DEBATER A EUROPA
Periódico do CIEDA e do CEIS20, em parceria com GPE e a RCE.
N.7 Julho/Dezembro 2012 – Semestral
ISSN 1647-6336
Disponível em: http://www.europe-direct-aveiro.aeva.eu/debatereuropa/
A Cidadania da UE e a importância de ser
europeu
Dulce Lopes
Assistente da FDUC
Investigadora do CEIS20-UC
E-mail: [email protected]
Resumo
A cidadania da União, instituída com Maastricht, imprimiu uma dinâmica renovada às
relações entre a União Europeia, os Estados-membros e aqueles que eram já nacionais
destes. À nacionalidade estadual acresceu um novo (ou renovado) leque de direitos
que integram um estatuto jus-fundamental original e dinâmico, do qual têm sido
extraídas consequências relevantes, seja do ponto de vista legislativo, seja do ponto de
vista jurisdicional. Não obstante a importância diária dos direitos de cidadania
(pensamos, dominantemente, no direito de circular e permanecer livremente no
território dos Estados-Membros), não tem deles fluído, na nossa opinião, um “sentir e
pensar” suficientemente europeu. O grande problema que hoje se coloca continua a
ser o problema de sempre da União: a falta da adesão e compromisso que esta merece
dos seus destinatários individuais, faltas estas que nem o estatuto da cidadania da
União logrou, até ao momento, superar. Se com o Tratado de Lisboa se consegue
reverter esta constante – por via do reforço da legitimidade democrática que dele
dimana – é a questão principal a que tentaremos fornecer algumas pistas de solução.
Palavras-chave: cidadania; democracia; legitimidade; liberdade; demos europeu
Abstract
Citizenship of the European Union, established in Maastricht, has boosted renewed
relations between the European Union, the United States and those who were already
their nationals. The national state compounded by a new (or renewed) range of rights
in a statute entitled-key original and dynamic, from which have been extracted
54
relevant consequences, both from the legislative and jurisdictional points of view.
Despite the daily importance of citizenship rights (we think, predominantly, in the
right to move and live freely within the territory of the Member States), it has not
from flowed them, in our opinion, a "think and feel" sufficiently European. The major
problem that arises today is still the same problem of the European Union: the lack of
membership and commitment it deserves from its individual recipients, which not
even the status of Union citizenship, has successfully, so far, overcome. If with the
Lisbon Treaty we are able to reverse this – by strengthening the democratic
legitimacy that is emanated from the same – it is the main question to which we will
try to provide some clues.
Keywords: citizenship; democracy; legitimacy; freedom; European demos
A importância da Cidadania da União e a definição dos seus contornos é um
tema que nos tem vindo a ocupar ao longo dos anos – no curso de doutoramento, nas
aulas de Direito da União Europeia e em intervenções várias, designadamente a
proferida no IV Seminário de Verão Debater a Europa: Europa da Paz e da
Cidadania, Séc. XVIII-XXI - ainda que nunca nos tenhamos detido sobre ele por
escrito.
É chegada a hora de começar a preencher esta lacuna, ainda que não nos
distanciando da análise essencialmente pedagógica que sempre acompanhou as nossas
reflexões e que esteve na base da nossa intervenção no IV Seminário de Verão
Debater a Europa sobre a importância de ser cidadão da União.
1. A Cidadania da União no âmbito da configuração jurídico-política da União
Europeia
A União Europeia é uma criação moderna  ainda que com muitas e fortes
raízes históricas , sendo o resultado de um ato de vontade dos Estados. Ou seja,
independentemente da sua caracterização atual  organização internacional de
integração, associação de Estados, entidade sui generis resultante de uma combinação
original de elementos internacionais e estatais ou mesmo uma Federação de
Estados 1 , a verdade é que esta sua origem não pode deixar dúvidas sobre a
1
Se é que há uma caracterização unívoca para a União Europeia ou se não será sempre um objeto político não
identificado,na expressão de Jacques Delors.
55
possibilidade de, assim o querendo, os Estados membros fazerem cessar a sua
existência2.
Não é esta, porém  a da possibilidade de extinção da União Europeia  a
perspectiva dos Tratados. Nestes é visível, pelo contrário, o carácter duradouro e
estável (ainda que não necessariamente permanente) da União, por esta tender para a
satisfação de necessidades e aspirações, também elas perenes dos Estados e, por
último, dos cidadãos europeus. Assim se distingue a União Europeia (e, já antes, a
Comunidade Europeia) da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, cujas áreas de
intervenção a União veio absorver, pora esta organização ter sido fixado um prazo de
caducidade de 50 anos, precisamente em virtude do seu escopo sectorial e,
desejavelmente, transitório: o de organização comum de sectores que, à altura da sua
criação, eram essenciais ao esforço de guerra.
Naturalmente que esta vocação duradoura da União não é desprovida de
consequências, ainda para mais se a esta amplitude temporal se ajuntar a crescente
abrangência material da União Europeia (o aumento ou consolidação das suas
competências) e um âmbito territorial cada vez mais extenso.
Uma delas traduziu-se na necessidade de introduzir sucessivos momentos de
flexibilização ou diferenciação no direito da União Europeia (pense-se, apenas ao
nível do direito primário, no Euro, na zona Schengen, na carta dos direitos
fundamentais, no espaço de liberdade, segurança e justiça), o que conduziu à
introdução do conceito, vastas vezes usado de forma pejorativa, de Europa “a la
carte” ou do conceito, de pendor mais positivo, de geometria variável da União. A
introdução daqueles momentos não tem tido, segundo a doutrina, um papel
descaracterizador da União, antes funcionando como um respiradouro (ou tubo de
ensaio) para a mesma, permitindo o aprofundamento e desenvolvimento do seu direito
em situações improváveis. Esta é ainda a intenção que se encontra por detrás ainda
das cooperações reforçadas (artigo 20.º do TUE e artigos 326.º e ss. do TFUE), e da
2
Não se deve confundir esta possibilidade com a suscetibilidade de saída de um Estado-membro da União, hoje
prevista e regulada no artigo 50.º do Tratado da União Europeia (doravante TUE), ainda que ambas demonstrem a
possibilidade  remota, é certo, mas ainda assim inquestionável  de profunda modificação dos pressupostos que
têm orientado a integração europeia. Cfr., por todos, Maria Luísa Duarte, “A Constituição Europeia e os Direitos
de Soberania dos Estados-Membros – Elementos de um Aparente Paradoxo”, O Direito, 137, 2005, p. 837 e ss.;
Afonso Patrão, “O direito de abandonar a União Europeia à luz do Tratado de Lisboa: a extinção do direito de
livremente abandonar a União?”, Estudos em Homenagem ao Doutor Figueiredo Dias, Vol. IV, StudiaIuridica,
2010, pp. 755-793; e Jorge Miranda, “A integração europeia e a Constituição portuguesa”, disponível em
http://www.icjp.pt/sites/default/files/media/821-1350.pdf
56
cooperação permanente estruturada no âmbito da Política Comum de Segurança e
Defesa (artigo 42.º, n.º 6 e 46.º do TUE)3.
Outra das consequências – talvez a mais relevante da ampliação e
complexificação da atuação da União Europeia – é a da constante necessidade de
reforço da sua base de legitimidade4.O difusomix de legitimidades em que assenta a
União (no qual a legitimidade democrática representa apenas uma parcela de um todo
mais complexo) e a limitação da soberania dos Estados, sem que esta limitação seja
devidamente compensada por uma estrutura de poder que obedeça aos mesmos
parâmetros de legitimidade a estes aplicáveis, tem, de facto, sido um dos argumentos
contra os avanços da União e a favor de uma retração da intervenção desta.
A resposta possível a estas críticas tem sido dada tanto por via legislativa (pelo
reforço do vector da legitimidade democrática nos Tratados e pelo controlo do
princípio da subsidiariedade) como por via política (pelo aumento visibilidade,
transparência e legibilidade das políticas públicas), mas, ainda assim, não há meio de
superar, de forma satisfatória, o deficit de legitimidade e de democraticidade que
atinge, ao que parece, de forma irremediável, a União Europeia.
Debata-se ou defenda-se a legitimidade da União Europeia, não se pode negar
a força jurídica dos valores e princípios que foi acolhendo, desenvolvendo ou criando
e em que ora assenta, nem as consequências positivas que dela decorrem para os
Estados-membros e diretamente também para os seus cidadãos, seja:
- ao nível da pacificação das relações entre Estados-membros (e entre estes e
países terceiros);
- ao nível da promoção da força económica e política dos Estados-membros já
que estes, como bloco regional, se apresentam hoje como um player indispensável no
panorama mundial;
- ao nível da criação e consolidação de direitos e de posições jurídicas dos
particulares no interior da União, seja ao nível da facilitação da sua mobilidade
(eliminação de barreiras, reconhecimento de estatutos adquiridos em outros Estados3
Cfr., por todos, G. ,De Búrca, “Differentiationwithinthe Core: the Case oftheCommonMarket”,inDe Búrca G. e
Scott, J. (ed), ConstitutionalChangeinthe EU: FromUniformity to Flexibility, HartPublishing, Oxford, 2000, pp.
134-72; Jacques Ziller, “Fexibility in the Geographical Scope of EU Law”,in De Búrca e Scott (ed.) ,
ConstitutionalChange…, cit., pp. 113-32; Claus-Dieter Ehlerman, “Increased Differentiationor Stronger
Uniformity?”, European University Institute, Florença, 1995, disponível em www.eui.eu/RSCAS/WPTexts/95_21.pdf.; e Frank Schimmelfennig, Dirk Leuffen e BertholdRittberger, “Ever Looser Union ? Towards a
theory of differentiate integration in the EU”, EUSA Conference, Boston, 2011, disponível em:
http://euce.org/eusa/2011/papers/9g_schimmelfennig.pdf.
4
Para uma súmula desta problemática, cfr. Dulce Lopes, "Legitimidade na União Europeia", Revista Debater a
Europa, N.º 4, 2010, pp. 21 - 46.
57
membros), seja ao nível da afirmação e extensão dos seus direitos económicos, sociais
e políticos. E já ninguém se imagina sem os cómodos que o Direito da União
Europeia proporciona...
Colocar em causa a existência da União Europeia de acordo com o que ela tem
de mais essencial e inegociável – a igual dignidade dos seus cidadãos e dos Estados
que a integram -, implicará lançar por terra grande parte do adquirido comunitário,
bulindo decisivamente com o estatuto daqueles.
Num momento em que as perspectivas de desenvolvimento económico não
são tão animadoras como dantes e, também por isso, as usuais forças motrizes da
União Europeia e os estados - estão renitentes em proceder a quaisquer concessões em
prol da evolução da União, seria tempo de os cidadãos - simultaneamente atores e
destinatários do direito da União - darem o seu contributo ativo à conservação do
património jurídico-político comum que a União Europeia acolhe, potencia e
desenvolve.
No entanto, também aqui o tradicional alheamento destes relativamente ao
papel da União Europeia e ao muito que lhe devem tem vindo a impedir que cumpram
uma função impulsionadora daquela, na renitência dos Estados em a continuar a
assumir. Pensamos, por isso, que um dos grandes problemas de hoje da União
consiste na falta da adesão, compromisso e empenho que esta merece dos seus
destinatários individuais5, falhas estas o estatuto da cidadania da União, devidamente
compreendido, poderá auxiliar a superar.
5
Ilustrando esta carência em forma de quadro, que importámos, cfr. Paulo Vila Maior, A cidadania da União,
“Algo Mais do que Retórica”, Edições Universidade Fernando Pessoa, 2009, p. 100 disponível em
http://bdigital.ufp.pt/handle/10284/1838.
58
2. Aquisição da Cidadania da União
Se nos referimos à cidadania da União como um elemento essencial da atual
configuração jurídico-política da União Europeia, é imperioso aferirmos quais os seus
contornos, pois só assim podemos tanto apontar as suas insuficiências quanto anotar
as suas virtualidades.
É consabido que a cidadania da União foi introduzida pelo Tratado de
Maastricht, tendo surgido tanto como consequência do processo de integração política
europeia já encetado (e que teve no Tratado de Maastricht, até ao momento, o seu
apogeu), quanto como motor para o seu desenvolvimento.
Estando os Estados membros “resolvidos a instituir uma cidadania comum
aos nacionais dos seus países”que permitisse estabelecer um vínculo de agregação e
de proximidade com a União Europeia e complementar outros desenvolvimentos da
União como o espaço Schengen e, mais tarde, o espaço de liberdade, segurança e
justiça, a questão que logicamente se colocava era a de saber como definir o círculo
dos cidadãos da União.
A este propósito, a opção recaiu sobre a criação de um estatuto que, ainda que
dotado de um conteúdo inovador, se sustentaria na definição que cada Estado membro
havia feito do círculo dos seus nacionais. Passaria a ser, por isso, cidadão da União
quem tivesse adquirido a nacionalidade de um dos Estados membros (cfr. atual artigo
9.º do TUE).
Questiona-se ainda hoje se terá sido esta a melhor opção (ou se não de deveria
ter, ao invés, individualizado um critério específico que ligasse diretamente o
indivíduo à união europeia6) ou se foi apenas a opção viável, por com ela não se
introduzir um elemento de afronta à soberania estadual, por continuarem os Estados a
deter  ainda que de forma combinada  a possibilidade de definir quem pode
usufruir do estatuto de cidadão da União.
Cada Estado continuará, assim, a definir os critérios de quem é ou pode ser
considerado seu nacional, ou seja quem tem com ele um vínculo considerado
6
ZsófiaAsztalos,”Union Citizenship Based on Residence – writing the future or a nightmare”, European
Integration Studies, Vol. 6, n.º 1, 2008, pp. 109-121, indica três possibilidades de resolução dos problemas trazidos
pelas diferenças de critérios de reconhecimento e atribuição da nacionalidade ao nível dos Estados-membros: o da
unificação das leis da nacionalidade entre aqueles Estados, a aproximação das leis de nacionalidade destes ou a
criação de um status autónomo de cidadão da União, com a prevalência do critério da residência legal por um
tempo determinado no “território” da Comunidade.
Cfr., entre outros, Rainer Bauböck, “Multilevel citizenship and territorial borders in the EU polity”, IWE Working
Paper Series, n.º 37, Janeiro 2003, disponívelemhttp://www.eif.oeaw.ac.at/downloads/workingpapers/IWEPapers/WP37.pdf.
59
suficientemente genuíno e efetivo7 para ser chamado a participar ativamente na vida
política e a beneficiar plenamente dos seus cómodos. Os beneficiários do estatuto de
nacional de um Estado membro  considerado geralmente como o “direito a ter
direitos”  passarão, assim, a cumular com aquele o estatuto de cidadãos da União,
que, como veremos, lhes dará acesso a um mais amplo leque de direitos reconhecidos
no âmbito da União Europeia (sempre que os interessados, naturalmente, pretendam
beneficiar dos mesmos, colocando-se ao abrigo do âmbito de aplicação do direito
comunitário)8.
Assim, se os conceitos de nacionalidade e cidadania eram tradicionalmente
vistos como as duas faces de uma mesma moeda  a nacionalidade como o vínculo
legal e a cidadania como um conjunto de direitos a que a nacionalidade dá acesso9,
a introdução de um múltiplo da cidadania veio complexificar aquela relação,
destacando a cidadania como o elemento mais virtuoso dos dois. De facto, a cidadania
da União, não sendo substitutiva da cidadania nacional, adere a esta, ampliando o
leque de direitos de que gozam os nacionais dos Estados membros.
Mas não se pense que as legislações de nacionalidade de cada Estado
permaneceram imutáveis com o processo de construção europeia. Um dos fatores que
mais tem influenciado o desenvolvimento dos vários direitos da nacionalidade tem
sido, precisamente, a cidadania da União e as exigências de integração que a mesma
incorpora10.
Esta influência da cidadania da União na definição dos vínculos de
nacionalidade pelos Estados membros tem-se manifestado a vários passos.
Por um lado, na concretização das regras nacionais de resolução de conflitos
positivos de nacionalidades (isto é, na definição das regras aplicáveis a
7
Vínculo este pode ser, entre outros menos relevantes, o lugar de nascimento, a descendência ou a residência a um
determinado Estado. Cfr. o caso Nottebohm, para uma definição de nacionalidade internacionalmente aceite
[Decisão Liechtenstein v Guatamala do Tribunal Internacional de Justiça, de 6 April 1955, p. 23]. Entre nós, cfr.
Paula Veiga, “Cidadania: cambiante de um conceito e suasincidênciaspolítico-constitucionais”, Boletim da
Faculdade de Direito.Vol. 82, 2006, pp. 391-414.
8
Nos casos em que tal não suceda (sempre que esteja em causa uma situação puramente interna, sem relevo
comunitário), poderá produzir-se um fenómeno de discriminação inversa. Mesmo aqui a cidadania da União tem
vindo a introduzir algumas exigências, como sucedeu no Acórdão do Tribunal de Justiça de 2 de Março de 2010,
JankoRottmann contra FreistaatBayern, proferido no processo C-135/08, em que aquele Tribunal, num caso que
aparentemente não chamaria à colação a aplicação do direito da União, considerou que a retirada da nacionalidade
a um cidadão austríaco, pelas implicações que terá na perda imediata da cidadania da União, tem de sofrer as
limitações próprias daquele direito.
9
Em certa medida a nacionalidade traduziria as condições de acesso a determinados direitos e a cidadania a medida
desses mesmos direitos (e correspondentes deveres).
10
A par desta cite-se, pela sua importância, a Convenção Europeia sobre a Nacionalidade, no âmbito do Conselho
da Europa, que determina a fixação de standards mínimos entre os Estados contratantes, mas que não foi ratificada
por todos os Estados-membros.
60
plurinacionais) devem os Estados pautar-se, designadamente, pelo princípio da não
discriminação e pela promoção das liberdades comunitárias, de modo a evitar a
descaraterização ou perda de efeito útil da cidadania da União11. Por outro lado, na
própria definição das suas regras sobre aquisição de nacionalidade devem os Estados
ponderar as exigências e efeitos da cidadania da União, de modo a evitar que a força
atrativa desta possa potenciar situações em que a aquisição da nacionalidade de um
Estado membro se mostra como apenas um meio para a obtenção de um objetivo (a
aquisição da cidadania da União)12.
3. Conteúdo da Cidadania da União
A cidadania é entendida como o complexo de direitos (e de deveres) que
caracterizam uma pessoa enquanto sujeito de determinada comunidade.
Por isso, apesar de ser comum a identificação três dimensões da cidadania a
política, que inclui o direito de participação no exercício do poder político; a civil,
que engloba direitos inerentes à liberdade pessoal; e a social, que integra um conjunto
de direitos relativos ao bem-estar económico e social13, o conteúdo de tal estatuto
apenas é determinável em face da comunidade em que desponta.
Perceber a extensão (o conteúdo e os limites) da cidadania da União é,
portanto, compreender a União Europeia como entidade que tem a sua origem nos
Estados mas que se espraia para além deles, procurando a adesão dos destinatários
individuais das suas normas.E é também recusar uma assimilação ou equiparação da
cidadania da União às cidadanias nacionais, exercício este que apenas traria sempre
consigo desconsolo ou desapontamento14.
11
Cfr., neste sentido, o paradigmático Acórdão Micheletti, de 17 de Julho de 1992, proferido no processo C369/90.
12
No Acórdão Zhu e Chen de 19 de Outubro de 2004, proferido no processo C-200/02, o Tribunal de Justiça
considerou que o progenitor que tinha à sua guarda um recém-nascido num Estado (a Irlanda) que concedia a
nacionalidade por mero efeito do nascimento no seu território, podia residir com este último no Estado Membro
do mesmo, sob pena de se esvaziar de sentido o direito à circulação e residência previsto nos Tratados. Tal decisão
motivou a alteração da legislação irlandesa, que passou a prever a necessidade de o progenitor residir legalmente
na Irlanda três dos últimos quatro anps anteriores ao nascimento. Cfr. IseultHonohan,“CitizenshipAttributionin a
New CountryofImmigration: Ireland”, disponível em http://www.ucd.ie/norface/papers/maa_honohan.pdf.
Para maiores desenvolvimentos, cfr. Karolina Rostekand Gareth Davies, “The impact of Union citizenshipon
national citizenship policies”, European Integration online Papers (EIoP), Vol. 10, N.° 5; 2006, disponível em
http://eiop.or.at/eiop/texte/2006-005a.htm.
13
Na linha proposta por Thomas Marshall, Class, Citizenship, and Social Development, New York, Doubleday,
1964.
14
Cfr., para uma análise interessante desta questão Pablo Cristóbal Jiménez Lobeira, “EU Citizenship and Political
Identity: The Demos and Telos Problems”, European Law Journal, Vol. 18, N.º 4, 2012, pp. 504–517.
61
A cidadania da União corresponde a um exercício original e que tem evoluído
largamente ao longo dos anos 15 , mais por força judicial, isto é em virtude da vis
criativa das decisões do Tribunal de Justiça16, do que por via legislativa. De facto, até
ao Tratado de Lisboa, o tratamento deferido à cidadania da União não evoluiu de
forma sensível, tendo-se o Tratado de Amesterdão e o de Nice limitado a limar umas
arestas relativas àquele estatuto17.
O Tratado de Lisboa veio alterar o estado de coisas18, essencialmente por ter
erigido a cidadania a pilar da sua estrutura democrática da União Europeia, como o
demonstra a verificação que os cidadãos estão diretamente representados no
Parlamento Europeu (artigo 10.º, n.º 2 do TUE) e a determinação de que estes têm
igualmente um direito de participar na vida democrática da União (artigo 10.º, n.º 3 do
TUE)19. Esta constatação da importância da democracia representativa ao nível da
União e o acentuar da dimensão participativa da cidadania da União permitem, de
facto, colocar o cidadão no seio de todas as políticas comunitárias, mesmo aquelas
que não lhes dizem diretamente respeito20.
Mas mais, o Tratado de Lisboa veio reforçar o conteúdo da cidadania da
União, ao dotá-la de novas valências que, essencialmente, colocam o cidadão na
posição de pretender um certo comportamento das instituições e órgãos comunitários.
É o que sucede com a iniciativa de cidadania, prevista no artigo 11.º, n.º 4 do
TUE, segundo o qual um milhão, pelo menos, de cidadãos da União, nacionais de um
15
Correspondendo, na prática, ao dinamismo que lhe assinalaram os Tratados, logo no momento da sua criação.
Cfr., para uma análise das várias implicações da cidadania da União, os artigos incluídos no número temático do
EuropeanLawJournal, Vol. 13, N.º 5, Setembro de 2007.
16
Para alguns autores, a leitura conjunta de vários acórdãos do Tribunal de Justiça sobre cidadania da Uni, permite
quase
induzir
que
o
Tribunal
agiu
como
um
“single,
unifiedactorpursuinganevolutionalandteleologicallineofreasoning” (Carlos ClosaMontero, “Martínez Sala and
Baumbast: na institutionalist analysis”,in The Pastand Future of EU Law – The Classics of EU Law Revisitedonthe
50thAnniversaryoftheRomeTreaty, Miguel Poiares Maduro e LoïcAzoulai (eds.), HartPublishing, Oxford, 2010, pp.
394-401, em especial p. 394.
17
O Tratado de Amesterdão acentuou o carácter complementar da cidadania da União e integrou o direito à
expressão linguística nas relações com a Comunidade, enquanto o Tratado de Nice mudou a regra de votação no
âmbito do direito de livre circulação e permanência, eliminando a exigência de unanimidade. Por seu turno,
também a Diretiva 2004/38/CE, do Europeu e do Conselho de 29 de Abril de 2004, relativa ao direito de livre
circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos EstadosMembros, veio essencialmente transpor para o plano legislativo exigências decorrentes da jurisprudência
comunitária sobre aquele direito.
18
Cfr., por todos, a análise de Margot Horspool, “The Concept of Citizenship in the European Union”, in The
European Union after Lisbon, H.-J. Blanke e S. Mangiameli (eds.), Berlin Heidelberg Springer-Verlag, 2012, pp.
279-293.
19
De um ponto de vista simbólico anote-se igualmente o facto de se ter deixado de considerar a cidadania da União
como um estatuto complementar ao da nacionalidade dos Estados membros, para lhe passar a ser adicional (o que
demonstra uma sua maior autonomia potencial) e de se ter passado a identificar o Parlamento Europeu como o
órgão representativo dos cidadãos da União e não do povo europeu (cfr. artigo 14.º, n.º 2 do TUE).
20
Cfr. Víctor Cuesta Lopez, “The Lisbon Treaty’s Provisions on Democratic Principles: A Legal Framework for
Participatory Democracy”, European Public Law 16, nº. 1, 2010, pp. 123–138.
62
número significativo de Estados-Membros, pode tomar a iniciativa de convidar a
Comissão Europeia apresentar uma proposta adequada em matérias sobre as quais
considerem necessário um ato jurídico da União. Este instrumento participativo
permite reforçar o diálogo entre cidadãos e a União no momento em que o mesmo é
mais profícuo (no momento da decisão sobre a necessidade de agir num certo
sentido21), mas não desencadeia, por si só, um procedimento legislativo nem vincula a
Comissão a assumir, na proposta que decida apresentar, unanimidade de vistas com a
iniciativa de cidadania apresentada22.
Mas foi também com o Tratado de Lisboa  que trouxe consigo a
vinculatividade da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, doravante
CDFUE (cfr. artigo 6.º, n.º 1, do TUE e Protocolo n.º 7 relativo à aplicação da carta
dos direitos fundamentais à Polónia e ao Reino Unido), que o direito a uma boa
administração (artigo 41.º) e, especificamente, o direito de acesso aos documentos das
instituições, órgãos e organismos da União, passaram a estar incluídos no acervo do
direito primário da União Europeia23.
O primeiro daqueles direitos, de natureza complexa, inclui tanto imperativos
substanciais (a necessidade de assegurar o tratamento equitativo, imparcial e
atempado dos destinatários da ação comunitária) como garantias procedimentais e
processuais inerentes a uma organização pautada pela regra do direito (o direito à
audiência prévia, à informação, à fundamentação e à reparação de danos). O segundo
destaca a existência de elementos instrumentais para um pleno exercício do direito de
participação no âmbito da União, como o acesso à documentação e à informação24. O
amplo reconhecimento destes direitos funciona, assim, como um garante do exercício
da cidadania da União, permitindo não apenas uma mais fácil e esclarecida
21
Os períodos de divulgação dos projetos da Comissão para consulta pública são também importantes instrumentos
participativos, no entanto, como surgem depois do projeto estar delineado podem impedir a plena tomada em
consideração das participações recebidas.
22
Cfr., para maiores desenvolvimentos sobre este direito e seus antecedentes, Maria Luísa Duarte, O direito de
petição: cidadania, participação e decisão, Coimbra: Coimbra Editora, 2008; Roland Bieber e Francesco Maiani,
«Bringing the Union closer to its citizens? “Participatory Democracy” and the potential contributions of the Lisbon
Treaty»,
SchweizerischesJahrbuchfürEuroparecht,
2009/10,
pp.
229-247;
Domenico
Siclari,
«Lademocraziapartecipativanell'ordinamentocomunitario: sviluppiattuali e prospettive», Dirittopubblico, Anno 15,
2, 2009, pp.589-607; e Isabel Freitas Valente, neste mesmo número da revista Debater a Europa.
23
Sobre as possibilidades que a Carta dos Direitos Fundamentais comporta também ao nível do direito de livre
circulação, cfr. Federico Forni, “Free Movement of “Needy” Citizens After the Binding Charter. Solidarity for
All?”,Comparative Perspectives on Law and Justice, N.º 8, 2011, pp. 125-144.
24
Cfr. Ana terra, 2008, As políticas de informação e comunicação da União Europeia. Faculdade de Letras da UC
63
participação nos negócios europeus como um mais fundamentado controlo das
decisões das Instituições e órgãos comunitários25.
Não obstante, apesar de serem considerados expressamente direitos de
cidadania (do que se depreenderia assistirem apenas aos cidadãos da União), o gozo
dos mesmos é alargado a toda e qualquer pessoa ou a qualquer cidadão da União, bem
como qualquer pessoa singular ou colectiva com residência ou sede social num
Estado-Membro. O que se compreende dada a importância daqueles direitos na
estruturação da atividade administrativa da União e o facto de serem vários os
motivos que justificam que uma pessoa, singular ou coletiva, cidadã da União ou não,
entre em contacto com a Administração comunitária, sendo legítimo que dela exija,
em qualquer caso, uma atuação conforme ao direito e às exigências de governance26.
Não são só estes, porém, os direitos que incorporam uma noção alargada de
cidadania27. Também o tradicional direito de queixa ao provedor de justiça europeu,
respeitante a casos de má administração na atuação das instituições, órgãos ou
organismos da União [artigo 24.º do Tratado sobre o Funcionamento da União
Europeia (doravante TFUE) em ligação com o artigo 228.ºdo TFUE e artigo43.º da
CDFUE] como ainda o direito de petição ao Parlamento Europeu(artigo 24.º em
ligação como artigo 227.º, ambos do TFUE e artigo 44.º do CDFUE)são reconhecidos
tanto a qualquer cidadão da União, como a qualquer pessoa singular ou colectiva com
residência ou sede social num Estado-Membro, posto que para o efeito se exprimam
numa das línguas oficiais da União Europeia28.
O mesmo não se diga daqueles direitos que continuam a constituir o cerne da
cidadania da União: o direito de circulação e de permanência (artigo 21.º do TFUE)29
25
A política de informação da União, que se funda nos vetores da abertura, acessibilidade e transparência, motiva
igualmente mais ponderada e, em princípio, melhor tomada de decisão por parte das Instituições e órgãos da
União.
26
Sobre estas cfr. Alexandra Aragão, A Governância na Constituição Europeia: Uma Oportunidade Perdida?”,in
Colóquio Ibérico: ConstituiçãoEuropeia – Homenagem a Francisco Lucas Pires, Studia Iuridica 84, Coimbra
Editora, 2005, pp. 105-166.
27
Não é de estranhar esta noção alargada de cidadania, quando se atenta nos múltiplos da mesma. Cada vez mais, o
estatuto de cada pessoa é determinado por uma combinação de estatutos parcelares que parecem formar
construções de cidadanias(cidadanias locais, nacionais, europeia, internacional). No entanto, a noção de cidadania
da União tem limites, quando compreendida com as novas figuras globalizadas de cidadania. Segundo,
RandallHansen, “Thepovertyofpostnationalism: citizenship, immigration, andthenewEurope”, Theoryandsociety,
N.º 38, 2009, pp.1-24, apesar de a cidadania da União ser concebida como uma cidadania pós nacional, pouco tem
a ver com o fenómeno da imigração e da necessidade de integração da diferença, pelo contrário, neste aspeto
pouco inova relativamente aos Estados, cuja autoridade acaba por reforçar.
28
De notar que cada vez mais, em face das exigências de abertura e transparência da atuação da União, o direito de
petição e de acesso vale em relação às várias instituições e órgãos da União (cfr., neste sentido, o artigo 24.º,
último parágrafo do TFUE)
29
É certo que, nos termos do artigo 45.º, n.º 2 da CDFUE, “pode ser concedida liberdade de circulação e de
permanência, de acordo com os Tratados, aos nacionais de países terceiros que residam legalmente no território
64
e os direitos de eleger e ser eleito nas eleições locais do Estado de residência e nas
eleições para o Parlamento Europeu nesse mesmo Estado, sem qualquer
discriminação em razão da nacionalidade (artigo 22.º do TFUE). O mesmo sucedendo
com o direito a representação diplomática e consular (artigo 23.º do TFUE).
Estes direitos permanecem reservados aos cidadãos da União, nos termos e
com os limites definidos pelos Tratados e pelas medidas adoptadas para a sua
aplicação, sejam elas disposições comunitárias, sejam elas normas estaduais que
visam garantir a plena eficácia do direito da União30.
De todos aqueles direitos, é o direito decirculação e de permanência que
melhor tem caraterizado a cidadania como o estatuto fundamental31dos nacionais dos
Estados-membros perante a União Europeia.
À inicial discussão sobre a ausência de um carácter inovador deste direito em
face do acervo comunitário no qual já se havia dado um alargamento progressivo
da liberdade de circulação de trabalhadores para abranger as famílias destes, os
cidadãos anteriormente economicamente ativos e os ainda não economicamente
ativos32, veio o Tribunal de Justiça responder de forma clara.
De acordo com esta alta instância jurisdicional, a força atrativa da cidadania
estadual, aliada ao princípio da não discriminação em razão da nacionalidade, não só
evita um tratamento parcelar e fragmentado do direito de circulação e residência,
como aponta decisivamente para um seu alargamento a todos os domínios com relevo
e repercussão na (eventual) decisão de transpor o território do Estado nacional33. Para
de um Estado-Membro”. No entanto, esta concessão, quando levada a cabo, será sempre feita por equiparação (do
estatuto do estrangeiro ao do nacional) não pelo reconhecimento de pleno direito da igualdade de estatutos.
30
Tal sucede sobretudo no âmbito dos direitos políticos, em que a regulamentação dos processos eleitorais é ainda
dominantemente feita ao nível nacional, Entre nós, a é a Lei 14/87, 29 Abril, a lei eleitoral do Parlamento Europeu.
Estas competências que são reconhecidas aos Estados-membros estádio atual do direito comunitário não podem,
porém, colocar em causa os princípios da União designadamente o da igualdade (cfr. os Acórdãos do Tribunal de
Justiça de 12 de Setembro de 2006, proferidos nos processos C-300/04 e C-145/04).
31
Na conhecida formulação do Tribunal de Justiça no processo C-184/99, Rudy Grzelczyk contra Centre public
d’aidesocialed’Ottignies-Louvain-la-Neuve, de 20 de Setembro de 2001, p. 31.
32
Sobre esta evolução cfr. A. Castro Oliveira, “WorkersandotherPersons: Step-by-stepfromMovementtoCitizenship
– Case Law 1995-2001”, Common Market Law Review, N.º 39, 2002, pp. 77–127.
33
Já no Acórdão Martinez Sala de 12 de Maio de 1998, proferido no processo C-85/96 entendeu o Tribunal de
Justiça que não se podem exigir documentos a um cidadão da União para acesso a uma prestação social que não
sejam exigidos aos cidadãos nacionais, ainda que aquela não caia, per se, no âmbito de aplicação do Tratado.
Segundo
Joe
Schaw,
“A
viewoftheCitizenshipClassics:
Martínez
SalaandSubsequent
Cases
onCitizenshipoftheUnion”, inThePastand Future of EU Law – TheClassicsof EU LawRevisitedonthe
50thAnniversaryoftheRomeTreaty, Miguel Poiares Maduro e LoïcAzoulai (eds.), HartPublishing, Oxford, 2010, pp.
356-362, a aproximação do Tribunal foi mais sofisticada em processos posteriores (como os acórdãos Grzelczyk,
já citado, e o Acórdão Bidar, de 15 de Março de 2005, proferido no processo C-209/03) pois o Tribunal aceitou
que o facto de ser um cidadão da união fazia o caso cair no âmbito rationemateriae do Tratado pela ligação entre a
situação pessoal e o facto de as mesmas terem exercido o seu direito à liberdade de circulação.
Por seu turno, no Acórdão Garcia Avello de 2 de Outubro de 2003, proferido no processo C-148/02, estavam em
causa não tanto direitos económicos e sociais como direitos pessoais (o direito ao nome), tendo também
65
tanto é de incontestável mais valia o reconhecimento de eficácia direta ao direito à
livre circulação levado a cabo no Acórdão Baumbast, de 17 de Setembro de 2002,
proferido no processo C-413/9934, por ter ficado assente o ponto de apoio para futuras
alavancagens do conceito de cidadania da União, em regra surgidas a propósito da
adoção e aplicação de medidas restritivas daqueles direito de circulação e de
residência35.
Se são estes os direitos que integram o estatuto de cidadão da União e se os
cidadãos da União simultaneamente “gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres
previstos nos Tratados” (cf. artigo 20.º, n.º 2 do TFUE36), é hora de questionar que
deveres são estes que sobre eles impendem. Ora, a falta da dimensão da deverosidade
que é notória na leitura dos Tratados, apesar de se poder incluir numa tendência
jusfundamentalista que absolutiza e estende, a quase todos os domínios da vida social,
a figura dos direitos fundamentais (dissociando-a dos, quantas vezes, correlativos
deveres fundamentais) 37 , tem sido vista como uma das causas de uma identidade
europeia incipiente.
Quanto a nós, para além de considerarmos que um dos motivos para a não
previsão expressa de deveres de cidadania se prende com a estrutura própria da União
relativamente a estes sido aplicada com sucesso o crivo da cidadania da União. Cfr., para uma súmula destas
questões,
Ferdinand
Wollenschläger,
“A
New
Fundamental
FreedombeyondMarketIntegration:
UnionCitizenshipanditsDynamics for ShiftingtheEconomicParadigmofEuropeanIntegration”, European Law
Journal, Vol. 17, N.º 1, 2011, pp. 1–34.
34
Christian Timmermans, “Martínez SalaandBaumbastrevisited”, inThePastand Future of EU Law – TheClassicsof
EU LawRevisitedonthe 50thAnniversaryoftheRomeTreaty, Miguel Poiares Maduro e LoïcAzoulai (eds.),
HartPublishing, Oxford, 2010, pp. 345-355, considera que o reconhecimento deste efeito direto foi adequadamente
levado a cabo pelo Tribunal não só pela terminologia usada no então artigo 18.º que conferia de forma não
ambígua um direito, ainda que pudesse ser sujeito a limitações, como também pelo facto de se tratar de um direito
reconhecido no Tratado (e, portanto, integrar-se no direito primário da União) e pela circunstância de a maior
objeção à não aceitação do efeito direto do Tratado resultar da existência de limitações àquele direito. Para o autor,
porém, esta é uma falsa questão, pois o que estava em equação era apenas o facto de estas limitações não poderem
ser irrestritas (devendo estar sujeitas a condições de legitimidade) e estarem sujeitas a escrutínio judicial. Sobre
estas condições de legitimidade para o estabelecimento de limitações à cidadania da União entre as quais avulta o
respeito
pelo
princípio
da
proporcionalidade
cfr.
RodericO’Gorman,
“TheProportionalityPrincipleandUnionCitizenship”, inMitchell WorkingPaperSeries, 1/2009, disponível em
http://www.law.ed.ac.uk/file_download/series/141_theproportionalityprincipleandunioncitizenship.pdf.
35
O que não significa que, à luz do direito de circulação e residência, não deixem de haver medidas restritivas
justificadas. Ilustramos esta hipótese com o Acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de Julho de 2006, proferido no
Processo C-406/06, Gérald De Cuyper contra Office national de l'emploi, nos termos do qual “A liberdade de
circulação e de permanência reconhecida a qualquer cidadão da União Europeia pelo artigo 18.° CE não se opõe
a uma cláusula de residência imposta a um desempregado com mais de 50 anos, dispensado da obrigação de
demonstrar a sua disponibilidade no mercado de trabalho, como condição da manutenção do seu direito ao
subsídio de desemprego. Embora esta medida constitua uma restrição às liberdades reconhecidas pelo artigo
18.° CE a qualquer cidadão da União, a mesma é justificada pela necessidade de controlar a situação
profissional e familiar dos desempregados”.
36
Apesar desta formulação inicial, o conteúdo da cidadania da União epitomado neste artigo apenas inclui direitos
de cidadania, sem fazer menção específica aos correspondentes deveres.
37
Para uma crítica a esta conceção, cfr. José Casalta Nabais, “Algumas reflexões críticas sobre os direitos
fundamentais”, inAb Uno ad Omnes ― 75 Anos da Coimbra Editora, Varela, Antunes/ Amaral, Diogo Freitas do/
Miranda, Jorge/ Canotilho, J. J. Gomes,Coimbra, Coimbra Editora, 1998, pp. 965 a 1004.
66
Europeia (na qual dificilmente se conceberá a previsão de deveres análogos aos
deveres típicos da cidadania estatal, como os de prestar serviço militar ou contribuir
diretamente para o fisco comunitário), não deixamos de conceber a existência de
deveres cívicos que, apesar de o seu incumprimento não ser passível de
sancionamento, não deixam de enformar o conteúdo da cidadania da União.
Impende, assim, a nosso ver, sobre todos os cidadãos da União o dever de se
pautarem pelos valores que a orientam, de conhecerem a sua história e de preservarem
os seus objetivos, bem como o dever de votarem e de participarem na via política da
União Europeia.
4. Notas conclusivas
A cidadania da União tem, assumidamente, como objetivos essenciais tornar o
processo de integração europeia mais próximo e relevante para os cidadãos,
reforçando a um mesmo passo a proteção dos seus direitos e os laços que os ligam à
União Europeia.
É, por isso, um elemento catalisador da “confiança” no projeto comunitário e
símbolo da identidade europeia que tem, porém, de ser assumido e não imposto a
quem é reconhecido o estatuto fundamental de cidadão da União.
Mas será que ser cidadão da União é apenas ser beneficiário de um conjunto
de direitos, sem os quais não nos concebemos hoje? Ou será antes ser parte numa
comunidade plural que nos transcende, mas para a qual também devemos contribuir
ativa e comprometidamente?
Hoje, que a União Europeia já deu quase tanto quanto podia, em face da sua
dimensão e características, para adensar a posição jurídica dos seus cidadãos o que
nos colocou numa posição jurídica invejável no plano mundial e que urge, tanto
quanto possível,preservar , está na altura de lhereconhecer o mérito e conferir os
impulsos de que continua aprecisar.
Para tanto, o exercício democrático que os mecanismos de cidadania ativa
previstos hoje nos Tratados permitem poderá constituir um passo relevante38, se deles
38
Poderá questionar-se se estes mecanismos, em especial a iniciativa de cidadania serão suficientes para colocar
em marcha o necessário envolvimento dos cidadãos nas políticas da União. No entanto são um bom passo nesse
sentido e demonstram que a União se encontra razoavelmente apetrechada para enfrentar os desafios que lhe são
colocados diretamente pelos seus cidadãos (No sentido de que a cidadania da União deve ser acompanhada pelos
arranjos institucionais que permitam o cumprimento da sua vocação, cfr. AndreasFollesdal, “UnionCitizenship:
UnpackingtheBeastofBurden”, LawandPhilosophy, N.º 20, 2001, pp. 313–343).
67
for feito o uso merecido pelos cidadãos da União,para fomentar o patriotismo
europeu39de que depende, afinal, o futuro da Europa e o nosso.
Pensamos inclusive que só a mobilização daqueles instrumentos e com o desenvolvimento de uma vivência ativa
de cidadania se poderão ultrapassar as limitações de uma “velha” cidadania, de natureza integrativa, para alcançar
uma “nova” cidadania, de cariz constitutiva, nas palavras de JoShaw, “Citizenship: Contrasting Dynamics at the
Interface of Integrationand Constitutionalism”, EUI WorkingPapers, 2010/60, disponível em http://eudocitizenship.eu/docs/RSCAS%202010_60.pdf.
39
Na senda da noção de patriotismo constitucional desenvolvida por Habermas. Cfr., entre nós, Filipe Carreira da
Silva, Cidadãos da Europa? Algumas reflexões sobre o patriotismo constitucional, Revista Crítica de Ciências
Sociais, 70, Dezembro 2004, pp. 127-145.
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