Consulta Pública sobre o novo regime
jurídico das plataformas eletrónicas de
contratação pública
PARECER DA ESOP
Janeiro de 2015
Consulta Pública sobre o novo regime jurídico das plataformas eletrónicas de
contratação pública
Índice
1 Enquadramento............................................................................................................................. 3
2 O novo regime jurídico.................................................................................................................. 4
3 Contributos para o novo regime das plataformas de contratação pública.....................................5
3.1 Linha de apoio aos utilizadores............................................................................................................. 5
3.2 Processo de reclamação....................................................................................................................... 5
3.3 Processos e requisitos técnicos............................................................................................................. 5
3.4 Requisitos técnicos e segurança........................................................................................................... 6
3.5 Outras propostas de alteração ao diploma............................................................................................ 6
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1 Enquadramento
Desde 2009 que a ESOP – Associação de Empresas Open Source Portuguesas se tem
pronunciado publicamente e junto de diversas entidades públicas sobre o modelo de contratação
pública electrónica adoptado em Portugal.
O actual modelo de contratação pública, através de plataformas electrónicas privadas, revela
algumas fragilidades, não tendo, em nosso entender, contribuído para um verdadeiro processo de
desformalização e desburocratizarão da contratação, que se traduza, verdadeiramente, em
ganhos de eficiência para as entidades públicas e privadas.
Esta situação resulta de múltiplos factores, dos quais destacamos os seguintes:
• Actualmente as entidades fornecedoras de produtos e serviços ao Estado são obrigadas a
utilizar a plataforma electrónica que cada entidade contratante escolheu para os seus
procedimentos. Por esta razão, não há incentivo à melhoria do serviço, uma vez que os
fornecedores são obrigado a lidar com as diversas plataformas existentes, em função das
escolhas das entidades contratantes;
• As plataformas actualmente a operar em Portugal são complexas, muitas têm graves problemas
de funcionamento, os respectivos interfaces são muitos distintos e a interoperabilidade não está
garantida;
• Este modelo obriga as entidades a gerar múltiplos acessos e gerir os problemas técnicos e de
interoperabilidade de plataformas distintas, o que é insustentável para as PME; esta situação
privilegia as empresas de maior dimensão, que têm capacidade de manter equipas aptas a gerir
a complexidade artificial que decorre da presente situação;
• A burocracia não diminuiu; a burocracia tornou-se digital e complexa tendo para todos os efeitos o
entrave à participação aumentado, por comparação com o procedimento de submissão não digital;
• O Estado não audita com regularidade as plataformas no que respeita à qualidade de serviço e
interoperabilidade; esta ausência de fiscalização, aliado ao facto de serem inexistentes os
mecanismos de verdadeira concorrência, traduz-se numa baixa qualidade de serviço prestado
pelas diversas plataformas.
Esta posição da ESOP foi amplamente difundida, nomeadamente em 2011, a propósito do GPTIC:
http://www.esop.pt/mediaRep/esop/files/imagens/documentos/GPTIC-recomendacoes.pdf
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2 O novo regime jurídico
O novo regime jurídico das plataformas electrónicas de contratação, agora proposto, acolhe
algumas das soluções propostas pela ESOP, essenciais para assegurar melhores práticas na
contratação pública electrónica, beneficiando o Estado e as entidades públicas, mas também
todos os operadores económicos fornecedores de produtos e serviços.
Relativamente ao regime que agora é proposto e em síntese, importa realçar os seguintes pontos:
–
A Proposta de Lei contempla uma solução que entendemos ser essencial para uma
operação eficiente do mercado da contratação electrónica: a liberdade de escolha da
plataforma de contratação por parte das entidades fornecedoras de produtos e serviços,
independentemente
da
plataforma
escolhida
pelas
entidades
contratantes.
Esta
possibilidade de escolha permite que as plataformas com melhor funcionamento, melhor
apoio técnico e que se revelem economicamente mais vantajosas para os fornecedores,
sejam alvo da preferência destes, ao contrário do que se passa actualmente;
–
A Proposta de Lei adopta as normas abertas previstas no RNID - Regulamento Nacional
de Interoperabilidade Digital - e determina explicitamente a operabilidade da plataforma
electrónica em múltiplos sistemas operativos e múltiplos navegadores, impedindo assim
situações de discriminação e/ou despesa injustificada por parte dos agentes económicos,
potencialmente reflectida no preço dos produtos ou serviços a comercializar;
–
A Proposta de Lei nomeia o IMPIC, I.P. entidade fiscalizadora da actividade das
plataformas electrónicas e prevê sanções para os casos de incumprimento, garantindo
maior controlo sobre o cumprimento da lei e sobre a prestação de serviços de qualidade
por parte dos operadores das plataformas electrónicas;
A ESOP considera muito positiva esta Proposta de Lei, reconhecendo que a mesma responde aos
principais problemas identificados ao longo dos últimos anos pela ESOP.
Contudo, os mecanismos adoptados e a redacção proposta são susceptíveis de melhorias que de
seguida se descrevem.
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3 Contributos para o novo regime das plataformas de
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3.1
Linha de apoio aos utilizadores
Tal como acontece actualmente, prevê-se no novo diploma a existência de uma linha de apoio aos
utilizadores das plataformas electrónicas. Contudo, a prática demonstra que a resolução de
problemas técnicos através do contacto telefónico é por vezes difícil, não sendo possível a partilha
de informação em texto/imagem/vídeo, de forma a assegurar um melhor diagnóstico e uma melhor
comunicação de instruções para a resolução de problemas. Assim, sugere-se que, como
complemento do serviço telefónico, seja obrigatória a disponibilização de um serviço web de
suporte (trouble ticket system). Este sistema tem ainda a vantagem de garantir a rastreabilidade
de todas as situações reportadas, podendo facilitar o diagnóstico e os processos de auditoria.
Para este sistema devem ser definidos níveis de serviço mínimos.
3.2
Processo de reclamação
O funcionamento inadequado ou deficiente das plataformas electrónicas de contratação pode
traduzir-se em graves prejuízos para os agentes económicos e para as entidades públicas. Como
tal, importa garantir que a informação sobre o funcionamento das plataformas possa fluir mais
facilmente, facilitando o trabalho às entidades responsáveis pela sua monitorização e auditoria.
Assim, sugere-se a criação de um mecanismo electrónico de reclamação, através de formulário
electrónico ou outro, para que os agentes económicos possam, de forma eficiente, comunicar ao
IMPIC, IP e ao GNS, situações anómalas que possam ocorrer e que possam constituir infracções
nos termos previstos no diploma.
3.3
Processos e requisitos técnicos
Na proposta de lei o legislador descreve e regula de forma minuciosa alguns dos procedimentos
funcionais e técnicos, que constituem os requisitos das plataformas electrónicas. Importa definir
um enquadramento que garanta, de forma efectiva, um acesso universal às plataformas, a
concorrência entre operadores e a qualidade do serviço e a segurança dos dados. Mas o
enquadramento legal deve cingir-se ao essencial, sempre que possível, eliminando exigências e
regulamentação de tarefas e processos que não constituem uma vantagem evidente. Aliás, esta
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excessiva regulação tem alguns efeitos colaterais que de seguida se enumeram:
- Contribuir para a proliferação de tarefas e processos burocráticos, sem qualquer
acréscimo de eficiência e segurança para o processo;
- Criar barreiras à entrada de novos concorrentes no mercado das plataformas, dado o
excessivo custo de investimento que estas implicam;
- Constituir um entrave à inovação e ao contributo dos operadores das plataformas para a
simplificação de processos. Nem sempre o legislador vislumbra as melhores soluções técnicas e
processuais, devendo estas ser objecto de revisão e optimização pelos operadores.
3.4
Requisitos técnicos e segurança
Os requisitos técnicos e de segurança das plataformas electrónicas são, pela sua natureza,
realidade mutável, que padece de revisão constante, de forma a garantir a sua adequabilidade e
actualidade. A descrição exaustiva dos requisitos e dos processos técnicos e de segurança deve,
por isso, ser objecto de regulamento, tornando a sua alteração mais eficiente e evitando-se que as
vicissitudes da lei e do processo legislativo contribuam para a sua desadequação.
3.5
Outras propostas de alteração ao diploma
Artigo 9.º, nº 2
A redacção actual permite que bastem duas pessoas para as funções descritas em a), b) e d)
incluindo as combinações a),b) e b),d) com a mesma pessoa.
Artigo 11.º, nº2, alínea b)
Sugere-se que seja verificada a conformidade dos protocolos e formatos da plataforma com o
RNID e com as normas abertas.
Artigo 12º, nº 2
Sugere-se concretização do requisito "amostra aleatória, considerada suficiente para elaboração
de um relatório rigoroso e com margem de erro mínima", num critério estatístico objectivo, que as
plataformas tenham possibilidade de cumprir.
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Artigo 22º, nº 2
Sugere-se adicionar "e os requisitos técnicos para utilização da plataforma" por forma a que seja
claro para os utilizadores que condições técnicas devem assegurar, reduzindo assim a carga nos
serviços de apoio técnico.
Artigo 47º, nº 5
Sugere-se que o bloqueio do utilizador seja apenas temporário e que este seja desbloqueado
automaticamente após um período de tempo determinado. Isto é suficiente para impedir tentativas
de acesso através de "brute force attacks" e ao mesmo tempo reduz a logística de helpdesk. Caso
contrário, será necessário definir custos máximos ou gratuitidade para o desbloqueio e prazo
máximo em que este deverá ocorrer.
Artigo 53º, nº9
Este artigo não parece consistente com os anteriores. Se a encriptação é feita pela plataforma
(que gera e mantém os pares de chaves) então não devem ser os utilizadores e usar uma
aplicação para fazer a encriptação. Por outro lado, se os utilizadores cifrassem os documentos
com certificados próprios então a plataforma não os conseguiria disponibilizar ao júri.
Artigo 68º, nº 3
Sugere-se que seja revisto.
A plataforma electrónica deve integrar a funcionalidade de cifra e assinatura dos documentos por
forma a permitir que, no acto de submissão, estes sejam automaticamente cifrados com a chave
pública correspondente ao procedimento após serem assinados com a assinatura qualificada
adquirida pela concorrente. A função de assinatura deve ser opcional, já que o concorrente poderá
optar por efectuar a assinatura no próprio computador usando, por exemplo, o middleware do
Cartão do Cidadão.
Artigo 68º, nº4
A nova redacção torna desnecessário este número.
Artigo 84º alínea j)
O tipo de infracção correspondente à discriminação de operadores económicos deve ser
considerado grave.
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