Artigo original
Poliarquia- Revista de Estudos Políticos e Sociais do Centro Universitário UNIEURO
UNIEURO, Brasília, v. 1, n. 1, jan./jun. 2009.
Recebido em: 12/12/2008
Revisado em: 16/1/2009
Aprovado em: 22/2/2009
REGIME INTERNACIONAL DE SEGURANÇA E FACILITAÇÃO DE AVIAÇÃO
CIVIL: UM ESTUDO DO IMPACTO DOS “ATENTADOS DE 11 DE SETEMBRO”
SOBRE A POLÍTICA DE INFRA-ESTRUTURA AEROPORTUÁRIA NA AMÉRICA
LATINA
SANTOS, Alexandre Hamilton Oliveira1
BALBACHEVSKY, Elizabeth2
Resumo: O artigo tem como objetivo analisar o impacto dos atentados terroristas de 11 de
setembro sobre a política de segurança e facilitação de transporte aéreo na América Latina.
Trata-se de um estudo que foi realizado como pesquisa de doutorado pelo Programa de
Integração da América Latina da Universidade de São Paulo, envolvendo 22 países
integrantes da Comissão Latino-Americana de Aviação Civil (CLAC). Apesar da pesquisa ter
abordado aspectos como administração, formação de recursos humanos, controle de tráfego
aéreo, serviços aéreos, infra-estrutura aeroportuária e relações internacionais (integração
latino-americana de transporte aéreo), no presente trabalho, optou-se por apresentar os
resultados referentes à parte que de infra-estrutura aeroportuária).
Palavras-chave: Transporte, Segurança Internacional, América Latina.
Abstract: The article aims to analyze the impact of the terrorist attacks of Sept. 11 on security
policy and facilitation of air transport in Latin America. It is the study that was conducted as a
result of research by the Ph.D. Program for the Integration of Latin America at the University
of Sao Paulo, integrators involving 22 countries of the Latin American Civil Aviation
(CLAC). Despite the research to address issues such as administration, training of human
resources, air traffic control, air services, airport infrastructure and international relations
(Latin American integration of air transport), in this work we chose to present the results for
that part of the airport infrastructure.
Key-words: Transport, International Security, Latin America.
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Doutor em Integração Regional. Professor do Unieuro.
Doutora em Ciência Política. Professora da Universidade de São Paulo.
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1. INTRODUÇÃO
Os atentados terroristas de "11 de Setembro", ocorridos nos Estados Unidos no ano de 2001,
representam um marco, sob ponto de vista negativo, no campo das relações internacionais,
por terem provocado mudanças de expressivo impacto nos mais diversos setores da economia
mundial.
Um dos setores mais atingidos é o da aviação civil internacional, até porque os atentados aqui
referidos lograram êxito pelo fato de seus autores terem inaugurado um meio incomum de
ataque em tempos de paz, através do qual se utilizaram de aeronaves de transporte aéreo
público civil, a fim de atingirem a seus objetivos em território inimigo.
Por conta disso, medidas drásticas foram tomadas pelos diversos países na comunidade
internacional, com vistas a reduzir a vulnerabilidade do transporte aéreo, gerando, desta sorte,
a implementação de um conjunto de mudanças, de ordem econômica, política, social e,
sobretudo, legal, reconfigurando o ambiente de regulamentação de aviação civil mundial.
Em razão dos acontecimentos já mencionados, as atividades de segurança e facilitação do
transporte aéreo sofreram impactos sem precedentes no regime de aviação civil internacional,
obrigando os atores e organizações de regulamentação no mundo, atuantes no setor de
transporte aéreo, a reverem legislação, procedimentos, regras, normas e filosofia de
funcionamento dos sistemas de aviação civil nacionais, em todos os continentes e, sobretudo,
em países signatários da Organização Internacional de Aviação Civil (ICAO), localizada em
Montreal (Canadá) e responsável pela regulamentação de aviação civil mundial e,
evidentemente, da América Latina.
Assim, a ICAO é a organização que no nível macro contribui para a formação de um regime
internacional de aviação civil, cujas regras, procedimentos e normas são implementadas por
intermédio do auxílio dos também organismos internacionais de atuação regional, para então
atingir os órgãos gestores de sistemas aviação civil dos Estados Nacionais.
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Os Estados que mais mudanças sofreram foram aqueles cujo nível de segurança ou ameaça
apresentava maior grau de risco, o que é determinado pelo contexto interno do país, analisado
segundo um processo de auditoria internacional com especialistas em segurança e facilitação
da ICAO e profissionais da área pertencentes ao órgão de regulamentação do sistema de
aviação civil local.
Isso significa que embora no plano internacional seja a ICAO o organismo supranacional
responsável pela gestão do sistema de aviação civil, existem instituições nacionais,
estruturadas em forma de departamentos ou agências, ligadas a órgãos militares ou civis,
responsáveis pela gestão do sistema de aviação civil estatal, que no caso do Brasil, é a
Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC), mas, que outrora, foi o Departamento de
Aviação Civil (DAC), pertencente ao extinto Ministério da Aeronáutica e hoje Comando da
Aeronáutica (Caer).
Seguindo a mesma lógica, são atores deste sistema internacional organizações regionais,
mencionadas acima, atuantes em cada continente, que exercem importante papel de contribuir
para a cooperação de normas, regras e procedimentos, socialização de experiências e
integração de políticas de transporte aéreo, dando maior conformidade ao ordenamento
jurídico aéreo internacional à realidade local dos Estados Nacionais. Alguns dos exemplos
são: Comissão Européia de Aviação Civil (CEAC), Comissão de Aviação Civil da Arábia
(ACAC), Comissão Africana de Aviação Civil (FACAC), e a Comissão Latino-Americana de
Aviação Civil (CLAC), objeto de investigação do presente trabalho.
A Comissão Latino-Americana de Aviação Civil (CLAC) é um organismo internacional
regional, especializado no setor aéreo, que reúne 22 Estados e tem como objetivo primordial
prover as autoridades de Aviação Civil dos Estados membros de uma estrutura adequada que
possibilite discutir e planejar medidas necessárias para cooperação e coordenação das
atividades atinentes ao setor, promovendo, desta sorte, a integração das políticas públicas de
transporte aéreo do continente e, em especial, nas áreas de: a) transporte e política aérea, b)
gestão aeroportuária e meio ambiente, c) Capacitação, d) Navegação Aérea, e) Segurança
Operacional, f) Segurança e Facilitação (AVSEC/FAL).
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Dado o universo e a complexidade das áreas abarcadas pela CLAC, este pesquisador optou
por focar a área de Facilitação e Segurança (FAL/AVSEC), cujo tema está relacionado a todos
os demais de maneira direta ou indireta, por envolver recursos, tais como: humanos
(passageiros, aeronautas, aeroviários, pessoal de empresas auxiliares), materiais (cargas,
bagagens, instalações físicas), informações (tratados, convenções, normas, procedimentos,
regras em forma de legislação), tecnologia (banco de dados, aeronaves, equipamentos
eletrônicos diversos), infra-estrutura (instalações aeroportuárias), processos (layout de
aeroportos, fluxograma de procedimentos de embarque/desembarque de passageiros e de
atendimento às exigências de órgãos, localizados na comunidade aeroportuária, como Polícia
Federal, Vigilância Sanitária, Agropecuária, Aduana, Administração Aeroportuária, Empresa
Aérea, Autoridade Aeronáutica de Aviação Civil, Polícia Civil, dentre outros).
Para maior compreensão do objeto de estudo no contexto do presente trabalho, facilitação é
um conceito visto como uma combinação de medidas, recursos humanos e materiais
dedicados a tornar ágeis as atividades constantes do processo de transporte aéreo, acelerando
os trâmites das aeronaves, tripulações, passageiros, carga e correio, evitando, assim, demoras
desnecessárias. E segurança é a combinação de medidas, recursos humanos e materiais
dedicados a salvaguardar a aviação civil internacional contra atos de interferência ilícita.
Face aos fatos aqui mencionados, o presente trabalho será operacionalizado pelo seguinte
problema de problema de pesquisa: Quais as mudanças, e seu grau de intensidade, ocorridas
no regime de segurança e facilitação de aviação civil dos países que integram a Comissão
Latino-Americana de Aviação Civil (CLAC), após os “atentados terroristas de 11 de setembro
de 2001”, nos EUA? No que se refere à infra-estrutura aeroportuária, a pesquisa propôs-se
avaliar a intensidade do processo de mudança ocorrido na infra-estrutura dos aeroportos
latino-americanos dos países integrantes da CLAC (instalações aeroportuárias, pistas de pouso
e decolagem, torre de controle, dentre outros), pós-atentados terroristas de “11 de setembro”,
nos Estados Unidos.
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2. AMBIENTE E SISTEMA INTERNACIONAL NO CONTEXTO DE MUDANÇAS
No que tange o sistema internacional, é muito comum a literatura especializada abordar os
Estados como atores principais. Contudo, a estrutura da comunidade internacional não é
estritamente interestatal, pois a unidade dominante não está reduzida ao Estado, sendo que
existem outros organismos de alcance internacional, tais como: associações, grupos de
pressão (igrejas, sociedades de capitais, sindicatos), federações de partidos políticos
transnacionais, os quais exercem expressiva influência na vida política das nações
(FERNANDES, 1998, p. 34).
Para Fernandes (1998) os Estados de fato possuem posição de destaque em razão de serem os
principais centros de decisão internacional autônoma, ou seja, são detentores da faculdade
assumir ou não compromissos internacionais, de criar (e tornar-se membros) ou não de
organizações internacionais, de participar ou não em tal ou tal conferência internacional, de
aceitar ou não as decisões adotadas pelas instituições ou organizações internacionais de
cooperação ou de caráter intergovernamental, de permitir ou não que filiais de empresas
multinacionais, ou transacionais instalem-se no espaço geográfico sob sua jurisdição.
Para o presente trabalho, o estudo do funcionamento do sistema internacional, especialmente,
aquele regulado por um organismo internacional denominado OACI, é de suma relevância,
pelo fato da pesquisa focar o processo de mudança na regulamentação do regime de aviação
civil internacional, "pós" os ataques terroristas de "11 de setembro", nos Estados Unidos.
Para uma análise mais aprofundada do contexto de desenvolvimento da pesquisa, este autor
avalia o fator mudança tendo como referência os conceitos de mudança incremental e
mudança estratégica de Nadler e Tushman (1980), os quais consideram a mudança do tipo
incremental como sendo aquela em que o processo de alteração da organização ou do
ambiente não é muito expressiva, enquanto que a mudança estratégica é radical. Objetiva-se
avaliar se a mudança que se deu no contexto (sistema internacional, regime de segurança e
facilitação de aviação civil da América Latina) foi estratégica, gerando, inclusive, mudanças
em organizações (CLAC, Agências Reguladoras de Aviação Civil), no conteúdo,
(regulamentação de segurança e facilitação de aviação civil no continente) e em processos
(procedimentos e metodologias de atuação).
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Pettigrew propõe uma análise contextual, processual e holística da mudança. Em geral, os
estudos que esse autor realiza são longitudinais, ou seja, o pesquisador acompanha a evolução
das estratégias da empresa ao longo do tempo. Dificilmente pode-se explicar uma decisão
estratégica sem conhecer decisões e eventos ocorridos anteriormente, visto que os efeitos de
decisões estratégicas se fazem sentir por um prazo mais longo e suas conseqüências atingem
um número maior de setores da organização. Desse modo, é por intermédio de estudos
longitudinais que se pode descrever a natureza do processo de mudança estratégica.
Os estudos de Pettigrew levam em conta uma interação contínua entre os conceitos de
processo da mudança, contexto da mudança e conteúdo da mudança. Neste modelo de estudo
da mudança, Pettigrew parte do pressuposto de que as decisões estratégicas e as mudanças
estratégicas são vistas como fluxos de atividades envolvendo grupos e indivíduos, que
acontece principalmente, mas não somente, como uma conseqüência da mudança ambiental e
que pode induzir a alterações no foco do produto-mercado, na estrutura, na tecnologia e na
cultura da organização. O contexto, que significa o "porquê" da mudança, subdivide-se em
externo (ambiente político, econômico, social e competitivo em que a organização atua) e
contexto interno (estrutura, cultura organizacional, contexto político e administrativo da
organização - através do qual as idéias de mudança surgem e fluem). O conteúdo da mudança
refere-se às áreas que a organização efetivamente deseja mudar (tecnologia, mão-de-obra, o
poder do homem na organização, os produtos, o posicionamento geográfico e cultura da
organização). E, por fim, o processo significa "como" deve acontecer a mudança, são as
ações, as reações e as interações das partes interessadas na mudança, na medida em que se
procura modificar a organização de um estágio presente para um estágio futuro
(PETTIGREW, 1987).
Com relação ao sistema internacional referido, no sentido lato, "sistema é um conjunto de
relações entre atores, colocados em um meio específico, com certo grau de interdependência
entre si e submetidos a certo modo de regulação" (PECEQUILO, 2004, p. 37).
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Dada a pluralidade de significados que a palavra sistema pode aludir, seu uso requer
especificidade, em razão do termo poder apresentar-se como sistema político, social,
econômico, internacional, dentre outros.
Deste modo, no sentido stricto, Raymond Aron em Paz e guerra entre as nações define
sistema internacional como "o conjunto constituído pelas unidades que mantêm relações
regulares entre si e que são suscetíveis de entrar numa guerra geral" (1986).
Marcel Merle, citado por Pecequilo, vê o sistema internacional como sendo um meio onde se
processam as relações entre os diferentes atores que compõem e fazem parte do conjunto das
interações sociais que se processam na esfera do internacional, envolvendo seus atores,
acontecimentos e fenômenos. Trata-se de um palco, cenário ou ambiente onde se desenrolam
as Relações Internacionais e seu estudo permite contrapor o sistema internacional, onde
predomina a anarquia, ao sistema doméstico (1981).
Para compreender o sistema internacional, faz-se necessário, ainda, abordar outros aspectos
igualmente importantes para análise das Relações Internacionais, a saber, a anarquia, os
atores internacionais e as organizações internacionais.
No sistema Internacional, a anarquia representa a inexistência de uma autoridade
governamental e de leis que especifiquem parâmetros de comportamento e regulagem de um
determinado espaço, conferindo-lhe ordem (PECEQUILO, 2004).
No que concerne os atores do sistema internacional, Guilhon Albuquerque diz que se podem
identificar atores protagonistas tanto na política doméstica quanto na política internacional.
Na política doméstica, os atores são "naturais" ou "concretos", pois o Estado é constituído de
essencialmente por uma população em um território determinado e podem apresentar-se como
indivíduos, grupos de indivíduos, organizações partidárias ou sindicais. Além disso, o que os
torna atores políticos é o fato dos resultados de sua ação ter efeitos relevantes na política
doméstica, isto é, são partes integrantes das relações de poder no âmbito doméstico
(ALBUQUERQUE, 2005).
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Na política internacional, os atores protagonistas são os Estados e, portanto, são atores
artificiais e abstratos por oposição aos atores "naturais" e "concretos" do sistema político
doméstico. A diferença é que entre os atores estatais se formam coalizações ou alianças,
regimes e organizações internacionais. Um exemplo de organização internacional formada por
adesão de Estados é a Organização Internacional do Trabalho (OIT), a qual atua na política
internacional e é responsável pela adoção e cumprimento, pelos Estados membros, de acordos
referentes
à
sua
órbita
de
atuação,
constituindo-se,
portanto,
num
"ator
internacional" (ALBUQUERQUE, 2005b).
As organizações internacionais são originárias de uma situação de crescente complexidade da
vida internacional, cujos acontecimentos fazem do fator mudança um elemento constante nos
dias atuais.
Estas mudanças propiciaram o surgimento de uma multiplicidade de centros de decisão
públicos e privados, por um lado, como também, contribuíram para a internacionalização dos
problemas, por outro, pois muitos deles que apenas diziam respeito ao foro interno de cada
país transformaram-se questões internacionalmente relevantes, cuja variedade passou a
ensejar soluções diferenciadas.
Para fazer frente aos crescentes problemas, criaram-se inúmeras organizações públicas e
privadas de caráter universal, como também, organizações regionais, continentais e
intercontinentais, o que muito contribuiu para o enriquecimento do conteúdo da expressão das
Relações Internacionais. Multiplicaram-se as organizações internacionais de caráter político,
econômico, militar, cultural, de interesse sindical ou religioso, a tal ponto que o século XX
passou a ser chamado de o século das organizações internacionais (FERNANDES, 1998, p.
54).
Um exemplo de organização internacional pública de caráter universal é a Organização
Internacional de Aviação Civil (OACI), ou também conhecida como ICAO (International
Civil Aviation Organization) objeto de estudo do presente projeto, incumbida de regulamentar
o transporte aéreo internacional, perseguindo a dois objetivos: desenvolver os princípios e as
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técnicas da navegação aérea internacional e encorajar o estabelecimento e progresso do
transporte aéreo internacional (MOURA, 1992).
Como poderá ser notado, o argumento aqui defendido é que o sistema internacional representa
um ambiente suscetível de impacto de uma pluralidade de variáveis geradoras de mudanças
nos Estados que seguem as diretrizes emanadas daqueles organismos. Uma destas variáveis é
o terrorismo, visto como uma dentre várias denominadas "novas ameaças" da
contemporaneidade, conforme será em seguida abordado.
2.1. O Fenômeno da Guerra e as “Novas Ameaças” no Ambiente Internacional
Para muitos pesquisadores, a conjuntura internacional vem sofrendo profundas alterações nos
últimos tempos, em razão do advento de vários acontecimentos. Um deles foi a perda do
monopólio do emprego da violência legítima por parte do Estado, pois a "comunidade
internacional, habituada a um equilíbrio imposto pelo terror do holocausto nuclear, foi forçada
a reconhecer que para além do Estado existiam outros atores que empregavam a força como
instrumento nas Relações Internacionais, situação que apesar de não ser nova influenciaria
decisivamente a natureza da guerra na última década do século XX" (GARCIA e SARAIVA,
2004) .
A guerra, no sentido mais tradicional da forma como é conhecida, sempre ocupou espaço
central nas Relações Internacionais, tendo sido responsável pela origem da disciplina que
remonta à própria Primeira Guerra Mundial.
A Carta das Nações Unidas de 1945, aludindo-se à guerra, recomenda que todos os seus
membros resolvam suas controvérsias internacionais por meios pacíficos, de modo que não
sejam ameaçadas a paz, a segurança e a justiça internacionais e esta solução deve ocorrer por
meio de negociação, inquérito, mediação, conciliação, arbitragem, solução judicial, recurso a
entidades ou acordos regionais, ou a qualquer outro meio pacífico à sua escolha.
Carl Von Clausewitz, um oficial militar prussiano que se dedicou ao tema após as guerras
napoleônicas, é um personagem crucial quando a questão envolve o citado tema,
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principalmente, quando se refere ao porquê de sua ocorrência. Para Clausewitz, a guerra é
parte constituinte da política, o que torna um equívoco tentar analisá-la de maneira estanque.
Sua principal premissa é que a guerra é a continuação da política por outros meios e que é
conduzida pelos Estados, por intermédio de seus governos (CLAUSEWITZ, 1997).
A propósito, para Clausewitz, a guerra é um ato de violência destinado a compelir o seu
oponente a realizar seus desejos. Em outras palavras, o Estado poderia fazer uso de ações
ligadas à negociação e diplomacia para convencer o outro, contudo, não logrando êxito, o
Estado poderia recorrer à guerra, como último recurso, para atingir seus objetivos políticos
(1997b).
No que concerne às motivações políticas que conduzem um Estado à guerra, a razão que o faz
primeiramente entrar em conflito com outro Estado é a proteção de seus cidadãos e, segundo,
é a percepção ou crença que um outro Estado está se armando para um ataque, ou seja, a
sensação de desequilíbrio, dentre outras.
Em termos de concepção de guerra no ocidente e oriente, há dois autores que despontam
como referências. No ocidente é Clausewitz e no oriente é Sun-Tzu. Sun-Tzu se notabilizou
por meio de seu livro A Arte da Guerra, escrito no século IV a.C. Para este, a política e os
militares estão integrados no que se refere à guerra. Para aquele, a concepção de guerra é
marcada pelo fato de caber ao militar a estratégia da guerra conduzida dentro de parâmetros
designados politicamente (SARFATI, 2005).
Considerando as concepções de guerra de Clausewitz e Sun-Tzu, no pensamento ocidental e
oriental, como o conflito se manifesta na contemporaneidade? Estão ocorrendo mudanças nas
formas de conflito nos dias atuais?
Garcia e Saraiva, em O Fenômeno da Guerra no novo Século, afirmam ainda que "até mesmo
a ameaça, que sempre se caracterizou por apresentarem coordenadas de espaço e de tempo
bem definidas desapareceu, dando lugar a um período de anormal instabilidade, com uma
ampla série de riscos e perigos, uns novos, outros antigos que apenas subiram na hierarquia
das preocupações dos Estados" (2004).
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Em termos genéricos, estas “novas ameaças” representam um universo significativo de
inimigos sem rosto e endereço que podem, de alguma forma, interferir nas relações
internacionais entre países e, portanto, exigem atenção destes nos temas segurança e defesa.
Estas “novas ameaças” podem ser definidas como sendo: instabilidade financeira
internacional; falta de controle de doenças infecciosas; criminalidade cibernética; terrorismo;
tráfico de drogas, pessoas e órgãos; lavagem de dinheiro; biopirataria; o uso político da
guerra; sinais de esgotamentos do sistema das Nações Unidas; violação das fronteiras de
Estados soberanos (atos ilícitos transnacionais); eclosão de guerras regionais; aumento da
disponibilidade de armamentos sofisticados para conflitos locais e grupos independentes ou
mercenários; tendência mundial a abolir o recrutamento geral e o alistamento compulsório dos
jovens abrindo perspectivas para criação e emprego de forças armadas privadas em guerras
futuras; desintegração do poder estatal em algumas regiões do mundo reforçado pelo aumento
portentoso da riqueza privada concentrada em poucos indivíduos ou empresas; desequilíbrio
do desenvolvimento econômico e social; crescimento dos negócios e patrimônios ilegais e,
unipolaridade do sistema internacional, em detrimento do multilateralismo.
Malgrado esta variedade de ameaças, foi o "terrorismo que ganhou uma dimensão inédita
neste início de século, antes restrito a regiões ou países com cismas sociais, econômicos,
culturais, éticos ou religiosos (...), o que coloca o tema como pauta obrigatória na agenda das
relações internacionais" (MAZETTO, 2003) e, por sua relevância, é objeto de estudo deste
pesquisador.
O fenômeno da guerra tem sofrido profundas alterações ao longo dos anos. Desde a queda do
muro de Berlim, a conjuntura internacional, habituada a um equilíbrio imposto pelo terror do
holocausto nuclear, protagonizado pelas duas grandes potências (Estados Unidos e ex-União
Soviética) do período da Guerra Fria, foi forçada a admitir que além do Estado, existem
outros atores capazes de empregar a força como instrumento nas Relações Internacionais,
situação esta que passaria a influenciar decisivamente a natureza da guerra na última década
do século XX e início do novo milênio.
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O mundo de hoje é marcado não tão-somente pelas incertezas, mas, também pela volatilidade
de identidade, alteração das zonas de interesse estratégico e, sobretudo, pela mudança de
concepção clausewitziana de guerra, baseada na tríade Estado, Forças Armadas e População,
muito própria da visão ocidental. As guerras já não obedecem a esta visão em virtude da crise
do papel do Estado soberano, o qual se caracteriza pela flexibilização do conceito de fronteira,
pela aceitação de situações de cidadanias múltiplas e de governança partilhada (GARCIA e
SARAIVA, 2004b).
Para os citados autores, predomina ainda no imaginário ocidental uma concepção de guerra
focada na confrontação entre as Forças Armadas organizadas de dois ou mais Estados.
Estudos afirmam que as guerras contemporâneas, depois de 1945, estão ocorrendo cada vez
menos entre Estados e gradativamente mais freqüentes entre outros atores infra-estatais, os
quais agem sem regras, sem objetivos claros, de forma irracional, caótica e, por vezes,
vinculada a práticas relacionadas ao crime organizado, terrorismo, tribalismo e entidades
supra-estatais institucionalizadas.
2.1.1. Terrorismo: Uma Abordagem Conceitual e Histórica
Terrorismo é um termo que apresenta muitos problemas para ser definido devido a sua
ambigüidade e sérios obstáculos para estabelecer fronteiras conceituais ou um escopo em
torno de sua concepção. Para muitos especialistas, tal fato explica a razão pela qual a
comunidade internacional não consegue delimitá-lo criando uma noção que contemple toda
sua plenitude e complexidade, e, o que é mais importante, que atenda aos interesses de todos
ou da maioria.
Trata-se de um termo que deriva da palavra “terror” que surgiu na língua francesa (“terreur”)
em 1335 e vem do latim terror, cuja noção, na origem, referia-se a “um medo ou uma
ansiedade extrema, correspondendo, com mais freqüência, a uma ameaça vagamente
percebida, pouco familiar e largamente imprevisível” (GUILLAUME, 1989, p. 296, apud
PELLET, 2003).
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Ao final do século XVIII, na Revolução Francesa, o termo “terror” adquire uma nova noção
tornando-se uma forma de governo. Em seguida à Lei de 22 Prairial (nono mês do calendário
republicano) do ano II, um tribunal revolucionário encarrega-se de criar o “terror”, privando
os acusados de defensores, impondo a supressão da audição de testemunhas e decretando
somente a pena de morte, sem possibilidade de apelação ou recurso. Neste período, mais ou
menos 1.380 opositores à Revolução foram guilhotinados em apenas 49 dias. Esta violência
política, conduzida no bojo da revolução, tinha como objetivo contribuir para “desenvolver o
sentimento de solidariedade nacional”, restaurando ou impondo a autoridade do novo Estado
francês sob a autoridade do então líder Robespierre.
Em virtude das mudanças de condução das políticas por parte dos revolucionários, as medidas
de terror foram cessadas e Robespierre perdeu seu poder. Em 9 Themidor (décimo primeiro
mês do calendário republicano) do ano II, Robespierre é condenado e guilhotinado pelos
membros da Convenção por “Terrorismo”, considerando que estes últimos não poderiam
responsabilizá-lo pelo terror que eles próprios haviam defendido (AULARD, 1901, p.. 358,
apud PELLET, 2003).
Com isso, o Terror que foi um meio de legítima defesa da ordem social usado pela Revolução,
foi substituído pelo terrorismo, que passou a visar unicamente o terror exercido abusivamente
pelo Estado. É neste momento que terror tornou-se terrorismo, mais especificamente
terrorismo revolucionário, termo em que se misturam direito e política, fato este que causa
problema de definição do termo, já mencionado, até hoje tanto na esfera interna quanto na
esfera internacional.
Com relação ainda à passagem do terror para o terrorismo, somente no final do século XIX
que reaparece a palavra “terrorismo” e com novo sentido, e isso se deu através do terrorismo
dos anarquistas, os quais buscavam aterrorizar o Estado incitando a sociedade contra os
órgãos estatais, por meio da propaganda. Data também desta mesma época o surgimento do
terrorismo dos niilistas na Rússia, que chegaram a assassinar o Czar Alexandre II, em 1º de
março de 1981. O que se vê é um terrorismo até então utilizado como um meio de ação cujo
objetivo era mudar o status quo político numa tentativa de derrubar o poder estabelecido em
um determinado país. Em suma, tanto o terrorismo revolucionário da Revolução Francesa
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quanto o tipo de terrorismo utilizado pelos anarquistas e niilistas, focavam exclusivamente a
ordem interna do Estado em que atuavam, o que muito se diferencia do que ocorre no
terrorismo internacional.
O terrorismo internacional passou a receber atenção pela primeira vez quando da realização
de debates acerca do assunto nas Conferências Internacionais para a Unificação do Direito
Penal, a partir de 1927. Após algumas tentativas fracassadas de negociação, foi somente na 6ª
Conferência, ocorrida em Copenhague em 1935, que oito artigos, precedidos de um
preâmbulo, são adotados. Este texto preconizava a abertura no código penal ou em uma lei
especial uma seção ou um capítulo intitulado “Dos atentados que criam um perigo comum ou
um estado de terror”, sendo que uma descrição dos fatos que tipificaria esta categoria deveria
seguir a legislação (SOTTILE, 1938, p. 113-115 apud PELLET, 2003).
Pellet (2003) cita que o nascimento de fato do que seria desde então reconhecido como
terrorismo internacional na sociedade internacional se deu através do assassinato, por um
terrorista croata, em 9 de outubro de 1934, em Marselha, do Rei Alexandre I da Iugoslávia e
do Ministro Francês de Assuntos Estrangeiros, Louis Barthou.
Em virtude dos assassinatos supracitados, os debates se acirraram no Conselho das
Sociedades das Nações, e o Presidente do Conselho, Pierre Laval, instou a todos a refletir
sobre a necessidade de criação de uma regulamentação internacional que assegurasse uma
repressão eficaz dos crimes políticos. Assim, a iniciativa francesa proporcionou o surgimento
de trabalhos do Comitê para a Repressão Internacional do Terrorismo, que elaborou dois
projetos de Convenção adotados em 16 de dezembro de 1937, em Genebra. A primeira
Convenção foi assinada por 24 Estados. A segunda, que tratava da criação de uma Corte Penal
Internacional competente para julgar indivíduos acusados de ações terroristas, foi assinada
somente por 13 Estados. Apesar da iniciativa não ter logrado êxito, a tentativa de
regulamentação do terrorismo internacional permitiu avanços acerca da matéria no direito
internacional e, em especial, despertou interesse pelo assunto.
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Com o aumento do número de casos de seqüestros de aviões nos anos 60, a comunidade
internacional retoma sua luta contra o terrorismo internacional e, para tanto, surgiu uma
multiplicidade de Convenções internacionais.
2.1.2. Terrorismo do Tipo Aéreo
No campo da aviação civil, o terrorismo aéreo tem despertado interesse por pesquisadores das
mais diversas áreas do conhecimento, em razão principalmente dos acontecimentos de 11 de
setembro de 2001.
Quando o assunto é terrorismo aéreo, muitas leituras podem ser feitas, a saber, filosóficas,
jurídicas, políticas, econômicas, sociológicas, antropológicas, psicológicas, dentre outras. No
entanto, dado o fato do presente estudo se localizar no campo das Relações Internacionais,
optou-se por buscar uma análise segundo a ótica jurídica (direito internacional) e política
(política pública).
A aviação civil sempre foi alvo predileto de terroristas, pois, conforme a Comissão de Direito
Internacional (CDI) da ONU, os atos de terrorismo são aqueles cuja natureza tende a provocar
pânico; segundo ela, “o método do terrorismo consiste em impressionar, em criar um clima de
pavor, por meio de atos espetaculares. Sua arma é a intimidação. Seu terreno predileto é o
psiquismo coletivo” (1985, p. 77). Existe algo mais impactante no psiquismo coletivo e de
forma espetacular que o uso de uma aeronave civil de transporte público de passageiros sendo
utilizada como míssil, dominada por terroristas, e lançada sobre prédios?
Ao longo dos anos, o setor aeronáutico já experimentou de tudo: de seqüestro de aeronaves,
explosão de avião em pleno vôo, até a utilização de equipamentos como mísseis. A explicação
para a predileção do uso de aeronaves para atos terroristas está, de um lado, no alto grau de
eficácia que a tragédia proporciona em termos de alcance de notoriedade das ações
perpetradas junto à mídia. De outro, o avião além de ser o meio de transporte mais rápido e
eficiente à disposição, emprega intensa tecnologia, apresenta elevadíssimo valor de mercado
como produto, como também envolve gigantescas somas de valores em seguros, tanto de
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passageiros quanto de cargas. Tal fato só faz aumentar sua importância num mundo cada vez
mais globalizado e uma alternativa indispensável à vida do cidadão na contemporaneidade.
Dentre os casos de terrorismo aéreo, o primeiro talvez seja o que ocorreu no final dos anos 30,
onde revolucionários peruanos seqüestraram um avião de serviço aéreo postal da empresa Pan
Am e utilizaram-no para lançar folhetos com propaganda política, sendo que ao final a
aeronave foi devolvida. Outro caso se deu em 1947, foi um seqüestro de um avião civil de
nacionalidade romena, organizado por oficiais romenos, com dez passageiros a bordo e
obrigaram o piloto a voar para a Turquia. Dos tripulantes, um se negou a pilotar a aeronave
para o solo turco e, por esta razão, foi morto, e os seqüestradores lá chegando pediram asilo.
Outro exemplo de terrorismo aéreo foi a explosão de um Jumbo da Pan Am, em dezembro de
1988, sobre cidade de Lockerbie (Escócia), onde morreram 270 pessoas a bordo e 11 em terra,
cujo atentado foi planejado e executado por agentes líbios. Por fim, o maior de todos
atentados aéreos: ataques terroristas ao World Trade Center de 11 de setembro de 2001, nos
Estados Unidos da América.
Garcia em seu texto intitulado Aviação Civil e Terrorismo (2003, p. 314), o terrorismo aéreo
pode ser identificado ao longo da história em categorias, tais como: seqüestro, sabotagem,
vôos forçados em direção a outro Estado (pedido de asilo), ataques a instalações aéreas e seus
usuários, e a forma talvez mais recente, utilização do avião como meio para causar destruição
em terra, conforme os exemplos de casos já mencionados.
Para o mesmo autor, a forma a que a comunidade internacional tem recorrido para dar uma
resposta ao terrorismo aéreo passa primeiramente pela busca de maior cooperação
internacional entre os Estados, baseada em tratados sobre a matéria, com vistas a assegurar a
necessária universalidade de atuação no combate a esse tipo de crime. Esta alternativa
reveste-se de importância pelo fato ser fundamental para a navegação aérea, já que se trata de
um tema que necessita de regulamentação internacional para ser eficaz. O maior problema,
para Garcia, reside com maior peso no aspecto político do que propriamente técnico, pois
muitos Estados não reprimem com grande vigor o terrorismo, por considerarem que
determinados atos de terror ocorrem por motivação política (GARCIA, 2003).
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OACI, que tem tomado várias providências de cunho técnico, a fim de minorar a
vulnerabilidade do sistema de aviação civil internacional, frente a atos de terror: ampliação de
programas de treinamento do pessoal de terra e de vôo, adoção de equipamentos mais
sofisticados de controle de passageiros e usuários dos terminais aéreos, criação e manutenção
de fundo financeiro para atender aos países mais necessitados.
2.1.3. Terrorismo: A Reação dos EUA e seus Efeitos sobre a Ordem Internacional
“Os atentados de 11 de setembro ocorrem no momento em que os
EUA, superados os obstáculos da Guerra Fria e somado o
crescimento acumulado ao longo dos últimos 10 anos de boom
econômico, atingem a plena maturidade de seu poderio e ocupam
um lugar no panteão das potências mundiais só comparável à Roma
Imperial.” BARBOSA, Rubens Antônio. Os Estados Unidos pós 11
de setembro de 2001: implicações para a ordem mundial e para o
Brasil. Revista Brasileira de Política Internacional (RBPI). 45 (1):
72-91 [2002].
Rubens Antônio Barbosa é um diplomata bastante consultado para fazer análises das relações
Brasil - Estados Unidos na nova ordem mundial. Em artigo intitulado “Os Estados Unidos pós
11 de setembro de 2001: implicações para a ordem mundial e para o Brasil”, o autor defende
que os “atentados de 11 de setembro” representaram um momento de ruptura no sistema das
relações internacionais, ponto definidor de uma nova relação dos Estados Unidos com o
mundo, sendo em grande medida dominada por este mesmo país, reescrevendo e ditando os
tópicos que deveriam, a partir de então, constar da agenda internacional.
Outro argumento defendido é que os Estados Unidos sofreram os ataques de 11 de setembro
num momento em que se encontravam no ápice de sua maturidade em termos de poder
econômico, acumulado ao longo de 10 anos depois da Guerra Fria, jamais visto em toda
história desde o Antigo Império Romano.
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Para corroborar sua tese, o autor cita Michael Hardt e Antonio Negri. Este, um escritor e
investigador independente, mas foi professor de Ciência Política na Universidade de Paris e
na Universidade de Pádua; aquele, professor de Literatura e italiano na Duke University.
Hardt e Negri, ao se referirem aos Estados Unidos, atribuem-lhes uma autoridade responsável
por reger o processo de globalização e a própria ordem mundial. Afirmam que o poder
americano se dá num contexto do que denominam “Império”, conceito definido como a nova
forma global de economia, que não deve ser confundida com a desgastada noção de
imperialismo. Enquanto o imperialismo representa uma extensão da soberania dos estadosnação para além de suas fronteiras territoriais, tal qual o imperialismo praticado pelas
potências européias, tendo delimitado o centro de poder de Estado, no Império, ao contrário
do imperialismo, não estabelece centro territorial de poder e não se baseia em fronteiras fixas
ou barreiras, pois seu poder está calcado num processo de “desterritorialização” que
progressivamente incorpora todo o domínio global, trazendo-o para dentro de suas fronteiras
abertas, o que aponta para uma mudança no modo de produção capitalista, onde é possível,
inclusive, que uma empresa exerça o controle sobre a economia global.
Para Joseph Nye, por exemplo, os EUA são o “país mais poderoso desde Roma”, ou seja, a
única superpotência da atualidade, ocupante de uma posição central na ordem capitalista
acima denominada de “imperial”, de cujo espaço territorial emanam e para onde convergem
os fluxos dessa nova ordem econômica, onde assumem um papel dicotômico simultâneo de
“ordenadores” ou “regentes”, como também, os maiores beneficiados, extraindo os maiores
dividendos. Trata-se de um império dentro do “Império” que exerce uma superioridade que
abrange os campos do poder econômico, tecnológico e militar.
No campo político, a superioridade se dá na supremacia que os EUA exercem no sistema
internacional nas relações com outros Estados, o que pode ser constatado através do grande
poder de influência que exercem nos diversos lócus de discussão de temas internacionais.
No campo econômico e financeiro, a hegemonia que os EUA exercem demonstra de forma
muito clara o diferencial que possuem frente aos demais atores globais, pois “representam
cerca de 31% do produto interno bruto mundial (mais do que os quatro seguintes – Japão,
Alemanha, Inglaterra e França – juntos); são os maiores importadores e exportadores do
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planeta (17% das importações mundiais de bens e 8% das de serviços; 13% das exportações
mundiais de bens e 18% das de serviços, em dados de 1998, os maiores produtores mundiais
de bens materiais (cerca de 25% da produção mundial), os maiores investidores e também os
maiores recipientes de investimentos diretos, de longe o principal produtor e exportador de
filmes e de programas de televisão no mundo. Por dez anos (1991-2000), a economia norteamericana cresceu em média 3% (no mesmo período, a taxa média de crescimento do PIB
japonês foi de cerca de 1,5% e o da União Européia de menos de 2%)” (BARBOSA, 2002, p.
73).
No campo militar, os EUA ostentam uma superioridade tecnológica e militar igualmente
destacada pelo simples fato de serem o único ator global da história da humanidade em
condições de projetar seu poder militar simultaneamente em diferentes terrenos estratégicos
em pontos distantes de seu próprio território. Os gastos do Governo americano com defesa
são tão expressivos que equivalem à soma dos orçamentos militares dos seguintes 15 aliados
ou competidores estratégicos, incluindo a Rússia, China e os principais países da OTAN.
Para Barbosa, a preeminência que o poderio militar americano apresenta, em termos de
diferença em relação a outros atores estatais, centra-se não apenas na superioridade
tecnológica, mas, sobretudo, na expressiva capacidade americana de administração militar, o
que proporcionou àquele país aproveitar no mais alto grau os ganhos de produtividade de um
longo ciclo de crescimento econômico baseado nas virtudes inovadoras da “nova economia”,
a saber, informação, comunicações, processamento digital de insumos aplicados a novos tipos
de armas (2002b).
Em Paradox of American Power, Joseph Nye (2002) afirma que jamais uma nação exerceu
um poder cultural, econômico e militar como os EUA, como também, nunca houve uma
nação tão interdependente dos demais Estados. O soft power está relacionado ao poder de
influência dos EUA no tocante a fazer com que os outros passem a admirar e a seguir o que
desejam e buscam, o que complementa o hard power que é o poder militar. Embora o soft
power seja muito importante, ele sozinho não é suficiente, o que faz do hard power um
complemento crucial para o exercício de uma política externa de êxito na era da informação
global e, principalmente, a manutenção de uma posição global de destaque dos EUA.
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Uma vez atacados os verdadeiros símbolos do poderio americano (World Trade Center e
Pentágono), muitos autores buscaram explicação para conhecer na essência a origem do
fenômeno terrorista e seus desdobramentos.
Dentre muitos argumentos, Hardt e Negri apresentaram uma análise que encontrou eco nos
círculos acadêmicos, em especial, na área da ciência política, baseada na tese da existência do
“território dos excluídos do Império – os bárbaros”, segundo a qual, o que houve foi um
processo de exclusão de boa parte do mundo da prosperidade do Império, engendrado pela
globalização e o sistema de produção estabelecido gerando as seguintes conseqüências:
instabilidade política, privação econômica e social, resistência a integrar-se à globalização (o
choque “civilizacional”, as bases do fundamentalismo islâmico que rejeitam aspectos
importantes dessa globalização) e arrogância imperial (o exercício político do poder
americano, a política externa dos EUA para o Oriente Médio, a aliança com Israel, a
“ocupação” da Arábia Saudita).
Contrariando o que houve em conflitos anteriores, como a Guerra do Golfo, por exemplo, os
EUA buscaram após o “11 de setembro” legitimar sua ação intervencionista por intermédio de
alianças estratégicas ou entidades multilaterais. A reação americana aos ataques pautou-se
pela busca do que os autores chamaram de unilateralismo, intervencionismo, multilateralismo
“à la carte” e cooperação seletiva.
Por esta razão que as alianças construídas pelos EUA, em resposta aos atentados terroristas de
11 de setembro, são vistas mais como um ato de “corroboração” de seu sistema de valores, do
qual os americanos esperavam que os demais membros do “Império” comungassem, do que
propriamente uma preocupação em legitimar ou apoiar ações contra seus agressores.
Considerando que Washington fora atacada pela última vez em 1812, quando da guerra angloamericana em que os ingleses atearam fogo na Casa Branca, os ataques ao WTC e ao
Pentágono foram de um impacto excepcional na psique norte-americana, pois trouxeram
consigo o sentimento de vulnerabilidade que há muito não se via naquele país.
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Diante do ataque terrorista classificado como um atentado “contra o estado americano”,
golpeando civis inocentes de maneira errática, a resposta dos EUA representou uma
autodefesa interna e externa, impregnada de traços igualmente ideológicos, cuja legitimidade
baseou-se numa tese onde a luta que se iniciava era do bem contra o mal, ou seja, uma
interpretação fundamentalista de uma situação que desconsidera a real causa dos citados
atentados: política externa dos EUA para o Oriente Médio, pobreza e falta de democracia em
países islâmicos, dentre outros.
A resposta americana aos atentados afetou a economia, a política interna, externa e de defesa
dos EUA, redefinindo as novas prioridades do governo americano, como também, inseriram
na agenda mundial os temas terrorismo e segurança como os principais pontos que
passariam a pautar as relações dos EUA com os demais Estados no sistema internacional.
No fator segurança, que é o objeto do presente trabalho, percebe-se que a agenda americana
passou a reservar maior espaço para assuntos relativos a defesa interna, vigilância de
fronteiras e aeroportos e, sobretudo, na cooperação política internacional. Internamente, os
EUA adotaram entre outras medidas: o controle do tipo intrusivo – contrariando a tradição das
liberdades civis -; aprovação de um novo plano de nacional de segurança que criou um
organismo de defesa civil denominado Homeland Defense; criação de um corpo de defesa
militar voltado para a América do Norte; recurso a tribunais militares para julgamentos de
estrangeiros acusados de crimes de terrorismo; adoção de medidas “especiais” para
encarceramento de imigrantes em situação suspeita pelo INS (Serviço Nacional de
Migrações).
Externamente, os EUA passaram a exercer forte pressão em matéria de segurança sobre os
demais Estados com vistas a coordenar ações de polícia e inteligência, lideradas pelas
autoridades americanas da área (FBI e CIA), o que consistia em compartilhar bases de dados
de todos os sistemas policiais dos países envolvidos – os do lado do “bem” – que foram
chamados a cooperar de maneira voluntária ou “involuntária”.
Esta pressão foi determinante também para mudar a regulamentação internacional de
segurança de aviação civil, gerando enrijecimento em alguns procedimentos de empresas
aéreas, aeroportos, empresas de cattering, aspectos de controle de saúde, revistas de
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passageiros, bagagens e cargas, dentre outros. As empresas aéreas, por exemplo, que não se
enquadrassem às novas regras, ficariam impossibilitadas de voar direto para os EUA.
Em suma, o “11 de setembro” afetou a ordem mundial porque inseriu o item “terrorismo” na
agenda internacional, mudando de maneira significativa a relação dos EUA com o mundo,
alterando, em linhas gerais, as prioridades dos Estados no plano mundial, conduzindo de
forma inédita para o aumento do número de parcerias com os americanos em todo o planeta,
ampliando o número de atores estatais predispostos a fazer parte do tabuleiro estratégico dos
EUA.
A “agenda terrorista” alterou também muito do ordenamento jurídico disciplinador da área de
segurança aérea, exigindo muito investimento em inteligência, tecnologia, treinamento de
pessoas e, sobretudo, em novos processos e procedimentos atinentes às atividades
aeroportuárias. Tais mudanças se propagaram por todos os países, em especial, naqueles cujos
regimes de aviação civil apresentam maior grau de vulnerabilidade por conta de aspectos
contextuais (histórico de atentados terroristas), econômicos, políticos, sociais, dentre outros.
2.1.4. Regime Internacional de Aviação Civil: Formação e Estrutura
A idéia de instituição encontra-se dentre as mais importantes contribuições para a gramática
da Ciência Política contemporânea. Para o presente estudo, por exemplo, a sua compreensão e
análise são fundamentais no que concerne a operacionalização da pesquisa, onde uma
instituição internacional – a OACI – ocupa espaço central no contexto da investigação, pelo
fato de ser responsável pela regulamentação da aviação civil no âmbito internacional.
Em virtude da presente investigação se centrar numa instituição internacional, optou-se por
fazer a análise do objeto de estudo tendo por base a Teoria Neoliberal Institucionalista, a qual
tem como referência os Estados e um sistema internacional descentralizado e anárquico,
definido pelo grau de institucionalização existente na relação entre os Estados, propiciandolhes comunicação e cooperação, conforme será abordado a seguir.
A premissa básica que norteia a pesquisa, em questão, no que tange as teorias das relações
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internacionais, é que as instituições internacionais afetam o relacionamento entre os Estados,
influenciando as relações internacionais, e que as relações entre os Estados são pautadas, por
intermédio da institucionalização, ou seja, via organismos internacionais, por uma
interdependência complexa, cujo objetivo maior é o fortalecimento dos canais de
comunicação e cooperação, formando um regime de segurança mútua, com vistas a minimizar
a vulnerabilidade de todos frente a ameaça do terrorismo aéreo.
Conceitualmente, Keohane (1989) afirma que instituições são grupos de regras (formais e
informais) persistentemente conectadas, que prescrevem o comportamento, constrangem
atividades e definem expectativas e, como tais, estas instituições podem assumir os seguintes
formatos:
a) Formal intergovernamental ou organizações não-governamentais internacionais: são
instituições desenhadas pelos Estados com algum propósito específico, uma organização
burocrática e regras específicas, como, por exemplo, a ONU ou a OMC. Outro exemplo
são as OINGs que têm propósito específico e um corpo burocrático, porém não são
controladas pelos governos nacionais.
b) Regimes internacionais: os regimes são instituições com regras explícitas acordadas
entre os governos para determinado assunto de relações internacionais. Os exemplos
incluem o regime monetário internacional organizado em 1944 em Brettons Woods e a Lei
do Mar negociada na década de 1970.
c) Convenções: representam as instituições informais com regras e entendimentos implícitos
que incentivam a coordenação. As convenções nascem espontaneamente, como nos casos
da tradição da imunidade diplomática e da idéia de reciprocidade na relação entre os
Estados.
De acordo com a Teoria Neoliberal Institucionalista, os Estados ocupam papel central como
atores nas relações internacionais e o sistema internacional é considerado descentralizado, o
que significa que todos são iguais entre si e ninguém tem de obedecer a ninguém (anarquia).
Apesar desta descentralização e anarquia, o mundo só não vive um caos completo porque são
as instituições internacionais as grandes responsáveis pelo predomínio de certo grau de
ordenamento na sociedade internacional. A propósito, para Waltz, a anarquia é uma
característica central do sistema internacional e a mesma não deve ser analisada de forma
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isolada, pois grande parte do comportamento dos Estados é regida pelo grau de
institucionalização no relacionamento entre eles.
Para a corrente do Institucionalismo, o argumento central é o de que a habilidade dos Estados
de se comunicar e cooperar depende da construção de instituições que podem variar em
termos de suas naturezas e força, e suas ações dependerão dos arranjos institucionais
presentes que podem afetar:
a) o fluxo de informações e a oportunidade de negociar;
b) a habilidade dos governos de monitorar os compromissos assumidos por outros países;
c) a expectativa sobre a solidez dos acordos internacionais.
Em Relações internacionais: Estudos de Introdução, Odete Maria de Oliveira (2002) afirma
que a estrutura da sociedade internacional caracteriza-se por apresentar diversos elementos, a
saber, extensão espacial, diversificação estrutural, estratificação, polarização, homogeneidade
e heterogeneidade e, por fim, a institucionalização. No tocante a este último, a autora defende
que o grau de institucionalização de uma sociedade internacional “está formado pelo conjunto
de órgãos, normas ou valores que, independentemente de seu caráter expresso ou tácito, são
adotados e respeitados pela maioria de atores internacionais de uma mesma subestrutura, o
que permite, de certa forma, a configuração e a manutenção de uma ordem internacional” (p.
165).
É importante frisar que as instituições internacionais, como a OACI, possuem papel deveras
significativo na comunidade internacional, na medida em que correspondem aos interesses e
vontade de seus atores internacionais sobre a forma de conduzir suas relações. Dependendo
do grau de entendimento existente, tais relações poderão motivar tanto vínculos de motivação
quanto de antagonismos, o que, a propósito, é muito natural que ocorra em quaisquer
instituições.
O fato é que o fortalecimento de um sistema institucional não é garantia do surgimento de
uma sociedade internacional pacífica e estável, mas a sua aceitação contribui para uma
previsibilidade do comportamento de seus atores, oferecendo, assim, maior segurança nas
decisões e confiança mútua, o que propicia maior estabilidade nas relações internacionais. Por
outro lado, a crise do sistema institucional aumenta a desconfiança e a insegurança entre os
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atores internacionais, ensejando obstáculos às relações de cooperação, levando os atores
internacionais ao conflito.
Para ilustrar, um exemplo bastante explicativo acerca da crise no sistema institucional é o que
ocorreu no sistema de aviação civil internacional após os atentados terroristas de 11 de
setembro de 2001. Considerando o pânico que se instalou, alguns países, como os Estados
Unidos da América, optaram por adotar medidas unilaterais, contrariando acordos,
convenções e tratados internacionais firmados, legitimamente, através de organismos
internacionais, que representam interesses de uma coletividade.
Por esta razão que o presente trabalho objetiva efetuar uma análise do impacto dos atentados
de 11 de setembro de 2001 sobre a regulamentação de transporte aéreo latino-americano,
especificamente, sobre o regime de segurança de aviação civil da América Latina. Para tanto,
pretende-se realizar o estudo do citado objeto de pesquisa tendo como parâmetro as teorias
das Relações Internacionais, ou mais precisamente, a Teoria Neoliberal, abordando conceito
de regime internacional.
O campo da aviação civil é fortemente regulamentado no âmbito internacional, onde
organismos internacionais supranacionais além de definir regras, princípios e diretrizes - que
são corporificadas ou codificadas por intermédio de suas as políticas públicas concebidas e
executadas no nível doméstico -, os Estados exercem, por outro lado, controle sobre o
cumprimento do ordenamento jurídico circunscrito a seus territórios nacionais, cujas regras
emanam do regime internacional de aviação civil, nos quais são partícipes e signatários, cujas
adesões se dão por tratados e convenções internacionais.
Face à multiplicidade de interesses que os Estados podem apresentar no jogo político
internacional, o direito internacional torna-se essencial por evocar o fundamento do direito
racional, objetivo ou natural (comum a todos os homens), isto é, o sentimento de justiça que
existe na consciência humana, que se impõe aos homens como regra normativa superior a sua
vontade, o qual é adquirido graças à sua razão. O direito internacional, deste modo, e assim
concebido, não se submete à vontade arbitrária dos Estados (ACCIOLY, 1976).
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No que tange ao direito internacional, é a Organização de Aviação Civil Internacional
(OACI), instituição especializada do sistema das Nações Unidas, que exerce poder sobre os
seus 190 Estados membros, regulamentando os seus sistemas de aviação civil no mundo. Um
caso ilustrativo de impacto do direito interno gerando mudanças no direito internacional é o
que ocorreu com os Estados Unidos da América, após os atentados terroristas de 11 de
setembro de 2001, onde mudanças regulamentatórias na área de segurança da aviação civil em
território americano tornaram-se referências, resguardadas as proporções, para todos os
demais países da comunidade internacional.
No que tange o direito internacional, o arcabouço jurídico que regulamenta a aviação civil
mundial, especificamente sobre o uso do espaço aéreo, data do início do século passado, ou
seja, de maio de 1910 por iniciativa do Governo francês, o qual enviou uma convocação aos
Estados instando-os a participar da primeira conferência diplomática sobre a navegação aérea,
denominada I Conferência Internacional de Aeronáutica, ocorrida em Paris, com o
objetivo de discutir um projeto de regime do ar em tempos de paz.
De acordo com Grard (1995), apesar de sua grande importância, nenhum documento foi
assinado ao final da supracitada conferência, tendo sido necessário o fim da Primeira Guerra
Mundial – período em que aviação viveu expressivo progresso em razão dos esforços de
guerra – para que fosse assinada a primeira convenção aérea internacional: a Convenção de
Paris, datada de 13 de outubro de 1919.
A citada convenção representou à vrai dire a Primeira Convenção Internacional de
Navegação Aérea que “marcou efetivamente o primeiro passo para a associação dos Estados
com objetivos comuns de utilização da tecnologia aeronáutica para fins pacíficos”. Embora o
propósito do Governo francês correspondesse à aspiração de muitos à época, a aviação
significou uma descoberta que despertou forte interesse de instrumentalizá-la como força
militar e objeto de afirmação de soberania política por parte dos meios governamentais
(MOURA, 1992, p. 14).
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A Convenção de Paris entrou em vigor no dia 11 de julho de 1922 e reuniu 27 Estados. Nela,
foram definidas diretrizes que autorizavam os seus Estados signatários a regulamentar suas
relações aéreas por intermédio de tratados bilaterais. Malgrado sua proposta inicial, a
convenção não logrou êxito no que concerne em atingir um caráter universal. Para muitos, a
Convenção de Paris se revelou apenas européia, já que os Estados americanos até assinaram
um instrumento concorrente no dia 20 de fevereiro de 1928, em Havana.
Considerando, contudo, que o transporte aéreo cada vez mais se mundializava, tornando-se
um fenômeno universal e sem fronteiras, a aviação passou com isso necessitar de um
instrumento jurídico de base internacional e mundial que proporcionasse condições ótimas
para o seu desenvolvimento.
Por esta razão que foram criadas as bases convencionais fundamentais do direito aéreo,
abarcando o direito público e o direito privado, ou seja, respectivamente, a Convenção de
Chicago e a Convenção de Varsóvia, as quais serão doravante abordadas.
A Convenção de Chicago entrou em vigor no dia 04 de abril de 1947 e foi responsável pela
formação da base jurídica da ordem aérea internacional, o que pode ser explicado através de
diversos argumentos. O primeiro deles refere-se ao seu caráter universal, dada a expressiva
adesão internacional (183 Estados a ratificaram em 1944). Segundo, aponta para o fato de que
qualquer acordo firmado que lhe fosse incompatível tornar-se-ia nulo. Terceiro, faz alusão à
sua importância de haver consagrado um regime jurídico de uso do ar fundado no respeito ao
princípio da soberania do Estado sobre seu espaço aéreo.
O princípio da soberania dos Estados presente na Convenção de Chicago é tão importante que
já em seu primeiro artigo encontram-se os seguintes dizeres: “Os Estados contratantes
reconhecem que cada Estado tem a soberania completa e exclusiva sobre o espaço aéreo
acima de seu território.”
A presença dos adjetivos completa e exclusiva na supracitada declaração deve-se ao intuito de
demarcar radicalmente a fronteira existente entre o regime jurídico aeronáutico e regime
marítimo. Enquanto este segundo defende o regime de “livre passagem inofensiva” no mar
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territorial, o primeiro apregoa que a passagem pelos espaços aéreos nacionais depende de uma
autorização do Estado sobrevoado, pois, do contrário, seria um atentado à sua soberania
territorial.
O ambiente que antecedeu a Convenção de Chicago, em 1944, foi marcado por uma intensa
disputa entre as potências aeronáuticas da época, a saber, Estados Unidos da América e GrãBretanha, dada a pluralidade de interesses no campo político e militar que as envolvia. Estas
discordâncias contribuíram para dificultar o surgimento de um acordo de reciprocidade, em
razão de objetivos, cujas idéias centrais estão abaixo especificadas.
Do lado dos Estados Unidos da América, objetivava-se a garantia e manutenção do controle
do gigantesco material aeronáutico empregado durante o conflito mundial, o que tornava
imprescindível a exploração de rotas e freqüências, a fim de defender os seus direitos
adquiridos na utilização de aeroportos comerciais e a abstenção dos seus serviços regulares.
Para tanto, os EUA preconizavam um regime internacional de aviação que contemplasse o
princípio da liberdade do ar, baseados nos seguintes direitos: liberdade de empresa, liberdade
de concorrência, liberdade do espaço aéreo mundial, liberdade de escala técnica, liberdade de
embarque e desembarque de passageiros e cargas nos territórios de quaisquer Estados, sem
necessidade de acordos bilaterais.
Do outro lado, considerando o poderio exercido sobre os mares outrora, a Grã-Bretanha
percebia que tal domínio encontrava-se na iminência de dispersar-se em diversos pontos da
Commonwelth e, por esta razão, necessitava defender uma política de articulação por
intermédio da qual pudesse exercer melhor gerenciamento sobre sua frota de aviões e infraestrutura aeronáutica, abarcando, evidentemente, todos os seus territórios.
Em virtude do impasse entre as potências, o Canadá buscou, sensibilizado com a situação,
propor as bases de um projeto por intermédio do qual haveria uma conferência internacional
para tratar da matéria. O Governo britânico, contudo nega-se a aceitar a proposta e propõe que
o citado evento ocorra em Londres. Em resposta, o Presidente norte-americano conclama as
nações que aceitem participar da Conferência, a qual seria realizada em Chicago, sendo que
54 nações responderam à convocação.
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A Convenção de Chicago ocorreu no período de 1º de novembro até 07 de dezembro de 1944
e resultou na assinatura de um instrumento internacional de regulamentando a aviação civil.
Embora o encontro não tenha atingido o objetivo principal, muitos avanços satisfatórios
foram alcançados. Cabe ressaltar que a questão das chamadas “liberdades do ar” não logrou
êxito, principalmente, no que tange às liberdades comerciais. Dentre os pontos favoráveis
aprovados, pode-se citar:
•
a criação de um Código Unificado do Ar;
•
a instituição de um Organismo Permanente da Aviação Civil;
•
a assinatura do Acordo sobre o Trânsito nos Serviços Internacionais, incluindo direitos à
liberdade de trânsito e liberdade de escala técnica;
•
o acordo sobre Transporte Aéreo Internacional, prevendo-se concessões recíprocas das
Cinco Liberdades do Ar.
Criada para estabelecer a ponte, em processo de transição, a OPACI (Organização Provisória
da Aviação Civil) caducou com a entrada em vigor da OACI (Organização da Aviação Civil
Internacional), sendo sua estrutura definida na Convenção de Chicago, especificamente, no
artigo 43, e seu objetivos, no artigo 44, que são: desenvolver os princípios e a técnica da
navegação aérea internacional e fortalecer o progresso dos transportes aéreos em todo o
mundo. Para tanto, a OACI recebeu poderes de competência:
•
administrativa,
•
regulamentatória e
•
judiciária, incluindo, a arbitragem internacional.
A Convenção de Chicago, portanto, foi responsável pela criação, organização e objetivos de
uma instituição especializada em regulamentação aérea internacional, pertencente ao
sistema ONU (Organização das Nações Unidas), denominada Organização da Aviação Civil
Internacional (OACI), sobre a qual este autor discorrerá mais detalhadamente mais adiante.
Em suma, se a Convenção de Chicago representou, por um lado, o début da regulamentação
da aviação civil internacional, estruturando as bases do direito público, no que ser refere o
setor aéreo, por outro lado, foi a Convenção de Varsóvia que contemplou aspectos relativos
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às obrigações e garantias individuais, lançando as bases para o direito privado, em matéria de
aviação civil internacional.
A Convenção de Varsóvia foi assinada no dia 12 de outubro de 1929 e foi responsável por
estabelecer a regulamentação dos litígios de natureza privada envolvendo usuários do
transporte aéreo no mundo. Trata-se, na verdade, de uma das raras disciplinas jurídicas onde a
unificação legislativa internacional de direito privado exerce um papel preponderante
(GRARD, 1995b).
Tudo começou em 1925 quando a França tomou a iniciativa de criar um Comitê internacional
técnico, composto de experts jurídicos aéreos (CITEJA), o qual recebeu a missão de conceber
um projeto de convenção dos parâmetros da responsabilidade do transporte aéreo, o que
significou a gênese do que passou a se chamar Convenção de Varsóvia. Embora tenha sido
assinada em 12 de outubro de 1929, a supracitada Convenção entrou em vigor em 13 de
fevereiro de 1933 e foi ratificada em 1º de julho de 1979 por 132 Estados. Em seu texto,
foram definidos dois objetivos principais: a regulamentação do transporte aéreo e a
responsabilidade de seu transportador. A Convenção se aplica aos transportes internacionais
por avião, em casos de trajetos que envolvam ao menos dois Estados contratantes e cobre os
prejuízos causados às pessoas, a suas bagagens, aos comerciantes.
Conforme abordado, o direito internacional que trata exclusivamente da organização da
indútria aeronáutica mundial é o direito aeronáutico, o qual trata das relações jurídicas
vinculadas com a navagação aérea, o transporte aéreo no campo doméstico e internacional,
além da aviação civil em geral.
Por sua abrangência e pluralidade de serviços, o direito aeronáutico é regido por regras
nacionais e internacionais, sendo que é o direito internacional público que regula as atividades
dos Estados, de suas empresas públicas e privadas, bem como as organizações internacionais
intergovernamentais, na exploração do transporte aéreo internacional, e sua aplicabilidade
baseia-se nos tratados internacionais. A Convenção de Chicago e a Convenção de Varsóvia
formam a base do Direito Aeronáutico ou Aéreo regulamentando a aviação civil em âmbito
internacional, sendo que cada Estado possui sua agência reguladora.
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3. METODOLOGIA DA PESQUISA
O presente estudo é uma pesquisa científica operacionalizada com intuito de obter o
doutoramento de seu pesquisador junto ao Programa de Doutorado em Integração da América
Latina (PROLAM) da Universidade de São Paulo – USP.
A pesquisa versa sobre uma temática incomum em estudos de Ciência Política,
principalmente, de Relações Internacionais, pois aborda a questão do terrorismo aéreo, regime
de segurança e facilitação de aviação civil e sua relação com a política internacional de
transporte aéreo (latino-americana).
Para tanto, duas importantes organizações internacionais foram tratadas. No plano
internacional (macro), o organismo internacional pesquisado foi a Organização de Aviação
Civil Internacional (OACI), com sede em Montreal (Canadá) e responsável pela
regulamentação e condução de todo o regime de aviação civil mundial. No plano continental,
em especial, na América Latina, o organismo internacional pesquisado foi a Comissão LatinoAmericana de Aviação Civil (CLAC), com sede em Lima (Peru) e incumbida de implementar
ações estratégicas de aviação civil na região, em expressiva sintonia com a OACI.
Em suma, trata-se de uma pesquisa buscou por intermédio do referencial teórico das relações
internacionais analisar o impacto dos atentados terroristas de 11 de setembro nos Estados
Unidos da América, sobre a política pública de segurança e facilitação dos países que
integram a CLAC, tendo como referência os seguintes pontos, os quais nortearam consecução
dos objetivos do estudo: Administração; Estudos, Pesquisas e Capacitação de Recursos
Humanos; Política de Defesa e Segurança Nacional; Infra-estrutura Aeroportuária; Controle
de Tráfego Aéreo; Serviços Aéreos; Relações Internacionais (Integração Latino-Americana de
Aviação Civil);
Sempre que um estudo abrange um tema não muito conhecido e pesquisado, surgem muitas
dúvidas acerca do tipo de pesquisa a ser adotado. No caso do presente estudo, não foi
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diferente, até porque vários caminhos poderiam tornar-se tentadores para fazer a análise do
objeto escolhido.
Dado o exposto, o pesquisador buscou por optar por um tipo de pesquisa, mas com a
preocupação de abarcar aspectos caros às demais alternativas. Para tanto, o estudo visou a
estabelecer três objetivos básicos, que na visão de Richardson são muito utilizados em
pesquisas sociais: descrever, explicar e explorar o fenômeno definindo a unidade de análise
(1985).
A “descrição” envolve as enquetes cujo propósito é fazer afirmações para descrever aspectos
de uma população ou analisar a distribuição de determinadas características ou atributos. No
caso da presente pesquisa, buscou-se descrever a lógica de funcionamento de dois organismos
internacionais, especializados em regular os sistemas de aviação civil no plano mundial
(OACI) e continental (CLAC), assim como, as motivações e caracterizações de um fenômeno
que reorientou estrategicamente em termos de segurança e facilitação em aviação civil:
terrorismo. A “explicação” busca nas enquetes (surveys) identificar as razões que levaram à
ocorrência de determinados fatos. No caso da presente pesquisa, a preocupação foi analisar a
relação existente entre os ataques de 11 de setembro e as mudanças (ocorridas ou não),
avaliando sua intensidade, nas políticas públicas de segurança e facilitação de aviação civil na
América Latina. Ademais, o referencial teórico foi utilizado como holofote para visualização
do fenômeno escolhido como objeto de estudo.
A “exploração” do objeto estudado representou um meio de mergulhar no campo de estudo,
até então pouco conhecido, com intuito de obter os dados necessários para posterior
tratamento e análise. Foi o caso, por exemplo, da etapa de aplicação de um questionário,
enviado por via eletrônica, para autoridades, estudiosos e pesquisadores do tema segurança e
facilitação de aviação civil de 22 países da América Latina. Com o tempo, este universo
necessitou ser ampliado para contemplar pessoas que conhecem a realidade do transporte
aéreo latino-americano, mas que se encontram em países de outros continentes. Por fim,
buscou-se identificar aspectos novos que pudessem gerar outros problemas de pesquisas e
elementos para estudos futuros.
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Como já explicitado, a unidade de análise da presente pesquisa foram os países que integram
a Comissão Latino-Americana de Aviação Civil (CLAC). Além do exposto, este pesquisador
optou pelo tipo de pesquisa “estudo de caso”, que se caracteriza tratar de uma investigação
empírica que pesquisará um fenômeno contemporâneo no seu contexto de vida real, quando
as fronteiras entre o fenômeno e o contexto não estão claramente evidentes, e, na qual, muitas
fontes de evidência são usadas (Yin, 1987).
O método do caso é caracterizado por ser um estudo intensivo de determinado fenômeno e é
responsável por levar em consideração, principalmente, a compreensão, como um todo, do
assunto investigado.
Dependendo do objetivo da pesquisa, o número de casos pode ser reduzido a um elemento
caso ou abranger inúmeros elementos como grupos, subgrupos, empresas, comunidades,
instituições, países, dentre outros.
Convém mencionar, que a literatura metodológica afirma que, quando são investigados um ou
mais casos, cada situação isolada é geralmente denominada caso, e o procedimento da
apreciação, sem levar em consideração o número de casos, é denominado método do caso
(FACHIN, 2003).
Para Bruyne, em “Dinâmica da Pesquisa em Ciências Sociais: os pólos da prática
metodológica”, é um estudo em profundidade de casos particulares, numa perspectiva de
análise intensiva, empreendida numa única ou em algumas organizações reais. Trata-se de um
estudo que objetiva reunir informações tão numerosas e tão detalhadas quanto possível com
vistas a apreender a totalidade de uma situação.
Para tanto, deve-se recorrer a uma
pluralidade de técnicas de coleta, como observações, entrevistas e documentos, e meios
refinados: observação participante, sociometria aplicada à organização, pesquisa de tipo
etnográfico (1991, p. 225).
Ademais, o estudo de caso apresenta como possibilidades a exploração (tentativa de
descobrir problemáticas novas, renovar perspectivas existentes ou sugerir hipóteses fecundas,
preparando o caminho para novas pesquisas); a descrição (tomam a forma de uma
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monografia, empenhando-se em descrever toda a complexidade de um caso concreto sem
absolutamente pretender atingir o geral); o utilitarismo (busca de atingir objetivos práticos e
freqüentemente utilitários, seja porque visam a estabelecer o diagnóstico de uma organização
ou fazer sua avaliação, seja porque procuram prescrever uma terapêutica ou mudar uma
organização.
Os estudos de casos podem envolver abordagens qualitativas e quantitativas e inspiram-se
numa doutrina empirista apoiada na pretensa recusa de qualquer teoria e na convicção de que
o simples acúmulo de fatos proporcionará uma explicação satisfatória das situações reais.
Assim, propõe que para compreender o real, faz-se necessário referir-se a ele, numa
abordagem de tipo “indutivo”. Por outro lado, o aspecto apresentado pode ensejar o
“dataísmo”, ou seja, a crença segundo a qual cada elemento de conhecimento científico é um
conjunto de dados (data) produzidos por um “método indutivo”.
Outro aspecto bastante relevante no estudo de caso é que nessa concepção de pesquisa
admite-se que “os fatos falam por si mesmos” e que nada pode ser enunciado sem
investigação empírica prévia. Um ponto negativo resultante desse ponto é o fato do postulado
abrir caminho para todos os tipos de interrogações descontroladas, gerando análises
preconceituosas, repletas de juízos de valor.
A pesquisa intitulada “Regime Internacional de Segurança e Facilitação de Aviação Civil: Um
Estudo de Análise da Política de Transporte Aéreo da América Latina pós Atentados
Terroristas de 11 de Setembro de 2001 nos EUA” possui as seguintes categorias analíticas:
CATEGORIA ANALÍTICA
CATEGORIA ANALÍTICA
INDEPENDENTE
DEPENDENTE
REGIME INTERNACIONAL DE
POLÍTICA PÚBLICA DE TRANSPORTE
AVIAÇÃO CIVIL
AÉREO NA AMÉRICA LATINA
Nível Macro de Análise
Atentados Terroristas de 11 de Setembro de
Nível Macro de Análise
Segurança e Facilitação de Aviação Civil
2001
Nível Micro de Análise
na América Latina
Nível Micro de Análise
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Organização de Aviação Civil Internacional
Comissão Latino-Americana de Aviação Civil
- CLAC
A população de pesquisa foi constituída de autoridades representativas dos sistemas de
aviação civil dos Estados integrantes da Comissão Latino-Americana de Aviação Civil
(CLAC) e da OACI, responsáveis pela elaboração da política de regulamentação segurança e
facilitação de aviação civil mundial e a amostra foi definida seguindo o critério de
representatividade do grupo de órgãos e membros mencionados. Para esclarecer, foram
submetidos a questionários por via eletrônica todos os profissionais da área supracitada, tais
como: professores, pesquisadores, servidores das agências reguladoras, diretores, gerentes,
superintendentes, dentre outros.
A presente pesquisa se caracterizou por ser não experimental (Kerlinger, 1980) pelo fato de
não envolver a manipulação de variáveis tampouco a designação aleatória dos sujeitos da
pesquisa.
A perspectiva do estudo foi longitudinal, uma vez que estabeleceu como ponto de
referência os atentados de 11 de setembro nos Estados Unidos da América, analisando o
período posterior ao evento citado em 2001.
Os dados coletados para esta pesquisa foram os primários e secundários. Os dados
primários foram obtidos com entrevistas estruturadas e não estruturadas, ou seja, foram
aqueles obtidos no banco de dados da OACI e da CLAC. Os dados secundários foram
obtidos mediante análise de registros e documentos de fontes privadas ou oficiais, incluindo
arquivos, relatórios, estatísticas, organogramas, atas de reuniões, memorandos e outras formas
de comunicação interna de interesse. O objetivo da utilização de fontes secundárias foi a
obtenção de dados confiáveis sobre as categorias analíticas em estudo, cujo manuseio pôde
confirmar e complementar aqueles obtidos através das fontes primárias.
No que se refere às técnicas de mensuração, buscou-se fazer uso de observações,
questionários e entrevistas, com maior ênfase para a segunda, pois foram enviados por via
eletrônica questionários, em três idiomas, para autoridades aeronáuticas de 22 países latinoamericanos.
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Selltiz (1987) enfatiza a importância da entrevista não estruturada para estudos de
percepção, atitudes e motivações, principalmente quando se trata de uma nova área de
pesquisa e se pretende descobrir como as pessoas conceituam os tópicos, utilizam
terminologias e quais são seus níveis de compreensão.
Richardson (1989) cita que uma entrevista estruturada é uma entrevista construída com
perguntas e respostas pré-formuladas.
Quanto aos dados, foram empregados procedimentos descritivo-qualitativos para
tratamento. Richardson (1989) afirma que os procedimentos qualitativos são adequados à
compreensão dos fenômenos sociais enquanto processos dinâmicos vividos por grupos de
indivíduos. Os dados, aqui mencionados, foram provenientes de observações do
comportamento de atores ligados às organizações de aviação civil; de entrevistas de alguns
profissionais de segurança e facilitação de aviação civil presentes na I Conferência LatinoAmericana de Segurança e Facilitação de Aviação Civil, na Bolívia e, por fim, de
questionários submetidos aos atores citados acima, por via eletrônica. A propósito, os
questionários foram enviados através de e-mails contendo link para acessar um site contendo
um banco de dados.
O método de abordagem utilizado foi o indutivo, pois permitiu, a partir da relação entre
enunciados básicos, denominados premissas, inferir, analisando o nível micro para
compreender o objeto de estudo no nível macro. E o nível de análise da pesquisa envolveu
uma parte internacional (mudança na regulamentação internacional) e outra do regime de
segurança e facilitação dos países integrantes da Comissão Latino-Americana de Aviação
Civil (CLAC).
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4. RESULTADOS DA PESQUISA E CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conforme já mencionado, a pesquisa versou sobre vários aspectos do transporte aéreo,
contudo, para o presente trabalhou buscou-se focar na infra-estrutura aeroportuária. O
objetivo do trabalho foi avaliar a intensidade do processo de mudança ocorrido na infraestrutura dos aeroportos latino-americanos dos países integrantes da CLAC (instalações
aeroportuárias, pistas de pouso e decolagem, torre de controle, dentre outros), pós-atentados
terroristas de “11 de setembro”, nos Estados Unidos.
Na avaliação do tema infra-estrutura, a pesquisa revelou que os atentados terroristas de 11 de
setembro de 2001 nos EUA não causaram mudanças nos aeroportos latino-americanos nos
quesitos: pistas de pouso e decolagem, construção de novos aeroportos, reformas de
aeroportos existentes, instalação de equipamentos (ILS) mais modernos em aeroportos,
criação de aeroportos com características de centros comerciais/shoppings, administração de
aeroportos como por organizações públicas, administração de aeroportos por organizações
privadas, adoção de parceria público-privada na administração de aeroportos do país, aumento
da qualidade das instalações aeroportuárias e, por fim, busca de maior eficiência e eficácia
dos serviços de infra-estrutura aeroportuária, conforme quadro-resumo abaixo.
Deve-se esclarecer que a pesquisa buscou identificar a ocorrência da mudança na infraestrutura aeroportuária dos países integrantes da CLAC, pós-atentados de 11 de setembro,
analisando-a em relação ao que estava sendo questionado, segundo os seguintes parâmetros:
“melhorou muito”, Melhorou Pouco”, “Não Melhorou Nem Piorou”, “Piorou Pouco”, “Piorou
Muito”. Em seguida, o autor procurou identificar o grau de necessidade da mudança, para
saber se as mesmas necessitam ser “Mudanças Muito Urgentes”, “Mudanças Pouco Urgentes”
ou “Mudanças Desnecessárias”. Eis os resultados da pesquisa:
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INFRA-ESTRUTURA DE AEROPORTUÁRIA
Necessidade de Mudança
Ocorrência de Mudança
Pistas de Pouso e Decolagem
52,9% Não Melhorou Nem Piorou
62,5% Mudanças Muito Urgentes
Construção de Novos Aeroportos
53,0% Não Melhorou Nem Piorou
65,1% Mudanças Muito Urgentes
Reforma dos Aeroportos Existentes
48,5% Melhorou Pouco
75,0% Mudanças Muito Urgentes
Instalação de Equipamentos (ILS) Mais Modernos em Aeroportos
43,9% Não Melhorou Nem Piorou
62,3% Mudanças Muito Urgentes
Criação de Aeroportos com Características de Centros Comerciais
37,3% Melhorou Pouco
58,3% Mudanças Pouco Urgentes
Administração de Aeroportos por Organizações Públicas
58,7% Não Melhorou Nem Piorou
41,0% Mudanças Muito Urgentes
Administração de Aeroportos por Organizações Privadas
48,5% Não Melhorou Nem Piorou
48,3% Mudanças Muito Urgentes
Adoção de Parceria Público-Privada na Administração de Aeroportos.
46,2% Não Melhorou Nem Piorou
59,3% Mudanças Muito Urgentes
Aumento da Qualidade das Instalações Aeroportuárias
47,1% Melhorou Pouco
72,6% Mudanças Muito Urgentes
Busca de Maior Eficiência e Eficácia dos Serviços Aeroportuários
40,3% Melhorou Pouco
87,3% Mudanças Muito Urgentes
Figura 1: Resultados da Pesquisa sobre Infra-Estrutura Aeroportuária
Embora a infra-estrutura aeroportuária não apresente uma relação de importância aparente
com a segurança e facilitação, trata-se de item crucial contra atos de interferência ilícita
(security) e na proteção do vôo (safety), como também, na busca de proporcionar a qualidade
necessária dos serviços aos usuários do sistema de aviação civil, equilibrando dois pilares do
setor aéreo: segurança e facilitação.
É, contudo, importante lembrar que as mudanças aqui referidas devem focar o que é essencial,
pois muitos dos modelos de gestão aeroportuária, aqui se inseri o Brasil, contemplam a
transformação do espaço aeroportuário em verdadeiros “shoppings”, em detrimento da
funcionalidade e do aspecto segurança. A facilidade não pode sobrepor-se ao fator segurança,
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pois o equilíbrio é necessário. Tal situação tem gerado, inclusive, preocupação por parte de
alguns usuários, como citou um dos respondentes:
"No mês passado estava no Aeroporto Internacional Juscelino
Kubitscheck (DF), quando veio uma entrevistadora da INFRAERO
fazer um questionário de perguntas sobre serviços oferecidos pelo
aeroporto - durante este questionário pude verificar que o foco
principal era em transformar os aeroportos em shoopings/centro
comerciais, ao invés de estarem preocupados com a própria infraestrutura, segurança, entre outros aspectos... De contra partida li
uma reportagem no Estado de São Paulo, falando sobre a gestão
falida da ANAC, onde as multas aplicadas aos infratores (sendo
eles empresas aéreas, ou aviões particulares), dizia exatamente que
estes auto de infração estavam passando os 5 anos para aplicação
de sansão onde os mesmos perderiam efeito (caducando). Onde
existem leis, onde as penalidades não são cumpridas, elas
provavelmente não serão seguidas..."
No entanto, a pesquisa descortina uma situação em que não há investimentos na melhoria e
construção de pistas de pouso e decolagem, em instalações aeroportuárias, em equipamentos
sofisticados de segurança em operações de aeronaves, como também, não há preocupação em
aperfeiçoar o modelo de gestão dos aeroportos propiciando serviços mais eficientes em seus
processos e eficazes em seus resultados, de acordo com as necessidades dos seus usuários de
transporte aéreo. Por esta razão, todos os itens merecerão respostas apontando para
“mudanças muito urgentes”, o que denota a necessidade em investimentos em infra-estrutura,
a exemplo do que ocorre no Brasil, cujo mercado cresce em média 20% ao ano, sem que
investimentos estejam sendo realizados à altura para acompanhar esta forte demanda.
Apesar da crise imobiliária americana que está afetando os mercado em todo o mundo, para a
consultoria Global Insight a previsão de crescimento do PIB da América Latina é de 4,9% ao
ano, ou seja, acima do previsto para as regiões da Ásia, Pacífico e China, cuja projeção média
é de 4,7%. Para os especialistas, a nova fase econômica da região latino-americana terá
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impacto significativo no setor de transporte aéreo local, pois, para cada ponto percentual de
crescimento no PIB, o número de passageiros cresce 4 pontos percentuais. Em 2007, por
exemplo, a região registrou um aumento de 43% no número de passageiros domésticos e
internacionais, totalizando 120 milhões de pessoas.
Deste modo, para que não haja um colapso provocado pelo crescimento, nos seus mais de 400
aeroportos, a América Latina deverá conceber um plano de investimentos em infra-estrutura,
algo semelhante ao “PAC” (Programa de Aceleração Econômica) brasileiro, a fim de que
sejam criadas as condições necessárias para atender às demandas de segurança e facilitação no
setor aéreo do continente latino-americano.
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Artigo original
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Alexandre Hamilton ([email protected])
Elizabeth Balbachevsky ([email protected])
Programa de Doutorado em Integração da América Latina – PROLAM, Universidade de São
Paulo - USP
Rua do Anfiteatro , 181, Colméias, Favo 1 – Cidade Universitária - São Paulo/SP Cep:
05508-900
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