fixado pela lei específica que aprovar a operação urbana consorciada.
Seção XI
Da transferência do direito de construir
Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar o proprietário de
imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante
escritura pública, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislação
urbanística dele decorrente, quando o referido imóvel for considerado necessário
para fins de:
I – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
II – preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico,
ambiental, paisagístico, social ou cultural;
III – servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas
ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social.
§ 1o A mesma faculdade poderá ser concedida ao proprietário que doar ao Poder
Público seu imóvel, ou parte dele, para os fins previstos nos incisos I a III do
caput.
§ 2o A lei municipal referida no caput estabelecerá as condições relativas à
aplicação da transferência do direito de construir.
Seção XII
Do estudo de impacto de vizinhança
Art. 36. Lei municipal definirá os empreendimentos e atividades privados ou
públicos em área urbana que dependerão de elaboração de estudo prévio de
impacto de vizinhança (EIV) para obter as licenças ou autorizações de
construção, ampliação ou funcionamento a cargo do Poder Público municipal.
Art. 37. O EIV será executado de forma a contemplar os efeitos positivos e
negativos do empreendimento ou atividade quanto à qualidade de vida da
população residente na área e suas proximidades, incluindo a análise, no mínimo,
das seguintes questões:
I – adensamento populacional;
II – equipamentos urbanos e comunitários;
III – uso e ocupação do solo;
IV – valorização imobiliária;
140
V – geração de tráfego e demanda por transporte público;
VI – ventilação e iluminação;
VII – paisagem urbana e patrimônio natural e cultural.
Parágrafo único. Dar-se-á publicidade aos documentos integrantes do EIV, que
ficarão disponíveis para consulta, no órgão competente do Poder Público
municipal, por qualquer interessado.
Art. 38. A elaboração do EIV não substitui a elaboração e a aprovação de estudo
prévio de impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislação ambiental.
CAPÍTULO III
DO PLANO DIRETOR
Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às
exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor,
assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade
de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas,
respeitadas as diretrizes previstas no art. 2o desta Lei.
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da
política de desenvolvimento e expansão urbana.
§ 1o O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal,
devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual
incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.
§ 2o O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo.
§ 3o A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez
anos.
§ 4o No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua
implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:
I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da
população e de associações representativas dos vários segmentos da
comunidade;
II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;
III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.
§ 5o (VETADO)
Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:
I – com mais de vinte mil habitantes;
141
II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no
§ 4o do art. 182 da Constituição Federal;
IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;
V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com
significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.
VI - incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à
ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou
processos geológicos ou hidrológicos correlatos.
(Incluído pela Lei nº
12.608, de 2012)
§ 1o No caso da realização de empreendimentos ou atividades enquadrados no
inciso V do caput, os recursos técnicos e financeiros para a elaboração do plano
diretor estarão inseridos entre as medidas de compensação adotadas.
§ 2o No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, deverá ser
elaborado um plano de transporte urbano integrado, compatível com o plano
diretor ou nele inserido.
Art. 42. O plano diretor deverá conter no mínimo:
I – a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento,
edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infra-estrutura
e de demanda para utilização, na forma do art. 5o desta Lei;
II – disposições requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei;
III – sistema de acompanhamento e controle.
Art. 42-A. Além do conteúdo previsto no art. 42, o plano diretor dos
Municípios incluídos no cadastro nacional de municípios com áreas
suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações
bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos deverá conter:
(Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
I - parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo a
promover a diversidade de usos e a contribuir para a geração de emprego e
renda;
(Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
II - mapeamento contendo as áreas suscetíveis à ocorrência de
deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos
142
geológicos ou hidrológicos correlatos;
(Incluído pela Lei nº 12.608, de
2012)
III - planejamento de ações de intervenção preventiva e realocação de
população de áreas de risco de desastre;
(Incluído pela Lei nº 12.608, de
2012)
IV - medidas de drenagem urbana necessárias à prevenção e à mitigação de
impactos de desastres; e
(Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
V - diretrizes para a regularização fundiária de assentamentos urbanos
irregulares, se houver, observadas a Lei no 11.977, de 7 de julho de 2009, e
demais normas federais e estaduais pertinentes, e previsão de áreas para
habitação de interesse social por meio da demarcação de zonas especiais
de interesse social e de outros instrumentos de política urbana, onde o uso
habitacional for permitido.
(Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
§ 1o A identificação e o mapeamento de áreas de risco levarão em conta as
cartas geotécnicas.
(Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
§ 2o O conteúdo do plano diretor deverá ser compatível com as
disposições insertas nos planos de recursos hídricos, formulados
consoante a Lei no 9.433, de 8 de janeiro de 1997.
(Incluído pela Lei nº
12.608, de 2012)
§ 3o Os Municípios adequarão o plano diretor às disposições deste artigo,
por ocasião de sua revisão, observados os prazos legais.
(Incluído pela
Lei nº 12.608, de 2012)
§ 4o Os Municípios enquadrados no inciso VI do art. 41 desta Lei e que não
tenham plano diretor aprovado terão o prazo de 5 (cinco) anos para o seu
encaminhamento para aprovação pela Câmara Municipal.
(Incluído pela
Lei nº 12.608, de 2012)
Art. 42-B. Os Municípios que pretendam ampliar o seu perímetro urbano
após a data de publicação desta Lei deverão elaborar projeto específico que
contenha, no mínimo:
(Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
I - demarcação do novo perímetro urbano;
2012)
(Incluído pela Lei nº 12.608, de
143
II - delimitação dos trechos com restrições à urbanização e dos trechos
sujeitos a controle especial em função de ameaça de desastres naturais;
(Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
III - definição de diretrizes específicas e de áreas que serão utilizadas para
infraestrutura, sistema viário, equipamentos e instalações públicas, urbanas
e sociais;
(Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
IV - definição de parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de
modo a promover a diversidade de usos e contribuir para a geração de
emprego e renda;
(Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
V - a previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da
demarcação de zonas especiais de interesse social e de outros
instrumentos de política urbana, quando o uso habitacional for permitido;
(Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
VI - definição de diretrizes e instrumentos específicos para proteção
ambiental e do patrimônio histórico e cultural; e
(Incluído pela Lei nº
12.608, de 2012)
VII - definição de mecanismos para garantir a justa distribuição dos ônus e
benefícios decorrentes do processo de urbanização do território de
expansão urbana e a recuperação para a coletividade da valorização
imobiliária resultante da ação do poder público.
§ 1o O projeto específico de que trata o caput deste artigo deverá ser
instituído por lei municipal e atender às diretrizes do plano diretor, quando
houver.
(Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
§ 2o Quando o plano diretor contemplar as exigências estabelecidas no
caput, o Município ficará dispensado da elaboração do projeto específico de
que trata o caput deste artigo(Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
§ 3o A aprovação de projetos de parcelamento do solo no novo perímetro
urbano ficará condicionada à existência do projeto específico e deverá
obedecer às suas disposições. (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
CAPÍTULO IV
DA GESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE
Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados,
entre outros, os seguintes instrumentos:
144
I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e
municipal;
II – debates, audiências e consultas públicas;
III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional,
estadual e municipal;
IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano;
V – (VETADO)
Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a
alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização de debates,
audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de
diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para
sua aprovação pela Câmara Municipal.
Art. 45. Os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações
urbanas incluirão obrigatória e significativa participação da população e de
associações representativas dos vários segmentos da comunidade, de modo a
garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício da cidadania.
CAPÍTULO V
DISPOSIÇÕES GERAIS
Art. 46. O Poder Público municipal poderá facultar ao proprietário de área atingida
pela obrigação de que trata o caput do art. 5o desta Lei, a requerimento deste, o
estabelecimento de consórcio imobiliário como forma de viabilização financeira do
aproveitamento do imóvel.
§ 1o Considera-se consórcio imobiliário a forma de viabilização de planos de
urbanização ou edificação por meio da qual o proprietário transfere ao Poder
Público municipal seu imóvel e, após a realização das obras, recebe, como
pagamento, unidades imobiliárias devidamente urbanizadas ou edificadas.
§ 2o O valor das unidades imobiliárias a serem entregues ao proprietário será
correspondente ao valor do imóvel antes da execução das obras, observado o
disposto no § 2o do art. 8o desta Lei.
Art. 47. Os tributos sobre imóveis urbanos, assim como as tarifas relativas a
serviços públicos urbanos, serão diferenciados em função do interesse social.
145
Art. 48. Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social,
desenvolvidos por órgãos ou entidades da Administração Pública com atuação
específica nessa área, os contratos de concessão de direito real de uso de
imóveis públicos:
I – terão, para todos os fins de direito, caráter de escritura pública, não se
aplicando o disposto no inciso II do art. 134 do Código Civil;
II – constituirão título de aceitação obrigatória em garantia de contratos de
financiamentos habitacionais.
Art. 49. Os Estados e Municípios terão o prazo de noventa dias, a partir da
entrada em vigor desta Lei, para fixar prazos, por lei, para a expedição de
diretrizes de empreendimentos urbanísticos, aprovação de projetos de
parcelamento e de edificação, realização de vistorias e expedição de termo de
verificação e conclusão de obras.
Parágrafo único. Não sendo cumprida a determinação do caput, fica estabelecido
o prazo de sessenta dias para a realização de cada um dos referidos atos
administrativos, que valerá até que os Estados e Municípios disponham em lei de
forma diversa.
Art. 50. Os Municípios que estejam enquadrados na obrigação prevista nos
incisos I e II do art. 41 desta Lei que não tenham plano diretor aprovado na data
de entrada em vigor desta Lei, deverão aprová-lo no prazo de cinco anos.
Art. 50. Os Municípios que estejam enquadrados na obrigação prevista nos
incisos I e II do caput do art. 41 desta Lei e que não tenham plano diretor
aprovado na data de entrada em vigor desta Lei deverão aprová-lo até 30 de
junho de 2008. (Redação dada pela Lei nº 11.673, 2008) Vigência
Art. 51. Para os efeitos desta Lei, aplicam-se ao Distrito Federal e ao Governador
do Distrito Federal as disposições relativas, respectivamente, a Município e a
Prefeito.
Art. 52. Sem prejuízo da punição de outros agentes públicos envolvidos e da
aplicação de outras sanções cabíveis, o Prefeito incorre em improbidade
administrativa, nos termos da Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, quando:
I – (VETADO)
146
II – deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado aproveitamento do
imóvel incorporado ao patrimônio público, conforme o disposto no § 4o do art. 8o
desta Lei;
III – utilizar áreas obtidas por meio do direito de preempção em desacordo com o
disposto no art. 26 desta Lei;
IV – aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa do direito de construir e
de alteração de uso em desacordo com o previsto no art. 31 desta Lei;
V – aplicar os recursos auferidos com operações consorciadas em desacordo
com o previsto no § 1o do art. 33 desta Lei;
VI – impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a III do § 4o
do art. 40 desta Lei;
VII – deixar de tomar as providências necessárias para garantir a observância do
disposto no § 3o do art. 40 e no art. 50 desta Lei;
VIII – adquirir imóvel objeto de direito de preempção, nos termos dos arts. 25 a 27
desta Lei, pelo valor da proposta apresentada, se este for, comprovadamente,
superior ao de mercado.
Art. 53. REVOGADO
Art. 54. O art. 4o da Lei no 7.347, de 1985, passa a vigorar com a seguinte
redação:
"Art. 4o Poderá ser ajuizada ação cautelar para os fins desta Lei, objetivando,
inclusive, evitar o dano ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem urbanística ou
aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico
(VETADO)." (NR)
Art. 55. O art. 167, inciso I, item 28, da Lei no 6.015, de 31 de dezembro de 1973,
alterado pela Lei no 6.216, de 30 de junho de 1975, passa a vigorar com a
seguinte redação:
"Art. 167. ...................................................
I - ..............................................................
28) das sentenças declaratórias de usucapião, independente da regularidade do
parcelamento do solo ou da edificação;
........................................................." (NR)
Art. 56. O art. 167, inciso I, da Lei no 6.015, de 1973, passa a vigorar acrescido os
seguintes itens 37, 38 e 39:
147
"Art. 167. ....................................................
I – ..............................................................
37) dos termos administrativos ou das sentenças declaratórias da concessão de
uso especial para fins de moradia, independente da regularidade do parcelamento
do solo ou da edificação;
38) (VETADO)
39) da constituição do direito de superfície de imóvel urbano;" (NR)
Art. 57. O art. 167, inciso II, da Lei no 6.015, de 1973, passa a vigorar acrescido
dos seguintes itens 18, 19 e 20:
"Art. 167. ....................................................
II – ..............................................................
18) da notificação para parcelamento, edificação ou utilização compulsórios de
imóvel urbano;
19) da extinção da concessão de uso especial para fins de moradia;
20) da extinção do direito de superfície do imóvel urbano." (NR)
Art. 58. Esta Lei entra em vigor após decorridos noventa dias de sua publicação.
Brasília, 10 de julho de 2001; 180o da Independência e 113o da República.
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
148
ANEXO II
LEI Nº 12.608, DE 10 DE ABRIL DE 2012.
(Conversão da Medida Provisória nº 547, de 2011)
Institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - PNPDEC; dispõe sobre o
Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil - SINPDEC e o Conselho Nacional
de Proteção e Defesa Civil - CONPDEC; autoriza a criação de sistema de
informações e monitoramento de desastres; altera as Leis nos 12.340, de 1o de
dezembro de 2010, 10.257, de 10 de julho de 2001, 6.766, de 19 de dezembro de
1979, 8.239, de 4 de outubro de 1991, e 9.394, de 20 de dezembro de 1996; e dá
outras providências.
O VICE–PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no exercício do cargo de
PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e
eu sanciono a seguinte Lei:
CAPÍTULO I
DISPOSIÇÕES GERAIS
Art. 1o Esta Lei institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - PNPDEC,
dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil - SINPDEC e o
Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil - CONPDEC, autoriza a criação de
sistema de informações e monitoramento de desastres e dá outras providências.
Parágrafo único. As definições técnicas para aplicação desta Lei serão
estabelecidas em ato do Poder Executivo federal.
Art. 2o É dever da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
adotar as medidas necessárias à redução dos riscos de desastre.
§ 1o As medidas previstas no caput poderão ser adotadas com a colaboração de
entidades públicas ou privadas e da sociedade em geral.
§ 2o A incerteza quanto ao risco de desastre não constituirá óbice para a adoção
das medidas preventivas e mitigadoras da situação de risco.
CAPÍTULO II
DA POLÍTICA NACIONAL DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL - PNPDEC
Seção I
149
Diretrizes e Objetivos
Art. 3o A PNPDEC abrange as ações de prevenção, mitigação, preparação,
resposta e recuperação voltadas à proteção e defesa civil.
Parágrafo único. A PNPDEC deve integrar-se às políticas de ordenamento
territorial, desenvolvimento urbano, saúde, meio ambiente, mudanças climáticas,
gestão de recursos hídricos, geologia, infraestrutura, educação, ciência e
tecnologia e às demais políticas setoriais, tendo em vista a promoção do
desenvolvimento sustentável.
Art. 4o São diretrizes da PNPDEC:
I - atuação articulada entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
para redução de desastres e apoio às comunidades atingidas;
II - abordagem sistêmica das ações de prevenção, mitigação, preparação,
resposta e recuperação;
III - a prioridade às ações preventivas relacionadas à minimização de desastres;
IV - adoção da bacia hidrográfica como unidade de análise das ações de
prevenção de desastres relacionados a corpos d’água;
V - planejamento com base em pesquisas e estudos sobre áreas de risco e
incidência de desastres no território nacional;
VI - participação da sociedade civil.
Art. 5o São objetivos da PNPDEC:
I - reduzir os riscos de desastres;
II - prestar socorro e assistência às populações atingidas por desastres;
III - recuperar as áreas afetadas por desastres;
IV - incorporar a redução do risco de desastre e as ações de proteção e defesa
civil entre os elementos da gestão territorial e do planejamento das políticas
setoriais;
V - promover a continuidade das ações de proteção e defesa civil;
VI - estimular o desenvolvimento de cidades resilientes e os processos
sustentáveis de urbanização;
VII - promover a identificação e avaliação das ameaças, suscetibilidades e
vulnerabilidades a desastres, de modo a evitar ou reduzir sua ocorrência;
VIII - monitorar os eventos meteorológicos, hidrológicos, geológicos, biológicos,
nucleares, químicos e outros potencialmente causadores de desastres;
150
IX - produzir alertas antecipados sobre a possibilidade de ocorrência de desastres
naturais;
X - estimular o ordenamento da ocupação do solo urbano e rural, tendo em vista
sua conservação e a proteção da vegetação nativa, dos recursos hídricos e da
vida humana;
XI - combater a ocupação de áreas ambientalmente vulneráveis e de risco e
promover a realocação da população residente nessas áreas;
XII - estimular iniciativas que resultem na destinação de moradia em local seguro;
XIII - desenvolver consciência nacional acerca dos riscos de desastre;
XIV - orientar as comunidades a adotar comportamentos adequados de
prevenção e de resposta em situação de desastre e promover a autoproteção; e
XV - integrar informações em sistema capaz de subsidiar os órgãos do SINPDEC
na previsão e no controle dos efeitos negativos de eventos adversos sobre a
população, os bens e serviços e o meio ambiente.
Seção II
Das Competências dos Entes Federados
Art. 6o Compete à União:
I - expedir normas para implementação e execução da PNPDEC;
II - coordenar o SINPDEC, em articulação com os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios;
III - promover estudos referentes às causas e possibilidades de ocorrência de
desastres de qualquer origem, sua incidência, extensão e consequência;
IV - apoiar os Estados, o Distrito Federal e os Municípios no mapeamento das
áreas de risco, nos estudos de identificação de ameaças, suscetibilidades,
vulnerabilidades e risco de desastre e nas demais ações de prevenção, mitigação,
preparação, resposta e recuperação;
V - instituir e manter sistema de informações e monitoramento de desastres;
VI - instituir e manter cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis à
ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou
processos geológicos ou hidrológicos correlatos;
VII - instituir e manter sistema para declaração e reconhecimento de situação de
emergência ou de estado de calamidade pública;
VIII - instituir o Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil;
151
IX - realizar o monitoramento meteorológico, hidrológico e geológico das áreas de
risco, bem como dos riscos biológicos, nucleares e químicos, e produzir alertas
sobre a possibilidade de ocorrência de desastres, em articulação com os Estados,
o Distrito Federal e os Municípios;
X - estabelecer critérios e condições para a declaração e o reconhecimento de
situações de emergência e estado de calamidade pública;
XI - incentivar a instalação de centros universitários de ensino e pesquisa sobre
desastres e de núcleos multidisciplinares de ensino permanente e a distância,
destinados à pesquisa, extensão e capacitação de recursos humanos, com vistas
no gerenciamento e na execução de atividades de proteção e defesa civil;
XII - fomentar a pesquisa sobre os eventos deflagradores de desastres; e
XIII - apoiar a comunidade docente no desenvolvimento de material didáticopedagógico relacionado ao desenvolvimento da cultura de prevenção de
desastres.
§ 1o O Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil conterá, no mínimo:
I - a identificação dos riscos de desastres nas regiões geográficas e grandes
bacias hidrográficas do País; e
II - as diretrizes de ação governamental de proteção e defesa civil no âmbito
nacional e regional, em especial quanto à rede de monitoramento meteorológico,
hidrológico e geológico e dos riscos biológicos, nucleares e químicos e à
produção de alertas antecipados das regiões com risco de desastres.
§ 2o Os prazos para elaboração e revisão do Plano Nacional de Proteção e
Defesa Civil serão definidos em regulamento.
Art. 7o Compete aos Estados:
I - executar a PNPDEC em seu âmbito territorial;
II - coordenar as ações do SINPDEC em articulação com a União e os Municípios;
III - instituir o Plano Estadual de Proteção e Defesa Civil;
IV - identificar e mapear as áreas de risco e realizar estudos de identificação de
ameaças, suscetibilidades e vulnerabilidades, em articulação com a União e os
Municípios;
V - realizar o monitoramento meteorológico, hidrológico e geológico das áreas de
risco, em articulação com a União e os Municípios;
152
VI - apoiar a União, quando solicitado, no reconhecimento de situação de
emergência e estado de calamidade pública;
VII - declarar, quando for o caso, estado de calamidade pública ou situação de
emergência; e
VIII - apoiar, sempre que necessário, os Municípios no levantamento das áreas de
risco, na elaboração dos Planos de Contingência de Proteção e Defesa Civil e na
divulgação de protocolos de prevenção e alerta e de ações emergenciais.
Parágrafo único. O Plano Estadual de Proteção e Defesa Civil conterá, no
mínimo:
I - a identificação das bacias hidrográficas com risco de ocorrência de desastres;
e
II - as diretrizes de ação governamental de proteção e defesa civil no âmbito
estadual, em especial no que se refere à implantação da rede de monitoramento
meteorológico, hidrológico e geológico das bacias com risco de desastre.
Art. 8o Compete aos Municípios:
I - executar a PNPDEC em âmbito local;
II - coordenar as ações do SINPDEC no âmbito local, em articulação com a União
e os Estados;
III - incorporar as ações de proteção e defesa civil no planejamento municipal;
IV - identificar e mapear as áreas de risco de desastres;
V - promover a fiscalização das áreas de risco de desastre e vedar novas
ocupações nessas áreas;
VI - declarar situação de emergência e estado de calamidade pública;
VII - vistoriar edificações e áreas de risco e promover, quando for o caso, a
intervenção preventiva e a evacuação da população das áreas de alto risco ou
das edificações vulneráveis;
VIII - organizar e administrar abrigos provisórios para assistência à população em
situação de desastre, em condições adequadas de higiene e segurança;
IX - manter a população informada sobre áreas de risco e ocorrência de eventos
extremos, bem como sobre protocolos de prevenção e alerta e sobre as ações
emergenciais em circunstâncias de desastres;
X - mobilizar e capacitar os radioamadores para atuação na ocorrência de
desastre;
153
XI - realizar regularmente exercícios simulados, conforme Plano de Contingência
de Proteção e Defesa Civil;
XII - promover a coleta, a distribuição e o controle de suprimentos em situações
de desastre;
XIII - proceder à avaliação de danos e prejuízos das áreas atingidas por
desastres;
XIV - manter a União e o Estado informados sobre a ocorrência de desastres e as
atividades de proteção civil no Município;
XV - estimular a participação de entidades privadas, associações de voluntários,
clubes de serviços, organizações não governamentais e associações de classe e
comunitárias nas ações do SINPDEC e promover o treinamento de associações
de voluntários para atuação conjunta com as comunidades apoiadas; e
XVI - prover solução de moradia temporária às famílias atingidas por desastres.
Art. 9o Compete à União, aos Estados e aos Municípios:
I - desenvolver cultura nacional de prevenção de desastres, destinada ao
desenvolvimento da consciência nacional acerca dos riscos de desastre no País;
II - estimular comportamentos de prevenção capazes de evitar ou minimizar a
ocorrência de desastres;
III - estimular a reorganização do setor produtivo e a reestruturação econômica
das áreas atingidas por desastres;
IV - estabelecer medidas preventivas de segurança contra desastres em escolas
e hospitais situados em áreas de risco;
V - oferecer capacitação de recursos humanos para as ações de proteção e
defesa civil; e
VI - fornecer dados e informações para o sistema nacional de informações e
monitoramento de desastres.
CAPÍTULO III
DO SISTEMA NACIONAL DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL - SINPDEC
Seção I
Disposições Gerais
Art. 10. O SINPDEC é constituído pelos órgãos e entidades da administração
pública federal, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e pelas
154
entidades públicas e privadas de atuação significativa na área de proteção e
defesa civil.
Parágrafo único. O SINPDEC tem por finalidade contribuir no processo de
planejamento, articulação, coordenação e execução dos programas, projetos e
ações de proteção e defesa civil.
Art. 11. O SINPDEC será gerido pelos seguintes órgãos:
I - órgão consultivo: CONPDEC;
II - órgão central, definido em ato do Poder Executivo federal, com a finalidade de
oordenar o sistema;
III - os órgãos regionais estaduais e municipais de proteção e defesa civil; e
IV - órgãos setoriais dos 3 (três) âmbitos de governo.
Parágrafo único. Poderão participar do SINPDEC as organizações comunitárias
de caráter voluntário ou outras entidades com atuação significativa nas ações
locais de proteção e defesa civil.
Seção II
Do Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil - CONPDEC
Art. 12. O CONPDEC, órgão colegiado integrante do Ministério da Integração
Nacional, terá por finalidades:
I - auxiliar na formulação, implementação e execução do Plano Nacional de
Proteção e Defesa Civil;
II - propor normas para implementação e execução da PNPDEC;
III - expedir procedimentos para implementação, execução e monitoramento da
PNPDEC, observado o disposto nesta Lei e em seu regulamento;
IV - propor procedimentos para atendimento a crianças, adolescentes, gestantes,
idosos e pessoas com deficiência em situação de desastre, observada a
legislação aplicável; e
V - acompanhar o cumprimento das disposições legais e regulamentares de
proteção e defesa civil.
§ 1o A organização, a composição e o funcionamento do CONPDEC serão
estabelecidos em ato do Poder Executivo federal.
§ 2o O CONPDEC contará com representantes da União, dos Estados, do
Distrito Federal, dos Municípios e da sociedade civil organizada, incluindo-se
155
representantes das comunidades atingidas por desastre, e por especialistas de
notório saber.
CAPÍTULO IV
DISPOSIÇÕES FINAIS
Art. 13. Fica autorizada a criação de sistema de informações de monitoramento
de desastres, em ambiente informatizado, que atuará por meio de base de dados
compartilhada entre os integrantes do SINPDEC visando ao oferecimento de
informações atualizadas para prevenção, mitigação, alerta, resposta e
recuperação em situações de desastre em todo o território nacional.
Art. 14. Os programas habitacionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios devem priorizar a relocação de comunidades atingidas e de
moradores de áreas de risco.
Art. 15. A União poderá manter linha de crédito específica, por intermédio de
suas agências financeiras oficiais de fomento, destinada ao capital de giro e ao
investimento de sociedades empresariais, empresários individuais e pessoas
físicas ou jurídicas em Municípios atingidos por desastre que tiverem a situação
de emergência ou o estado de calamidade pública reconhecido pelo Poder
Executivo federal.
Art. 16. Fica a União autorizada a conceder incentivo ao Município que adotar
medidas voltadas ao aumento da oferta de terra urbanizada para utilização em
habitação de interesse social, por meio dos institutos previstos na Lei no 10.257,
de 10 de julho de 2001, na forma do regulamento.
Parágrafo único. O incentivo de que trata o caput compreenderá a transferência
de recursos para a aquisição de terrenos destinados a programas de habitação de
interesse social.
Art. 17. Em situações de iminência ou ocorrência de desastre, ficam os órgãos
competentes autorizados a transferir bens apreendidos em operações de combate
e repressão a crimes para os órgãos de proteção e defesa civil.
Art. 18. Para fins do disposto nesta Lei, consideram-se agentes de proteção e
defesa civil:
I - os agentes políticos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios responsáveis pela direção superior dos órgãos do SINPDEC;
156
II - os agentes públicos responsáveis pela coordenação e direção de órgãos ou
entidades públicas prestadores dos serviços de proteção e defesa civil;
III - os agentes públicos detentores de cargo, emprego ou função pública, civis ou
militares, com atribuições relativas à prestação ou execução dos serviços de
proteção e defesa civil; e
IV - os agentes voluntários, vinculados a entidades privadas ou prestadores de
serviços voluntários que exercem, em caráter suplementar, serviços relacionados
à proteção e defesa civil.
Parágrafo único. Os órgãos do SINPDEC adotarão, no âmbito de suas
competências, as medidas pertinentes para assegurar a profissionalização e a
qualificação, em caráter permanente, dos agentes públicos referidos no inciso III.
Art. 19. Aplicam-se ao Distrito Federal as competências atribuídas nesta Lei aos
Estados e aos Municípios.
Art. 20. A ementa da Lei no 12.340, de 1o de dezembro de 2010, passa a vigorar
com a seguinte redação:
“Dispõe sobre as transferências de recursos da União aos órgãos e entidades dos
Estados, Distrito Federal e Municípios para a execução de ações de resposta e
recuperação nas áreas atingidas por desastre, e sobre o Fundo Especial para
Calamidades Públicas; e dá outras providências.”
Art. 21. Os arts. 4o e 5o da Lei no 12.340, de 1o de dezembro de 2010, passam a
vigorar com a seguinte redação:
“Art. 4º São obrigatórias as transferências da União aos órgãos e entidades dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para a execução de ações de
resposta e recuperação, observados os requisitos e procedimentos previstos
nesta Lei.
§ 1o As ações de que trata o caput serão definidas em regulamento, e o órgão
central do SINPDEC definirá o montante de recursos a ser transferido, mediante
depósito em conta específica mantida pelo ente beneficiário em instituição
financeira oficial federal, de acordo com sua disponibilidade orçamentária e
financeira e com base nas informações obtidas perante o ente federativo.
§ 2o No caso de execução de ações de recuperação, o ente beneficiário deverá
apresentar plano de trabalho ao órgão central do SINPDEC no prazo máximo de
90 (noventa) dias da ocorrência do desastre.” (NR)
157
“Art. 5º O órgão central do SINPDEC acompanhará e fiscalizará a aplicação dos
recursos transferidos na forma do art. 4o.
..................................................................................................................................
§ 2º Os entes beneficiários das transferências de que trata o caput deverão
apresentar ao órgão central do SINPDEC a prestação de contas do total dos
recursos recebidos, na forma do regulamento.
§ 3o Os entes beneficiários manterão, pelo prazo de 5 (cinco) anos, contados da
data de aprovação da prestação de contas de que trata o § 2o, os documentos a
ela referentes, inclusive os comprovantes de pagamentos efetuados com os
recursos financeiros transferidos na forma desta Lei, ficando obrigados a
disponibilizá-los, sempre que solicitado, ao órgão central do SINPDEC, ao
Tribunal de Contas da União e ao Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo federal.” (NR)
Art. 22. A Lei no 12.340, de 1o de dezembro de 2010, passa a vigorar acrescida
dos seguintes arts. 3o-A, 3o-B e 5o-A:
“Art. 3º-A. O Governo Federal instituirá cadastro nacional de municípios com
áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações
bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos, conforme
regulamento.
§ 1o A inscrição no cadastro previsto no caput dar-se-á por iniciativa do Município
ou mediante indicação dos demais entes federados, observados os critérios e
procedimentos previstos em regulamento.
§ 2o Os Municípios incluídos no cadastro deverão:
I - elaborar mapeamento contendo as áreas suscetíveis à ocorrência de
deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos
ou hidrológicos correlatos;
II - elaborar Plano de Contingência de Proteção e Defesa Civil e instituir órgãos
municipais de defesa civil, de acordo com os procedimentos estabelecidos pelo
órgão central do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil - SINPDEC;
III - elaborar plano de implantação de obras e serviços para a redução de riscos
de desastre;
158
IV - criar mecanismos de controle e fiscalização para evitar a edificação em áreas
suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações
bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos; e
V - elaborar carta geotécnica de aptidão à urbanização, estabelecendo diretrizes
urbanísticas voltadas para a segurança dos novos parcelamentos do solo e para o
aproveitamento de agregados para a construção civil.
§ 3o A União e os Estados, no âmbito de suas competências, apoiarão os
Municípios na efetivação das medidas previstas no § 2o.
§ 4o Sem prejuízo das ações de monitoramento desenvolvidas pelos Estados e
Municípios, o Governo Federal publicará, periodicamente, informações sobre a
evolução das ocupações em áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de
grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos
correlatos nos Municípios constantes do cadastro.
§ 5o As informações de que trata o § 4o serão encaminhadas, para
conhecimento e providências, aos Poderes Executivo e Legislativo dos
respectivos Estados e Municípios e ao Ministério Público.
§ 6o O Plano de Contingência de Proteção e Defesa Civil será elaborado no
prazo de 1 (um) ano, sendo submetido a avaliação e prestação de contas anual,
por meio de audiência pública, com ampla divulgação.”
“Art. 3º-B. Verificada a existência de ocupações em áreas suscetíveis à
ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou
processos geológicos ou hidrológicos correlatos, o município adotará as
providências para redução do risco, dentre as quais, a execução de plano de
contingência e de obras de segurança e, quando necessário, a remoção de
edificações e o reassentamento dos ocupantes em local seguro.
§ 1o A efetivação da remoção somente se dará mediante a prévia observância
dos seguintes procedimentos:
I - realização de vistoria no local e elaboração de laudo técnico que demonstre os
riscos da ocupação para a integridade física dos ocupantes ou de terceiros; e
II - notificação da remoção aos ocupantes acompanhada de cópia do laudo
técnico e, quando for o caso, de informações sobre as alternativas oferecidas pelo
poder público para assegurar seu direito à moradia.
159
§ 2o Na hipótese de remoção de edificações, deverão ser adotadas medidas que
impeçam a reocupação da área.
§ 3o Aqueles que tiverem suas moradias removidas deverão ser abrigados,
quando necessário, e cadastrados pelo Município para garantia de atendimento
habitacional em caráter definitivo, de acordo com os critérios dos programas
públicos de habitação de interesse social.”
“Art. 5º-A. Constatada, a qualquer tempo, a presença de vícios nos documentos
apresentados, ou a inexistência do estado de calamidade pública ou da situação
de emergência declarados, o ato administrativo que tenha autorizado a realização
da transferência obrigatória perderá seus efeitos, ficando o ente beneficiário
obrigado a devolver os valores repassados, devidamente atualizados.
Parágrafo único. Sem prejuízo do disposto no caput, ocorrendo indícios de
falsificação de documentos pelo ente federado, deverão ser notificados o
Ministério Público Federal e o Ministério Público Estadual respectivo, para adoção
das providências cabíveis.”
Art. 23. É vedada a concessão de licença ou alvará de construção em áreas de
risco indicadas como não edificáveis no plano diretor ou legislação dele derivada.
Art. 24. O inciso VI do art. 2o da Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, passa a
vigorar acrescido da seguinte alínea h:
“Art. 2o
.......................…………………...................................................................................
VI ....................……........................................................................................................
...............
h) a exposição da população a riscos de desastres.
...................................................................................................................................
.................” (NR).
Art. 25. O art. 41 da Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, passa a vigorar
acrescido do seguinte inciso VI:
“Art. 41.
...................................................................................................................................
.......
160
VI - incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à
ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou
processos geológicos ou hidrológicos correlatos.
...................................................................................................................................
...........................” (NR)
Art. 26. A Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, passa a vigorar acrescida dos
seguintes arts. 42-A e 42-B:
“Art. 42-A. Além do conteúdo previsto no art. 42, o plano diretor dos Municípios
incluídos no cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis à ocorrência
de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos
geológicos ou hidrológicos correlatos deverá conter:
I - parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo a promover a
diversidade de usos e a contribuir para a geração de emprego e renda;
II - mapeamento contendo as áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de
grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos
correlatos;
III - planejamento de ações de intervenção preventiva e realocação de população
de áreas de risco de desastre;
IV - medidas de drenagem urbana necessárias à prevenção e à mitigação de
impactos de desastres; e
V - diretrizes para a regularização fundiária de assentamentos urbanos
irregulares, se houver, observadas a Lei no 11.977, de 7 de julho de 2009, e
demais normas federais e estaduais pertinentes, e previsão de áreas para
habitação de interesse social por meio da demarcação de zonas especiais de
interesse social e de outros instrumentos de política urbana, onde o uso
habitacional for permitido.
§ 1o A identificação e o mapeamento de áreas de risco levarão em conta as
cartas geotécnicas.
§ 2o O conteúdo do plano diretor deverá ser compatível com as disposições
insertas nos planos de recursos hídricos, formulados consoante a Lei no 9.433, de
8 de janeiro de 1997.
§ 3o Os Municípios adequarão o plano diretor às disposições deste artigo, por
ocasião de sua revisão, observados os prazos legais.
161
§ 4o Os Municípios enquadrados no inciso VI do art. 41 desta Lei e que não
tenham plano diretor aprovado terão o prazo de 5 (cinco) anos para o seu
encaminhamento para aprovação pela Câmara Municipal.”
“Art. 42-B. Os Municípios que pretendam ampliar o seu perímetro urbano após a
data de publicação desta Lei deverão elaborar projeto específico que contenha,
no mínimo:
I - demarcação do novo perímetro urbano;
II - delimitação dos trechos com restrições à urbanização e dos trechos sujeitos a
controle especial em função de ameaça de desastres naturais;
III - definição de diretrizes específicas e de áreas que serão utilizadas para
infraestrutura, sistema viário, equipamentos e instalações públicas, urbanas e
sociais;
IV - definição de parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo
a promover a diversidade de usos e contribuir para a geração de emprego e
renda;
V - a previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da
demarcação de zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos de
política urbana, quando o uso habitacional for permitido;
VI - definição de diretrizes e instrumentos específicos para proteção ambiental e
do patrimônio histórico e cultural; e
VII - definição de mecanismos para garantir a justa distribuição dos ônus e
benefícios decorrentes do processo de urbanização do território de expansão
urbana e a recuperação para a coletividade da valorização imobiliária resultante
da ação do poder público.
§ 1o O projeto específico de que trata o caput deste artigo deverá ser instituído
por lei municipal e atender às diretrizes do plano diretor, quando houver.
§ 2o Quando o plano diretor contemplar as exigências estabelecidas no caput, o
Município ficará dispensado da elaboração do projeto específico de que trata o
caput deste artigo.
§ 3o A aprovação de projetos de parcelamento do solo no novo perímetro urbano
ficará condicionada à existência do projeto específico e deverá obedecer às suas
disposições.”
162
Art. 27. O art. 12 da Lei no 6.766, de 19 de dezembro de 1979, passa a vigorar
com a seguinte redação, renumerando-se o atual parágrafo único para § 1o:
“Art. 12.
..................................................................................................................................
§ 1o O projeto aprovado deverá ser executado no prazo constante do
cronograma de execução, sob pena de caducidade da aprovação.
§ 2o Nos Municípios inseridos no cadastro nacional de municípios com áreas
suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações
bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos, a aprovação do
projeto de que trata o caput ficará vinculada ao atendimento dos requisitos
constantes da carta geotécnica de aptidão à urbanização.
Vigência
§ 3o É vedada a aprovação de projeto de loteamento e desmembramento em
áreas de risco definidas como não edificáveis, no plano diretor ou em legislação
dele derivada.” (NR)
Art. 28. O art. 3o da Lei no 8.239, de 4 de outubro de 1991, que regulamenta os
§§ 1o e 2o do art. 143 da Constituição Federal, que dispõem sobre a prestação de
Serviço Alternativo ao Serviço Militar Obrigatório, passa a vigorar acrescido dos
seguintes §§ 4o e 5o:
“Art. 3o
...................................................................................................................................
.........
§ 4o O Serviço Alternativo incluirá o treinamento para atuação em áreas atingidas
por desastre, em situação de emergência e estado de calamidade, executado de
forma integrada com o órgão federal responsável pela implantação das ações de
proteção e defesa civil.
§ 5o A União articular-se-á com os Estados e o Distrito Federal para a execução
do treinamento a que se refere o § 4o deste artigo.” (NR)
Art. 29. O art. 26 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as
diretrizes e bases da educação nacional, passa a vigorar acrescido do seguinte §
7o:
“Art. 26.
...................................................................................................................................
........
163
§ 7o Os currículos do ensino fundamental e médio devem incluir os princípios da
proteção e defesa civil e a educação ambiental de forma integrada aos conteúdos
obrigatórios.” (NR)
Art. 30. Ficam revogados os arts. 1º, 2º e 17 da Lei 12.340, de 1o de dezembro
de 2010.
Art. 31. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, com exceção do
disposto no § 2o do art. 12 da Lei no 6.766, de 19 de dezembro de 1979, que
entrará em vigor após decorridos 2 (dois) anos da data de sua publicação oficial.
Brasília, 10 de abril de 2012; 191o da Independência e 124o da República.
MICHEL TEMER
164
ANEXO III
Directiva 2007/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho
de 23 de Outubro de 2007 relativa à avaliação e gestão dos riscos de inundações
O PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA UNIÃO
EUROPEIA, APROVARAM A PRESENTE DIRECTIVA:
CAPÍTULO I
DISPOSIÇÕES GERAIS
Artigo 1.o
A presente directiva tem por objectivo estabelecer um
quadro para a avaliação e gestão dos riscos de inundações, a fim de reduzir as
consequências associadas às inundações na Comunidade prejudiciais para a
saúde humana, o ambiente, o património cultural e as actividades económicas.
Artigo 2.o
Para efeitos da presente directiva, para além das definições
de "rio", "bacia hidrográfica", "sub-bacia hidrográfica" e "região hidrográfica" que
constam do artigo 2.o da Directiva 2000/60/CE, aplicam-se as seguintes
definições:
1. "Inundação": cobertura temporária por água de uma terra
normalmente não coberta por água. Inclui as cheias ocasionadas pelos rios, pelas
torrentes de montanha e pelos cursos de água efémeros mediterrânicos, e as
inundações ocasionadas pelo mar nas zonas costeiras, e pode excluir as
inundações com origem em redes de esgotos;
2. "Risco de inundação": a combinação da probabilidade de
inundações e das suas potenciais consequências prejudiciais para a saúde
humana, o ambiente, o património cultural e as actividades económicas.
Artigo 3.o
1. Para efeitos da presente directiva, os Estados-Membros
recorrem às disposições previstas nos n.os 1, 2, 3, 5 e 6 do artigo 3.o da Directiva
2000/60/CE.
2. No entanto, para efeitos da aplicação da presente
directiva, os Estados-Membros podem:
165
a)
Designar
autoridades
competentes
distintas
das
identificadas nos termos do n.o 2 do artigo 3.o da Directiva 2000/60/CE;
b) Identificar zonas costeiras ou bacias hidrográficas
específicas e afectá-las a unidades de gestão distintas daquelas a que foram
afectadas nos termos do n.o 1 do artigo 3.o da Directiva 2000/60/CE.
Nestes casos, os Estados-Membros, até 26 de Maio de
2010, comunicam à Comissão as informações referidas no anexo I da Directiva
2000/60/CE. Para esse efeito, todas as referências a autoridades competentes ou
a regiões hidrográficas são entendidas como referências às autoridades
competentes e às unidades de gestão a que se refere o presente artigo. Os
Estados-Membros informam a Comissão de todas as alterações das informações
prestadas de acordo com o presente número no prazo de três meses a contar do
início da aplicação dessas alterações.
CAPÍTULO II
AVALIAÇÃO
PRELIMINAR
DOS
RISCOS
DE
INUNDAÇÕES
Artigo 4.o
1. Para cada região hidrográfica ou unidade de gestão a que
se refere a alínea b) do n.o 2 do artigo 3.o, ou para cada parte de região
hidrográfica internacional situada no seu território, os Estados-Membros efectuam
uma avaliação preliminar dos riscos de inundações nos termos do n.o 2 do
presente artigo.
2. Com base em informações disponíveis ou facilmente
dedutíveis, incluindo registos e estudos sobre a evolução a longo prazo,
nomeadamente do impacto das alterações climáticas na ocorrência de
inundações, a avaliação preliminar dos riscos de inundações é realizada a fim de
fornecer uma avaliação dos riscos potenciais. A avaliação deve incluir, pelo
menos, os seguintes elementos:
a) Cartas da região hidrográfica à escala apropriada,
incluindo os limites das bacias hidrográficas, das sub-bacias hidrográficas e,
quando existam, das zonas costeiras, com a indicação de dados topográficos e da
afectação dos solos;
166
b) Uma descrição das inundações ocorridas no passado que
tenham tido impactos negativos importantes na saúde humana, no ambiente, no
património cultural e nas actividades económicas, nos casos em que continue a
existir uma probabilidade significativa de inundações semelhantes voltarem a
ocorrer no futuro, incluindo a amplitude das inundações e as vias de evacuação
das águas, e uma avaliação dos respectivos impactos negativos;
c) Uma descrição das inundações significativas ocorridas no
passado, sempre que se possam prever consequências prejudiciais significativas
resultantes da ocorrência de inundações semelhantes no futuro;
e, em função das necessidades específicas dos EstadosMembros:
d) Uma avaliação das potenciais consequências prejudiciais
das futuras inundações para a saúde humana, o ambiente, o património cultural e
as actividades económicas, que tenha em conta tanto quanto possível questões
como a topografia, a posição dos cursos de água e as suas características
hidrológicas e geomorfológicas gerais, incluindo as planícies aluviais enquanto
zonas de retenção natural, a eficácia das infra-estruturas artificiais existentes de
protecção contra as inundações, a posição das zonas povoadas e das zonas de
actividade económica e a evolução a longo prazo, incluindo o impacto das
alterações climáticas na ocorrência de inundações.
3. No caso das regiões hidrográficas internacionais, ou das
unidades de gestão a que se refere a alínea b) do n.o 2 do artigo 3.o que sejam
partilhadas com outros Estados-Membros, os Estados-Membros devem garantir o
intercâmbio das informações relevantes entre as autoridades competentes
interessadas.
4. Os Estados-Membros devem concluir a avaliação
preliminar dos riscos de inundações até 22 de Dezembro de 2011.
Artigo 5.o
1. Com base na avaliação preliminar dos riscos de
inundações a que se refere o artigo 4.o, os Estados-Membros determinam, para
cada região hidrográfica ou unidade de gestão a que se refere a alínea b) do n.o 2
do artigo 3.o, ou para cada parte de uma região hidrográfica internacional situada
no seu território, as zonas em relação às quais concluem que existem riscos
167
potenciais significativos de inundações ou nas quais a concretização de tais riscos
se pode considerar provável.
2. A identificação, nos termos do n.o 1, das zonas
pertencentes a uma região hidrográfica internacional ou a uma unidade de gestão
a que se refere a alínea b) do n.o 2 do artigo 3.o, partilhada com outro EstadoMembro, é coordenada entre os Estados-Membros em causa.
CAPÍTULO III
CARTAS DE ZONAS INUNDÁVEIS E CARTAS DE RISCOS
DE INUNDAÇÕES
Artigo 6.o
1. Os Estados-Membros devem elaborar, a nível da região
hidrográfica ou da unidade de gestão a que se refere a alínea b) do n.o 2 do artigo
3.o, cartas de zonas inundáveis e cartas de riscos de inundações, na escala mais
apropriada para as zonas identificadas nos termos do n.o 1 do artigo 5.o
2. A elaboração de cartas de zonas inundáveis e de cartas
de riscos de inundações relativas às zonas identificadas nos termos do artigo 5.o
que sejam partilhadas com outros Estados-Membros fica sujeita a um intercâmbio
prévio de informações entre os Estados-Membros em causa.
3. As cartas de zonas inundáveis cobrem as zonas
geográficas susceptíveis de ser inundadas, de acordo com os seguintes cenários:
a) Fraca probabilidade de cheias ou cenários de fenómenos
extremos;
b) Probabilidade média de cheias (periodicidade provável
igual ou superior a 100 anos);
c) Probabilidade elevada de cheias, quando aplicável.
4. Para cada um dos cenários referidos no n.o 3, devem
indicar-se os seguintes elementos:
a) Amplitude da inundação;
b) Profundidades de água ou nível de água, quando
aplicável;
c) Quando aplicável, a velocidade da corrente ou o caudal
da cheia correspondente.
168
5. As cartas de riscos de inundações devem indicar as
potenciais consequências prejudiciais associadas às inundações nos cenários
referidos no n.o 3, expressos em termos de:
a)
Número
indicativo
de
habitantes
potencialmente
afectados;
b) Tipo de actividade económica da zona potencialmente
afectada;
c) Instalações, referidas no anexo I da Directiva 96/61/CE do
Conselho, de 24 de Setembro de 1996, relativa à prevenção e controlo integrados
da poluição [9], que possam causar poluição acidental em caso de inundações, e
zonas protegidas identificadas nos pontos i), iii) e v) da secção 1 do anexo IV da
Directiva 2000/60/CE potencialmente afectadas;
d) Outras informações que os Estados-Membros considerem
úteis, como a indicação das zonas onde podem ocorrer inundações que arrastem
um elevado volume de sedimentos e detritos, e informações sobre outras fontes
importantes de poluição.
6. Os Estados-Membros podem decidir que, para as zonas
costeiras com um nível adequado de protecção, a elaboração de cartas de zonas
inundáveis se limite às zonas a que respeite o cenário referido na alínea a) do n.o
3.
7. Os Estados-Membros podem decidir que, para as zonas
onde as inundações provêm de águas subterrâneas, a elaboração de cartas de
zonas inundáveis se limite às zonas a que respeite o cenário referido na alínea a)
do n.o 3.
8. Os Estados-Membros devem assegurar que as cartas de
zonas inundáveis e as cartas de riscos de inundações estejam concluídas até 22
de Dezembro de 2013.
CAPÍTULO IV
PLANOS DE GESTÃO DOS RISCOS DE INUNDAÇÕES
Artigo 7.o
1. Com base nas cartas referidas no artigo 6.o, os EstadosMembros devem elaborar, nos termos dos n.os 2 e 3 do presente artigo, planos
de gestão dos riscos de inundações coordenados a nível da região hidrográfica ou
169
da unidade de gestão a que se refere a alínea b) do n.o 2 do artigo 3.o para as
zonas identificadas nos termos do n.o 1 do artigo 5.o e as zonas abrangidas pela
alínea b) do n.o 1 do artigo 13.o
2. Os Estados-Membros estabelecem objectivos adequados
para a gestão dos riscos de inundações para as zonas identificadas nos termos
do n.o 1 do artigo 5.o e as zonas abrangidas pela alínea b) do n.o 1 do artigo
13.o,
concentrando
esforços
na
redução
das
potenciais
consequências
prejudiciais das inundações para a saúde humana, o ambiente, o património
cultural e as actividades económicas, e, se forem consideradas adequadas, em
iniciativas não estruturais e/ou na redução da probabilidade de inundações.
3. Os planos de gestão dos riscos de inundações devem
incluir medidas para alcançar os objectivos estabelecidos nos termos do n.o 2 e
os elementos previstos na parte A do anexo.
Os planos de gestão dos riscos de inundações devem ter em
conta aspectos relevantes como os custos e benefícios, a amplitude das
inundações, as vias de evacuação das águas e as zonas com potencialidades de
retenção de águas das cheias, como as planícies aluviais naturais, os objectivos
ambientais do artigo 4.o da Directiva 2000/60/CE, a gestão dos solos e das
águas, o ordenamento do território, a afectação dos solos, a conservação da
natureza, a navegação e as infra-estruturas portuárias.
Os planos de gestão dos riscos de inundações abrangem
todos os aspectos da gestão dos riscos de cheia e inundações provocadas pelo
mar, centrando-se na prevenção, protecção e preparação, incluindo sistemas de
previsão e de alerta precoce, tendo em conta as características de cada bacia ou
sub-bacia hidrográfica. Os planos de gestão dos riscos de inundações podem
também incluir a promoção de práticas de utilização sustentável do solo, a
melhoria da retenção da água e a inundação controlada de determinadas zonas
em caso de cheia.
4. A bem da solidariedade, os planos de gestão dos riscos
de inundações estabelecidos nos Estados-Membros não podem incluir medidas
que, pela sua amplitude e impacto, aumentem significativamente os riscos de
inundações, a montante ou a jusante, noutros países da mesma bacia ou subbacia hidrográfica, salvo se essas medidas tiverem sido coordenadas e se os
170
Estados-Membros envolvidos tiverem acordado uma solução nos termos do artigo
8.o
5. Os Estados-Membros asseguram que os planos de
gestão dos riscos de inundações estejam concluídos e publicados até 22 de
Dezembro de 2015.
Artigo 8.o
1. No caso das regiões hidrográficas ou unidades de gestão
a que se refere a alínea b) do n.o 2 do artigo 3.o inteiramente situadas no seu
território, os Estados-Membros devem assegurar que seja elaborado um único
plano de gestão dos riscos de inundações ou um conjunto de planos de gestão
dos riscos de inundações coordenado a nível da região hidrográfica.
2. Quando as regiões hidrográficas internacionais ou as
unidades de gestão a que se refere a alínea b) do n.o 2 do artigo 3.o estiverem
inteiramente situadas na Comunidade, os Estados-Membros devem assegurar a
coordenação, com vista a elaborar um plano internacional único de gestão dos
riscos de inundações ou um conjunto de planos de gestão dos riscos de
inundações coordenado a nível da região hidrográfica internacional. Caso esses
planos não existam, os Estados-Membros devem elaborar planos de gestão dos
riscos de inundações que abranjam pelo menos as partes da região hidrográfica
internacional situadas no seu território, coordenados, na medida do possível, a
nível da região hidrográfica internacional.
3. Quando uma região hidrográfica internacional ou uma
unidade de gestão a que se refere a alínea b) do n.o 2 do artigo 3.o se estender
para além das fronteiras da Comunidade, os Estados-Membros devem procurar
elaborar um plano internacional único de gestão dos riscos de inundações ou um
conjunto de planos de gestão dos riscos de inundações coordenado a nível da
região hidrográfica internacional; quando isso não for possível, aplica-se o n.o 2
às partes da região hidrográfica internacional situadas no seu território.
4. Os planos de gestão dos riscos de inundações referidos
nos n.os 2 e 3 devem ser complementados, sempre que tal seja considerado
apropriado por países que partilhem uma sub-bacia hidrográfica, por planos de
gestão dos riscos de inundações mais pormenorizados, coordenados a nível das
sub-bacias hidrográficas internacionais.
171
5. Quando um Estado-Membro identificar um problema com
impacto na gestão dos riscos de inundações das suas águas e verificar que não
está em condições de o resolver, pode remeter a questão para a Comissão e para
outros Estados-Membros interessados e fazer recomendações para a sua
resolução.
A Comissão deve reagir num prazo de seis meses às
eventuais recomendações dos Estados-Membros.
CAPÍTULO V
COORDENAÇÃO
COM
A
DIRECTIVA
2000/60/CE,
INFORMAÇÃO E CONSULTA DO PÚBLICO
Artigo 9.o
Os Estados-Membros devem tomar as medidas apropriadas
para coordenar a aplicação da presente directiva e da Directiva 2000/60/CE,
concentrando-se nas possibilidades de aumentar a eficiência e o intercâmbio de
informações e de obter sinergias e benefícios comuns, tendo em consideração os
objectivos ambientais definidos no artigo 4.o da Directiva 2000/60/CE. Em
particular:
1. A elaboração das primeiras cartas de zonas inundáveis e
das primeiras cartas de riscos de inundações e os seus subsequentes reexames,
previstos nos artigos 6.o e 14.o da presente directiva, devem ser efectuados por
forma a que a informação neles contida seja coerente com a informação relevante
apresentada nos termos da Directiva 2000/60/CE. Devem ser coordenados com
as análises previstas no n.o 2 do artigo 5.o da Directiva 2000/60/CE, e podem ser
integrados nestas últimas.
2. A elaboração dos primeiros planos de gestão dos riscos
de inundações e os seus subsequentes reexames, previstos nos artigos 7.o e
14.o da presente directiva, devem ser efectuados em coordenação com as
avaliações dos planos de gestão das bacias hidrográficas previstos no n.o 7 do
artigo 13.o da Directiva 2000/60/CE, podendo ser integrados nessas avaliações.
3. A participação activa de todas as partes interessadas
prevista no artigo 10.o da presente directiva deve ser coordenada, se adequado,
com a participação activa das partes interessadas prevista no artigo 14.o da
Directiva 2000/60/CE.
172
Artigo 10.o
1. De acordo com a legislação comunitária aplicável, os
Estados-Membros devem pôr à disposição do público a avaliação preliminar dos
riscos de inundações, as cartas de zonas inundáveis, as cartas de riscos de
inundações e os planos de gestão dos riscos de inundações.
2. Os Estados-Membros devem encorajar a participação
activa dos interessados na elaboração, no reexame e na actualização dos planos
de gestão dos riscos de inundações previstos no capítulo IV.
CAPÍTULO VI
MEDIDAS DE EXECUÇÃO E ALTERAÇÕES
Artigo 11.o
1. A Comissão pode aprovar, pelo procedimento de
regulamentação a que se refere o n.o 2 do artigo 12.o, formatos técnicos para o
processamento e a transmissão de dados à Comissão, incluindo dados
estatísticos e cartográficos. Os formatos técnicos devem ser aprovados até dois
anos antes das datas indicadas respectivamente no n.o 4 do artigo 4.o, no n.o 8
do artigo 6.o e no n.o 5 do artigo 7.o, e ter em conta as normas e os formatos
existentes elaborados ao abrigo de actos comunitários aplicáveis.
2. Tendo em conta os prazos previstos para o reexame e a
actualização, a Comissão pode adaptar o anexo ao progresso científico e técnico.
Essas medidas, que têm por objecto alterar elementos não
essenciais da presente directiva, são aprovadas pelo procedimento de
regulamentação com controlo a que se refere o n.o 3 do artigo 12.o
Artigo 12.o
1. A Comissão é assistida pelo comité instituído ao abrigo do
artigo 21.o da Directiva 2000/60/CE.
2. Sempre que se faça referência ao presente número, são
aplicáveis os artigos 5.o e 7.o da Decisão 1999/468/CE, tendo-se em conta o
disposto no artigo 8.o
O prazo previsto no n.o 6 do artigo 5.o da Decisão
1999/468/CE é de três meses.
173
3. Sempre que se faça referência ao presente número, são
aplicáveis os n.os 1 a 4 do artigo 5.o-A e o artigo 7.o da Decisão 1999/468/CE,
tendo-se em conta o disposto no artigo 8.o
CAPÍTULO VII
MEDIDAS TRANSITÓRIAS
Artigo 13.o
1. Os Estados-Membros podem decidir não efectuar a
avaliação preliminar dos riscos de inundações mencionada no artigo 4.o para as
bacias hidrográficas, as sub-bacias hidrográficas ou as zonas costeiras em
relação às quais:
a) Tenham já efectuado uma avaliação dos riscos que lhes
permita concluir, antes de 22 de Dezembro de 2010, que existe um risco potencial
significativo de inundações, ou que se pode considerar provável a sua
concretização, e que, por conseguinte, se justifica a inclusão dessas zonas entre
as zonas mencionadas no n.o 1 do artigo 5.o; ou
b) Tenham decidido, antes de 22 de Dezembro de 2010,
elaborar cartas de zonas inundáveis e cartas de riscos de inundações e
estabelecer planos de gestão dos riscos de inundações de acordo com as
disposições relevantes da presente directiva.
2. Os Estados-Membros podem decidir utilizar as cartas de
zonas inundáveis e as cartas de riscos de inundações finalizadas antes de 22 de
Dezembro de 2010, se essas cartas fornecerem um nível de informações
equivalente aos requisitos do artigo 6.o
3. Os Estados-Membros podem decidir utilizar os planos de
gestão dos riscos de inundações finalizados antes de 22 de Dezembro de 2010,
desde que o conteúdo desses planos seja equivalente aos requisitos
estabelecidos no artigo 7.o
4. Os n.os 1, 2 e 3 são aplicáveis sem prejuízo do artigo 14.o
CAPÍTULO VIII
REEXAMES, RELATÓRIOS E DISPOSIÇÕES FINAIS
Artigo 14.o
1. A avaliação preliminar dos riscos de inundações, ou as
avaliações e decisões referidas no n.o 1 do artigo 13.o, são reexaminadas, e se
174
necessário actualizadas, até 22 de Dezembro de 2018, e, seguidamente, de seis
em seis anos.
2. As cartas de zonas inundáveis e as cartas de riscos de
inundações são reexaminadas e, se necessário, actualizadas, até 22 de
Dezembro de 2019, e, seguidamente, de seis em seis anos.
3. O plano ou planos de gestão dos riscos de inundações
são reexaminados e, se necessário, actualizados, incluindo os elementos
indicados na parte B do anexo, até 22 de Dezembro de 2021, e, seguidamente,
de seis em seis anos.
4. O impacto provável das alterações climáticas na
ocorrência de inundações deve ser tido em consideração nos reexames referidos
nos n.os 1 e 3.
Artigo 15.o
1. Os Estados-Membros põem à disposição da Comissão a
avaliação preliminar os riscos de inundações, as cartas de zonas inundáveis, as
cartas de riscos de inundações e os planos de gestão dos riscos de inundações
referidos nos artigos 4.o, 6.o e 7.o, assim como os respectivos reexames e, se for
esse o caso, as respectivas actualizações, no prazo de três meses a contar das
datas indicadas respectivamente no n.o 4 do artigo 4.o, no n.o 8 do artigo 6.o, no
n.o 5 do artigo 7.o e no artigo 14.o
2. Os Estados-Membros informam a Comissão das decisões
tomadas nos termos dos n.os 1, 2 e 3 do artigo 13.o e disponibilizam as
informações relevantes nelas contidas até às datas indicadas, respectivamente,
no n.o 4 do artigo 4.o, no n.o 8 do artigo 6.o e no n.o 5 do artigo 7.o
Artigo 16.o
A Comissão transmite ao Parlamento Europeu e ao
Conselho um relatório sobre a aplicação da presente directiva até 22 de
Dezembro de 2018 e, seguidamente, de seis em seis anos. Na elaboração desse
relatório, deve ser tido em conta o impacto das alterações climáticas.
Artigo 17.o
1. Os Estados-Membros devem pôr em vigor as disposições
legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento
175
à presente directiva antes de 26 de Novembro de 2009 e informar imediatamente
a Comissão desse facto.
Quando os Estados-Membros aprovarem tais disposições,
estas devem incluir uma referência à presente directiva ou ser acompanhadas
dessa referência aquando da sua publicação oficial. As modalidades dessa
referência são aprovadas pelos Estados-Membros.
2. Os Estados-Membros devem comunicar à Comissão o
texto das principais disposições de direito interno que aprovarem nas matérias
reguladas pela presente directiva.
Artigo 18.o
A presente directiva entra em vigor no vigésimo dia seguinte
ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia.
Artigo 19.o
Os Estados-Membros são os destinatários da presente
directiva.
Feito em Estrasburgo, em 23 de Outubro de 2007.
Pelo Parlamento Europeu