CGU
Controladoria-Geral da União
OGU – Ouvidoria-Geral da União
Coordenação-Geral de Recursos de Acesso à Informação
PARECER
Referência:
00190.502921/2015-15
Assunto:
Recurso contra decisão denegatória ao pedido de acesso à
informação.
Restrição de
acesso:
Ementa:
Sem restrição.
Cidadã solicita cópia de Relatório Final de Comissão Interna de
Apuração (procedimento administrativo) – A regra é a
publicidade, o sigilo exceção – Informação pessoal. Risco à
competitividade. Estratégia corporativa. Governança – Acata-se
a argumentação do recorrente – Recurso conhecido e provido.
Órgão ou
entidade
recorrido (a):
Petrobrás S.A.
Recorrente:
H. H. B. S. A.
Senhor Ouvidor-Geral da União,
1. O presente parecer trata de solicitação de acesso à informação com base na
Lei nº 12.527/2011, conforme resumo descritivo abaixo apresentado:
RELATÓRIO
ATO
Pedido
DATA
TEOR
19/05/201 “Tem sido publicamente informada a criação
5
de uma Comissão Interna de Apuração com o
intuito de apurar denúncias, em 2009, sobre
as interferências da A., em orientações e
padrões contratuais da PETROBRAS. A
existência de tal comissão foi inclusive
reconhecida pela Petrobras em resposta
oferecida a revista VEJA. Todavia, apesar de
diversas declarações e testemunhos sobre o
assunto, nunca foi feito público o relatório da
Comissão, que não teria apurado como
verdadeira a denúncia. Obviamente que tal
relatório é necessariamente público pois
envolve matéria de caráter normativo (regras
contratuais consolidadas em um Regulamento
e um Manual publicados no Diário Oficial da
União, por decreto e ato administrativo).
Trata-se de informação de interesse público
diante dos fatos apresentados pela mídia e
Resposta Inicial
distintas instituições públicas (MPF, JF,
Câmara dos Deputados, ...), bem como cuja
transparência se exige de uma empresa de
mercado como a Petrobras. Assim, com base
na LAI solicito conhecimento do teor do
relatório final, firmado pelos membros da
comissão, devidamente datado e protocolado
pela autoridade que constituiu a comissão
pelo DIP JURIDICO-137/2009, de 10.07.2009.
Solicito a liberação de cópia do documento
para o e-mail indicado, no prazo determinado
em lei.”
18/06/201 “Prezada Senhora H.,
5
A Ouvidoria-Geral da Petrobras, por meio
deste SIC, apresenta, no âmbito do Protocolo
nº 02860/2015, a resposta fornecida pela
Gerência Executiva do Jurídico:
"Em atenção à sua solicitação protocolada sob
o nº 2860/2015, esclarecemos que a Petrobras
se vê impossibilitada de fornecer cópia do
Relatório Final do trabalho desenvolvido pela
Comissão Interna de Apuração solicitada por
V.Sa., em virtude do disposto no artigo 5º,
inciso X, da Constituição Federal, nos artigos
4º, inciso IV, 31, §1º, inciso I, 32, inciso IV, e
34, caput, da Lei n.º 12.527/2011 (Lei de
Acesso à Informação - LAI) e nos artigos 5º,
§1º, e 55, inciso I, do Decreto nº7.724/2012.
Isso porque o referido documento contém
informações pessoais de terceiros, só sendo
lícita a sua divulgação nas hipóteses
expressamente contempladas na LAI ou em
outra legislação específica, sob pena de
responsabilização da Petrobras.
Ressalta-se que a divulgação indevida de
informações pessoais de terceiros pode vir a
ser objeto de sanção ao agente responsável
pela liberação das informações, nos termos do
artigo 32, inciso IV e § 2º, da LAI.
Outrossim,
a
divulgação
do
Relatório
requerido tem o condão de comprometer a
governança
corporativa
da
Companhia,
configurando a hipótese de negativa de
acesso prevista no art. 5º, §1º, do Decreto nº
7.724/2012,
pois
contém
informações
sensíveis que, uma vez reveladas, poderiam:
(i) expor procedimentos internos adotados
pela Petrobras em suas apurações; (ii)
comprometer ou, até mesmo, interferir na
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implantação
de
eventuais
medidas
e
recomendações feitas pela CIA em relação ao
caso e (iii) vulnerar a imparcialidade das
futuras apurações.
Por fim, cabe informar, em cumprimento à
determinação legal, que V.Sa. poderá valer-se,
caso entenda necessário, do instrumento
previsto no art. 21, do Decreto nº 7.724/2012,
no prazo de 10 dias, a contar da ciência desta
decisão, que deve ser dirigido à Gerente
Executiva do Jurídico.
Em face da negativa de acesso à informação,
cumpre informar que, nos termos do artigo 15
da LAI, é facultado à Vossa Senhoria
apresentar recurso ao respectivo Gerente
Executivo,
autoridade
hierarquicamente
superior no presente caso.
O recurso, após o preenchimento e o
endereçamento, pode ser interposto no prazo
de 10 dias: (i) em meio físico, para a Gerência
de Transparência e Informação da Ouvidoria
Geral da Petrobras, localizada na Avenida
República do Chile, nº 65, sala 1101, Centro,
Rio de Janeiro, RJ, CEP 20.031-912; ou (ii)
preenchendo o formulário no seguinte
endereço eletrônico:
http://www.petrobras.com.br/acessoainformac
ao/servi
cos/formulario-de-solicitacao-de-recursos”
Recurso à
Autoridade
Superior
25/06/201 “Durante uma década e meia, o Dr (...) foi
5
uma referência em questões contratuais no
Sistema Petrobras, tendo alcançado tal
condição com o parecerista, palestrante,
elaborador de eventos, coordenador da
extinta CCSO (Comissão de Contratação de
Serviços e Obras), bem como, por seu
reconhecimento externo como advogado na
área de contratos. A saída do referido
profissional
da
Gerência
Jurídica
de
Abastecimento
causou
perplexidade
na
comunidade de contratação, que foi agravada
quando o mesmo deixou a área jurídica da
Petrobras. As especulações eram muitas
diante do fato e do silêncio sobre as razões do
ocorrido, até que, quando do depoimento da
Sra. (...), se entendeu o que efetivamente
ocorreu. No seu depoimento ao Ministério
Público, hoje acessível no youtube, está claro
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que o Dr. (...) denunciou práticas que
permitiram a ocorrências de grande parte dos
prejuízos causados à Petrobras. Tal fato é
incontestável diante das delações premiadas
e demais documentos (atas de reunião, troca
de e-mails, agendas, ...) hoje públicos pela
mídia e pelos inquéritos e ações penais. A
Petrobras, em reposta a matéria da revista
VEJA, disse que diante das denúncias do Dr.
(...) foi criada uma comissão de apuração
interna, mas não informou o resultado da
referida comissão o que causou estranheza a
mim e a uma série de pessoas que sempre
fizeram e fazem parte das comunidades de
contratação da Petrobras. Aliás, em seus
depoimentos ao MPF e na CPI, ele disse que
foi informado que a comissão não apurou
nada, mas que nunca lhe foi mostrado o
resultado conclusivo da comissão interna de
apuração. Ressalto que tal relatório só foi
citado e sua existência confirmada pelo Sr.
(...) em seu depoimento à mesma Comissão
(CPI). Os depoimentos do Sr. (...) e Sr. (...) na
CPI são inclusive conflitantes quanto ao
número de solicitações da A. que foram
aceitas pelo JURIDICO da empresa. Um deles
fala em três enquanto o outro, o dobro.
O prejuízo causado à Petrobras é um prejuízo
a toda a nação e especialmente a cada
contribuinte, pois trata-se de uma empresa
estatal sob controle, não de um governo, mas
do Estado brasileiro. A população tem o direito
de saber se houve apuração efetiva, como foi
feita e as medidas adotadas. Um gerente do
JURIDICO constituiu a comissão de apuração e
três
gerentes
a
conduziram.
Independentemente das suas condições de
advogados, eles como gestores sabiam de
suas obrigações para com a Petrobras,
estando, inclusive, equiparados a funcionários
públicos, para fins de responsabilização.
Grande parte do dossiê elaborado e entregue
ao MPF e à CPI pelo Dr. (...) já é público hoje.
Já se sabe quem determinou que ele fosse
formalmente elaborado diante das denúncias
apresentadas, já se sabe que o procedimento
de harmonização de orientação normativa não
foi cumprido, quais todos os pontos
levantados e que são em quantidade maior do
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que aquela dita em testemunho na CPI, bem
como, a indicação de pessoas que poderiam
ajudar a comprovar os fatos denunciados. Não
pode restar dúvida se tudo isso foi mesmo
analisado, se todas as pessoas foram ouvidas,
e as medidas adotadas foram adequadas. O
depoimento da Dra. (...), também muito
reconhecida pela comunidade de contratação
e afastada de suas funções um dia após o Dr.
(...), confirma grande parte dos pontos
levantados no dossiê. Como dito pela expresidente Maria das Graças Foster: “se tudo
ocorreu, não foi realizado somente por uma
pessoa”. Na forma de organização da
Petrobras tem que ter ocorrido no mínimo
omissões para justificar e permitir o que
ocorreu, e essas omissões devem ser
responsabilizadas.
Pelo que se vê dos depoimentos do Dr. (...)
não parece ter sido feita qualquer medida
para apurar os procedimentos, resultados e
medidas daquela comissão interna de
apuração, que poderia ter evitado esse grave
prejuízo ao povo brasileiro. Portanto, caso a
Petrobras mantenha-se posicionada contra a
transparência pela negativa do pedido feito,
só restará levar tal posicionamento, contrário
aos fins e razão da Lei de Acesso à
Informação, aos diversos órgãos de controle
(TCU, CGU, MPF, CVM), bem como, à mídia.
Solicita-se, então, a revisão da decisão, para
fins de fornecimento de cópia do referido
relatório da comissão de apuração interna
criada em 2009, diante das denúncias do
então gerente Jurídico de Abastecimento.”
Resposta do
Recurso à
Autoridade
Superior
30/06/201 “Prezada Senhora H.,
5
Em resposta ao seu recurso recebido em
25/06/2015, com fundamento no artigo 21 do
Decreto nº 7.724/2012, que regulamentou a
Lei de Acesso à Informação, apresentamos, a
seguir, a análise de seu conteúdo feita pela
autoridade hierárquica superior competente
para tal julgamento, Senhora Taísa Maciel,
Gerente Executivo do Jurídico:
" Prezada Sra. H.,
Em respeito ao recurso interposto no âmbito
do protocolo SIC Petrobras nº 2860/2015, a
Petrobras reitera que se vê impossibilitada de
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atender sua demanda, pelas razões expostas
na resposta inicial.
Ressalta-se que o objetivo de uma Comissão
Interna de Apuração – CIA é averiguar indícios
ou ocorrências contra a força de trabalho e/ou
o patrimônio da Companhia, bem como
subsidiar
medidas
administrativas
e
procedimentos decorrentes.
A possibilidade de constituição e condução
das mesmas está inserida no poder diretivo
do empregador, que se conceitua, segundo
Amauri Mascar o Nascimento, como “a
faculdade atribuída ao empregador de
determinar o modo como a atividade do
empregado, em decorrência do contrato de
trabalho, deve ser exercida”.
Portanto, a CIA visa, somente, apurar e
levantar da dos sobre práticas ou situações
imputadas a empregados ou ex-empregados
da Companhia que supostamente coloquem
em risco a força de trabalho e/ou o patrimônio
da Companhia.
Dessa forma, somente aqueles que são
investigados por alguma Comissão Interna
depuração terão o direito a ter acesso aos
documentos produzidos por essa mesma
Comissão.
Além disso, o referido documento contém
informações pessoais de terceiros, só sendo
lícita a sua divulgação nas hipóteses
expressamente contempladas na LAI ou em
outra legislação específica, sob pena de
responsabilização da Petrobras.
Por tais razões, a Petrobras se vê
impossibilitada de fornecer a cópia do
documento solicitado por V.Sa., em virtude do
disposto no artigo 5º, inciso X, da Constituição
Federal, nos artigos 4º, inciso VIII, 31, §1º,
inciso I, 32, inciso IV, e 34, caput, da Lei n.º
12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação LAI) e nos artigos 5º, §1º, e 55, inciso I, do
Decreto nº7.724/2012.
Por fim, ao contrário do que alegado em seu
recurso, a CIA constituída pelo DIP JURÍDICO137/2009, de 10.07.2009, não constatou a
realização de atos ilícitos, nem prejuízos para
a Petrobras.
Por fim, informamos que é facultado a V.Sa.
valer-se do instrumento previsto no art. 15 da
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LAI, c/c art. art. 21, parágrafo único, do
Decreto nº 77 24/2012, no prazo de 10 dias a
contar da ciência desta decisão, recurso este
que deverá ser dirigido ao Presidente da
Petrobras.”
Reiteramos que, nos termos do parágrafo
único do artigo 21 do Decreto nº 7.724/2012,
caso deseje Vossa Senhoria poderá apresentar
recurso
à
Autoridade
Máxima
desta
Companhia, que é o seu Presidente.
O recurso, após o preenchimento e o
endereçamento poderá ser encaminhado, no
prazo de 10 dias: (i) por via eletrônica ou (ii)
em meio físico, para a Gerência de
Transparência e Informação da OuvidoriaGeral da Petrobras, localizada na Avenida
República do Chile, nº 65, sala 1101, Centro,
Rio de Janeiro, RJ, CEP 20.031-912.
Diante do exposto, consideramos o seu
recurso julgado e encerrada a análise
correspondente.
Atenciosamente,
Silvana Vichnevscki Telles
Ouvidoria-Geral da Petrobras”
Recurso à
Autoridade
Máxima
02/07/201 "Sr. Presidente Ref.: Recurso. Lei de Acesso à
5
Informação – LAI. Solicitação de acesso a
documento – prova de apuração de
denúncias. – protocolo SIC Petrobras nº
2860/2015 H. H. B. S. A., já qualificada
anteriormente, diante da negativa de
provimento de recurso pela Gerente Executiva
do JURIDICO, e com base no art. 15 da LAI, c/c
art. art. 21, parágrafo único, do Decreto nº
7724/2012, interpõe RECURSO pelos fatos e
fundamentos que seguem: Preliminarmente,
cabe ser declarada a tempestividade do
presente recurso, pois interposto no prazo de
10 dias, contados da ciência da decisão
recorrida. O pedido realizado com base na LAI
é absolutamente legítimo, porquanto a
PETROBRAS é uma sociedade de economia
mista, sendo suas ações parte do patrimônio
público do Estado Brasileiro. Qualquer ato que
tenha atentado contra o valor de tal
patrimônio é um ato contra a sociedade
brasileira,
principalmente
contra
os
contribuintes tributários. Os gestores e
administradores da sociedade de economia
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mista tem o dever de zelar por tal patrimônio,
sendo equiparados a funcionários públicos,
para fins de responsabilidade administrativa e
criminal em casos de ações comissivas ou
omissivas referentes à dilapidação do
patrimônio da sociedade de economia mista.
Não há dúvidas sobre os casos de corrupção e
contratações superfaturadas por cartel que
feriram o patrimônio da empresa e que já
estão sendo tratados contabilmente nos
demonstrativos da PETROBRAS. Ademais, tais
atos se deram por meios e formas já
amplamente comprovadas por documentos,
testemunhos e delações premiadas. Ocorre
que, aquilo que veio à tona a partir de 2014, e
que teria tido início em 2003, foi parcialmente
denunciado em 2009, e tais denúncias teriam
sido objeto de apuração por Comissão Interna,
consoante resposta formal da PETROBRAS a
Revista VEJA e depoimento do Ex-gerente
executivo do JURIDICO e de outro Gerente
Jurídico em testemunhos na CPI da Lava jatoPetrobras.
Todavia, verificam-se várias incoerências e
inconsistências quando vista a mencionada
resposta da Petrobras, os testemunhos
mencionados e as decisões prolatando na
solicitação deste pedido com base na LAI.
Como já informamos anteriormente, durante
uma década e meia, o Dr. (...) foi uma
referência em questões contratuais no
Sistema Petrobras, tendo alcançado tal
condição como parecerista, palestrante,
elaborador de eventos, coordenador da
extinta CCSO (Comissão de Contratação de
Serviços e Obras), bem como, por seu
reconhecimento externo como advogado na
área de contratos. A saída do referido
profissional
da
Gerência
Jurídica
de
Abastecimento
causou
perplexidade
na
comunidade de contratação, que foi agravada
quando o mesmo deixou a área jurídica da
Petrobras. O Dr. (...) sempre foi um defensor
do atendimento às leis aplicáveis a
PETROBRAS e as normas internas da empresa.
Com o testemunho da Sra. (...) e da matéria
publicada na Revista VEJA, ficou claro a todos
as razões de afastamento do referido
profissional. A PETROBRAS, em sua resposta à
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Revista VEJA, disse formal e expressamente
que não constituiu uma comissão de
sindicância contra o Dr. (...), mas sim instituiu
uma Comissão Interna para apuração de suas
denúncias. Isso foi confirmado pelos gerentes
Jurídicos (Srs....) ouvidos na CPI. Todavia,
estes foram incoerentes entre si quanto aos
números de assuntos apreciados e situações
confirmadas na apuração, bem como não
mantiveram coerência com o porte das
denúncias contidas no dossiê montado pelo
Dr. (...) e hoje já público por força do inquérito
do MPF e da CPI. Aliás, no seu depoimento ao
Ministério Público, hoje acessível no youtube,
está claro que o Dr. (...) denunciou práticas
que permitiram as ocorrências de grande
parte dos prejuízos causados à Petrobras.
Tal fato é incontestável diante das delações
premiadas e demais documentos (atas de
reunião, troca de e-mails, agendas, ...) hoje
públicos pela mídia e pelos inquéritos e ações
penais. Sobre a dita apuração das denúncias,
no MPF e na CPI, o Dr. (...) disse que foi
informado que a comissão não apurou nada,
mas que nunca lhe foi mostrado o resultado
conclusivo da comissão interna de apuração.
Aliás, tal relatório só foi citado e sua
existência confirmada pelo Sr. (...) em seu
depoimento à mesma Comissão Parlamentar
de Inquérito (CPI). O prejuízo causado à
Petrobras é um prejuízo a toda a nação e
especialmente a cada contribuinte, pois tratase de uma empresa estatal sob controle, não
de um governo, mas do Estado brasileiro. A
população tem o direito de saber se houve
apuração efetiva, como foi feita e as medidas
adotadas. Um gerente do JURIDICO constituiu
a comissão de apuração e três gerentes a
conduziram. Independentemente das suas
condições de advogados, eles como gestores
sabiam de suas obrigações para com a
Petrobras, estando, inclusive, equiparados a
funcionários
públicos,
para
fins
de
responsabilização. O que se solicita e acesso a
tal relatório. Na negativa inicial de acesso,
primeiro causou espécie o fato de que uma
comissão para apurar denúncias sobre
orientações contratuais tenha um relatório
fazendo menção a questões pessoais. Aliás, a
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Petrobras na mencionada resposta à revista
VEJA frisou que não havia uma comissão
constituída contra o Dr. (...), mas para
apuração de denúncias por ele feitas. E agora,
a nova decisão parece confirmar que houve
apurações contra o denunciante e não quanto
ao teor das denúncias feitas, porquanto ela
informa: “Ressalta-se que o objetivo de uma
Comissão Interna de Apuração – CIA é
averiguar indícios ou ocorrências contra a
força de trabalho e/ou o patrimônio da
Companhia, bem como subsidiar medidas
administrativas e procedimentos decorrentes.
A possibilidade de constituição e condução
das mesmas está inserida no poder diretivo
do empregador, que se conceitua, segundo
Amauri Mascar o Nascimento, como “a
faculdade atribuída ao empregador de
determinar o modo como a atividade do
empregado, em decorrência do contrato de
trabalho, deve ser exercida”. “Portanto, a CIA
visa, somente, apurar e levantar dados sobre
práticas
ou
situações
imputa
das
a
empregados ou ex-empregados da Companhia
que supostamente coloquem em risco a força
de trabalho e/ou o patrimônio da Companhia.
Dessa forma, somente aqueles que são
investigados por alguma Comissão
Interna de Apuração terão o direito a ter
acesso aos documentos produzidos por essa
mesma Comissão.” Mas, estranhamente,
diante de tal decisão, como mencionado, o Dr.
(...) não teria tido acesso ao tal relatório. Em
segundo, o problema de governança da
Petrobras ocorre quando falta transparência,
quando não se informa o que de fato foi feito
diante de uma denúncia grave e que hoje,
como dito, está comprova da pelo transcorrer
das ações penais, inquéritos, delações
premiadas e testemunhos na CPI e de ampla
documentação
já
catalogada.
Aliás,
recentemente, a Petrobras criou uma Diretoria
para governança e compliance, o que não
justifica se mantida a falta de transparência.
Na nova decisão, a Gerente Executiva do
JURIDICO diz que “... ao contrário do que
alegado em seu recurso, a CIA constituída
pelo DIP JURÍDICO-137/2009, de 10.07.2009,
não constatou a realização de atos ilícitos,
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nem prejuízos para a Petrobras.” Ora se tudo
ficou tão claro e cristalino, não haveria razão
para não se dar acesso ao relatório.
E, finalmente, é estranho alegar-se, na
primeira de cisão, futuras apurações, pois
diante de todo o ocorrido e do prazo
transcorrido desde a divulgação dos fatos, se
algo devesse ser feito já o teria sido. Pelo que
se vê dos depoimentos do Dr. (...) não parece
ter sido feita qualquer medida para apurar os
procedimentos, resultados e medidas daquela
comissão interna de apuração, que poderia ter
evitado esse grave prejuízo ao povo brasileiro.
Grande parte do dossiê elaborado e entregue
ao MPF e à CPI pelo Dr. (...) já é público hoje.
Já se sabe quem determinou que ele fosse
formalmente elaborado diante das denúncias
apresentadas; já se sabe que o procedimento
de harmonização de orientação normativa não
foi cumprido; quais todos os pontos
levantados e que são em quantidade maior do
que aquela dita em testemunho na CPI; bem
como, a indicação de pessoas que poderiam
ajudar a comprovar os fatos denunciados. Não
pode restar dúvida se tudo isso foi mesmo
analisado, se todas as pessoas foram ouvidas,
e as medidas adotadas foram adequadas. O
depoimento da Dra. (...), também muito
reconhecida pela comunidade de contratação
e afastada de suas funções um dia após o Dr.
(...), confirma grande parte dos pontos
levantados no dossiê. Se a comissão interna
de apuração se debruçou sobre as Denúncias
do Dr. (...) e fez as apurações devidas, isto
estaria provado pelo relatório conclusivo da
comissão, cujo teor o JURIDICO nega acesso.
Será que houve mesmo a apuração? Será que
a apuração foi realizada da forma adequada?
Será que existe o relatório conclusivo? Há que
se ter transparência diante de tantas dúvidas
e obscuridades. Não podemos esquecer as
palavras da ex-presidente Maria das Graças
Foster: “se tudo ocorreu, não foi realizado
somente por uma pessoa”. Na forma de
organização da Petrobras tem que ter ocorrido
no mínimo omissões para justificar e permitir
o que ocorreu, e essas omissões devem ser
responsabilizadas.
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Resposta do
Recurso à
Autoridade
Máxima
A alegação de negativa ao nosso pedido para
conhecimento do relatório conclusivo da
comissão de apuração demonstra falta de
transparência, desrespeito à sociedade civil e
aos contribuintes, bem como, gera graves
dúvidas sobre efetiva apuração de denúncias
e a responsabilização por eventuais ações e
omissões que direta ou indiretamente
permitiram os graves prejuízos sofridos pela
PETROBRAS. Assim, solicito ao Sr. Presidente
da Petrobras que: 1 - em cumprimento a LAI e
aos princípios fundamentais do Estado
Democrático e de Direito dê acesso ao
relatório conclusivo da Comissão de Apuração
constituída pelo DIP JURÍDICO-137/2009, de
10.07.2009; 2 – submeta o assunto a Diretoria
de Compliance, para que esta verifique a
efetiva apuração das denúncias feitas em
2009, e que teriam sido realizadas por tal
comissão. Caso a PETROBRAS mantenha sua
postura intransigente sobre a liberação do
documento, o assunto terá de ser levado ao
MPF, TCU, CGU, CVM e mídia."
08/07/201 “Fazemos referência a Recurso de Segunda
5
Instância apresentado com base na Lei de
Acesso à Informação– LAI, através do qual a
Sra H. solicita o acesso ao Relatório Final da
Comissão Interna de Apuração constituída
pelo DIP JURÍDICO-137/2009.
Considerando-se:
1) que a Comissão Interna de Apuração
ostenta natureza privada, sendo expressão do
poder diretivo do empregador, que visa
apurar práticas imputadas a empregados ou
ex-empregados que supostamente coloquem
em risco a força de trabalho e/ou o patrimônio
da Companhia;
2) que somente aqueles que são investigados
por alguma Comissão Interna de Apuração
terão o direito a ter acesso aos documentos
produzidos por essa mesma Comissão; e
3) que o referido documento contém
informações pessoais de terceiros, só sendo
lícita a sua divulgação nas hipóteses
expressamente contempladas na LAI ou em
outra legislação específica, sob pena de
responsabilização da Petrobras,
Informamos que o Presidente indeferiu o
presente recurso, com base nas informações
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recebidas da área gestora, incorporando os
fundamentos da decisão proferida pela
Gerência Executiva do Jurídico, e mantenho a
negativa de acesso ao Relatório Final da CIA
constituída pelo DIP JURÍDICO-137/2009.”
A cidadã redigiu seu recurso reiterando
14/07/201
argumentos
apresentados
às
instâncias
5
anteriores.
Recurso à CGU
2. Após análise preliminar, esta Controladoria julgou necessário buscar
esclarecimentos adicionais junto à entidade recorrida, a fim de adequadamente
instruir o presente e garantir o pleno exercício das competências que lhe são
atribuídas pelo art.
16 da Lei nº 12.527/2011. Para tanto, foram solicitadas
algumas informações em 02/09/2015. As perguntas, bem como as respostas
recebidas em 15/09/2015, seguem reproduzidas abaixo.
"a) O referido relatório da CIA foi analisado pela autoridade competente? Ou
seja, o procedimento apuratório foi concluído?
Relatório Final da Comissão Interna de Apuração (CIA) criada por meio do
DIP JURÍDICO 137/2009 foi concluído e assinado pelos membros da
respectiva Comissão em 27/07/2009.
b) Qual o número de páginas do relatório?
O referido documento apresenta, ao todo, 987 (novecentos e oitenta e
sete) páginas, sendo 30 (trinta) páginas atinentes ao Relatório
propriamente dito e 957 (novecentos e cinquenta e sete) páginas
concernentes aos seus 21 (vinte um) anexos.
c) Caso o procedimento esteja concluído, questiono sobre a possibilidade
desta empresa rever seu posicionamento acerca da negativa de acesso,
tendo em vista que a restrição de acesso em apuratórios disciplinares é
justificada apenas até o julgamento da autoridade competente. Uma vez
encerradas as apurações, e julgando o processo, qualquer particular tem
direito a vistas e cópias dos autos, com exceção de documentos dele
constantes que mantenham alguma restrição legal de acesso, tais como no
caso de informações bancárias ou fiscais, informações pessoais sensíveis,
ou classificadas como sigilosas pela Administração.
No caso em comento, o Relatório de CIA pretendido pela cidadã teve por
objetivo, em síntese, apurar supostas irregularidades relacionadas (i) ao
trato das sugestões oferecidas pela ABEMI para as minutas e
procedimentos contratuais da Petrobras, (ii) à participação de advogados
do JURÍDICO em reuniões com a ABEMI, e (iii) à atuação dos membros da
Comissão de Direito Contratual e do JURÍDICO/JSERV, além de outros
membros
do
JURÍDICO.
No entanto, a solicitante não tem qualquer relação com o objeto da
referida CIA, não tendo sido investigada, depoente ou denunciante. Por tal
razão, foi emitida negativa de acesso, não obstante ter sido esclarecido
que não foi constatada a realização de atos ilícitos ou mesmo prejuízos
para
a
Petrobras.
Apesar disso, o item “c” acima expõe entendimento que versa no sentido
CGU
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1
3
de disponibilizar acesso às apurações já concluídas, mesmo que em favor
de terceiros estranhos às mesmas.
Registra-se que tal posicionamento é encontrado no âmbito do Manual do
Processo Administrativo Disciplinar elaborado pela CGU, segundo o qual os
processos administrativos disciplinares (PAD’s) em trâmite são
disponibilizados apenas ao investigado, com fulcro nos princípios da ampla
defesa e do contraditório. No entanto, após a sua conclusão, estes podem
ser divulgados a qualquer requerente, sendo apenas necessário excluir
eventuais informações sigilosas contidas nos documentos, nos termos do
§2º, do art. 7º, da LAI (CGU. Manual do processo administrativo disciplinar.
Disponível
em:
<http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/atividadedisciplinar/arquivos/manual-pad.pdf>. p. 119 a 122.).
Nesta mesma linha versa o sítio eletrônico da CGU ao abordar a
publicidade conferida aos procedimentos administrativos disciplinares
(CGU. Fases do Procedimento Disciplinar – Inquérito. Disponível em:
<http://www.cgu.gov.br/sobre/perguntas-frequentes/atividadedisciplinar/fases-do-procedimento-disciplinar-inquerito >.).
Entretanto, a publicidade aqui versada é atinente ao processo
administrativo disciplinar previsto na Lei nº 8.112/90 (arts. 143 a 182), que
dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das
autarquias e das fundações públicas federais. O sobredito Manual da CGU,
inclusive, faz esta referência (CGU. Manual do processo administrativo
disciplinar. Disponível em: <http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/atividadedisciplinar/arquivos/manual-pad.pdf>. p 14.).
Dessa forma, as considerações acima sobre publicidade são aplicáveis a
processos disciplinares aos quais estão submetidos os servidores públicos
federais, que são regidos pelo regime estatutário.
A Petrobras, a seu turno, é uma sociedade de economia mista sujeita ao
regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos
direitos trabalhistas, conforme previsto no art. 173, § 1º, inciso II, da
Constituição Federal. Dessa forma, diferentemente dos casos acima, sua
força de trabalho é constituída por empregados públicos regidos pela
Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).
Por esta razão, a própria CGU, em manual de direito disciplinar voltado às
empresas estatais, estipula que não se aplicam as regras e garantias dos
processos disciplinares a que estão sujeitos os servidores públicos, senão
nos limites em que estas normas foram incorporadas nos manuais internos
da empresa:
“Observe-se que a previsão de realização de procedimento disciplinar
prévio obriga a estatal a instaurar e conduzir um processo nos moldes do
previsto em seu regulamento interno, sem a necessidade de cumprir todas
as exigências e etapas próprias de outros regimes. Vale dizer, não se
aplicam aos procedimentos previstos nos regulamentos internos das
estatais as regras e garantias dos processos disciplinares a que estão
sujeitos os servidores públicos, senão nos limites em que estas normas
foram incorporadas nos manuais internos da empresa.”
(CGU. Manual de direito disciplinar para empresas estatais. Disponível em:
<http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/atividadedisciplinar/arquivos/manual_e
statais.pdf>.
p.
14).
Da mesma forma versou o Parecer da CGU nº 3931 de 08/10/2014, ao
analisar demanda de LAI que pretendia obter acesso a procedimento
disciplinar conduzido pelo Banco do Brasil:
“8. Existe repercussão do art. 173, § 1º, II, da Constituição de 1988 na
CGU
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4
análise do pedido de acesso à informação. Os empregados do Banco do
Brasil não são regidos pelo regime jurídico dos servidores públicos civis da
União (Lei nº 8.112/1990). As relações trabalhistas do Banco do Brasil são
reguladas pelas normas que também são válidas aos empregados privados,
ou seja, são regidas principalmente pela Consolidação das Leis do Trabalho
(CLT). Reconhece-se, assim, relativa autonomia das empresas estatais na
previsão de processo disciplinar que, caso existente, é estabelecido por
regras definidas no âmbito da empresa. O Manual de Direito Disciplinar
para Empresas Estatais da CGU explica essa questão, com base na súmula
nº 77 do TST:
(..)
Essa ressalva não impede que informações ligadas à relação trabalhista
seja objeto de pedido de acesso, haja vista a argumentação inicial sobre a
incidência de princípios constitucionais nas sociedades de economia mista.
A citação anterior, todavia, faz com que o direito disciplinar aplicado aos
servidores públicos não seja referência única e obrigatória na análise do
caráter público ou restrito dos dados existentes na ação disciplinar
promovida pelo Banco do Brasil.” (grifos nossos)
(BRASIL. Controladoria-Geral da União. Parecer nº 3931, de 08/10/2014.
Processo
n°
99901.000262/2014-91.
Brasília,
DF,
08
out.
2014.Órgão/Entidade Recorrida: Banco do Brasil S.A. Disponível em:
<http://www.acessoainformacao.gov.br/assuntos/recursos/recursos-acgu>.).
Portanto, a própria CGU reconhece que o acesso aos relatórios de cunho
disciplinar dependerá de regulamentação interna, uma vez que não são
aplicáveis as regras dos processos disciplinares, previstos na Lei nº
8112/90, a que estão sujeitos os servidores públicos.
Registra-se que a possibilidade de constituição e condução de uma CIA
pela Petrobras está abarcada pelo poder diretivo do empregador, que se
caracteriza como a faculdade atribuída ao empregador de determinar o
modo como a atividade do empregado, em decorrência do contrato de
trabalho, deve ser exercida.
Destaca-se que a Comissão Interna de Apuração não é um procedimento
obrigatório e não tem caráter de procedimento administrativo disciplinar. A
CIA apenas visa angariar elementos, quando se fizer necessário, para que
a Companhia obtenha subsídios sobre a prática de irregularidades,
porventura, cometidas.
Além disso, ressalta-se que o PAD é instaurado mediante uma portaria
(CGU. Manual do processo administrativo disciplinar. Disponível em:
<http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/atividade-disciplinar/arquivos/manualpad.pdf>. p.91), ou seja, desde sua origem possui caráter público e
disponibiliza ao público externo os membros que compõem a respectiva
comissão. Já a constituição de uma CIA se dá apenas no âmbito interno,
uma vez que a publicidade não é um requisito de sua instituição e, por
conseguinte, não há divulgação externa de seus membros.
Atualmente, as CIA’s da Companhia são reguladas pelo Padrão SINPEP PP0V4-00056-H (“Comissão interna de apuração”), o qual determina, em
observância à LAI, que os respectivos Relatórios Finais só poderão ser
requeridos por quem tenha participado da apuração, estando sua
concessão condicionada à observância dos requisitos ali previstos.
Neste cenário, ressalta-se que o objetivo de uma CIA é averiguar indícios
ou ocorrências contra a força de trabalho e/ou o patrimônio da Companhia,
bem como subsidiar medidas administrativas e procedimentos
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decorrentes. Ou seja, via de regra, a divulgação das informações contidas
nos seus Relatórios Conclusivos pode dar azo a atingir a imagem e a honra
daquele
que
é
investigado.
Dessa forma, tal qual já informado à Solicitante, os Relatórios de CIA
contêm informações pessoais de terceiros, só sendo lícita a sua divulgação
nas hipóteses expressamente contempladas na LAI ou em outra legislação
específica, sob pena de responsabilização da Petrobras.
Ressalta-se, outrossim, que pelo fato da CIA promover apurações em face
de uma pessoa natural identificável, o seu Relatório Final assume caráter
personalíssimo em seu inteiro teor.
Neste sentido, a própria CGU, no bojo do Processo n° 99901.000267/201414, já considerou que o procedimento apuratório instaurado pelo Banco do
Brasil, sociedade de economia mista tal qual a Petrobras, possui conteúdo
de ordem pessoal típico da relação empregador-empregado:
“4. Quanto à análise de mérito, observa-se que o pedido trata de conteúdo
de ordem pessoal, envolve relação de emprego e se desenvolve com base
em interação empregado e empregador. Sendo o requerente a pessoa
legítima a que as informações se referem, elas não estão sujeitas à
restrição. Estando, esse conteúdo, passível de acesso desde que disponível
em formato compatível e atenda ao regramento da Lei de Acesso à
Informação.
5. O pedido original é objetivamente apresentado, delimitando o
demandante o seu interesse em obter todo o conteúdo do processo
administrativo que culminou com a sua demissão do Banco do Brasil. O
que
pede
é
de
caráter
personalíssimo.”
(grifos
nossos)
(BRASIL. Controladoria-Geral da União. Parecer nº 3390, de 21/08/2014.
Processo
n°
99901.000267/2014-14.
Brasília,
DF,
21
ago.
2014.Órgão/Entidade Recorrida: Banco do Brasil S.A. Disponível em:
<http://www.acessoainformacao.gov.br/assuntos/recursos/recursos-acgu>.).
Posteriormente, a CGU citou o processo acima para exprimir entendimento
de que apenas aquele a quem as informações se referem tem acesso a tal
tipo de procedimento disciplinar:
“8. No pedido registrado com o NUP 99901.000267/2014-14 restou
demonstrada que a pretensão do requerente em obter acesso ao processo
disciplinar que resultou na sua demissão é possível por meio da Lei de
Acesso à Informação, desde que o requerente seja a pessoa legítima a
quem as informações se referem.” (grifos nossos)
(BRASIL. Controladoria-Geral da União. Parecer nº 4861, de 31/12/2014.
Processo
n°
99901.001087/2014-50.
Brasília,
DF,
31
dez.
2014.Órgão/Entidade Recorrida: Banco do Brasil S.A. Disponível em:
<http://www.acessoainformacao.gov.br/assuntos/recursos/recursos-acgu>.).
Registra-se, ainda, que, em Agravo de Instrumento em Recurso de Revista
julgado pelo Tribunal Superior do Trabalho (TST), o pronunciamento do voto
condutor, que também abordava uma relação empregatícia envolvendo
sociedade de economia mista, leva a entender que o empregador deve
manter total sigilo dos procedimentos apuratórios que culminaram na
CGU
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demissão do empregado, sob o risco de arcar com indenização (vide art.
927 do Código Civil), in verbis:
“Quanto ao alegado dano moral, de igual modo, este não se verificou, pois
o autor não logrou êxito em demonstrar alegada conduta censurável por
parte do empregador a ensejar ofensa à sua honra e dignidade. Pelo
contrário, ficou consignado que o Banco manteve total sigilo acerca do
processo administrativo.
Assim, com base nas provas produzidas, teceu o decisum a conclusão
inarredável no sentido de que não houve conduta culposa do empregador
apta a violar o direito de personalidade do autor. Incólumes os arts. 5º, X,
da Carta Magna e 927 do Código Civil.” (grifos nossos)
(BRASIL. Tribunal Superior do Trabalho. Agravo de Instrumento em Recurso
de Revista n° TST-AIRR-14900-68.2007.5.15.0076. 1ª Turma. Agravante:
Hernani Alves Nogueira. Agravados: Banco do Brasil S.A. e Caixa de
Previdência dos Funcionários do Banco do Brasil – PREVI. Rel. Min.luiz
PhilippeVieira de Mello Filho. Brasília, DF, 09 nov. 2011. Publicado no DEJT
em
18
nov.
2011.
Disponível
em:
<http://aplicacao5.tst.jus.br/consultaunificada2/inteiroTeor.do?
action=printInteiroTeor&format=html&highlight=true&numeroFormatado=
AIRR%20-%201490068.2007.5.15.0076&base=acordao&rowid=AAANGhABIAAADSRAAG&dataP
ublicacao=18/11/2011&localPublicacao=DEJT&query=%27Hernani
%20Alves%20Nogueira%27>.)
Com base nas decisões acima, conclui-se que o caráter personalíssimo do
Relatório de CIA é aderente a todo o documento, ou seja, à proteção da
honra e imagem de quem está sendo investigado engloba todo o teor do
documento.
Além da questão acima, a confidencialidade dos Relatórios de CIA ao
público externo também contribui para a preservação da integridade
daqueles que participam da apuração, além de possibilitar a manutenção
do fluxo de denúncias e colaborações.
Outrossim, a instalação de Comissões Internas de Apuração são
procedimentos internos de gestão da Companhia que, uma vez revelados,
tem o condão de: (i) expor procedimentos internos adotados pela Petrobras
em suas fiscalizações; e (ii) comprometer ou, até mesmo, interferir na
implantação de eventuais medidas e recomendações feitas pela CIA em
relação ao caso.
Verifica-se, pois, que os Relatórios de CIA não podem ser divulgados a
terceiros estranhos à apuração, visto que contêm informações de pessoa
natural identificável (investigado) cuja divulgação tem o condão de gerar
prejuízos à sua imagem ou honra. Além disso, sua exposição poderia ser
prejudicial à governança da Companhia.
Ademais, o Relatório da CIA objeto do pedido apresenta diversas
comunicações jurídicas (pareceres e assessorias) salvaguardas por sigilo
legal.
Desse modo, observa-se a incidência, em relação a todo o documento, de
hipóteses de negativa consubstanciadas pelos arts. 5º, inciso X, da
Constituição Federal, 4º, inciso IV, 22, 31, §1º, inciso I, 32, inciso IV, e 34,
caput, da LAI, 5º, § 1º, e 55, inciso I, do Decreto nº 7.724/2012 e 7°, inciso
II e § 6°, da Lei nº 8.906/1994.
CGU
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Em paralelo, mesmo que se insistisse na possibilidade de promover
ocultações de trechos do Relatório da CIA, há outras questões de ordem
prática que devem ser levantadas:
Primeiramente, haveria a necessidade de preservar não só os nomes das
pessoas envolvidas, mas também, aquelas informações que, por
inferência, podem levar a identificação destes. Entretanto, tal tarefa pode
se mostrar inviável, dada a dificuldade de se interpretar quais seriam os
dados a possibilitar dita inferência.
Outrossim, caso se faça a ocultação de todas as informações pessoais e
empresariais que devem ser resguardadas, há o risco de tal supressão
tornar o Relatório Final ininteligível.
Ademais, no caso em epígrafe, deve-se reprisar que o presente Relatório
perfaz um total de quase 1.000 (mil) páginas.
Dessa forma, analisar e segmentar cada trecho do documento que deve
ser ocultado, dado o volume de informações envolvidas, implicaria em
esforço elevado, mobilizando intensamente o corpo funcional do setor
responsável para tanto e acabando por atrapalhar o desempenho das
demais funções institucionais, ou seja, estar-se-ia diante de um caso de
desproporcionalidade, o que faria incidir, consequentemente, a hipótese de
negativa prevista no art. 13, inciso II, do Decreto n° 7.724/2012.
Portanto, pelas razões acima expostas, a Petrobras mantém o
posicionamento quanto à negativa integral de acesso ao Relatório da CIA
constituída pelo DIP JURÍDICO 137/2009. ”
É o relatório.
Análise
3. Registre-se que o Recurso foi apresentado perante a CGU de forma
tempestiva e recebido na esteira do disposto no caput e §1º do art. 16 da Lei nº
12.527/2011, bem como em respeito ao prazo de 10 (dez) dias previsto no art.
23 do Decreto nº 7724/2012, nestes termos:
Lei nº 12.527/2011
Art. 16. Negado o acesso a informação pelos órgãos ou
entidades do Poder Executivo Federal, o requerente poderá
recorrer à Controladoria-Geral da União, que deliberará no
prazo de 5 (cinco) dias se:
(...)
§ 1º O recurso previsto neste artigo somente poderá ser
dirigido à Controladoria Geral da União depois de submetido à
apreciação de pelo menos uma autoridade hierarquicamente
superior àquela que exarou a decisão impugnada, que
deliberará no prazo de 5 (cinco) dias.
Decreto nº 7724/2012
CGU
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Art. 23. Desprovido o recurso de que trata o parágrafo único
do art. 21 ou infrutífera a reclamação de que trata o art. 22,
poderá o requerente apresentar recurso no prazo de dez dias,
contado da ciência da decisão, à Controladoria-Geral da
União, que deverá se manifestar no prazo de cinco dias,
contado do recebimento do recurso.
4. Quanto ao cumprimento do art. 15 da LAI c/c o art. 21 do Decreto n.º
7.724/2012, observa-se que consta da resposta que a autoridade que proferiu a
decisão, em primeira instância, é hierarquicamente superior àquela que adotou
a decisão inicial. Observa-se, também, que, em que pese a resposta ao recurso
de segunda instância tenha sido aprovada pela Autoridade Máxima da entidade,
sua identificação não foi registrada resposta.
5. Registre-se que o recurso à CGU foi proposto, inicialmente, como um pedido
de
acesso
a
esta
Controladoria,
registrado
no
e-SIC
com
o
NUP
00075.000618/2015-91. Ato contínuo, a cidadã foi informada que seu pedido
havia sido recebido como um recurso de terceira instância relativo ao pedido de
acesso à informação que tramitou junto à Petrobras sob o protocolo
02860/2015. Na mesma ocasião, foi informado a ela que:
“A respeito, informamos-lhe que recebemos o
requerimento na condição de recurso de terceira
instância, o qual recebeu novo número para
acompanhamento, o NUP 00190.502921/2015-15.
Todavia, esclarecemos que não é possível inserir o teor
do seu recurso no e-SIC. Por isso, caso restem eventuais
dúvidas atinentes ao processo ou caso Vossa Senhoria
necessite de informações acerca de sua tramitação,
recomendamos entrar em contato por meio do e-mail
[email protected], indicando que sua solicitação se refere
ao NUP 00190.502921/2015-15.”
6. Não obstante, a cidadã apresentou, no pedido 00075.000618/2015-91, todos
os recursos previstos na LAI, chegando até a CMRI. Em todas as ocasiões, foi-lhe
esclarecido
que
seu
recurso
seria
analisado
no
âmbito
do
processo
00190.502921/2015-15. Em resposta ao recurso dirigido ao Ministro da CGU,
consignou-se que:
CGU
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9
“1. Verifica-se que, por meio do e-SIC, V.Sa. apresentou
pedido de acesso à CGU para interpor recurso de
terceira instância, nos termos do art. 23 do Decreto nº
7.724/2012, contra a decisão da PETROBRAS no
protocolo nº 02860/2015. Conforme já descrito nas
respostas anteriores, a CGU recebeu o seu requerimento
na condição de recurso de terceira instância, nos termos
do mencionado dispositivo legal.
2. As seguintes informações já foram concedidas através
das respostas anteriores:
a) número de protocolo do recurso interposto à CGU
(NUP 00190.502921/2015-15);
b) e-mail disponível para receber informações a respeito
da tramitação do recurso;
c) inexistência, até o presente momento, de decisão de
mérito da CGU no recurso interposto contra a decisão da
PETROBRAS.
3. Além disso, através de e-mail enviado no dia 21 de
julho de 2015, V.Sa. foi informada sobre a necessidade
de obtenção de esclarecimentos adicionais relativos à
instrução do recurso NUP 00190.502921/2015-15, nos
termos do art. 29 da Lei nº 9.784/1999 e do art. 23, §1º,
do Decreto nº 7.724/2012, além de ter sido comunicada
sobre os prazos de análise e julgamento do referido
recurso.
Constata-se, assim, que não houve negativa de acesso a
informações referentes ao recurso de terceira instância
interposto à CGU no âmbito do pedido de acesso
direcionado à PETROBRAS (02860/2015) e cadastrado
nesta Controladoria com o NUP 00190.502921/2015-15.
4. Pelo exposto, esclarecemos que o recurso interposto
no âmbito do processo NUP 00075.000618/2015-91 não
foi conhecido pelo Senhor Ministro de Estado Chefe da
Controladoria-Geral da União.”
7. Nesse contexto, é importante registrar que são deveres do administrado,
segundo a Lei nº 9.784/1999, proceder com boa-fé e não agir de modo temerário.
Isso implica dizer que cabe ao usuário do Sistema Eletrônico de Serviço de
Acesso ao Cidadão utilizá-lo de acordo com as finalidades da Lei de Acesso à
Informação. Ora, a cidadã foi informada que a análise do seu recurso se daria no
âmbito do NUP 00190.502921/2015-15, dentro do prazo legal, e continuou
apresentado recursos no processo 00075.000618/2015-91. A má utilização do eSIC gera um ônus para a Administração Pública e para a sociedade quando
CGU
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recursos humanos e financeiros são dispendidos no processamento de
solicitações repetidas.
8. Quanto ao mérito do recurso, verifica-se que o pedido de acesso tem por
objeto o relatório final de Comissão de Interna de Apuração (CIA) instaurada
para apurar supostas irregularidades relacionadas: (i) ao trato das sugestões
oferecidas pela Associação Brasileira de Engenharia Industrial (ABEMI) para as
minutas e procedimentos contratuais da Petrobrás, (ii) à participação de
advogados do JURÍDICO em reuniões com a ABEMI, e (iii) à atuação dos
membros da Comissão de Direito Contratual e do JURÍDICO/JSERV, além de
outros membros do JURÍDICO.
9. Os argumentos utilizados para fundamentar a negativa de acesso podem ser
sintetizados da seguinte maneira: a) a Petrobrás, por ser uma sociedade de
economia mista sujeita ao regime próprio das empresas privadas, não estaria
obrigada a observar a publicidade atinente ao processo administrativo
disciplinar;
b)
a
Comissão
Interna
de
Apuração
não
teria
caráter
de
procedimento administrativo disciplinar e as normas internas que as regulam
dispõem que os Relatórios Finais só poderão ser requeridos por quem tenha
participado da apuração; c) o fato de o documento conter informações pessoais
de terceiros e de sua divulgação atingir a imagem e a honra dos investigados;
d) a análise do documento, com o fim de ocultar informações pessoais e
empresariais que devam ser resguardadas, implicaria em um esforço prejudicial
ao desempenho das demais funções institucionais, de modo que o pedido se
mostraria desproporcional, e sobre ele incidiria o inciso II do art. 13 do Dec. nº
7.724/2012; e) a divulgação do Relatório comprometeria a governança
corporativa da Companhia, estando esse entendimento amparado pelo art. 5º,
§1º do Dec. nº 7.724/2012, já que, se revelado, o documento poderia (i) expor
procedimentos internos adotados pela Petrobrás em suas apurações; (ii)
comprometer
ou
interferir
na
implantação
de
eventuais
medidas
e
recomendações feitas pela CIA em relação ao caso e (iii) vulnerar a
imparcialidade das futuras apurações.
CGU
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10. Conforme esclarecimentos prestados pela Petrobrás, o trabalho da Comissão
foi concluído em 27/07/2009 e o Relatório Final possui 30 páginas. Essas
informações são importantes para o afastamento do art. 7º, §3º da LAI, já que o
relatório concluído não se encaixa no conceito de “documento preparatório”, e
dos dispositivos do art. 13 do Dec. 7.724/2012, pois, ao contrário do que foi
alegado pela empresa nos esclarecimentos prestados à CGU, a cidadã solicita
acesso apenas ao relatório final da comissão, e não ao processo todo, que
perfaz um total de quase 1.000 (mil) páginas. Portanto, eventual análise quanto
às informações pessoais sensíveis ou outras informações acobertadas por
sigilos legais específicos porventura registradas no Relatório se restringiria a 30
páginas – o que não se mostra desproporcional, no sentido de acarretar
trabalhos adicionais que gerariam um ônus à recorrida.
11. Como ponto de partida para a análise do recurso, cumpre registrar que as
empresas estatais, não obstante o fato de estarem sujeitas a um regime híbrido
no que diz respeito à incidência de normas de direito público e de direito
privado ao seu funcionamento, integram a Administração Pública Federal e
devem observância aos Princípios da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade,
Publicidade e Eficiência, previstos no art. 37 da Constituição Federal. Do mesmo
modo, devem obedecer aos ditames da Lei de Acesso à Informação, exceto no
que se refere à publicidade de informações capazes de lhes causar prejuízos à
competitividade, governança corporativa e, quando houver, aos interesses de
acionistas minoritários, nos termos do art. 5º, §1º, do Dec. nº 7.724/2012.
12. O tema referente ao atendimento a pedidos de acesso que tem por objeto
procedimentos disciplinares realizados por Estatais foi objeto de análise da CGU
em casos precedentes, nos quais foi determinada a entrega da informação com
a obliteração apenas dos dados dos denunciantes.
13. No pedido registrado com o NUP 99901.001051/2013-95, por meio do qual
foram solicitadas “informações e cópias dos documentos que compõem o
processo administrativo” do qual fez parte o próprio solicitante, a CGU
CGU
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determinou a entrega da informação por considerar a natureza constitucional do
direito à informação sobre dados pessoais, assim como os princípios do
contraditório e da ampla defesa.
14. Do mesmo modo, no pedido registrado com o NUP 99901.000267/2014-14
restou demonstrada que a pretensão do requerente em obter acesso ao
processo disciplinar que resultou na sua demissão é possível por meio da Lei de
Acesso à Informação.
15. O Parecer nº 3931, de 08/10/2014, relativo aos NUPS 99901.000260/201401, 99901.000262/2014-91, apontou para o fato de que, não obstante sua
natureza jurídica de direito privado e da possível inserção em mercado
concorrencial, as estatais estão sujeitas ao princípio da publicidade que, ante os
dispositivos da LAI e do Dec. nº 7.724/2012, só é mitigado a fim de assegurar a
sua competitividade, a governança corporativa e, quando houver, os interesses
dos seus acionistas minoritários, sendo que a solicitação de acesso a
procedimentos disciplinares não diz respeito a essas questões. Nestes casos, foi
firmado também o entendimento de que os princípios da ampla defesa e do
contraditório informam os procedimentos para aplicação de penalidade
disciplinar inclusive no âmbito das empresas estatais, haja vista o disposto nos
arts. 3º e 9º da Lei nº 9.784/1999:
Art. 3º O administrado tem os seguintes direitos perante a
Administração, sem prejuízo de outros que lhe sejam
assegurados:
(...)
II - ter ciência da tramitação dos processos administrativos
em que tenha a condição de interessado, ter vista dos autos,
obter cópias de documentos neles contidos e conhecer as
decisões proferidas;
Art. 9º São legitimados como interessados no processo
administrativo:
(...)
II - aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos
ou interesses que possam ser afetados pela decisão a ser
adotada;
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16. Levou-se em conta, igualmente, o fato do Manual de Direito Disciplinar para
Empresas Estatais publicado pela Controladoria-Geral da União determinar que
ao indiciado seja dado conhecimento da produção probatória.
17. Vale citar, ainda, que o tema chegou à Comissão Mista de Reavaliação da
Informação
–
CMRI
por
meio
dos
casos
registrados
com
os
NUPs
00190.029974/2013-16 e 00190.029973/2013-63. Nestes pedidos de acesso foi
solicitado inteiro teor do Relatório Final de procedimento administrativo ocorrido
na Petrobrás do qual o solicitante foi parte. A estatal havia entregado o
documento, mas com a ocultação dos depoimentos das testemunhas. A decisão
da CGU foi de provimento parcial, a fim de que o documento fosse entregue
apenas com a obliteração dos dados pessoais do denunciante, o que foi
confirmado pela CRMI (Decisões nº 107 e 108 de 2014).
18. Nesses precedentes, o fato dos solicitantes serem interessados no processo
apuratório foram importantes para que a CGU determinasse o acesso, já que a
ampla defesa, o contraditório e a possibilidade de rediscutir no Judiciário as
punições aplicadas aos empregados públicos envolvidos corroboravam a
necessidade de tornar públicas as informações demandadas.
19. A condição de “interessado” é especialmente importante nos pedidos de
acesso que tem por objeto procedimentos apuratórios em curso, já que, em
regra, o processo disciplinar em curso é de livre acesso apenas às partes
interessadas. O que justifica a restrição de acesso a terceiros a um
procedimento
disciplinar
em
curso
é
a
necessidade
de
resguardar
a
independência e a imparcialidade da comissão, quando o sigilo é necessário à
elucidação dos fatos ou exigido pelo interesse da administração, nos termos do
art. 150 da Lei 8.112/1990. O procedimento em curso é, também, considerado
como documento preparatório, conforme o art. 7º, §3º da LAI. No mesmo
sentido, a Corregedoria-Geral da União publicou a seguinte orientação:
Fornecimento de cópia e de vista do processo. Quem tem direito?
Vigora, como em toda a Administração Pública federal o princípio da
publicidade. No entanto, diante da peculiaridade da matéria, esta
publicidade deve ser vista com reserva. O parágrafo 3º, do artigo
7º, da Lei nº 12.527/2011, Lei de Acesso à Informação prescreve:
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§ 3º - O direito de acesso aos documentos ou às informações neles
contidas utilizados como fundamento da tomada de decisão e do
ato administrativo será assegurado com a edição do ato decisório
respectivo.
Na mesma linha, o caput art. 20 do Decreto nº 7.724/2012:
Art. 20 - O acesso a documento preparatório, ou informação nele
contida, utilizados como fundamento de tomada de decisão ou de
ato administrativo, será assegurado a partir da edição do ato ou
decisão.
Em outras palavras, sendo os apuratórios disciplinares uma reunião
de documentos destinados a fundamentar uma decisão (julgamento
da autoridade competente), têm sua publicidade relativizada até
que esta decisão ocorra.
Dessa forma, entende-se que, durante seu curso, os procedimentos
disciplinares têm seu acesso restrito às partes interessadas, ou seja,
particulares somente podem acessar os autos se acusados ou
indiciados, ou se representantes legais destes.
Em consequência, o denunciante não tem direito de acesso aos
autos de processos em curso, de sua cópia, ou de ser informado
sobre o tratamento dado à sua denúncia.
Uma vez encerradas as apurações, e julgado o processo, qualquer
particular tem direito a vistas e cópias dos autos, com exceção de
documentos dele constates que mantenham alguma restrição legal
de acesso, tais como no caso de informações bancárias ou fiscais,
informações pessoais, ou classificadas como sigilosas pela
Administração.1 (Grifo nosso).
20. No caso em análise, a discussão gira em torno do acesso a um
procedimento concluído para o qual, em regra, não há restrição de acesso,
exceto quanto aos dados do denunciante, além de outras informações pessoais
sensíveis que possam estar registradas no processo (informações bancárias,
fiscais, médicas, endereços, telefones etc). O nome do servidor ou empregado
alvo de procedimento disciplinar concluído e os nomes das testemunhas não
são considerados sigilosos -
o que fica claro tanto nos precedentes acima
citados como na orientação da Corregedoria acima descrita. Nesse caso,
privilegia-se a publicidade das informações, já que se trata da demonstração de
que, diante de notícias de irregularidades, a Administração Pública agiu no
sentido de apurar o fato.
21. Conforme alegado pela Petrobrás, a Comissão Interna de Apuração visa
angariar elementos, quando necessário, para que a empresa obtenha subsídios
1 Disponível em: http://www.cgu.gov.br/sobre/perguntas-frequentes/atividade-disciplinar/fasesdo-procedimento-disciplinar-inquerito#15
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sobre a prática de irregularidades porventura cometidas. Em que pese suas
peculiaridades em relação ao PAD – decorrentes do fato das relações
trabalhistas no âmbito da Estatal serem regidas pela CLT, é necessário registrar
que o dever de apurar se faz presente tanto nos procedimentos conduzidos
contra servidores públicos como naqueles levados a cabo pelas Estatais. Nesse
cenário, vale citar trecho do Manual de Direito Disciplinar para Empresas
Estatais da CGU, que trata do dever do empregador estatal de apurar
irregularidades:
Os já mencionados princípios constitucionais aplicáveis a
Administração Pública Direta e Indireta (legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência) se
constituem em importante base de normas públicas a
influenciar a gestão das empresas estatais, inclusive no que
respeita ao exercício do poder disciplinar.
Dessa forma, tem-se que o poder disciplinar conferido ao
empregador estatal – que, em essência, visa a restabelecer,
de forma equilibrada e justa, a normalidade dos serviços
prestados pelos empregados, objetivando, ao fim, a máxima
produtividade da entidade – acaba por se transformar em
dever de apurar, por imposição do princípio constitucional da
impessoalidade, por exemplo.
Outros princípios, desta feita de ordem legal, ainda podem
ser apontados como norteadores da efetivação do poder
disciplinar nas estatais, como o princípio do “interesse
público” previsto no art. 2o da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro
de 1999. Esse princípio também tem o condão de transmutar
o direito de exercer o poder disciplinar em dever de exercelo, uma vez que o empregador estatal, ao se deparar com um
indício de infração funcional passível de apuração, não decide
apenas sob o seu interesse ou convicção, mas sim sob o
manto do interesse coletivo de quem é representante.2 (Grifo
nosso).
Sobre a aplicabilidade, nas empresas estatais, de princípio
estabelecido pela lei regente do Processo Administrativo
Federal, segue posicionamento doutrinário:
“Por outro lado, vale a pena sublinhar que a lei se referiu
expressamente a administração indireta, que, como e sabido,
pode ser desempenhada por entidades dotadas de
personalidade jurídica de direito privado, como e o caso das
sociedades de economia mista e empresas públicas.
Conquanto sejam pessoas privadas, não deixam de integrar a
2 Controladoria-Geral da União. Manual de Direito Disciplinar Para Empresas Estatais. Brasília,
2011, p. 24.
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Administração Pública Federal, de modo que também elas
deverão observar o procedimento estatuído na lei, sobretudo
quando houver interesses de terceiros, administrados, que
devem ser preservados como deseja o diploma regulador3.”
Assim, a infração eventualmente cometida por empregado
público deve receber a devida atenção por parte das
autoridades incumbidas da aplicação do poder disciplinar nas
empresas estatais, sob pena de descumprimento de alguns
princípios constitucionais e legais de observância obrigatória
por essas entidades da Administração Federal Indireta.
22. Ademais, em sentido oposto ao que foi alegado pela empresa recorrida, seu
próprio Manual de Transparência trata as Comissões Internas de Apuração como
processo análogo ao PAD, e reproduz as orientações da CGU a respeito da
possibilidade de acesso ao relatório final da CIA, por parte do legítimo
interessado. Por que, então, adotar um posicionamento diferente no que diz
respeito à publicidade de um procedimento apuratório concluído?
23. É de interesse público conhecer o resultado das investigações conduzidas no
âmbito da Estatal. As práticas institucionais, quando exercidas sob os olhares
atentos da opinião pública, tendem a ser aprimoradas e, consequentemente, a
contar com uma maior legitimidade. É neste espírito que foi conferida estatura
constitucional à publicidade dos atos processuais, estabelecendo que tal
princípio somente pode ser excepcionado se assim o exigir o interesse público
ou a proteção à vida privada e à intimidade (art. 5º, LX). No caso em análise,
não há que se falar em proteção à vida privada dos investigados, já que,
conforme declarado pela recorrida, a Comissão concluiu que “não foi constatada
a realização de atos ilícitos ou mesmo prejuízos para a Petrobrás”. Logo, a
divulgação do Relatório não pode causar constrangimento aos investigados,
maculando a sua imagem ou a sua honra.
24. No que se refere ao argumento apresentado pela Petrobrás acerca dos
prejuízos que a publicidade do Relatório acarretaria à sua governança
corporativa, cumpre levar em conta que em Mandado de Segurança impetrado
3 CARVALHO FILHO, Jose dos Santos. Processo Administrativo Federal – Comentários a Lei no
9.784. 3a edição. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 41.
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pelo Banco do Brasil junto ao STJ (nº 19.323-DF (2012/0223308-7), por meio do
qual procurou-se suspender os efeitos da decisão da CGU que determinou a
entrega de informações inerentes à extinção de vínculo empregatício a exfuncionário, a Ministra Eliana Calmon indeferiu o pedido liminar por considerar,
entre outros argumentos, que a sociedade de economia mista se submete aos
ditames da Lei de Acesso à Informação e que o atendimento ao pedido
formulado pelo cidadão não compromete os valores que o Dec. nº 7.724/2012
buscou preservar (competitividade, governança corporativa e interesses de
acionistas minoritários). Esta decisão foi proferida em um contexto no qual o
demandante da informação preenchia a condição de interessado no processo
apuratório. No entanto, é um forte indicativo de que, de fato, informações
constantes
de
procedimentos
apuratórios
realizados
contra
empregados
públicos não devem ser negadas sob o manto do art. 5º, §1º, do Dec. nº
7.724/2012.
25. Em resumo, é possível afirmar que: a) as sociedades de economia mista se
submetem à Lei de Acesso à Informação; b) a Comissão Interna de Apuração é
um procedimento análogo ao processo administrativo disciplinar; c) a CGU
possui um entendimento consolidado a respeito da possibilidade de acesso aos
procedimentos em curso, por parte dos interessados, e à publicidade dos
procedimentos apuratórios concluídos; d) no caso em comento, a Comissão
concluiu que não foram realizados atos ilícitos, de modo que não há que se falar
em dano à honra ou à imagem dos investigados; e) o pedido de acesso cinge-se
ao Relatório Final da Comissão, que possui apenas 30 (trinta) páginas; f) a
informação solicitada é pública, exceto pelo nome do denunciante e pelas
informações pessoais sensíveis ou outras informações acobertadas por sigilos
legais específicos porventura registradas no Relatório, que podem ser tarjadas.
Conclusão
26. De todo o exposto, opina-se pelo conhecimento do recurso e, no mérito, por
seu provimento, a fim de que seja disponibilizada à cidadã cópia do Relatório
Final da Comissão Interna de Apuração (CIA) criada por meio do DIP JURÍDICO
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137/2009, concluído e assinado pelos membros da respectiva Comissão em
27/07/2009, com a obliteração dos dados pessoais do(s) denunciante(s) e de
outras informações pessoais sensíveis ou dados acobertados por sigilos legais
específicos porventura registrados no documento.
MAÍRA LUÍSA MILANI DE LIMA
Analista de Finanças e Controle
DECISÃO
No exercício das atribuições a mim conferidas pela Portaria n. 1.567
da Controladoria-Geral da União, de 22 de agosto de 2013, adoto, como
fundamento deste ato, o parecer acima, para decidir pelo provimento do recurso
interposto, nos termos do art. 23 do Decreto nº 7.724/2012, no âmbito do
pedido de informação nº 00190.502921/2015-15, direcionado à Petrobrás.
A entidade deverá providenciar, após eventual comprovação de
ressarcimento de despesas com cópias reprográficas, acesso ao Relatório Final
da Comissão Interna de Apuração (CIA) criada por meio do DIP JURÍDICO
137/2009, com a obliteração dos dados pessoais do(s) denunciante(s) e de
outras informações pessoais sensíveis ou dados acobertados por sigilos legais
específicos porventura registrados no documento, no prazo de 10 (dez) dias a
contar da notificação desta decisão. O comprovante de entrega da informação
deverá ser inserido na aba “Cumprimento da Decisão”, no e-SIC.
Gilberto Waller Júnior
Ouvidor-Geral da União - Substituto
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PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
Controladoria-Geral da União
Folha de Assinaturas
Documento: PARECER nº 3538 de 14/10/2015
Referência: PROCESSO nº 00190.502921/2015-15
Assunto: Recurso contra decisão denegatória ao pedido de acesso à informação.
Signatário(s):
GILBERTO WALLER JUNIOR
Ouvidor
Assinado Digitalmente em 14/10/2015
Relação de Despachos:
aprovo.
GILBERTO WALLER JUNIOR
Ouvidor
Assinado Digitalmente em 14/10/2015
Este despacho foi expedido eletronicamente pelo SGI. O c ódigo para verificação da autenticidade deste
documento é: 60b629d2_8d2d4add664ec58