Gabinete
Gabinete do Conselheiro Antônio Carlos Andrada
Fls. _____
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TCEMG
PROCESSO: 771.765
NATUREZA: CONSULTA
CONSULENTE: Marcelo Jerônimo Gonçalves
(Prefeito Municipal de Pedro Leopoldo)
PROCEDÊNCIA: Município de Pedro Leopoldo
RELATÓRIO
Cuidam os autos de Consulta encaminhada a este Tribunal de Contas pelo
Sr. Marcelo Jerônimo Gonçalves, Prefeito Municipal de Pedro Leopoldo, em que
questiona sobre a legalidade da inclusão dos gastos com exames admissionais e
demissionais de servidores pertencentes à rede municipal de ensino no percentual
mínimo de 25% (vinte e cinco por cento) previsto no art. 212 da Constituição da
República.
É, em síntese, o relatório.
À Secretaria do Pleno.
Incluir em pauta.
Tribunal de Contas, em 23/03/2009.
Conselheiro Antônio Carlos Andrada
Relator
RL
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PROCESSO: 771.765
NATUREZA: CONSULTA
CONSULENTE: Marcelo Jerônimo Gonçalves
(Prefeito Municipal de Pedro Leopoldo)
PROCEDÊNCIA: Município de Pedro Leopoldo
FUNDAMENTAÇÃO
PRELIMINAR
Verifico, nos termos constantes da petição inicial, que o Consulente é parte
legítima para formular a presente Consulta, que o seu objeto refere-se a matéria
de competência desta Corte, apresentada por meio de indagação em tese, nos
termos do art. 210 do RITCMG - Resolução nº 12/08.
Portanto, conheço desta Consulta.
MÉRITO
A matéria em comento está disciplinada no art. 212 da Constituição da República
e na Lei nº 9.394/96, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional.
No âmbito deste Tribunal de Contas, a Instrução Normativa nº 13/2008
regulamenta o tema objeto da Consulta.
O dispositivo constitucional determina que “a União aplicará, anualmente,
nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e
cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a
proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.”
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Verifica-se, da leitura do artigo, que o legislador constituinte vinculou parte das
receitas orçamentárias dos entes federados para despesas na área da educação,
especificamente para a manutenção e o desenvolvimento do ensino.
Esses recursos orçamentários vinculados, assim como a receita proveniente do
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização
dos Profissionais da Educação - FUNDEB (Lei nº 11.494/2007), devem ser
destinados à materialização do direito à educação, que, por ser um direito social,
de caráter prestacional, demanda uma atuação positiva do Estado para a sua
concretização.
A aplicação desses recursos deve ser voltada para a valorização dos profissionais
do magistério, o aumento da qualidade do ensino, a ampliação da rede escolar, a
erradicação do analfabetismo, isto é, ações que realmente visem à concreção do
direito à educação por meio da manutenção e do desenvolvimento do ensino.
Assevera-se, por oportuno, que a educação integra o chamado “mínimo
existencial”, considerado o conjunto de bens e utilidades indispensáveis para uma
vida humana digna.
Essa essencialidade do direito à educação, que até levou o legislador constituinte
a vincular, de forma obrigatória, parte do orçamento público para programas de
governo que visem à manutenção e desenvolvimento do ensino, deve servir como
um norte para o aplicador do direito no momento de interpretar e definir as
despesas que podem ser incluídas no limite do art. 212 da Constituição da
República.
A regulamentação do preceito constitucional em referência foi efetuada pela Lei
de Diretrizes e Bases da Educação Nacional - LDB (Lei nº 9.394/96), que
definiu, em seus arts. 70 e 71, as despesas consideradas como de manutenção e
desenvolvimento do ensino, bem como indicou os gastos que não podem ser
assim classificados, in verbis:
“Art. 70. Considerar-se-ão como de manutenção e desenvolvimento
do ensino as despesas realizadas com vistas à consecução dos
objetivos básicos das instituições educacionais de todos os níveis,
compreendendo as que se destinam a:
I - remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais
profissionais da educação;
II - aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações
e equipamentos necessários ao ensino;
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III – uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino;
IV - levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando
precipuamente ao aprimoramento da qualidade e à expansão do
ensino;
V - realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos
sistemas de ensino;
VI - concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e
privadas;
VII - amortização e custeio de operações de crédito destinadas a
atender ao disposto nos incisos deste artigo;
VIII - aquisição de material didático-escolar e manutenção de
programas de transporte escolar.
Art. 71. Não constituirão despesas de manutenção e desenvolvimento
do ensino aquelas realizadas com:
I - pesquisa, quando não vinculada às instituições de ensino, ou,
quando efetivada fora dos sistemas de ensino, que não vise,
precipuamente, ao aprimoramento de sua qualidade ou à sua
expansão;
II - subvenção a instituições públicas ou privadas de caráter
assistencial, desportivo ou cultural;
III - formação de quadros especiais para a administração pública,
sejam militares ou civis, inclusive diplomáticos;
IV - programas suplementares de alimentação, assistência
médico-odontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de
assistência social;
V - obras de infra-estrutura, ainda que realizadas para beneficiar
direta ou indiretamente a rede escolar;
VI - pessoal docente e demais trabalhadores da educação, quando em
desvio de função ou em atividade alheia à manutenção e
desenvolvimento do ensino.”
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Em seus comentários sobre a LDB, o autor Mauricio Antonio Ribeiro Lopes, ao
tratar do art. 70 da Lei nº 9.394/96, preleciona o seguinte:
“A manutenção envolve as despesas ordinárias com a conservação
dinâmica do ensino, os insumos básicos para que continue operando
no atendimento da demanda e com a qualidade atual,
considerando-se as expectativas normais de seus câmbios. Envolve,
pois, a remuneração do corpo docente e administrativo, as despesas
de conservação dos prédios escolares, a aquisição de material
didático para os alunos ou de uso pedagógico, as bolsas de estudo
outorgadas em todos os níveis, os programas de transporte escolar,
além das despesas de ordem financeira consistentes em amortizações
de operações de crédito realizadas para o cumprimento dessas
finalidades.
O desenvolvimento, por sua vez, sugere o aprimoramento do ensino,
sua evolução para fazer frente às novas conquistas e necessidades
tecnológicas, o aperfeiçoamento de seu corpo docente, a construção
de novas unidades especializadas, os estudos e levantamentos
estatísticos que permitam a evolução dos métodos de ensino.
De toda a forma, é indispensável que as despesas estejam ligadas à
idéia de finalidade direta, imediata, que permita ou a manutenção
ou o desenvolvimento do ensino.”1 (Negritei)
Diante do exposto, primeiramente, vislumbra-se que o gasto com exames
admissionais e demissionais de agentes públicos não consta dos incisos do art. 71
da LDB, que determina explicitamente as despesas que não serão consideradas
como de manutenção e desenvolvimento do ensino.
No entanto, referido gasto também não foi consignado no rol de despesas que o
art. 70 da LDB considera como de manutenção e desenvolvimento do ensino.
Dessa forma, em homenagem ao princípio da legalidade no âmbito da
Administração, percebe-se que o gestor público não está autorizado, inicialmente,
a incluir na rubrica dos gastos com educação, em observância ao disposto no
art. 212 da Constituição da República, as despesas com exames admissionais e
demissionais de servidores da rede municipal de ensino.
1
LOPES, Mauricio Antonio Ribeiro. Comentários à Lei de Diretrizes e Bases da Educação: Lei 9.394,
de 20.12.1996: jurisprudência sobre educação / Mauricio Antonio Ribeiro Lopes. São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 1999, p. 297.
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O tema em questão, todavia, merece ser analisado sob um enfoque mais amplo,
não se restringindo ao aspecto da legalidade.
Assim, prosseguindo, constata-se que o caput do art. 70 da LDB define as
despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino como aquelas realizadas
com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de
todos os níveis.
Depreende-se, ainda, da correta doutrina de Mauricio Antonio Ribeiro Lopes,
como visto alhures, que a despesa deve estar ligada, diretamente, aos objetivos de
manutenção e desenvolvimento do ensino para ser incluída no limite mínimo que
o ente federado deve aplicar em educação.
Os gastos com exames admisionais e demissionais, em meu juízo, não estão
vinculados de forma imediata à consecução dos objetivos básicos das instituições
educacionais, o que fortalece ainda mais o entendimento de que não podem ser
incluídos no orçamento público reservado à educação.
Trata-se, na verdade, de uma despesa ordinária, comum à gestão de pessoal no
âmbito de toda Administração.
É cediço que a vinculação orçamentária, em virtude de determinações
constitucionais e legais, compromete a maior parte dos recursos arrecadados
pelos municípios. No entanto, a flexibilização dessas regras, como a que decorre
do art. 212 da Constituição da República, somente deve ocorrer como exceção,
fundamentada em circunstâncias fáticas que legitimem a adequação da norma a
dada realidade histórica e social, o que não se vislumbra na presente Consulta.
Ressalta-se, novamente, que para ser incluída no orçamento público reservado à
educação, a despesa, obrigatoriamente, deve ter por fim a manutenção e o
desenvolvimento do ensino, voltando-se para atividades relacionadas aos
objetivos básicos das instituições educacionais.
A orientação ora adotada busca evitar, outrossim, que todo e qualquer gasto
realizado na máquina administrativa ligada à educação seja computado no limite
mínimo previsto no art. 212 da Constituição da República, sob pena de se
esvaziar o real sentido da norma, que pretende, em última análise, assegurar a
efetivação do direito à educação.
No caso de se considerar os gastos com exames admissionais e demissionais de
agentes públicos pertencentes ao sistema educacional como manutenção e
desenvolvimento do ensino, abre-se a possibilidade de outras despesas dessa
ordem também serem computadas no orçamento reservado à educação, o que
poderia prejudicar o financiamento de políticas públicas efetivamente voltadas
para os objetivos básicos das instituições educacionais.
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VOTO
Pelas razões elencadas acima, respondo a esta Consulta, em suma, nos seguintes
termos:
Os gastos com exames admissionais e demissionais de servidores
pertencentes à rede municipal de ensino não podem ser computados pelo
Município para fins de alcance do percentual mínimo de 25% (vinte e cinco
por cento) previsto no art. 212 da Constituição da República.
É o parecer que submeto à consideração dos Srs. Conselheiros.
Tribunal de Contas, em 23/03/2009.
Conselheiro Antônio Carlos Andrada
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