Marcos Soares da Mota e Silva
Pós-graduado em Direito Tributário pelo Instituto Brasileiro de Estudos Tributários (IBET) e
em Direito Processual Tributário pela Universidade de Brasília (UnB). Graduado em Engenharia Mecânica pela Universidade Federal do Rio
de Janeiro (UFRJ) e em Direito pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Professor de Direito Tributário e Direito Constitucional
no Centro de Estudos Alexandre Vasconcellos
(CEAV), Universidade Estácio de Sá, Faculdade
da Academia Brasileira de Educação e Cultura (Fabec) e em preparatórios para concursos
públicos. Atua como auditor fiscal da Receita
Federal.
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Estado de sítio
Defesa do Estado
e das instituições democráticas
O legislador constituinte originário, logo no artigo 1.º da Constituição, informa ser a República Federativa do Brasil um estado democrático de direito.
Em função disso, entendeu tal legislador que a Carta Constitucional deveria
proteger valores dos diferentes grupos da sociedade, propiciando um equilíbrio estável, de forma que nenhum desses grupos pudesse subjugar os
demais, nem romper o equilíbrio previsto originalmente na Constituição.
Caso a competição entre os diferentes grupos sociais ultrapasse os limites
estabelecidos, pode ocorrer uma crise constitucional, que, se não for combatida, pode causar o rompimento do equilíbrio constitucional, colocando em
risco as instituições democráticas, podendo culminar em um golpe de estado.
Esse equilíbrio pode também ser afetado em função de calamidades de
grandes proporções na natureza ou, ainda, em situações de guerra.
Havendo uma situação de crise constitucional, a Constituição Federal autoriza a adoção de certas medidas de exceção como, por exemplo, o estado
de defesa e o estado de sítio, objetivando fazer frente à anormalidade manifestada e restabelecer a ordem. Durante a execução dessas medidas, o
poder de repressão do Estado é aumentado, por meio de autorização para
que sejam impostas restrições e suspensões de certas garantias fundamentais, em locais específicos e por prazo certo, no intuito de se restabelecer a
normalidade constitucional.
Não que durante a execução dessas medidas excepcionais possa imperar
o arbítrio por parte do Estado, uma vez que este só poderá agir nos estritos
termos e limites estabelecidos pela Constituição da República.
Portanto, toda atuação do Estado deve atender aos requisitos e limites
impostos pela Constituição, sob pena de nulidade e da posterior responsabilização política, criminal e cível dos executores da medida.
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Estado de sítio
É importante registrar que nem todos os direitos e garantias fundamentais dos indivíduos poderão ser restringidos ou suspensos, mas apenas aqueles em relação aos quais há expressa autorização constitucional. Valores fundamentais como o direito à vida, à dignidade humana, ao livre acesso ao
Poder Judiciário e outros deverão ser mantidos.
A maior parte da doutrina argui que a execução dessas medidas excepcionais só será validada se estiverem presentes, ao menos, três requisitos:
necessidade;
temporalidade;
obediência irrestrita aos comandos constitucionais.
Estado de sítio
A Constituição Federal, em seu artigo 137, afirma que o presidente da República pode, ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, solicitar ao Congresso Nacional autorização para decretar o estado de sítio
da seguinte maneira:
Art. 137. O Presidente da República pode, ouvidos o Conselho da República e o Conselho
de Defesa Nacional, solicitar ao Congresso Nacional autorização para decretar o estado de
sítio nos casos de:
I - comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de fatos que comprovem a
ineficácia de medida tomada durante o estado de defesa;
II - declaração de estado de guerra ou resposta a agressão armada estrangeira.
Parágrafo único. O Presidente da República, ao solicitar autorização para decretar o estado
de sítio ou sua prorrogação, relatará os motivos determinantes do pedido, devendo o
Congresso Nacional decidir por maioria absoluta.
Duração do estado de sítio
A duração máxima do estado de sítio vai depender do motivo de sua decretação. Vejamos o disposto no artigo 138 da Constituição Federal, in verbis:
Art. 138. O decreto do estado de sítio indicará sua duração, as normas necessárias a sua
execução e as garantias constitucionais que ficarão suspensas, e, depois de publicado, o
Presidente da República designará o executor das medidas específicas e as áreas abrangidas.
§1.º O estado de sítio, no caso do art. 137, I, não poderá ser decretado por mais de trinta
dias, nem prorrogado, de cada vez, por prazo superior; no do inciso II, poderá ser decretado
por todo o tempo que perdurar a guerra ou a agressão armada estrangeira.
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Estado de sítio
No caso de decretação com fundamento no inciso I do artigo 137 – comoção grave de repercussão nacional ou ineficácia de medida tomada durante
o estado de defesa –, o estado de sítio não poderá ser decretado por mais de
trinta dias, nem prorrogado, de cada vez, por prazo superior a trinta dias.
A expressão “de cada vez” constante do §1. o do artigo 138 deixa clara
a possibilidade de prorrogações sucessivas do estado de sítio, desde
que em cada uma dessas prorrogações não seja ultrapassado o prazo
de trinta dias. É importante registrar que todas as prorrogações deverão ser fundamentadas pelo presidente da República e autorizadas pelo
Congresso Nacional, por maioria absoluta.
No caso do estado de sítio ser decretado com base nas situações autorizadoras do inciso II do artigo 137 – declaração de estado de guerra ou resposta
à agressão armada estrangeira –, poderá a medida ser decretada por prazo
indeterminado, ou seja, por todo o tempo que perdurar a guerra ou a agressão armada estrangeira.
Funcionamento do Congresso Nacional
durante o estado de sítio
O funcionamento do Congresso Nacional durante a vigência do estado
de sítio representa um instrumento eficaz de controle em relação às providências adotadas pelo presidente da República durante o estado de legalidade extraordinária.
Vejamos o que impõem os §§ 2o e 3o do artigo 138 da Constituição Federal.
Art. 138. [...]
§2.º Solicitada autorização para decretar o estado de sítio durante o recesso parlamentar,
o Presidente do Senado Federal, de imediato, convocará extraordinariamente o Congresso
Nacional para se reunir dentro de cinco dias, a fim de apreciar o ato.
§3.º O Congresso Nacional permanecerá em funcionamento até o término das medidas
coercitivas.
O disposto nos §§ 2.o e 3.o do artigo 138 é de fácil entendimento, não
demandando maiores considerações. Quanto ao controle político realizado
pelo Congresso Nacional, este será visto de forma detalhada adiante.
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Estado de sítio
Abrangência do estado de sítio
A Constituição Federal no caput do artigo 138 impõe que, depois de publicado o decreto de instituição do estado de sítio, o presidente da República
designará o executor das medidas específicas e as áreas abrangidas. Logo, as
áreas abrangidas pelo estado de sítio não precisarão constar especificamente do decreto que o instituir, devendo ser posteriormente designadas pelo
presidente da República.
A justificativa para a decretação do estado de sítio deverá ser, em princípio,
uma anormalidade de caráter nacional, uma vez que na hipótese de a anormalidade atingir apenas locais restritos e determinados, deverá ser decretado o
estado de defesa. Todavia, apesar de os requisitos para a decretação de estado
de sítio serem situações de alcance ou repercussão nacional, as medidas coercitivas não se estenderão necessariamente a todo o território nacional.
Medidas coercitivas que poderão ser tomadas
durante o estado de sítio
As medidas coercitivas que poderão ser tomadas durante o estado de
sítio dependerão da causa que fundamentou a decretação do estado de
sítio. Vejamos o que diz o artigo 139 da Constituição Federal sobre o tema:
Art. 139. Na vigência do estado de sítio decretado com fundamento no art. 137, I, só
poderão ser tomadas contra as pessoas as seguintes medidas:
I - obrigação de permanência em localidade determinada;
II - detenção em edifício não destinado a acusados ou condenados por crimes comuns;
III - restrições relativas à inviolabilidade da correspondência, ao sigilo das comunicações, à
prestação de informações e à liberdade de imprensa, radiodifusão e televisão, na forma da lei;
IV - suspensão da liberdade de reunião;
V - busca e apreensão em domicílio;
VI - intervenção nas empresas de serviços públicos;
VII - requisição de bens.
Parágrafo único. Não se inclui nas restrições do inciso III a difusão de pronunciamentos de
parlamentares efetuados em suas Casas Legislativas, desde que liberada pela respectiva Mesa.
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Estado de sítio
Cabe deixar registrado que não se inclui nas restrições cabíveis durante o
estado de sítio a possibilidade de vedação à difusão de pronunciamentos de
parlamentares efetuados em suas casas legislativas, desde que liberada pela
respectiva mesa, conforme o disposto no parágrafo único do artigo 139 da
Constituição.
No caso de o estado de sítio ser decretado com fundamento no inciso
II do artigo 137 – declaração de estado de guerra ou resposta à agressão
armada estrangeira –, a Constituição não discriminou os limites a serem observados na imposição de medidas coercitivas.
Isso indica que, pelo menos em tese, no caso de decretação do estado
de sítio com base no inciso II do artigo 137, as restrições poderão ser mais
amplas, atingindo-se outros direitos e garantias fundamentais além dos autorizados pelo mesmo artigo 139 para o caso de estado de sítio decretado
com fundamento no inciso I do artigo 137 da CF.
Controles sobre o estado de sítio
Tanto no caso de decretação do estado de defesa como no caso de decretação do estado de sítio não serão permitidos abusos por parte do Estado,
haja vista que todo o regramento e limites impostos pela Constituição devem
ser acatados, sob pena de inconstitucionalidade da medida.
Desta forma, para que sejam respeitados os preceitos constitucionais, o
estado de defesa e o estado de sítio estarão sujeitos aos controles político e
jurisdicional.
Vejamos o que disse o legislador constituinte sobre tais controles nos artigos 140 e 141 da Constituição.
Art. 140. A Mesa do Congresso Nacional, ouvidos os líderes partidários, designará
Comissão composta de cinco de seus membros para acompanhar e fiscalizar a execução
das medidas referentes ao estado de defesa e ao estado de sítio.
Art. 141. Cessado o estado de defesa ou o estado de sítio, cessarão também seus efeitos, sem
prejuízo da responsabilidade pelos ilícitos cometidos por seus executores ou agentes.
Parágrafo único. Logo que cesse o estado de defesa ou o estado de sítio, as medidas
aplicadas em sua vigência serão relatadas pelo Presidente da República, em mensagem
ao Congresso Nacional, com especificação e justificação das providências adotadas, com
relação nominal dos atingidos e indicação das restrições aplicadas.
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Estado de sítio
O controle político, que será realizado pelo Congresso Nacional, pode ser
dividido em três categorias: um controle preventivo, haja vista que a decretação do estado de sítio depende de autorização prévia do Congresso Nacional; um controle concomitante, uma vez que a Mesa do Congresso Nacional,
ouvidos os líderes partidários, designará comissão composta de cinco de
seus membros para acompanhar e fiscalizar a execução das medidas referentes ao estado de sítio; e um controle sucessivo, uma vez que logo após a
cessação do estado de sítio as medidas aplicadas em sua vigência serão reportadas pelo presidente da República, em mensagem, ao Congresso Nacional, com especificação e justificação das providências adotadas, com relação
nominal dos atingidos e indicação das restrições aplicadas.
O controle exercido pelo Poder Judiciário se dará durante a execução do
estado de sítio e após a cessação dos efeitos da medida. Portanto, durante a execução da medida, o Poder Judiciário poderá ser provocado para impedir que
possíveis abusos e ilegalidades possam ser cometidos pelos executores.
E mesmo depois de ter cessado estado de sítio, o Poder Judiciário poderá ser
conclamado a apurar a responsabilidade pelos ilícitos cometidos por seus executores ou agentes, de acordo com o que dispõe o artigo 141 da Constituição Federal.
Caso alguém se sinta prejudicado pelas medidas adotadas pelo presidente da República, ou pelos executores do estado de sítio, poderá levar a questão ao Poder Judiciário, buscando a responsabilização destes e a reparação
pelo dano sofrido.
Entretanto, é importante destacar que a doutrina majoritária defende que a
fiscalização jurisdicional do estado de sítio deverá ser restrita ao controle de legalidade, haja vista que o Poder Judiciário não teria competência para aferir o
juízo de conveniência e oportunidade do Congresso Nacional e do presidente
da República para a imposição do estado de sítio. Essa atuação discricionária
do Congresso Nacional e do presidente da República, de natureza essencialmente política, não se sujeitaria à fiscalização do Poder Judiciário.
Atividades de aplicação
1. (FCC) O pronunciamento do Conselho de Defesa Nacional sobre a decretação do estado de sítio é:
a) obrigatório e vincula o presidente da República.
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Estado de sítio
b) obrigatório e vincula o Congresso Nacional.
c) facultativo e não vincula o presidente da República.
d) obrigatório e não vincula o presidente da República.
e) obrigatório e vincula o presidente da República e o Congresso Nacional.
2. (FCC) Examine as assertivas abaixo e assinale a alternativa correta.
I. Mesmo na vigência de estado de sítio não poderá haver a suspensão da
liberdade de reunião.
II. O tempo de duração do estado de defesa será fixado no decreto que o
instituir.
III. O Conselho de Defesa Nacional somente será ouvido na hipótese de
decretação do estado de sítio, bastando para a decretação do estado
de defesa a consulta ao Conselho da República.
IV. A autorização do Congresso Nacional somente se impõe na hipótese de
decretação do estado de sítio.
a) I e IV estão corretas.
b) II e III estão corretas.
c) I, II e III estão corretas.
d) Somente IV está correta.
e) II e IV estão corretas.
3. (FCC) É previsão constitucional comum ao estado de sítio e ao estado de
defesa:
a) o acompanhamento e a fiscalização da execução de suas medidas por
Comissão composta por membros do Congresso Nacional.
b) a necessidade de autorização prévia dos Conselhos da República e de
Defesa Nacional para sua decretação.
c) a submissão do decreto respectivo à ratificação do Congresso Nacional dentre 24 horas, sob pena de nulidade da decretação.
d) a possibilidade de restrição relativa à liberdade de locomoção, consistente obrigação de permanência em localidade determinada.
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e) a irresponsabilidade por eventuais ilícitos cometidos pelos respectivos executores ou agentes, diante da excepcionalidade das medidas
autorizadas pela Constituição.
4. (FCC) Ocorrendo fatos que comprovem a ineficácia de medidas tomadas
durante o estado de defesa, a Constituição autoriza que seja decretado
estado de sítio:
a) pelo prazo de trinta dias, podendo ser prorrogado uma única vez, por
igual período, desde que persistam os motivos que determinaram sua
decretação.
b) podendo sofrer restrições a liberdade de imprensa, radiodifusão e
televisão, exceto em relação à difusão de pronunciamentos de parlamentares em suas Casas legislativas, desde que liberada pela respectiva mesa.
c) pelo presidente da República, independentemente de manifestação
prévia do Congresso Nacional, por se tratar de continuação de estado
excepcional anteriormente autorizado.
d) devendo o Congresso Nacional decidir, por dois terços de seus membros, sobre a decretação e permanecer em funcionamento até o término das medidas coercitivas determinadas.
e) cabendo ao Congresso Nacional, uma vez publicado o decreto editado pelo presidente da República, designar o executor das medidas
específicas e as áreas por estas abrangidas.
5. (FCC) A convocação extraordinária do Congresso Nacional no caso de pedido de autorização para a decretação do estado de sítio é feita:
a) pelo presidente da Câmara dos Deputados.
b) a requerimento da maioria dos membros de ambas as Casas.
c) pelo presidente do Senado Federal.
d) pelo presidente da República.
e) a requerimento do presidente do Supremo Tribunal Federal.
6. (FCC) É medida incompatível com o estado de sítio:
a) restrição à violência da correspondência.
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b) obrigação de permanência em localidade determinada.
c) aplicação da pena de banimento.
d) suspensão da liberdade de reunião.
e) intervenção nas empresas de serviços públicos.
Julgue os itens a seguir como certo ou errado.
7. (Esaf ) Em razão de sua condição de mero órgão de consulta, a audiência
prévia do Conselho de Defesa Nacional, pelo presidente da República,
para fins de decretação do estado de defesa é facultativa, decorrendo de
decisão discricionária do presidente da República.
8. (Esaf ) Na vigência do estado de sítio, poderá haver restrição da liberdade
de reunião, não sendo admitida a suspensão desse direito, uma vez que
ele tem proteção constitucional até mesmo contra alterações pelo poder
constituinte derivado.
Dica de estudo
Livro Direito Constitucional, de Alexandre de Moraes. Editora Atlas.
Referências
BULOS, Uadi Lammêgo. Constituição Federal Anotada. 9. ed. São Paulo: Saraiva,
2011.
COSTA, Nelson Nery. Constituição Federal Anotada e Explicada. 4. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2009.
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 15. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 24. ed. São Paulo: Atlas, 2009.
MORAES, Guilherme Peña de. Curso de Direito Constitucional. 2. ed. Niterói: Impetus, 2008.
MOTTA FILHO, Sylvio Clemente; BARCHET, Gustavo. Curso de Direito Constitucional. 2. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009.
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Estado de sítio
PAULO, Vicente; ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Constitucional Descomplicado. 4. ed. São Paulo: Método, 2009.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 22. ed. São
Paulo: Malheiros, 2003.
Gabarito
1. D (CF, art. 91, §1.o, II).
2. E (CF, arts. 136 e 137).
3. A (CF, art. 140).
4. B (CF, arts. 137, I e 139, III e parágrafo único).
5. C (CF, art. 138, §2.o).
6. C (CF, arts. 5.º, XLVI c/c 136, §1.o).
7. Errado (CF, art. 91, §1.o).
8. Errado (CF, art. 136, I, “a”).
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