RELATÓRIO FINAL DO GRUPO DE TRABALHO
AGOSTO DE 2012
GRUPO DE TRABALHO
As ideias e opiniões apresentadas neste Relatório não refletem a posição individual de cada membro do Grupo de Trabalho. Tratase de síntese elaborada pela Secretaria-Geral da Presidência da República, que teve a responsabilidade de coordenar e relatar os
trabalhos desenvolvidos.
SECRETARIA-GERAL DA PRESIDÊNCIA DA
REPÚBLICA (Coordenação)
Diogo de Sant´Ana
Laís Vanessa Carvalho de Figueirêdo Lopes
Maria Victória Hernandez
Pedro de Carvalho Pontual
Evânio Antônio de Araújo Junior
Ana Túlia de Macedo
Silas Cardoso de Souza
ABONG - ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ONGS
Vera Maria Masagão Ribeiro
GIFE - GRUPO DE INSTITUTOS, FUNDAÇÕES E
EMPRESAS
Anna Cynthia Oliveira
CASA CIVIL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
Aldino Graef
Maria Laura Brandão Canineu
Lidia Yoshikawa
CLAI-BRASIL - CONSELHO LATINO-AMERICANO
DE IGREJAS - REGIÃO BRASIL
Eliana Bellini Rolemberg
CEBRAF – CONFEDERAÇÃOBRASILEIRA DE
FUNDAÇÕES
Dora Silvia Cunha Bueno
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO
José Eduardo Romão
Bruno Oliveira Barbosa
FUNDAÇÃO GRUPO ESQUEL BRASIL
Silvio Rocha Sant‟ana
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
Julio César Oba
Valdemar Carvalho
UNICAFES - UNIÃO NACIONAL DE
COOPERATIVAS DA AGRICULTURA FAMILIAR E
ECONOMIA SOLIDÁRIA
Daniel Turibio Rech
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA
Marivaldo Pereira
Priscila Specie
Fernanda Alves dos Anjos
David Brasil Pires
Ivelise Carla Lício Calvet
Francisco Cavalheira
Marcio Freitas
CONFEDERAÇÃO DAS COOPERATIVAS DA
REFORMA AGRÁRIA – CONCRAB
Gislei Siqueira
INSTITUTO ETHOS DE EMPRESAS E
RESPONSABILIDADE SOCIAL
Henrique Lian
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO
E GESTÃO
Enid Pereira
Adriana Mendes Oliveira
Idervânio Costa
Amazico José Rosa
José Antonio de Aguiar Neto
Valéria Alpino Bigonha Salgado
CÁRITAS BRASILEIRA
Ademar de Andrade Bertucci
REDE EVANGÉLICA NACIONAL DE AÇÃO
SOCIAL - RENAS
Welinton Pereira da Silva
MINISTÉRIO DA FAZENDA
Claudia da Costa Martinelli Wehbe
Isamara Barbosa Caixeta
Ernesto Carneiro Preciado
Sabrina Maciel
INESC - INSTITUTO DE ESTUDOS
SOCIOECONÔMICOS
José Antônio Moroni
ISA - INSTITUTO SOCIOAMBIENTAL
Adriana de Carvalho Barbosa Ramos
INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA
APLICADA
Fábio de Sá e Silva
Felix Garcia Lopez
FENAPAES - FEDERAÇÃO NACIONAL DAS APAES
Sandra Marinho
APEMA - ASSOCIAÇÃO DE PROTEÇÃO AO MEIO
AMBIENTE
Evandro Nesello
SECRETARIA DE RELAÇÕES INSTITUCIONAIS
Paula Losada
SECRETARIA DE DIREITOS HUMANOS
Salete Valesan Camba
UNESCO
Aline Gonçalves de Souza - Consultora Projeto 914BRA3034/Contrato AS-783/2012
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2
Agradecimentos
Adriana Ramos, Adriana Segabinazzi, Airton Grazzioli, Aldino Graef, Aldiza Soares da Silva, Alexandre
S. F de Carvalho, Amazico José Rosa, Aline Gonçalves de Souza, Ana Maria T. Medeiros Peliano, Ana
Tulia de Macedo, André Dantas Amaral, Andrea Butto Zarzar, Angela Maria de Lima Nascimento,
Angelo Ronaldo Pereira da Silva, Anna Cynthia Oliveira, Antonio Luiz Almeida, Ary Moraes, Beatriz M.
Garrido, Biel Rocha, Bruna Junqueira Ribeiro, Bruno Erbisti Garcia, Bruno Oliveira Barbosa, Camila
Dechicha Parahyba, Camila Rocha e Benevides, Carolina Brandão, Claudia Wehbe, Claudio Peret,
Claudio Teixeira, Cleber Fernando de Almeida, Cristina Kiomi Mori, Daniel Avelino, Daniel Rech,
Daniel Ribeiro Barcelos, Daniela Gualberto, Davi Brasil S. Pires, Denise Dora, Denise Guichard Freire,
Diogo de Sant'ana, Dulcelena Alvez Vaz Martins, Eduardo Coutinho Guerra, Eduardo Magrani, Eduardo
Pannunzio, Eduardo Szazi, Elen Cristina Mesquita, Eliane Ap. Cruz, Elias Emanuel, Eliezer Pacheco,
Elisa Guaraná, Eneida Bastos Paes, Ernesto Preciado, Eunice Léa de Moraes, Euvaldo M. Bittencourt
Junior, Evânio Antônio de Araújo Junior, Eveline Brito, Fabio de Sá e Silva, Fabio Fernandes, Felix
Lopez, Fernanda Alves dos Anjos, Fernanda Machiaveli, Flavia Regina de Souza, Francisco Carvalheira
Neto, Francisco Moacir Barros, Gabriela Oliveira, Geniana Gazotto Ferreira, Geraldo Magela da
Trindade, Gerson Galvão, Gessilda Viana, Giovani Alves Moisés, Gleisson C. Rubir, Guilherme
Almeida, Guilherme Moraes Rego, Gustavo Nery e Silva, Haroldo Mendonça, Idervânio Costa, Iracema
Ferreira de Moura, Irene N. Cunha, Isamara Barbosa Caixeta, Israel Luiz Stal, Ivaldo de Castro, Ivan
Santos Nunes, Ivelise Carla V. Lício Calvet, Jamara Nunes Neves, Jean Uema, Jefferson Vieira, Jerri
Coelho, Joana Zylbersztajn, João C. Pompeu, João Marcelo Guilherme, Joaquim A. Cruz Filho, Jorge
Abrahão de Castro, José Antonio de Aguiar Neto, Jose Carlos Rassier, José Dirceu Galão Júnior, Jose
Eduardo Romão, José Eduardo Sabo Paes, José Roberto Fernandes, Julia Roland, Juliana Louzada,
Juliana Miranda, Juliana Ramalho, Juliano S.B Eirado, Julio Cesar Oba, Katia Grams de Lima, Laís de
Figueirêdo Lopes, Larissa Beltramim, Leice Maria Garcia, Leopoldo Vieira Teixeira, Lídia H.
Yoshikawa, Luciana Sá, Luciano Chagas, Lucy Goés Purificação, Luís Otávio Daloma, Luiz Barcelos,
Luiz Claudio M. Morgado, Luiz Clóvis Guido Ribeiro, Luiz Zugliani, Marcel Farah, Marcello Lopes,
Marcelo Cardona, Marcelo P. Assis, Marcelo Prudente de Assis, Marcia Rollemberg, Marcio L. Coelho,
Maria Augusta Assirati, Maria Claudia Cabral, Maria Elena Johanpeter, Maria Laura B. Canineu, Marly
Libreton Pires, Martim Vicente, Mauricio Dantas, Moara Pedroza Braga, Monica Oliveira, Nathalie
Albieri Laureano, Neimar Rodrigues Guimarães, Patricia Alvares de Azevedo Oliveira, Paul Singer,
Paula Raccanello Storto, Paula Ravanelli Losada, Paulo Barbosa Fernandes, Paulo Fernandes, Paulo Haus
Martins, Paulo Marques, Paulo Roberto Martins Maldos, Pedro Abramovay, Pedro de Carvalho Pontual,
Rafael Duarte, Reinaldo Pena Lopes, Renata Leite, Renilda de Almeida Moura, Ricardo Martins, Roberto
Marinho A. Silva, Sabrina Maciel, Salete Valesan Camba, Selvino Heck, Sergio Nogueira Seabra, Sidnéia
Reis Cardoso, Silas Cardoso de Souza, Silvio R. Santa’Ana, Simone Scholze, Tomaz de Aquino Resende,
Valdemar Carvalho, Valeria Salgado, Valmar Schiochet, Valmir Dantas, Vanessa Mazali, Vera Lucia
Lourido Barreto, Vital Filho, Yeffa Beatriz Afonso e Zelia Magalhães Branchini.
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3
SUMÁRIO
Apresentação ................................................................................................................................. 5
Contextualização Preliminar ......................................................................................................... 6
Atividades Desenvolvidas ........................................................................................................... 13
Seminário Internacional do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil .......... 13
Reuniões do Grupo de Trabalho.............................................................................................. 13
Ampliação da escuta ............................................................................................................... 14
Grupo de Trabalho Interministerial sobre Prestação de Contas .............................................. 15
Participação em eventos .......................................................................................................... 16
Produtos....................................................................................................................................... 17
1. Contratualização .................................................................................................................. 17
1.1 Projeto de lei que cria novo regime jurídico de fomento e colaboração (Anexo - III) .. 17
2. Uniformização de Entendimentos ....................................................................................... 19
2.1 Decreto Equipe de Trabalho (Anexo - IV) .................................................................... 19
2.2 Canal de uniformização de entendimentos .................................................................... 19
3. Transparência ...................................................................................................................... 20
3.1 Aperfeiçoamento das Classificações das OSCs no orçamento público (mod 50) ......... 20
3.2 Aperfeiçoamentos das classificações das OSCs (CNPJ/CNAE) ................................... 20
4. Formação e capacitação ...................................................................................................... 21
4.1 Fortalecimento e elaboração de cursos .......................................................................... 21
4.2 Fomento e elaboração de publicações ........................................................................... 21
5. Estudos e Pesquisas – Universo das OSCs.......................................................................... 21
5.1 Atualização da FASFIL - Fundações Privadas e Associações sem Fins Lucrativos no
Brasil ................................................................................................................................... 21
5.2 Agenda de novas pesquisas e estudos ........................................................................... 22
Recomendações para novos trabalhos ..................................................................................... 23
Anexos..................................................................................................................................... 24
Anexo I - Programação do Seminário Internacional ............................................................... 25
Anexo II - Plano de Ação ........................................................................................................ 28
Anexo III – Minuta de Projeto de Lei ..................................................................................... 31
Anexo IV – Minuta de Proposta de Decreto ........................................................................... 67
Anexo V – Apresentação utilizada na Reunião do GT de 24.07.12 ........................................ 78
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4
Apresentação
O desafio de aperfeiçoar o ambiente regulatório das Organizações da Sociedade Civil
(“OSC”) no Brasil foi apresentado ao Governo da Presidenta Dilma Rousseff por grupo
de mais de 50.000 organizações, movimentos sociais e redes, unidos em uma
Plataforma por um Novo Marco Regulatório para as Organizações da Sociedade Civil1.
O Decreto nº 7.568, de 16 de setembro de 2011, instituiu o Grupo de Trabalho (“GT”),
sob coordenação da Secretaria-Geral, com a finalidade de avaliar, rever e propor
aperfeiçoamentos na legislação federal relativa à execução de programas, projetos e
atividades de interesse público e às transferências de recursos da União mediante
convênios, contratos de repasse, termos de parceria ou instrumentos congêneres.
O GT foi composto por representantes titulares e suplentes de 7 órgãos do Governo
Federal e de 14 organizações nacionais da sociedade civil. Além disso, contou com
contribuições de diversos colaboradores que auxiliaram a formulação das propostas
apresentadas neste Relatório.
As atividades do GT tiveram início no dia 11 de novembro de 2011, último dia do
Seminário Internacional do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil.
Além das contribuições do referido evento, foram realizadas mais de 40 encontros, entre
reuniões com os membros do GT, oitivas com outros Ministérios, e diversas rodadas de
discussão para aprimoramento dos produtos com participação ativa dos integrantes do
GT e demais colaboradores.
A partir das discussões realizadas, reúne-se neste documento o relato sucinto das
propostas de intervenção com o objetivo de aprimorar o Marco Regulatório das
Organizações da Sociedade Civil, acompanhado de contextualização do cenário atual e
relato das atividades desenvolvidas.
A síntese apresentada neste relatório, de responsabilidade da Secretaria
Geral da Presidência da República, trata das principais questões
detectadas pelo GT em termos de contratualização entre o Estado e as
OSCs, reúne soluções imediatas para as lacunas existentes na legislação
atual, promove iniciativas para a melhoria do conhecimento sobre o
universo das organizações, enfatiza a necessidade de capacitação e
melhor comunicação entre governo e sociedade, e, por fim, sugere uma
série de medidas, das quais algumas poderão ser implementadas de
modo subsequente a este trabalho e que ajudarão a fomentar e
fortalecer ainda mais a organização da sociedade civil brasileira.
1
Mais informações sobre a Plataforma em www.plataformaosc.org.br Acesso em 01 de julho de 2012.
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5
Contextualização Preliminar
Os últimos dados oficiais do Brasil em relação ao universo das Organizações da
Sociedade Civil datam de 2005 e estão dispostos no estudo intitulado FASFIL Fundações e Associações Sem Fins Lucrativos no Brasil – produzido pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, em parceria com o Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada - IPEA, Associação Brasileira de Organizações Não
Governamentais - ABONG e Grupo de Institutos Fundações e Empresas - GIFE2.
À época existiam 338.162 fundações privadas e associações sem fins lucrativos3. Entre
suas áreas de atuação foram identificadas religião (24,8%), desenvolvimento e defesa de
direitos (17,8%), associações patronais e profissionais (17,4%), cultura e recreação
(13,9%), assistência social (11,6%), educação e pesquisa (6%), saúde (1%), dentre
outras (7%).
1%
6%
Religião
7%
Desenvolvimento e Defesa de Direitos
25%
Associações Patronais e Profissionais
12%
Cultura e Recreação
Assistência Social
14%
18%
Educação e Pesquisa
Saúde
17%
Outros
Ainda de acordo com a FASFIL, as fundações privadas e as associações sem fins
lucrativos empregam 1,7 milhões de trabalhadores formais. Entretanto, a grande
maioria das organizações identificadas (79,5%) não possui empregados formalizados.
A forte presença do trabalho informal e voluntário explica parcialmente esse fenômeno,
bem como as especificidades dos serviços prestados.
A FASFIL não possui dados quantitativos sobre as OSCs que possuem títulos
concedidos pelo Governo Federal. Para ilustrar esse contingente foram coletados dados
sobre a qualificação como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público 2
O estudo FASFIL está sendo atualizado e sistematizado. Nova série histórica de 2006, 2008 e 2010 deverá ser
divulgada no fim de 2012 - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada (IPEA). Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais (Abong). Grupo de Institutos
Fundações e Empresas (Gife). As Fundações Privadas e Associações sem Fins Lucrativos no Brasil (Fasfil).
Disponível em http://www.gife.org.br/arquivos/publicacoes/19/fasfil_2005.pdf Acesso em 05 de julho de 2012.
3
No dado estão já filtradas do cadastro do CEMPRE (Cadastro Geral de Empresas do IBGE) as fundações e
associações sem fins lucrativos, que se enquadram nos seguintes critérios, em consonância com as tendências
internacionais, mais especificamente com a Divisão de Estatística das Nações Unidas, que desenvolveu os
indicadores em conjunto com a Universidade Johns Hopkins nos EUA, quais sejam, entidades: (i) privadas, não
integrantes do aparelho do Estado; (ii) sem fins lucrativos, ou seja, não distribuem eventuais excedentes operacionais
entre sócios; (iii) institucionalizadas, isto é, com personalidade jurídica própria ou legalmente constituídas; (iv) auto
administradas ou capazes de gerenciar suas próprias atividades; e (v) não-compulsórias, na medida em que podem ser
constituídas livremente por qualquer grupo de pessoas, de forma não compulsória, sem nenhum impedimento ou
constrangimento legal. Excetuam-se os cartórios, os condomínios, partidos políticos, entre outras pessoas jurídicas de
direito privado sem fins lucrativos.
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6
OSCIP, instituída pela Lei 9.790/99 e Declaração de Utilidade Pública, instituída pela
Lei 91/35, ambas concedidas pelo Ministério da Justiça; além de dados sobre a
qualificação como Organização Social, regulada pela Lei 9.637/98, e do Certificado de
Entidade Beneficente de Assistência Social – CEBAS (antigo Certificado de Entidade
de Fins Filantrópicos - CEFF), cujo regramento encontra-se na Lei 12.101/09.
No Cadastro Nacional de Entidades de Utilidade Pública - CNEs do Ministério da
Justiça há o registro de 6.166 organizações qualificadas como OSCIP e 12.656
declaradas de utilidade pública no âmbito federal4. No mesmo cadastro, as organizações
estrangeiras autorizadas a atuar no país somam 84.
O estudo Relações de parceria entre poder público e entes de cooperação e
colaboração no Brasil realizado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
(MPOG, 2010) coletou dados sobre Organizações Sociais - OSs, Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIPs e Serviços Sociais Autônomos - SSAs.
Essa pesquisa identificou a existência de 6 entidades qualificadas como OSs no governo
federal, sendo que 5 mantinham contrato de gestão com o Ministério de Ciência,
Tecnologia e Inovação e 1 com a Empresa Brasil de Comunicação, vinculada à
Secretaria de Comunicação da Presidência da República.
Em relação a entidades com Certificação de Entidade Beneficente de Assistência
Social – CEBAS, desde a edição da nova Lei da Filantropia – Lei n.º 12.101/09, o
certificado passou a ser outorgado pelas áreas finalísticas: Ministérios da Saúde,
Educação e do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Em consulta realizada junto
aos órgãos foram identificados, respectivamente, 1.253, 1.143 e 2.764 5 certificados
concedidos, totalizando 5.160.
Comparando esses dados com os números apresentados pela FASFIL percebe-se que
apenas 7% das organizações possuem algum desses títulos no âmbito federal.
1,23%
4,31% 1,53%
0,03% 0,001%
92,90%
Sem Título
OSCIP
DUPF
CEBAS
OE
OS
4
Dados apresentados pela Coordenação-Geral de Tecnologia da Informação do Departamento de Justiça,
Classificação, Títulos e Qualificação da Secretaria Nacional de Justiça do Ministério da Justiça atualizados até 23 de
julho 2012.
5
Os dados dos certificados concedidos pelo MEC foram obtidos em consulta feita à Secretaria de Regulação e
Supervisão da Educação Superior/ Diretoria de Política Regulatória/Coordenação Geral de Certificação de Entidades
Beneficentes de Assistência Social. Os referentes ao MS foram obtidos junto à Secretaria de Atenção à
Saúde/Departamento de Certificação de Entidades Beneficentes de Assistência Social em Saúde/Coordenação Geral
de Analise e Gestão de Processo e Sistema. E por fim, os do MDS junto à Secretaria Nacional de Assistência
Social/Departamento da Rede Socioassistencial Privada do SUAS.
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7
Essa informação é importante para o diagnóstico traçado porque, para as organizações
qualificadas como Organizações Sociais, o instrumento jurídico específico de
contratualização com o Estado é o Contrato de Gestão, e para as qualificadas como
OSCIPs, o Termo de Parceria. No entanto, para as organizações da sociedade civil que
não possuam nenhuma dessas duas titulações, o instrumento utilizado para firmar
parcerias com o Poder Público é o Convênio.
A modalidade de Convênio foi criada originalmente pelo Decreto-Lei 200/67 para
ajustes entre órgãos públicos, com o espírito da descentralização. Durante muito tempo,
o normativo que orientou as principais regras sobre os convênios foi a Instrução
Normativa STN 01/97. Atualmente, é o Decreto nº 6.170/07 e a Portaria Interministerial
nº 507/2011 que regem os convênios da União, tanto com OSCs, quanto com os entes
federados.
A regulamentação dos Convênios é basicamente infralegal e tem no art. 116 da Lei nº
8.666/93 uma única disposição em âmbito de lei, conforme ilustra a linha de tempo
abaixo:
Linha do Tempo – Normas referentes ao relacionamento com as OSC
Âmbito Infralegal
Âmbito Constitucional / Legal
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8
Ademais, o que se percebe é uma alta instabilidade, ou seja, as regras são alteradas com
bastante frequencia. Só o Decreto nº 6.170/07 já sofreu seis importantes alterações
desde a sua edição, como se vê:
Alterações normativas realizadas no Decreto nº 6.170/2007
Além disso, vale ressaltar que as Leis de Diretrizes Orçamentárias (“LDO”) também são
marcadas por fortes alterações no que diz respeito às regras para as transferências para
as OSCs. Nos últimos 12 anos, houve descontinuidade das regras a respeito dos
requisitos para recebimento de subvenção6 e sobre a necessidade ou não de exigência de
contrapartida7.
Na ausência de definições específicas e de um marco regulatório próprio, interpretações
aplicadas à relação de conveniamento entre a União e os Estados e Municípios são
estendidas às entidades privadas sem fins lucrativos.
Exemplo dessa afirmação pode ser encontrado no acórdão TCU n°1070/2003 de
06.08.2003 que determinou que as OSCs realizassem procedimentos de compras “nos
termos da Lei n° 8.666/93”. Ato contínuo, o Decreto nº 5.504 de 05.08.2005,
estabeleceu a prioridade do procedimento licitatório na forma de pregão eletrônico para
as entidades sem fins lucrativos na gestão de recursos públicos - obrigatoriedade própria
dos entes federados. Essa regra só foi alterada com o Decreto nº 6.170/07, que
estabeleceu o mecanismo de cotação prévia para contratação de produtos e serviços por
entidades privadas sem fins lucrativos no âmbito do Convênio.
Um grande avanço para melhor conhecer o universo das parcerias foi a criação do
Sistema de Convênios, Contratos de Repasses e Termos de Parceria - SICONV8. Tratase de sistema novo na administração pública federal, existente desde 2008, onde são
feitos os registros da celebração, liberação de recursos, acompanhamento da execução e
prestação de contas de Convênios, Contratos de Repasse e Termos de Parceria.
6
De 2000 até 2004 era necessário que a OSC atendesse a qualquer uma das quatro condições lá indicadas. De 2005
até 2009 era necessário o atendimento de todas as três primeiras hipóteses então indicadas pelas LDOs anteriores com
a inclusão da necessidade de ser a OSC qualificada como OSCIP, com Termo de Parceria firmado com o Poder
Público. Em 2010 houve a inclusão de mais duas hipóteses de área de atuação e, em 2011 e 2012 para recebimento de
subvenção social passou a ser exigido o CEBAS.
7
De 2000 até 2004 e no ano de 2010 não houve previsão expressa a respeito da contrapartida. Nos anos 2005, 2006,
2011 e 2012 a exigência foi facultativa e de 2007 até 2009 a exigência de contrapartida foi obrigatória.
8
www.convenios.gov.br
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9
A despeito de sua implementação estar em curso e aprimoramentos ainda serem
necessários para tornar a sua interface mais amigável e própria para as organizações da
sociedade civil e gestores públicos em geral, o SICONV se apresenta como uma
importante plataforma de transparência.
No período de 2008 a 20129, foram celebrados 8.332 contratos de repasse, convênios e
termos de parceria por meio do sistema, tendo sido assinalado um montante de R$ 6,5
bilhões para as entidades privadas sem fins lucrativos.
Ressalta-se a pequena quantidade de termos de parceria no período (103), indicando a
grande predominância do convênio para a celebração de parcerias (7.421) 10, nos termos
da tabela abaixo.
Ano
Assinatura
Modalidade
CONVENIO
2008
Quantidade
Transferências
Voluntárias
808
TERMO DE PARCERIA
Total
CONTRATO DE REPASSE
2009
CONVENIO
TERMO DE PARCERIA
12.961.695,71
12.248.277,03
729.018.548,08
663.355.423,32
254
195.468.718,03
177.906.493,05
39
377
CONVENIO
72.239.728,09
69.562.226,56
237.538.053,89
224.618.472,39
2.803 1.644.342.656,18 1.523.550.759,17
TERMO DE PARCERIA
35
Total
234.234.218,92
233.847.522,34
3.215 2.116.114.928,99 1.982.016.753,90
CONTRATO DE REPASSE
177
CONVENIO
91.806.296,65
91.114.630,04
1.345 1.320.933.546,08 1.301.528.036,50
TERMO DE PARCERIA
9
Total
64.444.409,69
63.984.510,80
1.531 1.477.184.252,42 1.456.627.177,34
CONVENIO
2012
17
825
2.716 1.804.209.349,91 1.681.189.324,42
CONTRATO DE REPASSE
2011
Valor Repasse
651.107.146,29
2.423 1.536.500.903,79 1.433.720.604,81
Total
2010
Valor Global
716.056.852,37
TERMO DE PARCERIA
Total
TOTAL
42
251.317.499,70
246.903.882,29
3
139.943.229,26
139.696.683,76
45
391.260.728,96
386.600.566,05
8.332 6.517.787.808,36 6.169.789.245,03
Verificou-se ao longo dos trabalhos que grande parte dos Convênios com OSCs
envolvem repasses de pequenas quantias. Segundo a Secretaria de Logística e
Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, quase
80% dos convênios com entidades privadas sem fins lucrativos registrados no SICONV,
entre setembro de 2008 e julho de 2012, são inferiores a R$ 600.000,00, sendo que esse
universo representa aproximadamente 20% do valor global dos recursos repassados,
conforme se verifica na tabela a seguir.
9
Os anos de 2008 e 2012 não possuem dados completos. O SICONV entrou em funcionamento efetivo em setembro
de 2008 e a execução de 2012 encontra-se em andamento.
10
Cabe ressaltar que o modulo de acompanhamento do Termo de Parceria por meio do SICONV foi lançado apenas
em 02 de maio de 2012. Os números apresentados, portanto, refletem àqueles voluntariamente cadastrados no
sistema, podendo existir um número maior de Termos de Parceria firmados no âmbito do Governo Federal no período
analisado e não constantes nos registros do SICONV.
RELATÓRIO FINAL DO GRUPO DE TRABALHO MARCO REGULATÓRIO DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL
10
Grupos < 600.000 e >= 600.000
Qtde de
Transferências
Voluntárias
% da Qtde de
Transferências
Voluntárias
Valor Global
% do Valor
Global
Valor Global menor do que R$600.000,00
6.591
79,57%
1.338.603.650,03
20,70%
Valor Global maior ou igual a R$600.000,00
1.692
20,43%
5.128.078.582,03
79,30%
Outro ponto relevante é que os recursos destinados a OSCs não têm crescido de forma
proporcional ao orçamento.
O Comunicado n° 123 - Transferências federais a entidades privadas sem fins
lucrativos (1999-2010)11 do IPEA, revela que, apesar do orçamento global da União ter
experimentado um crescimento contínuo desde 2003 – ressalvada a interrupção
verificada em 2009, em decorrência da crise financeira no cenário internacional – a
mesma intensidade de variação não foi identificada nos repasses às organizações sem
fins lucrativos: “O valor real do orçamento global – que exclui despesas financeiras –
aumentou mais de 80%, enquanto a variação positiva do orçamento destinado às
entidades foi de 45%.” (IPEA, 2011, p.4).
No que diz respeito aos ajustes firmados entre as OSCs e o Governo Federal percebe-se
a existência de diversos tipos de objetos. Análise feita pelo IPEA identificou no período
de 2003 a 2011 um grande número de convênios, contratos de repasse e termos de
parceria celebrados com diferentes órgãos, como as Secretarias vinculadas à Presidência
da República (SEPPIR, SDH e SPM), os Ministérios da Cultura, Educação, Saúde,
Desenvolvimento Agrário, Ciência e Tecnologia, Turismo, Esportes, Comunicações,
Trabalho, dentre outros.12 A tabela abaixo ilustra essa diversidade:
NÚMERO DE AJUSTES FIRMADOS POR ÓRGÃO NO PERÍODO 2003-2011
MCT
6.051 MDA
MINC
3.228 MTrabalho
479
TURISMO
2.098 MIntegração
293
MAPA
1.159 MJ
126
MS
8.997 MComunicações
PR
1.925 MFazenda
223
MEC
6.021 MCidades
49
MEsportes
1.271 Outros
TOTAL
1.366
9
4.295
37.590
Paralelamente, cabe ressaltar que a transparência na gestão de recursos públicos tem
sido cada vez mais demandada pela sociedade brasileira que tem buscado monitorar a
sua aplicação e resultados.
11
Comunicado do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) nº 123 – Transferências federais a entidades
privadas sem fins lucrativos (1999-2010) foi apresentado dia 7 de dezembro de 2011, em Brasília. Disponível em
www.ipea.gov.br. Acesso em 20.1.2012.
12
A referida análise abarcou convênios firmados entre 2003-2011 e foi apresentada no Seminário "Estado,
Organizações da Sociedade Civil e as Cooperações nas Políticas Públicas" organizado pelo Instituto.
RELATÓRIO FINAL DO GRUPO DE TRABALHO MARCO REGULATÓRIO DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL
11
Nesse contexto, com o objetivo de assegurar o direito fundamental de acesso à
informação, bem como de promover a transparência ativa e o controle social como
importantes ferramentas para o combate à corrupção, é que foi recentemente aprovada a
Lei nº 12.527 de 18.11.2011 (Lei de Acesso à Informação). Trata-se, portanto, de
cenário marcado pela orientação e anseio de mudanças de cultura e paradigmas na
Administração Pública.
Ante o exposto, em termos de contextualização preliminar, pode-se destacar que a
relação entre Estado e as Organizações da Sociedade Civil apresenta as seguintes
características:
 Diversidade de áreas de atuação das organizações – seja em termos de
finalidades das instituições, seja em termos de objeto de contratualização das
OSCs com o Estado;
 Baixa adesão das OSCs aos títulos e aos seus modelos;
 Convênio como forma prioritária de parcerização adotada pelo Poder Público;
 Ausência de lei própria que regule a relação de fomento e colaboração entre o
Estado e as Organizações da Sociedade Civil independentemente de títulos;
 Predominância de normas infralegais que são alteradas com freqüência,
evidenciando certa instabilidade dos regramentos;
 Existência de interpretações análogas para OSCs e entes federados acerca da
relação de parceria com a União; e
 Conjuntura política de crescente preocupação com a aplicação dos recursos
públicos, combate a corrupção, promoção do acesso a informação, transparência
ativa e controle social.
Nesse sentido, entende-se que os instrumentos jurídicos que regem a relação do Estado
com a Sociedade Civil devem acompanhar a transformação política, social e econômica
da democracia brasileira, fundamentados na gestão pública democrática e na
participação social como método de governar.
O fortalecimento das organizações da sociedade civil e a transparência na aplicação dos
recursos públicos constituem pilares fundamentais para a concretização desses objetivos
de inovação na gestão pública. Foram essas as premissas consideradas para a realização
dos trabalhos desenvolvidos pelo GT.
RELATÓRIO FINAL DO GRUPO DE TRABALHO MARCO REGULATÓRIO DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL
12
Atividades Desenvolvidas
O diagnóstico realizado e a análise de documentos produzidos por outros grupos de
trabalho (6ª. e 14ª. Rodadas de Interlocução Política do Conselho da Comunidade
Solidária, em 1998 e 2001; Grupo de Trabalho Interministerial, coordenado pela
Secretaria-Geral, de 2003 a 2005; Comissão de Juristas, no âmbito do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, de 2007 a 2009; e Grupo de Trabalho de Entidades
Sociais, coordenado pelo Ministério da Justiça, em 2011), iniciativas legislativas (mais
de 40 Projetos de Lei sobre o tema tramitando no Congresso Nacional e Relatórios
Finais das duas CPIs das ONGs) e pesquisas e publicações sobre o tema (Projetos da
série “Pensando o Direito”, da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da
Justiça; “Um novo marco legal para as ONGs no Brasil - fortalecendo a cidadania e a
participação democrática” da ABONG, “Perspectivas para o Marco Legal do Terceiro
Setor” do GIFE, etc) contribuíram para a formatação das atividades do grupo e sua
metodologia de trabalho.
Dentre as atividades desenvolvidas, destacam-se:
Seminário Internacional do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil
De 9 a 11 de novembro de 2011, a Secretaria-Geral da Presidência da República
organizou Seminário Internacional Marco Regulatório das Organizações da Sociedade
Civil com o intuito de constituir alicerces para o início
dos trabalhos do grupo (Anexo I - Programação do
Seminário).
O evento reuniu 150 especialistas nacionais e
internacionais, permitindo uma discussão qualificada
sobre o arcabouço jurídico vigente e o ambiente políticoinstitucional das OSCs. Apontaram-se obstáculos
existentes, bem como ações para enfrentá-los que foram
reunidas em um Plano de Ação com 50 propostas para o
GT (Anexo II - Plano de Ação).
Reuniões do Grupo de Trabalho
O Grupo de Trabalho buscou ir além do diagnóstico produzido e trabalhou propostas
objetivas e concretas para os problemas identificados. A interação entre atores da
sociedade civil organizada e governo gerou o alcance de novos entendimentos a partir
das diferentes perspectivas.
Além disso, o GT propiciou uma aproximação entre gestores do governo federal,
possibilitando a identificação e articulação de pontos focais nos diferentes órgãos para
tratamento do tema.
Foram realizadas sete reuniões plenárias, contando com a presença do Ministro Gilberto
Carvalho em sua abertura e encerramento das atividades.
RELATÓRIO FINAL DO GRUPO DE TRABALHO MARCO REGULATÓRIO DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL
13
REUNIÕES PLENÁRIAS DO GRUPO DE TRABALHO
Atividades
Abertura dos trabalhos com a presença do Ministro Gilberto Carvalho.
Alinhamento e composição de subgrupos temáticos para aprofundamento de questões relevantes.
Delimitação do plano de ação e de potencias propostas de intervenção.
Discussão sobre quais produtos concretos seriam elaborados.
Apresentação de minutas dos produtos elaborados e inicializado processo de oitiva sobre os conteúdos
02/04/2012
apresentados com especial enfoque no Projeto de Lei.
04/06/2012 Apresentação do processo de ampliação da escuta e dos produtos reformulados.
Encerramento das atividades com a apresentação (Anexo V) dos produtos finais para o Ministro
24/07/2012
Gilberto Carvalho.
Data
11/11/2011
30/11/2011
15/12/2011
19/01/2012
Entre as reuniões plenárias foram realizados encontros preparatórios específicos entre
membros do governo e entre membros da sociedade civil. Além disso, foi criado um
Comitê de Redação com organizações da sociedade civil, composto por representantes
da ABONG; Fundação Esquel; GIFE e UNICAFES. Ao todo foram realizadas mais de
20 reuniões com membros do Grupo de Trabalho.
Ampliação da escuta
Com o objetivo de ampliar a escuta no Governo
Federal, a Secretaria-Geral realizou reuniões bilaterais
com os membros do GT e com ministérios executores
de políticas finalísticas (Secretaria de Direitos
Humanos; Secretaria de Políticas de Promoção da
Igualdade Racial; Ministério do Desenvolvimento
Agrário; Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; Ministério da
Ciência, Tecnologia e Inovação; Ministério do Trabalho e Emprego; Ministério da
Cultura; Ministério da Saúde; Ministério da Educação; Ministério das Cidades; dentre
outros).
O processo de oitiva ocorreu entre os meses de abril e maio de 2012, com a realização
de 32 reuniões e a participação de cerca de 200 gestores federais. Destacam-se a
presença de diversos secretários, diretores, coordenadores-gerais, assessores, gestores e
analistas, consultores jurídicos e procuradores, dentre outros servidores do governo
federal que muito contribuíram para o aprofundamento do tema.
As reuniões duraram cerca de três a quatro horas cada e nelas os gestores federais
tiveram a oportunidade de relatar o cotidiano do relacionamento com as OSCs e sugerir
propostas para o aperfeiçoamento dessa relação.
Além disso, a Secretaria-Geral dialogou com alguns juristas, acadêmicos e OSCs que
procuraram o órgão nesse período, buscando contemplar diferentes enfoques e visões
sobre o tema.
Foi identificada necessidade de ampliar ainda mais o debate, razão pela qual é proposta
a realização de consulta pública participativa com debates presenciais, o que deverá
acontecer após validação interna dos encaminhamentos do Grupo de Trabalho.
RELATÓRIO FINAL DO GRUPO DE TRABALHO MARCO REGULATÓRIO DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL
14
Grupo de Trabalho Interministerial sobre Prestação de Contas
Durante maio e junho de 2012, Grupo de Trabalho Interministerial – GTI13, instituído
pela Portaria Interministerial nº 392, trabalhou com o objetivo de elaborar proposta
para o aperfeiçoamento da metodologia de prestações de contas de Convênios,
Contratos de Repasse, Termos de Parceria e instrumentos congêneres celebrados pelos
órgãos e entidades da Administração Pública Federal com entidades privadas sem fins
lucrativos.
Dentre os itens constantes na proposta elaborada pelo grupo destacam-se:
 Ampliação do conceito de prestação de contas, corresponsabilizando as duas
partes signatárias e abarcando desde a celebração do instrumento até a análise
conclusiva pelo concedente;
 Simplificação da prestação de contas a partir do registro de despesas de pequena
monta em planilha (até R$ 200,00 por fornecedor), faculdade de registro no
SICONV de acordo com solicitação do concedente, entre outras medidas;
 Estratificação de valores na faixa de R$ 600.000,00 com regras específicas para
concedentes e convenentes;
 Sugestões de aperfeiçoamentos no SICONV, com a criação de relatórios,
salvamento automático, ampliação do tamanho de arquivos anexados, dentre
outros;
 Prazos para a alimentação do SICONV com dados da execução do instrumento
pelo convenente e para análise da prestação de contas pelo concedente; e
 Melhorias na gestão com a padronização de objetos, início de estudos para
definição de indicadores e avaliação da possibilidade de implementação do
controle por resultados, reestruturação das áreas responsáveis pelo
acompanhamento de transferências (limite máximo de 30 instrumentos por
servidor), capacitação permanente e controle social.
Relata-se, ainda, a realização de oficina na
Escola Nacional de Administração
Pública – ENAP com 43 participantes de
OSCs e do Poder Público com intuito de
se difundir boas práticas e discutir
estratégias para o aperfeiçoamento da
prestação de contas.
Oficina de Prestação de Contas
Considerando a sinergia de escopo dos grupos de trabalho instituídos, a proposta de
aperfeiçoamento da metodologia de prestação de contas pôde tanto receber subsídios
das atividades já desenvolvidas por esse GT quanto ser incorporada aos seus produtos
finais, permitindo a reunião de esforços para a delimitação de uma proposta adequada e
avançada para a questão.
13
O referido GTI foi composto por representantes: da Casa Civil da Presidência da República, que o coordenou; da
Controladoria-Geral da União; do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; do Ministério da Fazenda; e da
Secretaria-Geral da Presidência da República, tendo, ainda, como membro convidado, representante do Tribunal de
Contas da União, conforme Aviso nº 342/Gab-C. Civil/PR, de 11 de maio de 2012 (Anexo II).
RELATÓRIO FINAL DO GRUPO DE TRABALHO MARCO REGULATÓRIO DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL
15
Participação em eventos
Durante o funcionamento do GT, a Secretaria-Geral participou de uma série de eventos
que promoveram a discussão do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade
Civil com diferentes públicos. Dentre esses eventos, destacam-se:
 24-29/01/2012: Fórum Social Mundial
 19/03/2012:
Seminário
NEATS/PUC/SP
“Modernização do Sistema de Convênios da
Administração Pública com a Sociedade Civil”
 28/03/2012: 7º Congresso GIFE
Fronteiras do Investimento Social”
“Novas
Congresso GIFE
 09/04/2012: 8ª Reunião Ordinária do Conselho Nacional LGBT
 27/04/2012:
Seminário
SEPPIR
“As
Transferências Voluntárias e o Processo de
Execução da Política de Promoção da Igualdade
Racial”
 10/05/2012: Seminário SENAC/SP “Marco
Regulatório das Organizações da Sociedade
Civil: Desafios e Propostas”
Seminário SENAC /SP
 11/05/2012: Encontro com Rede Brasil Voluntário
 24/05/2012:
Seminário
IPEA
“Estado,
Organizações da Sociedade Civil e as
Cooperações nas Políticas Públicas”
 31/05/2012: Congresso do Centro Acadêmico
XI de Agosto (Direito-USP) “Terceiro Setor:
Perspectivas Jurídicas e Sociais”
Seminário PUC/SP
 25-26/06/2012: 8º Encontro Nacional Terceiro Setor (MG)
 08/03; 24/04; 29/06; 18/07: Palestras técnicas do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão sobre SICONV e novas funcionalidades
RELATÓRIO FINAL DO GRUPO DE TRABALHO MARCO REGULATÓRIO DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL
16
Produtos
Com vistas a responder ao diagnóstico construído e a partir dos trabalhos realizados,
apresenta-se a seguir uma agenda rica de iniciativas, que contemplam as principais
discussões e o acúmulo alcançado, preparada para a promoção de um debate mais
amplo, dentro e fora da esfera governamental.
Ressalte-se que foi premissa da atuação do GT dirimir ao máximo as divergências
encontradas e buscar entendimentos comuns. Os produtos aqui apresentados não
representam na integralidade a posição de todos os integrantes do GT. Os temas
específicos de pagamento da equipe de trabalho e de tributos incidentes sobre as
atividades previstas em cada ajuste constantes no Projeto de Lei e no Decreto foram
pontos divergentes, além de um ou outro dispositivo do PL.
Ao final, ficou a cargo da Secretaria-Geral da Presidência da República a
responsabilidade pela elaboração e sistematização das propostas que, no âmbito de sua
competência instituída pela Lei Federal n.º 10.683/03, entende que essas refletem a
melhor alternativa para superar os impasses detectados no diagnóstico apresentado por
esse relatório.
1. Contratualização
1.1 Projeto de lei que cria novo regime jurídico de fomento e colaboração (Anexo III)
Problema: Ausência de norma própria que regule a relação de fomento e colaboração
entre o Estado e as OSCs independentemente da titulação que essas possuem. As
principais regras vigentes encontram-se em nível infralegal e geram interpretações
jurídicas conflitantes devido aos seus direcionamentos concomitantes para entes
públicos e entes privados. A despeito de ambos serem mandatários de recursos públicos,
as organizações têm peculiaridades em razão de sua qualidade de entidades privadas
sem fins lucrativos que os estados e municípios não possuem.
Solução: Elaboração de Projeto de lei que cria novo regime jurídico para fomento e
colaboração do Estado com as Organizações da Sociedade Civil, consubstanciando-se
em uma resposta estruturante que, inspirada em boas práticas, inova no ordenamento e
traz para nível legal avanços presentes na legislação sobre o tema:
a) Criação de instrumento específico para regular a relação de fomento e
colaboração entre Estado e OSCs, intitulado Termo de Fomento e
Colaboração (art.6º) que possui regras aplicáveis às entidades privadas sem
fins lucrativos, na forma de associação ou fundação, independentemente de
essas possuírem quaisquer títulos e certificações, preservando a autonomia
de funcionamento das entidades;
b) Instituição da regra de Chamamento Público obrigatório (art.9º);
c) Exigência de existência e experiência da entidade por pelo menos três
anos para firmar o Termo de Fomento e Colaboração (art.2º, IV e V);
d) Instituição de Procedimento de Iniciativa Popular (art.15) que tem por
objetivo fomentar a participação dos cidadãos no processo de formulação
RELATÓRIO FINAL DO GRUPO DE TRABALHO MARCO REGULATÓRIO DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL
17
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)
l)
m)
n)
o)
p)
q)
r)
das políticas públicas e torna transparente e institucionalizado esse tipo de
comunicação feita ao Poder Público;
Previsão de possibilidade de atuação em rede, mantendo-se a proponente
como responsável pelo Termo de Fomento e Colaboração (art.23);
Obrigatoriedade de utilização de plataforma eletrônica - SICONV - para
registro e gerenciamento das informações (art.26);
Estratificação e regras diferenciadas para prestação de contas em razão
dos valores envolvidos, nível I – até R$600.000,00 e nível II – acima de R$
600.000,00 (art. 24)14;
Estabelecimento de regra semelhante à Ficha Limpa (art. 25, II e III)
determinando lapso temporal de até 8 anos de proibição de celebração de
termos de fomento e colaboração para a entidade que tiver incorrido em
condutas descritas no Projeto de Lei;
Fim da lacuna sobre possibilidade de pagamento de pessoal da entidade
(art.34) desde que os valores: i) correspondam às atividades previstas e
aprovadas no Plano de Trabalho e ao objeto do ajuste; ii) correspondam à
qualificação técnica necessária para a execução da função a ser
desempenhada; iii) sejam compatíveis com o valor de mercado da região
onde atua e não superior ao teto do Poder Executivo Federal, e; iv) sejam
proporcionais ao tempo de trabalho efetivamente dedicado ao Termo de
Fomento e Colaboração;
Definição acerca da titularidade dos bens e direitos, sendo que no caso
de não haver disposição de que os bens entregues ou adquiridos devem ser
devolvidos ao Poder Público, esses devem ser incorporados ao patrimônio
da organização (art.21, VII e art.33) que, se extinta deverá transferi-lo a
outra entidade congênere;
Previsão expressa da não subsidiariedade trabalhista (art.34,§2º);
Estipulação de prazo máximo para análise da prestação de contas de 1
ano, sob pena de arquivamento, sendo possível o desarquivamento para
apuração de irregularidades caso surjam elementos novos, suficientes para
caracterizar a má utilização dos recursos transferidos por força do Termo de
Fomento e Colaboração (art.46,§1º e §2º e art.47);
Autorização expressa para pagamento de tributos incidentes em razão das
ações previstas no Plano de Trabalho, com exceção daqueles de natureza
direta e personalística que oneram a entidade (art.34, II);
Definição do que se entende por despesas administrativas (art.35,
parágrafo único);
Possibilidade de pagamento de diárias (art.34,III);
Possibilidade de remanejamento em até 15% das rubricas (art. 31) desde
que não altere o valor total da planilha de custos aprovada, seja o mesmo
elemento de despesa e não afete a execução do objeto do termo, e;
Criação de Comissão de Monitoramento e Avaliação (art. 37);
Necessidade de parecer de auditoria externa independente para ajustes
acima de R$ 600.000,00 (art.42,§2º);
14
O recorte no valor de R$ 600.000,00 (seiscentos mil reais) apoia-se não apenas na Lei nº 9.790/99 a qual previu
que acima desse valor, a auditoria externa independente se torna obrigatória, mas também na constatação de que
quase 80% dos convênios registrados no SICONV entre setembro de 2008 e junho e 2012 são inferiores a R$
600.000,00 (seiscentos mil reais), sendo que esse universo representa aproximadamente 21,5% do valor global de
recursos repassados.
RELATÓRIO FINAL DO GRUPO DE TRABALHO MARCO REGULATÓRIO DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL
18
s) Previsão da necessidade de o gestor público ter capacidade para
acompanhar os termos de fomento e colaboração que vier a celebrar
(art.11, parágrafo único).
Com a implementação dessas medidas, espera-se que o Projeto de Lei contribua para
garantir segurança jurídica para a relação entre o Estado e as OSCs, inserir novos
princípios, fundamentos e diretrizes para a relação, ampliar os mecanismos de
transparência e de controle social, auxiliar no planejamento e gestão pelo Poder Público,
reconhecer as particularidades das entidades privadas sem fins lucrativos e a
importância de realização de mecanismos de colaboração junto ao Poder Público.
2. Uniformização de Entendimentos
2.1 Decreto Equipe de Trabalho (Anexo - IV)
Problema: Não há, na legislação vigente, autorização ou vedação expressa ao
pagamento de equipe de trabalho pertencente à entidade por meio do ajuste. A análise
da legislação federal sobre a matéria demonstra que o legislador manteve o debate na
esfera dos convênios estabelecidos entre entes do poder público, não abordando a
questão sob a ótica das OSCs. Em razão dessa lacuna, o que se verifica é uma variedade
de entendimentos por parte dos gestores públicos na implementação e fiscalização dos
convênios com OSCs. A diversidade de interpretações leva ainda à precarização das
relações de trabalho nas entidades privadas, orientadas a assumir certas formas de
contratação de seus profissionais para receberem recursos públicos.
Solução: Com intuito de se firmar um melhor entendimento jurídico sobre o tema,
propõe-se eliminar a lacuna jurídica identificada com a alteração do Decreto nº
6.170/07, que disciplina as transferências de recursos mediante convênios, tornando
expressa a possibilidade da utilização desses recursos para pagamento da equipe própria
das entidades privadas sem fins lucrativos. Ficará autorizado o pagamento dessas
despesas, desde que atendidos requisitos já previstos na legislação e outros que deem
coerência à regra, tais como a seleção da entidade por chamamento público; previsão da
despesa com pagamento de empregados fixada no plano de trabalho aprovado;
remuneração compatível com o valor de mercado, respeitando os limites previstos no
art. 37 da CF/88 para a remuneração de servidor público federal; qualificação da equipe
da organização e conformidade com o objeto do convênio.
2.2 Canal de uniformização de entendimentos
Problema: Inexistência de um canal formal para expressão das demandas das OSCs em
relação à uniformização de entendimentos conflituosos emitidos pelos diferentes órgãos
federais sobre temas jurídicos e administrativos afetos às parcerias realizadas. Os
mecanismos de uniformização de entendimentos hoje disponíveis por meio do Colégio
de Consultores da AGU e na Comissão Gestora do SICONV não possibilitam o acesso
direto das organizações aos seus procedimentos de elaboração e podem não ser
suficientes dadas as suas competências específicas.
RELATÓRIO FINAL DO GRUPO DE TRABALHO MARCO REGULATÓRIO DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL
19
Solução: Criação de um fluxo institucional entre a Secretaria-Geral da Presidência da
República e a Ouvidoria-Geral da União, no âmbito de Acordo de Cooperação Técnica,
firmado em 15 de junho de 2012 e publicado no DOU em 20 de junho de 2012.
Objetiva-se promover maior transparência aos processos e atos de gestão relacionados
às OSCs, instituindo canal aberto para análise e tratamento de reivindicações. Além
disso, pretende-se antecipar potenciais entraves e construir consensos mais abrangentes,
propiciando maior segurança jurídica e celeridade aos atos de advogados públicos,
auditores e gestores das próprias OSCs. A análise das demandas possibilitará a
veiculação de perguntas freqüentes (FAQ) no sítio eletrônico da OGU, além da
elaboração de cartilhas e outros materiais didáticos para rápida instrução.
3. Transparência
3.1 Aperfeiçoamento das Classificações das OSCs no orçamento público
(modalidade 50)
Problema: Recursos públicos direcionados a entidades sem fins lucrativos encontramse concentrados na modalidade de aplicação orçamentária 50 – transferências a
instituições privadas sem fins lucrativos, que agrega repasses a partidos políticos,
sindicatos, serviço social autônomo, entre outros. Não são de fácil visualização no
orçamento público os recursos direcionados as parcerias realizadas com OSCs.
Solução: Propõe-se a criação de uma nova modalidade 51 – execução orçamentária
delegada a instituições privadas sem fins lucrativos, para dar mais transparência para a
alocação das parcerias realizadas. Nos últimos anos, foram criadas algumas novas
modalidades de aplicação, mas todas relacionadas às relações federativas. A
Modalidade de Aplicação 50 ainda não foi objeto de desdobramentos, embora concentre
uma diversidade excessiva de parcerias do governo federal em vários campos das
políticas públicas com diferentes tipos de organizações, a exemplo de associações,
cooperativas, entidades sindicais e serviço social autônomo.
3.2 Aperfeiçoamentos das classificações das OSCs (CNPJ/CNAE)
Problema: As classificações e códigos hoje existentes na tabela de natureza jurídica e
na classificação nacional de atividades econômicas não contemplam a diversidade de
organizações e seus objetos sociais. Além disso, agrupamentos atrapalham a
compreensão do setor, reunindo em um mesmo grupo tanto associações e fundações
quanto cartórios e partidos políticos.
Solução: Propõe-se a revisão da tabela de natureza jurídica da Comissão Nacional de
Classificação – CONCLA, que identifica a constituição jurídico-institucional das
entidades públicas e privadas nos cadastros da administração pública do País, bem como
das atividades econômicas da Classificação Nacional de Atividades Econômicas –
CNAE. Entre outras características, as classificações da CNAE possuem grande
relevância para a identificação da área de atuação e/ou atividade preponderante das
entidades.
RELATÓRIO FINAL DO GRUPO DE TRABALHO MARCO REGULATÓRIO DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL
20
4. Formação e capacitação
4.1 Fortalecimento e elaboração de cursos
Problema: Escassez de cursos e capacitações direcionados a membros de OSCs e
gestores de órgãos federais. As oportunidades existentes ainda são poucas perto da
demanda presente. Gratuitamente e/ou com participação de membros de OSCs e da
Administração Pública ao mesmo tempo há menos alternativas ainda.
Solução: Abertura de vagas em cursos ofertados pela Escola Nacional de
Administração Pública – ENAP. Já no segundo semestre de 2012 estão sendo ofertados
cinco cursos à distância, quais sejam: ética e serviço público (com e sem tutoria);
análise e melhoria de processos; fundamentos em gerência de projetos, e; gestão de
convênios e contratos de repasse.
Elaboração de formação específica para 2013/2014 em parceria com a Escola da AGU,
o programa CGU Capacita, a ENAP e demais escolas de governo federais, entre outros
atores, congregando participantes de órgãos federais e das OSCs. Delimitam-se como
temas prioritários a gestão de parcerias com OSCs, gestão das OSCs, transparência ativa
(Lei de Acesso à Informação) e uso do SICONV.
4.2 Fomento e elaboração de publicações
Problema: Escassez de publicações direcionadas ao universo das OSCs e suas parcerias
com órgãos públicos.
Solução: Pretende-se fomentar a discussão de temas considerados relevantes para as
partes, fortalecendo a cultura de relações colaborativas na gestão pública, esclarecendo
questões ainda consideradas conflituosas e criando consensos mínimos para o avanço da
agenda no país.
Busca-se, por meio desse esforço, sedimentar o conhecimento existente, seja pela
assimilação do conteúdo pelos operadores da parceria, seja pela produção de
publicações, disseminando os pontos trabalhados e as discussões travadas. Essas
publicações permitirão não só um maior alcance das formações pretendidas, mas
também a continuidade dos diálogos e da elaboração científica na área.
5. Estudos e Pesquisas – Universo das OSCs
5.1 Atualização da FASFIL - Fundações Privadas e Associações sem Fins
Lucrativos no Brasil
Problema: Ausência de dados agregados atualizados sobre o universo das entidades
sem fins lucrativos, em especial, quantitativo de organizações ativas, área de atuação,
localização, pessoal ocupado, entre outras informações que compõem o Plano Tabular
RELATÓRIO FINAL DO GRUPO DE TRABALHO MARCO REGULATÓRIO DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL
21
da pesquisa - FASFIL (Fundações Privadas e Associações sem Fins Lucrativos no
Brasil) de 2005.
Solução: Atualização da pesquisa pelo IBGE em parceria com IPEA, ABONG e GIFE,
com data de divulgação da publicação agendada para 05 de dezembro de 2012. Trata-se
de uma nova série temporal - dados de 2006, 2008 e 2010, considerando mudanças
realizadas na Classificação Nacional de Atividade Econômica - CNAE e no Relatório
Anual de Informações Sociais – RAIS em 2006.
5.2 Agenda de novas pesquisas e estudos
Problema: Escassez de pesquisas e estudos apurados acerca do universo das OSCs e
suas fontes de financiamento, dentre outros.
Solução: realização de estudos e pesquisas sobre o papel das OSCs no ciclo das
políticas públicas na percepção do gestor; mapa das OSCs; fontes de financiamento das
organizações; utilização de incentivos fiscais; expressão do trabalho voluntário no
Brasil; censo das entidades inscritas no CNEs/MJ; entre outras agendas relevantes para
a melhor compreensão e aprimoramento da relação entre Estado e OSCs. Pretende-se
criar um grande repositório de estudos e pesquisas na área.
RELATÓRIO FINAL DO GRUPO DE TRABALHO MARCO REGULATÓRIO DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL
22
Recomendações para novos trabalhos
Os produtos apresentados buscam aprimorar a relação entre Estado e OSCs. Parte-se do
diagnóstico realizado para a construção de um quadro novo que, em resumo, poderia ser
sintetizado como segue:
Cenário Atual
Resultados Esperados
Marco Regulatório das Organizações da
Sociedade Civil próprio e seguro.
Legislação adequada com a inserção de novos
princípios, fundamentos e diretrizes para a
relação.
Melhor planejamento, gestão e
acompanhamento das parcerias.
Insegurança jurídica.
Analogias indevidas.
Planejamento precário do Poder Público.
Pouca transparência e dificuldade de acesso ao
Estado.
Ampliação dos mecanismos de transparência e
controle social.
Ausência de dados atualizados e estudos sobre as
OSCs e sua relação com o Estado.
Estímulo a produção de estudos e pesquisas
sobre as OSCs e sua relação com o Estado.
Além dos produtos compilados, as discussões do GT evidenciaram uma série de
questões a serem trabalhadas em ato contínuo. As proposições inseridas nesse relatório
refletem a priorização dada ao tema da contratualização, de forma a responder ao
comando legal do Decreto nº 7.568, de 16 de setembro de 2011, e aos temas de
reordenação do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil.
Subsiste, no entanto, a necessidade de aprofundamento de parte dessas propostas, bem
como de estudos de outras medidas incrementais para auxiliar o relacionamento das
OSCs com o Estado, como a criação de um sistema similar ao CAUC (Serviço Auxiliar
de Informações para Transferências Voluntárias), hoje existente para checar as
informações de regularidade fiscal dos Estados, Distrito Federal e Municípios 15 e o
Termo de Ajustamento de Gestão ou de Execução, como medida saneadora,
intermediária entre a extinção do ajuste celebrado com a entidade e a tomada de contas
especial.
Além disso, há ainda um conjunto de temas fundamentais que devem ser enfrentados
em trabalhos futuros, como o controle por resultados, a sustentabilidade das OSCs
(estímulos às doações voluntárias, fomento ao desenvolvimento institucional, regulação
tributária, dentre outros) e revisão das regras de acreditação e certificação.
O aprofundamento e a implementação de propostas sobre esses temas constituem, ao
lado dos produtos aqui apresentados, um rol importante de mudanças jurídicas e
administrativas. Essa agenda busca garantir um novo ambiente institucional para o
desenvolvimento das OSCs no Brasil, promovendo o fortalecimento das entidades
privadas sem fins lucrativos e, ao mesmo tempo, consagrando o valor das parcerias
realizadas na execução de políticas e projetos de interesse público.
15
Em razão do CAUC, o credenciamento obrigatório no âmbito do SICONV é simplificado para os entes federados
eis que, para esses entes, não é necessária a apresentação, ou mesmo atualização das certidões negativas. Já para as
entidades privadas sem fins lucrativos, é necessário apresentar todas as certidões negativas, cuja atualização, por não
se automática tem gerado dificuldades.
RELATÓRIO FINAL DO GRUPO DE TRABALHO MARCO REGULATÓRIO DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL
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