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PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNALREGIONALELEITORALDE ALAGOAS
PROPAGANDA ELEITORAL NEGATIVA ANTECIPADA)
Ana Florida Mendonça da Silva Dantas
Juíza. Diretora da Escola Judiciária do TRE/ AL.
Mestre em Direito. Professora Universitária.
INTRODUÇÃO
A propaganda eleitoral é uma espécie de propaganda
política, sendo utilizada para transmissão de mensagens de
cunho político desde a Antiguidade, com o objetivo de divulgar
suas ideias e influenciar a opinião pública, passando, a partir do
Século XX, a adotar as técnicas de informação dos meios de
comunicação de massa, desenvolvendo importante papel tanto
na condução como na manutenção de govemantes no poder ou
na consolidação de regimes políticos.
Utilizada durante as eleições como forma de angariar
votos, a propaganda eleitoral é uma forma de captação de votos
usada pelos partidos políticos, coligações ou candidatos, em
época determinada por lei, através da divulgação de suas
propostas, visando à eleição para cargos eletivos.
Tem, portanto, por objetivo, informar a população acerca
da figura e dos projetos dos candidatos, tendo como regra
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apontar aspectos positivos da sua candidatura. Contudo, também
pode se tornar propaganda negativa se tem, em sentido oposto, o
objetivo de apontar defeitos e falhas nas candidaturas,
desaconselhando a votar em determinados candidatos, buscando
convencê-lo para que a sua opção não seja para ele direcionada,
podendo configurar ilícito eleitoral se extrapolar os limites
aceitáveis da crítica política.
A regra é, portanto, a liberdade da crítica, mas os
eventuais excessos devem ser punidos, para que não descambe a
propaganda eleitoral para a perseguição pessoal ou para o
proselitismo eleitoral, tanto que tais condutas podem ser
coibidas e punidas em cada caso concreto, uma vez que não é
admissível a censura prévia à livre expressão político-eleitoral.
Positiva ou negativa, a propaganda eleitoral caracterizase por ser realizada no período das eleições, e para que ocorra
dentro dos primados democráticos, da forma mais ordeira, livre
de abusos e transparente na sua forma de apresentação, a
legislação eleitoral organiza e controla sua divulgação,
estabelecendo os períodos de sua divulgação.
Por outro lado, a divulgação antecipada da propaganda
eleitoral é vedada pela legislação, por criar situação de
desequilíbrio na busca por votos, punindo-se os infratores de
sorte a desestimular a prática nociva à disputa democrática e
igualitária.
A propaganda eleitoral negativa antecipada é uma figura
polêmica na matéria eleitoral, suscitando algumas considerações
que justificam o seu estudo, tanto nos aspectos doutrinários e
legislativos, quanto na sua aplicação jurisprudencial.
1 PROPAGANDA POLÍTICA E PROPAGANDA ELEITORAL
No Dicionário de Política, Sani (1995, p. 1018) define a
propaganda como um esforço consciente e sistemático destinado
a influenciar as opiniões e ações de um certo público ou de uma
14
sociedade total, achando-se muitas vezes relacionada à ideia de
manipulação de grandes massas por pequenos grupos, em parte
pelo seu uso constante por regimes totalitários, advertindo para
o perigo do monopólio dos instrumentos de informação na
política, e para seu uso exagerado, que pode ser reduzido ao
plano da manipulação.
A propaganda política lato sensu é a transmissão de
ideias de cunho político, havendo registros de sua utilização em
competições políticas desde a Antiguidade, mencionando
Domenach (2010, p. 2) como exemplo aquelas movidas por
Demóstenes contra Filipe ou por Cícero contra Catilina, ou
ainda Napoleão, que teria dito que um Governo devia
preocupar-se, sobretudo, em obter o assentimento da opinião
pública, nestes termos: "Para ser justo, não é suficiente fazer o
bem, é igualmente necessário que os administrados estejam
convencidos. A força fundamenta-se na opinião. Que é o
Governo? Nada, se não dispuser da opinião pública."
Políticos, estadistas democratas ou ditadores, utilizaram
e utilizam a propaganda política, buscando divulgar suas ideias e
influenciar a opinião pública, sendo que a partir do Século XX
passaram a valer-se dos meios de comunicação de massa, com
utilização das novas técnicas de informação e de comunicação,
sendo corrente a menção ao uso abusivo da propaganda pela
Alemanha nazista e pela Itália fascista na consolidação dos
respectivos regimes.
No sentido estrito, propaganda política inclui todas as
formas, em leis permitidas, de realização de meios publicitários
tendentes à obtenção de simpatizantes ao ideário partidário ou à
obtenção de votos. (SOBREIRA NETO, 2002, p. 159).
Segundo Cândido (2005, p. 149), a propaganda política é
gênero e a propaganda eleitoral, propaganda intrapartidária e
propaganda partidária são espécies desse gênero, posto que, para
efeitos didáticos, a propaganda política strictu sensu é assim
dividida.
15
A propaganda intrapartidária, também denominada de
pré-convencional, é restrita e dirigida aos convencionais de uma
agremiação política, realizando-se antes das eleições, na
quinzena anterior à realização das convenções partidárias, sendo
seu objetivo captar os votos dos convencionais, a fim de que o
postulante seja escolhido candidato.
A propaganda partidária, por sua vez, tem o propósito de
divulgar os ideários partidários, mensagens aos filiados sobre a
execução do programa do partido e das suas atividades
congressuais, visando estabelecer contato com os filiados e com
a população, a fim de, mediante a divulgação das ações
partidárias, conclamá-Ios a engajarem-se na consecução dos
objetivos definidos no estatuto, não podendo ser difundida no
segundo semestre do ano da eleição.
A propaganda eleitoral é uma forma de propaganda que
visa precipuamente conquistar votos, tendo por objetivo o
certame eleitoral, divulgando a figura do candidato para angariar
o voto do eleitor. Eleitor.(ROLLO, 2007, p. 159). É uma forma
de captação de votos usada pelos partidos políticos, coligações
ou candidatos, em época determinada por lei, através da
divulgação de suas propostas, visando à eleição de cargos
eletivos.
Muito embora seja clara a distinção entre a propaganda
eleitoral e as demais formas de propaganda política, não raro a
propaganda intrapartidária e partidária são desviadas da sua
finalidade, para ressaltar a figura, as ações ou méritos de filiado
que notoriamente será ungido candidato no próximo pleito,
atividade combatida pelo Tribunal Superior Eleitoral, que tem
entendido ser a utilização da propaganda partidária para
exclusiva promoção pessoal de filiado, com explícita conotação
eleitoral, conduta ilícita a suscitar a aplicação de penalidades,
por ofensa ao art. 36 da Lei das Eleições. (RP 942, de
05.06.2007, D1 de 26.06.2007, p. 144).
16
2 PROPAGANDA ELEITORAL POSITIVA E NEGATIVA.
Concebida como instrumento apto a angariar votos,
evidencia-se que a propaganda positiva é a regra, devendo ter
por conteúdo exprimir os pontos de vista positivos do partido
(ideologia, planos de ação e projetos de governo) ou do
candidato (suas aptidões e qualidades pessoais), a fim de
convencer o eleitor de que ele está apto a exercer o cargo eletivo
que visa ocupar, e que é a melhor opção para o seu voto.
Não raro a propaganda eleitoral centra-se na figura do
candidato, exaltando qualificações irrelevantes para o exercício
do cargo político, como a beleza, elegância ou dotes artísticos,
justificando o receio de Sani (1995, p. 1021), de que mesmo a
existência de uma estrutura do tipo pluralista, no sistema de
comunicações, não basta para impedir a excessiva simplificação,
o recurso ao estereótipo e o desvio do plano de argumentação
para o da oposição de slogans.
Mas a propaganda eleitoral também pode ser negativa,
posto que propaganda e contrapropaganda estão profundamente
ligadas e, neste caso, buscará realçar aspectos negativos do
partido ou do candidato, inclusive utilizando-se de comparações
em que tais aspectos são deliberadamente confrontados com
supostas qualidades positivas de outros partidos ou candidatos.
Embora a regra seja a liberdade de expressão, os
eventuais excessos podem ser punidos por abuso de poder, ou
seja, existindo uma campanha de perseguição ou proselitismo
eleitoral, tais condutas podem ser coibidas e punidas em cada
caso concreto, pois não é admissível essa censura prévia à
liberdade de crítica. No entanto, tais medidas não podem sufocar
a liberdade crítica das atividades de comunicação, afrontando a
um só tempo o disposto no art. 5°, I (liberdade de manifestação
do pensamento) e 11(liberdade dos meios de comunicação), e no
art. 221 da Constituição. Além da modalidade positiva da
17
propaganda eleitoral antecipada, cumpre
possibilidade da sua modalidade negativa.
ressaltar
a
A propaganda negativa busca apontar o candidato como
inapto ou incompetente para o cargo eletivo, ou mostrar que
certa pessoa não tem condições de ser eleita e de que sua eleição
representaria risco para a população, mas não se confunde com a
crítica comum, para a qual todo indivíduo que exercita
atividades públicas ou atua politicamente deve estar preparado.
Assim como se exige para a configuração da propaganda
positiva o pedido de voto, na propaganda negativa o pedido ou a
recomendação do não-voto deve estar presente, direta ou
indiretamente, visando convencer o eleitor a não votar em
determinado candidato.
Também não se confunde com a propaganda eleitoral
antecipada a crítica partidária, que é a mensagem que aponta
aspectos negativos do partido adversário, sem destacar a pessoa
de seus filiados. Exemplo é a hipótese em que um jornal de
entidade sindical advertia o eleitor a não confiar em précandidato, sugerindo que sua eleição poderia resultar em caos no
setor da segurança, em que o fato foi qualificado como
propaganda eleitoral antecipada negativa, dando ensejo a
aplicação da multa prevista no art. 36, §3°, da Lei n° 9.504/97.
(RP 897,j. 09.05.2006, publicado em sessão).
Do mesmo modo, o TSE, concluiu que não deve a
propaganda partidária ultrapassar o limite da discussão de temas
de interesse político comunitário. (RP 994, de 09.08.2007, DJ de
4/9/2007, p. 81).
Se isso acontecer antes do dia 6 de julho do ano da
eleição, estará configurada a propaganda eleitoral antecipada
negativa.
3 PROPAGANDA ELEITORAL ANTECIPADA
A propaganda eleitoral acha-se sujeita a regras diversas
como a vedação do seu uso em bens públicos e em bens
18
l.
particulares de uso comum, tais como, bares, restaurantes,
cinemas, etc., limitando-se também ao período eleitoral, e por
isso somente é permitida após o dia 5 de julho do ano da eleição
(Agravo Regimental! Agravo de Instrumento nO 5.275, Classe
2\ j. 01.02.2005, OJ de 15.04.2005, p. 163). E para ser lícita
deve ocorrer a partir do dia 6 de julho do ano da eleição, nas
formas permitidas pela legislação eleitoral. A sua irregularidade
pode decorrer da inobservância do limite temporal ou quanto à
sua forma.
Sendo veiculada antes do prazo estabelecido pela lei, a
propaganda eleitoral será irregular, hipótese em que será
chamada de antecipada, e por isso qualquer modalidade de
propaganda eleitoral, quando feita antes do dia 6 de julho do ano
da eleição, será considerada irregular, não importando se sua
forma está autorizada pela legislação eleitoral.
Questão polêmica é a não fixação pela lei de data para o
início da incidência de punição pela propaganda eleitoral
antecipada, dando azo a que se questione se há irregularidade na
propaganda eleitoral realizada há mais de um ano antes da
eleição. Contudo, examinando-se o aspecto finalístico da
propaganda eleitoral, que é a obtenção do voto, o elastecimento
exagerado da proibição inviabilizaria a propaganda política,
posto que quase toda manifestação positiva ou negativa relativa
a pedido de voto configuraria propaganda ilícita, cerceando o
debate político tão salutar para o desenvolvimento das
instituições democráticas.
Desse modo, é razoável que o termo inicial da
propaganda eleitoral antecipada seja considerado a partir do
início do ano eleitoral, até porque fatos mais antigos tenderão a
não influir no pleito pelo próprio esquecimento da população,
sempre assediada por informações novas a cada dia.
Como ilícito eleitoral, prevê o art. 36, §3° da Lei nO
9.504/97, a punição da propaganda eleitoral com pena de multa
de vinte mil a cinquenta mil UFIR ou equivalente ao custo da
propaganda, se este for maior.
19
Se a conceituação da propaganda antecipada não
apresenta maiores dificuldades, a aplicação da lei aos casos
concretos não é tarefa fácil, pois a atividade política faz com que
a pessoa do futuro candidato esteja geralmente em exposição e
evidência, e tanto mais influência e prestígio o indivíduo possua,
maior será a curiosidade e o assédio dos meios de comunicação
sobre ele, tomando públicas suas atividades cotidianamente. Por
outro lado, o político busca sempre estar em evidência, para que
não corra o risco de ser esquecido pelos eleitores, perdendo
assim sua possibilidade de angariar votos na futura eleição.
Não se pode conceituar como propaganda eleitoral
qualquer forma de divulgação da figura do candidato, pois estar
em evidência é um componente natural do político, que
permanentemente busca se relacionar com seus potenciais
eleitores, sendo mesmo salutar que os eleitores sejam
informados das atividades de seus representantes, até mesmo
para que possa fiscalizá-Ias e exercer sobre elas uma apreciação
crítica.
o TSE já apreciou a questão diversas vezes, concluindo
que "a mera divulgação do nome e do trabalho desenvolvido,
sem referências a eleições, candidaturas ou votos, não
caracteriza propaganda eleitoral antecipada, nem permite a
aplicação da multa prevista no art. 36, §3°, da Lei nO9.504/97".
(Agravo Regimental! Agravo de Instrumento nO 5.275, Classe
23,j. 01.02.2005, DJ de 15.04.2005, p. 163).
De igual modo, a divulgação do trabalho parlamentar,
administrativo e político é permitida mesmo no período
eleitoral, não se podendo impedir que a imprensa em geral
noticie tais fatos, dentro da liberdade conferida pelo art. 220 da
Constituição Federal.
Um elemento caracterizador da propaganda política como não poderia deixarde ser - é o pedidode voto, e por isso
busca-se identificar na propaganda antecipada esse traço de
identificação. No entanto, mesmo aquela que não contém o
pedido de voto direto pode caracterizar a propaganda irregular,
20
se é identiticada uma referência à eleição e ao pedido de voto
para determinada pessoa, identificada como pré-candidato,
mesmo que de forma dissimulada.
O TSE sedimentou tal entendimento a partir da
última década, sendo tida como exemplar a decisão adotada em
processo relatado pelo Ministro Eduardo Alckmin, no ano de
2000, ainda adotado como paradigma, entendendo como ato de
propaganda eleitoral "aquele que leva ao conhecimento geral,
ainda que de forma dissimulada, a candidatura, mesmo que
apenas postulada, a ação política que se pretende desenvolver ou
razões que induzam a concluir que o beneficiário é o mais apto
ao exercício de função pública." (Respe nO 16.183/ MO, de
17.2.2000, reI. Min. Eduardo Alckmin, DJ de 31.3.2000). No
mesmo Acórdão, sedimentou-se o conceito de promoção
pessoal,. na ausência de tais características, apta, em
determinadas circunstâncias a configurar abuso de poder
econômico - mas na propaganda eleitoral.
Pereira (2010) adverte que não se sustenta mais a
construção jurisprudencial do TSE que vigorou durante anos,
quanto à "necessidade de haver pedido explícito de voto,
referências à legenda partidária, ao número de candidatura ou ao
pleito" para caracterização da propaganda antecipada. Isso
devido ao fato de que o pedido dissimulado de voto,
comparações entre governos e supostos projetos ou ações que
levam à conclusão de que um determinado pretenso candidato
seja o mais adequado para ser eleito, também configura a
propaganda antecipada. Assim, a vantagem eleitoral, assinalada
pela propaganda ilícita destinada a chamado, expressa referência
a fatores eleitorais, como o ano e a data da eleição, o cargo ao
qual se candidata e a supostas qualidades do político, bem como
a ação a ser desenvolvida na hipótese de uma futura eleição.
Tudo isso caracteriza a propaganda antecipada, mas, como
vimos, a presença dissimulada destes elementos pode levar à sua
~ipificação,e somente no caso concreto se poderá afirmar quanto
a SUa existência.
21
Por outro lado, o fato de inexistir candidatura registrada
não inibe a tipificação, pois a propaganda de cunho eleitoral é
irregular, mesmo se veiculada antes da escolha do candidato na
convenção. Basta que o indivíduo assuma a atitude pública de
candidato, passando a divulgar seu nome junto ao eleitorado
para que esteja sujeito às sanções da norma inibidora da
propaganda antecipada.
A punição do responsável pela propaganda antecipada
não prescinde da prova do seu prévio conhecimento, a partir das
circunstâncias do caso concreto. Isso porque, sendo a
propaganda eleitoral de grande repercussão, não poderá o
candidato beneficiado negar seu prévio conhecimento.
Se a propaganda eleitoral irregular for feita em local de
grande impacto visual, próximo à residência ou ao escritório do
candidato, tiver sido noticiada na imprensa, por exemplo, restará
configurado o prévio conhecimento do seu beneficiário.
Naqueles casos em que existir dúvida, com base na
Resolução do TSE nO22.718, que dispõe sobre a propaganda
eleitoral, o candidato será notificado para retirar a propaganda
irregular em quarenta e oito horas2. A inércia no atendimento
dessa determinação configurará o prévio conhecimento e
ensejará a aplicação da punição.
Três são as possibilidades, portanto, a ensejar a
condenação do candidato beneficiário. Na primeira, o
representante faz prova, com a petição inicial, do prévio
conhecimento do beneficiário.
Na segunda, o prévio conhecimento do beneticiário pode
ser inferido das circunstâncias do caso concreto (forma,
características, localização e impacto visual da propaganda
eleitoral, por exemplo).
2 Aplica-se analogicamente, no nosso entender, o disposto no §IOdo art. 13
da Resolução TSE nO22.718: "Quem veicular propaganda em desacordo com
o disposto no caput será notificado para, no prazo de 48 horas, removê-Ia e
restaurar o bem, sob pena de multa [...]."
22
Na terceira, o candidato é notificado para desfazer a
propaganda eleitoral irregular e permanece inerte.
Além de provar a existência da propaganda eleitoral
antecipada, em princípio, o representante deverá fazer prova
também da sua responsabilidade e/ou do prévio conhecimento
do beneficiário.
A propaganda negativa proteção da pars condiria
compreende não só a impossibilidade de realização de
propaganda eleitoral positiva antes do dia 6 de julho, como
também a proteção do possível candidato em relação à
propaganda eleitoral negativa nesse período.
Sempre os possíveis candidatos poderão fazer
divulgações de ordem política, até porque também poderão ser
criticados. Não poderá haver abuso nem nos elogios e nem nas
críticas no período eleitoral. O excesso, em ambos os casos,
poderá configurar a propaganda eleitoral antecipada.
Recente decisão do Juiz Auxiliar da Propaganda Eleitoral
no TRE de Alagoas, Juiz Raimundo Alves de Campos Jr.,
apreciando representação eleitoral ajuizada pelo Partido da
Social Democracia Brasileira (PSDB), em face da Central Única
dos Trabalhadores de Alagoas (CUT/AL), entendeu que, para a
configuração de propaganda eleitoral extemporânea, são
necessárias a menção à candidatura, a menção à ação política a
ser promovida ou às razões que levem o eleitor a crer que o
beneficiário ou o autor da propaganda seja o mais indicado ao
cargo (precedentes do TSE) e que, para a constatação (ou não)
da propaganda eleitoral extemporânea, a análise do caso
concreto há de ser feita com muito cuidado e ponderação, até
porque os elementos caracterizadores da propaganda vedada
podem estar dissimulados, camuflados, daí a necessidade de o
jUlgador ter atenção redobrada. Nesse passo, considerou
propaganda antecipada negativa inserções publicitárias da CUT,
nas quais eram tecidas críticas políticas ao atual governador,
pré-candidato à reeleição, destacando medidas (todas negativas)
que o governo teria deixado de adotar, na área de segurança
23
~
pública, para proteger o cidadão, contribuindo para divulgação
de imagem negativa do gestor do Estado de Alagoas,
desqualificando-o para o exercício do mandato.
Na oportunidade, foi mencionado aresto do TSE,
proferido em caso bastante similar:
EMENTA:"Jornalde entidadesindicalque
adverte o eleitor a não confiar em précandidato à Presidência da República e
sugere que sua eleição pode resultar em caos
no setorda segurança".Jornalque, de forma
geral, faz propagandacontra pré-candidatos
de partido. "Propagandaeleitoralantecipada
negativa." Aplicação da multa prevista no
art. 36, § 3°, da Lei nO 9.504/97.
Representação que se julga procedente.
(Grifosnossos).(RP N° 897/DF,julgada em
09.05.2006 e publicado em sessão, reI.
Ministro Marcelo Henrique Ribeiro de
Oliveira).
Foi assim rejeitada a tese da mera propaganda
institucionallsindical ou partidária e que serviria tão-somente
para manifestar uma insatisfação contra uma falha do governo
atual.
(TRE-ALRepresentação
Eleitoral
23470.2010.6.02.0000 - Classe 42. A: PARTIDO DA SOCIAL
DEMOCRACIA BRASILEIRA (PSDB). R: CENTRAL
ÚNICA DOS TRABALHADORES DE ALAGOAS (CUT/AL)
e IZAC JACKSON FERREIRA CAVALCANTE. Decisão
monocrática de 04/05/20IO. REI. Juiz Raimundo Alves de
Campos Jr.).
Não se podendo, portanto, conceituar como propaganda
eleitoral qualquer forma de divulgação da figura do candidato,
pois estar em evidência é um componente natural do político,
deve ser coibida a antecipada divulgação de propaganda
negativa desestabilizar o pleito.
24
-
CONCLUSÃO
A propaganda eleitoral, como importante espécie de
propaganda política, é necessária para a transmissão de
mensagens e esclarecimentos à população acerca de ideias
políticas, desenvolvendo nos regimes democráticos papel
fundamental com o uso de mecanismos de tecnologia da
comunicação e da informação pois, sendo um dos pressupostos
da democracia o voto esclarecido, é através da propaganda
eleitoral que os eleitore~ são informados acerca dos projetos e da
pessoa dos candidatos aos cargos eletivos.
A regra deverá ser a liberdade de expressão políticoeleitoral, seja positiva ou negativa, e embora seja propaganda
positiva a mais comum e salutar, posto que atende à sua
verdadeira finalidade, a propaganda negativa também é
admitida, desde que não descambe para a perseguição, o
proselitismo ou a ofensa à honra ou à imagem dos candidatos.
O papel da legislação e da justiça eleitoral é o de coibir
os abusos que desvirtuem suas legítimas aplicações, e por isso
alguns critérios foram desenvolvidos na hermenêutica eleitoral
para distinguir a propaganda eleitoral das demais mensagens
políticas, como a crítica partidária, a divulgação de realizações
ou projetos políticos, ou a promoção pessoal, sendo o pedido de
voto, direto ou indireto, o elemento que as distingue.
O adequado controle da propaganda eleitoral determina
que somente seja divulgada no período próximo ao pleito, sendo
o dia 6 de julho do ano da eleição aquele a partir do qual será
admitida, sendo considerada propaganda eleitoral antecipada a
divulgada antes desse período, compreendendo o início do ano
no qual a eleição ocorrerá.
Além da irregularidade quanto à inobservância do limite
temporal, a propaganda antecipada também será ilegal quanto à
sua forma se adotar a modalidade negativa, porquanto fere os
princípios democráticos do respeito à dignidade humana, à
proteção da imagem e da democracia saudável, que contempla a
25
discussão e o debate de ideias, mas repele a violência e a
agressão.
Finalmente, não se pode conceituar como propaganda
eleitoral qualquer forma de divulgação da figura do candidato,
pois estar em evidência é um componente natural do político,
que permanentemente busca se relacionar com seus potenciais
eleitores, numa época em que a comunicação entre sujeitos na
sociedade é essencial ao desenvolvimento de valores, como
fundamentos morais e espirituais da consciência humana.
26
....
REFERÊNCIAS
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Bauru: Edipro, 2005.
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SANI, Giacomo. Dicionário de Política. Verbete propaganda.
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27
L