MINISTÉRIO D A PREVIDÊNCIA E ASSISTÊNCIA SOCIAL (MPAS)
COMISSÃO ECONÔMICA PARA AMÉRICA LATINA E CARIBE (CEPAL)
CONVÊNIO MPAS/CEPAL
- 7 CCT B S
»
: a p o l ít ic a s o c ia l e m t e m p o d e c r i s e :
A RTICULAÇÃO IN STITU C IO N A L E D ESC EN TRA LIZA Ç Ã O
p r o je t o
VOLUME III
AVALIAÇÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
Brasília, 1989
LC7BRS/L. 12
Brasília, 1989
Tiragem: 600 exemplares
Comissão Econômica para América Latina e Caribe (CEPAL)
Escritório no Brasil
S B S - Edifício B N D E S , 17? andar
70.076 - Brasíl ia-DF
Os trabalhos aqui reunidos foram elaborados no âmbito do Projeto “A Polí­
tica Social e m Te mp o de Crise: Articulação Institucional e Descentrali­
zação” , no marco do Convênio M P A S / C E P A L . As opiniões neles expressas
são de exclusiva responsabilidade de seus autores, podendo não coincidir
c o m as das instituições auspiciadoras.
S U M Á R IO
A P R E S E N T A Ç Ã O ...........................................
I N T R O D U Ç Ã O ...............................................
9
19
PARTE I
ASPECTOS MACROE C O N Ô M I C O S
CAPÍTULO I
DI A G N Ó S T I C O E R E S E N H A D A S PESQUISAS N A Á R E A D E
P O L Í T I C A SOCIAL: U M “S U R V E Y ” D A S A V A L I A Ç Õ E S
(Maria Lúcia T. W e m e c k Vianna)
I. I N T R O D U Ç Ã O .......................................
II. R E F E R Ê N C I A S B I B L I O G R Á F I C A S .....................
A. Política Social (Estudos Gerais: História, Teoria e Metodo­
logia)..............................................
B. Alimentação e Nutrição...............................
C. Habitação...........................................
D. Previdência e Assistência Social.......................
E. Saneamento.........................................
F. Saúde..............................................
G. Outras..............................................
H. Estudos de Avaliação................................
1. Nutrição.........................................
2. Habitação........................................
3. Saúde...........................................
4. Saneamento......................................
5. Formação profissional.............................
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39
41
44
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C A P Í T U L O II
I N T E R P R E T A Ç Ã O E A V A L I A Ç Ã O D A POLÍTICA
S O C I A L N O BRASIL: U M A B I B L I O G R A F I A C O M E N T A D A
(Maria Lúcia T. W e m e c k Vianna e Beatriz Azeredo da Silva)
I. I N T R O D U Ç Ã O ........................................
II. O P E R F I L D A P O L Í T I C A S O C I A L N O B R A S I L ..........
A. A política social e m geral: peculiaridades do modelo bra­
sileiro..............................................
B. A política social na perspectiva do estudo de caso de u m a
área................................................
C. A reflexão sobre a política social brasileira na conjuntura
da transição democrática..............................
III. A A V A L I A Ç Ã O D A P O L Í T I C A S O C I A L N O B R A S I L
A. Aspectos teórico-metodológicos........................
1. Métodos de avaliação.............................
2. A questão metodológica na prática de avaliação no
Brasil............................................
3. U m a sugestão para a avaliação de programas sociais
B. A prática de avaliação da política social no Brasil........
1. Principais características: Q u e m faz avaliação, métodos
utilizados e resultados alcançados....................
2. Principais problemas: as fontes e o destino da avaliação..
111
114
117
149
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188
189
189
193
197
199
206
213
ANEXOS:
Anexo I: Principais instituições que trabalham c o m avaliação da
política social......................................
221
Anexo II: Referências Bibliográficas...........................
223
PARTED
A S P E C T O S SETORIAIS
C A P Í T U L O III
ANÁLISE D A POLÍTICA D E S A N E A M E N T O N O BRASIL
(Márcio Miller dos Santos e Luiz Fernando Rodrigues de Paula)
I. I N T R O D U Ç Ã O ........................................
II. A P O P U L A Ç Ã O B R A S I L E I R A E O S S E R V I Ç O S D E S A ­
N E A M E N T O ..........................................
III. O S A N E A M E N T O E A S A Ú D E D A S P O P U L A Ç Õ E S ........
IV. O R G A N I Z A Ç Ã O E D E S E N V O L V I M E N T O I N S T I T U C I O N A L
D O S E T O R D E S A N E A M E N T O N O B R A S I L ...............
A. Antecedentes da política nacional de saneamento.........
B. Criação do P L A N A S A ................................
C. Estrutura inicial do S F S ..............................
D. Fontes de recursos do S F S ............................
283
285
298
305
305
308
312
314
E. Programas, subprogramas e mecanismos de financiamento
F. Modificações do P L A N A S A ...........................
G. Reformulação do P L A N A S A : críticas, propostas e novo
perfil institucional...................................
H. Outros instrumentos de ação e m saneamento.............
I. Apoio ao setor de resíduos sólidos......................
V. R E C U R S O S A P L I C A D O S E M S A N E A M E N T O A T R A V É S
D O P L A N A S A .........................................
A. Evolução dos recursos aplicados e m saneamento básico
B. Aplicação dos recursos do P L A N A S A ..................
C. Recursos aplicados e m drenagem urbana............
VI. C O N C L U S Õ E S ........................................
R E F E R Ê N C I A S B I B L I O G R Á F I C A S ...........................
315
317
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329
333
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345
352
C A P Í T U L O IV
U M A ANÁLISE DOS P R O G R A M A S D E S U P L E M E N T A Ç Ã O
A L I M E N T A R N O S A N O S 80: D E S E M P E N H O E
FORMAS DE ORGANIZAÇÃO
(Emani Teixeira Torres Filho e Mônica Esteves de Carvalho)
I. I N T R O D U Ç Ã O ........................................
II. A S O R I G E N S D O S P R O G R A M A S D E S U P L E M E N T A Ç Ã O
A L I M E N T A R ...........
III. O S P R O G R A M A S D E S U P L E M E N T A Ç Ã O A L I M E N T A R
N A D É C A D A D E 80: U M A V I S Ã O G E R A L ...........
IV. O P R O G R A M A N A C I O N A L D E A L I M E N T A Ç Ã O E S C O L A R
( P N A E ) ...............................................
V.
O P R O G R A M A D E S U P L E M E N T A Ç Ã O A L I M E N T A R (PSA)
VI. O P R O G R A M A D E A B A S T E C I M E N T O E M Á R E A S U R B A ­
N A S D E B A I X A R E N D A ( P R O A B ) ......................
VII. O S P R O G R A M A S D A L B A .............................
A. O Programa de Complementação Alimentar (PCA)........
B. O Programa de Promoção Nutricional (PPN).............
VIII. O P R O G R A M A D E A L I M E N T A Ç Ã O D O T R A B A L H A D O R
( P A T ) ................................................
IX. O P R O G R A M A N A C I O N A L D O LEITE P A R A C R I A N Ç A S
C A R E N T E S (PNL).....................................
A. Desempenho operacional.............................
X. C O N C L U S Õ E S ........................................
357
359
366
376
387
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441
447
466
ANEXOS:
I. O Subsídio ao Trigo....................................
473
II. Evolução do Produto Interno Bruto e da Receita Fiscal da
União (1980-1986)..............................
478
III. P N A E - Distribuição dos Municípios Participantes do Programa
de Municipalização e m 1986 .............................
479
R E F E R Ê N C I A S B I B L I O G R Á F I C A S ........................... 480
CAPÍTULO V
POLÍTICA SOCIAL E D ESCENTRALIZAÇÃO:
A E X P E R I Ê N C I A D O B N D E S / F I N S O C I A L PÓS-1985
(Mária Thereza Lobo)
I. D E S C E N T R A L I Z A Ç Ã O - C O N C E I T O S X PRINCÍPIO X
P R Á T I C A G O V E R N A M E N T A L .........................
A. Discussão conceituai x magia da palavra................
B. Vertentes da descentralização..........................
C. Objetivos e princípios da descentralização...............
D. Descentralização x política social......................
II. F I N S O C I A L - B R E V E A B O R D A G E M ...................
A. Problemas..........................................
B. F I N S O C I A L - Orçamento da União e Programas.........
C. O B N D E S e a atuação na área social....................
III. P R O G R A M A S SOCIAIS D O B N D E S - C A R A C T E R I Z A Ç Ã O
E E X E M P L O S .........................................
A. Critérios básicos....................................
1. Critérios comuns..................................
2. Critérios específicos...............................
B. Projetos — Execução e Acompanhamento................
1. Instrumentos legais................................
2. Acompanhamento dos projetos......................
3. Principais entraves à otimização dos projetos..........
C. Casos Exemplares...................................
1. Produção de suínos e m condomínios.................
2. Abastecimento integrado da Região Metropolitana de
Curitiba.........................................
3. Programa de esgotamento sanitário condominial: a expe­
riência e m Natal..................................
4. Lixo urbano, coleta e tratamento. Projeto: Usina C o m ­
pacta de Baurú. U m caso exemplar..................
IV. A T U A Ç Ã O D O B N D E S / F I N S O C I A L À L U Z D A D E S C E N ­
T R A L I Z A Ç Ã O .........................................
A. Programas B N D E S x descentralização..................
B. Perspectivas B N D E S / F I N S O C I A L face à nova Constitui­
ção............................
R E F E R Ê N C I A S B I B L I O G R Á F I C A S ...........................
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534
A POLITICA SOCIAL EM TEMPO DE CRISE:
ARTICULAÇAO INSTITUCIONAL E DESCENTRALIZAÇÃO
*/
APRESENTAÇAO
As políticas sociais vêm constituindo um eixo central das
preocupações de boa parte da "inteligência" brasileira nos
últimos dez anos. Farta literatura vem sendo produzida sobre as
formas de enfrentar, a partir de recursos e instituições
públicas, as agudas desigualdades e a extrema miséria - as duas
pontas mais visiveis do processo de empobrecimento que atinge a
população. 0 que não è de se estranhar, pois ambas - a ponta das
desigualdades e a ponta da miséria - conseguiram exceder-se em
perversidade, neste tempo de crise, tornando-se demasiadamente
gritantes, incômodas, dado o próprio modelo perverso de geração
de riqueza no Pais. Agravaram-se, sem dúvida, com a recessão
econômica do período 1979/84 e suas conseqüências em termos de
desemprego e redução do salúrio real; reproduziram-se na espiral
inflacionária que tentativas, como a do Plano Cruzado, em 1986 (e
outras, posteriores e menos cotadas), não lograram debelar;
sobretudo, revelaram a inépcia de um imenso aparelho estatal
montado para lhes fazer face e o desperdicio de consideráveis
recursos extraídos com tal finalidade.
A recente multiplicação de trabalhos, investigações,
relatórios, etc., no campo das políticas sociais, mostra a
contemporaneidade do tema enquanto objeto de reflexão, bem como a
urgência de seu encaminhamento pela via de medidas concretas.
Este tempo de crise, não custa lembrar, constitui, também, o
momento da longa, difícil e, ainda, incompleta transição
democrática no Brasil, durante o qual tanto os horizontes do
*/
A presente coletânea integra o conjunto de documentos
elaborados durante a execução do projeto sobre políticas
sociais e que estão sendo compilados e publicados em três
outros volumes sob os seguintes títulos: Volume IReflexões sobre a Natureza do Bem-Estar; Volume IIFinanciamento das Políticas Sociais no Brasil; Volume IVBrasil: Indicadores Sociais Selecionados (a ser publicado).
Sua elaboração esteve a cargo de consultores técnicos sob a
coordenação geral da Professora Sulamis Dain, assistida pela
Ptofessora Maria Lúcia T. Werneck Vianna. Adolfo Gurrieri,
Diretor da Divisão de Desenvolvimento Social da CEPAL,
concebeu a idéia original deste projeto de pesquisa.
pensamento e da critica aumentaram muito, quanto as
possibilidades de experimentar e mudar ficam mais próximas.
Fragmentada e dispersa, a produção sobre a problemática da
política social não se origina só na Academia; judiciosos
documentos, elaborados no âmbito de agências governamentais,
trazem à tona elementos essenciais para a compreensão do
freqüente insucesso de propostas inovadoras e bem intencionadas.
Longe de se encontrar esgotada, a questão da política social
oferece, no caso brasileiro - e neste tempo de crise renitente -,
ocupação de sobra para os estudiosos. As necessidades de
aprofundamento da reconstituição histórica das estruturas
(financeira, administrativa, política) do sistema de proteção
social e de revisão de conceitos-chave para o entendimento das
funções desempenhadas por ele no desenvolvimento do Pais, somam-se, hoje, exigências da conjuntura. Exigências ao conhecimento,
no sentido de incorporar analiticamente mudanças em curso,
algumas fundamentais, como a vigência de uma nova Constituição a
demandar mecanismos e regulamentos que viabilizem sua real
implantação.
A pesquisa A política social em tempo de crise: articulação
institucional e descentralização, realizada entre setembro «de
1987 e novembro de 1988, mediante convênio entre a CEPAL e o
MPAS, se situa na fronteira entre estes dois grandes objetivos:
apresentar uma apreciação cumulativa da àrea interdisciplinar de
estudos que é a política social e sugerir tendências relevantes a
serem examinadas por futuras investigações. Por apreciação
cumulativa, pode-se entender um duplo esforço mapeador: de revêr
as principais linhas de interpretação e análise das políticas
sociais no Brasil, presentes em abordagens históricas, econômicas
ou sociológicas; e de reconstruir os caminhos e efeitos de
decisões substantivas, seja do ponto de vista do sistema como um
todo, seja sob o ângulo das políticas setoriais. A sugestão de
tendências - especialmente de dificuldades novas e/ou renovadas á
consecução de políticas de Welfare - resultou de evidências
quanto aos inúmeros desafios suscitados pelos processos de
agudização da crise de avanço democrático; desafios não menos
veementes para o intelectual empenhado em explicar, que para o
decisor interessado em formular ações, e cuja averiguação,
descortinada pelo presente trabalho, deverá certamente constar da
agenda de ambos daqui em diante.
Arquitetada em moldes pouco ortodoxos, a pesquisa mobilizou
especialistas de áreas diversas, encarregados de concluir em
prazos curtos e concomitantes, ensaios que cobrissem aspectos
cruciais do objeto em pauta, no intuito de condensar o
conhecimento acumulado e apontar perspectivas. Quatro dimensões
ordenaram o
material solicitado: a primeira, consistiu na
identificação de uma morfologia - institucional e política - do
sistema de proteção social brasileiro, capaz de explicitar a sua
singularidade e, paralelamente, permitir a comparação com outros
sistemas; um segundo eixo de diagnóstico revisitou a questão do
financiamento das políticas sociais, pretendendo elucidar as
10
relações que as formas usuais de extração e alocação de recursos
mantêm com as estruturas salarial e de redistribuição de renda no
Pais; na terceira dimensão, a tônica residiu no issue avaliação,
percebido em suas implicações diretas - a avaliação de políticas
e experiências especificas - e trabalhado como função correlata à
implementação da política social, vale dizer, buscou-se descrever
de modo abrangente a teoria e a prática da avaliação no Brasil; a
quarta linha foi desenhada para enfatizar o problema da
informação, através do levantamento e da sistematização de
indicadores sociais indispensáveis a qualquer inspeção rigorosa
do Welfare.
Estas dimensões encontram-se contempladas num conjunto de
publicações, composto de quatro volumes. O volume que iniciou a
edição reuniu os ensaios de Sulamis Dain - A Crise da Política
Social: Uma Perspectiva Comparada -; de Wanderley Guilherme dos
Santos - A Gênese da Ordem -; de Sônia Miriam Draibe e Liana
Aureliano - A Especificidade do Welfare State Brasileiro -; e de
Paulo Renato Costa Souza - Ajustamento nos Países em
Desenvolvimento. Apesar do enfoque peculiar de cada um, em todos
há o claro intento de definir marcos conceituais pertinentes para
a caracterização da política social num pais de capitalismo
tardio periférico como o Brasil. Lidando com variáveis macropoliticas de estruturação do sistema, sem, contudo, perder de
vista como se manifestam no cotidiano determinados movimentos
dinâmica de funcionamento, processos decisórios, módulos de
intermediação de interesses, formas de relacionamento com as
clientelas -, tais estudos fornecem diretrizes valiosas para o
entendimento das conhecidas disfuncionalidades da máquina social
do Estado brasileiro num approach comparativo.
O volume II da coletânea foi dedicado ao tema do
financiamento das políticas sociais, englobando os textos de
Sulamis Dain - 0 Financiamento das Políticas Sociais no Brasil:
características estruturais e desempenho no período recente - e
de Adolfo Furtado
- Limites Estruturais ao Financiamento da
Previdência Social. 0
elo entre estes trabalhos reside em
privilegiar-se um ponto decisivo, mas geralmente obscurecido nas
análises sobre o Welfare
State brasileiro: o caráter em
principio não-redistributivo de qualquer sistema de Welfare, no
Brasil, por força de uma estrutura sôcio-econômica profundamente
heterogênea, acaba por se
expressar quase que num
anti-redistributivismo. A compreensão de que política social,
por si só, não transforma os padrões de desigualdade atuantes
numa sociedade, permite, por exemplo,
repensar, com melhores
chances de êxito, estratégias para a diminuição da miséria.
No presente volume - e que dará conta da terceira dimensão
pesquisada - estão reunidos os trabalhos agregados sob a rubrica
avaliação: Diagnóstico e Resenha das Pesquisas na Area da
Política Social: um survey das avaliações, de Maria Lúcia T.
Werneck Vianna; Interpretação e Avaliação da Política Social no
Brasil: uma bibliografia comentada, de Maria Lúcia T. Werneck
Vianna e Beatriz Azeredo da Silva; Análise da Política de
11
Saneamento no Brasil, de Márcio Miller Santos e Luiz Fernando
Rodrigues de Paula; Uma Análise dos Programas de Suplementacão
Alimentar nos Anos 80: desempenho e formas de organização, de
Ernani Teixeira Torres Filho e Mônica Esteves de Carvalho; e
Política Social e
Descentralização: a experiência do
BNDES/FINSOCIAL pós -1985. de Maria Thereza Lobo. Tratam-se de
ensaios que, embora tendo em
comum o fato de realizarem
avaliações, perseguem duas linhas distintas. Numa, o foco recai
sobre setores e experiências da política social brasileira: as
áreas de saneamento e alimentação
e a experiência da
descentralização; aqui, o sentido è o de
contribuir
positivamente para o diagnóstico de situações problematizadas.
Na outra linha, è enfocada a própria prática da
avaliação,
inserindo-a no contexto analítico mais abrangente da produção
teórica sobre política social no Brasil.
Finalmente, o volume que encerrará a coleção, compor-se-á
dos quadros, comentados, de indicadores sociais selecionados.
Coordenado por Cláudio Salm e Luiz Carlos Eichenberg da Silva, o
levantamento apresenta dados relativos a: 1) transição
demográfica e distribuição espacial da população; 2) inserção no
mercado de trabalho, salários, distribuição de renda e pobreza;
3) saúde; 4) educação; 5) previdência social; 6) habitação e
saneamento básico; e 7) gasto social.
Nenhuma pesquisa tem a pretensão de ser conclusiva. Esta não
fugiu á regra. No entanto, se o breve espaço de um ano foi
insuficiente para dar vazão ás (justificadas) ambições dos
pesquisadores envolvidos com o projeto, os resultados garantem
alento bastante para prosseguir.
12
LA POLITICA SOCIAL EN TIEMPO DE C R IS IS :
ARTICULACION INSTITUCIONAL Y DESCENTRALIZACION */
PRESENTACION
La investigación global, que llevó por titulo "La política
social en tiempo de crisis: articulación institucional y
descentralización", desarrollada entre septiembre de 1987 y
noviembre de 1988, resultó de un convenio entre el Ministerio de
la Seguridad Social de Brasil y la Oficina de la CEPAL en aquel
pais. Con ella se pretendió cubrir un doble objetivo: por un
lado, presentar una visión acumulativa del área interdisciplinar
de la política social; por otro sugerir tendencias relevantes que
se espera sean objeto de investigaciones futuras. El primer
objetivo fue mis bien mapeador, en el sentido de rever las
principales lineas de interpretación y análisis de las políticas
sociales en Brasil presentes en aproximaciones históricas,
económicas o sociológicas. Asimismo, se buscó reconstruir los
caminos y consecuencias de decisiones sustantivas, ya sea desde
perspectiva del sistema como un todo, ya sea desde el ángulo de
las políticas sectoriales. En cuanto al segundo objetivo, el de
sugerir tendencias relevantes - especialmente el examen de
dificultades nuevas y/o renovadas para la consecución de
políticas de Welfare - su tratamiento resultó de evidencias sobre
los innumerables desafios originados en las crisis del avance
democrático. Desafios que se espera haber puesto de manifiesto en
este trabajo, para la consideración de estudiosos del tema y de
quienes tienen responsabilidad en el proceso decisorio.
*J
Esta publicación (Libro III) reúne algunos documentos
elaborados en el contexto de una investigación más amplia
sobre políticas sociales. Los demás trabajos están siendo
publicados en tres otros libros, con los siguientes títulos:
Libro I - Reflexiones sobre la Naturaleza del Bienestar;
Libro II - Financiamiento de las Políticas Sociales en el
Brasil; y Libro IV - Brasil: Indicadores Sociales
Seleccionados (a publicarse). El desarrollo de la
investigación articuló el apoyo de varios consultores bajo
la coordinación general de la Profesora Sulamis Dain, con la
asistencia de la Profesora Maria Lúcia T. Werneck Vianna.
Adolfo Gurrieri, Director de la División de Desarrollo
Social de la CEPAL, fue el autor de la concepción original
de este proyecto de investigación.
El primer libro reunió los ensayos de Sulamis Dain - La
Crisis de la Política Social: Urna Perspectiva Comparada;
Wanderley Guilherme dos Santos - Génesis de la Orden: Sônia
Draibe y Liana Aureliano - La Especificidad del Welfare State
Brasileño : y Paulo Renato Costa Souza - Ajuste en los Paises en
Desarrollo. A despecho de la visión peculiar de cada uno de los
trabajos, hay, en todos ellos, un claro intento de
definir marcos
conceptuales pertinentes para la caracterización de lapolítica
social en un pais como el Brasil, de capitalismo tardio
periférico. Manejando variables macro-politicas de estructuración
del sistema, pero sin olvidar como se presentan en el cotidiano
determinados movimientos - dinámica de funcionamiento, procesos
decisorios, módulos de intermediación de intereses, formas de
relacionamiento con determinados segmentos sociales - los
trabajos aqui contenidos establecen directrices valiosas para la
comprensión de las conocidas disfuncionalidades de la máquina
social del estado brasileño, con un approach comparativo.
El segundo volumen fue dedicado al tema del financiamiento
de las políticas sociales, abarcando los trabajos de Sulamis Dain
- El Financiamiento de las Políticas Socialesen el Brasil:
características estructurales y desempeño en el periodo reciente;
y de Adolfo Furtado - Limites Estructurales al Financiamiento de
la Seguridad Social. El punto de convergencia entre estos dos
trabajos está en la consideración privilegiada de un principio
decisivo, pero generalmente olvidado en los análisis sobre el
Welfare State brasileño: el
carácter en
principio no-redistributivo de los sistemas de Welfare en Brasil, dado la
estructura socio-económica profundamente heterogénea. La
comprensión de que política social, per se, no transforma los
patrones de desigualdad permite repensar, con más posibilidades
de éxito, estrategias para la minoración de la miseria.
En el presente libro están agregados los trabajos relativos
al tema de la evaluación: Maria Lúcia Werneck Vianna
Diagnóstico v Reseña de las Investigaciones en el Area de la
Política Social:
un survey de las evaluaciones: Maria Lúcia
Werneck Vianna y Beatriz Azeredo da Silva - Interpretación v
Evaluación de la Política Social en el Brasil: una bibliografia
comentada : Márcio Miller Santos y Luiz Fernando Rodrigues de
Paula - Análisis de la Política de Saneamiento en el Brasil:
Ernani Teixeira Torres Filho y Mónica Esteves de Carvalho - Un
Análisis de los Programas de Suplementación Alimentaria en los
Años 80; y Maria
Thereza Lobo - Política Social v
Descentralización: la experiencia del BNDES/FINSOCIAL post 1985.
Son ensayos que, aún teniendo en común el hecho de realizaren
evaluaciones, persiguen dos lineas distintas. En una, el interés
recae sobre sectores y
experiencias de la política social
brasileña, donde el sentido de los trabajos es el de contribuir
positivamente para el diagnóstico de situaciones-problema. En la
otra, se enfoca la práctica misma de evaluaciones, insertándola
en el marco analítico más abarcador de la producción teórica
sobre política social en el Brasil.
14
Finalmente, el volumen que cerrará el conjunto de trabajos
contendrá cuadros comentados de indicadores sociales
seleccionados. Elaborado por Cláudio Leopoldo Salm y Luiz Carlos
Eichenberg da Silva, el levantamiento presenta datos relativos a:
transición demográfica y distribución espacial de la población;
inserción en el mercado de trabajo, salarios, distribución del
ingreso, pobreza; salud; educación; seguridad social; vivienda y
saneamiento básico; y gasto social.
15
SOCIAL POLICY IN TIME OF CRISIS:
INSTITUTIONAL FRAMEWORK AND DESCENTRALIZARON */
PRESENTATION
The research "Social Policy in Time of Crisis: Institutional
Framework and Descentralization", carried out between September
1987 and November 1988 through an Agreement signed between ECLAC
and the Ministry of Social Welfare of Brazil (MPAS) had two main
objectives: to present a cumulative appreciation of the Brazilian
social policy focusing the studies made by different areas of
knowledge and to indicate relevant issues for future research.
Such cumulative appreciation can be understood as the review of
the main analysis on the social policies of Brazil, either on
their historical, economical or sociological concepts, and as the
reconstruction of the paths and effects of the substantive
decisions made by the public sector, not only in a broad view of
the social system but also in sectorial policies. The relevant
points for future research resulted from various challenges
brought about by the simultaneous worsening of the economic
crisis and the advance of the democratization process in Brazil.
These challenges are not only difficult for the researcher to
explain, but as well to the policy
maker
interested
inestablishing new projects. The inquiries opened by this
research should be part of any future work program of both of
them.
The first book brought together the following essays: The
Crisis of the Social Policy, by Sulamis Dain; The Genesis of the
Order. by Wanderley Guilherme dos Santos; The Specific Character
of the Brazilian Welfare State, by Sônia Draibe and Liana
Aureliano; and Adjustment in Developing Countries, by Paulo
This book is part of the collection of papers elaborated by
the ECLAC/MPAS research project on social policy. The other
three volumes are being published with the following titles:
Volume I - Reflexão sobre a Natureza do Bem-Estar; Volume II
- Financiamento das Políticas Sociais no Brasil; and Volume
IV - Brasil: Indicadores Sociais Selecionados (to be
published). Professor Sulamis Dain was responsible for the
general coordination of this research project, assisted by
Professor Maria Lùcia T. Werneck Vianna. The original idea
of this research project was conceived by Adolfo Gurrieri,
Director of the Social Development Division of ECLAC.
Renato Costa Souza. In spite of the peculiar scope of each paper,
in all of them there is a clear goal to define pertinent concepts
for the characterization of social policies in a developing
country like Brazil. Using macro-policy variables of the social
system structure, but without losing its everyday movements,
these essays provide valuable directives for understanding the
disfunctions of the social apparatus in the Brazilian State.
The second volume covered the financing of the social
policies containing the following essays: The Financing of the
Social Policies in Brazil: Characteristics. Structure and Recent
Performance, by Sulamis Dain; and
Structural Limits to the
Financing of the Social Welfare System, by Adolfo Furtado. The
link between these studies is that they privilege a decisive
point often obscured in the normal analysis of the Brazilian
welfare system: its non-redistributive character, because of the
heterogeneous socio-economic structure of the Brazilian society.
The comprehension that social policies alone are not able to
change social inequalities permits, for example, to reconsider,
with better chance for sucess, strategies to reduce extreme
poverty.
In the present volume the following evaluation studies are
presented: Survey of Social Policy Studies, by Maria Lúcia T.
Werneck Vianna; Interpretation and Evaluation of Social Policy in
Brazil: an annotated bibliography, by Maria Lùcia T. Werneck
Vianna and Beatriz Azeredo da Silva; Analysis of the Sanitation
Policy in Brazil, by Márcio Miller Santos and Luiz Fernando
Rodrigues de Paula ; Analysis of the Food Programs in the 1980i:
organizational structure and performance, by Ernani Teixeira
Torres Filho and Mônica Esteves de Carvalho; and Social Policy
and Descentralization: the experience of BNDES/FINSOCIAL since
1985. by Maria Thereza Lobo. Although these papers bear in mind
the common point of carrying out evaluations, they follow two
distinct lines. The first of them focuses the Brazilian sectorial
background on social policy, like sanitation, food programs, as
well as descentralization issues to
diagnose these problem
areas. The second line deals with the exercise of evaluation
itself, inserting it within the theorical studies of the social
policies in Brazil.
The last volume will be composed of annotated tables of
selected social indicators for Brazil, presenting data on: 1)
demographic transformation and spatial distribution of the
population; 2) labor market, wages, income distribution and
poverty levels; 3) health; 4) social welfare; 5) housing and
sanitation; and 6) public expenditures on social programs. This
statistical effort was coordinated by Cláudio Salm and Luiz
Carlos Eichenberg da Silva.
18
INTRODUÇÃO
A multiplicidade de textos que circulam atualmente no Brasil
sobre políticas sociais, embora de recente difusão, já permite o
delineamento dos traços que vêm distinguindo esta produção e das
tendências que tem assumido o mercado nacional de idéias e
preocupações.
Trata-se, em primeiro lugar, de uma literatura extremamente
variada, tanto do ponto de vista das fontes produtoras, como dos
enfoques, dimensões e graus de abrangência que contem. Ensaios
tópicos se alinham com teses de pós-graduação, documentos
originados no âmbito governamental convivem com investigações
acadêmicas, pesquisas realizadas por médicos e arquitetos
compartilham hipóteses com trabalhos de sociólogoos e
economistas, etc.
Diversificada que é - abarcando desde estudos de caso sobre
experiências municipais com programas de saúde coletiva ou
habitação popular, por exemplo, as interpretações gerais acerca
do papel desempenhado pela previdência social no conflito
capital/trabalho -, a reflexão sobre as políticas sociais no
Brasil carece, no entanto, de uma ótica global. Uma certa
dificuldáde em pensar o padrão brasileiro de proteção social
segundo a via analítica do Welfare State, ou mesmo de discutir a
validade de tal conceito para enquadrar os esquemas vigentes,
perpassa a grande maioria dos (diferentes) textos dedicados ao
tema.
Outra característica dessa literatura está na sua
setorialização. A maior freqüência de estudos concluídos é
encontrada na área de políticas sociais específicas, com
predominância, ainda, em termos metodológicos, da análise
empírica. Ou seja, proliferam trabalhos cuja tônica consiste em
descrever o estágio alcançado - ou as deficiências reveladaspor um setor específico (saúde, habitação, assistência social,
etc) .
Dos traços até agora apontados decorre a possibilidade de se
atribuir, ainda, à reflexão sobre política social no Brasil, uma
baixa densidade teórica. Baixa densidade que é demonstrada não só
pelo entendimento fragmentado da questão da proteção social, mas
também pela pouca atenção dada à definição do campo constitutivo
das políticas sociais. Assim como a terminologia da seguridade
social é nova no vocabulário institucional - e, se mais antigo
entre a intelectualidade, nem por isso seu uso prima pelo rigor
conceituai -, a caracterização de algumas políticas como sociais
encontra obstáculos na própria forma pela qual foram concebidas
ou são praticadas (veja-se o caso dos programas habitacionais ou
da política de saneamento básico). Os equívocos de uma prática
consolidada ao longo de anos de decisões autoritárias contaminam
a teoria, que fica presa à critica imediata (e necessariamente
constante), sem conseguir romper os limites do terreno imposto à
discussão.
A concepção que resulta dominante nos inúmeros ensaios,
documentos e relatórios sobre políticas sociais - ressalvadas
exceções importantes - consagra o sistema brasileiro de proteção
social como o anti-welfare state: uma anomalia vis-à-vis o
paradigma ideal (e tido como unívoco) de bem-estar social
representado pela moderna democracia social do ocidente europeu.
Ora, os aportes inovadores na literatura internacional
sugerem justamente um caminho oposto à análise. A partir da crise
dos anos 70 e sobretudo dos ajustes efetuados no inicio da década
de 80, a necessidade, por parte dos governos, de repensar
estruturas de gasto, financiamento e gestão das políticas sociais
levou os analistas a um alargamento do campo conceituai. Este
alargamento se expressa em movimentos aparentemente paradoxais:
na incorporação das preocupações com os limites do Welfare State
pelos teóricos "pluralistas", em geral seus incondicionais
defensores; no reconhecimento, por pensadores marxistas, da
utilidade de certas categorias "durkheimianas" (a questão da
solidariedade social) e "weberianas" (a questão da legitimidade)
para a compreensão dos sistemas de proteção social; na admissão
da irreversibilidade de determinados esquemas de compensação e/ou
prevenção social (externos ao mercado) no interior do pensamento
conservador.
Em especial, verifica-se na reflexão contemporânea um
declínio da utopia welfariana enquanto modelo único de conceber
as políticas públicas de proteção e bem-estar social. O que se
passou a buscar, ao invés, são quadros comparativos que traduzam
especificidades e recorrências.
Em sentido das novas abordagens está, pois, em construir
analiticamente tipos de Welfare State segundo articulações
estabelecidas entre a política social e outras esferas de decisão
política. Daí, a investida na elaboração de classificações que
contemplem, de um lado, as diferenças em termos de origens
históricas, estruturas de renda, graus de representatividade das
instituições políticas, etc, e, de outro, os formatos desiguais
de crescimento dos sistemas públicos de welfare.
No Brasil, a despeito dos traços de compreensível
imaturidade que marcam o entendimento da proteção social,
tendências de renovação surgem, com a abertura de perspectivas
para investigações e debates proporcionada pelo processo de
democratização do País. Avançou-se, por exemplo, na descrição de
20
um perfil típico de implementação das políticas sociais,
desenvolvido oureforçado no período autoritário. Perfil
que
reflete: a enorme centralização de recursos e decisões a nível do
governo federal, com a conseqüente "desapropriação" de estados e
municípios; a
segmentação institucional, manifesta na
superposição de funções, no desperdício de verbas e no
encapsulamento burocrático das agências executoras; o bloqueio da
participação social no controle e nos rumos das políticas; a
privatização, seja pela imposição de uma lógica mercantil às
açohes públicas, seja pelo privilegiamento do acesso de grupos às
benesses do Estado; o padrão iníquo de financiamento, impresso na
regressividade das contribuições sociais, na curta destinação
fiscal ao orçamento social e no peso que recai sobre os salários.
Ademais, a produção intelectual brasileira vem se
aprofundando na medida em que deixa de atribuir culpa exclusiva
ao autoritarismo pela perversidade das políticas sociais vigentes
e procura desvendar as raízes estruturais e macro-históricas dos
aspectos que singularizam o padrão de proteção social instituído
no Brasil. A percepção deste padrão, como articulado aos
processos de constituição da identidade nacional, de
desenvolvimento capitalista e de institucionalização política,
também em suas particularidades, constitui um veio profícuo a ser
perseguido.
É no cruzamento entre a absorção de idéias que se atualizam
num mundo distante e o mergulho na própria realidade que a
"inteligência" nacional parece aprimorar sua visão sobre as
políticas sociais. E alguns temas sugestivos começam efetivamente
a demandar maiores considerações e mais atenção dos
pesquisadores.
A origem e o papel das políticas sociais no contexto de
consolidação do Estado e da nação brasileira compõem um destes
temas. Nele se incluem as tentativas de lidar com os problemas da
institucionalização política, da participação social e da
redistribuição de rendas, com o intuito de discernir as distintas
trajetórias do capitalismo moderno e situar o "caso brasileiro";
de igual modo, a ênfase nas questões relacionadas com a formação
de identidades coletivas e com a legitimação dos canais de
influência no cenário político, que revela não só a precariedade
dos sistemas formais de intermediação política no Brasil, como, e
principalmente, as conseqüências dessa precariedade sobre a
concepção - e o exercício - da cidadania; e, ainda, os esforços,
não menos elucidadores, de incorporar ao estudo das políticas
sociais as relações público/privado (a natureza privatizada do
Estado brasileiro, a heterogeneidade multidimensional do mundo
"privado" no Brasil, etc) e os elementos que transformam o
aparato público numa máquina particularista de fazer política (o
clientelismo, o corporativismo, etc).
Frutífera também se afigura a trilha de reconsideração das
características do perfil brasileiro de proteção social na
conjuntura atual. Pois não convém esquecer que a Constituição
21
brasileira de 1988 introduziu mudanças essenciais no campo das
políticas sociais. Assim, vale mencionar certas louváveis
inquietações que despontam na agenda dos interessados:
centralização autoritária versus centralização democrática na
história do capitalismo moderno (e, portanto, os problemas da
descentralização); a funcionalidade, para o poder dominante, da
fragmentação institucional e da superposição de competências; os
óbices recorrentes à participação da sociedade nos processos
decisorios; o significado do discurso liberal em relação à
privatização de determinados serviços públicos; a incapacidade
dos mecanismos de financiamento diante da estrutura de
distribuição de renda em vigor.
Cabe, finalmente, assinalar uma tendência emergente na
"consciência crítica" do sistema de proteção social brasileiro,
que se não é inédito no front da pesquisa aplicada, traz
novidades em matéria de desafios: a maior seriedade conferida à
questão da avaliação da políticas.
Com efeito, não constitui pioneirismo o tipo de investigação
que se propõe a "gerar subsídios para a ação governamental"; a
novidade, porém, está no tratamento dado, pela Academia, ao
material produzido no âmbito das agências públicas e,
contrapartida menos visível, pelas agências aos trabalhos de
cunho acadêmico. Este intercâmbio, ainda incipiente, tem a ver
com experiências, recém-ocorridas, em que profissionais e/ou
intelectuais ligados a certas áreas da politica social - e
nitidamente comprometidos com alternativas aos esquemas
estabelecidos -, vieram a ocupar cargos estratégicos nas agências
de governo implementadoras das ditas políticas. A par de mudanças
concretas operadas, então, algumas com mais sucesso que outras,
um ganho efetivo no que concerne ao próprio modo de pensar as
políticas sociais foi a elevação do status das práticas de
avaliação, que passaram tanto a se inserir na agenda dos
decisores como a integrar o universo de preocupações dos
analistas.
Uma das intenções da pesquisa "A Política Social em Tempo de
Crise: Articulação Institucional e Descentralização" era
justamente desenvolver, de modo amplo, o tema da avaliação. Nesta
linha, o objetivo inicial possuía um duplo caráter: por um lado,
analisar o estado das artes da própria produção avaliativa, em
termos de textos publicados, instituições envolvidas, métodos
utilizados, áreas cobertas, resultados obtidos e, sobretudo,
contribuições que têm possibilitado superar a crise congênita e
estrutural que atravessa todo o sistema de proteção social no
Brasil; por outro, realizar a avaliação substantiva de alguns
setores e experiências da política social brasileira.
Intuito tão abrangente demandava mapear os trabalhos
existentes, para o que procedeu-se a um levantamento
bibliográfico e documental razoavelmente extenso, cujo alcance
preliminar em relação às metas pretendidas, corresponde ao texto
que abre este volume. O contato com o material coletado mostrou a
22
necessidade de alargar o escopo previsto na primeira dimensão,
visitando uma literatura mais diversificada, e de, na segunda,
reduzir o leque de políticas setoriais e experiências disponíveis
para apreciação, investindo com maior profundidade naquelas que
apresentam lacunas visiveis.
O ensaio Interpretação e Avaliação da Política Social no
Brasil: uma bibliografia comentada, de Maria Lúcia T. Werneck
Vianna e Beatriz Azeredo da Silva, revela, assim, a tentativa de
avaliar a prática (e a teoria) da avaliação no Brasil de uma
perspectiva incorporadora de estudos e pesquisas interpretativos,
usualmente tidos como acadêmicos e pouco utilizados como
informadores das avaliações feitas. Duas observações, rapidamente
referidas acima, orientaram a exposição, que procurou incluir a
literatura como um todo - sem pretensões de esgotá-la,
obviamente, - comentando suas diversas vertentes.
Verificou-se, primeiramente, que a fronteira entre os textos
de natureza investigatória, em geral, e aqueles de caráter
avaliativo tout court, é difusa. Isto ocorre, em parte, por conta
da forte tendência empirista da literatura sobre política social
no Brasil (são escassos, conforme demonstrado no corpo da
análise, os estudos voltados à construção de um modelo teórico
capaz de discernir e avaliar especificidades do padrão brasileiro
de proteção social); trabalhos com intenções de reconstituição
histórica ou de interpretação das funcionalidades/
disfuncionalidades do sistema, via de regra descritivos,
permanecem, muitas vezes, a nível da avaliação de um conjunto de
programas. Ademais, a imaturidade das pesquisas de avaliação faz
com que se configurem mais como diagnósticos de uma situação
- bastante próximos aos realizados com intentos generalizantesdo que como análises especializadas, do ponto de vista
metodológico, em avaliar políticas.
A outra observação inferida da aproximação com a
bibliografia decorre desta baixa densidade: o frágil
desenvolvimento de esquemas analíticos de maior fôlego induz a
uma percepção negativista das políticas sociais no Brasil; são
vistas sempre como a anti-protecão social e, freqüentemente, a
ênfase na denúncia dos erros e distorções oblitera reflexões mais
explicativas, reduzindo a capacidade de sugerir alterações, o que
acontece tanto nos trabalhos com enfoque generalizante quanto nos
que se dedicam à avaliação de políticas ou de programas de
proteção social.
Os títulos listados foram organizados
em dois grandes
conjuntos: o primeiro, designado "o perfil brasileiro de proteção
social", agrupa os estudos que se orientam por uma postura
generalizante, no intuito de detectar as características de um
padrão de proteção social; este conjunto subdivide-se em três
sessões: a) a política social em geral - peculiaridades do modelo
brasileiro (trabalhos que abordam o sistema de políticas
sociais); b) a política social brasileira na perspectiva do
estudo-de-caso de uma área; e c) a reflexão sobre a política
23
social brasileira na conjuntura da transição democrática. No
segundo conjunto, "a avaliação de politicas sociais no Brasil",
estão os textos mais explicitamente avaliativos, também
subdivididos em dois itens: a) avaliação como objeto teórico e
metodológico; b) a prática de avaliação da politica social no
Brasil.
A linha de avaliações setoriais, segunda dimensão perquirida
pela pesquisa, cumpria, a principio, selecionar áreas que fossem,
ao mesmo tempo, contempladas (mesmo que de forma insuficiente)
pela literatura e relevantes na pauta de possiveis mudanças. O
levantamento preliminar indicou que certos setores da politica
social vêm sendo bastante estudados, enquanto outros carecem de
um investimento analítico mais apropriado.
Assim, as áreas de saúde e habitação constituem-se em áreas
intensamente exploradas, seja no sentido da reconstituição
histórica dos fatores responsáveis pelas principais distorções,
seja na direção da oferta de subsidios para reformas e
alternativas viáveis, seja, enfim, no que concerne à avaliação
stricto sensu de programas e politicas. A bibliografia sobre a
área de saúde é particularmente farta em matéria de textos, os
mais variados - desde os que enfocam a constituição de um
complexo médico-industrial no Brasil, ou as origens das politicas
de saúde, ou as estratégias de propaganda comercial de
medicamentos e suas conseqüências sobre as instituições de saúde
àqueles que examinam a trajetória da assistência médica
previdenciária, ou acompanham as alterações em curso e apresentam
caminhos para a reforma sanitária -, o que a faz, do ponto de
vista da avaliação das deficiências da politica social
brasileira, bem avançada em relação às demais. Também no campo do
conhecimento sobre os problemas referentes à politica
habitacional, o alcance da literatura se revela alto:
implementação de planos, soluções e desvios resultantes de
medidas iniquas ou ineficazes encontram-se descritos e
analisados.
O mesmo pode ser dito, guardadas determinadas diferenças, da
área de educação. Embora vista na literatura mais pela ótica da
especialização que representa do que pela função de politica
pública que desempenha, conta com um respeitável número de
investigações. Como nas áreas de saúde e habitação, o
entendimento logrado quanto a raizes históricas das reiteradas
dificuldades em implantar inovações, ao insucesso das tentativas
de melhoria do serviço e ao conteúdo das mudanças necessárias,
permite supor que a colaboração da pesquisa (inclusive da
pesquisa de avaliação), hoje, reside antes na postulação de novas
hipóteses programáticas, que no diagnóstico do quadro vigente.
Obviamente, não se deve inferir de tais considerações que a
fronteira analitica das politicas de saúde, habitação e educação
esteja esgotada. Apenas que estas áreas mostram-se menos
"carentes" de apreciação do que outras, o que justificou, em
parte, sua não-priorização, para efeitos de uma análise setorial
24
acurada. São, ademais, setores sobre os quais a intervenção
governamental se organizou institucionalmente (ou se reorganizou,
no caso da saúde) sob a forma de sistemas complexos, cujo
aperfeiçoamento intrinseco parece depender mais de alterações nos
instrumentos de gestão e financiamento que de uma nova
estruturação institucional.
Diversa é a situação de áreas como saneamento, alimentação e
assistência social. Pouco estudada, enquanto politica social, a
área de saneamento básico requer, além disso, mudanças
institucionais que a tornem operativa, uma vez que os programas
se espalham por agências e niveis de decisão muito desiguais e
desarticulados. Também no que tange às mudanças necessárias face
ao modelo reinante, a literatura está longe de oferecer subsidios
suficientes. Já a análise das politicas de alimentação sofre
privação um pouco distinta. São inúmeros os textos dedicados à
avaliação de programas de alimentação, nutrição e abastecimento.
Contudo, dificilmente, são encontrados estudos que tenham
construído um eixo analítico esclarecedor do conjunto de
deficiências que obstam, de maneira regular, a eficiência das
políticas na área. Não há, com raras exceções, trabalhos que se
proponham a explicar, concretamente, a enorme fragmentação
administrativa dos programas e as conseqüências dai decorrentes,
ou que ofereçam sugestões para mudanças institucionais.
As áreas de saneamento e alimentação foram, por estes
motivos, selecionadas para a realização de dois diagnósticos
compreensivos e apreciativos da intervenção setorial do Estado.
Abandonou-se a idéia de elaborar documento semelhante para o
setor assistencial, em relação ao qual as mesmas críticas sobre a
bibliografia disponível se aplicariam, por uma única razão: o
recém-publicado trabalho de Ana Maria Brasileiro e Diogo Lordello
de Mello - "A Assistência Social no Brasil: tendências e
perspectivas", julho/87 -, que reforçou consideravelmente a
literatura, cumprindo o papel pretendido.
Quanto à área de Previdência Social, entendida como o
conjunto de benefícios e auxílios assegurados ao contingente de
contribuintes do sistema previdenciário (e alguns programas
recém-universalizados) , pelas suas imbricações com as estruturas
tributária e financeira do aparato público estatal, acabou sendo
objeto de meticuloso exame em outro capítulo da pesquisa,
dedicado ao financiamento das políticas sociais, publicado no
volume anterior desta coletânea.
Os textos Análise da Politica de Saneamento no Brasil, de
Márcio Miller dos Santos e Luiz Fernando Rodrigues de Paula e Uma
Análise dos Programas de Suplementacão Alimentar nos anos 80:
desempenho e formas de organização, de Ernani Teixeira Torres
Filho e Mônica Esteves de Carvalho, aqui presentes, exibem os
resultados dos diagnósticos levados a cabo.
mais
Por fim, a experiência da descentralização, sem dúvida a
importante inovação em curso no âmbito das políticas
25
sociais, é analisada no ensaio de Maria Thereza Lobo, Política
Social e Descentralização: a experiência do BNDES/FINSOCIAL pós-1985.
26
PARTE I
ASPECTOS MACROECONÔMICOS
CAPITULO I
DIAGNOSTICO E RESENHA DAS PESQUISAS NA AREA
DE POLITICA SOCIAL: UM "SURVEY" DAS AVALIAÇÕES
Maria Lúcia T. Werneck Vianna
I. INTRODUÇÃO
Este relatório tem um caráter duplamente preliminar.
Consiste numa primeira tentativa de reunir o material produzido
sobre política social no Brasil e procura avançar algumas idéias
iniciais em direção ao modo de tratar tal informação. Como
mapeamento dos trabalhos existentes, hoje, na área, não passa - e
dificilmente deixará de fazê-lo - de uma aproximação ao possível,
sujeito à permanente desatualização (a realidade, aqui, é
extremamente mutante, dada a quantidade de novos títulos que
aparecem a todo momento). Como análise, ou seja, enquanto
intenção classificatória de temas, tendências e abordagens da
literatura brasileira especializada em políticas sociais,
permanece ainda na pretensão de, vencida a prévia etapa do
review, refletir uma "avaliação das avaliações".
As considerações acima se enquadram no rol de desafios e
dificuldades que cercam a chamada área de política social no
Brasil. Num país com os indices de destituição e carência (e com
um baixíssimo grau de institucionalização da competição política
democrática) como este, a interferência estatal, através de
políticas que incidam sobre o social, torna-se crescentemente
importante - na medida em que os laços autoritários que prendem a
sociedade ao Estado se esgarçam. Não há porquê estranhar, assim,
a recente proliferação de programas governamentais, em geral
dotados de pouca capacidade operativa, nem a própria ênfase no
social, a despeito da natureza muitas vezes retórica do discurso
oficial. Não há porquê estranhar, por outro lado, o também
recente aumento do volume de estudos sobre políticas sociais, em
certos casos repetitivos e fragmentários.
O grande número de programas sociais formulados e/ou
implementados não expressa, pgrém, uma atuação regular e uniforme
- e menos ainda uma atuação eficiente - do governo face aos
problemas sociais da nação. De modo semelhante, a já vasta
literatura que cobre a dita área de política social não parece
ter constituído, ainda, uma base sólida de análise que permita
avaliar a fundo as práticas correntes; a variedade de ensaios,
relatórios, etc. se diversifica num leque fortemente segmentado e
heterogêneo, onde a reprodução de temas e enfoques pouco
acrescenta ao existente.
Tanto a ação governamental quanto a avaliação (técnica ou
acadêmica) dessa ação, que os analistas bem ou mal sempre fazem,
encontram regulares obstáculos (ou renovadas incitações) em
processos estruturais da sociedade brasileira. Processos que,
embora de tênue visibilidade cotidiana, possuem enraizamento
profundo e se manifestam concretamente nas desanimadoras
insuficiências, distorções e precariedades da politica social no
país. Processos que, se não compreendidos em sua devida extensão,
reduzem o alcance das interpretações e a eficácia das críticas.
Os objetivos do survey das avaliações de política social, um
dos módulos da pesquisa A Política Social em Tempo de Crise:
articulação institucional e descentralização residem em revelar o
estado das artes da reflexão na área, buscando detectar os
principais rumos tomados até agora e, a partir daí, extrair
algumas conclusões acerca da questão específica das políticas. 0
eixo do trabalho em realização - cujos resultados parciais são
apresentados no presente documento - está na suposição de que os
approaches avaliativos, contidos tanto na produção acadêmica como
na produção "técnica" sobre políticas sociais no Brasil, não
atingiram, ainda, um nível de maturidade capaz de fornecer
subsídios mais positivos às políticas concretas. Isso não
significa que devam ser desprezados; a preocupação, ao contrário,
é de organizar os issues prevalescentes, procurando desvendar
prováveis lacunas.
Conforme indicam autores que, quase inéditamente, vêm
trabalhando com a teoria da avaliação de políticas -1/, este
configura um ramo novo nas ciências sociais, cujo desenvolvimento
já sofre do desvio comum às análises de políticas públicas: a
ênfase (demasiada) nos processos de tomada de decisões. Com o
mesmo viés "comportamental e neutralista" estuda-se a eficácia
das políticas, descartando a avaliação política dos princípios e,
em decorrência, o próprio conteúdo substantivo das mesmas.
"Avaliar é atribuir valor: é determinar se as coisas são
boas ou más. A avaliação política consiste, portanto, em
atribuir valor às políticas, às suas conseqüências, ao
aparato institucional em que as mesmas se dão e aos próprios
atos que pretendem modificar o conteúdo dessas políticas.
Para tanto, é necessário estabelecer critérios de avaliação
que nos permitam dizer se e porquê uma política é preferível
a outra. Na medida em que envolve princípios políticos cuja
relevância é dada por sua conexão com alguma concepção de
bem-estar humano e as prioridades a serem observadas entre
eles, a análise de avaliação terá sempre um caráter complexo
e controverso. Não obstante, parece-nos difícil prescindir
do que estamos chamando de avaliação política como uma etapa
1/
Marcos FIGUEIREDO & Argelina FIGUEIREDO. Avaliação política
e avaliação de políticas: um quadro de referência teórica,
São Paulo, IDESP, 1986. Mimeo; Olavo LIMA Jr.; Ari SILVA;
Maria Cláudia LEITE. Intervenção planeiada na realidade
social : escopo e limites da pesquisa de avaliação. Rio de
Janeiro, IUPERJ, 1978. Mimeo.
32
preliminar e preparatória do que convencionalmente se chama
avaliação politica". 2/
Por avaliação politica pode se entender, portanto, a
elucidação dos critérios que fundamentam determinada política (ou
das razões que a tornam preferível a qualquer outra), critérios e
razões esses que expressam, por sua vez, uma dada concepção da
realidade e de como agir sobre ela.
As pesquisas de avaliação geralmente enquadram-se em dois
tipos básicos: avaliação de processos e avaliação de impactos. As
primeiras têm por objetivo aferir a eficácia das políticas (se o
programa é implementado segundo as diretrizes pré-estabelecidas e
se o seu produto atinge as metas desejadas). 3/ A análise de
impacto tem ambição mais ampla, pois diz respeito aos efeitos do
programa sobre a população-alvo e tenciona formular relações de
causalidade entre a politica implementada e as alterações nas
condições sociais.
Pesquisas de avaliação de processos destinam-se, em sua
maioria, a medir o sucesso ou fracasso de políticas ou programas
com propósitos explícitos de produção de bens ou serviços
públicos, sem pretensões a grandes mudanças na realidade social.
0 tipo mais difundido, e também o mais simples, é a avaliação de
resultados, freqüentemente realizada pelos próprios órgãos
encarregados da execução da política: relatórios anuais das
entidades, estatísticas produzidas no intuito de demonstrar
cumprimento de metas, etc. Tais investigações usam, geralmente,
como critério, o da eficácia objetiva, isto é, se as metas
atingidas são iguais, superiores ou inferiores às metas
propostas. Outros tipos de pesquisa de avaliação de processos
consistem na avaliação de meios e na avaliação das relações
custo-beneficio e custo-resultado. Nas primeiras, os critérios de
sucesso ou fracasso são dados pela eficácia funcional (pela qual
se deseja descobrir se os meios de implantação de um programa são
coerentes com as estratégias definidas), pela eficácia
administrativa e pela eficácia contábil (critérios que têm a ver
com a "moralidade executória" dos programas). A avaliação das
relações custo-benef icio e custo-resultado - que visa a
estabelecer a relação ótima entre os custos da implantação de uma
política e os benefícios derivados de seus resultados - faz uso
do conceito de eficiência, bidimensionalmente definido como
eficiência instrumental e eficiência política. Eficiência
instrumental seria a relação estrita entre custos econômicos e
benefícios tangíveis e divisíveis; eficiência política concerne à
relação entre os "custos" sociais ou políticos e os benefícios
deles derivados.
Em se tratando, contudo, de políticas de alcance (ou
ambição) mais abrangente - políticas com intenções de mudança na
2/
3/
Cf. FIGUEIREDO & FIGUEIREDO, op. cit.
Idem.
33
realidade social - a avaliação compatível é aquela fornecida por
pesquisas de avaliação de impactos. Acompanhamento, avaliação e
controle dos efeitos de um programa podem aferir mudanças
quantitativas nas condições materiais (impacto objetivo),
mudanças subjetivas na percepção da população sobre o seu
bem-estar (o nível de satisfação ou impacto subjetivo) e/ou
mudanças qualitativas nas próprias condições de vida da população
(impacto substantivo).
Estas breves ilações acerca da natureza das pesquisas de
avaliação, baseadas na literatura estrangeira sobre metodologia
da investigação em políticas públicas 4/ (no Brasil, como
apontado anteriormente, pouco se fez nesse campo), servem apenas
para sugerir possibilidades de tratamento para o material
brasileiro produzido sobre políticas sociais. Material que
precisa, no entanto, ser devidamente organizado e pensado em
termos das tendências que se insinuam em seu interior.
A avaliação das políticas (ou dos programas) sociais, embora
intensificada nos últimos anos, no Pais, não chega a compor um
conjunto articulado de trabalhos, merecedor de ser intitulado
como um ramo especial do conhecimento nas ciências sociais. A
pesquisa de avaliação é ainda incipiente no Brasil e seu
desenvolvimento, deslanchado durante a década de 80, deu-se de
forma desigual entre os diferentes tipos de políticas sociais.
Esta assimetria se revela não só no número de estudos produzidos
e número de programas que são objeto de avaliação, como também no
que tange à sua sistematicidade, ou seja, a utilização ou não de
critérios explícitos de avaliação e de uma metodologia específica
e apropriada ao critério empregado. Entre as diferenças políticas
sociais estudadas, a área de nutrição se destaca como a que
apresenta uma prática mais sistemática de avaliação, o que se
verifica pelo volume de documentos e relatórios publicados. A
área de saúde mostra-se, por seu turno, aquela que maior
quantidade de ensaios teóricos (ou generalizantes) tem
estimulado.
Avaliações de políticas singulares - e da política social
global - estão, muitas vezes, embutidas em trabalhos que se
pretendem de maior fôlego, no caso brasileiro. Eis porque se
impõe, previamente a qualquer análise do movimento avaliativo
4/
Ver, por exemplo, Charles ANDERSON, "The place of principles
in policy analysis", American Political Science Review
73(3), Set. 1979; Bernard BOOMS, "Modelos econômicos na
análise de políticas públicas", Revista de Administração
Pública. (10), jun. 1976; Raymond BOUDON, Efeitos perversos
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Press, 1979 e outros.
34
stricto sensu, uma resenha crítica da bibliografia global sobre
política social no Brasil.
É nesse sentido que a questão de como tratar tal
bibliografia torna-se, ela mesma, um problema a ser resolvido. Os
recortes possíveis são múltiplos, mas, no fundamental, se impõem
a partir do próprio perfil da literatura existente.
A bibliografia que se segue foi levantada a partir de
consultas a bibliotecas universitárias, contatos com instituições
de pesquisa, entrevistas em agências governamentais e fontes
secundárias. Incorporam ensaios livres, investigações acadêmicas
sob encomenda de órgãos governamentais, dissertações de
pós-graduação, relatórios e documentos de entidades executoras de
políticas, análises técnicas e teóricas de extração variada
- enfoques, enfim, os mais diversos. O fato de estar classificada
por áreas, de acordo com uma visão até certo ponto já
tradicional, não significa que este deva ser o modo adequado de
descrever as tendências analíticas predominantes. Simplesmente
atende, num mapeamento preliminar, a alguns requisitos de
sistematização.
As áreas ordenadas foram: alimentação e nutrição, habitação,
previdência e assistência social, saneamento e saúde. Precedendo
a listagem de trabalhos específicos nestas áreas, catalogaram-se
os estudos gerais - teóricos, históricos ou metodológicos - que
tratam da política social no Brasil; são aqueles que ou procuram
entender a vigência de um perfil de proteção social no Brasil,
como ilustrativo de determinado padrão de relacionamento
Estado/sociedade, ou generalizam certos traços comuns a várias
políticas.
No extenso rol de
estudosespecializados em áreas de
política social foram descartados os que se situam no campo da
educação, por tratar-se de uma esfera bastante particularizada.
Alguns trabalhos sobre o tema 'estão incluídos sob a rubrica
"outros", que
englobam, ademais, ensaios sobre
mercado de
trabalho e outras políticas públicas próximas ao social.
Finalmente, procedeu-se a uma primeira desagregação deste
material bibliográfico, com vistas a arrolar, em separado, os
estudos de avaliação propriamente ditos.
A próxima etapa do trabalho consistirá em examinar
detalhadamenteesta bibliografia
e oferecer uma síntese da
problemática nela predominante, bem como das ausências e lacunas.
Espera-se, então, alcançar uma visão satisfatória da área de
política social no Brasil, em termos do que tem suscitado de
reflexão e,
sobretudo,no que tem avançado
quanto às
possibilidades construtivas da avaliação de programas e políticas
concretas.
As tarefas executadas até agora se prenderam
fundamentalmente ao levantamento de títulos, seleção por área e
35
identificação do material, explicitamente voltada para a
avaliação de determinadas políticas. Convém lembrar que com um
empreendimento desta natureza, almeja-se uma relativa
legitimidade no sentido de dar conta de boa parte da bibliografia
produzida no País, não estando livre, entretanto, dos óbices
usuais inerentes ao trajeto intelectual. Além das dificuldades
antes mencionadas - fragmentação dos trabalhos existentes,
superposição de temas, etc. -, outras surgem quando se busca
localizar a produção fora dos centros mais conhecidos: o baixo
intercâmbio entre instituições de pesquisa, as grandes
distâncias, a precariedade dos contatos.
Sem riscos de precipitação, entretanto, pode-se afirmar que
certas linhas de classificação das obras coletadas se impõem.
Tais linhas de classificação pressupõem um marco de referência
que é, afinal, a idéia de avaliação. Embora muitos trabalhos
listados na presente bibliografia não tenham intenção específica
de avaliar políticas sociais, indubitavelmente, contêm, em alguma
medida, elementos avaliativos, seja do padrão geral de política
social no Brasil, seja com relação a políticas ou programas
determinados.
Retomando, pois, o modelo de sistematização oferecido acima,
uma primeira categorização a ser utilizada é a que distribui os
estudos de políticas sociais em duas classes: aquelas que,
explicitamente ou não, avaliam processos (processos gerais da
formulação/implementação da política social no Brasil; processos
decisórios relativos a políticas ou programas particulares,
etc.); e, aqueles que, deliberadamente ou não, avaliam impactos.
Outra forma de classificar os trabalhos existentes pode ser
pensada como: estudos gerais sobre o perfil de intervenção
estatal na área social, em nível federal, e estudos de políticas
específicas, também a nível federal. Uma variante dessa
classificação são os estudos de caso (estaduais ou municipais)
sobre padrão de proteção social e os estudos de caso (estaduais
ou municipais) sobre políticas concretas.
Como terceira linha sistematizadora, tem-se, de um lado, os
estudos que versam sobre propostas ou experiências na área de
política social (descentralização, participação popular,
unificação orçamentária de programas, etc.), seja a nível
nacional ou local, de um pontb de vista geral, e, de outro lado,
os estudos que tratam dessa mesma temática (descentralização,
participação, municipalização, etc.) sob a ótica de políticas ou
programas específicos.
As linhas possíveis de classificação da bibliografia não se
excluem mutuamente. Pretende-se, de fato, organizar os temas
predominantes nos trabalhos examinados a partir de múltiplas
dimensões. Assim, estudos que avaliam processos - resultados
obtidos, execução dos programas ou relação custo-beneficio das
políticas - podem ter um caráter geral (detectando um perfil
típico do processo decisório na política social brasileira, por
36
exemplo) ou especifico (avaliando processos relativos a politicas
substantivas); estudos que avaliam impactos podem estar dirigidos
à inovação em termos do estilo de implementação da politica
social (a questão da descentralização, por exemplo) ou não; estes
mesmos trabalhos podem se ater a um ou outro programa ou tentar
visualizar o perfil mais abrangente da intervenção sobre o
social.
Em suma, o reconhecimento preliminar da literatura produzida
no Brasil, no âmbito das políticas sociais, permite vislumbrar a
perspectiva de uma "avaliação das avaliações" representativa das
tendências e das categorias de análise observadas.
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CUNHA, P a u l o V i e i r a d a , c o o r d . G r u p o s h o m o g ê n e o s n o m e r c a d o d e
t r a b a l h o a s s a l a r i a d o : um e s t u d o s o b r e a f o r m a ç ã o d o s s a l á r i o s
a
p a rtir
dos
dados
da
R A IS.
B ra silia ,
M in is té rio
do
T r a b a l h o / S e c r e t a r i a d e M ã o - d e - O b r a , 1985.
F I G U E I R E D O , J o s é B . & T A V A R E S, R i c a r d o . O C o m p o n e n t e d e m o g r á f i c o
no d esen h o d a s p o l í t i c a s
d e d e s e n v o lv im e n to u r b a n o . R io de
J a n e i r o , U F R J / I E I , 1987. ( T e x t o p a r a D i s c u s s ã o , 121) .
F I O R I , J o s é L u i z , c o o r d . I n s t r u m e n t o s p a r a a a n á l i s e e g e s t ã o do
g a s t o s o c i a l . R i o d e J a n e i r o , 1987. ( P e s q u i s a em a n d a m e n t o ) .
FUNDAÇAO P R E F E I T O F A R IA LIMA/CENTRO DE ESTUDOS
ADMINISTRAÇAO, S ã o P a u l o , I m p l a n t a ç ã o d a r e d e
e x p e r iê n c ia s m u n ic ip a is . São P a u lo , s .d .
E P E S Q U I S A S DE
de co m u n ica çã o :
IN STITU TO
NACIONAL
DE ALIMENTAÇAO E NUTRIÇÃO.
INAN,
B ra sil.
P r o je to
E x p e rim e n ta l
de
E sta b e le cim e n to
de
P adrões
de
A s s i s t ê n c i a M a t e r n o - I n f a n t i l . p o r n í v e l de C o m p lex id ad e, s . l . ,
s . d . M im eo.
IN STITU TO
DE
PLANEJAMENTO ECONOMICO E
A com panham ento
do
II
PND;
e x e rcício
s o c ia l. B r a s ília , s .d .
JA TO BA ,
Jo rg e
R e c if e , Ed.
et
a lii.
P o lític a
M a s s a n g a n a , 1985.
de
SO C IA L.
IP E A ,
B ra sil.
1975. D e s e n v o l v i m e n t o
em prego
KUPPER, D a v i d S . O S e t o r d e m e d i c a m e n t o s
e s t r u t u r a i n d u s t r i a l . R io de J a n e i r o ,
p a r a D i s c u s s ã o , 71) .
p ara
no B r a s i l ;
U F R J/ IE I,
o
a s p e c t o s da
(T ex to
1985.
_______________ & VIANNA, C i d M a n s o . G a s t o s o c i a l e i m p a c t o
R i o d e J a n e i r o , 1987. ( P e s q u i s a em a n d a m e n t o ) .
MACEDO, R o b e r t o B r á s
S ã o P a u l o , NOB EL ,
M atos.
M a rile n a
P resen ça.
S a lá rio s
D espesas
B ra s ília ,
em p resas
e s ta ta is .
fe d e ra is
co m
educacão:
a
IP E A / C N R H , s . d .
(D ocum ento
R e sca le .
0 D e sa fio
R i o d e J a n e i r o ( 10) ,
M É D IC I,
A nd ré
C ésar,
coord .
in stru m en to de p o l í t i c a .
R io
an d am en to).
MOTA,
C e lin a
M a ria
u rb an a. S a lv a d o r,
nas
eco n ô m ico .
1985.
MARQUES,
A n to n io
E m ílio .
l o t e r i a sem p e r d e d o r e s .
d e T r a b a l h o , 10) .
M E D E IR O S ,
R e v is ta
Os
N o rd este.
da
educação
j u l . 1987.
O rç a m e n to
de J a n e ir o ,
so cia l
1987.
p ú b lica .
u n ifica d o :
( P e s q u i s a em
de S . ,
coord .
P o lític a s
P ú b lica s e
U F B A / F A P E X . ( P e s q u i s a em a n d a m e n t o ) .
98
g estão
MOURA, A l e x a n d r i n a S o b r e i r a , c o o r d . A d i n á m i c a e a t r a j e t ó r i a d a s
i n v a s õ e s u r b a n a s na R e g iã o M e t r o p o l i t a n a do R e c i f e . R e c i f e ,
s .d .
_______________ .
P o lític a s
U rbanas
MOURA, H é l i o A u g u s t o d e .
PLA NVA SF. R e c i f e , s . d .
e D ire ito .
Su bm od elo
R e c ife ,
d e m o g rá fico
s .d .
para
a
re g iã o
do
NABUCO, M a r i a R e g i n a . C h o q u e h e t e r o d o x o n a a g r i c u l t u r a ? 0 P l a n o
C ruzado
não
dá
sa fras.
B e lo
H o riz o n te,
CEDEPAR/UFMG,
s .d .
M im eo.
O L IV EIR A ,
coord s.
B á sico s
C le id e
de
F á tim a
G.
de
& M E D E IR O S ,
R e ja n e
P in to ,
A v a l ia ç ã o do P rogram a de A b a s te c im e n to de A lim e n to s
em A r e a s d e B a i x a R e n d a . R e c i f e , s . d .
O L IV EIR A , J a i m e A. R e fo r m a
J a n e i r o ( 10) , j u l . 1987.
e
R ifo rm a .
R e v is ta
P resen ça.
R io
de
ORTEGA, J o s é A n t o n i o , c o o r d . D i m e n s õ e s e s p a c i a i s d o p l a n e j a m e n t o :
a q u e s t ã o do p l a n e ja m e n t o do s i s t e m a d e t r a n s p o r t e s u r b a n o s da
R e g i ã o M e t r o p o l i t a n a do R io de J a n e i r o ,
1987. ( P e s q u i s a em
an d am en to ).
PENA,
D irce u
M u rilo ;
G U IMARAES
NETO,
Leonardo;
MELO,
M árcio
L a c e r d a d e , c o o r d s . C o n s o lid a ç ã o da P o l í t i c a e E s t r a t é g i a de
D ese n v o lv im e n to R e g io n a l - N o rd e s tã o . R e c i f e , s . d .
PENA,
M a ria V a l é r i a
J.
A n o ta çõ es
sobre
a p obreza
fe m in in a na
c o n s t i t u i ç ã o d e um m e r c a d o d e t r a b a l h o i n f o r m a l n o B r a s i l . R i o
d e J a n e i r o , U F R J / I E I , 1986. ( T e x t o p a r a D i s c u s s ã o , 96) .
_______________ . A P o l í t i c a s a l a r i a l d o G o v e r n o F i g u e i r e d o : um e n s a i o
s o b r e s u a s o c i o l o g i a . R i o d e J a n e i r o , U F R J / I E I , 1985. ( T e x t o
p a r a D i s c u s s ã o , 72) .
PESSOA,
D irceu
M u rilo ,
coord .
A v a lia ç ã o
do
p o p u la çã o r u r a l de I t a p a r i c a . R e c if e , s .d .
rea ssen ta m en to
_______________.
N o rd este
do
B ra sil;
situ a çã o
a tu al
e
d i r i g i d o - s u b s íd io s p a ra o estu d o da t r a n s p o s iç ã o
São F ra n c isc o . R e c ife , s .d .
_______________ .
P o lític a
fu n d iá ria
no N o r d e s t e .
SA B O IA ,
Jo ão
L .M .
C o n s id e ra ç õ e s
m e rca d o d e t r a b a l h o no B r a s i l ,
R i o d e J a n e i r o , U F R J / I E I , 1985.
d ia g n ó stic o
d e á g u a s do
s .d .
sobre
as
tra n sfo rm a çõ e s
no
d u r a n t e a r e c e s s ã o - 1980/83.
( T e x t o p a r a D i s c u s s ã o , 69) .
_______________ & T O P I P A N ,
R ic a rd o
M .L .
A
in fo rm a çõ es s o c i a i s
fR A IS) e o m e rc a d o
B r a s i l . R i o d e J a n e i r o , U F R J / I E I , 1985.
67) .
99
R e c ife ,
da
R e la çã o
anual
das
f o r m a l d e t r a b a l h o no
(T ex to p a ra D isc u ssã o ,
SA LM ,
C lá u d io
L.
&
SIL V A ,
L u iz
C a rlo s
In d u s tria liz a ç ã o
e
in te g ra çã o
do
m ercad o
b ra sile iro .
R io
de
Ja n e iro ,
U F R J/ IE I,
1987.
D i s c u s s ã o , 126) .
SA M PA IO , A n t o n i o H e l i o d o r o
p l a n e i am ento da R e g iã o
UFPA/FAPEX, s . d .
E ic h e n b e rg .
de
tra b a lh o
(T ex to
p ara
L im a , c o o r d . A v a l i a ç ã o do p r o c e s s o de
M e tro p o lita n a de S a lv a d o r . S a lv a d o r,
SE M IN A RIO SO BRE POPULAÇÃO DE B A IX A RENDA; FORMAÇAO P R O F I S S I O N A L E
TRABALHO, B r a s í l i a , 5/7 j u n . 1984. A n a i s . B r a s í l i a , M i n i s t é r i o
d o T r a b a l h o / S e c r e t a r i a d e M ã o - d e - O b r a , 1984.
SOUZA, A m a u r i G u i m a r ã e s d e . O s E f e i t o s d a n o v a p o l í t i c a
n a n e g o c i a ç ã o c o l e t i v a . S ã o P a u l o , NOBEL, 1985.
sa la ria l
SO U Z A ,
Isab el
R .O .
Góm es
de.
P ressu p o sto s
id e o ló g ic o s
e stra té g ia
p a rtic ip a tiv a
de
a d m in istra çã o
p ú b lica .
R io
J a n e i r o , U F R J / I E I , 1986. ( T e x t o p a r a D i s c u s s ã o , 85) .
da
de
SOUZA, L u i z A l b e r t o G óm ez d e . C r i s e d o p l a n e j a m e n t o e e m e r g ê n c i a
de
e x p e riê n cia s
s o c ia is
in o v a d o ra s
(d ia g n ó stic o
e
p ro ie to s
a l t e r n a t i v o s ) . R io
de J a n e ir o ,
U F R J/ IE I,
1986. ( T e x t o p a r a
D i s c u s s ã o , 102) .
SP IN D EL ,
Cheywa
R o jz a .
r e g is t r a d o . São P a u lo ,
O M enor
tra b a lh a d o r;
NOB EL, 1985.
T A V A R E S, M e l i a n a K á t i a , c o o r d .
d e l i m p e z a u r b a n a em M i n a s
s .d .
um
a ss a la ria d o
P ro p o sta a lt e r n a t iv a p ara s e r v iç o s
G e r a i s . B e l o H o r i z o n t e , CETEC/MG,
T A V A R E S,
R ic a rd o ,
coord .
P o lític a
urbana
no
B ra sil;
a sp e cto s
d e m o g rá fico s,
eco n ô m ico s
e
p o lític o -in s titu c io n a is .
R io
de
J a n e i r o , U F R J / I E I , 1987. ( P e s g u i s a em a n d a m e n t o ) .
TRANSFORMAÇAO.
In fo rm a tiv o
da
S e cre ta ria
de
M ão -d e-O b ra
M i n i s t é r i o do T r a b a lh o . B r a s í l i a ,
( 2) , a b r . / m a i o 1986.
do
TRANSFORMAÇÃO.
In fo rm a tiv o
da
S e cre ta ria
de
M ão -d e-O b ra
M i n is t é r io do T r a b a lh o . B r a s í l i a ,
( 1) , j u l . / a g o . 1985.
do
VIANNA, M a r i a L ú c i a T .
W erneck.
G estão
in stitu cio n a l
do g a s to
s o c i a l e d e s c e n t r a l i z a ç ã o ; saú de e p o l í t i c a s a f i n s do E sta d o
d o R i o d e J a n e i r o . R i o d e J a n e i r o , U F R J / I E I , 1987. ( P e s q u i s a
em a n d a m e n t o ) .
100
H. Estudos de Avaliação
1. Nutrição
L 'A B B A T E ,
so c ia l.
S.
Fome
e
São P a u lo ,
CAMPO,
A .C .
U SP / FIP E ,
D e sn u triç ã o :
os
d e sca m in h o s
da
p o litic a
( D i s s e r t a ç ã o de M e s t r a d o , U SP/FFLC H ).
1982.
A v a lia ç ã o
só cio -eco n ô m ica
do
PAT.
São
P au lo ,
1984.
CAVALCANTI,
C.
et
a lii.
Pobreza.
C a re stia .
R e l a t ó r i o F i n a l da A v a lia ç ã o S ó c io -E c o n ô m ic a
FU N D A J, 1984.
COIM BRA,
M .A .
C id a d e.
J a n e i r o , 1981.
C id a d a n ia
e
S u b a lim e n ta çã o .
do P IN S . R e c i f e ,
P o lític a s
_______________ . C o m e r e A p r e n d e r ; uma h i s t ó r i a
n o B r a s i l . B r a s í l i a , FAE/MEC, 1982.
_______________ . PNS e PROAB. D o i s m o d e l o s d e
n o B r a s i l . B e l o H o r i z o n t e , UFMG, 1984.
da
P ú b lica s.
a lim e n ta ç ã o
in terv en çã o
R io
de
e sco la r
n u tric io n a l
_______________ . W e l f a r e p o l i c i e s a n d p e r i p h e r a l c a p i t a l i s m : t h e c a s e
of
n u tritio n
p o lic y
in
B ra z il.
M an ch ester,
s .d .
(T h e sis
su b m ited f o r t h e d e g re e o f D o cto r o f P h ilo s o p h y , U n i v e r s i t y o f
M an ch ester).
CO ST A , L . E .
FCEPRO,
Uma A s s i s t ê n c i a
A lim e n ta r
no
P ia u i;
o
PNS.
T e re s in a ,
1979.
FER R E IR A ,
B.
IP E A / C N R H ,
R e la tó rio
de
A v a lia ç ã o
do
II
PRONAN.
IN ST IT U T O
NACIONAL
DE ALIMENTAÇAO
E
NUTRIÇÃO.
P la n e ja m e n to ,
d esen v o lv im en to e a v a lia ç ã o
do
1978 .
_______________ .
.
B ra s ilia ,
B ra silia ,
1981.
PRONAN.
R e la tó rio
PRONAN.
1976.
de A v a lia ç ã o .
R e la tó rio
de
INAN,
B ra sil.
PNS. B r a s í l i a ,
1976.
B ra sília ,
D e se n v o lv im e n to
E stra té g ico .
IN STITU TO
DE
PLANEJAMENTO ECONOMICO E
SO C IA L.
IP E A ,
B ra sil.
A v a lia ç ã o
do
Desem penho
do
II
PRONAN;
1976- 79. B r a s í l i a ,
IP EA / CN RH , 1980.
_______________ .
PAT;
KERTZSR, E . O
IP EA / CN RH ,
n o tas
PRONAN
para
com o
d is c u ss ã o .
m o d e lo
de
B ra sília ,
p o litic a
1980.
so c ia l.
B ra sília ,
1977.
LEG IÃ O B R A S I L E I R A
P a r c i a l d o PCA.
DE A S S I S T Ê N C I A .
R io de J a n e i r o ,
101
LBA.
1979.
R e la tó rio
de
A v a lia ç ã o
_______________ / U N I C E F .
1982.
P E L IA N O ,
A .M .
IP EA / CN RH ,
0
1983.
P ro ie to
de
PNAE;
A v a lia ç ã o
e lem e n to s
do
p ara
PCA.
R io
de
d is c u ss ã o .
Ja n e iro ,
B ra s ilia ,
_______________ .
O P ro b le m a
a lim e n ta r
b ra sile iro ;
situ a çã o
a tu a l,
p e rsp e ctiv a s
e
p ro p o sta s
de p o l í t i c a .
B ra sília ,
IPEA /CN RH ,
1983.
_______________.
R O SA ,
M.
0
II
PRONAN e
A v a lia ç ã o
do
a p o lític a
PROAPE:
so c ia l.
p e río d o
UnB,
1983.
R e c ife ,
FESP,
B ra sília ,
1971- 1980.
1981.
SALM, C . L . e t a l i i . P r o g r a m a s d e A l i m e n t a ç ã o d o G o v e r n o d o E s t a d o
d e S ã o P a u l o . C a m p i n a s , UNICAMP/N EPP, 1984.
SALMON,
J.B .
A v a lia ç ã o
F I B G E , 1979.
SILV A ,
A .C .
E ffo rts
B r a z i l . São P a u lo ,
do
and
PCA
no
resou rces
2.
G .M .
LBA.
to
F e d e ra l.
ad d ress
B ra sília ,
m a ln u tritio n
in
1982.
SILV A , R .N . R e l a t ó r i o d e A v a l ia ç ã o
d o PRO A P E . R e c i f e , F S E S P , 1981.
SO UTO,
D istrito
B ra silia ,
S ó cio -E co n ô m ica
IPEA /CN RH ,
e
N u tric io n a l
1981.
H a b ita çã o
AZEVEDO,
S é rg io
de.
P o lític a
de
p e r s p e c t i v a . DADOS. ( 22) , 1979.
h a b ita çã o
p o p u la r;
_______________ .
A P o lític a
h a b ita cio n a l
para
as
renda.
R io
de
Ja n e iro ,
IU P E R J,
1975.
M estra d o ).
BANCO NACIONAL DA HAB ITAÇAO.
BNH,
v id a nos c o n ju n to s h a b it a c io n a is
J a n e i r o , 1970.
b a la n ço
e
c la sse s
de b a ix a
(D isse rta ç ã o
de
B rasil/ C E N P H A .
C o n d iç õ e s
de i n t e r e s s e s o c i a l . R io
_______________.
C o n d iç õ e s
de v id a
nos
c o n ju n to s
h a b ita cio n a is
i n t e r e s s e s o c i a l - R e c i f e . R i o d e J a n e i r o , 1968.
de
de
de
BANCO NACIONAL DA HABITAÇAO. BNH, B r a s i l / C O H A B / S C . A v a l i a ç ã o d e
P ro g ra m a s H a b i t a c i o n a i s d e B a ix a R enda da A re a do A g lom erad o
U r b a n o d e F l o r i a n ó p o l i s . F l o r i a n ó p o l i s , 1978.
BANCO NACIONAL DA HABITAÇAO. BNH, B r a s i l / F U N D A Ç A O JOAO P I N H E I R O .
A v a l i a ç ã o d o P R O F IL U R B n o B r a s i l . B e l o H o r i z o n t e , 1982.
102
BANCO NACIONAL DA HABITAÇAO. BNH, B r a s i l / F U N D E S C O . A v a l i a ç ã o d e
P r o g r a m a s H a b i t a c i o n a i s n o SFH p a r a G r u p o s d e B a i x a R e n d a :
R e a i ã o M e t r o p o l i t a n a d e S a l v a d o r . S a l v a d o r , 1978.
BANCO NACIONAL
DA HABITAÇAO.
BNH,
B rasil/ IB A M .
A v a lia ç ã o
de
P r o g r a m a s H a b i t a c i o n a i s d e B a i x a R e n d a . R i o d e J a n e i r o , 1979.
BANCO NACIONAL DA HABITAÇAO. BNH, B r a s i l / I N S T I T U T O JOAQUIM NABUCO
DE P E S Q U I S A S S O C I A I S . A v a l i a ç ã o d e P r o g r a m a s H a b i t a c i o n a i s d e
B a i x a R e n d a - R e g i ã o M e t r o p o l i t a n a d o R e c i f e . R e c i f e , 1979.
BANCO
N A C IO N A L
DA
H A B IT A Ç A O .
BNH,
B ra sil/ IU P E R J.
A n á lise
c o m p a ra tiv a
de
n e sg u isa
de
a v a lia çã o
de
P rogram as
H a b i t a c i o n a i s d e B a i x a R e n d a . R i o d e J a n e i r o , 1980.
BEL TR Ã O ,
S o n ia
M a ria
de
A.
E stu d o
da
p o lític a
de
h a b ita çã o
p r o v i s ó r i a e s u g e s t ã o p a r a s e u p l a n e j a m e n t o : CHP d e p a c i ê n c i a
com o
re fe r ê n c ia .
R io
de
Ja n e iro ,
U FR J/ C O P PE ,
1978.
(D is s e r ta ç ã o de M e s tra d o ).
BLANK,
G ild a .
B rás
de
P in a ;
ex p e riê n cia
de
f a v e l a s . I n : VALLADARES , L . P . , o r g . H a b i t a ç ã o
d e J a n e i r o , ZAHAR, 1980.
B O LA FFI, G a b r i e l . A s p e c t o s s ó c i o - e c o n ô m i c o s e
H a b ita çã o .
São
P a u lo ,
USP/FAU,
1972.
M estra d o ).
_______________ . H a b i t a ç ã o e U r b a n i s m o ;
C a d e r n o s d e O p i n i ã o . 1975.
o p ro b lem a
CASTELLO,
L u iz
E .M .
& MATOS,
P a u lo
B ra sil
d ia g n ó stic o
e
p e rsp e ctiv a s.
B ra sília ,
(D ocu m ento P r e l i m i n a r ) .
u rb a n iz a ç ã o
em Q u e s t ã o .
P la n o N a cio n a l
(D isse rta çã o
e
o
fa ls o
de
R io
de
de
p ro b lem a.
P.
de.
H a b ita çã o ;
SEPLA N /IPEA ,
1978.
FETTER JU N IO R , A d o l f o A n t o n i o . A A d e g u a c ã o e a s i g n i f i c â n c i a d a
atu ação
d o SFH à r e a l i d a d e h a b i t a c i o n a l
urbana b r a s i l e i r a ;
p e r í o d o 1970- 1978. R i o d e J a n e i r o , F G V , 1977. ( D i s s e r t a ç ã o d e
M estra d o ).
GONDIN,
L im a .
In te g r a ç ã o s o c i a l nos c o n ju n to s h a b it a c io n a is
COHAB—G B . R i o d e J a n e i r o ,
U FRJ/CO PPE,
1976. ( D i s s e r t a ç ã o
M estra d o ).
G R A B O I S , G i s é l i a P o n t e n g y . Em B u s c a d a
renovação
de
fa v e la s
no R J .
R io
(D isse rta ç ã o de M e stra d o ).
in t e g r a ç ã o ; a p o l í t i c a de
de J a n e ir o ,
U FR J,
1973.
IC K O W IC Z ,
Leon
E m a n u e l.
D e te rio ra çã o
físic a
de
h a b ita cio n a is
co n stru id o s
p e la
COHAB—G B .
R io
de
U F R J / P U R , 1977. ( D i s s e r t a ç ã o d e M e s t r a d o ) .
103
da
de
c o n ju n to s
Ja n e iro ,
L IM A , F e r n a n d o
C a rlo s
G re e n h a ld
de
C e rq u e ira .
O
S iste m a
F i n a n c e i r o de H a b ita ç ã o e a e x p a n sã o do m erca d o h a b i t a c i o n a l
do
R io
de
Ja n e iro .
R io
de
Ja n e iro ,
U FR J/PU R ,
1980.
(D is s e r ta ç ã o de M e s tra d o ).
PORTES,
A le ja n d r o .
P o lític a
h a b ita cio n a l,
p obreza
urbana
e
o
E stad o ;
as
fa v e la s
do
R io
de J a n e ir o ,
1972- 1976. E s t u d o s
C E B R A P . 22, 1977.
REYN O LDS, C l a r k & CARPENTER , R o b e r t . F i n a n c i a m e n t o s à h a b i t a ç ã o e
d i s t r i b u i ç ã o de r i q u e z a no B r a s i l . R e v i s t a de A d m in is t r a ç ã o de
E m p r e s a s . R i o d e J a n e i r o , 1977.
SA L IBY, C r i s t i n a . A n á l i s e da im p la n ta ç ã o da p o l í t i c a de h a b i t a ç ã o
p r o v i s ó r i a ; um e s t u d o d e c a s o , V i l a P a c i ê n c i a . R i o d e J a n e i r o ,
U F R J / C O P P E , 1977. ( D i s s e r t a ç ã o d e M e s t r a d o ) .
SASD,
P au lo O sc a r.
A C o m e r c ia liz a ç ã o de u n id a d e s h a b i t a c i o n a i s
p e lo
S iste m a
F in a n ce iro
de
H a b ita çã o
e
a
re sp o sta
da
p o p u la ç ã o . R io
de J a n e ir o ,
U FRJ/PU R,
1980. ( D i s s e r t a ç ã o d e
M e stra d o ).
SOUZA, B e r e n i c e V a s c o n c e l o s d e . O BNH e a p o l í t i c a d e g o v e r n o .
B e l o H o r i z o n t e , UFMG, D e p a r t a m e n t o d e C i ê n c i a s S o c i a i s , 1974.
(D isse rta ç ã o de M e stra d o ).
S T E I N E R T , C r i s t i n a M. S o b r a l . P r o i e t o
p la n e ja m e n to
in te g ra d o .
R io
de
(D is s e r ta ç ã o de M e s tra d o ).
VERAS, M oura P .
de h a b ita çã o
M estrad o ) .
R i o . Uma E s t r a t é g i a
Ja n e iro ,
U FRJ/PU R,
B i c u d o . A V i d a em c o n j u n t o ;
p o p u l a r . S ã o P a u l o , PUC/SP,
o
1983.
um e s t u d o d a p o l í t i c a
1980. ( D i s s e r t a ç ã o d e
ZAMBONE,
R o b erto
A ricó
& BARRO S,
M a ria
E liz a b e th .
h a b ita cio n a l
e a c rise
do S is te m a F i n a n c e i r o
da
B r a s í l i a , IP EA / CN RH , 1983.
3.
para
A Q u estão
H a b ita çã o .
Saúde
AZEVEDO, A . C . A v a l i a ç ã o d o I m p a c t o d a O p e r a ç ã o d e P o s t o s d e S a u d e
em P e q u e n a s C o m u n i d a d e s R u r a i s d o N o r t e d o E s t a d o d e G o i á s .
São P a u lo ,
USP.
F a cu ld a d e de Saúde P ú b lic a ,
1979. ( T e s e d e
D o u to ra m en to ).
B AR A T, A . M. E s t u d o s d o s
s a ú d e . R io de J a n e i r o ,
g a s t o s do
M in is té rio
s e to r p ú b lico
co m
d a S a ú d e , 1973.
a
fu n ção
_______________. P o l í t i c a N a c i o n a l d e S a ú d e ; t r a n s f e r ê n c i a s r e a l i z a d a s
p e lo M i n is t é r io da Saú d e. R e v is ta de A d m in istra ç ã o P ú b l i c a .
R i o d e J a n e i r o , 14( 3) : 47, 1980
104
B R A SIL. M i n i s t é r i o
A v a lia ç ã o
para
B r a s i l i a , 1982.
da
a
Saú d e. R e l a t ó r i o d os E n c o n tro s R e g io n a is de
Im p lem en ta çã o
de A cões
de
Saúde
M e n ta l.
L ECO VITZ,
E.
et
a lii.
A v a l i a ç ã o do P IA SS
G e r a i s . B e l o H o r i z o n t e , E M SP , 1980.
no
LOPES,
B ra silia ,
L .A .
R e la tó rio
da A v a lia ç ã o
do P IA S S .
E stad o
dfe
M in as
IPEA /CN RH ,
1981.
LUZ,
M .T .
As
In stitu iç õ e s
M éd ica s
no
B ra sil:
in s titu iç ã o
e s t r a t é g i a d e h e g e m o n i a . R i o d e J a n e i r o , G r a a l , 1979.
de
MALACHIAS,
I.
et
a lii.
R e la tó rio
de
A v a lia ç ã o
do
C o n v ên io
S E S /IN AM PS/PIASS n a R e g i ã o d e M o n t e s C l a r o s .
M in as G e r a i s .
B e l o H o r i z o n t e , IN AM PS, 1980.
MELLO,
C .G .
O S istem a
C E B E S / H U C IT E C , 1978.
O L IV EIR A ,
J.A .
N a cio n a l de
1981.
de
saúde
em
P IN T O , V . G . S a ú d e p a r a p o u c o s
zona r u r a l e d as pequen as
1983.
_______________. S e r v i ç o s
Saúde no B r a s i l .
de
Ja n e iro ,
C o n ferên cia
D e b a t e . 11,
J.C .
Saúde
e
P re v id ê n cia ;
estu d o s
d e J a n e i r o , C E B E S / H U C IT E C , 1982.
P E L L E G R IN I,
A.
et
a lii.
P IA SS .
e x p e r i ê n c i a . B r a s í l i a , 1979.
S .F .
R io
Em
D efesa
do
P R E V -S A U D E
ou
V II
Saúde;
um p a s s o
a d ia n te .
S a ú d e em
PAULA,
S .G .
& BRAGA,
p o l í t i c a s o c i a l . R io
P IO L A ,
c rise .
b á sico s
de
R e la to
e
a n á lise
de
de
uma
ou s a ú d e p a r a m u i t o s ■ O d i l e m a d a
lo ca lid a d e s. B r a s ília ,
IP E A / C N R R ,
saú de;
a
e x p e riê n cia
do
P IA SS .
A
1( 2) : 74, 1983.
C o n tró le
das
gran d es
e n d e m ia s.
B ra sília ,
IPEA /CN RH ,
1981.
ROMERO,
J.A .
P IA SS.
Su bp roqram a
de
s i t u a ç ã o a t é j u n h o d e 1979. B r a s í l i a ,
san eam en to :
1979.
a n á lise
da
ROSAS, E . J . A E x t e n s ã o d a c o b e r t u r a d o s s e r v i ç o s b á s i c o s d e s a ú d e
no
B ra sil
P IA SS;
a n á lise
de
uma e x p e r i ê n c i a .
B ra sília ,
E s c o l a N a c i o n a l d e S a ú d e P ú b l i c a , 1981.
/
SAM PAIO , A . C . e t a l i i . C a r a c t e r i s t i c a s d a
m é d i c a n o B r a s i l / 1960- 1980. S ã o P a u l o ,
_______________. S e r v i ç o s
N o rte. B r a s ília ,
b á sico s
de
saú d e.
1982.
105
o r g a n iz a ç ã o da
FUNDAP, 1985.
P ernam bu co
e R io
aten ção
G ra n d e do
SE M IN A R IO DE AVALIAÇAO DAS AÇOES DE SAUDE MENTAL NA REDE B A S IC A
DE SAUDE. R e l a t ó r i o . B r a s í l i a , M i n i s t é r i o d a S a ú d e , 1982.
SIL V A ,
P .L .
A ten ção
à
C a m p i n a s , U N IC A M P /IFC H ,
saúde
1984.
com o
p o lític a
g o v ern a m en ta l.
(D is s e r ta ç ã o de M estra d o ).
_______________ .
O
P e rfil
m é d ico -a ssiste n cia l
p riv a tista
e
su as
c o n t r a d i ç õ e s ; a a n á l i s e d a p o l í t i c a e i n t e r v e n ç ã o e s t a t a l em
a t e n ç ã o à s a u d e n o B r a s i l n a d é c a d a d o s 70. C a d e r n o s FUNDAP.
1983.
T E IX E IR A ,
C .F .
et
S a l v a d o r , EN SP,
a lii.
P IA SS.
Uma
A lte rn a tiv a
p ara
a
C rise ?
1979.
VERAS, R . P . T r a n s f o r m a ç õ e s da p r e v e n ç ã o p s i q u i á t r i c a ; e s b o ç o
c ritica
a um P r o j e t o
de P o l í t i c a
de Saúde M e n ta l.
R io
J a n e i r o , I M S - U E R J , 1979.
VIANNA,
S .M .
& P IO LA ,
S .F .
S e m in á rio
S a ú d e . B r a s í l i a , IP EA / CN RH , 1984.
4.
sobre
P o litic a
de
de
S o cia l:
San eam en to
ALM EIDA , M a r i a C a n s e m M .M . e t a l i i . P r o g r a m a d e A b a s t e c i m e n t o d e
A q u a e E s g o t a m e n t o S a n i t á r i o em f a v e l a s d o e s t a d o d o R i o d e
Ja n e iro .
In :
CONGRESSO B R A S I L E I R O
DE ENGENHARIA S A N I T A R I A ,
12. , S a n t a C a t a r i n a , 1983.
A LM EIDA, W a n d e r l e y J o s é M. d e . A b a s t e c i m e n t o d e á a u a
u r b a n a ; uma a v a l i a ç ã o d o PLANASA. R i o d e J a n e i r o ,
1977. ( R e l a t ó r i o d e P e s q u i s a , 37) .
FAGNANI,
Eduardo.
OP e r f i l
da
san eam ento b á s i c o ; p r i n c i p a i s
de
p o lític a
so c ia l.
São
P re lim in a r).
à p o p u lação
IPEA /IN PE S,
in te rv e n çã o
g o v ern am en tal
no
d i l e m a s em S ã o P a u l o . Um e s t u d o
P a u lo ,
FUNDAP, 1983.
(V ersão
FA R IA S, M a r ia G eny e t a l i i .
V i l a d a COHAB. P o n t a d e l a n c a d e
so lu çõ e s
n a c io n a is.
I n : CONGRESSO B R A S I L E I R O DE ENGENHARIA
S A N I T A R I A , 12. , S a n t a C a t a r i n a , 1983.
JA C O B I, P e d ro R o b e r t o .
na G rande S ã o P a u lo
San eam en to b á s i c o e r e i v i n d i c a ç õ e s
- 1973/ 1979. R i o d e J a n e i r o , FG V,
P IR E S,
Iv an d ro
M endonça.
PLANASA.
p e rsp e ctiv a s.
I n : CONGRESSO
S A N I T A R I A , 10. , M a n a u s , 1979.
so c ia is
1984.
A v a lia ç ã o
dos
re su lta d o s
e
B R A SIL E IR O
DE
ENG EN H A RIA
PLONKY,
G u ilh erm e
A r y & BELLO QUE,
M a ria
L u iz a
L .G .
Form as
de
p a rticip a çã o
co m u n itá ria
na
so lu çã o
de p ro b le m a s
de
e sg o ta m en to
s a n itá rio
em
áreas
urban as. In :
CONGRESSO
B R A S I L E I R O DE ENGENHARIA S A N I T A R I A , 12. , S a n t a C a t a r i n a , 1983.
106
SEM EG U IN I, U .
& A RAUJO, R . C . d e .
Program a de A b a s te c im e n to de
A g u a e C o l e t a d e E s g o t o s em F a v e l a s - E x p e r i ê n c i a d a S A B E S P .
S ã o P a u l o , S A B E S P , 1983.
T A BOSA ,
W a lter
C.
C o im b ra
San eam en to
b á sic o
no
co n sid e ra çõ e s, s . n .t .
& GOES J U N I O R ,
O sv a ld o
T e ix e ira .
m e io
urbano
( 1970/ 1982^ ;
alg u m as
V IO L ,
João
A lb e rto
& N E C C H I, M a r i a H e l e n a .
Agua e
co m u n id ad e f a v e l a d a . I n :
CONGRESSO B R A S I L E I R O DE
S A N I T A R I A , 12. , S a n t a C a t a r i n a , 1983.
5.
e sg o to
em
ENGENHARIA
Form ação P r o f is s io n a l
BALBA CHEVSKY, E l i z a b e t h & F I G U E I R E D O , M a r c u s F a r i a .
E stu d o s de
A v a lia ç ã o
dos
Program as
de
T re in a m e n to
de M ão -d e-O b ra
com
P o p u l a ç õ e s d e M u r i a é - MG. S ã o P a u l o , I D E S P , 1985.
FIG U E IR E D O ,
M arcus
F a ria .
A n á lise
dos
dados
agregad os
dos
c a d a s t r o s d e t u r m a s d e P r o g r a m a SE N A I d e F o r m a ç ã o P r o f i s s o n a l
p a r a P o p u l a ç õ e s C a r e n t e s d e S ã o P a u l o . S ã o P a u l o , 1983.
_______________ .
E stu d o s
de A v a lia ç ã o
co m E g r e s s o s
do P rog ram a de
Form ação
P ro fissio n a l
do
SE N A I/SP
d e stin a d o
à
P o p u la çã o
C aren te
da G ran d e
São
P a u lo : co n clu sã o .
São
P a u lo ,
ID E SP ,
1983.
_______________ & BALBACHEVSKY,
E gressos
de
P rogram a
SE N A C /S P p a r a P o p u l a ç õ e s
S ã o P a u l o , I D E S P , 1984.
E liz a b e th .
E s t u d o d e A v a l i a ç ã o co m
de
D e s e n v o lv im e n to
P ro fissio n a lde B a ix a R enda da G ran de S ã o P a u l o .
_______________
et
a lii.
A O ferta
de
fo rm ação
p ro fis sio n a l
e
a
e stru tu ra
o cu p a cio n a l
do
m ercad o
de
tra b a lh o .
São
P a u lo ,
I D E S P , 1985.
M U S Z Y N S K I, M a r i a J u d i t h d e B r i t o .
A com panham ento d o s P ro g ra m a s
D e s e n v o lv id o s
p e lo
SE NAC/SEN AI
co m
P o p u la çõ e s
C aren tes
do
E s t a d o d e S ã o P a u l o . S ã o P a u l o , I D E S P , 1985.
SP IN D E L , Cheywa & Z IL B E R T A JN , B e r t a . O p o r t u n i d a d e s d e f o r m a ç ã o d e
m ã o - d e - o b r a p a r a p o p u la ç ã o d e b a i x a r e n d a . S ã o P a u l o , ID E SP ,
1985.
107
CAPITULO II
IN TERPRETAÇÃO E AVALIAÇAO DA P O L I T I C A
S O C I A L NO B R A S I L : UMA B I B L I O G R A F I A COMENTADA
M a ria L ú c ia T . W erneck V ia n n a
B e a tr iz A zeredo da S i l v a
e
I. INTRODUÇÃO
Já
e x iste ,
h o je ,
à d is p o s iç ã o dos in te r e s s a d o s ,
uma l i s t a
ra z o a v e lm e n te
ex ten sa
de
tra b a lh o s
e sc rito s
sobre
p o lític a s
so c ia is
no B r a s i l .
T ra ta -se,
co n tu d o,
d e uma l i t e r a t u r a
m u ito
h e te ro g ê n e a
e
d iv e rsific a d a ,
não
a p e n a s em t e r m o s d a s
fo n tes
p r o d u t o r a s - da a c a d e m ia à s p r ó p r i a s a g ê n c i a s e x e c u t o r a s - como,
e s o b r e t u d o , no qu e d i z r e s p e i t o a o s t i p o s d e a b o rd a g e m , g r a u de
a b r a n g ê n c i a , e m u ito s o u t r o s a s p e c t o s . I n c u r s i o n a r p e l o tem a pode
sig n ifica r,
dependendo
do e n fo q u e
que se
p riv ile g ie ,
d esde
o
en co n tro
co m
re fle x õ e s
h istó rica s
ou
te ó rica s,
que
p rocuram
d e s v e n d a r o r i g e n s e m o d e lo s da i n t e r v e n ç ã o e s t a t a l n a s q u e s t õ e s
s o c i a i s , à p e r m a n e n t e n e c e s s i d a d e d e c o n t a t o co m e n s a i o s t ó p i c o s ,
que a v a lia m p rogram as s o c i a i s
(às v e z e s t r a n s i t ó r i o s )
em á r e a s
e s p e c ific a s .
R e fle x õ e s
e
a v a lia çõ e s
ig u a lm e n te
v a ria d a s,
ora
co n cen tra d a s
em
ele m e n to s
e co n ô m ico s,
ora
v o lta d a s
para
uma
d i s c u s s ã o p o l í t i c a ou s o c i o l ó g i c a ,
o r a co m ê n f a s e n o s p r o c e s s o s
d e c is o rio s
ou
nas
form as
de
g estão
e
fin a n cia m e n to ,
ora
p r e o c u p a d a s em a n a l i s a r r e s u l t a d o s o b t i d o s , e t c .
A c o n s t a t a ç ã o d e s t e q u a d r o r e s u l t o u d e um l e v a n t a m e n t o d a
b i b l i o g r a f i a d i s p o n í v e l s o b r e p o l í t i c a s s o c i a i s no B r a s i l , c u jo
o b je tiv o
o rig in a l
era
e x a m i n a r com o
( e p o r q u em )
v in h a
sendo
a v a l i a d o o s is t e m a b r a s i l e i r o de p r o t e ç ã o s o c i a l . D o is s u p o s to s ,
que v ir ia m
a s e c o n f ir m a r no d e c o r r e r d as l e i t u r a s
e fe tu a d a s,
im p lica ra m ,
lo g o
de
in íc io ,
na
a m p lia çã o
do
lev a n ta m en to .
O
p r i m e i r o i m p ô s - s e co m a v e r i f i c a ç ã o d e q u e uma v i s í v e l
flu id e z
r e t r a t a a f r o n t e ir a e n tr e os t e x t o s de n a tu re z a i n v e s t i g a t ó r i a ,
em g e r a l ,
e a q u e l e s de c a r á t e r m a is e x p l i c i t a m e n t e a v a l i a t i v o .
I s t o o c o r r e , d e um l a d o , p o r c o n t a d a f o r t e t e n d ê n c i a e m p i r i s t a
d a l i t e r a t u r a s o b r e p o l í t i c a s o c i a l n o B r a s i l ( s ã o e s c a s s o s , co m o
se
te n ta rá
d em o n strar
a
se g u ir,
os
estu d o s
v o lta d o s
p ara
a
c o n s t r u ç ã o d e um m o d e l o t e ó r i c o c a p a z d e d i s c e r n i r e a v a l i a r a s
e sp e c ific id a d e s
do
pad rão
b ra sile iro
de
p ro teção
so c ia l) ;
tra b a lh o s
co m
in ten çõ es
de
re c o n stitu içã o
h istó rica
ou
de
i n t e r p r e t a ç ã o d a s f u n c i o n a l i d a d e s / d i s f u n c i o n a l i d a d e s do s i s t e m a
p e r m a n e c e m , m u i t a s v e z e s , a o n í v e l d a a v a l i a ç ã o d e um c o n j u n t o d e
program as.
De
ou tro
la d o ,
a
im a tu rid a d e
das
p e sq u isa s
de
a v a l i a ç ã o p r o p r i a m e n t e d i t a s f a z co m q u e s e c o n f i g u r e m m a i s co m o
d i a g n ó s t i c o s d e uma s i t u a ç ã o - b a s t a n t e p r ó x i m o s a o s r e a l i z a d o s
com
in tu ito s
g e n e ra liz a n te s
do
que
com o
a n á lise s
e sp e c ia liz a d a s ,
do
p o n to
de
v ista
m e to d o ló g ic o ,
em
a v a lia r
p o lític a s.
O s e g u n d o s u p o s t o d e c o r r e u em g r a n d e m e d i d a d o a n t e r i o r . A
q u a se a u s ê n c ia de esquem as a n a l i t i c o s de m a io r f o lâ g o e s tim u la
uma
percepção
xen ó fo b a
(às
avessas)
da
p o litic a
so cia l
b r a s i l e i r a , s e g u n d o a q u a l t u d o é v i s t o com o n e g a t i v o . A d e n ú n c i a
a c a b a p o r o b s c u r e c e r a e x p l i c a ç ã o e , em c o n s e q ü ê n c i a , s e r e d u z a
c a p a c i d a d e d e s u g e r i r , co m b a s e n a r e f l e x ã o , c a m i n h o s d e m u d a n ç a ,
s e j a nos t r a b a lh o s de in v e s tig a ç ã o a b ra n g e n te , s e ja nos d ed ica d o s
à a v a l i a ç ã o d e p o l i t i c a s ou p r o g r a m a s .
O p t o u - s e , a s s i m , p o r um a m p l o l e v a n t a m e n t o d a l i t e r a t u r a e
p o r uma a p r e s e n t a ç ã o q u e , s e m p r e t e n s õ e s d e e s g o t á - l a , c o m e n t a s s e
a p r o d u ç ã o r e c e n t e em s u a s d i f e r e n c i d a s v e r t e n t e s . A p a r t i r d o s
s u p o s t o s e n u n c i a d o s , a s e l e ç ã o d o m a t e r i a l o b e d e c e u a uma p o s t u r a
te ó rica , à
p e r s p e c t iv a de su a u t i l i z a ç ã o p e la s c i ê n c i a s s o c i a i s
- nesse
se n tid o ,
os
co m e n tá rio s
te cid o s
são
e x p licita m e n te
e n v i e z a d o s p e l a lin g u a g e m p e c u l i a r a o cam po c o n c e i t u a i d a c i ê n c i a
s o c ia l la to sensu - ,
e a um e i x o d u p l a m e n t e i n t e r r o g a t i v o : q u e
c o n t r i b u i ç õ e s e x i s t e m p a r a a c o n s t r u ç ã o d e um e s q u e m a a n a l i t i c o
capaz
de
lid a r
co m
o
sin g u la r
e
o
com parável
no
sistem a
b ra s ile iro
de
p ro teção
so cia l
e
como
é
tra ta d a
a
tem á tica
s u b s t a n t i v a de a v a l i a ç ã o d as p o l i t i c a s s o c i a i s no B r a s i l .
I n d i s p e n s á v e l s e f ê z uma c l a s s i f i c a ç ã o p a s s í v e l d e o r d e n a r o
grande
nú m ero
de
títu lo s
le v a n ta d o s,
segundo
c rité rio s
c o m p a t í v e i s co m a s l i n h a s a d o t a d a s . O r e c o r t e ó b v i o s e r i a , numa
e ta p a ,
id e n tific a r
a
n a tu rez a
das
fo n te s
p ro d u to ra s
(u n iv e rsid a d e s,
ce n tro s
de
in v e stig a çã o
au tô n om os,
órgãos
g o v e r n a m e n t a is de p e s q u i s a ou p la n e ja m e n t o e a s p r ó p r i a s a g ê n c i a s
execu to ras
das
p o lític a s)
e,
com o d e c o r r ê n c i a ,
o ca rá ter
dos
tra b a lh o s
p ro d u z id o s
(a ca d ê m ico s,
té cn ico s,
in d ic a tiv o s ,
s u b s id i a n t e s ) ; n o u tra , a g lu t in a r a produção p e lo o b je to tr a ta d o ,
o u s e j a , p e l o f o c o num d o s s e t o r e s h a b i t u a l m e n t e c o n c e b i d o s co m o
"s o c ia is ":
saúde,
ed ucação, p re v id ê n c ia ,
h a b ita çã o ,
san eam en to,
a l i m e n t a ç ã o e a s s i s t ê n c i a . P o r q u e ó b v i a ( e t a l v e z p o r i s s o m esm o
ú til)
ta l
arrum ação
não
fo i
de
to d o
d esca rta d a .
C o ntu d o,
a
d e s p e i t o d e m a n t ê - l a , p r e f e r i u - s e um a r r a n j o c l a s s i f i c a t ó r i o q u e ,
in c o rp o ra n d o
p o n to s
reco rren tes
aos
d ife re n te s
e n sa io s
e
d o cu m e n to s,
p e rm itis se
in d ic a r r e s p o s ta s à s q u e stõ e s c o lo ca d a s
a cim a .
A
ex p o siçã o
se
d iv id e ,
p o rtan to ,
em
duas
p artes.
Na
p rim e ira ,
estã o
siste m a tiz a d a s
as
te n d ê n cia s
g e ra is
da
lite ra tu ra ,
p erceb id a s
en qu an to
v ia s
para
se
e sta b e le c e r
os
co n to rn o s
d e um p e r f i l
de W elfa re S t a t e
n a tiv o ,
bem com o a s
fo rm u la çõ es,
daí
d e riv a d a s,
que
concorrem
p ara
o
avanço
do
co n h e cim e n to
dos
p e rsiste n te s
o b stá cu lo s
à
e fe tiv id a d e
das
p o l í t i c a s s o c i a i s n o B r a s i l . Na s e g u n d a , s ã o a n a l i s a d o s o s r u m o s
tom ad os - e o s m éto d o s u s a d o s - p e l o s t r a b a l h o s de a v a l i a ç ã o ,
s t r i c t o se n su , de p o l í t i c a s e program as de p r o te ç ã o s o c i a l .
Os t í t u l o s
a r r o l a d o s s e e n co n tram no a n e x o b i b l i o g r á f i c o ,
que o s t r a z o r g a n iz a d o s segu nd o c a t e g o r i a s m e n cio n a d a s no co rp o
e x p o s i t i v o d o t e x t o . A l g u n s vêm r e p e t i d o s em m a i s d e um i t e m , em
v i r t u d e de s e p au tarem p o r p r o p ó s it o s a n a l í t i c o s d i v e r s i f i c a d o s
112
ou a b r a n g e n t e s .
Como a c l a s s i f i c a ç ã o d a b i b l i o g r a f i a
(n o A nexo
II)
s e g u i u o s m esm os p a r â m e t r o s q u e o r i e n t a r a m a s c o n s i d e r a ç õ e s
d is c o rrid a s
(no
tex to ),
as
re fe rê n cia s
fe ita s
a
cada
obra
d isp e n sa ra m
a
su a
lo ca liz a çã o
e x p líc ita ,
já
que
tod as
estão
in d ic a d a s no r e s p e c t i v o c o n ju n to d e t r a b a l h o s .
113
II. O PERFIL DA POLITICA SOCIAL NO BRASIL
E stu d o s
com
a
exp ressa
in te n ç ã o
de
d e te cta r
as
sin g u la rid a d e s
do
pad rão
b ra sile iro
de
p ro teção
so c ia l
são,
a in d a ,
raros.
O p ró p rio
co n ce ito
de p ro teção
so cia l
en q u an to
s is t e m a , p a ra não m e n cio n a r a n o ção de E sta d o do E s t a r S o c i a l ,
p arece a lh e io
às re fle x õ e s
sobre p o lític a s
so c ia is
no B r a s i l ,
m esm o s o b a f o r m a d e i n d a g a ç ã o d a e x i s t ê n c i a .
C onform e a n o ta d o
num t r a b a l h o
recen te
(D ra ib e
e A u re lia n o ,
1988) , " a p o l í t i c a
so cia l b r a s ile ir a
[ ...]
n ã o t e m s i d o e x a m i n a d a , , em s e u c o n j u n t o ,
s o b a ó t i c a a n a l í t i c a do W e l f a r e S t a t e " . A ê n f a s e r e c o r r e n t e na
s e t o r iz a ç ã o - p o l í t i c a de saú d e, p o l i t i c a e d u c a c io n a l, e t c - , as
r e f e r ê n c i a s a um p o s s í v e l p a r a d i g m a , q u a n d o f e i t a s , v a z a d a s numa
t e r m in o lo g ia que s e ab stem de t r a d u z i r c o n c e i t o s
com o W e l f a r e
S ta te
ou E t a t
P ro v id en ce,
co n stitu em
sin a is
d e uma a u s ê n c i a .
A u sên cia
que
se
m a n ife sta
no
â m b ito
da
a n á lise ,
té cn ica
ou
a c a d ê m i c a , m as q u e tem s u a c o n t r a p a r t i d a no p l a n o d a r e a l i d a d e
co n cre ta :
a fo rm u la çã o / ex ecu çã o d as p o l í t i c a s e s t á lo n g e de se
o r i e n t a r p o r uma c o n c e p ç ã o i n t e g r a d a d e d i r e i t o s s o c i a i s e m u i t o
m enos e s t a c o n c e p ç ã o s e in c o r p o r o u ao v o c a b u l á r i o c o t i d i a n o da
p o p u l a ç ã o . C i ê n c i a e s e n s o comum c a r e c e m , a m b o s , n o B r a s i l ,
de
uma l i n g u a g e m
que r e f l i t a id é ia s w e lfa r ia n a s .
S ó d e a l g u m t e m p o p a r a c á v em s e g e n e r a l i z a n d o o u s o d o
c o n ce ito
de
seg u rid a d e
so cia l
"p ara
d e sig n a r
p o sitiv a m e n te
o
c o n ju n to
de m ecan ism o s
d e m a n u ten çã o e
re in te g ra ç ã o
d ire ta
e
i n d i r e t a da r e n d a "
(D ra ib e e A u re lia n o ,
1988) . S e , em g e r a l , a
d e f i n i ç ã o d as á r e a s c o n s t i t u t i v a s da p o l í t i c a s o c i a l é o b je t o de
d i s c u s s ã o t e ó r i c a e p r á t i c a 1/ , n o B r a s i l , a p e r c e p ç ã o d e c e r t a s
1/
A
lite ra tu ra
in te rn a cio n a l
não
apenas
d is c u te
o
que
é
p o lític a
s o c i a l d e um p o n t o d e v i s t a
te ó rico
form a de
s o l i d a r i e d a d e s o c i a l em s o c i e d a d e s a l t a m e n t e d i f e r e n c i a d a s ,
p o r e x e m p l o , numa p e r s p e c t i v a d u r k h e i m i a n a , f u n ç ã o a s s u m i d a
p e l o E s t a d o como r e a ç ã o a o d é f i c i t d e l e g i t i m i d a d e , t e s e q u e
en tre
o u tro s
segue
a
tra d içã o
w e b e ria n a
ou
as
d iv e rsa s
ê n fa ses
a trib u íd a s
à
q u estão
da
rep rod ução
da
fo rça
de
t r a b a l h o , n a s v e r t e n t e s m o d e r n a s do m a r x is m o - como e x a m in a
o s l i m i t e s da i n c l u s ã o d e c e r t a s p o l í t i c a s no i n t e r i o r da
ru b rica
p o lític a
so c ia l.
Sobre
a
d iscu ssã o
te ó ric a ,
c o n su lte -se
o
e x c e le n te
tra b a lh o
de
D R A IB E
e
AURELIANO
( 1989) , e s p e c i a l m e n t e n a S e ç ã o I : T e o r i a s e t i p o l o g i a s s o b r e
a
e m e rg ê n c ia
e
d esen v o lv im en to
do
W e lfa re
S ta te.
São
b a s t a n t e ú t e i s , tam b ém , p a r a b a l i s a r o d e b a t e c o n c e i t u a i da
p o lític a s
( t r a n s p o r t e d e m a s s a , p o r e x e m p l o , o u m esm o h a b i t a ç ã o )
com o s o c i a i s , s e t o r n a m a i s d i f í c i l f a c e n ã o s ó à b a i x a d e n s i d a d e
d a n o ç ã o d e p r o t e ç ã o s o c i a l como d i a n t e d a s c a r a c t e r í s t i c a s q u e
m arcam a t r a j e t ó r i a
d a s m ed id as
im p le m e n ta d a s.
Seu s red u z id o s
e f e i t o s num q u a d r o d e p o b r e z a e m i s é r i a c r e s c e n t e s , d e i n e f i c á c i a
f in a n c e ir a d os m ú ltip lo s fun d os e c o n t r ib u iç õ e s s o c i a i s que as
su sten tam ,
a lém
da
fra g m en ta çã o
e
o p a cid a d e
da
m áqu in a
a d m in istra tiv a
q u e a s o p e r a m im p õ e m um t o m d e n e g a t i v i d a d e a o
caso b r a s ile ir o .
Ou s e j a ,
o t r a t a m e n t o d i s p e n s a d o à q u e s t ã o da
p o l i t i c a s o c i a l , c o m o um t i p o d e i n t e r v e n ç ã o e s t a t a l d e n a t u r e z a
m a is g l o b a l , a c a b a , q u a s e se m p re , a p e n a s p o r e n f a t i z a r a n o m a lia s ,
a p o n t a r d e s v i o s , o q u e i m p l i c a em t o m a r c o m o r e f e r n c i a l um m o d e l o
de W e lfa r e S t a t e u n ív o co ,
c o n su b s ta n c ia d o na s o c ia l-d e m o c r a c ia
o c i d e n t a l 2/ .
No t e x t o
acim a c i t a d o ,
as au to ras
s a lie n ta m ju s ta m e n te o
fa to
de
queo s e s tu d o s com p arad os, a n í v e l i n t e r n a c i o n a l ,
têm
s u g e r id o a d iv e r s id a d e de p a d rõ e s r e s u l t a n t e s d os p r o c e s s o s de
c o n so lid a ç ã o
dos
E stad os
de
B em -E sta r
S o cia l
co n tem p orân eos.
T e n d ê n c ia s d if e r e n c ia d a s
re v e la m
ra iz e s
e co n d iç õ e s h i s t ó r i c a s
d is tin ta s,
m a n ife sta n d o -se
em c o m p l e x a s
d im e n sõ e s
da p r o t e ç ã o
so c ia l:
nas re la ç õ e s
de
in c lu sã o / e x c lu sã o
que os
siste m a s
ob rig am ,
nos seu s a sp e cto s
re d istrib u tiv o s
e n o s v i n c u l o s que
m a n t é m co m o s i s t e m a p o l i t i c o .
2/
p o lític a
s o c ia l
as
s e g u in te s
obras
c ita d a s
n esta
b ib lio g ra fia :
V.
P.
F A L E IR O S
( 1980) ,
S.
ABRANCHES; W. G .
SA N T O S; M. A . COIMBRA ( 1987) e I . R . O L I V E I R A ( 1987) . S o b r e
a
in c lu sã o
de
p o lític a s
com o
n u triçã o ,
h a b ita ç ã o ,
t r a n s p o r t e s , e t c . n o s s i t e m a s d e p o l í t i c a s o c i a l v e r W. G .
SANTOS ( 1979) , c a p . 3, o n d e a l g u n s c r i t é r i o s s ã o a n a l i s a d o s .
O a r g u m e n t o é bem d e s e n v o l v i d o em D R A IB E E AURELIANO ( 1989) :
"Em
ta is
circu n stâ n cia s,
não
é
de
se
estran h ar
que
os
estu d o s
e
d eb ates
sobre
as
p o lític a s
s o c ia is
no
B ra sil
t e n h a m a d q u i r i d o f o r t e t o n a l i d a d e n e g a t i v a , r e f e r i d o s a um
op osto
o
W elfa re
S ta te
tom ado
su p o sta m en te
co m o
m o n o p ó li o d a r e a l i d a d e n ó r d i c a e i n g l e s a , como f i l h o d i l e t o
da s o c ia l- d e m o c r a c ia
eu ro p é ia
e,
no p la n o da l i t e r a t u r a ,
com o e s p e c i a l i d a d e a n g l o - s a x ã no cam po d a s o c i a l p o l i c y . 0
"caso b r a s ile ir o "
e a s r a r e f e i t a s r e f e r ê n c i a s a p a i s e s da
r e g i ã o l a t i n o - a m e r i c a n a assum em , e n t ã o ,
as c a ra c te ris tic a s
d e c a s o s d e um n ã o - d e s e n v o l v i m e n t o d o E s t a d o d o B e m - E s t a r
s o c i a l o u , na m e lh o r d a s h i p ó t e s e s , de c a s o s p a r t i c u l a r e s ,
a n ô m a lo s,
d o tad o s
de t a l
e sp e c ific id a d e
que d if i c i lm e n t e
p o d e r i a m s e r t o m a d o s c o m o v a r i a n t e s d e t e n d ê n c i a s g e r a i s , ou
e n tã o
in teg ra n te s
de
um
o u tro
pad rão
e n tre
ou tro s
h i s t o r i c a m e n t e c o n s t a t a d o s - de fo rm a çã o e im p le m e n ta çã o dos
siste m a s
de
p ro teção
so cia l
que
têm
acom panhado
o
d e se n v o lv im e n to
das
so cie d a d e s
e
eco n o m ia s
m od ernas,
a s s e n t a d a s s o b r e o t r a b a l h o a s s a l a r i a d o e s o b r e a d in â m ica
c a p i t a l i s t a do m erca d o ".
115
"E x a ta m en te
o que e s s a
lite ra tu ra
tem m o s t r a d o
é
que o
W e lfa r e
S t a t e
p od e
s e r
m a is
u n iv e r s a lis t a ,
in s titu c io n a liz a d o e e sta tiz a d o ,
em a l g u n s c a s o s , a o p a s s o
q u e , em o u t r o s , m o s t r a - s e m a i s p r i v a t i s t a e r e s i d u a l ; m a i s
generoso
na
co b ertu ra,
a ss im
como n a d i v e r s i f i c a ç ã o
dos
b e n e fic io s
e
se rv iço s
s o c ia is
d is trib u id o s
em u n s ;
m a is
se le tiv o
e
a s s is te n c ia lis ta
em o u t r o s ;
m a is
in fe n so
aos
m e ca n ism o s e d in â m ic a p o l i t i c o - p a r t i d á r i a
e e le ito ra l,
em
c e r t a s c i r c u n s t â n c i a s , m a is p o l i t i z a d o e c l i e n t e l i s t i c a m e n t e
u t i l i z a d o era o u t r a s .
Em d e t e r m i n a d o s c a s o s e p a d r õ e s ,
foi
cap az
de
p ra tica m e n te
e x tirp a r
a
p obreza
a b so lu ta ,
g a r a n t i n d o uma r e n d a m i n i m a a t o d o s q u a n t o s n u n c a l o g r a r a m
i n t e g r a r - s e v i a m e r c a d o e s a l á r i o ; em o u t r o s ,
tem d e ix a d o
r e l a t i v a m e n t e a d e s c o b e r t o e d e s p r o t e g i d o s o s b o l s õ e s ou a s
c a m a d a s m a i s p o b r e s d a p o p u l a ç ã o " . 3/
O
p o n to
refo rça
a
re le v â n cia
de
uma
re fle x ã o
m a is
estru tu ra d a
s o b r e a s p a r t i c u l a r i d a d e s do " c a s o b r a s i l e i r o " ,
no
i n t u i t o d e a v a n ç a r t e o r i c a m e n t e a s p o s s i b i l i d a d e s d e s e l i d a r co m
um p a d r ã o
d e te rm in a d o
de
p o lític a
so c ia l.
Como
p en sar,
por
ex em p lo , a v i a d e d e s e n v o lv im e n to do W e lfa r e S t a t e no c a p i t a l i s m o
ta rd io
p e rifé ric o ,
num p a í s
que o rg a n iz o u
(e re o rg a n iz o u )
seu
m o d e l o d e p r o t e ç ã o s o c i a l em c o n t e x t o s a u t o r i t á r i o s , a t r e l a n d o - o
a um s i s t e m a p r o d u t i v o e s t i m u l a d o r d a c o n c e n t r a ç ã o d e r e n d a e
so c ia lm e n te
e x c lu d e n te .
As
e sp e c ific id a d e s
do
que
m u ito
r e c e n t e m e n t e v e m s e n d o s u g e r i d o c o m o um p e r f i l
de in te rv e n çã o
so cia l
e n co n tram
suas
o rig e n s
em
p rocessos
h istó rico s,
em
e s p e c i a l na m on tag em d e c e r t o s m ó d u lo s d e r e l a c i o n a m e n t o e n t r e o
E stad o e a so c ie d a d e .
A lite ra tu ra
sobre
p o lític a
so cia l
no B r a s i l
já
forn ece
e le m e n to s im p o r ta n te s p a ra a c o n s tr u ç ã o de p a ra d ig m a s a n a l í t i c o s
c a p a z e s d e d a r c o n t a , t a n t o do q u e s e c o n s t i t u i como s i n g u l a r ,
q u a n to do que é r e c o r r e n t e a p a d r õ e s m a is a b r a n g e n t e s , a b r in d o
ca m in h o
para
m a io r
u tiliz a ç ã o
de
esquem as
com parados.
E stes
e l e m e n t o s , e n t r e t a n t o , e s t ã o d i s p e r s o s - co m e x c e ç õ e s q u e s e r ã o
co n sid e ra d a s
a d ia n te
p e lo s
in ú m eros
e n sa io s,
d o cu m en to s,
3/
D R A IBE
E
AURELIANO,
o p .c it.
T rês
estu d o s
b ra sile iro s
recen tes,
não
cita d o s
n esta
b ib lio g r a fia
por
fu g ire m
ao
escop o de p reo cu p açõ es aqu i d e lim ita d o ,
co n trib u e m p a ra a
a n á lise
co m p a ra tiv a .
São
e le s:
W iln ê s
HENRIQUE
& Sô n ia
D R A I B E , P o l i t i c a s p ú b l i c a s e g e s t ã o d a c r i s e : um b a l a n ç o d a
lite ra tu ra
in te rn a c io n a l.
T ra b a lh o
a p resen tad o
na
ANPEC,
A guas
de
São
P ed ro,
N E P P / U N I C A M P , 1984 ;
S iste m a s
p re v id e n c iá rio s
com parados:
pad rões
de
fin a n cia m e n to
e
g estão
da
seg u rid a d e
so cia l
em
p e rsp e ctiv a
com parada.
R e la tó rio
de P e sq u isa .
NEPP/MPAS,
fev .
1987 ( c o o r d . S ô n i a
D R A IB E ) e NEPP/UNICAMP. A c r i s e i n t e r n a c i o n a l e a s p o l í t i c a s
so c ia is :
uma p r o p o s t a d e a n á l i s e
com parada.
R e la tó rio
de
P e s q u i s a , UNICAMP/NEPP/FUNDAP, 1986 ( c o o r d s . S o n i a D R A IB E e
L i a n a A U RELIAN O ).
116
re la tó rio s,
e x iste n te s.
e tc .,
que
compõem
a
lis ta
h e tero g ên ea
de
tra b a lh o s
Na t e n t a t i v a
de c l a s s i f i c a r
a b ib lio g ra fia
que c o n tr ib u i
m a is e x p l i c i t a m e n t e p a ra o e n te n d im e n to do p a d rã o b r a s i l e i r o de
p ro teção
so c ia l,
três
gran d es
crité rio s
foram
aqui usados.
O
p r i m e i r o p e r m i t i u j u n t a r t r a b a l h o s d e n a t u r e z a d i v e r s a q u e t ê m em
comum o p r o p ó s i t o d e t r a t a r o s o c i a l , n o B r a s i l , c o m o uma q u e s t ã o
g e r a l . E s t e tr a ta m e n to , s e j a q u al f o r o ân g u lo a n a l í t i c o a d o tad o ,
c o n s i s t e em a p o n t a r t e n d ê n c i a s q u e s e m a n i f e s t a m g l o b a l m e n t e ( o
c l i e n t e l i s m o do a p a r a t o s o c i a l do E s t a d o , a i n o p e r â n c i a do g a s t o
so c ia l,
a
re g re ssiv id a d e
dos
esquem as
de
fin a n cia m e n to
das
p o lític a s
s o c ia is ,
o e s ta d o s o c i a l da n a ç ã o ,
e tc .).
E m bora de
m a n e i r a d e s i g u a l , d e n o t a - s e n o s e s t u d o s co m t a l c a r a c t e r í s t i c a , a
p r e o c u p a ç ã o com a s r a í z e s h i s t ó r i c a s d e p r e c á r i a s i t u a ç ã o s o c i a l
do P a í s .
Um
segu nd o
c rité rio
se
im p ô s
p e la
fo rte
tra d içã o
s e t o r i a l i z a n t e da p o l í t i c a s o c i a l b r a s i l e i r a e se u s c o n se q ü e n te s
re fle x o s
na a n á l i s e .
Com e f e i t o ,
b o a p a r t e d os t r a b a l h o s que
b u scam a p r o f u n d a r o exam e do tem a p o l í t i c a s o c i a l o fa z em p e l a
v ia
do e s tu d o - d e -c a s o
d e uma p o l í t i c a
s e to ria l.
A a firm a tiv a
v a le ,
so b re tu d o ,
p ara
as
áreas
de
saú d e
e
h a b ita çã o ,
esta
i n c u r s i o n a n d o f r e q ü e n t e m e n t e p e l a q u e s t ã o m a is a m p la d a p o l í t i c a
urbana
e
a q u ela
in co rp o ra n d o
a
p ro b le m á tica
da
p re v id ê n c ia
so c ia l,
em f u n ç ã o d o p e s o r e p r e s e n t a d o p e l a a s s i s t ê n c i a m é d i c a
p r e v i d e n c i á r i a no s e t o r .
0 t e r c e i r o c r i t é r i o e m e r g i u d a c o n s t a t a ç ã o d e q u e um n ú m e r o
s i g n i f i c a t i v o de e stu d o s a p a re ce u , nos ú ltim o s t r ê s an o s, tod os
e le s
c a l c a d o s em i n q u i e t a ç õ e s b a s t a n t e s e m e l h a n t e s . Eman am uma
ce rta
p e rp le x id a d e
d ia n te
do
fa to
de
que,
fin d o
o
p erío d o
a u to ritá rio ,
os
o b stá cu lo s
à
consecução
de p o lí t i c a s
s o c ia is
e fe tiv a s
p r o s s e g u ir a m p r a t i c a m e n t e o s m esm os. Uns m a is ,
o u tro s
m enos,
abandonam
a
id é ia
de
c u lp a
e x clu siv a
dos
governos
m ilita re s
em r e l a ç ã o
à
p erv ersid a d e
do
a p a re lh o
de
p o lític a
s o c i a l b r a s i l e i r o e p assam a e x a m in a r a s r a z õ e s e s t r u t u r a i s - que
a d i t a d u r a a g r a v o u ou c o n s o l i d o u - da s u a i n e f i c á c i a .
A.
A p o lític a
s o c i a l em g e r a l : p e c u l i a r i d a d e s
d o m o d e lo b r a s i l e i r o
R eu n id o s
n esta
ca te g o ria
estão
tra b a lh o s
bem d i f e r e n t e s .
C o m p a rtilh a m , porém , a i n t e n ç ã o de e v i d e n c i a r t r a ç o s d i s t i n t i v o s
do
caso
b ra s ile iro ,
o ferecen d o
su b s íd io s
im p o rtan tes
p ara
a
c o m p r e e n s ã o d e um p a d r ã o d e p r o t e ç ã o s o c i a l , c u j a s s i n g u l a r i d a d e s
não n e c e s s a r ia m e n te c o n stitu e m a n o m a lia s. E s ta i d é i a , q u a l s e ja ,
a de que o p e r f i l
de
in te rv e n çã o e s t a t a l
sobre o s o c ia l,
no
B ra sil,
tem
ca ra c te rístic a s
que
o
id e n tifica m
como
um
dos
p a ra d ig m a s p o s s í v e i s de r e la c io n a m e n to e n t r e E s ta d o e s o c ie d a d e
n ã o e s t á e x p l i c i t a d a em t o d o s o s t r a b a l h o s a q u i a n o t a d o s . M u i t o
m enos
seus
c o ro lá rio s
im e d ia to s
a
preocu p ação
co m
o
en te n d im e n to
da e s p e c if i c i d a d e
d esse
p e rfil,
im p re sc in d ív e l
a
117
q u a lq u er
d isp e n se
co m p aração , e a p e r s p e c t iv a de que su a tr a n s fo r m a ç ã o não
o co n h e cim e n to d a s v a r i á v e i s que atu aram p a ra m o ld á -lo .
V á ria s
são
as
a p ro x im a ç õ e s
à
p ro b le m á tica
do
p e rfil
b ra sile iro
de
p ro teçã o
so cia l
su g e rid a s
p e la
lite ra tu ra
se le cio n a d a .
Um t i p o
de
abord agem
m a is
flu id a
co n siste
nas
fo rm u la çõ e s
em b u tid a s
em
estu d o s
co m
p ro p o sta s
de
m a io r
a m p litu d e . E stu d o s so b re o p ad rão de d esen v o lv im en to b r a s i l e i r o
ou s o b r e
a n atu reza
do E sta d o n a c io n a l m u ita s v e z e s lev an tam
q u e s t õ e s r e f e r e n t e s a o p a p e l d a s p o l i t i c a s s o c i a i s . E x c e d e r i a em
d e m a sia o s l i m i t e s d e s t e le v a n ta m e n to b i b l i o g r á f i c o
co m en ta r a
v o lu m o sa p ro d u ç ã o qu e a s s im p a s s a p e l a p o l i t i c a s o c i a l no B r a s i l .
A lg u n s
tra b a lh o s,
co n tu d o ,
m erecem
re fe rê n cia ,
p e la
re la tiv a
c e n tr a lid a d e que
o
a ssu n to
ocupa
no
in te rio r
das
a n á lise s.
D ra ib e , S .
( 1985) , J a g u a r i b e , H. e t a l i i ( 1985) e F i g u e i r e d o , W.
( 1986) e s t ã o n e s t e c a s o .
Como
segundo
approach,
numa
e sc a la
p ro g re ssiv a
de
c o n te m p la ç ã o do te m a , p ode s e r c o n s id e r a d o o c o n ju n t o d e t e x t o s
que s e d is tin g u e m p e la ê n f a s e no d ia g n ó s t i c o da s i t u a ç ã o s o c i a l
do P a i s , em bora f a z e n d o m enção à a ç ã o e s t a t a l . J a g u a r i b e e t a l i i
( 1986) c o n f i g u r a
um t r a b a l h o
típ ic o
nessa
lin h a :
sua in te n ç ã o
p r im o r d ia l é o f e r e c e r s u b s íd io s à a tu a ç ã o do E s ta d o , re v e la n d o
n e c e s s i d a d e s e i n d i c a n d o p r i o r i d a d e s 4/ . O u t r o s , c o m o A b r a n c h e s ,
4/
E v id e n te m e n te ,
a
b ib lio g ra fia
que
e sc la re c e
a
situ a çã o
so cia l
do
P a ís
é
b a sta n te
exten sa.
L ev a n tá -la ,
porém ,
e s t a r ia fo ra dos p ro p ó sito s d esta
r e s e n h a . O B r a s i l 2000. d e
J A G U A R I B E , A BR EU , SA N TOS, R I T S C H
e A V IL A f o i c i t a d o p o r s e
t r a t a r d o p r o t ó t i p o d e um t r a b a l h o r e c e n t e q u e , c e n t r a d o n o
d ia g n ó stico
so cia l
b ra sile iro ,
p ro p õ e m ed id a s
p ara
a
su p era çã o d as c a r ê n c ia s extrem as d e te c ta d a s .
"O B r a s i l s e c a r a c t e r i z a p o r um b r u t a l c o n t r a s t e e n t r e
seus
in d ic a d o re s
eco n ô m ico s
que o
s i t u a m como a
o i t a v a e c o n o m i a d o m un do o c i d e n t a l - e s e u s i n d i c a d o r e s
s o c ia is ,
de
n ív e l
a fro -a siá tic o
[ ...]
E le v a r
os
in d ic a d o re s
s o c ia is
b ra sile iro s,
num p r a z o
ra z o á v e l,
aos
n ív e is
de p a ís e s
in te rn a c io n a lm e n te
co m p a rá v eis,
c o n s t i t u i um ó b v i o i m p e r a t i v o n a c i o n a l " ( p . 21) .
0
"A c o n s e c u ç ã o d o o b j e t i v o b á s i c o d o N o v o P a c t o S o c i a l ,
v .g .,
a
e rra d ica çã o
da
m is é ria
e
a
red u ção
s i g n i f i c a t i v a d a s fo rm a s a g u d a s d e p o b r e z a , a t é o fim
d este
sé c u lo ,
requ er
ações
coord enad as
de
governo
segu nd o
duas
lin h a s
co m p le m e n ta re s
de
p o litic a s
p ú b lica s.
No â m b i t o d a P o l í t i c a S o c i a l d e v e r ã o s e r a d o t a d a s , p a r a
o
cu rto
e
o m éd io
prazos,
p o lític a s
e
m ed id a s
de
ca rá ter
a s s is te n c ia lis ta ,
do
tip o
das
p re v is ta s
na
P a r t e I I d o I PN D-N R . A m a i s l o n g o p r a z o d e v e r ã o s e r
a d o t a d a s a s m e d id a s r e q u e r i d a s p a r a a i m p le m e n t a ç ã o do
p a r a d i g m a n B r a s i l 2000" ( p . 147) .
p ara d ig m a
ap o n tad o
é
a q u e le
que
co m b in a
in fe rê n cia s
118
S.
( 1985) ,
D em o , P .
( 1976) , U n i c a m p / N e p p (1896 e 1987) , V i e i r a ,
E.
( 1983) ,
M e d e iro s,
C .A .
( 1987)
m e scla m
a
co n statação
situ a c io n a l
com
a
re fle x ã o
sobre
o
tip o
de
in te rv e n çã o
resp on sável
por
ta is
re su lta d o s.
As
ca rê n cia s
ap o n tad as
têm
causas
e estas
re sid e m ,
p rin c ip a lm e n te ,
n o m od o p e l o q u a l um
c e r t o p a d r ã o d e d o m i n a ç ã o s e i n s t i t u i u co m s e d e n o E s t a d o .
" [ ...]
Há uma a s s i n c r o n i a e s t r u t u r a l n o p r o c e s s o d e a v a n ç o
do
c a p ita lis m o
in d u stria l
no
B ra sil,
a sso cia d a
ao
seu
c a r á t e r r e t a r d a t á r i o em r e l a ç ã o à o r d e m c a p i t a l i s t a g l o b a l e
à p ro fu n d a h e te ro g e n e id a d e de su a
form ação
so cia l
[ ...] .
Essa
a ss in c ro n ia
produ z
sé ria s
p ertu rb a çõ es
eco n ô m ica s
e
s o c ia is
que,
à fa lta
de firm e d e te rm in a çã o p o l i t i c a
p ara
co rrig i-la s,
p roduzem m a io r d e s i g u a l d a d e ,
m a io r p o b re z a e
novos d e s e q u ilib r io s e s t r u tu r a is " .
A c i t a ç ã o a c i m a é d e A b r a n c h e s ( 1985) . N e s s e l i v r o , p r o c u r a
m o strar
que,
se
o
p ad rão
de
a c u m u la çã o
im p õ e
re s triç õ e s
à
p o lític a
so c ia l,
d esenhando o p e r f i l
da e s c a s s e z ,
é
a ordem
p o l í t i c a que d e f i n e a s o p ç õ e s p o s s í v e i s d e a ç ã o e a s d i r e ç õ e s da
in te rv e n ç ã o
e s ta ta l.
No B r a s i l ,
a p rodu ção
da
in ju s tiç a
e
a
ló g ica
da d e s t i t u i ç ã o
estão
in tim a m e n te a s s o c i a d a s
"a o p ad rão
v i g e n t e d e consum o e a o s m e ca n ism o s d e d i s t r i b u i ç ã o d e b e n s e
se rv iço s
fo ra
dos
c irc u ito s
n o rm a is
do m ercad o ,
atrav és
das
p o l í t i c a s de c o b e r t u r a s o c i a l " . O p a d rã o de consum o, seg u nd o o
au to r,
se
d efin e,
do
la d o
da
o ferta,
p e la
d is p o n ib ilid a d e
co rren te
d e b e n s e s e r v i ç o s , em p a r t i c u l a r a q u e l e s e s s e n c i a i s à
s o b r e v i v ê n c i a e a um m í n i m o
de b e m -e s ta r . E n v o lv e , p o r ta n to , a
p rodução
su ficie n te
de ben s e s e r v iç o s ,
um p e r f i l a d e q u a d o em
t e r m o s d e b e n s o f e r t a d o s e p r e ç o s r e l a t i v o s c o m p a t í v e i s co m o
n í v e l d e re n d a da p o p u la ç ã o . P e lo la d o da dem anda, o p a d rã o de
consum o c a r a c t e r i z a - s e p e l a c a p a c id a d e d e o b t e n ç ã o d o s m e io s de
p r o v is ã o d as n e c e s s id a d e s b á s i c a s e p e lo a c e s s o a o s m ercad os dos
bens
e
se rv iço s
e sse n cia is
ou
a
m e ca n ism o s
a lte rn a tiv o s
de
p ro v isã o .
O
d ia g n ó stico
da
situ a çã o
so c ia l
re a liz a d o
por
e x tra íd a s
da e x p e r iê n c ia
da G r é c ia
co m o s d a d o s d a r e a l i d a d e
n a c io n a l,
co m b a s e num a r e l a t i v a m e n t e e l e v a d a , m a s e x t r e m a m e n t e
re a lista ,
taxa
anual
de
co n tin u a d o
cre scim e n to
das v a r iá v e is
r e l e v a n t e s - " d e n ã o m e n o s d e 6% a o a n o n o t o c a n t e a o P I B e n ã o
m a is de
2, 5% a o a n o p a r a o c r e s c i m e n t o d a P E A " - d e n t r o d e
co n d iç õ e s
a p ro p ria d a s
para
co n stitu ir
uma m e t a
e x e q ü ív e l
de
d e sen v o lv im e n to s o c i a l .
A p esar de in d ic a r qu ase e x a u stiv a m e n te , a t r a v é s de d iv e r s o s
q u a d ro s, t a b e l a s e a rg u m en to s, o g ra u de d e s ig u a ld a d e e x i s t e n t e
no P a ís ,
o d o c u m e n t o " B r a s i l 2000" p a d e c e , c o m o a p o n t a M e d e i r o s
( 1987)
d e h i p ó t e s e s qu e e x p l i c i t e m o s m ecan ism o s d e re p r o d u ç ã o
d a s d e s i g u a l d a d e s . A ss im , a s p r o p o s i ç õ e s perm an ecem a o n í v e l da
q u a n tifica çã o
dos
"d é ficits"
e d as m ag n itu d es de in v e s tim e n to
n e c e s s á r i a s p a r a c o b r i - l o s . Não a v a n ç a n a c r í t i c a a o s m e c a n i s m o s
e s t a t a i s d e r e g u l a ç ã o s o c i a l , co m o q u e r e p r o d u z , i m p l i c i t a m e n t e ,
a c o n c e p ç ã o d e q u e um m a i o r a p o r t e d e r e c u r s o s p e r m i t i r i a f u n d a r
um q u a d r o s o c i a l q u a l i t a t i v a m e n t e d i f e r e n t e d a s i t u a ç ã o a t u a l .
119
A branches
su gere
com o,
de
am bos
os
la d o s,
se
e v id e n cia
a
p r e c a r ie d a d e : a d is p o n ib i li d a d e de b e n s e s e r v i ç o s - o t i p o de
bens e s e r v iç o s o fe r ta d o s e seu s p re ço s - d is c rim in a os s e to r e s
d e m e n o r r e n d a ; e h á um v a s t o c o n t i n g e n t e d e c i d a d ã o s d e s t i t u i d o s
d os m e io s de s u b s i s t e n c i a e que e n fre n ta m b a r r e i r a s no a c e s s o a
bens e se rv iço s e s s e n c ia is .
A p a r t i r d e um a a n á l i s e d a a ç ã o g o v e r n a m e n t a l s o b r e o s o c i a l
d u ra n te o a u to r ita r is m o - c a r a c te r iz a d a p e la a u s ê n c ia qu ase t o t a l
de "p re ssõ e s de b a ix o ,
p e la
a b so lu ta
c e n tra liz a ç ã o
d e c is o ria ,
p e l a f r a g m e n t a ç ã o d o a p a r e l h o d e E s t a d o em i n ú m e r o s s e g m e n t o s co m
f o r t e a u t o n o m i a e p o r uma a c e n t u a d a t e n d ê n c i a à p r i v a t i z a ç ã o d a s
p o litic a s
-,
A b ra n ch e s i n d i c a m udanças n e c e s s á r i a s ,
com o q u e
v i s u a l i z a , p e lo c o n t r a s t e , o p arad ig m a a d o ta d o no B r a s i l :
" T r a t a - s e de f a z e r o p ç õ e s que e le ja m o b e m -e s ta r do povo
com o m e ta p r i n c i p a l
dos program as e s t a t a i s ,
m a is que da
geração
d e g r a n d e s v o lu m e s
a d ic io n a is
de re c u rs o s .
É da
m udança n a s
p rio rid a d e s
de governo
que
se
pode
o b ter
a
n e c e ssá ria
re d istrib u iç ã o .
A
h istó ria
do
a u to rita rism o
co n tém in ú m e ro s e x e m p lo s de g ra n d e s p r o j e t o s ,
fin a n c ia d o s
por
fu n d os
co n sid e rá v e is,
d e stin a d o s
à
área
so c ia l,
co m
re su lta d o s
p ífio s.
A lg u n s
não
passaram
do p a p e l,
o u tro s
foram
cria d o s
p ara
não
fu n c io n a r,
o u tro s,
a in d a ,
foram
d etu rp a d o s
em
seus
o b je tiv o s ,
so c ia liz a n d o
cu sto s
e
p riv a tiz a n d o
b e n e fício s.
O p rin c íp io
re ito r
da
p o lític a
so c ia l
estev e
su b o rd in a d o
às
c o n v e n iê n c ia s
p o lític a s
do
reg im e
ou
a
in teresses
de
o u tro s
seto res
eco n ô m ico s
e
s o c i a is , d is t in t o s de seu s b e n e f ic iá r io s p re su m ív e is".
M udanças que
e x ig iria m ,
d e uma p a r t e ,
a re o rie n ta çã o
do
e s tilo
de
d e se n v o lv im e n to
in cid e n te
sobre
os
p ad rões
de
in v e s t i m e n t o e consu m o, a d e m a is d e a l t e r a ç õ e s n a co m p o siç ã o do
g a s t o p ú b l i c o ; d e o u t r a , uma r e v i s ã o d o s i n s t r u m e n t o s d e p o l í t i c a
so c ia l,
no
se n tid o
de
su p rir
ca rê n cia s,
co rrig ir
d isto rç õ e s
d i s t r i b u t i v a s e p r e v e n ir a d e s t it u i ç ã o p erm an en te.
O t r a b a l h o acim a c i t a d
um h o r i z o n t e a l e n t a d o r em
e m e r g e n t e Nova R e p ú b l i c a .
d o cu m en to s o f i c i a i s
e nas
D e s e n v o l v i m e n t o como m e ta a
o , p u b l i c a d o em 1985, d e i x a e n t r e v e r
v is t a dos p asso s dados, en tã o ,
p e la
A p rio rid a d e
do s o c i a l
a p a re cia
em
fo rm u la ç õ e s p r e li m in a r e s do P la n o de
s e r a ta ca d a de im e d ia to .
É no c o t e jo
das
novas p ro p o siçõ e s
su rg id a s
a p a rtir
da
in sta u ra çã o
da
Nova R e p ú b l i c a
co m a s
ca rê n cia s
g rita n te s
no
q u a d r o s o c i a l q u e e s t ã o c e n t r a d o s o s t r a b a l h o s d e M e d e i r o s ( 1987)
e NEPP/UNICAMP
(1986 e 1987) . B r a s i l 1985: R e l a t ó r i o s o b r e a
situ a çã o
so cia l
do p a i s
(N EE P /U N IC A M P - 1986) p r o c u r a
tr a ç a r as
l i n h a s g e r a i s d a c r i s e d o s a n o s 80, c o n t e x t u a l i z a n d o a s p r i m e i r a s
m e d id a s d e p o l í t i c a e c o n ô m ic a tom ad as p e l o g o v e r n o d e t r a n s i ç ã o .
S o b e s t e p a n o d e f u n d o , p r o c e d e a uma m e t i c u l o s a a v a l i a ç ã o d o s
in d ic a d o re s
s o c ia is
nas
áreas
de
em prego
e
re n d im e n to s,
b e n e fíc io s
p re v id e n c iá rio s ,
saú de,
tra n sp o rte s
c o le tiv o s ,
h a b ita ç ã o , a lim e n ta çã o e n u tr iç ã o , a s s is t ê n c ia s o c ia l e ed u cação .
120
P a ra le la m e n te ,
faz
um b a l a n ç o
dos
d iv e rsa s á re a s ,
buscando s a l i e n t a r
p e rtin a z e s.
p r o g r a m a s em a n d a m e n t o ñ a s
a v a n ç o s a l c a n ç a d o s e. ó b i c e s
" D e um p o n t o d e v i s t a m a i s e s t r u t u r a l , o u s e j a , n o p l a n o d o s
p rin cip io s
o rg a n iz a d o re s
do
p e rfil
da
p o litic a
so cia l
b r a s i l e ir a ,
1985 n ã o
r e g is tr o u
tra n sfo rm a çõ e s
s i g n i f i c a t i v a s . C o n tin u am i n t a c t o s o s p a r â m e t r o s r e f e r e n t e s
à e s t r u tu r a de fin a n cia m e n to ,
à s form as o r g a n iz a c io n a is e
aos
p ro b lem a s
de
coord enação
e
co n tro le .
C o n tu d o,
v a le
re p e tir,
f o i um a n o m a r c a d o p o r i n t e n s o d e b a t e , a g o r a n a s
e s t r u tu r a s f e d e r a is , so b re a s q u e stõ e s r e f e r e n t e s ao p ró p rio
p ad rão
de p ro teçã o
so cia l
b ra s ile iro .
In ex o ra v e lm e n te ,
a
d e m o cra tiz a ç ã o
no
âm b ito
das
p o litic a s
s o c ia is
im p õ e
o
r e o r d e n a m e n t o d a q u e l e m o d e l o e a c o n s t r u ç ã o d e um p e r f i l d e
p o lític a s
p re sid id o p or p r in c íp io s de ju s t i ç a
so c ia l,
por
i s s o m esm o t r a n s f o r m a d o em e f i c a z m e c a n i s m o d e p r o m o ç ã o d e
m a i o r i g u a l d a d e e d e s e n v o l v i m e n t o s o c i a l " ( p g . 27) .
T an to
o
re la tó rio
B ra sil
1985
q u an to
o que
lh e
dá
p ro sse g u im e n to ,
re a liz a d o
p e la
m esm a
eq u ip e
(N EPP/U N IC A M P1987) , s e s i t u a m n a l i n h a d o d i a g n ó s t i c o s i m u l t â n e o d a s i t u a ç ã o
s o c i a l do P a ís e da a tu a ç ã o g o v e rn a m e n ta l n a s á r e a s
tid a s
co m o
so c ia is .
5/ A t ô n i c a d e s t e d i a g n ó s t i c o r e s i d e num c o n j u n t o d e
i n d a g a ç õ e s q u e podem s e r a s s i m r e s u m i d a s : q u a i s o s p r i n c í p i o s e
os
p e rfis
de
fin a n c ia m e n to ,
de o rg a n iz a çã o ,
de d e c is ã o
e de
re a liz a çã o
q u e m arcam
as
p o lític a s
so c ia is
no B r a s i l ?
Q ue
t e n d ê n c i a s , r e s u l t a d o s , ê x i t o s e d i s t o r ç õ e s devem s e r a s i n a l a d o s
nesse
siste m a
de
p o litic a s,
quando
q u e stio n a d o
desde
a
p e rsp e ctiv a
dos
d ire ito s
s o c ia is
dos
cid a d ã o s
e
das
su as
co n d iç õ e s p a r t i c u l a r e s de v id a e de tr a b a lh o ?
A bordagem
se m e lh a n te
efetu a
M ed eiro s
( 1987) ,
c u jo
estu d o
o b je t i v a i n v e s t i g a r a n a tu re z a da c r i s e s o c i a l e a fis io n o m ia das
p ro p o s ta s de refo rm a d as p o l í t i c a s s o c i a i s a p a r t i r de e v id ê n c ia s
su g e rid a s
p e lo s
p rin c ip a is
d ocu m en to s
g lo b a is e
se to ria is
d iv u lg a d o s .
0 a u t o r a n a l i s a o s im p a c to s s o c i a i s im e d ia to s da
c r i s e o c o r r i d a n o p e r í o d o 1980/ 83, c h a m a n d o a a t e n ç ã o p a r a s u a
in cid ê n cia
s o b r e o em prego e o s s a l á r i o s
e,
co n seq ü en te m en te,
sobre
a
d is trib u iç ã o
de
ren d a.
D isc u te ,
em
se g u id a ,
a
in c a p a c id a d e
dos
m e ca n ism o s
de
se g u rid a d e s o c i a l
"d e
5/
0
B r a s i l 1985 (UNICAMP/NEPP - 1986) e s c l a r e c e a s i t u a ç ã o d o
P a í s e a a ç ã o do g o v e rn o n a s á r e a s j á c i t a d a s . As á r e a s de
em prego e
ren d im en to s
e
tra n sp o rtes
c o le tiv o s
co n stitu em
in o v a çã o ,
em m a t é r i a
de
a n á lise s
s e to ria is
de
p o lític a
s o c i a l , j á q u e n ã o s ã o g e r a l m e n t e c o n s i d e r a d a s com o t a l . 0
B r a s i l 1986 (UNICAMP/NEPP - 1987) a v a l i a a s á r e a s d e m e r c a d o
de
tra b a lh o ,
re la çõ e s
tra b a lh is ta s ,
aten ção
à
saú de,
p re v id ê n c ia s o c i a l , p o l í t i c a de a s s is t ê n c i a s o c i a l , p o l í t i c a
de a lim e n ta ç ã o e n u t r iç ã o , p o l í t i c a e d u c a c io n a l e p o l í t i c a
de d esen v o lv im en to urbano
(h a b ita ç ã o ,
san eam ento b á s ic o
e
tra n sp o rtes c o le tiv o s ).
121
c o n t r a r r e s t a r , m in im a m en te, o s e f e i t o s d e d e s a g r e g a ç ã o
p a r a , a f i n a l , a n a l i s a r a s p r o p o s i ç õ e s r e f o r m i s t a s . 6/
so c ia l",
De
m od o
g e ra l,
estu d o s
como
os
cita d o s
a n te rio rm e n te ,
a v a n ç a m a c o n s t a t a ç ã o d e um d e t e r m i n a d o p e r f i l d e i m p l e m e n t a ç ã o
da
p o lític a
so c ia l
no
B ra sil,
co n so lid a d o
d u ra n te
o
reg im e
a u to ritá rio ,
c u ja s
c a ra c te rís tic a s
p rin c ip a is
se ria m :
a)
c e n tra liz a ç ã o
a
n ív e l
fed eral
tan to
das
d e c is õ e s
q u an to
dos
com andos f i n a n c e i r o s ; c e n t r a l i z a ç ã o que o s a u t o r e s co n co rd am t e r
i m p l i c a d o num a p r o f u n d a " d e s a p r o p r i a ç ã o " d o s i n s t r u m e n t o s d e a ç ã o
so c ia l
dos
estad o s
e
m u n ic íp io s ,
a lém
de
p ro p icia d o
a
s u b s t i t u i ç ã o da a ç ã o d i r e t a da a d m in is tra ç ã o e s t a t a l p o r g ra n d es
co m p le x o s
o r g a n iz a c io n a is ,
com o
o
S istem a
F in a n ce iro
de
H a b ita çã o ;
b)
a
frag m en tação
in s titu c io n a l,
expressa
na
m u ltip lic a ç ã o de a u ta rq u ia s,
fu n d a çõ es e em p resas e s t a t a i s ,
co m
co n se q ü ê n cia s t a i s
com o a c r e s c e n t e i n c a p a c i d a d e d e f o r m u l a r e
im p le m e n ta r p o l í t i c a s g e r a i s p a ra cad a s e t o r , a im p o s s ib ilid a d e
d e e s t a b e l e c e r uma p o l í t i c a s o c i a l d e c o r t e n a c i o n a l , a a u s ê n c i a
de m e ca n ism o s
de
co n tro le ,
a
in o p e râ n cia
a d m in istra tiv a
e
a
a b e r tu r a de e sp a ço s p ara a in s e r ç ã o de in t e r e s s e s p a r t i c u l a r i s t a s
e
p ara
a
corru p ção;
c)
o b lo q u e io
da p a r t i c i p a ç ã o
so c ia l
e
p o lític a
nos p ro ce sso s d e c is o r io s ,
co m a s u p r e s s ã o d a s f o r m a s
m a is e f i c a z e s de c o n t r o l e p ú b l i c o e do c id a d ã o s o b r e o s d e s t i n o s
d a p r o t e ç ã o s o c i a l no P a í s ; d) a p r i v a t i z a ç ã o , m a n i f e s t a t a n t o na
a b e r t u r a do a p a r e lh o b u r o c r á t i c o ao a s s é d i o de g r u p o s p r i v a t i s t a s
q u an to
na
a rticu la çã o
e n tre
o ap arato
de
governo
e
o seto r
p riv a d o
p ro d u to r
de
se rv iço s
ou
fo rn eced or
de
bens;
a sp e cto
c r u c i a l d e s t a p r i v a t i z a ç ã o é a p o n t a d a com o o c r e s c i m e n t o d a r e d e
p r i v a d a d e e n s i n o e s a ú d e , d ad o o d e c l í n i o d a p a r t i c i p a ç ã o do
E stad o
n estas
áreas
e
a
d eco rren te
d e te rio ra ç ã o
das
red es
p ú b lica s;
e)
o p ad rão de fin a n c ia m e n to d as p o l í t i c a s
so c ia is ,
o b t a c u l i z a n t e de t r a n s f e r ê n c i a s r e a i s de r e n d a s e im p e d itiv o da
prom oção de s o l id a r i e d a d e no i n t e r i o r do s is t e m a ; v á r i o s a u to r e s
m o s tr a m como a s f o n t e s d e f i n a n c i a m e n t o r e c a e m p e s a d a m e n t e s o b r e
os
a s s a la r ia d o s ,
p e n a liz a n d o
os
de m a is
b a ix a
ren d a,
o que,
a l i a d o ao c a r á t e r r e g r e s s i v o da e s t r u t u r a t r i b u t á r i a e à l ó g i c a
e m p r e s a r ia l que o r ie n to u a a lo c a ç ã o dos r e c u r s o s ,
c o n t r i b u i de
m od o d e c i s i v o p a r a o f e c h a m e n t o d o s c a n a i s d e a c e s s o d a p o p u l a ç ã o
aos bens e se rv iç o s s o c ia is .
A i d e n t i f i c a ç ã o d o s t r a ç o s p e r v e r s o s do s i s t e m a de p o l i t i c a s
so c ia is
v ig e n te
ap ro xim am
tra b a lh o
com o
de
M ed eiro s
( 1987) ,
A branches
( 1985) e NE EP
(1986 e 1987) - e n q u a d r a d o s a c i m a n a
ca te g o ria
"d ia g n ó stico
S o cia l"
de o u tr o s ,
m a is
n itid a m en te
6/
A p reocu p ação
co m
o
exam e
de
p o litic a s
s o c ia is
face
à
situ a çã o
de c a r ê n c ia s ,
e n fa tiz a d a p or in d ic a d o re s
so c ia is
d i v e r s o s , e s t á p r e s e n t e t a m b é m em DEMO ( 1976, 1978 e 1981) ,
FA LEIRO S
( 1980) ,
COIMBRA
( 1980) ,
IA N N I
( 1981) ,
J A G U A R IB E
( 1979)
e
V IE IR A
( 1983) .
DEMO
( 1976)
e
V IE IR A
( 1983)
c o n s t i t u e m b o n s e x e m p l o s d e s t e t i p o d e a n á l i s e em p e r í o d o s
d e v i g ê n c i a do r e g i m e a u t o c r á t i c o , ou s e j a , n a a u s ê n c i a de
p r o p o s ta s r e fo r m a d o r a s de m a io r c r e d i b i l i d a d e .
122
v o l t a d o s p a r a a d e s c r i ç ã o d e um p a d r ã o b r a s i l e i r o d e p r o t e ç ã o .
N e s te t i p o de e n fo q u e , p o d e -s e d i s t i n g u i r d o is g r a n d e s v e i o s , não
e x clu d e n te s,
e x p lo r a d o s p e la l i t e r a t u r a : a a n á l i s e que e n f a t i z a
os a sp e cto s
"eco n ô m ico s" e a q u e la que t r a z
à ton a,
co m m a i o r
d estaq u e, os a sp e cto s " p o lít ic o s " .
E stu d o s
"e co n ô m ico s"
estã o
ce n tra d o s
na
qu estão
do
f i n a n c i a m e n t o d a s p o l í t i c a s s o c i a i s . C o u t i n h o , M. ( 1987) , s i l v a ,
B. A.
( 1987) ,
D a in , S .
( 1987) , R e z e n d e , F .
( 1986) , V i a n a , S . e
P io la ,
S.
( 1984) e S a l m , C .
( 1984) c o n s t i t u e m b o n s e x e m p l o s . A
re fle x ã o
n e sta
lin h a
d is c u te ,
freq ü en tem en te
co m
gran de
q u a n tid a d e
de dados
e m p írico s,
a
n atu reza
e
a
adequação
das
f o n t e s d o s r e c u r s o s a p l i c a d o s em p o l í t i c a s
so c ia is
no p e r ío d o
p o s t e r i o r à r e f o r m a t r i b u t á r i a d e 1967.
A lg u m as
a firm a çõ e s
aparecem
co m
grande
re g u la rid a d e
na
b i b l i o g r a f i a p ro d u zid a so b r e fin a n c ia m e n to de p o l í t i c a s s o c i a i s
n o B r a s i l , r e v e l a n d o , em r e s u m o , q u e :
a)
c o n s id e r a d a s a p e n a s a s c o n t r i b u i ç õ e s m a is im p o r t a n t e s ,
o t o t a l a r r e c a d a d o c o r r e s p o n d e a m a i s d e 80% d a r e c e i t a
t r i b u t á r i a da U n iã o , ou s e j a ,
"r e c u r s o s co rresp o n d en te
a um o u t r o o r ç a m e n t o s ã o e x t r a í d o s c o m p u l s o r i a m e n t e d a
so c ie d a d e sob a j u s t i f i c a t i v a de e sta re m v in c u la d o s a
a p lica çõ e s
de
in teresse
so c ia l".
(R ezende
e
S ilv a ,
1986) ;
b)
a s p r i n c i p a i s p o l í t i c a s s o c i a i s , i n c l u s i v e s e r v i ç o s de
saú de,
são cu stead as por re c u rs o s e x tra -o rç a m e n tá rio s
l o c a l i z a d o s em f u n d o s e s p e c i a i s . ( S i l v a , B . A . , 1987) .
A ssim , a e x p a n sã o da a r r e c a d a ç ã o c o m p u ls ó r ia so b a r u b r i c a
" c o n t r i b u i ç ã o s o c i a l " 7/ e o s e u p a p e l d e c i s i v o n o f i n a n c i a m e n t o
das p o lít ic a s
so c ia is
ju s tific a m
a e x istê n c ia
d e uma e x t e n s a
lite ra tu ra
que
p rocura
ex a m in a r
o
im p a c to
d este
pad rão
de
fin a n c ia m e n to ,
v is -à -v is
o u tro s
c u ja s
fo n te s
de
recu rsos
o r i g i n a r - s e - í a m fu n d a m en ta lm en te de f o n t e s f i s c a i s t í p i c a s , s o b r e
o v o l u m e e o c a r á t e r d o s g a s t o s em p o l í t i c a s s o c i a i s .
O s a u t o r e s b u s c a m , d e um l a d o , e n t e n d e r a s r a z õ e s h i s t ó r i c a s
a s s o c i a d a s a o m o d elo d e c r e s c i m e n t o da e c o n o m ia b r a s i l e i r a p ó s -
2/
As v á r i a s m o d a lid a d e s de c o n t r i b u i ç õ e s s o c i a i s a s s e m e lh a m -s e
aos trib u to s ,
p e l o c a r á t e r c o m p u ls ó r io d e s e u p ag am en to e
p e la
f o r m a i n d i r e t a d e i n c i d ê n c i a . No e n t a n t o ,
o c a p ítu lo
que t r a t a
do S is te m a T r i b u t á r i o na C o n s t i t u i ç ã o c o n s i d e r a
como
trib u to
e strita m e n te
os
im p o sto s,
as
tax as
e
as
c o n trib u iç õ e s
de m e lh o ria s .
O tex to
co n stitu cio n a l
prevê
a p e n a s qu e a U n iã o p od e i n s t i t u i r c o n t r i b u i ç õ e s [ . . . ] " te n d o
em v i s t a i n t e r v e n ç ã o n o d o m i n i o e c o n ô m i c o o u d e i n t e r e s s e d e
ca te g o ria s p ro fis s io n a is ,
p ara a te n d e r d ire ta m e n te à p a rte
da U n iã o no c u s t e i o
d os e n c a r g o s da P r e v i d ê n c i a
S o c ia l."
( B . A . S I L V A , 1987) .
123
anos
70, q u e l e v a r a m
o
E stad o ,
em
d iv e rsa s
situ a çõ e s
c o n ju n t u r a i s , a a m p lia r su a a r r e c a d a ç ã o a t r a v é s d e m ecan ism o s de
extração
co m p u lsó ria
de
poupança,
u tiliz a n d o
p ara
isto
as
c o n trib u iç õ e s
s o c ia is ,
ao
in v é s
de
fa z ê -lo
a m p lia n d o
a
a rr e c a d a ç ã o da c a rg a
trib u tá ria
tip ic a m e n te
fis c a l.
De o u t r o ,
s a lie n ta m e lem e n to s re la c io n a d o s à s d iv e r s a s in c o m p a tib ilid a d e s e
in iq ü id a d e s que se
fiz e ra m p r e s e n te s a p a r t i r da adoção d e sta
e stru tu ra
de
fin a n cia m e n to
das
p o litic a s
so c ia is .
A dequar
o
c a r á t e r de "p u ro g a s to " d e s ta s p o l i t i c a s à n a tu rez a das novas
f o n t e s d e f i n a n c i a m e n t o , q u e em s u a m a i o r i a e x i g i a m a l g u m t i p o d e
r e m u n e r a ç ã o p a r a o s r e c u r s o s u t i l i z a d o s , r e s u l t o u num a c ú m u l o d e
d is to rçõ e s
d estas
p o litic a s
e na
a m p lia çã o ,
para
a p o n ta
do
g asto ,
da
in iq ü id a d e
in e re n te
ao
form ato
da
arrecad ação
dos
r e c u r s o s . 8/
8/
Uma
e x c e le n te
resenh a
da
b ib lio g r a fia
que
tra b a lh a
na
q u estão
do fin a n c ia m e n to
das p o lit ic a s
s o c ia is
no B r a s i l
está
no
lo .
R e la tó rio
da
p e sq u isa
(em
an d am en to).
In stru m en to s
p ara
a
A n á lise
e
G estão
do
G asto
S o c ia l,
c o o r d e n a d a p o r M a r i a L u c i a WERNECK V i a n n a e A n d r é M E D IC I
( I E I / Ï Ï F Ï î J - 1988) .
O
ca p itu lo
sobre
fin a n c ia m e n to
fo i
e la b o ra d o p o r Pedro Jo r g e de O liv e ir a ,
que s is t e m a t iz a os
p o n to s d i s c u t i d o s p e l o s v á r i o s a u t o r e s que tr a ta m do tem a.
"P od em os
id e n tific a r
q u a tro
fo n tes
d is tin ta s
de
fin a n c ia m e n to d as p o l i t i c a s s o c i a i s :
1.
F o n tes F i s c a i s ;
2.
F o n te s
p ro v e n ie n te s
de c o n t r ib u iç õ e s
so c ia is
de
n a t u r e z a s e m e l h a n t e à s f o n t e s f i s c a i s (FIN SO C IA L e
o S a l á r io - E d u c a ç ã o e n t r e a s m a is s i g n i f i c a t i v a s ;
3.
C o n trib u iç õ e s
S o cia is
que
co n stitu e m
fun d os
r e m u n e rá v e is: fu n d os in d iv id u a is de p a tr im ô n io e o
FAS;
4.
F o n te s de n a tu re z a P r e v id e n c iá r ia .
[. . . ]
As
fo n te s
fis c a is
referem -se
aos
recu rsos
do
teso u ro
p u ram en te
fis c a is
(im p o sto s
e
ta x a s)
d is p o n ív e is p ara a d is tr ib u iç ã o o rça m e n tá ria e n tr e os
d i v e r s o s m i n i s t é r i o s que possuem p ro g ra m a s que r e s u lt e m
em g a s t o s d e n a t u r e z a s o c i a l .
E x is t è m p e l o m enos t r ê s m o tiv o s p r e s e n t e s na l i t e r a t u r a
p ara
e x p lic a r
a
c o n tín u a
e
ab ru p ta
queda
da
p a r t i c i p a ç ã o d e s t a s r e c e i t a s do f i n a n c i a m e n t o do g a s t o
so c ia l.
O p r im e ir o d e le s d e c o r r e do s im p le s
fa to
da
a r r e c a d a ç ã o f i s c a l t e r s o f r i d o um p e r s i s t e n t e d e s g a s t e
ao lo n g o do tem po.
[ . . . ]
C aso
se
tiv e s s e
m a n tid o
co n sta n te
a
p r o p o r c io n a lid a d e d a s d iv e r s a s e s p é c i e s d e g a s t o s no
o rça m e n to f i s c a l , a p e n a s o d e c r é s c im o a b s o l u t o do t o t a l
d a r e c e i t a f i s c a l j á p r o d u z i r i a uma q u e d a n o v o l u m e d e
re c e ita s
fis c a is
d is p o n ív e is
p ara
fin a n c ia r
as
p o lític a s so c ia is .
Q uando a s
d esp esas v in cu la d a s
a estas
c o n ta s batem ,
ten d o
em v i s t a
o b ter
fin a n c ia m e n to ,
na c a rg a
fis c a l
g lo b a l
(re c e ita
trib u tá ria
+ c o n trib u iç õ e s
so c ia is
+
124
em p réstim o s c o m p u ls ó r io s ) , o b v ia m e n te ,
será a re c e ita
trib u tá ria
(trib u to s
+
taxas)
que
será
p e n a liz a d a .
E nco n tram os,
a í,
o
segu nd o
m o tiv o
para
e x p lica r
a
red u ção
da
ca p a cid a d e
de
fin a n cia m e n to
fis c a l
das
p o lític a s
s o c ia is ,
p o is a r e c e it a
trib u tá ria
típ ic a ,
e n c o n t r a n d o — s e num p r o c e s s o c o n t í n u o d e p e r d a d o s e u
p o te n cia l
arrecadad or,
te ria
a in d a
que
ap o rtar
um
cre sc e n te
v o lu m e
de
recu rso s
p ara
fin a n c ia r
tra n sfe rê n cia s
re su lta n te s
da
crise
fin a n c e ira
do
E sta d o b r a s i l e i r o que ch eg a ao o rçam en to f i s c a l a t r a v é s
de
d iv e rsa s
co n tas
dos
o rçam en to s m o n e tá rio s
e das
e s ta ta is .
[ . . . ] O t e r c e i r o m o tiv o p a ra a d e c r e s c e n t e p a r t i c i p a ç ã o
d as r e c e i t a s t r i b u t á r i a s no fin a n c ia m e n t o d a s p o l í t i c a s
a sso cia -se
ao
que
p o d eria
ser
cham ado
de
"e fe ito
s u b s t i t u i ç ã o " de f o n t e s d e f in a n c ia m e n t o a c a d a v e z que
uma
co n trib u iç ã o
so cia l
é
in co rp o ra d a
ao
orçam ento
f i s c a l , o u s e j a , o a c r é s c i m o d e um v o l u m e d e r e c u r s o s
com
o b rig a tó ria
u tiliz a ç ã o
em
g asto s
so c ia is
(c o n trib u iç õ e s
so c ia is ),
ao
in v é s
de
re su lta r
numa
a m p lia ç ã o
do
m esm o
m o n ta n te
d a q u e le s
g asto s,
im p lica ria m
sim p lesm en te
nu m a
lib e ra ç ã o
de
recu rsos
p a s s í v e i s de serem u t i l i z a d o s no a te n d im e n to de o u tr o s
o b j e t i v o s d e p o l í t i c a e c o n ô m i c a , t a i s com o c o n t r o l e d a
e m is sã o
m o n e tá ria ,
san eam en to
fin a n c e iro
de em presas
e sta ta is , etc.
[ . . . ]
D iv e rsa s
c o n trib u iç õ e s
so c ia is
in te g ra m
o
O rça m e n to
F isca l,
sendo
as
m a is
im p o rta n te s:
o
F I N S O C I A L , o S a l á r i o - E d u c a ç ã o , o P IN / PR O T ER R A e a C o t a
da P re v id ê n c ia
e S in d ica is.
E n t r e o s a n o s d e 1980 e
1986, o v a l o r d e s t a s c o n t r i b u i ç õ e s a t i n g i u um v a l o r
m é d i o d e 0, 89% d o P I B e c r e s c e u a uma t a x a d e 7 , 3% a o
a n o . E s t e c r e s c i m e n t o num r i t m o b a s t a n t e m a i s a c e l e r a d o
que o d a s o u t r a s c o n t r i b u i ç õ e s r e f l e t e fu n d a m en talm en te
o a c r é s c i m o d e r e c e i t a s p r o v e n i e n t e s d o FIN SO C IA L q u e ,
c r i a d o em 1982, i m p a c t a d e m a n e i r a m u i t o s i g n i f i c a t i v a
o v o lu m e t o t a l d a q u e l a s r e c e i t a s .
J á n o a n o d e 1982, o F I N S O C I A L co m uma p a r t i c i p a ç ã o d e
4, 1% n o v a l o r t o t a l d a a r r e c a d a ç ã o d a s c o n t r i b u i ç õ e s
s o c i a i s re p re se n ta v a a p r in c ip a l fo n te de a rre c a d a ç ã o
e n t r e a s c o n t r i b u i ç õ e s a cim a r e f e r i d a s . C o n s id e r a n d o -s e
o m e sm o
ano
( 1982) ,
o S a lá rio -E d u c a ç ã o ,
a
C o ta
da
P re v id ê n cia
e
a
C o n trib u iç ã o
S in d ica l
p a rticip a v a m ,
r e s p e c t i v a m e n t e , co m a p e n a s 2 , 7%, 2 , 5% e 0, 1% d o v a l o r
da a r r e c a d a ç ã o
das c o n trib u ib õ e s
so c ia is .
No a n o d e
1986, e s t a t a x a a t i n g e p a r a o F I N S O C I A L a m a r c a d e
8, 1%, m a n t e n d o - s e b a s i c a m e n t e c o n s t a n t e a p a r t i c i p a ç ã o
para as o u tra s c o n trib u iç õ e s c ita d a s ,
ex ce tu a n d o -se a
C o ta da P r e v i d ê n c i a q u e ,
d ep o is de a lc a n ç a r os a l t o s
v a l o r e s d e 3, 4% e 3, 3%, p a r a o s a n o s d e 1983 e 1984,
tem a s u a p a r t i c i p a ç ã o
red u z id a p a ra ap en as
0, 9% d o
125
N e s s e s e n t i d o , D a i n ( 1987) p r o c u r a m o s t r a r q u e a a n á l i s e d o
fin a n cia m e n to d as p o l i t i c a s
s o c i a s ' te m como o b j e t i v o d a r c o n t a
das
co n d iç õ e s
m a te ria is
e
dos
recu rsos
que
v ia b iliz a m
a
fo rm u la ç ã o e a im p lem en tação d as p o l i t i c a s na á r e a s o c i a l . Su as
co n clu sõ es
ap ontam
preocu p ações
de
ordem
g e ra l,
re fe rid a s
à
n e c e s s id a d e de a m p lia ç ã o de r e c u r s o s e de re d e se n h o i n s t i t u c i o n a l
da
esfera
de
g asto
so c ia l,
e
p reocu p ações
co n cre ta s
co m
as
d ific u ld a d e s r e a is de c o rre çã o das d is to r ç õ e s e da s e le tiv id a d e
p erversa
observada
nas a p lica çõ e s
de r e c u r s o s
f i n a n c e i r o s co m
c o n t r i b u i ç õ e s s o c i a i s . Em t r a b a l h o p o s t e r i o r , b a s t a n t e c o n c l u s i v o
e
a b ra n g en te
(D a in ,
1988) , d i s c u t e a p r ó p r i a c o n c e p ç ã o d o
fin a n c ia m e n to
p ú b lic o
no
W e lfa re
S ta te
co n tem p o rân eo ,
i d e n t i f i c a n d o a s p e c u l i a r i d a d e s do c a s o b r a s i l e i r o .
"No B r a s i l
ren d a e de
[ ...] ,
dadas a s co n d içõ e s
da d i s t r i b u i ç ã o
de
sa lá rio s,
o b a ix o p iso
sa la ria l
e o lim ita d o
v a lo r t o t a l arrecad ad o r e f e r e n t e à q u e le ano.
[ ...]
No t e r c e i r o
item
estão
agrupadas a s
f o n t e s de
r e c u r s o s p a r a o f in a n c ia m e n t o de p o l í t i c a s s o c i a i s que
com o
c a ra c te rístic a
e sse n cia l
o
fa to
de
serem
têm
p a ss ív e is
de
alg u m
tip o
de
rem uneração,
g e ra lm e n te
correção
m o n e tá ria
m a is
uma b a i x a
taxa
de ju r o s .
A
i m p o r t â n c i a d e um t r a t a m e n t o e s p e c í f i c o d e s t e s f u n d o s
ju s t i f i c a - s e
p or
serem
a
e le s
im p u ta d a
a
r e s p o n s a b ilid a d e de d otarem a lg u n s s e t o r e s da p o l í t i c a
s o c i a l d e uma l ó g i c a d e a v a l i a ç ã o d e s e u s p r o j e t o s e
program as tip ic a m e n te f in a n c e ir a , in c o m p a tib iliz a n d o -o s
com o b j e t i v o s m a i s d i r e t a m e n t e a s s o c i a d o s a p o l í t i c a s
d e "p u ro g a s t o " ou de s u b s í d i o s .
N essa
ca te g o ria
podem
ser
in c lu íd o s
os
fu n d os
p a t r i m o n i a i s i n d i v i d u a i s c r i a d o s n a s d é c a d a s d e 60 e 70
- FGTS
e
PIS/ P A SE P - ,
e
o
FAS,
Fundo d e A p o io ao
D e s e n v o lv im e n to S o c i a l . A r e m u n e r a ç ã o d o s r e c u r s o s eram
p re v is ta s
como
norm a
le g a l
apenas
p ara
os
fu n d o s
p a trim o n ia is,
onde
as
a g ê n c ia s
a p lica d o ra s
d e v e ria m
v a lo r iz a r o sa ld o dos c o r r e n t i s t a s .
No c a s o d o F A S ,
d iv e r so s
au to res
ten d em
a
ap o n tar
a
o c o r r ê n c i a no
d ecorrer
do
tem po de
um
cê rto
d i s t a n c i a m e n t o do
p r o p ó s it o o r i g i n a l , no
que
d iz
re sp e ito
à
form a de
r e p a s s e de r e c u r s o s , re d u z in d o -se a s t r a n s f e r ê n c ia s a
fu n d o
p e rd id o
e
a m p lia n d o -s e
as
op erações
de
e m p réstim o .
[ ...]
C e rta m en te
os
o b je tiv o s
m a cro e co n ô m ico s
da
c ria çã o
de
c o n trib u iç õ e s,
ap o n tad o s
na
lite ra tu ra ,
e s t ã o f o r t e m e n t e p r e s e n t e s no c a s o da c o n s t i t u i ç ã o d o s
Fundos P a tr o m o n ia is : foram c o n ju g a d a s a s in t e n ç õ e s de
a m p lia r
a
extração
de
poupança
e
d efen d er
a
carga
trib u tá ria
to ta l
co m o
o b je tiv o
m a is
e sp e c ífic o
de
in s tru m e n ta liz a r
a g ê n c ia s
b a n cá ria s
p ú b lica s
para
a
su sten ta çã o
fin a n c e ira
do
esfo rço
de
cre scim e n to
eco n ô m ico co n fo rm e d e f i n id o ,
in clu siv e
s e to ria lm e n te ,
p e la p o l í t i c a eco n ô m ica ".
126
a lc a n c e do segm en to fo rm a l do m ercad o de t r a b a l h o , torn am o
a p o r t e de r e c u r s o s f i s c a i s sim u lta n e a m e n te m a is n e c e s s á r i o e
m a is d i f í c i l . M a is n e c e s s á r i o , p a r a f a z e r f a c e a o s g a s t o s de
c o b e r t u r a d a p r o t e ç ã o s o c i a l à p o p u l a ç ã o c o m o um t o d o , n ã o
f i n a n c i a d o s co m r e c e i t a d e c o n t r i b u i ç ã o . M a i s d i f í c i l p o r q u e
a e sfe ra trib u tá ria
re v e la -se
in ca p a z ,
fa ce às lim ita ç õ e s
e stru tu ra is
à exp an são da r e c e i t a
im p o sitiv a ,
de acom odar
uma " c r i s e f i s c a l " o r i g i n á r i a d e t r a n s f e r ê n c i a s p a r a o s e t o r
p r iv a d o e p a r a o s e t o r e x t e r n o . C o n se q ü e n te m e n te , a m a io r
p a r t e dos r e c r u s o s so b re os q u a is s e a p ó ia a p o l í t i c a s o c i a l
b r a s ile ir a
ce n tra -se
nas
co n trib u iç õ e s
s o c ia is
da
P r e v i d ê n c i a S o c i a l c o m o f o n t e , e n a S e g u r i d a d e S o c i a l co m o
d e lim ita ç ã o
c o n ce itu a i
do e sp a ç o
para
su a
co n cre tiz a çã o "
( D a i n , S . , 1988, p . 145) .
O
p riv ile g ia m e n to
do
fo rm ato
p o lític o
de
g estão
das
p o lític a s
s o c ia is
se
e n co n tra
em t r a b a l h o s
com o
D ra ib e ,
S.
( 1986) ,
Fundação
João
P in h e iro
(
s/ d ),
C o im b ra ,
M.
( 1980) ,
T e ix e ira ,
S .M .F .
( 1984) ,
D em o, P .
( 1981) ,
S a n t o s , w .G .
( 1979) ,
A b r a n c h e s , S . ( 1982) e D r a i b e , S . e A u r e l l a n o , L . ( 1988) . De modo
v a ria d o ,
n e stes,
a
in d ic a ç ã o
das
sin g u la rid a d e s
do
caso
b r a s i l e i r o v a i d e s d e a c o n s t a t a ç ã o d e um p e r f i l a t u a l à b u s c a d e
su as o rig e n s .
A
a n á lise
do
p e rfil
a tu a l
s ig n ific a ,
de
fa to ,
o
r e c o n h e c i m e n t o d e q u e n o s ú l t i m o s 20 o u 25 a n o s , v a l e d i z e r , n o
p ó s - 64,
a
in terv en çã o
so cia l
do
E stad o
ganhou
d im e n sõ e s
e
c a r a c t e r í s t i c a s b a s t a n t e n í t i d a s , " d e f i n i n d o um p e r f i l e s p e c í f i c o
de p o l í t i c a s o c i a l , re g id o p or p r in c íp io s "sim p le s " e c o e re n te s
com
o
p ad rão
ex clu d e n te
e
conservador
de
d esen v o lv im en to
e c o n ô m i c o " 9/ . A e x t r e m a c e n t r a l i z a ç ã o p o l í t i c a e f i n a n c e i r a , n a
ó rb ita
fe d e ra l,
das
ações
s o c ia is
do
G overno,
a lia d a
a
uma
p ro fu n d a seg m en tação i n s t i t u c i o n a l , a a u to -s u s te n ta ç ã o f in a n c e ir a
do i n v e s t i m e n t o
s o c ia l b á sico ,
a in e x is tê n c ia
de p a rtic ip a ç ã o
s o c i a l e p o l í t i c a nos p ro c e ss o s d e c is ó r io s e a p r iv a tiz a ç ã o das
p o l í t i c a s g o v e r n a m e n ta is , r e f l e t i d a na m ax im ização p a r t i c u l a r i s t a
de i n t e r e s s e s de g ru p o s b u r o c r á t i c o s e e m p r e s a r i a is , c o n fig u ra m
e s t e s p r i n c í p i o s , s e g u n d o D r a i b e ( 1986) .
9/
A c i t a ç ã o é d e S .M . DRA IBE,
( 1986) , m a s a m e sm a f o r m u l a ç ã o ,
sem d ú v i d a c o r r e t a ,
se acha e x p lic ita d a
em v á r i o s
ou tro s
tra b a lh o s.
ABRANCHES ( 1985) j á b a s t a n t e m e n c i o n a d o , d i z q u e
"O B r a s i l
n ã o t e v e , n e s t e s 21 a n o s d e a u t o r i t a r i s m o ,
uma
p o lític a
v e rd a d e ira m e n te
so c ia l.
D e stin o u -se
a
p rogram as
so c ia is ,
e m b o r a co m a s d i s t o r ç õ e s
[ ...]
a n a l i s a d a s , v o lu m e
co n sid e rá v e l
de
recu rsos
e
e x tra íd o s
in v e rsa m en te
à
c a p a c i d a d e d e c o n t r i b u i ç ã o . Os p r o g r a m a s n ã o tê m c o e r ê n c i a
e n t r e s i e m u i t o s c a r e c e m d e c o n s i s t ê n c i a . A a ç ã o s o c i a l do
E stad o
a u to ritá rio
fo i
m arcada
p e lo
e sta tis m o
e
p e la
p riv a tiz a ç ã o .
0 b e n e f íc io s o c ia l f o i siste m a tic a m e n te
s a c r i f i c a d o em n o m e d o c r e s c i m e n t o a c e l e r a d o e d a e f i c i ê n c i a
eco n ô m ica ".
127
Na i d e n t i f i c a ç ã o
dos e ix o s
d is to rc id o s
qu e co n form aram a
p o lític a
so cia l
sob
o
a u to rita ris m o ,
os
a u to res
são
quase
u n ân im es.
Do
p o n to
de
v ista
q lo b a l
dos
ru m os
tom ados
p elo
d e se n v o lv im e n to
c a p ita lis ta
no
B ra sil,
"o
p e río d o
p ó s -64
c o n s t i t u i , n a t r a j e t ó r i a d a p o l í t i c a s o c i a l , um m o v i m e n t o n o q u a l
m a io r ê n f a s e s e deu à s p o l í t i c a s s o c i a i s de t i p o c o m p e n s a tó r io ;
e n tre ta n to ,
estas
p o lític a s
foram
m u ito m a is
o rie n ta d a s
p e la
l ó g i c a da a cu m u la çã o do que p e l a l ó g i c a r e d i s t r i b u t i v a " (Fu n d ação
Jo ã o P in h e iro ,
s / d - p g . 34) 10/ . Na p e r s p e c t i v a d a g e s t ã o d e
p o l í t i c a s c o n c r e ta s , s a lie n t a - s e o cre scim e n to e a b u ro c ra tiz a ç ã o
d os a p a r e lh o s r e s p o n s á v e is , a m an ip u lação i d e o ló g ic a e p o l í t i c a
dos program as e se u s p í f i o s r e s u lta d o s .
"Tam bém
os
p rogram as
s o c ia is
padecem
de
uma
d u p la
su p e rp o siçã o ,
s e ja nos seu s o b je tiv o s ,
s e j a , m u ita s v e z e s ,
em r e l a ç ã o
à
clie n te la
que
p re ten d em
aten d er
o
que
e x p r e s s a a i r r a c i o n a l i d a d e da p o l í t i c a s o c i a l ,
fo rm u lad a e
p o sta
em
p rá tica
por
uma
m áq u in a
im en sa,
pouco
á g il,
extrem am en te
cara,
d escoord enad a
e
d esp ro p o rcio n a lm en te
so fistica d a .
Esse
c o n ju n to
de
p ro b lem a s
p resen tes
nos
in c o n tá v e is ó rg ã o s, co m issõ es e c o n se lh o s re s p o n s á v e is p e la
p o lític a
so cia l
não
tem
sid o
a té
agora
d e c id id a m e n te
e n fre n ta d o s
e,
como
se
sabe,
têm
co m p ro m etid o
m u ito
os
re su lta d o s
das
p o lític a s ,
so c ia lm e n te
p ífio s
quando
a v a l i a d o s p o r q u a l q u e r c r i t é r i o " (NEEP/U NICAMP, 1986) .
A
co n co rd â n cia
d eterm in a d o s
traço s
10/
dos
au to res,
do s is te m a
de
qu an to
à
c o n so lid a ç ã o
de
p ro teção
so cia l
no B r a s i l ,
V e j a - s e o q u e d i z a r e s p e i t o W a n d e r l e y G u i l h e r m e d o s SANTOS
( 1979) em C i d a d a n i a e J u s t i ç a : " A p o l í t i c a s o c i a l b r a s i l e i r a
contem p orân ea é ,
em r e a l i d a d e ,
i n c o n s is t e n t e e segm entad a.
A canhad a
e
tím id a ,
no
que
d iz
re sp e ito
às
p o lític a s
p r e v e n t i v a s , c o l a b o r a , p o r a í , p a r a i n t e n s i f i c a r a m a g n itu d e
d os p ro b lem a s que p ro c u r a a m en iz a r ao n í v e l d as p o l í t i c a s
c o m p e n s a t ó r ia s , a s q u a i s , p o r su a v e z , perm anecem p r e s a s a
uma c o n c e p ç ã o
co n tra tu a lista
que a s t o r n a r á
in ca p a z es,
a
m éd io p r a z o , d e a t e n d e r a t o d a s a s dem andas que su a p r ó p r i a
expansão,
por
um
la d o ,
e
as
p o lític a s
d e fic ie n te s
do
governo, por o u tro , irã o g e ra r. A v in cu la çã o das p o lí t i c a s
r e d i s t r i b u t l v a s , se n so e s t r i t o , ao p ro c e s s o a c u m u la tiv o , se
tro u xe
co n se q ü ê n cia s
b e n é fic a s,
em
um
caso,
com p rom ete
v is iv e lm e n te
a
execução
de
um
o u tro
program a.
In d ep en d en tem en te
da
a d m in istra çã o
de
ta is
p o lític a s ,
im p õ e -se a re fo r m u la ç ã o d as v in c u la ç õ e s e n t r e a eq ü id ad e e o
processo
a c u m u la tiv o ,
para
que
se
possa,
e fetiv a m en te,
in g ressa r
em uma e r a
de
cid a d a n ia
u n iv e rsa l,
c u ja
ra iz
e n c o n t r a - s e na c o n t r i b u i ç ã o d e c a d a q u a l , v i a t r a b a l h o , ao
c o n j u n t o d a s o c i e d a d e . Com b a s e n e s t e c r i t é r i o , uma p a u t a d e
d ir e ito s
e sse n cia is
d e v e ria
ser
a sso cia d a
ao c o n c e ito
de
cid a d a n ia ,
os
q u a is
d e v e ria m
esta r
e q ü ita tiv a m e n te
assegu rad os,
in d e p e n d e n te m e n te
dos
azares
da
acu m u la çã o "
( p g . 122) .
128
re v e la
um g r a u
de m a tu rid a d e
b a sta n te
elev a d o ,
em t e r m o s
da
com preensão
de
um
pad rão
e s p e c ífic o
de
fu n c io n a m e n to .
C e n tra liz a ç ã o d e c is o r ia ,
fra g m e n ta çã o i n s t i t u c i o n a l , a u s ê n c ia de
p a r t i c i p a ç ã o e c o n t r o le dos i n t e r e s s a d o s , m an ip u la çã o id e o ló g ic a ,
in iq ü id a d e do i n v e s t i m e n t o , s ã o , e n q u a n to i n d i c a ç ã o d o s e le m e n to s
que
c a ra c te riz a m
este
pad rão,
p o n to s
com uns à s
a n á lise s.
E
s u g e r e m , d e c e r t o , um e s q u e m a c o n c e i t u a i q u e p e r m i t e d e s c r e v e r ,
co m p r e c i s ã o , o c a r á t e r d o W e l f a r e S t a t e b r a s i l e i r o .
C o n tu d o,
o
c a m in h o
tom ad o
tem
sid o
e sse n cia lm e n te
d e scritiv o .
A não
ser
p e la
ó tica
do
estu d o -d e-ca so
de
uma
p o l í t i c a , com o s e v e r á a s e g u i r , a b u s c a d e e x p l i c a ç õ e s c a p a z e s
d e t r a n s c e n d e r a m e r a c o n s t a t a ç ã o , m esm o q u e d e um p e r f i l , a i n d a
n ã o g a n h o u c o r p o n a l i t e r a t u r a . I l u s t r a e s t a b a i x a d e n s i d a d e 11/
a
flu id a
v in cu la çã o
e s ta b e le c id a
en tre
as
ca ra c te rístic a s
co n statad as.
O u tro
p o n to
que
cham a
a
aten ção
p e la
ca rê n cia
a n a l í t i c a é o fenôm en o do c l i e n t e l i s m o f r e q ü e n t e m e n t e a s s i n a l a d o ,
s e m q u e s e i n d a g u e s o b r e s u a s l i g a ç õ e s co m o p e r f i l d e c i s o r i o .
N esse
se n tid o ,
o
p ró p rio
term o
"c lie n te la "
in co rp o ra d o
p e la
l i t e r a t u r a p a ra d e s ig n a r a p o p u la çã o p o te n c ia lm e n te b e n e f i c i á r i a
d a s p o l í t i c a s s o c i a i s s u g e r e um t o m p e j o r a t i v o , j á q u e à p o l í t i c a
s o c i a l - e não a o u tr a s p o l í t i c a s p ú b lic a s - é que s e a t r i b u i ,
v ia de re g ra ,
o v ié s c lie n te lis ta
12/ . T r a b a l h o s r e c e n t e s , q u e
a v a lia m
te n ta tiv a s
d e m udança
na
g estão
da
p o lític a
so c ia l,
p o ste rio re s
ao
reg im e
m ilita r,
se
ab stê m
de
q u e stio n a r
a
m a n u t e n ç ã o - em a l g u n s c a s o s , a t é o r e c r u d e s c i m e n t o - d o s p a d r õ e s
c l i e n t e l i s t a s d a o p e r a ç ã o d o a p a r e l h o s o c i a l d o E s t a d o . 13/
11/
12/
13/
D R A IB E E AURELIANO ( 1989) a p o n t a m , u s a n d o i n c l u s i v e o t e r m o
b a ix a
d en sid a d e,
esta
c a ra c te rístic a
da
lite ra tu ra
sobre
p o l í t i c a s o c i a l no B r a s i l .
G .V .
R IM L IN G E R em W e l f a r e P o l i c y a n d i n d u s t r i a l i z a t i o n
in
E u r o p e . A m e r i c a a n d R u s s i a . New Y o r k , J o h n W i l e y a n d S o n s ,
1977) , e s t u d o j á c l á s s i c o d a s p o l í t i c a s s o c i a i s numa ó t i c a
co m p arad a, u s a o term o " c l i e n t e s do E s t a d o " p a ra s e r e f e r i r
a o m od o p e l o q u a l a s c l a s s e s b a i x a s a l e m ã s t i v e r a m a c e s s o
aos
b e n e fíc io s
so c ia is ,
d iv e rsa m e n te
dos
tra b a lh a d o re s
i n g l e s e s e a m e r ic a n o s , c u jo s d i r e i t o s s o c i a i s s e exp an d iram
p a r a l e l a m e n t e a o g r a d a t i v o a u m e n t o d e s e u p o d e r p o l í t i c o no
siste m a
de n e g o cia çã o
da ordem no c e n á r i o
in d u s tria l.
A
u tiliz a ç ã o
do
co n ce ito
c lie n te lis m o
nas
a n á lise s
sobre
p o lític a so c ia l,
n o B r a s i l , é r e c o r r e n t e m as o c o n t e ú d o do
m esm o é p o u c o t r a b a l h a d o .
É in te re ssa n te
n o tar
q u e a im agem d o a p a r e l h o
s o c i a l do
E s ta d o b r a s i l e i r o , r e v e la d a na im p re n s a , p o r ex e m p lo , é a de
um " b a l c ã o d e f a v o r e s " .
R e p o r t a g e m p u b l i c a d a n o J o r n a l do
B r a s il.
de
17/ 05/87 ( R o b e r t o B e n e v i d e s ,
"B u ro cra cia
d e sp e rd iça
os
recu rsos
da
p o litic a
s o c ia l"),
tra z
d e c l a r a ç õ e s com o a s e g u i n t e :
" n i n g u é m p e n s a em l o t e a r uma
P etro b rá s,
e m p r e g a n d o um e n g e n h e i r o a m i g o d e um d e p u t a d o ;
m a s n a p o l í t i c a s o c i a l i s t o é co m u m " ( d e c l a r a ç õ e s d e C a r l o s
M o n te,
S e c re tá rio -G e ra l
do
M in is té rio
da
P re v id ê n cia
S o cia l).
129
I r a l é m d a e n u m e r a ç ã o d e t r a ç o s i m p l i c a em r a s t r e a r o r i g e n s
e te n ta r
in v e s tig á -la s
a p a r t ir de c a te g o r ia s
in te rp re ta tiv a s
m a is
a b ra n g e n te s.
A
form a
usual
como
isso
tem
sid o
fe ito ,
m a j o r i t a r i a m e n t e , n o s e s t u d o s q u e t o m a m uma p o l í t i c a
s e to ria l,
e n q u a n t o c a s o e x e m p l a r do m o d e lo b r a s i l e i r o d e p r o t e ç ã o s o c i a l ,
co n siste
em d e m o n s t r a r a p e r m a n e n t e s u b o r d i n a ç ã o d a s p o l í t i c a s
so c ia is
ao
p rocesso
de
a cu m u la çã o
de
c a p ita l.
O m o d elo
de
p r o t e ç ã o s o c i a l a c a b a s e c o n f u n d i n d o , h i s t o r i c a m e n t e , co m o p a p e l
d o E s t a d o n o d e s e n v o l v i m e n t o d o c a p i t a l i s m o b r a s i l e i r o . 14/
S a n t o s , W . G . ( 1979) s u p e r a a g e n e r a l i d a d e d e s s a f o r m u l a ç ã o ,
c o n stitu in d o -se
num
dos
poucos
exe m p lo s
b em -su ced id o s
na
te n ta tiv a
d e e s t a b e l e c e r um q u a d r o a n a l í t i c o c o n s i s t e n t e ,
p ara
ex a m in a r a p o l í t i c a s o c i a l b r a s i l e i r a a p a r t i r de su a s o r ig e n s
h istó rica s.
R e la cio n a n d o
a
e m e rg ê n c ia
da
p o lític a
so cia l
à
n e c e s s i d a d e de r e g u l a ç ã o e s t a t a l d o s c o n f l i t o s g e r a d o s p e l a form a
i n d u s t r i a l de p ro d u ç ã o e a cu m u la çã o c a p i t a l i s t a
em q u a l q u e r
p a ís
m ostra
as
sin g u la rid a d e s
que t a l
p r o c e s s o a d q u i r i u no
B r a s i l . A q u i , d e s d e o s a n o s 30, a a ç ã o g o v e r n a m e n t a l v a i a s s u m i r
o o b je tiv o
de c o n c i l i a r
uma p o l í t i c a
de a cu m u la çã o ,
que não
exacerbasse
(a lé m d o s l i m i t e s )
a s in iq ü id a d e s s o c i a i s ,
co m uma
p o l í t i c a v o lt a d a p a r a a e q ü id a d e , que lo n g e de co m p ro m eter, a t é
a ju d a s s e a a cu m u la ç ã o .
A i d é i a b á s i c a n o t e x t o é a d e q u e um d e t e r m i n a d o f o r m a t o d e
e n g e n h a r i a i n s t i t u c i o n a l - q u e d e i t a r i a r a í z e s p r o f u n d a s n a ordem
so c ia l
b ra s ile ira
p re sid iu
a
re o rg a n iz a çã o
do
p rocesso
a c u m u la tiv o .
E ste
fo rm ato
pode
ser
re su m id o
com p r e c i s ã o
no
c o n c e it o de c id a d a n ia re g u la d a .
" S u g ir o que o c o n c e ito - c h a v e que p e rm ite e n te n d e r a p o l í t i c a
eco n ô m ico -so cia l
p ó s - 30,
a ssim
como
fa z er
a passagem
da
e s f e r a da a cu m u la çã o p a r a a e s f e r a da e q ü id a d e , é o c o n c e i t o
de
cid a d a n ia .
im p líc ito
na
p rá tica
p o lític a
do
governo
r e v o l u c i o n á r i o , e q u e t a l c o n c e i t o p o d e r i a s e r d e s c r i t o co m o
o de c id a d a n ia r e g u la d a . Por c id a d a n ia re g u la d a en ten d o o
c o n c e i t o d e c i d a d a n i a , c u j a s r a í z e s e n c o n t r a m - s e , n ã o em um
có d ig o
de
v a lo re s
p o lític o s ,
m as
em
um
siste m a
de
e s t r a t i f i c a ç ã o o c u p a c io n a l, e qu e, a d e m a is, t a l s is te m a de
e stra tific a ç ã o
o c u p a c i o n a l é d e f i n i d o p o r norm a l e g a l .
Em
o u tra s
p a la v ra s,
são
cid a d ã o s
tod os
a q u e le s
m em bros
da
c o m u n i d a d e q u e s e e n c o n t r a m l o c a l i z a d o s em q u a l q u e r uma d a s
14/
A p r o b l e m á t i c a do c l i e n t e l i s m o na p o l í t i c a s o c i a l b r a s i l e i r a
está
abord ada
em
M a ria
L ú cia
W erneck
VIANNA.
INAMPS ;
b u ro cra cia ,
o rg a n iz a çã o
e
c lie n te la s.
R e la tó rio
F in a l
de
P e sq u isa .
P ro ie to :
o b stá cu lo s
a
uma
A cão
P la n e ia d a
do
IN A M P S .
IE I/ U F R J,
1987 e d a m esm a a u t o r a , " A M á q u i n a d e
Fazer P o lític a ",
R e v ista
P r e s e n ç a ■ ( 11) ,
R io
de Ja n e ir o ,
j a n . 1988.
P o r e s t a r p r e s e n t e co m m a i s f r e q ü ê n c i a n o s e s t u d o s d e c a s o
de p o l í t i c a s s e t o r i a i s , e s t a te n d ê n c ia da b i b l i o g r a f i a s e r á
co m en tad a no ite m p o s t e r i o r .
130
o c u p a ç õ e s r e c o n h e c i d a s e d e f i n i d a s em l e i .
A e x t e n s ã o da
c id a d a n ia
se
faz,
p o is , v ia
re g u la m e n ta çã o
de
novas
p ro fis sõ e s
e / o u o c u p a ç õ e s , em p r i m e i r o
l u g a r ,e m ed ian te
a m p lia çã o
do
escopo
de d ir e ito s
a sso cia d o s
a
esta s
p r o f i s s õ e s , a n t e s qu e p o r e x p a n s ã o d o s v a l o r e s i n e r e n t e s ao
c o n c e i t o d e m em bro d a c o m u n i d a d e . A c i d a d a n i a e s t á e m b u t i d a
na p r o f is s ã o e o s d i r e i t o s da c id a d a n ia r e s tr in g e m - s e aos
d i r e i t o s d o l u g a r q u e o c u p a n o p r o c e s s o p r o d u t i v o , t a l co m o
reco n h e cid o p o r l e i .
T orn am -se p r é - c id a d ã o s , a s s im ,
tod os
a q u e le s
c u ja
ocupação
a le i
d esconhece.
A
im p lica çã o
im e d ia ta d e s t e p o n to é c l a r a : se ria m p r é -c id a d ã o s to d o s os
tra b a lh a d o re s
da
área
ru ra l,
que
fazem
p arte
a tiv a
do
p ro c e ss o p ro d u tiv o e ,
não o b s ta n te ,
desem penham o c u p a ç õ e s
d ifu s a s , para e f e it o
l e g a l ; a s s i m com o s e r i a m p r é - c i d a d ã o s
o s t r a b a l h a d o r e s u r b a n o s em i g u a l c o n d i ç ã o ,
is to é,
c u ja s
o c u p a ç õ e s n ão tenham s i d o r e g u la d o s p o r l e i "
( S a n t o s , 1979,
p . 75) .
C id a d a n ia re g u la d a c o n s i s t e , p o i s ,
numa c i d a d a n i a e m b u t i d a
na p r o f i s s ã o , p e l a q u a l o s d i r e i t o s do c id a d ã o r e s t r i n g e m - s e a o s
d i r e i t o s do lu g a r que o in d iv id u o ocu p a no p r o c e s s o p r o d u tiv o ,
t a l c o m o r e c o n h e c i d o p o r l e i . A l e i d e s i n d i c a l i z a ç ã o em 1931, a
e x i g ê n c i a d a c a r t e i r a d e t r a b a l h o f i x a d a em 1932 e , c o r o a m e n t o
d este
desenho
in s titu c io n a l,
a
p a rtilh a
da
p o p u la çã o
eco n o m icam en te
a tiv a
em
re g u la m e n ta d o s
e
n ã o -reg u la m en ta d o s
( e s t a b e l e c i d a p e l a C a r t a d e 1937) ,
c o n s t i t u e m o s p a r â m e t r o s no
i n t e r i o r d o s q u a i s s e d e f i n i r á a c i d a d a n i a . S a n t o s ( 1979) m o s t r a
como a p a r t i r da r e g u l a m e n t a ç ã o d a s p r o f i s s õ e s , do i n s t i t u t o da
ca rte ira
p ro fis sio n a l
o b rig a tó ria
e
do
sin d ica to
p ú b lico ,
o
E s ta d o r e e s t r u t u r o u a e s f e r a da p ro d u ç ã o ; d e p o i s , s e v o lt o u p a ra
a
p o lític a
so c ia l.
A ordem
da
cid a d a n ia
re g u la d a
passou
a
c o n d ic io n a r o s is te m a de d e s ig u a ld a d e s d e c o r r e n t e s da p o l í t i c a
o fic ia l
de
p re v id ê n c ia ,
por
um
la d o ,
e,
por
o u tro ,
o
d e se n v o lv im e n to
de
um
c o n flito
ao
m esm o
tem po
p o lític o
e
in tra b u ro c rá tic o .
A a fir m a ç ã o de que a l e g i s l a ç ã o s o c i a l a n t e r i o r à p o l í t i c a
p r e v i d e n c i á r i a a n t e c i p a a m o n t a g e m d e um a r c a b o u ç o i n s t i t u c i o n a l
e p o l í t i c o f a c i l i t a d o r d a a c u m u l a ç ã o , em s u a f o r m a i n d u s t r i a l , e
c o n d ic io n a d o r do r e la c io n a m e n t o d a s c l a s s e s
s u b o r d i n a d a s co m o
E s t a d o é c l a r a n o s t r a b a l h o s d e V i a n n a , M .L .W .
( 1977) e G o m e s ,
A .M .C .
( 1979) 15/ . S ã o a u t o r e s i n d i s p e n s á v e i s à c o m p r e e n s ã o d a s
p e c u l i a r i d a d e s do p a d rã o b r a s i l e i r o
de p ro te ç ã o s o c i a l ,
em bora
n ã o l i d e m d i r e t a m e n t e co m o a s s u n t o ,
j u s t o p o r q u e e x a m i n a m em
p ro fu n d id a d e
a
n atu reza
d esta
c a m is a -d e -fo rç a
que
é
o
15/
Em
tra b a lh o
a n te rio r,
M.
L.
W.
VIANNA.
S in d ica to
e
l i b e r a l i s m o no B r a s i l . R io de J a n e i r o ,
Paz e T e r r a ,
1976,
e v id e n cia
co m
b a sta n te
rig o r
o
papel
do
co rp o ra tiv ism o
sin d ica l
na
m on tag em
d este
arcabou ço,
bem
com o
su as
co n se q ü ê n cia s
a lta m e n te
p o sitiv a s
para
a
a c u m u la ç ã o
c a p i t a l i s t a no B r a s i l .
131
c o r p o r a t i v i s m o 16/ . T r a t a - s e d e um e l e m e n t o
a n a lít ic o d e c is iv o ,
n a m e d i d a em q u e c o r r i g e o s i m p l i s m o d a n o ç ã o d e a t r e l a m e n t o d a
p o l i t i c a s o c i a l à l ó g i c a d a a c u m u la ç ã o sem i n c o r r e r n o e r r o d e
sin a l
co n trá rio ,
que
s e ria
a
negação
to ta l
das
v in cu la çõ e s
e s ta b e le c id a s .
A b r a n c h e s ( 1982) , co m i n t e n t o s e x p l í c i t o s d e s i n g u l a r i z a r um
p e rfil
l a t i n o - a m e r i c a n o d e W e l f a r e S t a t e t r a b a l h a t a m b é m co m o
p r e s s u p o s t o d e q u e a l t e r n a t i v a s a o i n g r e s s o au tô nom o d a s c l a s s e s
tra b a lh a d o ra s
no
çe n á rio
p o lític o
(c a ra c te rís tic a
do
d e s e n v o l v i m e n t o do m o d elo s o c i a l - d e m o c r á t i c o , no q u a l o b e m - e s t a r
so c ia l
ap arece
com o
co n tra p a rtid a
de
d ire ito s
p o lític o s
a d q u irid o s)
se
fiz e ra m
v i á v e i s nos m arcos de re g im e s - alg u n s
m a is ,
o u t r o s m enos - a u t o r i t á r i o s ,
d e sd e a m era r e p r e s s ã o d as
dem andas s o c i a i s à s p r á t i c a s de c o o p ta ç ã o .
C o o p tação ,
como m o s t r a
o au to r,
é um c o n c e i t o
d ifu s a
e
co n fu sa m e n te a p lic a d o p a ra d e s ig n a r a s r e l a ç õ e s e n t r e o E sta d o e
as
c la sse s
su b a lte rn a s
na
A m é rica
L a tin a
e
se
refere
à
i n c o r p o r a ç ã o c o n t r o l a d a e n ã o - a u t ô n o m a d o s s e t o r e s p o p u l a r e s a um
s is t e m a e co n ô m ico que s e m o d ern iz a so b o s ig n o da e x c lu d ê n c ia
s o c i a l e d o e l i t i s m o p o l í t i c o . E n q u a n t o m od o d e e n f r e n t a m e n t o d a
q u e s t ã o , d e c o r r e d e um t i p o d e r e l a c i o n a m e n t o e s t a b e l e c i d o e n t r e
a s c l a s s e s d o m i n a n t e s e d o m i n a d a s , em q u e o E s t a d o d e s e m p e n h a o
in s u b s titu ív e l
papel
de
m e d ia d o r.
Os
b e n e fíc io s
s o c ia is
c o n c e d id o s o sã o de m a n eira d is c r i m i n a t ó r i a
e na m a io ria dos
c a s o s v isa n d o r e to r n o s p o l i t i c o s : im e d ia to s (v o to , c a r g o s , a p o io ,
e tc .)
ao e s t i l o
p o p u lista ,
ou de m a is f ô l e g o ,
como a b u s c a d e
l e g i t i m i d a d e , em g e r a l a t r a v é s d e um c o n s e n s o f u n d a d o n a r e t ó r i c a
id e o ló g ic a
do
tip o
"so lid a rie d a d e
n a c io n a l",
"g ran d eza
da
p á t r i a " , e t c . , c a r a a o s re g im e s d i t a t o r i a i s .
A
rep ressão,
o
co n tro le
dos
m o v im e n to s
p o p u la res,
a
in te rv e n çã o
nos
sin d ica to s,
sem pre
p resen tes,
são
a lg u n s
dos
in tru m en to s u sad o s p a ra
frear
as v e le id a d e s
de a u to n o m ia p o r
p a r t e d a s o r g a n iz a ç õ e s p o p u la r e s . A d in â m ic a da c o o p ta ç ã o im p lic a
ig u alm en te
na
a lo ca çã o
a ss im é tric a
de r e c u r s o s ,
g a ra n tin d o
o
16/
A n g e l a M. C a s t r o GOMES, em "0 R e d e s c o b r i m e n t o d o B r a s i l " e
" A c o n s t r u ç ã o d o homem n o v o : o t r a b a l h a d o r b r a s i l e i r o ( a m b o s
em E s t a d o N o v o : I d e o l o g i a e P o d e r , d e L u c i a L I P P I , M o n i c a
VELOSO e A n g e l a C . GOMES,' Z a h a r , 1982) m o s t r a c o m o a f ó r m u l a
in stitu c io n a l
"nova"
do
E stad o
Novo
se
a u to -in titu la v a
"D em o cracia S o c i a l " . A q u e s tã o t in h a e n tã o f o r t e c o n o ta ç ã o ,
p e l a l e g i t i m i d a d e q u e t r a z i a p a r a o r e g im e : a c o m p e t ê n c ia da
a u to rid a d e
re s id iria
no abandono d o s p ro b le m a s
p o lític o s
( p r e o c u p a ç õ e s co m p r o c e d i m e n t o s f o r m a i s e m o d e l o s j u r í f i c o s
era m a p o n t a d a s como e s t r a n h a s à b r a s i l i d a d e ) e n o f a t o d e s e
c o n c e n t r a r em uma s é r i e d e o b j e t i v o s e n g l o b a d o s e d e f i n i d o s
como m e d id a s p a r a
o b em -estar.
A le g is la ç ã o
tra b a lh is ta ,
p re v id e n c iá ria
e
sin d ica l
tra n sfo rm a v a ,
no
d isc u rso
e sta d o n o v ista ,
o "h o m e m b r a s i l e i r o " num " c i d a d ã o " ,
is to é,
num t r a b a l h a d o r / p o r t a d o r d e d i r e i t o s s o c i a i s .
132
fa v o re cim e n to ,
no p r o c e s s o de
p e lo a p arato e s t a t a l ,
a c u m u la çã o d e c a p i t a l .
de
d e te rm in a d o s
in te re sse s
E n t r e t a n t o , o "m o d e lo d e c o o p t a ç ã o " , s u g e r i d o p o r A b r a n c h e s ,
não en v o lv e
apenas
m a n ip u la çã o .
T ra ta -se,
co m e f e i t o ,
d e uma
r e s p o s t a a n t e c ip a d a à s dem andas d os d e s p r i v i l e g ia c jo s p o r d i r e i t o s
so c ia is e p o lític o s ,
f u n c i o n a n d o com o r e d i s t r i b u i ç ã o d i r i g i d a e
se le tiv a
de ren d a.
As p o l í t i c a s
s o c ia is
co n ce b id a s,
segu nd o a
d in â m ica
da
co o p tação
(q u e
co n stitu em ,
segundo
o
a u to r,
m a n ife sta çõ es
co n cre ta s
da
in co rp o ra çã o
co n tro la d a
das
fo rças
e m e r g e n t e s à o r d e m c a p i t a l i s t a em a s c e n s ã o ) , d e i t a m f u n d a s r a í z e s
na m áq u in a a d m i n i s t r a t i v a do
E stad o.
Os b e n e f í c i o s s o c i a i s s e
in teg ra m ,
g era lm e n te ,
numa r e d e
b u ro c rá tic a
c lie n te lis ta ,
que
in s tru m e n ta liz a
a
co o p tação ,
e stim u la
a corru p ção
e
c r i a os
e n tra v e s
a
q u a lq u e r
refo rm a
que
p re ten d a
im p o r
m ed id as
u n l v e r s a l i z a n t e s ou m in im iz a r p r i v i l é g i o s .
In s titu íd a s
de
cim a
para
b a ix o ,
e
co n so lid a d a s,
v ia
de
regra,
no c o n te x to
de re g im e s
"p o p u lista s",
as p rá tica s
e as
c o n se q ü ê n cia s
do
pad rão
co o p ta tiv o
de
W elfa re
re s is te m
a
m udanças,
in clu siv e
ao
c o la p s o
das
circu n stâ n cia s
que
as
p ro p icia ra m .
O au to r
in d ic a
que
a
d e sp e ito
de
ap aren tem en te
d e stitu íd a
de r a c io n a lid a d e ,
a p o lític a so cia l
que d e r i v a da
c o o p ta ç ã o e n c e r r a a e s t r a t é g i a que e s t á i m p l í c i t a nos p r o c e s s o s
de m o d ern iz a çã o c o n se r v a d o ra : a p r i v a t i z a ç ã o da l ó g i c a da a ção
e sta ta l.
O t r a b a l h o d e A b ra n ch e s f e z m enção a i n v e s t i g a ç õ e s r e c e n t e s ,
no â m b ito da A m érica L a t i n a , d e m o n s t r a t iv a s de que a s e s t r u t u r a s
m o n ta d a s p a r a a e x e c u ç ã o d e p o l í t i c a s s o c i a i s , a f i n s ao p o p u lism o
d o s a n o s 50 e 60, p e r s i s t i r a m d u r a n t e o a u t o r i t a r i s m o d a d é c a d a
d e 70 17/ . E q u e , m a i s a i n d a , p e r m i t i r a m q u e a p r i v a t i z a ç ã o s e
f o r t a l e c e s s e em á r e a s r e n t á v e i s ( s a ú d e , p o r e x e m p l o ) , m a l g r a d o o
" e s t a t i s m o " co m q u e f o r a m c o n d u z i d a s a s d e c i s õ e s .
É in te re s sa n te
re la cio n a r
as
form as,
A b r a n c h e s ( 1982) , p e l a s q u a i s a p r i v a t i z a ç ã o
a)
17/
ap o n tad as
avançou:
a in d a
por
P riv a tiz a çã o
da
ló g ic a
do
E stad o ,
co rresp o n d en te
à
a d o ç ã o , p e l a s a g ê n c i a s e s t a t a i s , d e um c r i t é r i o d e a ç ã o
m a rk e t-o rie n te d ,
em
que
p re v a le c e m
as
norm as
de
e f i c i ê n c i a eco n ô m ica , de a u t o - s u f i c i ê n c i a f in a n c e ir a e
do e q u i l í b r i o o r ç a m e n t á r i o . T r a t a d o s com o b e n s p r i v a d o s
num a
situ a çã o
m e rca n til,
os
b e n e fíc io s
s o c ia is
se
t r a n s f o r m a m em m e r c a d o r i a s , p e r d e n d o o c a r á t e r d e b e n s
c o l e t i v o s e u n iv e r s a is que o s c a r a c te r iz a m no W e lfa re
S tate.
V er,
p o r ex em p lo ,
C . MESA -LAGO.
S o cia l
S e cu rity
A m e rica .
U n iv e rsity
of
P itts b u rg h
P ress,
1978.
( 1982) f a z uma r e s e n h a d e s t a l i t e r a t u r a .
133
in
L a tin
ABRANCHES
b)
T r a n s f e r ê n c i a p a ra e m p resa s p r iv a d a s da in cu m b ê n c ia de
p rover
bens
e
se rv iço s
s o c ia is ,
s e ja
atrav és
da
d e s e s t a t i z a ç ã o da p r e v id ê n c ia s o c i a l ,
que p a ss a a s e r
p riv a d a
(o
que
vem
ocorrend o
no
C h ile ),
s e ja
in d ire ta m e n te ,
s o b a fo rm a de c o n t r a t o s
de s e r v iç o s
e n tre
a s a g ê n c ia s e s t a t a i s de p r e v id ê n c ia e em presas
p riv a d a s.
N este
ú ltim o
caso,
bem
ilu s tra d o
p e la
e v o lu ç ã o da e s t r u t u r a de a te n d im e n to m éd ico no B r a s i l ,
nos
ú ltim o s
25 a n o s , o f i n a n c i a m e n t o e a r e g u l a ç ã o
p e r m a n e c e m n a s m ãos do E s t a d o , m as a o f e r t a d e s e r v i ç o s
passa
a
ser
fu n ção
da
in ic ia tiv a p a rtic u la r,
paga,
n a tu ra lm e n te ,
p e lo s c o fr e s p ú b lic o s . V a le re p ro d u z ir as
p a la v ra s
do
a u to r:
"este
tip o
de p r iv a t iz a ç ã o
cria
v á r i a s o p o rtu n id a d e s p ara a co rru p çã o e o c l i e n t e l is m o ,
uma v e z q u e o E s t a d o d e t e r m i n a n ã o a p e n a s q u e c l a s s e s
d e c i d a d ã o s e s t ã o a p t o s a r e c e b e r o a t e n d i m e n t o , mas
tam bém q u a i s s ã o o s h o s p i t a i s e c l í n i c a s h a b i l i t a d a s
p ara re c e b e r o d in h e iro p ú b lic o ".
c)
P riv a tiz a çã o fin a n c e ir a : o
p ro g ram as s o c i a i s é jo g a d o
do
FGTS,
no
B ra sil
a d ic io n a is
p ara
a
s
p a rticu la re s.
d)
P a rtic u la riz a ç ã o
dos
program as
so c ia is ,
isto
é,
s u b o r d i n a ç ã o d o s m esm os a o s c r i t é r i o s
d e o p e r a ç ã o do
m e rc a d o . E s t a é a b a s e p o r e x c e l ê n c i a do c l i e n t e l i s m o ,
dado que o s b e n e f í c i o s
s ã o c o n c e d i d o s a t r a v é s d e uma
r e d e d e p a tro n a g e m e b a r g a n h a q u e , m o n tad a
sobre
o
sistem a
de
d e s i g u a l d a d e s , o r e f o r ç a a o m á x i m o . 18/
d in h e iro p ú b lic o d e stin a d o a
no m ercad o f i n a n c e i r o - c a s o
passando
a
gerar
recu rsos
a t i s f a ç ã o de
n e ce ssid a d e s
No
caso
b ra sile iro ,
onde
p o lític a s
de
W elfa re
sem pre
e stiv e ra m
c o n d i c i o n a d a s a uma d e t e r m i n a d a b a s e i n s t i t u c i o n a l e
f in a n c e ir a que é a P re v id ê n c ia S o c ia l - v á r io s a u to r e s in s is te m
n esse a sp e cto
19/ - o s d e s d o b r a m e n t o s d o m o d e l o d e c o o p t a ç ã o ,
m esm o s e m a u t i l i z a ç ã o e x p l í c i t a d o c o n c e i t o , v ê m s e n d o o b j e t o d a
re fle x ã o
de
in ú m e ro s
p e sq u isa d o re s.
A
id é ia
se
e n c a ix a
em
d i v e r s o s t i p o s d e e s t u d o s : n o s qu e d e s t a c a m o p a p e l cu m p rid o p e l a
le g is la ç ã o
p re v id e n c iá ria
na
re g u la ç ã o
do
c o n flito
so cia l
(M a llo y ,
1976- A , c i t a d o n a b i b l i o g r a f i a , i t e m 1. 2 . 5 . ) ; n a q u e l e s
que
d escrev em
as
a lte ra çp e s
s o frid a s
p e la
e stru tu ra
da
P r e v i d ê n c i a no d e c o r r e r de c o n ju n t u r a s p o l í t i c a s d i s t i n t a s ( v e r ,
p o r e x e m p l o , T e i x e i r a , 1984) ; n o s q u e s a l i e n t a m a f u n c i o n a l i d a d e
de t a l
s i s t e m a n a m o n t a g e m d e um " c o m p l e x o m é d i c o - i n d u s t r i a l "
( C o r d e i r o 1980, c i t a d o n a b i b l i o g r a f i a , í t e m 1. 2 . 7 . ) , e t c .
18/
19/
A v a lia ç õ e s
recen tes
de program as
so c ia is
e sp e c ífic o s
têm
d em o nstrad o
co m
cla re z a
este
elem e n to .
V er
por
exem p lo
E . TORRES ( 1987) c i t a d o n a b i b l i o g r a f i a a n e x a , í t e m 2. 2. 1. ,
que fa z e x a u s tiv o le v a n ta m e n to dos p rogram as de a lim e n ta ç ã o .
V e r , p o r e x e m p l o , SANTOS ( 1979) e T E I X E I R A ( 1984) .
134
Tem b a s t a n t e c o n s e n s o e n t r e o s a n a l i s t a s a p e r c e p ç ã o d e q u e
a
h istó ria
da
P re v id ê n cia
S o cia l
no
B ra sil
o ferece
rica s
ilu stra ç õ e s
da
e v o lu ç ã o
perversa
d e um r e m o t o W e l f a r e
S ta te.
I n i c i a d o n o s a n o s 20, o s i s t e m a p r e v i d e n c i á r i o b r a s i l e i r o g a n h o u
e s t r u t u r a ç ã o no b o jo da r e fo r m u la ç ã o a d m i n i s t r a t i v a o p e ra d a p e lo
E stad o
N ovo.
O pad rão
co o p ta tiv o
de
in co rp o ra çã o
das
c la sse s
b a i x a s o r i e n t o u a c o n c e p ç ã o d a s p o l í t i c a s s o c i a i s s o b um r e g i m e
a u t o r i t á r i o ; e s t e p a d r ã o e n c o n t r o u cam po f é r t i l n o p o p u l i s m o q u e ,
co m a d e m o c r a t i z a ç ã o o c o r r i d a em 1945, s u b s t i t u i u a d i t a d u r a d e
V a r g a s . E n t r e 1950 e 1964, c o n s o l i d o u - s e a r e d e d e p a t r o n a g e m s o b
a q u a l o m o d elo d e c o o p t a ç ã o a d q u i r i u f o r ç a : s i n d i c a t o s , p a r t i d o s
p o lític o s
(em e s p e c i a l o P T B ) , a g ê n c i a s d e " s e g u r i d a d e " s o c i a l e
o M i n i s t é r i o do T r a b a lh o .
N e s t e p e r í o d o , a p r o f u n d a - s e tam bém a
c o n tra d iç ã o
exp ressa
no
ca rá ter
d ú p lice
da
co o p tação ,
r e p r e s e n t a n d o a o m esm o t e m p o i n c o r p o r a ç ã o e c o n t r o l e d o s s e t o r e s
p o p u la re s.
O m ovim en to
tra b a lh is ta
to rn a r-se -á
cre sce n te m e n te
d e p e n d e n te do s i s t e m a de p r i v i l é g i o s a d m in is t r a d o p e lo E s t a d o l ;
m as a i n c o r p o r a ç ã o c r i a r á i g u a l m e n t e o s m e io s p a r a a m o b i l i z a ç ã o
d o s e s t r a t o s s u b a l t e r n o s ( A b r a n c h e s , 1982; S a n t o s , 1979) .
O c o n f l i t o s o c i a l q u e , n a c r i s e q u e p r e c e d e o g o l p e d e 1964,
tr a n s b o r d a o s l i m i t e s im p o sto s p e la s a g ê n c ia s de r e g u la ç ã o , v a i
e sp e lh a r
a
am b ig ü id ad e:
na
esfera
de
p rod u ção,
o rg a n iz a -se
p o litic a m e n te ,
a tra v és
das p ressõ es
do m ov im en to o p e r á r i o p o r
a u m e n to s s a l a r i a i s e o u t r o s g a n h o s e c o n ô m ic o s ; n a s i n s t â n c i a s da
d is trib u iç ã o ,
refo rça rá
a
ordenação
b u ro c rá tic a -c lie n te lista ,
m e d ia n te a d e f e s a i n t r a n s i g e n t e d a s p r e r r o g a t i v a s e v a n ta g e n s que
c o n s titu e m o c e r n e da p o l í t i c a s o c i a l .
O r e g i m e m i l i t a r i n s t a l a d o em 1964 t e n t o u e x t i n g u i r o m o d e l o
de c o o p ta ç ã o , expurgando a s l id e r a n ç a s t r a b a l h i s t a s e in te r v in d o
n o s s i n d i c a t o s e a g ê n c i a s p r e v i d e n c i á r i a s , co m o q u e p r o c u r a v a
d e s m a n t e l a r a " c o n e x ã o p o p u l i s t a " q u e h a v i a s e t o r n a d o uma a m e a ç a
r e a l a o p a c t o d e d o m i n a ç ã o v i g e n t e . De o u t r a p a r t e , d e s l a n c h o u um
p r o c e s s o de m udanças que c o n d u z i r i a à e f e t i v a ç ã o d e a lg u m as d as
m eta s
a lm e ja d a s
por
a n tig o s
refo rm ad o res:
quase
to ta l
p a d ro n iz a ç ã o , u n iv e r s a liz a ç ã o e u n i f i c a ç ã o da p r e v id ê n c ia s o c i a l .
Em
1966, co m a c r i a ç ã o d o I N P S , a P r e v i d ê n c i a S o c i a l f o i
u n i f i c a d a ; em 1967, a c o m p e n s a ç ã o d o s t r a b a l h a d o r e s p o r a c i d e n t e
d e t r a b a l h o f o i i n c l u í d a n o s i s t e m a d e s e g u r o s o c i a l ; em 1971, o
g o v e r n o e s t a b e l e c e u um e s q u e m a d e b e n e f í c i o s s o c i a i s p a r a a m a i o r
p a r t e d o s t r a b a l h a d o r e s r u r a i s , a t r a v é s d o FUNRURAL; em 1973, o s
em p regad os
d o m é stic o s
fo ram
in se rid o s
na
e stru tu ra
p re v id e n c iá ria ;
em
1974, a i m p l a n t a ç ã o d e um m i n i s t é r i o
e sp e c ífic o
p ara
a
P re v id ê n cia
S o cia l
in s titu c io n a liz o u
a
m o d e r n i z a ç ã o a d m i n i s t r a t i v a d o s i s t e m a , c o m p l e t a d a co m a c r i a ç ã o
d o SIN PAS ( S i s t e m a N a c i o n a l d e P r e v i d ê n c i a e A s s i s t ê n c i a S o c i a l ) ,
em 1978.
Q u a n tita tiv a m e n te ,
os
b e n e fício s
co n ced id o s
passaram
a
a lca n ç a r
um c o n t i n g e n t e
co n sid e rá v e l
da
p o p u la çã o .
Os
novos
in stru m en to s
d esen v o lv id o s
p ara
g e rir
o
im en so
a p a re lh o
da
p o lític a
so c ia l,
t o d a v ia , não lo g ra ra m d e m o lir o n ú c le o de sua
concepção o rg in á ria .
A p r o t e ç ã o s o c i a l e v o lu iu do c l i e n t e l i s m o
135
in e re n te
ao
pad rão
co o p ta tiv o
p ara
uma
real
p riv a tiz a çã o ,
ap ro fu n d an d o o p a r t i c u l a r i s m o que c a r a c t e r i z a a am bos. O s is te m a
de
saúde
to rn o u -se
s u b s ta n c ia lm e n te
in d iv id u a liz a d o ;
as
d e sig u a ld a d e s r e s u l t a n t e s de p r i v i l é g i o s na c o n c e s s ã o de a u x íl io s
s e a l a s t r a r a m a lém do m a is , a t o l e r â n c i a s e l e t i v a d a s s u c e s s i v a s
a d m i n i s t r a ç õ e s co m r e l a ç ã o a o s e m p r e g a d o r e s n e g l i g e n t e s l e v o u a
um a t r e l a m e n t o d o s i s t e m a à s c o n t r i b u i ç õ e s d o s t r a b a l h a d o r e s e à
e m e rg ê n c ia de s u b s íd i o s e s t a t a i s , red o b ran d o su a s u b o rd in a ç ã o a o s
in te re sse s
da
a cu m u la çã o d e c a p i t a l
(A bran ch es,
1982; S a n t o s ,
1979; T e i x e i r a , 1984) .
A p o l í t i c a s o c i a l " m o d e r n i z a d a " d o p ó s -64 c o n f i g u r o u - s e c o m o
in s t r u m e n t o da p ro m o ção d e o b j e t i v o s e c o n ô m ic o s e p o l í t i c o s m a is
a m p l o s . Um r e g i m e a u t o r i t á r i o em p e r m a n e n t e b u s c a d e l e g i t i m i d a d e
p a s s o u a m a n i p u l a r - com o a n t e r i o r m e n t e o f i z e r a o " p o p u l i s m o " e s t e e x t e n s o a p a r a t o s o c i a l do E s t a d o , n ã o m a is p a r a c o o p t a r o s
se to re s
p o p u la re s,
m as
p ara
"a ca lm a r"
uma
p o p u la çã o
c r e s c e n t e m e n t e i n s a t i s f e i t a co m o s e f e i t o s p e r v e r s o s d o p a d r ã o d e
d e s e n v o lv im e n to c o n d u z id o p e l o s g o v e r n o s m i l i t a r e s . As m ed id a s de
W e lfa re
não
escap aram à
ló g ic a
da
ação
esta ta l
sob
o
a u to rita ris m o ,
c a r a c t e r i z a d a p e l a norm a g e r a l " c u s t o s s o c i a i s e
b e n e f í c i o s p r i v a d o s " ( A b r a n c h e s , 1982) 20/ . Em v e z d e p r o m o v e r a
t r a n s f o r m a ç ã o d o s p r i v i l é g i o s d e a l g u n s em d i r e i t o s d e t o d o s , a s
reform as
op erad as
nos
siste m a s
p re v id e n c iá rio ,
h a b ita cio n a l,
e d u ca cio n a l,
e t c .,
a p a re n tem en te
u n i v e r s a 1i z a d o r a s
e
e x p a n s i o n i s t a s , c r i a r a m n o v a s d e s i g u a l d a d e s e d i s t o r ç õ e s , s o b uma
f a c h a d a d e r a c i o n a l i d a d e o r g a n i z a c i o n a l e c o b e r t u r a a m p li a d a . As
p rá tic a s
cl ie n te l is ta s
do p ad rão
co o p ta tiv o
p erm aneceram ,
su b o rd in a n d o
o
siste m a de p ro te ç ã o
so cia l
aos
in te re sse s
p a r t i c u l a r e s do m ercad o ;
r e p r e s s ã o e c o n t r o l e a ss u m ira m fo rm a s
ren ovad as,
d is fa rç a n d o
a
corru pção
que
m a lg ra d o
o
d iscu rso
m o ra liz a n te dos governos m ilita r e s
grassou
in có lu m e
(T e ix e ira ,
1984) .
Com o a d v e n t o d a N o v a R e p ú b l i c a ,
p e r í o d o em q u e i n i c i a a
tra n siçã o
d e m o c rá tic a ,
a te m á tic a da p o l í t i c a
s o c ia l passou a
ocupar
lu g a r
de
d estaq u e
na
agenda
das
p reocu p ações
g o v e r n a m e n ta is e a lg u m a s t e n t a t i v a s t r a n s f o r m i s t a s fo ra m le v a d a s
à
p rá tica .
C ontu d o,
co n form e
bem
d em o n strad o
num a
sé rie
de
tra b a lh o s
que
vêm
sendo
p u b lica d o s
u ltim a m e n te ,
não
só
os
o b s t á c u l o s c o n c r e t o s c o n t i n u a m a i m p e d i r uma e f e t i v a
a lte ra çã o
dos
p ad rões
tra d icio n a is,
com o c e r t a s
in d a g a çõ es,
a n ív e l
da
a n á lise ,
c o n tin u a m
a
dem andar
resp o sta .
com o
im p lem en tar
p o l í t i c a s s o c i a i s d e n o v o t i p o sem d e m o l i r a v e l h a e s t r u t u r a d e
g estão
e
execução
dos
p rogram as?
Como p l a n e j a r
p o lític a s
de
W e l f a r e , em m o l d e s d e m o c r á t i c o s e em c o n s o n â n c i a c o m o s t e m p o s
co n tem p o rân eo s,
a
p a rtir
de
in stitu içõ e s
m arcad as
por
um
exacerbad o e a n a c rô n ico p a rtic u la ris m o ?
20/
O t e m a é d e s e n v o l v i d o em o u t r o t r a b a l h o d o m esm o a u t o r . V e r
"C ris e
e T ra n siçã o :
uma i n t e r p r e t a ç ã o d o m o m e n t o p o l í t i c o
n a c i o n a l " , D a d o s . 25 ( 3) .
136
O m od o p e l o q u a l a r e f l e x ã o d o s e s t u d i o s o s p o d e e n c a m i n h a r
re sp o sta s
não
se
co n fu n d e,
ev id en tem en te ,
com
e stra té g ia s
p r ó p r ia s à a çã o g o v e rn a m en ta l.
D e s e n h a r c e n á r i o s , p o r p a r t e do
a n a lista ,
sig n ifica
lid a r
co m
p o ssib ilid a d e s
su g e rid a s
por
v a riá v e is
c o g n o s c iv e is
e
(em g r a u s v a r i a d o s )
c o n tro lá v e is.
A
lite ra tu ra
b ra s ile ira
sobre p o lític a
s o c i a l tem a v a n ç a d o n e s s a
d ire ç ã o ,
desvendando d esd e a s d is t o r ç õ e s v i s i v e i s
e a t u a i s do
s i s t e m a , p a s s i v e i s d e a lg u m a i n t e r f e r ê n c i a , à s s u a s r a i z e s m a c r o - h i s t ó r i c a s , m enos a p a r e n t e s e m a is d i f í c e i s d e se re m e x t i r p a d a s .
M a io r p o d e r e x p l i c a t i v o s e r á a l c a n ç a d o , c o n t u d o , n a m ed id a
em q u e s e c o n s t r u a um m o d e l o t e ó r i c o c a p a z d e a r t i c u l a r p a s s a d o e
p resen te,
ou
s e ja ,
ca te g o ria s
a n a lítica s
que
p ro p iciem
a
com preensão
das
v icissitu d e s
de
h o je
p e la
e lu cid a çã o
das
e stru tu ra s
fo r ja d a s
h isto rica m e n te .
Os c o n c e i t o s
de
cid a d a n ia
re g u la d a
e co o p tação ,
p o r ex e m p lo ,
bem com o a s t e n t a t i v a s d e
e sp e c ific a r
as
re la çõ e s
en tre
p ú b lico
e
p riv a d o
no
B ra sil,
co n stitu e m
m arcos
im p o rta n tes
de
um c o n h e c i m e n t o
que p e rm ite
tra b a lh a r,
num a
d im e n sã o
co m p a ra tiv a ,
o
siste m a
de
W elfa re
b ra s ile iro .
U san d o -o s,
T e ix e ira
( 1986)
procura
a n a lisa r
o p ad rão
de
p r o t e ç ã o s o c i a l à lu z de c o n s id e r a ç õ e s que possam e s c l a r e c e r a
concepção
de
cid a d a n ia ,
en te n d id a
como
"m ed ia çã o
que
dá
o r g a n i c i d a d e " à r e l a ç ã o e n t r e E s ta d o e s o c i e d a d e . A ss im , p o s t u l a
que o c a s o b r a s i l e i r o de d esen v o lv im en to dos d i r e i t o s s o c i a i s se
a sse m e lh a
ao
pad rão
a u to ritá rio
(caso
a lem ã o )
no
qual
"a
co n q u ista
da
cid a d a n ia
se
dá de form a a
fra g m en ta r a c la s s e
tra b a lh a d o ra ,
concedendo b e n e f íc io s
como p r i v i l é g i o s
de c e r ta s
frações,
como
p arte
de
um
p r o je to
de
co rp o ra tiv iz a cã o
do
m o v i m e n t o o p e r á r i o e s i n d i c a l " . Ao l o n g o d o t e m p o , p a s s a n d o p o r
d ife re n c ia ç õ e s
im p o rta n tes,
em t e r m o s d e l u t a s
em p reen d id as e
m a i o r e s o u m e n o r e s a v a n ç o s n a l e g i s l a ç ã o , t e r i a s e c o n s o l i d a d o um
e stilo
d is c ric io n á rio ,
co o p ta tiv o ,
c e n tra liz a d o r e p riv a tiz a n te
d a a t u a ç ã o e s t a t a l no cam po d a s p o l í t i c a s s o c i a i s .
A a u t o r a m o s t r a com o, h i s t o r i c a m e n t e , f o i a p a r t i r d o s a n o s
que
se
co n form ou
um
p r o je to
so cia l
e s ta ta l,
em bora
a
P re v id ê n cia
S o cia l
ten h a
su rg id o
na
form a
de
C a ix a s
de
A p o se n ta d o ria s
e
Pensões,
desde
1923. I s t o p o r q u e , d u r a n t e a
P rim e ira
R e p ú b lic a ,
a
p o siçã o
lib e ra l
o lig á rq u ic a
do E s ta d o ,
in s titu c io n a liz a d a
na
C o n stitu içã o
de
1891, e x i g i a a n ã o
in t e r v e n ç ã o n a s q u e s tõ e s s o c i a i s , o que to r n a v a a l e g i s l a ç ã o j á
e x iste n te
na
área
tra b a lh is ta
(jo r n a d a
de tr a b a lh o ,
fé ria s,
t r a b a l h o do m enor e da m u lh e r, l e i de a c i d e n t e s de t r a b a l h o )
"no
m ín im o
in ó cu a"
21/ . A i n t r o d u ç ã o d e um " s i s t e m a d e d i r e i t o s
30
21/
A C o n s t i t u i ç ã o d e 1891, a l é m d e n ã o e s t e n d e r o s d i r e i t o s
p o lític o s
à
m a io ria
dos
cid a d ã o s
os
p obres
estav am
e x c lu íd o s,
s e ja
p e lo
censo,
s e ja
p ela
e x ig ê n c ia
de
a l f a b e t i z a ç ã o - r e p r e s e n t o u um r e t r o c e s s o , s e g u n d o S o n i a F .
T e ix e ira ,
em t e r m o s d o s d i r e i t o s
s o c ia is :
a re tira d a ,
do
te x to
im p e ria l
(C o n stitu iç ã o
de
1824) , d a o b r i g a ç ã o d o
137
s o c ia is "
se
deu
no
co n tex to
de
um
E stad o
m o d ern iz a d o r,
" s u s t e n t a d o p o r uma c o a l i z ã o n ã o - h e g e m ô n i c a c o m p o s t a d e f r a ç õ e s
da o lig a r q u ia
e d a b u r g u e s i a e m e r g e n t e " , c a r a c t e r i z a d o p o r uma
p o stu ra
a u to ritá ria
a sso cia d a
a
uma
estru tu ra
a d m in istra tiv a
c o r p o r a t i v a e a um a r c a b o u ç o p o l í t i c o p o p u l i s t a .
T e i x e i r a a n a l i s a b rev em en te a e v o lu ç ã o d os d i r e i t o s s o c i a i s
em q u a t r o
seto res
(ed u cação ,
saú de,
p re v id ê n c ia
e a s s is tê n c ia
s o c i a l ) , a p a r t i r d o s a n o s 30, s u g e r i n d o q u e a t r a j e t ó r i a d i v e r s a
d o s m esm os e x p l i c a o f a t o d e a r e t o m a d a do c u r s o d e m o c r á t i c o , no
m om ento
a tu a l,
en co n tra r
os
seto res
s o c ia is
co m
d ife re n te s
le g a d o s h i s t ó r i c o s .
D e s ta m a n e ir a , no s e t o r e d u c a c i o n a l , d e sd e a C o n s t i t u i ç ã o de
(qu e
reto m ara
os
p rin c íp io s
in s p ira d o re s
da
lu ta
dos
p io n e iro s
p e la
u n iv e rsa liz a çã o
do
d ire ito
à educação,
a lg u n s
e x p r e s s o s n a C a r t a d e 1934) , " a e d u c a ç ã o é um d i r e i t o d e t o d o s e
s ã o d e v e r e s do E s ta d o a p r e s t a ç ã o do e n s in o p r i m á r i o g r a t u i t o
para
to d o s,
a
o rg a n iz a çã o
do
sistem a
ed u ca cio n a l
de
form a
d e sc e n tra liz a d a
e
a p re v is ã o
de
recu rsos
m ín im o s p a r a
que o
d i r e i t o i n s t i t u í d o s e j a a s s e g u r a d o " . Na á r e a d e e d u c a ç ã o , a l u t a
p a s s o u a s e r t r a v a d a em t o r n o d a q u e s t ã o d a r e l a ç ã o d o E s t a d o co m
a s i n s t i t u i ç õ e s p r i v a d a s , d e b a t e q u e s e p r o l o n g o u a t é o i n í c i o do
p e r í o d o a u t o r i t á r i o , q u a n d o a p o l í t i c a s o c i a l c o m o um t o d o s o f r e u
um r e d i r e c i o n a m e n t o em f u n ç ã o d a c e n t r a l i z a ç ã o ,
p riv a tiz a çã o e
d im in u iç ã o d o s r e c u r s o s a e l a a lo c a d o s no o rç a m e n to p ú b l i c o .
1946
Já
na á r e a da sa ú d e ,
a re v is ã o das c o n s t itu iç õ e s m o stra,
segundo T e i x e i r a
( 1986) , q u e a l e g i s l a ç ã o f o i d e e v o l u ç ã o l e n t a ,
de n a tu r e z a v ag a e de c a r á t e r d i s c r i m i n a t ó r i o .
Não s e a l c a n ç o u
im p r im ir na C a r t a ,
em n e n h u m m o m e n t o ,
o d ire ito
à s a ú d e co m o
i n e r e n t e à c i d a d a n i a e o d e v e r do E s ta d o na g a r a n t i a de s e u g o z o .
Ao c o n t r á r i o ,
a
a ss is tê n c ia
m éd ica
apenas
fo i
g a ra n tid a
aos
tr a b a lh a d o r e s e d ep en d en tes v in c u la d o s ao s is te m a p r e v id e n c iá r io ,
cria n d o
uma
situ a çã o
de
p ré -c id a d a n ia
p ara
tod os
os
d em ais
b r a s i l e i r o s q u an to ao d i r e i t o à saú d e.
Na
m ed id a
em
que
não
se
a lca n ça
o
d e se n v o lv im e n to
de
d i r e i t o s u n iv e r s a is , sendo os d i r e i t o s p r e v id e n c iá r io s r e s t r i t o s
à c o n d iç ã o da c i d a d a n i a r e g u la d a , p e l a i n s e r ç ã o do i n d iv í d u o no
p r o c e s s o de t r a b a l h o ,
e q u e m esm o o d i r e i t o
à ed u cação não é
a s s u m id o r e a l m e n t e p e l o E s t a d ç , a q u e s t ã o s o c i a l , no e n t e n d e r da
a u t o r a , v a i sen d o c a n a li z a d a p a r a m ed id as e i n s t i t u i ç õ e s de cunho
a s s i s t e n c i a l . D e s d e o s u r g i m e n t o d o s e r v i ç o s o c i a l , em 1938, co m o
fu n ç ã o p ú b l i c a ( o r g a n iz a ç ã o n a c io n a l do s e r v i ç o s o c i a l e da L B A ),
os
p a p é is
a ss is te n c ia is
vão
se
c a ra c te riz a r
p e lo
s e n tid o
p a te rn a lis ta
e
rep ressor
(o
papel
rep ressor
da
pobreza
se
e x p r e s s a , p o r e x e m p lo , no S e r v i ç o d e A s s i s t ê n c i a a o M en or (SA M ),
"bu scan d o
uma
sim b io se
com
o
v o lu n ta ria d o
p riv a d o ,
governo d ar in s tr u ç ã o
o b rig a çã o
do
E stad o
T E I X E I R A , 1986.
p rim á ria
prom over
138
e do d i s p o s i t i v o r e l a t i v o à
os
socorros
p ú b lico s.
C f.
d e s c a r a c t e r i z a n d o o b e n e f í c i o com o d i r e i t o s o c i a l " . 0 c o n su m o d e
bens
a ss is te n c ia is
não se
in s e re
no esco p o de c id a d a n ia ,
mas
a p a r e c e c o m o uma i n t e r v e n ç ã o b e n e v o l e n t e n a s d i s f u n ç õ e s q u e a
co m u n id ad e
não
lo g ra
so lu cio n a r.
Em
d ife re n te s
c o n ju n tu ra s
p o lític a s,
a
n atu reza
da
a ss is tê n c ia
so cia l
não
se
a lte ro u ,
co n sid e ra d a
como b e n e f í c i o
p restad o
a o s p r é - c i d a d ã o s . Mes mo a
in se rçã o
das
p o lític a s
a ss is te n c ia is
no
in te rio r
do
sistem a
in s titu c io n a l p re v id e n c iá rio ,
co m a c r i a ç ã o
d o MPAS,
em 1974,
tro u xe
m a is
c o n tra d iç õ e s
do
que
as
que
p re ten d eu
re so lv e r
( T e i x e i r a , 1986) .
Também
na
área
p re v id e n c iá ria
ap arece,
h is to ric a m e n te ,
seg u n d o T e i x e i r a
( 1986) ,
"um p a d r ã o d e d i s c r i m i n a ç ã o d a c l a s s e
t r a b a l h a d o r a em t e r m o s d e d i s t i n t a s c i d a d a n i a s , d e s d e a c o n d i ç ã o
de p ré -c id a d ã o s
a
que
fic o u
re le g a d a
a p o p u la çã o
ru ral
e
a
m a i o r i a d a u r b a n a , a t é a c o n c e s s ã o d e b e n e f í c i o s d i f e r e n c i a d o s em
fu n ção
do
poder
de
barganha
de
cada j c a te g o r ia
o c u p a cio n a l
v in c u la d a à P r e v i d ê n c i a " . P a ra e l a , a t e n d ê n c ia à h o m o g en eiz a çã o
d os b e n e f í c i o s no i n t e r i o r do s is t e m a p r e v i d e n c i á r i o d e c o r r e u ,
t a n t o d a p r e s s ã o e x e r c i d a p e l a s d e m a n d a s d o s b e n e f i c i á r i o s em um
co n tex to
de
le g itim a ç ã o
do
p o p u lism o
(co n fo rm e
assegu rad o
le g a lm e n te
atrav és
da
Lei
O rg â n ic a da P r e v id ê n c ia
S o cia l,
em
I 960) , q u a n t o d a t e n d ê n c i a à c e n t r a l i z a ç ã o e c o n t r o l e d o s i s t e m a
p e la
b u ro cra cia
esta ta l
(a lc a n ça d a
co m a c r i a ç ã o
do
IN PS no
p e río d o dos g ov ern o s a u t o r i t á r i o s ) .
[ ...]
"P od em o s
a firm a r
que,
d esde
a
sua
o rig e m ,
a
P re v id ê n cia
S o cia l
co m b in o u ,
de
form a
co n tra d itó ria ,
um
m o d e lo
de
segu ro
so cia l
co m
a
concessão
e
a m p lia çã o
p r o g r e s s iv a de b e n e f íc io s a s s i s t e n c i a i s .
D i f e r e n t e m e n t e do
m o d elo do E s t a d o de b e m - e s t a r s o c i a l , on d e a u n i v e r s a l i z a ç ã o
da
cid a d a n ia
en co n tra
uma
co rre sp o n d ê n cia
co m
a
base
i n s t i t u c i o n a l e f i n a n c e i r a a t r a v é s d a d e f i n i ç ã o do p a p e l do
E stad o
na
g a ra n tia
fin a n c e ir a ,
le g a l
e
in stitu c io n a l
do
e x e rc íc io d esses d ir e ito s ,
o p rocesso b r a s ile ir o
s e dá de
form a i n v e r s a .
F in a n cia d o p e lo s t r a b a lh a d o r e s
( a t r a v é s da
c o n trib u iç ã o
d ire ta
ou
in d ire ta ,
v ia
rep asse
dos
em pregad ores,
ao p re ç o dos p r o d u t o s ) , g e r id o p e lo E sta d o ,
su b o rd in a d o
a
uma
ló g ica
de
a c u m u la çã o
c a p ita lis ta ,
a
p r o g r e s s iv a e x te n s ã o da c o b e r tu r a não a lc a n ç a u n i v e r s a l i z a r
a c i d a d a n i a , m as s im a g r e g a r d i s t i n t a s c i d a d a n i a s " .
P ara
T e ix e ira
( 1986 ) ,
re ite ra n d o
o u tras
a n á lise s
a n t e r io r m e n t e m e n c io n a d a s , a s c a r a c t e r í s t i c a s m a is m a r c a n te s da
P r e v id ê n c ia S o c i a l , no p e r ío d o a u t o r i t á r i o , fo ram :
a)
a
ex ten são
da
co b ertu ra
p re v id e n c iá ria
(à
t o t a li d a d e da p o p u la çã o u rb an a e p a r t e da r u r a l ) ;
b)
a m o d e rn iz a ç ã o do a p a r e lh o e s t a t a l d e s t in a d o
a lid a r
co m p o l í t i c a s
s o c ia is :
m a io r
e sp e c ia liz a ç ã o
de cada
órgão,
cre sce n te
c e n tra liz a ç ã o
e
co n ce n tra çã o
de
r e c u r s o s i n s t i t u c i o n a i s , c r i a ç ã o de n o v o s m eca n ism o s de
p o u p a n ç a c o m p u l s ó r i a (FG T S, P I S , P A S E P );
139
quase
c)
a p riv a tiz a çã o
da a s s i s t ê n c i a
m éd ica
p re v id e n c iá ria ,
q u e i m p l i c o u em: r e o r i e n t a ç ã o d a p o l i t i c a d e s a ú d e p a r a
a
p rá tic a
c u ra tiv a
in d iv id u a l,
e sp e c ia liz a d a
e
s o f i s t i c a d a , em d e t r i m e n t o d e m e d i d a s d e s a ú d e p ú b l i c a ;
v ia b iliz a ç ã o
do
co m p le x o
m édi c o - i n d u s t r i a l ;
d e s e n v o l v i m e n t o d e um p a d r ã o d e o r g a n i z a ç ã o d a p r á t i c a
m é d ica
o r ie n ta d o
p ara
a
lu c ra tiv id a d e ,
m a is
ca p ita lis ta ;
d)
a a m p lia ç ã o d as fu n ç õ e s a s s i s t e n c i a i s da P r e v id ê n c ia ,
p rin c ip a lm e n te
a
p a rtir
de
1974 ( c o m o p a r t e d a
e stra té g ia
de d esen v o lv im en to
so cia l
expressa
no
II
PND) .
N e s te t r a b a l h o , a a u t o r a r e f o r ç a a im p o r t â n c ia da a s s o c i a ç ã o
e n tre
p re v id ê n c ia
e
a ss is tê n c ia
no
p e rio d o .
A
co b ertu ra
p r e v i d e n c i á r i a p a s s o u ca d a v e z m a is a a b a r c a r s e t o r e s m a r g in a is
ou
extern o s
à
e stru tu ra
p ro d u tiv a .
M as,
in s is te ,
não
houve
"ro m p im en to
da
cid a d a n ia
re g u la d a
com o
re la çã o
de
d ire ito
e
o rg a n iz a çã o
so c ia l",
já
que
os
program as
a ss is te n c ia is
fo ram
p r e s e r v a d o s como " a t í p i c o s "
d e n t r o do p a d rã o d e s e g u r o s o c i a l
d o m in a n te .
"A p o l í t i c a
a s s i s t e n c i a l ja m a is d e ix o u de s e r e x e c u ta d a e
p a u ta d a
em
term os
de
cid a d a n ia
in v e s tid a 1,
na
qual
o
i n d i v í d u o e n t r a em r e l a ç ã o co m o E s t a d o n o m o m e n t o em q u e s e
recon h ece
como
um
n ã o -cid a d ã o ,
carecend o
de
a trib u to s
ju r íd ic o s
e
in stitu c io n a is
que
lh e
assegurem
o
gozo
de
b e n e fício s".
O a r t ig o de T e ix e ir a s is t e m a tiz a p o n tos im p o rta n te s c o n tid o s
na l i t e r a t u r a ,
co m o q u e c a m i n h a n o s e n t i d o d e c a r a c t e r i z a r a s
e s p e c ific id a d e s
do
pad rão
b ra sile iro
de
p o lític a
so c ia l:
a
concepção
(e
a
p rá tica )
de
c id a d a n ia ,
co n su b sta n cia d a
h i s t o r i c a m e n t e a p a r t i r d e umm o d e l o c o r p o r a t i v o
e e stra tifica d o r
das
re la çõ e s
en tre
seg m en tos p o p u la re s
e E stad o ;
a m a triz
de
re la cio n a m e n to
p ú b lico -p riv a d o ,
c o n stitu íd a
co m
base
num
m o v im en to b i f o n t e
em q u e
o E stad o
avança
sobre
a
so cie d a d e ,
e sta tiz a n d o -a ,
ao
m esm o
tem po
em q u e
se
d e ix a
cap tu rar
por
in te re s s e s
p a rtic u la ris ta s ,
p riv a tiz a n d o -se ;
a
p erversa
v in cu la çã o
da
p o lític a
so cia l
à
p o lític a
e co n ô m ica
(ou
a
c o l o c a ç ã o d a s d u a s como p o i o s a n t a g ô n i c o s ) .
M as, a d e s p e i t o de c o n s t a t a ç õ e s i n t e r e s s a n t e s e v e r d a d e i r a s ,
não
in c u rsio n a
sobre
p o ssív e is
razões,
h istó rica s
e/ou
e stru tu ra is,
da
c o n s tâ n c ia de c e r t a s s itu a ç õ e s
observadas. Isso
le v a
â
ce rto s
im p a sse s
noque
se
refere
à
p ersp e ctiv a
de
tran sfo rm açõ es e f e tiv a s d esse p e r f i l .
"O
resg a te
da
cid a d a n ia
in icio u -se
recen tem en te
co m
a
exten são
do
d ire ito
de
v o to
aos
a n a lfa b e to s
e
d everá
p ro sse g u ir
co m
a
a lte ra çã o
da
C o n so lid a çã o
das
L e is
T ra b a lh ista s
e
da
Lei
de
G reve.
No
en ta n to ,
só
se
c o n s o l i d a r á co m a a m p l i a ç ã o u n i v e r s a l d o s d i r e i t o s s o c i a i s ,
140
fa to
que,
além
de
d e fin ir
uma
nova
tra b a lh a d o re s,
im p lic a rá
a
a lte ra çã o
q u e s t ã o da au to n o m ia n a c i o n a l " .
e
situ a çã o
p ara
a
re p o siçã o
os
da
O r a , em q u e c o n t e x t o i n s t i t u c i o n a l e p o l í t i c o i s s o s e d a r á ?
A a m p lia ç ã o u n iv e r s a l dos d i r e i t o s s o c i a i s ,
ou , p e lo m enos, su a
e f e t i v i d a d e , e x i g i r i a q u e a n t e s s e f i z e s s e m a l t e r a ç õ e s no m o d elo
e c o n ô m ic o p a r a que a c o n tin u a d a p ro d u ç ã o da m i s é r i a d e i x a s s e de
m u l t i p l i c a r d e m a n d a s i r r e s p o n s á v e i s ? Mas e s t a s a l t e r a ç õ e s n ã o s e
p õ e m s e q u e r em p a u t a n a a u s ê n c i a d e um q u a d r o i n s t i t u c i o n a l e
p o l í t i c o que p e r m ita m a io r i n f l u ê n c i a n a s d e c i s õ e s . É e s t e qu adro
i n s t i t u c i o n a l e p o l í t i c o que e s t á a u s e n te na a n á l i s e de T e i x e i r a
( 1986) . A p o l í t i c a s o c i a l a c a b a p o r s e r e n t e n d i d a c o m o v o n t a d e ,
c o m o d e c i s ã o i l u m i n i s t a d e um E s t a d o , s u p o s t a m e n t e d e m o c r a t i z a d o ,
sem q u e s e
e sc la re ç a
c o m o e p o r q u em o s e r i a .
D e c is ã o c u ja s
c o n s e q ü ê n c i a s t e r i a m q u e r u m a r n a d i r e ç ã o l i n e a r d e um p a d r ã o d e
W e lfa r e n ã o -a n ô m a lo .
Em bora
m enos
rico
em
d e ta lh e s
h istó rico s
e
ev id ên cia s
e m p írica s,
San to s
( 1987)
fo rn ece
p ista s
c a p ita is
p ara
a
co n stru ção
de
um
m o d elo
te ó rico
que
dê
co n ta,
ta n to
das
e s p e c ific id a d e s
do
caso
b ra sile iro ,
q u an to
do p a r e n t e s c o
que
possui
com
o u tro s
siste m a s.
R esg a ta
a
id é ia
de
c a m in h o s
h istó rico s
d ife re n c ia d o s
"d iferen ça s
[ ...]
gerad as
p e la
s e q ü ê n c i a e modos d i s t i n t o s d e f o r m a ç ã o d o s p r i n c i p a i s a g e n t e s
e co n ô m ico s
e
so c ia is ,
fu n d a m e n ta lm e n te
o
em p re sa ria d o
e
as
c la sse s
tra b a lh a d o ra s"
-,
mas
é
so b re tu d o
na
re le v â n cia
que
a trib u i
a
uma
m a n ife sta çã o
dessas
d ife re n ç a s,
as
v a ria çõ e s
in stitu cio n a is
en tre
os
p a íse s
"avan çad o s"
e
os
la tin o - a m e r i c a n o s , qu e r e s i d e a n o v id a d e no t e x t o .
S a n t o s ( 1987) p a r t e d e um e s q u e m a s u g e r i d o p o r D a h l 22/ q u e
e s t i p u l a a e x i s t ê n c i a de d o is e ix o s c e n t r a i s p a ra a com preensão
da
e v o lu ç ã o
p o lític a
das
so cie d a d e s:
lib e ra liz a ç ã o
e
p a rtic ip a ç ã o .
"O
e ix o
lib e ra liz a ç ã o
refere-se
ao
grau
de
in s titu c io n a liz a ç ã o
já
a lca n ç a d o
p e la s
regras
de
co m p e tiçã o
p o l í t i c a e a c a t a m e n t o d e s e u s r e s u l t a d o s , i s t o é , à m e d i d a em q u e
to d o s
os
p a rticip a n te s
da
d is p u ta
p o lític a
recon h ecem ,
m u tu am en te, o s d i r e i t o s de c r i a r o r g a n i z a ç õ e s , de e x p r e s s ã o , de
v o to , de c o m p e tir p o r c a r g o s p ú b lic o s , e n fim to d o s o s d i r e i t o s
c a r a c t e r í s t i c o s d e uma o r d e m l i b e r a l . O e i x o o a r t i c i p a c ã o r e f e r e - s e à p ro p o rçã o da p o p u la çã o a que t a i s d i r e i t o s e lib e r d a d e s são
g a ra n tid o s".
E s te s d o is e ix o s ,
ou m o v im e n to s,
n ã o o b e d e c e r a m a o m esmo
r itm o de e v o lu ç ã o e s e q ü ê n c ia . P a ra D a h l, o i d e a l d e m o c r á tic o "é
re p re se n ta d o
p e lo
siste m a
p o lític o
que
s e ja
p le n a m e n te
i n s t i t u c i o n a l i z a d o e que com preenda to d a a p o p u la ç ã o , r e s u lt a n d o
a p e n a s o r e q u i s i t o d e um m í n i m o d e i d a d e p a r a q u e s e t e n h a a c e s s o
co m p leto
ao
ca tá lo g o
de d ir e it o s
e
lib e rd a d e s ".
D uas,
tam bém
22/
R obert
1971.
DAHL,
P o l i a r c h v ■ New
141
H aven,
Y a le
U n iv e rsity
P ress,
se ria m
as
se q ü ê n cia s
que
c a ra c te riz a ra m
so c ie d a d e s de m assa co n tem p o râ n ea s.
a
in sta u ra çã o
das
A p r i m e i r a c o n d u z d e um r e g i m e d e o l i g a r q u i a f e c h a d a a um
reg im e de co m p e tiçã o o l ig á r q u ic a
( l i b e r a l i z a ç ã o sem p a r t i c i p a ç ã o
a m p lia d a )
e
dai
à
p o lia rq u ia ,
isto
é,
à
p a rticip a çã o
g e n e r a l i z a d a ; n e s t a p r i m e i r a s e q ü ê n c i a , a i n s t i t u c i o n a l i z a ç ã o da
co m p e tiçã o
p o lític a
p recede
a
a m p lia ç ã o
da
p a rticip a çã o .
A
segu n d a v a i d a s o l i g a r q u i a s fe c h a d a s à s o l i g a r q u i a s
in clu siv a s
(a m p lia çã o
da
p a rticip a çã o
sem
in s titu c io n a liz a ç ã o )
e
daí
à
p o lia rq u ia ,
atrav és
da
in s titu c io n a liz a ç ã o
da
co m p e tiçã o
da
p a r t i c i p a ç ã o . Em a m b o s o s c a s o s , p o r é m , a p o l i a r q u i a , i s t o é , a
p a r t ic ip a ç ã o
g e n e r a liz a d a
com
re g ra s
u n iv e r s a is
i n s t i t u c i o n a l i z a d a s é c o n s e q ü ê n c ia d os d o is m o v im en to s, a in d a que
o c o rre n d o de m a n eira d i s t i n t a .
M an tend o
a
fó rm u la
(e
o c a b a lism o
dos
nú m eros),
San to s
( 1987) a d i c i o n a d u a s c o n s i d e r a ç õ e s " c r u c i a i s p a r a o e n t e n d i m e n t o
do p e r c u r s o l a t i n o - a m e r i c a n o " e ig u a lm e n t e c r u c i a i s p a r a e n te n d e r
0 p a p e l da p o l í t i c a s o c i a l n e s t e p e r c u r s o . A p r im e ir a é que "a
e sta b ilid a d e
das
p o lia rq u ía s
co n tem p o rân eas
p arece
estar
a sso cia d a
à
se q ü ê n cia
que
p re v a le c e u
na
in sta u ra çã o
das
s o c ie d a d e s i n d u s t r i a s de m a s s a s " . P a ís e s que se g u ira m a s e q ü ê n c ia
1
(a n tes
a
lib e ra liz a çã o
e
d ep o is
a
p a rticip a çã o )
são
m a is
e s t á v e i s do q u e a q u e l e s q u e s e g u ir a m a I I ( a n t e s o a la r g a m e n t o da
p a rticip a çã o
e
d e p o is
a
in s titu c io n a liz a ç ã o
da
co m p e tiçã o
p o l í t i c a ) . I n g l a t e r r a e EUA c o n s t i t u e m e x e m p l o s d a s e q u ê n c i a I ;
F ra n ç a e I t á l i a , da s e q u ê n c ia I I .
O
p rocesso
la tin o -a m e ric a n o
p arece
se
a ssem elh a r
aos
e x e m p lo s da s e q u ê n c i a I I . As m a s s a s fo ra m i n c o r p o r a d a s à d in â m ic a
da c o m p e tiç ã o
p o lític a
a n tes
de in s t it u c io n a liz a d a s
as reg ras
d esta
c o m p e tiçã o .
Já
aí
h a v e ria
uma
p o ssív e l
o rig e m
da
in s ta b ilid a d e
reco rren te
dos
siste m a s
la tin o -a m e ric a n o s .
A
i d e n t i f i c a ç ã o d e s s a " r a i z " é i m p o r t a n t e , p o i s m o s t r a , como d i z o
au to r,
que
"a
in s ta b ilid a d e
e n d ê m ic a
do
co n tin e n te
la tin o -a m e rica n o
re su lta
p rim e ira m e n te
de
ce rto
tip o
de e n g e n h a ria
p o lític a
e pode,
p o is ,
por esta
ser
re m e d ia d a ,
an tes
que de
causas
por
a ss im
d iz e r
n a tu ra is,
de
d ifíc il
tra n sm u ta çã o ".
A f i n a l , p o d e - s e d e p re e n d e r da a rg u m e n ta ç ã o , F r a n ç a e I t á l i a s ã o
h o je r e s p e i t á v e i s d em o cra cia s.
Mas o a u t o r
tece
uma s e g u n d a c o n s i d e r a ç ã o
"a b so lu ta m en te
cru c ia l"
para
en te n d e r
as
p e cu lia rid a d e s
la tin o -a m e ric a n a s
em
re la çã o
a
to d as
as
d e m o cra cia s
co n tem p orân eas,
in clu siv e
à
f r a n c e s a e à i t a l i a n a . T r a t a - s e ju s t a m e n t e do p a p e l d a p o l í t i c a
s o c ia l
na
in s ta u ra çã o
e
c o n so lid a ç ã o
da
ordem
in d u stria l
co n tem p o rân ea.
P o lític a
S o cia l,
segu nd o
San tos
( 1987)
faz
p arte
de
um
c o n j u n t o d e p o l í t i c a s l i g a d a s a o p r o c e s s o d e r e d i s t r i b u i c ã o . Em
to d a s a s d e m o cra cia s m od ernas,
e s t e p r o c e s s o o c o r r e u d e p o is de
so lu cio n a d o s
os
p ro b le m a s
re fe rid o s
no
m o d elo
de
D a h l,
142
lib e ra liz a çã o
o p ro c e ss o de
e p a r t i c i p a ç ã o , ou s e j a
in teg ra çã o n a c io n a l.
os
p ro b lem a s
que
conform am
" [ ...]
Na A m é r i c a L a t i n a ,
a p o litic a
so cia l
- o p ro b lem a
re d istrib u tiv o
não
fo i
p o ste rio r
à
re s o lu ç ã o dos
d o is
p ro b le m a s
a n te rio re s,
mas
u tiliz a d a
p re c is a m e n te
co m o
in stru m e n to de e n g e n h a ria p o l i t i c a
a u x i l i a r n a s o l u ç ã o do
p ro b lem a
de
c o n c ilia r
p a rticip a çã o
a m p lia d a e
b a ix a
in s titu c io n a liz a ç ã o ".
E sta
su rg e, p o is ,
com o a p r i m e i r a r e l e v a n t e p e c u l i a r i d a d e
l a tin o - a m e r ic a n a . 0 f a t o de que a p o l í t i c a s o c i a l f o i u t i l i z a d a
com o i n s t r u m e n t o
de
e n g e n h a ria
p o lític a
para
dar re sp o sta
ao
p ro b le m a
da
p a rtic ip a ç ã o
em
um
co n tex to
de
b a ix a
in s titu c io n a liz a ç ã o
lib e ra l.
Mas p o r q u e n ã o d e u c e r t o ?
P orque,
in d ag a
S an to s
( 1987) ,
a
e v o lu ç ã o
da
p o lític a so cia l la tin o -a m e rica n o s e r v iu "d e o b s tá c u lo h i s t ó r i c o , a n te s qu e, de a u x il i o
à
in s titu c io n a liz a ç ã o
d e m o c rá tic a "?
P araresp o n d er,
o
au to r
in tro d u z
novas
d im e n sõ e s
ao
m o d e lo
de
D a h l.
D im en sõ es
que
c o r r i g e m a s i m p l i c i d a d e d o m esm o, c e n t r a d o u n i c a m e n t e n a q u e s t ã o
tem p oral
(a
p o siçã o
tem p o ral
do p r o c e s s o
de l i b e r a l i z a ç ã o
em
r e la ç ã o ao de p a r t i c i p a ç ã o ) .
San tos
( 1987) v a i t r a b a l h a r co m a
s e q ü ê n cia
e
form a
e sp e c ific a
de
in co rp o ra çã o
dos
d iv e rs o s
seg m en tos
so c ia is ,
tom and o
o
caso
b ra sile iro
como
p o n to
de
r e f e r ê n c i a "p o rq u e n e l e s e c o n c e n t r a o exem p lo e x tre m o de c e r t o
p ad rão s e q u e n c ia l e c e r t o form ato i n s t i t u c i o n a l " .
"No B r a s i l ,
p rin c ip a is
b u ro cra cia
a d q u irira m
id e o lo g ia
v a l o r e s em
v e r i f i c o u - s e , qu an to à s e q ü ê n c ia , que t r ê s dos
ag en tes
da ordem
in d u stria l
co n tem p orân ea
a
e s t a t a l , a s f o r ç a s arm adas e a i n t e l e c t u a l i d a d e suas
id e n tid a d e s
c o le tiv a s
a n tes
de
que
a
lib e ra l
a lca n ç a sse
h e g em o n ia
no
u n iv e rso
de
d is p u ta p ara e f e i t o s de s o c ia liz a ç ã o p o l í t i c a " .
O c a s o b r a s i l e i r o , com o m o s t r a o a u t o r , é i g u a l m e n t e e x t r e m o
q u an to
à
fo rm a
de
in co rp o ra çã o .
"N e n h u m d o s a t o r e s
p o lític o s
rele v a n te s
da ordem c o n te m p o r â n e a ,
aí
in c lu íd o
o e m p resa ria d o
urbano,
form aram s u a s i d e n t i d a d e s c o l e t i v a s a t r a v é s de p a r t i d o s
p o lític o s .
Ou s e j a ,
a to res p o lític o s
m a is ou m enos hom ogêneos
c o n stitu ira m -se
a n te s dos p a r tid o s n a c io n a is e e s t e s
p o u c o ou
nada c o n tr ib u ír a m p a ra p ro d u z ir t a l h o m o g en eiz a çã o ".
E s t a s d u as d im e n s õ e s - p a d rã o s e q ü e n c i a l da in c o r p o r a ç ã o e
fo rm a da i n c o r p o r a ç ã o - p e rm ite m d i f e r e n c i a r ,
d e n t r o do m o d e lo
la tin o -a m e ric a n o
de
u tiliz a ç ã o
da
p o lític a
so cia l
com o
in s tr u m e n t o de r e s o l u ç ã o do p ro b le m a da p a r t i c i p a ç ã o a m p lia d a ,
ca m in h o s
p ró p rio s
a
cada
p a is.
O caso
b ra sile iro
d ife re
do
peruano
( a l i o p r o le ta r ia d o r u r a l a d q u iriu id e n tid a d e c o le t iv a ,
v ia
p a rtid o
c o m u n is t a ou m ov im en to a p r i s t a ,
p o r ex em p lo ,
e a
b u ro cra cia
e sta ta l
fo i
sem pre
ato r
irre le v a n te
an tes
da
co n stitu içã o
do e m p r e s a r ia d o
com o a t o r p o l í t i c o
d e p e s o ) ; do
arg en tin o
(on de
p e lo
m enos
p arte
da
"in te lig ê n c ia "
a d q u iriu
id e n tid a d e c o le t i v a , v ia p a r tid o s p o l í t i c o s ) ; e de o u tr o s .
143
No B r a s i l ,
s ó d e p o is da Segu nd a G u e r ra M u n d ial é que o s
p a r t i d o s p o l i t i c o s s e c o n s t i t u e m com o fe n ó m e n o n a c i o n a l . J á e n t ã o
to d o s os a to r e s
re le v a n te s,
à e x c e ç ã o do c a m p e s in a to ,
estav am
p le n a m e n te c o n s t i t u i d o s
e p a r tic ip a n d o a tiv a m e n te da p o l í t i c a ,
p re scin d in d o dos p a r tid o s .
Sua c o n s t i t u i ç ã o
s e d e u a t r a v é s do
E stad o .
E ste
p ad rão
seq ü e n cia l
(a tra so
da
b u rg u e sia )
e
este
f o r m a t o ( i r r e l e v â n c i a d o s p a r t i d o s p o l í t i c o s ) a ju d a m a e x p l i c a r o
su cesso
da im p la n ta ç ã o
d e um c o r p o r a t i v i s m o
su b d e se n v o lv id o a
p a rtir
dos
anos
30. T a n t o o e m p r e s a r i a d o c o m o a s c l a s s e s
tra b a lh a d o ra s
foram
in co rp o ra d a s
à
v id a
p o lític a
o rg a n iz a d a ,
n e s t e p e r í o d o , a t r a v é s d o s i n d i c a l i s m o t u t e l a d o , " e m uma d i n â m i c a
p a ra le la
e
não
de
to d o
co in c id e n te
co m a
d in â m ica
da
v id a
p o 1í t i c o - p a r t i d á r i a " .
A
p o lític a
so c ia l
e
tra b a lh is ta
"d o m e stico u "
em p re sa ria d o e c l a s s e s
tra b a lh a d o ra s,
f a z e n d o co m
que e s t e s
d isp e n sa ssem
a e stru tu ra
p a rtid á ria
e in s titu c io n a l
n o r m a i s como c o n d u t o p a r a d em a n d a s e r e i v i n d i c a ç õ e s .
Com i s s o ,
a d in â m ica
da co m p etiçã o
e n tre
e m p resa ria d o e
c la sse s
tra b a lh a d o ra s
se
d is ta n c io u
do
p rocesso
p o lític o -p a rtid á rio ,
d e sen v o lv en d o -se
d en tro
do
E stad o .
P o r um l a d o ,
e n fra q u eceu
o
n a scen te
sistem a
p a rtid á rio ,
in sta b iliz a n d o
o
p rocesso
p o lític o
form al
(qu e s e d e s e n r o la v a
d e se n ra iz a d o das
fo rças
s o c ia is
re le v a n te s).
Por
o u tro,
estim u lo u
a
p o stu ra
a r b i t r a i da b u r o c r a c i a e s t a t a l , e m a is qu e i s s o , " s u a a r r o g â n c ia
en qu an to
so lu cio n a d o ra
dos
c o n flito s "
(v ia ,
p re d o m in a n tem en te,
p o lític a s o c ia l).
A so lu çã o
da
crise
de p a r t ic ip a ç ã o
atrav és
da
p o lític a
so cia l
re d istrib u tiv a ,
lo n g e de c o n t r i b u i r p a ra a s o lu ç ã o dos
p ro b lem a s de in t e g r a ç ã o n a c io n a l
(so b retu d o q u an to ao seu e ix o
lib e ra liz a ç ã o ),
"se rv iu
de a n te p a ro a que o p r o c e s s o p o l í t i c o
fo rm al se e n c o n tr a s s e e v ie s s e
a s e c o n f u n d i r co m o p r o c e s s o
p o l í t i c o s u b s t a n t i v o " ( S a n t o s , 1987) .
0 e n f o q u e d e S a n t o s ( 1987) p e r m i t e r e p e n s a r uma s é r i e d e
c a te g o ria s
b á sica s
p ara
o en te n d im e n to do p a d rã o de p r o te ç ã o
s o c i a l no B r a s i l ,
a p a r t i r de p ro c e s s o s m a c r o - h is tó r ic o s c u jo s
d esd o b ra m en to s
estão
p resen tes
na
a tu a lid a d e .
A a u to n o m ia
da
m áq u in a b u r o c r á t i c a ,
frag m en tad a e c l i e n t e l i s t a
- bem com o s u a
re s is tê n c ia
a
m udanças
-,
a
in s u fic iê n c ia
dos
ca n a is
de
rep resen ta çã o
en q u an to
m ecan ism o s
de
co n tro le
so cia l
das
p o lític a s
p ú b lica s,
a p erm an en te r e e s t r a t i f i c a ç ã o
da c l i e n t e l a
u s u á r i a d e b e n e f í c i o s s o c i a i s , g a r a n t i n d o a p e r m a n ê n c i a do m o d e lo
da
cid a d a n ia
re g u la d a ,
as
a lte rn a tiv a s
p o p u lista s,
sem p re na
agenda,
re ite ra n d o
as
p rá tica s
co o p ta tiv a s
de
in co rp o ra çã o
co n tro la d a :
c a r a c t e r í s t i c a s d e um p e r f i l e x p l i c á v e l p e l a n u n c a
su p erad a
d efasag em
en tre
in teg ra çã o
(so b retu d o ,
re p ita -s e ,
na
d im e n s ã o da i n s t i t u c i o n a l i d a d e ) e r e d i s t r i b u i ç ã o .
Na p r o p o s t a d e e l a b o r a r um m o d e l o t e ó r i c o c o n s i s t e n t e p a r a
d i s t i n g u i r s i s t e m a s d e W e l f a r e a v a n ç a tam bém o r e c e n t e t e x t o d e
D ra ib e e A u r e lia n o
( 1989) q u e i d e n t i f i c a o c a s o b r a s i l e i r o co m o
um t i p o
de
c o n ju n ç ã o
de
d eterm in a d a s
v a riá v e is,
e n co n trá v e l
ig u alm en te
em o u t r a s
form ações
so c ia is .
As a u t o r a s
lid a m
co m
144
fu n ções d ife re n c ia d a s
(a té c o n tra d itó ria s )
p r e s e n te s na p ró p ria
id é i a do E sta d o de B e m -E s ta r : a fu n çã o r e d i s t r i b u t i v a - a b u sca
da ig u a ld a d e s o c i a l ,
e n t e n d i d a como i g u a l d a d e d e r e s u l t a d o s - ,
fru to
da
d e m o c ra tiz a ç ã o
im p o sta
ao
ca p ita lis m o
p e la s
lu ta s
o p e rá ria s,
e
a
fu n ção
re g u la d o ra
(v is ta
como e q u a l i z a ç ã o
de
o p o r t u n id a d e s , c o n f ig u r a n d o a d im en sã o m e r i t o c r á t i c a do W e lf a r e
S t a t e ) , d e c o r r e n t e da n e c e s s id a d e de se g u ra n ç a eco n ô m ica que o
m e r c a d o n ã o s u p r e o u d e i x a d e s u p r i r em d a d o m o m e n t o h i s t ó r i c o .
D ra ib e
e
A u re lia n o
( 1989)
tra b a lh a m
co m
a
lite ra tu ra
i n t e r n a c i o n a l m a is a t u a l i z a d a no e n fr e n ta m e n to t e ó r i c o da q u e s tã o
do W e lf a r e S t a t e . A n a lisa m e c l a s s i f i c a m a s p r i n c i p a i s c o r r e n t e s
no
in te rio r
d essa
lite ra tu ra
23/ . d e s t a c a n d o h i p ó t e s e s
c o n c e r n e n t e s à o r ig e m d o s s i s t e m a s (ou s e j a , à v a r i á v e l tem po) e
à e x p a n s ã o d o s m e s m o s ( v a r i á v e l r i t m o ) . Em s e g u i d a , v e r i f i c a m a s
p o ssib ilid a d e s
a n a lític a s
d a í d e riv a d a s qu an to à in t e r p r e ta ç ã o
das
d iv e rsa s
e stru tu ra s
in s titu c io n a is
que
c a ra c te riz a m
os
p ad rõ es de p ro te ç ã o
so c ia l,
s u a s d im e n s õ e s
e as re la çõ e s
que
m a n t ê m co m a i n s t â n c i a d a p o l í t i c a a b r a n g e n t e .
Chegam ,
A sco li
24/ -
23/
24/
a ss im ,
a
uma
tip o lo g ia
p e la q u al se pode co n ce b e r t r ê s
p ro p o sta
por
Ugo
g r a n d e s fo r m a to s de
As a u t o r a s i d e n t i f i c a m a s d u as g ra n d e s v e r t e n t e s de r e f l e x ã o
s o b r e a n a t u r e z a do W e l f a r e S t a t e :
os p lu r a lis t a s ,
que o
v êem com o p r o d u t o d o s p r o c e s s o s d e m o d e r n i z a ç ã o ( c r e s c i m e n t o
e d ife re n c ia ç ã o )
in e r e n te s à s so cie d a d e s
in d u s tr ia is e os
m a rx ista s
que
tratam
o
W elfa re
S ta te
como
resu lta n te
e sp e c ífic o
do
d e se n v o lv im e n to
c a p ita lis ta .
M ostram ,
a
se g u ir,
que
am bos,
p lu ra lis ta s
e
m a rx ista s,
podem
ser
c la s s ific a d o s
com o
fu n c io n a l is t a s
ou
c o n flitu a lista s.
P l u r a l i s t a s f u n c i o n a l i s t a s s e r i a m , g r o s s o m odo, a q u e l e s que
e n fa tiz a m
o re q u isito
de t u t e l a
so cia l
- p re e n ch id o p e lo
W e lfa re
S ta te
-,
o riu n d o
da
m o d ern iz a çã o ;
p lu ra lista s
se ria m ,
por
seu
tu rn o ,
os
que
v a lo riz a m
a
q u estão
da
le g itim id a d e
(o
W elfa re
S ta te
a te n d e ria
às
im p o siçõ es
d e c o r r e n t e s d e um d é f i c i t d e l e g i t i m i d a d e o c a s i o n a d o p e l a
m o d e rn iz a çã o ). M a rx ista s
fu n c io n a lista s
ten d em a p e n s a r o
W e l f a r e S t a t e com o c o n s e q ü ê n c i a d a s c r e s c e n t e s d e m a n d a s p o r
r e g u l a ç ã o q u e acom panham o d e s e n v o l v i m e n t o c a p i t a l i s t a ;
já
os
m a rx ista s
c o n flitu a lis ta s
p rio ri^ a m
os
p ro testo s
c o le tiv o s
e
as
lu ta s
de
cla sse s
na
ex p lica çã o
do
a p a re c im e n to dos s is te m a s de p r o te ç ã o s o c i a l .
U. A SC O LI.
MI 1 S i s t e m a
Ita lia n o
de W e lfa re ",
In :
,
org.
W e lfa re
S ta te
a l i 1I t a l i a n a .
L a terz a ,
1984. E s t a
tip o lo g ia ,
por
su a
vez,
b a se ia -se
nas
c la ss ific a ç õ e s
p ro p o sta s
por
R.
TITM U SS.
Essays
on
The W e lfa re
S ta te.
London,
A lle n
and
U n w in,
1963. I n c o r p o r a , t a m b é m , o s
in te re ssa n te s
ap o rtes
de
P.
FLORA
& A . H E ID H E IM E R .
The
d e v e lo p m e n t
of
W e lfa re
States
in
E urope
and
A m e rica .
1982, e i n d i c a ç õ e s
T ra n sa c tio n
Books,
New
B ru n sw ick ,
c o n tid a s
em J .
ALBERT.
D a lla
C a rita
a lio
S ta to
S o cia le .
B o lo g n a
II
M u lin o ,
1986, e M. F E R R A , o r g . , L o S t a t o d e l
145
W e lfa re
S ta te :
o
W e lfa re
S ta te
"re s id u a l",
c a ra c te riz a d o
p r in c ip a lm e n te p e la p o l i t i c a s e l e t i v a , onde o E sta d o in te rv é m e x -p o st
e
por
tem po
lim ita d o ,
quando
os
ca n a is
"n a tu ra is"
e
" t r a d ic io n a is " de s a t is f a ç ã o das n e ce ssid a d e s
( f a m i l i a , re d e de
p a ren tesco ,
m ercad o)
não
estão
em
co n d iç õ e s
de
re so lv e r
d e te rm in a d a s
e x ig ê n c ia s
do
in d iv id u o ;
o
W e lfa re
S ta te
" m e r i t o c r á t i c o - p a r t i c u l a r i s t a " , fu n d am entad o na p r e m is s a d e que
c a d a um d e v e r e s o l v e r s u a s p r ó p r i a s n e c e s s i d a d e s ( i n c l u s i v e , p e l a
demanda
ao
E stad o
de
su p rim en to
a d ic io n a l)
a
p a rtir
de
seu
t r a b a lh o e p ro d u tiv id a d e , seu m é rito e p erfo rm an ce p r o f i s s i o n a l ;
n e s te t ip o de W e lfa re S t a t e , a p o l i t i c a s o c i a l i n t e r f e r e apenas
p a rc ia lm e n te ,
co rrig in d o
d is to rç õ e s
do m erca d o ,
t e n d e n d o a um
p ad rão de re la cio n a m e n to o ra " c o r p o r a tiv o " ,
ora " c l i e n t e l i s t a " ;
por
fim ,
o
W e lfa re
S ta te
"in stitu cio n a l-re d istrib u tiv o ",
se
c a r a c te r iz a p e la p o l í t i c a s o c ia l su b s ta n cia lm e n te u n iv e r s a lis t a e
ig u a litá ria
( a in d a q u e , m a is ou m en o s, te m p e ra d a p o r p o l í t i c a s
s e l e t i v a s ) , c o n c r e tiz a d a na produ ção de ben s e s e r v iç o s s o c i a i s
"e x tra m e rc a d o ", g a r a n tid o s a to d o s os c id a d ã o s , e na i n s t i t u i ç ã o
d a r e n d a m ín im a e d o s m e c a n is m o s d e i n t e g r a ç ã o d a r e n d a .
" [ ...]
D e v e -se a s s i n a l a r que e s t a t i p o l o g i a
[ ...]
fo i por
a l g u m t e m p o u t i l i z a d a em t e r m o s d e um e v o l u c i o n i s m o l i n e a r :
n o s e s t u d o s d e c a s o s , p a r e c e r i a q u e o m o d elo " u n i v e r s a l i s t a - i n s t i t u c i o n a l " de f o r t e c o n te ú d o i g u a l i t á r i o c o n s t i t u í a , na
t r a j e t ó r i a d o s p a í s e s , a s u p e r a ç ã o ou a f a s e m a i s a v a n ç a d a
d e um p r o c e s s o d e d e s e n v o l v i m e n t o d o W e l f a r e S t a t e q u e , em
p rin c íp io ,
tin h a
i n i c i o a t r a v é s do m o d e lo " p a r t i c u l a r i s t a - m e r i t o c r á t i c o " . I n t e r p r e t a ç ã o l i n e a r q u e , n o s e s t u d o s m a is
r e c e n t e s , tem s i d o a l t e r a d a , s e j a p o r n ã o c o r r e s p o n d e r m u ito
p re cis a m e n te
aos
m o v im e n to s
id e n tifica d o s
em
d ife re n te s
p a í s e s , s e j a p o r q u e s o b o i m p a c t o d a c r i s e d o s a n o s 80 e s o b
a
d ire ç ã o
conservadora
de
a lg u n s
governos,
m u ita s
das
c a ra c te rístic a s
u n iv e rsa lista s
e
ig u a litá ria s
de sis te m a s
m a rca d a m e n te
do
tip o
"u n iv e rs a lis ta -in s titu c io n a l"
p a re ce ria m
esta r
sendo
m o d ifica d a s
num a
d ire ç ã o
m a is
s e l e t i v a , r e s i d u a l e , p o r t a n t o , p a r t i c u l a r i s t a " 25/ .
D e p o s s e d e um i n s t r u m e n t a l t e ó r i c o
e a n a lític o
b a sta n te
d iv e rsific a d o ,
nas
p a la v ra s
das
p ró p ria s
au to ras,
passam
a
e n fre n ta r
a
q u estão
da
e sp e c ific id a d e
do
caso
b ra sile iro .
S u b lin h a n d o
a
concepção
de
W elfa re
que
in fo rm a
a
a n á lise
e m p r e e n d i d a ( " a d e uma t r a n s f o r m a ç ã o n a s r e l a ç õ e s e n t r e o E s t a d o
e
a
e co n o m ia,
que
se
m a n ife sta
em m o d i f i c a ç õ e s
na
p ró p ria
estru tu ra
do E s ta d o
e
na
e m e rg ê n c ia
de s is te m a s
p ú b lico s
ou
e s ta ta lm e n te re g u la d o s , n a c io n a is , de ed u cação , saú d e, in te g ra ç ã o
de re n d a ,
a s s is tê n c ia
so cia l
e h a b ita ç ã o p o p u la r " ) , re v isa m
a
25/
B e n e s s e r e : una c r i s i se n z a u s c i t a ? F i r e n z i , Le M o n n ier,
D R A IB E e AURELIANO, O P . c i t . . ( 1989) p . 117.
146
1981.
h i s t o r i o g r a f i a c o n c e r n e n t e a o m o d e lo de p r o t e ç ã o
e p r o p õ e m uma n o v a p e r i o d i z a ç ã o p a r a e n t e n d ê - l o .
so cia l
26/
no B r a s i l
E n t r e 1930 e 1964, t e r i a
s e dado a e ta p a de in tr o d u ç ã o e
e x p a n s ã o f r a g m e n t a d a d o s i s t e m a . No p e r í o d o 1930/ 43, a i n t r o d u ç ã o
p ro p ria m e n te
d ita ,
v ia
le g is la ç ã o
e sp e c ific a
nas
áreas
p re v id e n c iá ria e t r a b a lh is ta ;
no s e g u i n t e , o a v a n ç o do s i s t e m a
n o s m old es
e
p arâm etro s
d efin id o s p e la s
in o v a ç õ e s do p e r ío d o
1930/ 43. Em t o d a e s t a f a s e , c r i s t a l i z a - s e , p o u c o a p o u c o , um
p rocesso
de
c e n tra liz a ç ã o
in stitu cio n a l
e de
in co rp o ra çã o
de
novos g ru p os s o c i a i s a o s esquem as de p r o t e ç ã o ,
" s o b um p a d r ã o ,
e n t r e t a n t o s e l e t i v o fn o p l a n o d o s b e n e f i c i á r i o s ^ . h e t e r o g ê n e o fno
p la n o dos b e n e f íc io s )
e frag m en tad o
fn o p l a n o
in stitu cio n a l
e
f i n a n c e i r o ) d e i n t e r v e n ç ã o s o c i a l d o E s t a d o " . 27/
Na e t a p a
q u e v a i d e 1964 a 1985,
ocorre
a co n so lid a ç ã o
i n s t i t u c i o n a l e a r e e s t r u t u r a ç ã o c o n s e r v a d o ra do s is t e m a . E n tre
1964 e 1977, o r g a n i z a m - s e o s s i s t e m a s n a c i o n a i s p ú b l i c o s o u
e sta ta lm e n te
re g u la d o s ,
na
área
de
bens
e
se rv iço s
s o c ia is
b á sico s
(ed u cação,
saú de,
a ss is tê n c ia
so c ia l,
p re v id ê n c ia
e
h a b i t a ç ã o ) , s u p e ra n d o a fo rm a fr a g m e n ta d a a n t e r i o r .
De 1977 a
1981, o s i s t e m a s e e x p a n d e , a b r i n d o e s p a ç o p a r a c e r t a s t e n d ê n c i a s
u n lv e rsa liz a n te s,
m as,
so b retu d o ,
para
a
im p lem en ta çã o
de
p o l í t i c a s d e m a s s a e d e c o b e r t u r a r e l a t i v a m e n t e a m p l a . Na ú l t i m a
f a s e do a u t o r i t a r is m o ,
o s i n d í c i o s c r e s c e n t e s de esg o ta m en to e
c rise
(em t e r m o s o r g a n i z a c i o n a i s , f i n a n c e i r o s e s o c i a i s ) o b r i g a m
26/
27/
A p e r i o d i z a ç ã o i n d i c a d a t e m com o p o n t o d e p a r t i d a o p e r í o d o
que
se
abre
em
1930, " c o n s i d e r a d o
o
c o n ju n to
de
t r a n s f o r m a ç õ e s do E s t a d o b r a s i l e i r o e a s fo r m a s d e r e g u l a ç ã o
s o c i a l qu e a í têm i n í c i o " . A c o n c e p ç ã o i m p l í c i t a n a a n á l i s e
o b rig a
as
au to ras
a um e x a m e c r i t e r i o s o
da n a tu re z a
da
p r o d u ç ã o l e g a l e d a i n o v a ç ã o em p o l í t i c a s q u e t r a n s c o r r e m n o
p e r í o d o q u e v a i d e 1930 a o s d i a s d e h o j e ; " n a t e n t a t i v a d e
e v ita r
uma
v isã o
lin e a r
do
m ov im en to
de
co n stru ção
e
c o n s o l i d a ç ã o d o W e l f a r e S t a t e e n t r e n ó s ( D R A I B E e AURELIANO,
op.
c it.,
p.
139) . C a b e r e s s a l t a r , a i n d a , q u e à s a u t o r a s
in te re s sa ,
em e s p e c i a l ,
v e r ific a r a té
que p o n to a s
fases
1930/43 e 1966/ 71, a m b a s a u t o r i t á r i a s e d e a c e l e r a d a
produ ção
le g a l
na
área
so c ia l,
"se
a ssem elh am ,
na
sua
n atu reza,
ou
expressam
fases
d is tin ta s
d a q u e l e m ovim en to
g e r a l que qu erem os p e r i o d i z a r " .
D R A IB E e AURELIANO, o p . c i t . . p g . 140; g r i f o s d a s a u t o r a s . É
a se g u in te a p e rio d iz a ç ã o su g erid a p e la s a u to ra s :
1930/64
In tr o d u ç ã o e E xp an são F ragm en tad a
In tro d u çã o
a) 1930/43
Expansão frag m en tad a e s e l e t i v a
b ) 1943/64
1964/85
C o n s o lid a ç ã o
In stitu c io n a l
e
R eestru tu ração
C onservadora
C o n s o lid a ç ã o i n s t i t u c i o n a l
a) 1964/77
Expansão m assiv a
b ) 1977/81
R eestru tu ra çã o conservadora (te n ta tiv a s )
c) 1981/85
1985/ . .
R eestru tu ração P ro g re ssista (te n ta tiv a s )
-
147
a n o v a s t e n t a t i v a s , co m v i s t a s a u n a
d a m a t r i z a d o t a d a em t o d o o p e r i o d o .
reestru tu ra çã o
conservadora
A p a r t i r d e 1985, uma r e e s t r u t u r a ç ã o p r o g r e s s i s t a s e p õ e em
p a u ta ,
no e n te n d e r de D ra ib e e A u r e lia n o
( 1989) ,
c a ra c te riz a d a
p o r m u d an ças d e c i s i v a s , em bo ra a in d a p a r c i a i s , n a c o n c e p ç ã o e no
en cam in h am en to d a s p o l í t i c a s s o c i a i s .
" L e v a n d o em c o n s i d e r a ç ã o a a r g u m e n t a ç ã o a n t e r i o r m e n t e f e i t a ,
a s s i m como a s c a r a c t e r í s t i c a s a p o n t a d a s p e l a h i s t o r i o g r a f i a ,
é p o s s i v e l v e r i f i c a r que o p r i n c í p i o do m é r ito , e n te n d id o
b a s i c a m e n t e com o a p o s i ç ã o o c u p a c i o n a l e d e r e n d a a d q u i r i d a ,
no n í v e l da e s t r u t u r a p ro d u tiv a , c o n s t i t u i u a b a s e so b r e a
qu al se ergu e o siste m a b r a s i l e ir o de p o l í t i c a s o c i a l" .
As c a r a c t e r í s t i c a s g e r a i s do p a d rã o o b e d e c id o no B r a s i l ao
lo n g o d a s f a s e s de in t r o d u ç ã o e c o n s o lid a ç ã o lev am , p o r t a n t o , a s
a u t o r a s a i d e n t i f i c a r o c a s o b r a s i l e i r o d e W e l f a r e como do t i p o
m e r ito c r á tic o -p a r tic u la r is ta .
A d v ertem ,
co n tu d o ,
sobre
d e te rm in a d a s
p a rticu la rid a d e s
que
fazem
co m
que
e le
s e ja
sim u lta n ea m en te c o r p o r a t i v i s t a e c l i e n t e l i s t a .
" D a d a a m o l d a g e m m e r i t o c r á t i c a , d e um l a d o , e a e s t r u t u r a d e
em prego e s a l á r i o s v i g e n t e , de o u t r o , o s i s t e m a b r a s i l e i r o
d e s e n v o l v e u um e s q u e m a a s s i s t e n c i a l d e n s o , s o b r e p o s t o e / o u
p a ra le lo
ao
n ú cle o
da
seg u rid a d e
(L B A
e
p rogram as
e
a lim e n ta çã o
e
n u triçã o ) ,
esquem a
que
sim u lta n e a m e n te
se
refere
a
gru p os
e sp e c ífic o s
e,
p o rtan to ,
te o rica m e n te
r e s i d u a i s - m a s q u e , em p r i n c i p i o , s e d i r i g e à m a i o r p a r t e
d a p o p u l a ç ã o , a s s a l a r i a d a ou n ã o : d e f i n i d a com o c r i t é r i o de
e le g ib i li d a d e a ren da f a m ilia r de a t é d o is s a lá r io s -m ín im o s ,
de f a t o a q u e le s program as a s s i s t e n c i a i s
(n ã o -co n trib u tiv o s)
se re la cio n a m ,
por
d e fin içã o ,
a
"gru p os
de
risc o "
- cria n ça s,
g estan tes,
n u triz e s,
id o so s
-,
os
q u a is,
e n tre ta n to ,
com põem a g r a n d e m a i o r i a d a p o p u l a ç ã o , d a d a a
e s t r u t u r a d e re n d a e em prego v i g e n t e no p a í s . D e s sa fo rm a , o
a s p e c to te o r ic a m e n te su p le m e n ta r da p o l i t i c a de a s s i s t ê n c i a
p ú b lica
é m enos r e s i d u a l e a n t e s o p e r a com o s u b s t i t u t i v o
p re cá rio ,
é ce rto ,
d e m ín im o s s o c i a i s
(não d e f i n i d o s ,
nem
in s titu c io n a liz a d o s ) ".
O a p o r t e d e D r a i b e e A u r e l i a n o ( 1989) c o m p l e m e n t a o p e r c u r s o
que
a
lite ra tu ra
b ra s ile ir a
sobre
p o lític a s
s o c ia is
v em
trilh a n d o .
D o is g r a n d e s a v a n ç o s j á a l c a n ç a d o s m erecem d e s t a q u e ,
em
e s p e c ia l
na
form a
como
são
tratad o s
no
tra b a lh o recém - e x a m i n a d o . O p r i m e i r o , d i z r e s p e i t o à c o n s t r u ç ã o d e um q u a d r o d e
re fe rê n cia
co n ce itu a i
que
ilu m in e
e
e stim u le
a
p rá tica
c o m p a ra tiv a
nas
in v e stig a çõ e s
que
buscam
d esvendar
as
e s p e c i f i c i d a d e s do s i s t e m a de p r o t e ç ã o s o c i a l e r i g i d o no B r a s i l .
O segundo
tem
a
ver
co m
o
e n riq u e c im e n to
da
percepção
das
p ró p ria s
e s p e c ific id a d e s
su as
ra íz e s
h is tó ric a s
e
seus
d e sd o b ra m e n to s.
N esse
se n tid o ,
a
p o ssib ilid a d e
a b e rta ,
im p licita m e n te
em S a n t o s
( 1987)
e e x p licita m e n te
em D r a i b e e
A u re lia n o
( 1989) , d e e x p l i c a r a s r a z õ e s p e l a s q u a i s o p a d r ã o d e
148
p o litic a
so c ia l,
no
B ra sil,
se
ca ra c te riz a
por
uma
im en sa
v u ln e ra b ilid a d e
a
p ressões
co rp o ra tiv a s
e
c lie n te lis ta s ,
é
extrem am en te im p o rta n te . O p e r f i l b r a s i l e i r o de p r o te ç ã o s o c i a l ,
bem
d e lin e a d o
p e lo s
estu d o s
que
descrevem
a
fo rm u la çã o
e
a
im p lem en tação d e p o l í t i c a s s o c i a i s ,
d e c e r t o s e c o m p l e t a co m a
co n statação
d e q u e o m esm o c o n s i s t e ,
co m e f e i t o ,
num a g r a n d e
m á q u in a
(p a ra le la
às
e
co n co rre n te
com
as
in stitu içõ e s
tr a d ic io n a lm e n t e v o lt a d a s p a ra t a l ) de f a z e r p o l i t i c a no P a is .
B.
A p o litic a
s o c ia l na p e rs p e c tiv a
d e c a s o de. um a á r e a
do e stu d o
Como f o i
m en cio n ad o
acim a ,
boa p a rte
d o s t r a b a l h o s m a is
co n siste n te s
na á re a
te m á tica
da p o l i t i c a
so cia l
s e s i t u a na
lin h a
de
estu d o s
de
caso
sobre
uma
p o litic a
se to ria l.
A
b ib lio g ra fia
le v a n ta d a
m o stra,
ad em a is,
que
d o is
seto res
se
sobressaem
p e la
q u a n tid a d e
de
in v e stig a çõ e s
a
e le s
d ed ica d a :
sa ú d e e/ou a s s i s t ê n c i a m éd ica e h a b i t a ç ã o e/ou p o l i t i c a u rb a n a .
Tal
co n sta ta çã o
ju s tific o u
a
e sco lh a
dos
m esm os
en q u an to
ilu stra ç õ e s
do
tip o
de
a n á lise
que,
tom an d o
uma
p o litic a
s e to ria l,
procura
e x p lic ita r
o
p e rfil
da
p o litic a
so cia l
b r a s i l e i r a 28/ .
As r a z õ e s p e l a s q u a is n e s t a ú lt im a d éca d a s e m u lt ip lic a r a m ,
no B r a s i l ,
o s e s t u d o s q u e e x a m i n a m a q u e s t ã o d a s a ú d e , c o m o um
o b j e t o d e p o l i t i c a s o c i a l , s e e n c o n t r a m n a p r ó p r i a l i t e r a t u r a . De
q u a l q u e r m odo, s e j a p o r q u e a " c r i s e s a n i t á r i a " i n s t a l o u - s e d e s d e
e n tã o no P a is ,
ex ig in d o
re fle x ã o
(C o rd eiro ,
1980
e
Luz,
1981) 29/ , s e j a p o r q u e d e m a n d a s d a s o c i e d a d e c o m e ç a m a a p a r e c e r ,
a p a rtir
dos a lb o r e s
da " d i s t e n s ã o " ,
re o rie n ta n d o o e ix o das
d i s c u s s õ e s a c a d ê m i c a s ( O l i v e i r a e T e i x e i r a , 1986) , s e j a p o r q u e a s
28/
29/
Cabe
re s sa lta r
que o t ip o
de a n á lis e
le v a d o
em c o n t a
é
a q u e l e q u e l i d a co m um s e t o r d e t e r m i n a d o e n q u a n t o p o l i t i c a
p ú b lica .
I s t o é im p o rta n te, p o is na á re a de ed u cação , por
e x e m p l o , a q u a n t i d a d e d e t r a b a l h o é i m e n s a ; m a s ne m t o d o s
e s t e s t r a b a l h o s t r a t a m a e d u c a ç ã o como p o l i t i c a p ú b l i c a .
A m b o s o s a u t o r e s s u g e r e m q u e o s d e b a t e s em t o r n o d a q u e s t ã o
da saú d e e de p r o je t o s p o l í t i c o s de o r g a n iz a ç ã o da a te n ç ã o
m é d i c a e m e r g e m n a c o n j u n t u r a d e 1974, q u a n d o a o d e c l i n a r a
e u f o r i a dos in d ic e s de c r e s c im e n to eco n ô m ico , p r ó p r ia dos
p r i m e i r o s a n o s da d é c a d a , s e t o r n a m a n i f e s t a a p r e c a r ie d a d e
d a s c o n d i ç õ e s d e v i d a d a p o p u l a ç ã o . P a r a M. L u z , a " c r i s e
sa n itá ria "
do
p e río d o
(su rto
de
m e n in g ite ,
d en ú n cia
do
au m en to
da
m o rta lid a d e
in fa n til
em S ã o
P a u lo ,
queda
do
sa lá rio
re a l,
rea p a recim en to
dos
"a n tig o s"
p ro b lem a s
de
s a ú d e p ú b l i c a ) c o n s t i t u i um d i v i s o r d e á g u a s p a r a a a n á l i s e
d a s p o l í t i c a s de sa ú d e no B r a s i l .
CORDEIRO ( 1980) m e n c i o n a
que
co m
o
fim
do
"m ila g re ",
ev id en cia n d o
o
estad o
de
"in so lv ê n cia
sa n itá ria "
do
P a is
(aum ento d o s g a s t o s
co m
h o sp ita liz a ç ã o ,
red u ção
dos
g asto s
e
saúde
p ú b lica ),
in icia -se
novo
m ovim en to
no
processo
de
c o n stitu içã o
e
d e s e n v o l v i m e n t o d e um c o m p l e x o m é d i c o - i n d u s t r i a l .
149
co n tra d içõ e s
do d i s c u r s o
o fic ia l
s e torn am ,
no p e r io d o ,
m a is
e v i d e n t e s , e s tim u la n d o a s cham ad as a n á l i s e s i n s t i t u c i o n a i s
(Lu z,
1981) , e n f i m , s e j a q u a l f o r a r a z ã o , o f a t o é q u e n ã o s ã o p o u c o s
o s q u e vêm s e d e b r u ç a n d o s o b r e o t e m a . A s p e c t o s v a r i a d o s fo r a m
le v a n ta d o s,
da
c o n stitu içã o
de
um c o m p l e x o
m é d ico -in d u stria l
(C o rd e iro ,
1980) , à s o r i g e n s d a s p o l í t i c a s d e s a ú d e n o B r a s i l
(C o sta ,
1985) ; d a s e s t r a t é g i a s d e p r o p a g a n d a c o m e r c i a l d e
m e d ica m en to s e s u a s c o n s e q ü ê n c ia s s o b r e a s i n s t i t u i ç õ e s de saú d e
( T e m p o r ã o , 1986) i s d o e n ç a s o c u p a c i o n a i s e v d o t r a b a l h o
(P o ssas,
1981) e p o r a í v a i . No j á e x t e n s o r o l . d e i n v e s t i g a ç õ e s
re a liz a d a s,
d esta ca -se,
n a tu ra lm en te,
a
preocu pação
co m
a
o rg a n iz a çã o
m éd ica
da
p re v id ê n c ia
s o c ia l,
sem
d ú v id a
a
in s titu iç ã o
que
m a io r
in flu ê n c ia
exerce
sobre
a
a s s is tê n c ia
m é d i c a b r a s i l e i r a ; d e um â n g u l o o u d e o u t r o , o s t r a b a l h o s s o b r e
saú d e e/ou m e d ic in a ,
no â m b ito d as c i ê n c i a s
s o c i a i s em g e r a l ,
abord am
o
p ro b lem a
m é d ic o -p re v id e n c iá rio
p e lo
m enos
em a l g u m
p o n t o . Sem c o n t a r , a i n d a , o s e n s a i o s q u e , a o e x a m i n a r o s i s t e m a
b ra s ile iro
d e p r o t e ç ã o s o c i a l em s u a s e s p e c i f i c i d a d e s - m u i t o s
dos
q u a is
co m e n ta d a s
na
seção
a n te rio r
-,
en co n tram
no
a t e n d i m e n t o m é d i c o um v e i o p r o f í c u o p a r a e s c l a r e c e r d e t e r m i n a d a s
c a ra c te rís tic a s .
A a m p litu d e
e
a
d iv e rsid a d e
da
b ib lio g ra fia
d ific u lta m
en orm em en te a r e s e n h a de s e u s t r a ç o s m a is i m p o r t a n t e s e red uzem a
u tilid a d e
das
u su a is
c la ss ific a ç õ e s
por
a ssu n to
versad o.
No
en ta n to ,
a d e s p e it o da s e r v e n t ia
que in ú m eras in fo r m a ç õ e s a l i
co n tid a s
trazem
para
o p e sq u isa d o r,
é
p o ssív e l
rever
esta
l i t e r a t u r a na p e r s p e c t iv a de d uas in d a g a ç õ e s que dão c o n tin u id a d e
às co n sid e ra çõ e s já f e i t a s a re s p e ito dos estu d o s so b re p o li t ic a
so c ia l
em
geral
no
B ra sil.
Que
te n d ê n cia s,
em
term os
do
e n t e n d i m e n t o d e um p a d r ã o d e W e l f a r e , a s r e f l e x õ e s q u e t e m f o c o
na p o l í t i c a
de saú de
ressa lta m ?
Que e s p e c i f i c i d a d e ,
s e é que
alg u m a,
ap resen ta
esta
p o lític a ,
v is-à -v is
o u tras
p o litic a s
s o c i a i s , na p e r c e p ç ã o d os e s t u d i o s o s da s a ú d e / a s s i s t ê n c i a m éd ica ?
Uma
razo áv el
co n v e rg ê n cia
a p ro x im a
os
a u to res
na
in te rp re ta ç ã o
h istó rica
de
com o
se
d esen v o lv eu
o
"b e n e fíc io "
a s s is tê n c ia
m éd ica
no
in te rio r
do
siste m a
p re v id e n c iá rio
b r a s i l e i r o . E m bora a t r i b u i n d o m o t i v a ç õ e s d i f e r e n t e s à s p o l í t i c a s
s o c i a i s i m p l e m e n t a d a s - r e g u l a ç ã o d o c o n f l i t o s o c i a l em n o m e d a
ordem p ú b l i c a
( M a l l o y , 1976 A ) , p a t e r n a l i s m o d a s e l i t e s
(M a llo y ,
1979 B ) , p r e s s õ e s d o m o v i m e n t o ( A r o u c a , 1979) , a n t e c i p a ç ã o à s
re iv in d ic a ç õ e s s o c ia is
( O l i v e i r a e T e i x e i r a , 1986) - a s a n á l i s e s
co in cid e m
na p e r io d iz a ç ã o d a s p r i n c i p a i s m udanças o c o r r id a s e ,
so b retu d o ,
na i d e n t i f i c a ç ã o
d e uma l ó g i c a a t u a n t e n o c u r s o d e
t a i s m udanças.
A n t e s d e 1930, o u , m a i s p r e c i s a m e n t e , e n t r e 1923 - q u a n d o a
Lei
E lo i
Chaves
(D e cre to -L e i
4. 682) i n t r o d u z n o P a i s a l g o
a s s e m e l h a d o a uma p o l í t i c a d e l i b e r a d a d e p r o t e ç ã o s o c i a l - e a
r e v o l u ç ã o - qu e t r a r á a l t e r a ç õ e s no p e r f i l d e s t a p o l í t i c a - , a
a s s i s t ê n c i a m é d i c a é c o n c e b i d a co m o b e n e f í c i o b á s i c o e ,
a ss im ,
in clu íd a
no s i s t e m a
das
C a ix a s de A p o se n ta d o ria
e Pensões,
a
d e sp e ito
de
co n sistir
em
a te n d im e n to
a m b u la to ria l
(T e ix e ira ,
150
1984) 30/ . E s t a p r i m e i r a
fase
do
sistem a
p re v id e n c iá rio
b ra sile iro
em
que
poucos
b e n e fic io s
(a ten d im en to
m éd ico ,
a p o s e n t a d o r i a p o r tem po de s e r v i ç o , v e l h i c e e i n v a l i d e z , p e n s õ e s
para
d ep en d en tes
e
p agam ento
de f u n e r a l)
eram o f e r e c i d o s
aos
e m p r e g a d o s u n i c a m e n t e d e a l g u m s e m p r e s a s 31/ .
é ca ra c te riz a d a
com o a b r a n g e n t e p o r a l g u n s a n a l i s t a s j u s t a m e n t e p o r i n c o r p o r a r o
a te n d im e n to
m éd ico
em i g u a l d a d e
de
c o n d iç õ e s
com o
os
d em ais
a u x ilio s
32/ . A L e i E l o i C h a v e s n ã o f i x a v a a m a g n i t u d e d e
r e c u r s o s p a s s i v e i s de serem d e s tin a d o s à a s s i s t ê n c i a m é d ica ; só
no
ano
de
1924, q u a s e a m e t a d e d o o r ç a m e n t o d a s CA P s f o i
c o n s u m i d a em t a i s s e r v i ç o s ( T e i x e i r a , 1984) .
A ê n f a s e que q u a s e t o d o s o s t r a b a l h o s s o b r e o tem a a tr ib u e m
a t a i s t r a ç o s , m esm o q u e t i m i d o s , v a l e p a r a d i s t i n g u i r a e t a p a
i n i c i a l d a a s s i s t ê n c i a m é d i c a p r e v i d e n c i á r i a d a s e g u i n t e , 1930 a
1945, n a q u a l d i m i n u e m o s b e n e f í c i o s a s s i s t e n c i a i s . O s g a s t o s em
a te n d im e n to m éd ico e h o s p i t a l a r d e c lin a m
se n siv e lm e n te
(Sou za,
1981) e a l e g i s l a ç ã o p a s s a a d e f i n i r l i m i t e s o r ç a m e n t á r i o s
m á x i m o s p a r a a s d e s p e s a s co m s e r v i ç o s d e s a ú d e . 33/ C o n f i g u r a - s e
o q u e f o i cham ad o m o d e lo d e c a p i t a l i z a ç ã o
(A rou ca,
1979) , c u j a
t ô n i c a e s t a r á no s b e n e f i c i o s c o r r e s p o n d e n te s à a r r e c a d a ç ã o le v a d a
a e f e i t o p e l a s C a i x a s - c e r c a d e 30, e n t ã o - e p e l o s I n s t i t u t o s
d e A p o s e n t a d o r i a e P e n s õ e s q u e com eçam a s e r o r g a n i z a d o s a p a r t i r
d e 1933. A c o n c e p ç ã o s e c u r i t á r i a d a p r e v i d ê n c i a s o c i a l r e l e g a r á a
segundo
p la n o
o
a te n d im e n to
m é d ico ,
tid o
m a is
com o
a s s i s t e n c i a l i s m o d o q u e c o m o b e n e f í c i o , uma v e z q u e r e p r e s e n t a v a
um g a s t o p r o p o r c i o n a l m e n t e i n v e r s o à s c o n t r i b u i ç õ e s a r r e c a d a d a s .
O e m p e n h o d a n o v a e l i t e g o v e r n a m e n t a l , q u e a s c e n d e a o p o d e r co m a
re v o lu çã o
de
1930, e s t a r á n a a c u m u l a ç ã o e d i f e r e n c i a ç ã o d a
e stru tu ra
eco n ô m ica
do
P a ís,
abandonando
a
e stra té g ia
c o m p e n sa tó ria ,
em
term os
de
p o lític a
so c ia l,
an tes
ad otad a
( S a n t o s , 1979) .
30/
31/
32/
33/
Em 1926, a a s s i s t ê n c i a h o s p i t a l a r p a s s a a f a z e r p a r t e t a m b é m
d o b e n e f í c i o . A s CA P s t i v e r a m q u e e s t a b e l e c e r s u a s p r ó p r i a s
i n s t a l a ç õ e s , e m b o ra c o m p ra sse m tam bém s e r v i ç o s d e t e r c e i r o s .
No
en ta n to ,
essa
a ss is tê n c ia
h o sp ita la r
era
pouco
sig n ifica tiv a .
As p r i m e i r a s
CA Ps
foram
cria d a s
em 192 3 a p e n a s
p ara
as
em presas
do
seto r
fe rro v iá rio ;
em 1926,
o b e n e fíc io
fo i
e s t e n d i d o a o s e s t i v a d o r e s e m a r í t i m o s ; j á h a v i a , e n t ã o , 33
c a i x a s f u n c i o n a n d o . N e s s e a n o , f o i c r i a d o tam bém o I n s t i t u t o
de P e n s õ e s p a r a F u n c i o n á r i o s da U n iã o , m a is t a r d e IP A SE .
O m o d e lo s e r i a a b r a n g e n t e q u a n t o a o s b e n e f í c i o s o f e r e c i d o s e
l i m i t a d o n a c o b e r t u r a . V e r T E I X E I R A , 1984.
O D e c r e t o 20. 465, d e 01. 10. 31, q u e p r o m o v e u uma r e f o r m a n a
L e g i s l a ç ã o d a s C A P s , f i x o u em 8% d o o r ç a m e n t o d e c a d a c a i x a
o l i m i t e m á x i m o d e g a s t o s co m a s s i s t ê n c i a m é d i c a ; em 1932
(D ecre to
21. 081, d e 24. 02. 32) , e s s e l i m i t e f o i a u m e n t a d o
p a r a 10%. M a s o p r i m e i r o I n s t i t u t o c r i a d o , o IA P M , em 1933,
m a n t e v e o s 8% em s u a r e g u l a m e n t a ç ã o .
151
S o b o a u t o r i t a r i s m o d o E s t a d o N o v o , f o i m o n t a d o , co m e f e i t o ,
o
fo rm a to
da
e n g e n h a ria
in stitu c io n a l
que
p re sid iu
a
re o rg a n iz a çã o
do
p rocesso
a cu m u la tiv o
e
que
d e ito u
ra iz e s
p r o fu n d a s no t e c i d o s o c i a l b r a s i l e i r o , co n fo rm e d em o n stra d o p e la
b i b l i o g r a f i a a n a l i s a d a no ite m a n t e r i o r , i n s t i t u i n d o o que S a n to s
cham ou
a
cid a d a n ia
re g u la d a .
A ordem
da
cid a d a n ia
re g u la d a ,
su b s titu tiv a
do
p rin c ip io
de
m em b ersh ip
in d iv id u a l
das
CA Ps,
co n d ic io n a rá
o s iste m a de d e sig u a ld a d e s,
fa z en d o o c o n tra p o n to
co m a p o l i t i c a o f i c i a l d e p r e v i d ê n c i a : a c i d a d ã o s e s t r a t i f i c a d o s
em c a t e g o r i a s p r o f i s s i o n a i s , b e n e f i c i o s d e s i g u a i s . C o n s a g r a - s e a
e stre ita
v in cu la çã o e n tre
"a cu m u la çã o "
(a c o n t r i b u i ç ã o de cad a
ca te g o ria
p ro fis s io n a l
está
su b o rd in a d a
ao
p rocesso
de
c r e s c im e n t o eco n ô m ico e s i n a l i z a d a p e lo d i f e r e n c i a l de s a l á r i o s )
e
"eq ü id ad e"
(a
d is trib u iç ã o
de b e n e f íc io s
é
p ro p o rcio n a l
à
c o n trib u iç ã o p r e t é r i t a ) .
O
p e río d o que s e se g u e ,
da queda da d it a d u r a V a r g a s ,
em
às
p rim e ira s
m e d id a s
in cid e n te s
sobre
o
siste m a
p re v id e n c iá rio ,
tom adas p e lo
reg im e m i l i t a r
(a u n i f i c a ç ã o d os
in s titu to s
de
a p o se n ta d o ria
e
pensões,
em
1966) , r e v e l a a
f a l ê n c i a d o " m o d e l o d e c a p i t a l i z a ç ã o " . Um p a d r ã o d e " r e p a r t i ç ã o "
( A r o u c a , 1979) ,
em q u e e c o s d o P l a n o B e v e r i d g e , d a a m p l i a ç ã o d a
cid a d a n ia
na Europa p ó s -g u e r r a
e d e uma c o n c e p ç ã o d o W e l f a r e
S t a t e b a s e a d a na i d é i a d e " s e g u r id a d e s o c i a l " s e fazem a t u a n t e s .
In co rp o ran d o p r e s s õ e s
p o p u la res,
o E stad o b r a s i l e i r o
se torn a
r e p a s s a d o r - ao s e g u ra d o da p r e v id ê n c ia - de r e c u r s o s o r iu n d o s da
p o p u l a ç ã o em g e r a l ( S o u z a , 1981) . A s d e s p e s a s d o s i n s t i t u t o s 34/
a u m en ta,
n ã o s ó em t e r m o s a t u a r i a i s ,
m a s t a m b é m em f u n ç ã o d e
e fe tiv a s
m udanças
no
fu n c io n a m e n to
das
in s titu iç õ e s
p re v id e n c iá ria s,
que passam a d i v e r s i f i c a r
e
in cre m e n ta r seu s
p la n o s
de
b e n e fíc io s
e
se rv iço s.
A
red e
de
h o sp ita is
e
a m b u la tó rio s
do
siste m a
de
p re v id ê n c ia
se
expande,
p a rticu la rm e n te
até
1950, q u a n d o i d é i a s
c o n te n cio n ista s
r e s s u r g e m . Uma c e r t a i d e o l o g i a d e " s e g u r i d a d e " - m a n i f e s t a , p o r
exem p lo , na l e i o r g â n ic a u n ifo rm iz a n d o o s d i r e i t o s d os se g u ra d o s
d o s d i f e r e n t e s i n s t i t u t o s , a m p lio u o s b e n e f í c i o s c o n c e d id o s p e l a
m a i o r i a d e l e s 35/ - e r a c o n t r a d i t a d a , p o r é m , p e l a m a n u t e n ç ã o d e
uma
estru tu ra
co n tratu al
típ ic a
de
"segu ro
s o c ia l"
(A rou ca,
1979) .
1945,
A p a rtir
de
1964, a m o d e r n i z a ç ã o a u t o r i t á r i a i m p o s t a a o
siste m a p re v id e n c iá r io ,
a p re te x to de r a c io n a liz á -lo ,
im p lica rá
em m u d a n ç a s q u e , e m b o r a f o r m a l m e n t e s u b s t a n c i a i s , n a v e r d a d e v ã o
re ite ra r
(e in o v a r)
os se u s elem e n to s " p e r v e r s o s " : os p arad oxos
34/
35/
E n tre
1933 e 1953, a s C A P s f o r a m p r o g r e s s i v a m e n t e
su b s titu íd a s
p e lo s
IA P s.
Em
1953, a s r e s t a n t e s f o r a m
u n i f i c a d a s n a C A P F E S P , t r a n s f o r m a d a s em I A P F E S P , em 1954,
p a ss a n d o o s i s t e m a a s e r form ado de g r a n d e s i n s t i t u t o s .
A LOPs d e t e r m i n a v a q u e a a s s i s t ê n c i a m é d i c a s e r i a o f e r e c i d a
por
tod os
os
in stitu to s
na
razão
d ire ta
dos
recu rsos
fin a n c e iro s
d is p o n ív e is
e
conform e
o
p e rm itis se m
as
c o n d i ç õ e s l o c a i s . C f . S a n t o s , 1979.
152
d e uma c o b e r t u r a q u e , p r o g r e s s i v a m e n t e , s e u n i v e r s a l i z a n o b o j o
d e um s i s t e m a f e c h a d o ,
r e p r e s s o r d a s dem andas s o c i a i s ,
que não
apenas
re g u la
como
co íb e
a
cid a d a n ia ;
o
p riv ile g ia m e n to
da
p rá tica
m éd ica c u r a t i v a ,
d e ix a n d o à m in g u a a s
in stitu içõ e s
de
prevenção
e
saúde
p ú b lica ;
o
te c n ic ism o
a d m in istra tiv o ,
c e n t r a l i z a d o r d a s d e c i s õ e s e f r a g m e n t á r io na g e s t ã o d a s m esm as; a
expansão
da
a ss is tê n c ia
m éd ica,
p ela
v ia
da
co n tratação
de
clin ica s
p riv a d a s,
su b o rd in an d o
a
m ed icin a
p re v id e n c iá ria
às
regras
do
m ercad o.
T e n d ê n c ia s
que,
p resen tes
nas
fases
a n te rio re s,
serão
p o te n c ia liz a d a s
p ela
nova
o rg a n iz a çã o
da
P re v id ê n cia
S o c ia l,
desde
a
cria çã o ,
em
1966, d o I N P S u n ific a n d o o s IA P s,
e x clu in d o a re p re s e n ta ç ã o
(de em p reg ad os e
em p regad ores)
da
d ire ç ã o
p re v id e n c iá ria
e
im p rim in d o
uma
ra tio n a le
tecn o -b u ro crá tica
ao
sistem a
até
a
fu n d ação
do
M in is té rio
da P r e v id ê n c ia
e A ss is tê n c ia
S o cia l,
em 1974, e à
m on ta g e m d o SIN PAS ( S i s t e m a N a c i o n a l d e P r e v i d ê n c i a e A s s i s t ê n c i a
S o c ia l),
em
1977, q u e d i s t i n g u i u o INAMPS c o m o i n s t i t u i ç ã o
e x clu siv a m e n te
d e stin a d a
à
a ss is tê n c ia
m éd ica
(O liv e ira
e
T e ix e ira ,
1986) . De l á p a r a c á , a s s u c e s s i v a s c r i s e s s o f r i d a s
p e la
P rev id ên cia
S o c i a l o b r ig a r a m a a d o ç ã o d e a lg u m a s m udanças
- m a j o r i t a r i am e n t e
c a s u í s t i c a s
- ,
c u lm in a n d o
na
i n s t i t u c i o n a l i z a ç ã o d o CONASP e s u a p r o p o s t a d e r e o r i e n t a ç ã o d o
s i s t e m a , em 1981, n a s u a e s s ê n c i a a i n d a em v i g o r . A e r a d a N o v a
R e p ú b lic a ,
que s e
in icia
em 1985, h e r d a r á ,
p o rta n to ,
um f a r d o
p e s a d o , de c u ja s m a z e la s a in d a t e n t a s e l i v r a r .
E s t a s , a s c o n s i d e r a ç õ e s q u e , um p o u c o m a i s , um p o u c o m e n o s
c o n s e n s u a is na l i t e r a t u r a ,
re c o n s tro e m o quadro da P r e v id ê n c ia
S o cia l
no B r a s i l
e de su a a s s i s t ê n c i a m é d ic a . Q uadro p r e c i s o ,
r e v e la d o r e e s t im u la n t e p a r a a r e f l e x ã o . E d uas q u e s t õ e s parecem
ser,
n e sse se n tid o ,
b a s t a n t e c o n v i d a t i v a s à d i s c u s s ã o . Uma d i z
re sp e ito
à
ló g ica
que,
em b u tid a no h i s t ó r i c o
da P r e v id ê n c ia ,
a rticu la
e
dá
co n tin u id a d e
a
ce rto s
asp e cto s
co n sta n tem en te
ap o n tad o s.
A
o u tra
tem
a
ver
co m
a
e sp e c ific id a d e
que
a
a s s i s t ê n c i a m éd ica p o s s u i no i n t e r i o r do s is t e m a p r e v i d e n c i á r i o .
Do p o n t o d e v i s t a g e r a l d a c o n s t i t u i ç ã o e d o f u n c i o n a m e n t o
do
siste m a
de p ro te ç ã o
so c ia l,
p red om inam a s
e x p lica çõ e s
que
a trib u e m
à l ó g i c a da a cu m u la çã o c a p i t a l i s t a
a re s p o n sa b ilid a d e
p e l o c u r s o d o s a c o n t e c i m e n t o s . Com m a i o r o u m e n o r ê n f a s e n o p a p e l
do E s t a d o e s e u d e l i b e r a d o (ou não) p r o j e t o d e g a r a n t i r o s u c e s s o
do c a p i t a li s m o no B r a s i l , é r e c o r r e n t e da i d é i a de que o p e r f i l
d a p r e v i d ê n c i a s o c i a l , a q u i , em p a r t i c u l a r d a a s s i s t ê n c i a m é d i c a
p r e v i d e n c i á r i a , r e s u l t o u de su a a b s o lu t a s u b o rd in a ç ã o a o s d ita m e s
do p r o c e s s o a c u m u la t iv o .
O
p ro b le m a
das
fo rm u la çõ e s
d esse
tip o
não
está ,
e v i d e n t e m e n t e , n a s u a c o r r e ç ã o , mas n a g e n e r a l i d a d e d a a s s e r t i v a ,
r e d u t o r a d e q u a lq u e r p o d e r i n t e r p r e t a t i v o . A l ó g i c a da acu m u la çã o
su bm ete a p o l í t i c a
so c ia l,
c o m o s u b m e t e t o d a s a s p o l í t i c a s num
reg im e c a p i t a l i s t a .
Só q u e,
d i v e r s a m e n t e d o q u e s u c e d e co m a
p o l í t i c a eco n ô m ica - a s p o l i c i e s c u jo s p r o p ó s i t o s e s t r i t o s v isam
d ire ta m e n te
à
a cu m u la çã o
-,
a
p o lític a
so cia l
e n co n tra
no
p r o c e s s o a c u m u la tiv o l i m i t e s à su a c o n s e c u ç ã o e não o e ix o que a
153
c o n stitu i.
B a liz a d a
em
ú ltim a
in stâ n cia
p e la
a cu m u la çã o ,
a
p o l í t i c a s o c i a l é d e t e r m i n a d a , em s e u d e s e m p e n h o i n s t i t u c i o n a l e
em s u a s p r á t i c a s c o n c r e t a s , p e l a c o n c e p ç ã o d e c i d a d a n i a v i g e n t e ,
como
estu d o s
m a is
recen tes
sobre
oW elfa re
no
B ra sil
vêm
su g erin d o .
A
concepção
d efo rm a d a
de
cid a d a n ia
v ig e n te
no
B ra sil,
p r o d u to r de p r o c e s s o s m a is
gue s e c u l a r e s
como o l i g a r g u i z a ç ã o ,
a u to rita ris m o ,
p a tria rca lism o
p re v a le n te s
na
form ação
da
c u ltu ra
p o lític a
b ra s ile ira
e x tra p o la
os
m arcos
das
tran sfo rm açõ es
o c o rrid a s
na eco n o m ia do P a í s
ao lo n g o de sua
h istó ria .
Um
p e rfil
a u to ritá rio
d e d o m in a çã o p o lític a
e
id e o ló g ic a - co n d ic io n o u a n a tu re z a da e s t r u t u r a s o c i a l ,
ain d a
gue e la
te n h a s e m o d ific a d o r a d ic a lm e n te n a s ú ltim a s d é ca d a s,
im p o n d o
re la ç õ e s
d is c rim in a tó ria s
e
e x clu d en te s
en tre
as
d i f e r e n t e s cam adas da p o p u la ç ã o .
"D ife re n te s
co m b in a çõ e s
en tre h ie ra rg u ia
e
in d iv id u a lism o
f a z e m d o B r a s i l uma s o c i e d a d e d i f í c i l d e s e r c l a s s i f i c a d a d e
acordo
co m
os
m o d e lo s
c u ltu ra lis ta s
tra d ic io n a is.
De um
la d o ,
a e sta b ilid a d e
da h ie r a r g u ia
en qu an to v a lo r e ,
por
o u tro ,
a a ç ã o do E s ta d o e n q u a n to a t o r c e n t r a l e s t a b e le c e m
n ítid o s
l i m i t e s p a r a a s i d e o l o g i a s i n d i v i d u a l i s t a s com o o
lib e ra lis m o ,
por
e x e m p lo .
P o rtan to ,
em bora
não
s e ja
e x c l u s i v o , o m o d elo h i e r a r q u i z a n t e a t u a d e fo rm a d e c i s i v a na
so cied a d e b r a s i l e i r a .
Som and o-se a
isso
a o n ip re se n ça
do
E s t a d o , e n c o n t r a m o s o s l i m i t e s do i n d i v í d u o e n q u a n t o s u j e i t o
m oral
e
p o lític o .
E stas
são
alg u m as
das
razões
para
a
f r a g i l i d a d e d a n o ç ã o d e c i d a d a n i a no n o s s o P a í s . E m bora na
le i
tenh am os,
de
um m od o
g e ra l,
d e fin id o s
d ire ito s
e
lib e rd a d e s
e x te n siv o s
a
tod os
os
m em bros
da
so cie d a d e
b ra sile ira ,
na p r á t i c a
tem os
cid a d ã o s
de
I a .,
2a . e 3a .
c l a s s e s , e m esm o n ã o - c i d a d ã o s , i s t o é ,
i n d i v í d u o s sem v o z ,
sem
espaço
e
sem
nenhum r e s p a l d o
real
nas
in stitu içõ e s
v i g e n t e s " . 36/
In ú m e r o s a s p e c t o s do m o d e lo d e p r o t e ç ã o s o c i a l
le v a n ta d o s
p e la lit e r a tu r a
e sp e c ia liz a d a ,
e q u e d e c e r t o t ê m a v e r co m a
a c e l e r a ç ã o do d e s e n v o lv im e n to c a p i t a l i s t a , s e to rn am m a is c l a r o s
- q u a n t o a o m od o p a r t i c u l a r p e l o q u a l s e c o n s o l i d a r a m - q u a n d o
observados por e s ta ó tic a .
A ss im , o c a r á t e r c o n t r a t u a l i s t a d os
b e n e f í c i o s p r e v i d e n c i á r i o s - e m p r e s a e e m p r e g a d o s s e co m p rom etem
a s u s t e n t a r o em p reg ad o no f u t u r o ou p o r i n c a p a c i d a d e p r o v i s ó r i a
em t r o c a
de p a r c e la
da ren d a p r e s e n te
37/ - , s e , o b v i a m e n t e ,
d e s e m p e n h o u , s e m p r e , um p a p e l " c a p i t a l i z a d o r "
( A r o u c a , 1979) , n a
f o r m a com o s e c o n c r e t i z o u n o B r a s i l ,
s e r v i u , em m a i o r e x t e n s ã o ,
36/
C f.
G ilb e rto
VELHO.
"V io lê n c ia
e
C id a d a n ia ",
DADOS.
R io ,
1980.
37/
A L e i E lo i C haves j á e s t a b e l e c i a e s t e c a r á t e r c o n t r a t u a l que
f o i m o d i f i c a d o a o l o n g o d o t e m p o em t e r m o s d a s c o t a s
de
p a r t i c i p a ç ã o de c a d a p a r t e , além da p a r t i c i p a ç ã o do E s t a d o .
V e r SANTOS ( 1979) e x a m i n a d o n o i t e m a n t e r i o r .
154
p ara
e stra tifica r
p ró p rio s segu rad os
a
p o p u la çã o
(seg u rad o s/ n ão -seg u rad o s)
e
(m elh o r rem u n era çã o , m e lh o re s b e n e f i c i o s ) .
os
M as
é
so b re tu d o
num a
c a ra c te ris tic a
d este
siste m a
p r e v i d e n c i á r i o , tam b ém f r e q ü e n t e m e n t e a p o n t a d a com o f r u t o d e s u a
s u b o r d i n a ç ã o à s r e g r a s d a a c u m u l a ç ã o , q u e a p a r e c e co m n i t i d e z a
fo rça
da v is ã o
d e m un do p r e c o n c e i t u o s a
im p e ra n te na
form ação
so c ia l
b ra s ile ira .
T ra ta -se
da
d is tin ç ã o
en tre
a s s is tê n c ia
e
p re v id ê n c ia ,
ta c ita m e n te
em
v ig o r
desde
os p rim ó rd io s
e
i n s t i t u c i o n a l i z a d a c o m a c r i a ç ã o d o S I N P A S , em 1977. O s c r i t é r i o s
que
p re sid em
ta l
sep aração
(T e ix e ira ,
1984) , b e m c o m o a s
ev id ên cia s
de
que
o
siste m a ,
c o n tra d ito ria m e n te ,
ca m in h a
na
p rá tica
para
um r e g i m e
de "se g u rid a d e ",
m as a p r i s i o n a d o
p elo
a r c a b o u ç o d a s n o r m a s c o n t r a t u a i s , s ã o i l u s t r a t i v o s . M o s t r a m , co m
e fe ito ,
que
são
co n sid e ra d a s
a s s is te n c ia is
as
p o lític a s
re d istrib u tiv a s,
d irig id a s
aos
seg m entos
m a is
caren tes
da
p o p u l a ç ã o ; e , a i n d a , q u e a " s e g u r i d a d e " t e n d e n c i a l n a p r á t i c a do
a te n d im e n to
m é d ico
p re v id e n c iá rio
é
c o n c e b id a
com o
a ss is te n c ia lis m o .
O
que
faz
da
o p o siçã o
a s s is tê n c ia
versu s
p r e v i d ê n c i a , p e j o r a t i v a m e n t e e n u n c i a d a , um i n d i c a d o r a d i c i o n a l d o
e n r a i z a m e n t o d a n o ç ã o e s t r a t i f i c a d a d e c i d a d a n i a ( p r é - c i d a d ã o s ou
se m i-cid a d ã o s são a s s i s t i d o s , cid a d ã o s são b e n e f ic ia d o s ) .
O ra,
não
é
apenas
n o m in a lm e n te qu e a a s s i s t ê n c i a
m éd ica
co n stitu i
uma
p rá tica
a ss is te n c ia l.
H isto rica m e n te ,
como
a
lite ra tu ra
re v e la ,
o s i s t e m a p r e v i d e n c i á r i o s e d e f r o n t o u co m o
f a t o d e qu e o " b e n e f í c i o " a s s i s t ê n c i a m é d ic a n ão tem r e l a ç ã o de
p r o p o r c i o n a l i d a d e co m a c o n t r i b u i ç ã o d o s e g u r a d o . A s p r o p o s t a s d e
u n i v e r s a l i z a ç ã o do a te n d im e n to ,
d esv in cu la n d o -o d e fin itiv a m e n te
do esq uem a de " s e g u r o s o c i a l " ,
n ã o s e m antêm e m b r i o n á r i a s p o r
m o tiv o s
fin a n c e iro s,
so m en te;
esbarram ,
e
m u ito ,
no
peso
s im b ó lic o que a d i s ju n t i v a a s s is t ê n c i a / p r e v i d ê n c i a c a r r e g a .
A ló g ica
da a cu m u la çã o ,
não é d e m a sia d o i n s i s t i r ,
in v ad e
i n e x o r a v e l m e n t e a s p o l í t i c a s s o c i a i s , como i n e x o r a v e l m e n t e i n v a d e
(em r i t m o s
v a ria d o s)
tod os
os
recan to s
de
q u a lq u er
form ação
so cia l
c a p ita lis ta .
In v a d iu
a
p re v id ê n c ia
so cia l
b ra s ile ira ,
in v a d iu a p r á t i c a
m éd ica ,
p re v id e n c iá ria
ou n ã o .
E n ten d er t a l
fen ô m en o
c o n stitu i
co n d iç ã o
n e c e ssá ria
p ara
a n a lisa r
o
f u n c i o n a m e n t o d a s i n s t i t u i ç õ e s e n v o l v i d a s como o d e c i s i o n - m a k i n g
n a á r e a d a s a ú d e . N e c e s s á r i a , m as n ã o s u f i c i e n t e .
D iz e r que "a
p rá tica
m éd ica
e n co n tra -se
im b rica d a
no i n t e r i o r
do c i c l o
de
a cu m u la çã o
e
rep rod ução
do
c a p ita l,
s u je ita n d o -s e
a
suas
d e t e r m i n a ç õ e s e p r o p i c i a n d o um c o n s u m o m u i t a s v e z e s i a t r o g ê n i c o "
(T e ix e ira ,
1980) e x p l i c a p o u c o a r e s p e i t o d e uma p r á t i c a m é d i c a
d e te rm in a d a ,
seu a lc a n c e ,
sua o r g a n iz a ç ã o e , e s p e c ia lm e n te ,
sua
v i r t u a l i d a d e en qu an to p o l í t i c a p ú b lic a .
A s t r a n s f o r m a ç õ e s c i e n t í f i c a s e t e c n o l ó g i c a s r e s u l t a n t e s do
d e se n v o lv im e n to
c a p ita lis ta ,
a
p a rtir
do
té rm in o
da
Segunda
G u erra
M u n d ia l,
operaram
m udanças
que
elev a ra m
os
cu sto s
da
a s s is tê n c ia
à
saú de,
a lte ra n d o
os
pad rões
de
u tiliz a ç ã o
de
m e d ica m e n to s,
dos
in s tru m e n to s
p ara
d ia g n ó stic o
e
dos
eq u ip a m en to s
m é d ico s.
O peraram
m o d ific a ç õ e s,
em
sin te se ,
na
155
p r ó p r ia c o n c e p ç ã o do a t o m éd ico ,
que p a sso u a s u b d iv id i r - s e e
e s p e c ia liz a r-s e ,
provocando
a
d ife re n c ia ç ã o
da
m ão-d e-ob ra
em pregad a
e
ce n tra liz a n d o -se
no h o s p i t a l .
A este
p rocesso
de
" c a p i t a l i z a ç ã o d a m e d i c i n a " ( M o r a i s , 1979) , e s t i v e r a m r e f e r i d a s ,
sem
d ú v id a ,
as
p o litic a s
para
o
seto r
saú de
no
B ra sil,
ap ro fu n d ad as
cre sce n te m e n te
d ep o is
de
1964. É c l a r o q u e o s
e s t í m u l o s à m e d i c i n a c u r a t i v a i n d i v i d u a l i z a d a , em d e t r i m e n t o d a
p ú b lica ,
e n co n tra m ,
a í,
sua
base.
É
cla ro
que
a
saúde
p riv a tiz a ç ã o
da
a ss is tê n c ia
m é d ica
p re v id e n c iá ria
está
r e l a c i o n a d a co m i s s o . É c l a r o q u e a b u r o c r a t i z a ç ã o d a e s t r u t u r a
a d m i n i s t r a t i v a d a P r e v i d ê n c i a S o c i a l g u a r d a p r o x i m i d a d e co m t a l
d i n â m i c a . Como é c l a r o , t a m b é m , q u e o f o r m a t o p a r t i c u l a r a s s u m i d o
p e l a i n s t i t u i ç ã o p r e v i d e n c i á r i a de a s s i s t ê n c i a m éd ica no B r a s i l
s ó f o i p o s s í v e l g r a ç a s a um t i p o d e r e l a c i o n a m e n t o e n t r e o E s t a d o
e a s o c i e d a d e b r a s i l e i r a , t r a d u z i d o p e l o â n g u l o d a c i d a d a n i a . 38/
A
e s p e c ific id a d e
da
a ss is tê n c ia
m éd ica
no
in te rio r
da
p re v id ê n c ia
não
se
resum e,
porém ,
às
co n se q ü ê n cia s
que
a
c o n c e p ç ã o d e c i d a d a n i a im p rim e à p o l í t i c a
so c ia l,
em bora i s t o ,
como o s p o u c o s e x e m p l o s a c i m a p r o c u r a r a m s u g e r i r , s e j a d e e n o rm e
i m p o r t â n c i a . A q u e s t ã o do a t e n d im e n t o m é d ic o e n c e r r a p e l o m enos
um a p e c u l i a r i d a d e , em s i m e s m a , q u e n ã o t e m s i d o l e v a d a em c o n t a
p e la s a n á l i s e s que tr a ta m da saúde en q u an to p o li c y .
" O f a t o d e q u e uma p o l í t i c a p a r a a s a ú d e d e v a o p e r a r a t r a v é s
de
m em bros
de
uma
das
m a is
o rg u lh o sa s
e
tra d icio n a is
p ro fis sõ e s
é
resp on sável
por
m u ito s
dos
seus
p ro b lem a s
c a ra c te rístic o s.
Não
é
fá cil
h a rm o n iz a r
a
a u to rid a d e
p o l í t i c a co m a a u t o r i d a d e p r o f i s s i o n a l , ne m o s p r o c e d i m e n t o s
b u r o c r á t i c o s co m o s p r o c e d i m e n t o s p r o f i s s i o n a i s ,
a in d a que
t o d o s s e j a m e s s e n c i a i s e p r e c i s e m s e r r e s p e i t a d o s " . 39/
O t r e c h o d e M a r s h a l l t r a z à l u z o c e r n e d e uma p r o b l e m á t i c a
quase
e sq u e cid a
p e la
lite ra tu ra ,
que
busca
desvendar
as
c a ra c te rís tic a s
do
siste m a
b ra sile iro
de
p ro teção
so c ia l,
en fo can d o a p o l í t i c a
de saú d e e/ou a s s i s t ê n c i a m éd ica .
40/ Os
e s t u d i o s o s s ã o p r a t i c a m e n t e u n â n i m e s em a f i r m a r q u e a P r e v i d ê n c i a
S o cia l
f o i um e l e m e n t o d e i n f l u ê n c i a m a r c a n t e s o b r e a p r á t i c a
m é d i c a b r a s i l e i r a ; q u e , e m b o r a o s g a s t o s co m a s s i s t ê n c i a m é d i c a
te n h a m s i d o d e p e q u e n a m on ta no d e c u r s o d e t o d o o p e r í o d o de
m o n tag em do s i s t e m a p r e v i d e n c i á r i o , o p a p e l e x e r c i d o p e l o E s t a d o
38/
39/
40/
Como
in d ic a d o
na
seção
p re ced en te ,
as
a n á lise s
aqui
c la ss ific a d a s
como " g e r a i s " ,
ou s e j a ,
a q u e la s preocu p adas
co m a e s p e c i f i c i d a d e d o m o d e l o d e p r o t e ç ã o s o c i a l b r a s i l e i r o
e n c a m i n h a m , d e m od o b a s t a n t e e l u c i d a t i v o , e s t a q u e s t ã o .
T.
H.
MARSHALL.
S o cia l
P o lic y
in
The T w e n tie th
C en tu ry .
L o n d o n , H u t c h i n s o n U n i v e r s i t y L i b r a r y , 1975.
A lg u n s
tra b a lh o s
recorrem
à
q u estão ,
n a tu ra lm en te
(p or
e x e m p l o , P O S S A S , 1981 e DONANGELO, 1976) . Na á r e a d e e s t u d o s
que
buscam
fazer
uma
so cio lo g ia
da
m ed icin a ,
a
q u estão
a p a r e c e d e m od o m a i s s i g n i f i c a t i v o . E s t e t i p o d e l i t e r a t u r a
n ão f o i , p orém , a q u i l e v a n t a d o .
156
se
p r o je to u
nos
ru m os
tom ados
p ela
m e d icin a
no
B r a s i l . 41/
E n tretan to ,
são ra r o s ,
na b i b l i o g r a f i a ,
t r a b a l h o s q u e l e v e m em
c o n s i d e r a ç ã o , p o r exem p lo , o p ro fu n d o c o r p o r a tiv is m o que p e rm e ia
a p rá tica
m éd ica e que s e m a n i f e s t a no r e la c io n a m e n t o que o s
p ro fis sio n a is
d e s a ú d e m a n t ê m co m a s a g ê n c i a s e s t a t a i s
que os
d i r i g e m . 0 p o n t o é c a p t a d o n o t e x t o d e V i a n n a ( 1987) . 42/
"A i n t r i n c a d a t e i a d e a g e n t e s q u e compõem o s i s t e m a m é d ic o
p r e v i d e n c i á r i o é a d m i n i s t r a d a p o r uma b u r o c r a c i a i n s t a l a d a ,
a n iv e l fe d e r a l,
n a d i r e ç ã o g e r a l d o IN A M PS . A b u r o c r a c i a
p re v id e n c iá ria
os
ap arato s
a d m in istra tiv o s
d ire ta m e n te
v in c u la d o s ao E sta d o , re s p o n s á v e is p e la condução da p o l i t i c a
d e a s s i s t ê n c i a m é d i c a - a t u a , c o n t u d o , num e s p a ç o em g r a n d e
m e d i d a d e t e r m i n a d o p o r o u t r o s a t o r e s , em r e l a ç ã o a o s q u a i s
m a n t e m uma p o s i ç ã o d e e x t e r n a l i d a d e e s o b r e c u j a a t i v i d a d e
tem b a i x a c a p a c id a d e d e i n t e r v e n ç ã o .
A to res e s s e s
a quem
in cu m b e ju s t a m e n t e a o r g a n i z a ç ã o c o n c r e t a da p r á t i c a m é d ic a :
d iv isã o
do t r a b a l h o
m éd ico ,
d ifu s ã o
e d e s e n v o lv im e n to de
in o v a ç õ e s t e c n o l ó g i c a s e da c i ê n c i a m éd ica , e s t r u tu r a ç ã o e
a m p lia çã o
da
dem anda
por
se rv iço s
m é d ico s,
etc.
São
as
i n s t i t u i ç õ e s da m e d ic in a ,
um c o n j u n t o q u e i n c l u i a e s c o l a
m é d ica ,
as
a sso cia çõ e s
c ie n tífic a s
da m e d icin a
e
d em ais
cen tro s
de
form ação
e
so c ia liz a ç ã o
do
saber
m éd ico ,
a
im p ren sa
e sp e c ia liz a d a ,
as
e n tid a d e s
agregad oras
da
c a t e g o r i a m é d i c a o u d e s e g m e n t o s d e l a , e t c . No â m b i t o d e t a l
c o n ju n to
se
situ a
a p ró p ria
in s titu iç ã o
h o sp ita la r;
e a
c lín ic a ,
e s t e m ód ulo p r i m á r i o d e h o s p i t a l , n ã o d e i x a d e a í
cu m p rir
fu n ção ,
p erten cen d o ,
d e m od o s i m i l a r ,
ao que se
p o d e r ia cham ar a ' s o c ie d a d e c i v i l 1 da M e d ic in a " .
A au to ra
m o s t r a com o a f o r ç a
d esta
"so cie d a d e c i v i l "
da
M ed icin a ,
fun dad a
no
e strito
c o n tro le
da
p rá tica
m éd ica ,
se
expressa
na
in ca p a cid a d e
do
E stad o ,
e
de
su a
b u ro cra cia
p re v id e n c iá ria ,
de
se
a firm a r
face
aos
tem as
in e re n te s
ao
e x e r c í c i o p r o f i s s i o n a l d o s m é d ic o s . E m bora o c o n t r o l e c o r p o r a t i v o
r e v e l e su a p o n ta m a is v i s í v e l a t r a v é s d o s c o n s e l h o s p r o f i s s i o n a i s
e d os s i n d i c a t o s m é d ico s - p o is sã o o s ó r g ã o s de r e p r e s e n t a ç ã o e
d efesa
da
"ca te g o ria "
em d i f e r e n t e s
versões
-,
a
o rig e m
da
in flu ê n cia
que
exerce
re s id e
numa
red e
bem
m a is
exten sa
e
41/
42/
A t é p o r q u e , como s u g e r e m v á r i o s t e x t o s e x a m i n a d o s a c i m a , a
o n ip re se n ça
d esse
E stad o
na
form ação
eco n ô m ico -so cia l
do
p a í s f e z d a i d é i a d e p ú b l i c o uma i d é i a - f o r ç a , q u e a t r a v e s s o u
a s i n s t i t u i ç õ e s , in c lu s iv e a s da so cie d a d e c i v i l , d e fin in d o
um s e n t i d o b a s t a n t e o r i g i n a l p a r a a r e l a ç ã o p ú b l i c o / p r i v a d o .
In ú m e ro s t r a b a l h o s m ostram a in d a que o s r e c u r s o s d i s p o n í v e i s
para
in v e stim e n to s
em
te cn o lo g ia
m éd ica
e
eq u ip am en to s
sem pre
e stiv e ra m
m a is n a s m ãos do E s t a d o do q u e n a s da
i n i c i a t i v a p riv a d a .
M.
L.
W.
VIANNA.
"O INAMPS e n q u a n t o
o rg a n iz a çã o
e
suas
clie n te la s",
em I E I / U F R J , D i a g n ó s t i c o d e a l g u n s o b s t á c u l o s
p a r a uma a c ã o p l a n e j a d a d o IN A M P S. R e l a t ó r i o d e p e s q u i s a ,
1987.
157
co m p lexa
de
in s titu iç õ e s ,
ap ta
a siste m a tiz a r
e o r g a n i z a r um
s a b e r e uma p r á t i c a q u e c o n f e r e m i d e n t i d a d e e p o d e r à c o r p o r a ç ã o .
Rede
que,
e sten d en d o -se
da
acad em ia
ao
m ercad o
de
tra b a lh o ,
e n c o n tr a s u p o r te m a t e r i a l na p ro d u ção de e q u ip a m e n to s, in su m os,
m ed ica m en to s e
fárm acos
em g e r a l ,
ou s e j a ,
nas
i n d ú s t r i a s do
seto r,
co m
seu s
cen tro s
de
p e sq u isa
e
d e se n v o lv im e n to
da
t e c n o l o g i a m é d ica .
O ra,
a a s s is tê n c ia
m éd ica é ,
de f a to ,
um s e r v i ç o p ú b l i c o
m u ito
p a rticu la r.
O
"saber"
e
a
"p rá tica "
que
o
in form am
c o n s t i t u e m m o n o p ó l i o d e uma c o r p o r a ç ã o p r o f i s s i o n a l , p r o d u t o d e
tre in a m e n to
in ten so
e
q u a lific a d o ,
a tiv id a d e
so fistica d a m e n te
d iv e rsific a d a
e
foco
da
a ten çã o
de
ag en tes
e co n ô m ico s
e s p e c ia liz a d o s . A atu ação d essa
"so cie d a d e
c iv il"
da m e d icin a
- as
in stitu içõ e s
a ca d êm ica s
e
p ro fis sio n a is
e
as
a tiv id a d e s
in d u stria is
e
c ie n tífic a s
que co n ferem
d in a m ism o
ao
seto r
m é d i c o - i n c i d e d e m od o " s o b r e d e t e r m i n a n t e " , c o n f o r m e s a l i e n t a d o
p o r V ian n a
( 1987) , n a f o r m a p e l a q u a l o s s e r v i ç o s m é d i c o s s ã o
o f e r e c i d o s e n a d e m a n d a p e l o s m e s m o s . P o r um l a d o , a o r g a n i z a ç ã o
da o f e r t a de s e r v i ç o s m é d ico s d epend e d a q u e le s a b e r e s p e c í f i c o (e
d e com o s e s e d i m e n t a , s e r e p r o d u z , e t c . ) e s e m a n i f e s t a m e d i a n t e
uma p r á t i c a c o n s a g r a d a , e n v o l v e n d o o s i n t e r e s s e s d o s a t o r e s q u e
co m p õ e m o m u n d o d a m e d i c i n a ( a s i n s t i t u i ç õ e s m é d i c a s ) . P o r o u t r o ,
a c o n sc iê n c ia
s o c i a l s o b r e o a l c a n c e e o p a p e l da m e d ic in a s e
d e lin e a
em
grande
m ed id a
a
p a rtir
das
a tiv id a d e s
d essas
in stitu iç õ e s.
A c o n s t a t a ç ã o d e t a l d i s j u n t i v a e n t r e a g e s t ã o d e um s e r v i ç o
s o c i a l e a su a e x e c u ç ã o , r a r a s v e z e s m e n cio n a d a p e l a l i t e r a t u r a ,
p a r e c e p r o m i s s o r a em t e r m o s d o a u m e n t o d a c a p a c i d a d e e x p l i c a t i v a
de in v e s tig a ç õ e s
fu tu ra s.
E nem t a n t o p e l a s s i n g u l a r i d a d e s q u e
p e r m i t e c a p t a r q u a n t o à n a t u r e z a d a p o l í t i c a d e s a ú d e n o cam po
d a s p o l í t i c a s s o c i a i s , o q u e j á s e r i a b a s t a n t e , m as p e l o e s p a ç o
que d e s c o r t i n a p a r a o e n te n d im e n to do p r ó p r i o s i s t e m a d e p r o t e ç ã o
s o c i a l b r a s i l e i r o , m a r c a d o , com o s u g e r i d o p o r a l g u n s t r a b a l h o s d e
c a rá te r
a b ra n g e n te
e x a m in a d o s
a c im a ,
por
e stru tu ra s
c o r p o r a tiv iz a d a s de re la cio n a m e n to s e n tr e o p ú b lic o e o p riv a d o .
O
re le v o
em p restad o
a
c a ra c te rístic a s
p e c u lia re s
ou
a t i n e n t e s em m a i o r g r a u - a d e t e r m i n a d a á r e a d e p o l í t i c a s o c i a l ,
co n trib u i
para
que
a
p e sq u isa
se to ria l
se
co n stitu a
numa
p e r s p e c t i v a p r i v i l e g i a d a d e r e f l e x ã o s o b r e o p e r f i l d e W e l f a r e no
B ra sil.
A p o ssib ilid a d e
de
ap ro fu n d ar
a
a n á lise
de
asp e cto s
su p e rfic ia lm e n te
ap o n tad o s
em e s t u d o s
g e n e ra liz a n te s
se
torn a
re a l,
a exem p lo do p a p e l e x e r c i d o p e lo c o r p o r a t i v i s m o , en q u a n to
co m p o n en te d e c i s i v o
de to d o o s is te m a de p r o te ç ã o s o c i a l ,
nas
d is t o r ç õ e s da p o l í t i c a
de saú d e.
N ão t e m s i d o e s t a ,
p orém ,
a
abord agem
p re d o m in a n te
nos
estu d o s
de
caso
de
p o lític a s
s e t o r i a i s . Ao c o n t r á r i o , a ê n f a s e n o s p r o c e s s o s g l o b a i s
(tip o a
ló g ic a
da
a cu m u la çã o ),
acaba
por
lh es
re d u z ir
o
a lca n ce
a n a lític o .
A á re a de h a b ita ç ã o ,
ou,
e n t e n d i d o d e m od o m a i s a m p l o , a
p o l í t i c a u r b a n a , f i g u r a tam b ém como o b j e t o d e m u i t o s e s t u d o s q u e ,
158
padecendo
de
d e fic iê n c ia
se m e lh a n te ,
p reten d em
d ar
co n ta
do
padrão
b r a s ile ir o
de
W e lfa re
a
p a r tir
de
uma
p o lit ic a
s o c ia l
e s p e c ífic a .
Boa p a rte
d e sses
estu d o s
se
enquadra
numa c a t e g o r i a
que se
p o d e ria
cham ar
de
com p aração
te m p o ra l,
v a le
d iz e r,
busca
e x p lic ita r
as d ife re n ç a s
de in te r v e n ç ã o e s t a t a l n os p e río d o s p ré
e p ó s —6 4 .
A tô n ic a
na com p aração não esco n d e ,
c o n t u d o , m esm o n o s
tra b a lh o s
que
a
e la
se
d e d ica m ,
a
p re v a lê n cia
a b so lu ta
de
a n á lis e s
so b re
a
n a tu rez a
da
in terv en çã o
re a liz a d a
sob
o
a u to rita rism o .
O que
de c e r to
se
ju s t i f i c a ,
n a m ed id a
em q u e
o
p ro b le m a h a b i t a c io n a l só f o i e f e tiv a m e n te in c o rp o ra d o à ag en d a de
p o lític a s
p ú b lica s
ao m enos no d is c u r s o
le g itim a d o r da c ria ç ã o
de
v a ria d o s
m e c a n is m o s
de
cap tação
de
re cu rso s
com
a
in s ta u r a ç ã o do c i c l o m i l i t a r .
Uma e x c e ç ã o é o t r a b a l h o
de A zevedo e A ndrade
(1 9 8 7 )
que se
propõe
a
fa z e r
um
b a la n ço
c r ít ic o
de
h a b ita ç ã o
p o p u la r
desde
1945,
ten d o
cm o o b j e t i v o
a a n á lis e
do desem penho da Fu nd ação da
C asa
P o p u la r.
Em s e u
te x to
são
a n a lisa d o s
os
fa to re s
p o lític o s
que fav oreceram
a c r ia c ã o da Fundação lig a d o s à 4 em ocratiz a ç ã o
do p ó s -g u e rr a ,
à a s c e n ç ã o do P a r t id o C o m u n ista e à s p r e t e n s õ e s do
govern o
de
ganhar
as
sim p a tia s
da p o p u la çã o
com a ç õ e s
d e cunho
s o c ia l.
O tra b a lh o
ex a m in a
o
fu n cio n a m e n to
da
Fundação
da
C asa
P o p u la r
no
p e río d o
p r é -6 4 ,
m o stran d o
sua
d é b il
a tu a çã o
e
seu
p ap el na
d e riv a çã o
de d iv id e n d o s p o l í t i c o s ,
q u e r s o b a form a de
v o to s,
qu er
de
p r e s tíg io .
C in tra
(1 9 7 8 ),
o u tro
dos
poucos
tr a b a lh o s co n h e cid o s s o b re p o l í t i c a s de h a b ita ç ã o p r é -6 4 ,
d esta ca
ig u a lm e n te
o c a r á te r
c lie n t e lis t a
e d is tr ib u tiv is ta
da p o lític a
h a b ita c io n a l
co n d u z id a
p e la
Fundação
da
C asa
P o p u la r
no
qu ad ro
dos p rogram as de b e m -e sta r s o c ia l da ép o ca.
A
p r e c a r ie d a d e
da
re co n stru çã o
h is tó r ic a
da
p o lític a
h a b ita c io n a l tra n sp a re c e ,
seg u n d o S o n ia N.
C a rv a lh o qu e r e a liz o u
um l e v a n t a m e n t o
b ib lio g r á fic o
so b re
o tem a
43/.
na
a u sê n cia
de
estu d o s
que,
sob a ó tic a
da q u estã o u rb an a,
te n h a m
in v e stig a d o a
fu n ção dos
in s titu to s
de p re v id ê n c ia
(p riv a d a ,
in c lu s iv e )
e suas
p ro p o sta s
de
so lu çã o ,
no
p e río d o
1946/ 64.
O u tra s
d im e n sõ es
do
p ro b le m a u rb a n o ,
e n v o lv e n d o
in ic ia tiv a s
im p o rta n te s
da
época
- com o
a
co n stru ção
de
B r a s ília
e
o
p la n e ja m e n to
de
novas
c id a d e s , o co n g e la m e n to de a lu g u é is e a re fo rm a u rb a n a - p a ssa ra m
d e sp e rce b id a s ao s a n a lis t a s ,
no â m b ito d a s c i ê n c i a s s o c i a i s .
44/
É
no
exam e
das
c a r a c te r ís tic a s
a ssu m id a s
p e la
p o lític a
h a b ita c io n a l
p ó s-64
que
e stã o
ce n tra d o s,
m a jo r ita r ia m e n te ,
as
r e fle x õ e s
dos
a u to re s
preocupad os
com
a
te m á tica
urbana
no
43/
44/
S
B
1
E
p
d
.
N.
CARVALHO,
"Um
Q u e stio n a m e n to
da
B ib lio g r a fia
r a s ile ir a
so b re P o lít ic a U rban a",
P IB
(2 1 ),
R io de J a n e i r o ,
986.
stu d o s
té c n ic o s
e
de
n a tu rez a
ju r íd ic a
ce rta m en te
foram
r o d u z id o s , m as sem q u e o s a s p e c t o s r e l a c i o n a d o s à i n s t â n c i a
a p o lit ic a
s o c ia l e stiv e sse m
p re se n te s.
159
B r a s il.
in v e s tig a
p o lit ic a
h a b ita c io
co n cre ta s
R e fle x õ e s
que
p erseguem ,
em
g e r a l,
tr ê s
lin h a s
de
ç ã o :
a
d e scriçã o
dos
tr a ç o s
p e rv erso s
re v e la d o s
p e la
n a c io n a l d e d e se n v o lv im e n to u rb a n o , o p e r f i l da p o l i t i c a
n a l
s t r ic t o
sen su
e
a
a v a lia çã o
das
e x p e riê n cia s
d e p la n e ja m e n to u rb a n o . 45/
C a rv a lh o
p o l i t i c a
n a c
p au tad o s p e la
fo rm u la çã o
da
sobressaem n e s
(1986)
su g ere
ag
io n a l
de
desen v
in te n ç ã o
de com p
p o lit ic a
urbana
ta lin h a :
S ch m id t
ru p ar
sob
a
ru b ric a
"a n á lis e
da
o lv im e n to
urbano"
os
tra b a lh o s
reend er o p r o c e s s o
m a is g lo b a l de
em e s c a l a
n a cio n a l.
D o is
au to res
(1 9 8 2 e 19 8 3 )
e C in tra
(1 9 7 8 ).
O p o n to
de p a rtid a
d as p o stu la çõ e s
d e S ch m id t c o n s i s t e
nas
i n t e r r e l a ç õ e s e n t r e a p o l i t i c a e a e c o n o m ia : o E s ta d o é p e r c e b id o
com o o e s p a ç o
no q u al ocorrem
e s ta s
re la ç õ e s
e onde se
o rig in a m
os
o u t-p u ts
que vão
a fe ta r
in d iv id u o s,
gru p os e in s t it u iç õ e s .
0
a u to r a n a lis a
a em e rg ê n c ia d as á r e a s m e tr o p o lita n a s ,
c o m b a s e em
ev id ê n cia s
e x tra íd a s
dos
p la n o s
n a cio n a is,
em
p a r tic u la r
dos
d o c u m e n t o s r e v e l a d o r e s d e uma e s t r a t é g i a
d e p la n e ja m e n to u rb a n o .
In v e stig a
a
a tu a çã o
do
BNH,
do
SERPHAU
(S e rv iço
F ed era l
de
H a b ita ç ã o
e
U rb a n ism o ) ,
da
C o m is s ã o
N a cio n a l
de
R e g iõ e s
M e tro p o lita n a s
e P o l i t i c a U rbana
(C N P U ), d o B a n c o d o B r a s i l e do
C o n s e lh o
d e
D e s e n v o lv im e n to
I n d u s t r ia l,
c o n c e r n e n te
a
in v e stim e n to s e r e a liz a ç õ e s na á re a .
A te s e
fu n d am e n tal do a u to r é de que a
in te rv e n ç ã o
e s ta ta l
em
á re a s
u rban as,
ta n to
em t e r m o s
de
re g u la m en ta çã o
das
ações
e
so b re tu d o ,
q u an to
à
expansão
das
m esm as,
te v e
o
com o,
s ig n ific a d o
de
c o n so lid a r
o
p ro cesso
c a p ita lis ta .
M o stra ,
com
d ad os
e m p íric o s ,
a
n it id a
e
a ce n tu a d a
c o n c e n tr a ç ã o
de
in v e stim e n to s
(d o
BNH,
do
Banco
do
B r a s il
e
do
C o n se lh o
de
D e s e n v o lv im e n to
I n d u s t r i a l )
n a s
á r e a s
m e tr o p o lita n a s ,
esp e cia lm e n te
nas
do
R io
de
Ja n e iro
e
São
P a u lo ,
quando
a
r e tó r ic a
o f ic ia l
e ra ,
ao
c o n trá rio ,
a
de
um
d e se n v o lv im e n to
re g io n a l
e q u ilib ra d o .
Para
S ch m id t,
to rn a -s e
n ítid o ,
en tã o ,
o
p r iv ile g ia m e n to
p e lo
su b síd io
d ire to
do c a p it a l
em d e t r i m e n t o d o
tr a b a lh o ,
m e d ia n te
a
c r ia ç ã o ,
p e lo
E stad o ,
das
co n d içõ e s
m a t e r i a i s n e c e s s á r i a s à e x p a n s ã o da a t iv id a d e e c o n ô m ic a e x e c u ta d a
p e lo s g ra n d e s e m p re e n d im e n to s.
"D u ra n te a im p lem e n ta çã o da p o l í t i c a u rb a n a ,
a p re d o m in â n cia
do
a p a re lh o
e c o n ô m ic o
re su lto u
numa
im p o siçã o
c la r a
dos
in te r e s s e s
do
grand e
c a p ita l
in d u s tr ia l
e
fin a n c e iro
sobre
45/
T ra b a lh o s
v o lta d o s
p ara
a
a n á lis e
de
p o lític a s
de
uso
do
s o lo e d e t r a n s p o r t e u rb a n o não foram e x a m in a d o s,
em f u n ç ã o ,
r e s p e c tiv a m e n te do c a r á t e r g e n é r ic o
(d e cu n h o e c o n ô m ic o e/ ou
s o c io ló g ic o )
e
do
tra ta m en to
té c n ic o -o p e r a c io n a l,
am bos
re d u to r e s
da
co m p reen são
d e s ta s
p o l í t i c a s ,
en q u a n to
co m p o n en tes
de
um
siste m a
de
in te rv e n çã o
s o c ia l.
C f.
CARVALHO S . N . ,
(1 9 8 6 ),
o p ■ c i t .
160
o u tro s
o b je t iv o s
c o n sid e ra d o s
a u to r id a d e s g o v e r n a m e n ta is ". 46/
ou
c o n te m p la d o s
p e la s
O
te x to
de
C in tra
(19 7 8 )
se
m ove
em
te rre n o
m enos
" e s tr u tu r a l" .
E n fo ca
o a p a re lh o
e s ta ta l
com o e s p a ç o
p o lític o
de
to m ad a d e d e c i s õ e s ,
buscando
s a lie n ta r
a o rg a n iz a ç ã o
in te rn a
do
E stad o
s e to r ia liz a d a
e
co m p o sta
de
u n id a d e s
re la tiv a m e n te
- ,
a
te n d ê n cia
c e n tr a liz a n te
em
fa v o r
do
govern o
au tôn om as
fe d e ra l
e
do p o d er
e x e cu tiv o ,
e
o
siste m a
de
in te rd e p e n d ê n c ia s
e n tre
o s d i f e r e n t e s n í v e i s d e p o d e r em r e l a ç ã o a o u r b a n o . E s t e o
qu ad ro i n s t i t u c i o n a l ,
segund o o a u to r , d e n tro do q u a l a s d e c is õ e s
to m a d a s s e r i a m a p r e s e n t a d a s com o r e s u l t a d o d e d e m a n d a s m a n i f e s t a s
p e la
s o c ie d a d e .
C in tr a
(1 9 7 8 )
a n a lis a
a s
dem andas
que,
e fe tiv a m e n te ,
se
to rn am
o b je to
de d e cisõ e s
p o lític a s ,
a firm a n d o
que
se
fiz e ra m
v e ic u la r
apenas
a q u e la s
que
tin h a m
esp aço
na
c o a l i z ã o d o m in a n te d e f o r ç a s s o c i a i s .
Os
tra b a lh o s
que
in v e stig a m
a
p o lític a
de
d e se n v o lv im e n to
u rbano d u ran te o a u to rita r is m o
s ã o u n â n im es n a i d e n t i f i c a ç ã o
das
b a se s d e sta p o lític a :
o SERFH A U e o BNH, e s t e ú l t i m o a s s o c i a d o a o
FGTS e à C a d e r n e t a
d e P o u p a n ç a com o f o n t e s d e f i n a n c i a m e n t o p a r a
seu s p rogram as.
De
m odo s e m e l h a n t e , s u g e r e m q u e o
p re d o m ín io d os
p rogram as
h a b ita c io n a is
ex p ressa
uma
concepção
s e to r ia l
não
c o m p r e e n s i v a - d o p r ó p r i o p r o c e s s o d e d e s e n v o l v i m e n t o u r b a n o , com
o que
a p o lític a
urbana p ó s-6 4
re su lto u
sem e lh a n te
à do p e río d o
p o p u lista
(S ch m id t,
1 9 8 2 ).
A grand e
m udança
a ssin a la d a
p e lo s
estu d o s
que
com param
as
fa s e s
p ré
e
p ó s-64
e s tá
na
r e je iç ã o
e x p líc ita ,
por
p a rte
dos
n ov os
d on os
do
pod er,
da
co n o tação
d is tr ib u tiv is ta
a n tes
a trib u íd a
às
p o lític a s
u rban as.
C in tra
(19 7 8 )
m o stra
com o e s t a
m udança
f o i
p ro g re ssiv a m e n te
in co rp o ra d a
às
açõ es
p o lític a s
do
p e río d o ,
refo rçan d o
a
ló g ic a
da
e fic iê n c ia
fin a n c e ir a
(o
BNH
a p a r e c e com f r e q ü ê n c i a com o o m e lh o e x e m p l o ) . A e s t r u t u r a e r i g i d a
na á re a
da p o lít ic a
de d e se n v o lv im e n to
urbano
lo g ro u
c o l o c a r em
cheque
a
d is tin ç ã o
e n tre
"bem
p ú b lico "
e
"bem
p riv a d o ".
Em
p a r tic u la r ,
a p o lític a
h a b ita c io n a l
e as
d e m a is p ro m o v id a s p e lo
BNH v ã o
se
a fa s ta r
cada vez
m a is da n o çã o d e
"p rod u ção
de bens
p ú b lico s
p e lo
E stad o "
que
c a r a c te r iz a
as
p o lític a s
s o c ia is
(C a rv a lh o ,
1 9 8 6 ).
Q u an to à t r a j e t ó r i a
d o BNH, em s u a a t u a ç ã o s o b r e o u r b a n o , a
lite r a tu r a
d e sta ca
o
fa to
de
que
ao
s e r
cria d o ,
o
Banco
se
propunha
a
so lu cio n a r
o
p ro b le m a
da
dem anda
p or
h a b ita ç ã o
dos
s e to re s
de
b a ix a
ren d a.
Os
p rim e iro s
c o n ju n to s
h a b ita c io n a is
te ria m
sid o
co n stru íd o s
com
t a l
in te n çã o ;
lo g o
se
v e r if ic a r ia ,
p o rém ,
s e r
a
o fe r ta
e x c lu siv a
de
u n id a d e s
h a b ita c io n a is
m ed id a
in s u fic ie n te ,
a p a r t i r d o q u e s e a m p l i a r a m a s f u n ç õ e s d o B a n c o em
d ir e ç ã o a p r o p o s ta s d e in t e r v e n ç ã o m a is a m p la s no d e s e n v o lv im e n to
u rbano.
A
d iv e r s ific a ç ã o
das
á re a s
de
a tu a çã o
do
BN H e m e r g e ,
p o rta n to ,
segund o se
d ep reen d e de v á r ia s
a n á lis e s ,
em r e s p o s t a a
46/
SC H M ID T
(1 9 8 3 ),
op.
c i t . ■ p.
161
192.
uma
d u p la
e x ig ê n c ia :
a
co n sta ta çã o
de
que
a
co n stru çã o
de
c o n ju n to s
h a b ita c io n a is
d e sp ro v id o s
de
s e rv iç o s
urbanos
m ín im o s
se
to rn a ra
in v iá v e l
(em v i r t u d e
da
in a d im p lê n c ia
e
do
abandono
d os im ó v e is, p r á t ic a s g ra d a tiv a m e n te r e c o r r e n te s )
e a n e c e ssid a d e
d e n o v o s p r o g r a m a s p a r a a p l i c a r o s r e c u r s o s q u e s e a v o lu m a v a m n o s
c o fre s
do
BNH.
D a í,
a
c r ia ç ã o ,
em
1967,
do
Program a
de
F in a n cia m e n to
de M a te ria l
de C o n stru ção
(F IM A C O )
e,
em 1 9 6 8 ,
do
P ro g ram a d e F in a n c ia m e n to d e S an eam en to
(F IN A S A ).
Com a
im p la n ta çã o
d e sses
p rogram as,
o BNH p a s s a
a
a ssu m ir
p ap el
de
m a io r
im p o rtâ n cia
na
in te rv e n çã o
u rban a.
No
govern o
M é d ici
(a d m in is tr a ç ã o R u bens Vaz da C o s t a ) , a s c a r a c t e r í s t i c a s de
sua a tu a çã o
o a p r o x i m a v a m d e um b a n c o d e d e s e n v o l v i m e n t o u r b a n o .
N esse
p e río d o ,
fo i
in s titu íd o
o
P la n o
N a cio n a l
de
S an eam en to
(PL A N A SA )
e
o
Program a
CURA
(C o m u n id a d e
urbana
de
recu p eração
a c e le r a d a ).
Ao
se
in tro d u z ir
em n o v a s
á re a s,
o
BN H d e f i n i u
um
novo
c o n ju n to
de
m u tu á rio s,
fo rm ad o
p e lo s
o rg a n ism o s
p ú b lico s
e sta d u a is
e m u n icip a is,
aos
fin a n cia m e n to de h a b ita ç ã o .
q u a is
esten d eu
o
m o d elo
o rig in a l
de
Tam bém o SERFH A U , a o u t r a a g ê n c i a c o m e n ta d a r e g u l a r m e n t e n o s
e stu d o s so b re p o lít ic a u rb an a,
f o i c r i a d o em 1 9 6 4 , p e l a m e s m a l e i
que in s titu iu
o BNH, c o m o b j e t i v o s a m p l o s e e s p e c i a l p r e o c u p a ç ã o
com
o
d e se n v o lv im e n to
do
p la n e ja m e n to
urbano.
Como h e r d e i r o
da
Fundação da C asa P o p u la r,
c a r a c te riz o u -s e ,
num p r i m e i r o m o m e n to ,
por
a tu a r
no
s e to r
h a b ita c io n a l.
Em
1966,
te v e
su as
fu n çõ es
re g u la m e n ta d a s,
passando a se
in c u m b ir do p la n e ja m e n to u rb a n o no
B r a s il ,
a d q u irin d o
co m p e tê n cia
p ara
co ord en ar
e
e la b o ra r
p o l í t i c a s n a c io n a is de "p la n e ja m e n to l o c a l in t e g r a d o " ,
fo rm u la d a s
segu n d o a s n o v as lin h a s de d e se n v o lv im e n to r e g io n a l.
A ndrade
(19 7 6 )
d i v i d e a h i s t ó r i a d o SERFHAU ( S e r v i ç o F e d e r a l
d e H a b ita ç ã o e U rb a n ism o )
em d u a s f a s e s :
de 1967
a 1969,
m arcad a
p e lo s
p la n o s
de
d e se n v o lv im e n to
lo c a l
in te g ra d o ;
e
de
1969
em
d ia n te ,
quando
se
v o lta
p ara
o
p la n e ja m e n to
das
á rea s
m e tro p o lita n a s.
A e x p e riê n cia
d esse
órgão
re su lto u
em f r a c a s s o ,
n a m e d i d a em q u e n ã o c o n s e g u i u s o m a r p o d e r e s p a r a a i m p l e m e n t a ç ã o
dos p la n o s p ro p o s to s ,
a c a b a n d o p o r s e r a b s o r v i d o p e l o BNH. P a r a o
a u to r,
o
SERFH AU
fo i
"e n g o lid o ”
p e lo
p re d o m ín io
da
p o lític a
h a b ita c io n a l
na
p o lític a
urbana
b r a s ile ir a ,
uma
vez
que
se
to rn a ra
uma
m á q u in a
b u ro cra tiz a d a ,
on erosa
e
d e sp ro v id a
de
u t i l i d a d e p a r a a e s t r a t é g i a em v i g o r .
Uma c e r t a
te n d ê n cia m u n ic ip a lis ta ,
p re se n te
nos p r o je to s
do
SERFH AU,
s e r ia
re sp o n sá v e l,
a in d a ,
segundo
S ch m id t
(1 9 8 2 ),
p e la
d e sa tiv a ç ã o
da a g ê n c ia .
O co n tex to
à época e ra ,
c o n fo rm e d en o tam
v á rio s a u to re s,
de fo r te c e n tra liz a ç ã o . A in s titu c io n a liz a ç ã o das
re g iõ e s
m e tro p o lita n a s
em 1 9 7 4 ,
su rg iu
a C o m iss ã o N a c io n a l d e
R e g iõ e s
M e tro p o lita n a s
e
P o lític a
U rbana
(C N P U ),
en carreg ad a
a
n ív e l
fe d e r a l,
da
d e fin iç ã o
de
d ir e tr iz e s
g e r a is
p ara
o
d e sen v o lv im en to u rban o - v i r i a
a c o n s o l i d a r e s t e m o v im e n to .
sem
A p ro b le m á tica
d ú v id a
a
área
da
p o lític a
h a b ita c io n a l
p ro p ria m e n te
d ita ,
que
m a is
in ce n tiv o s
receb eu
por
p a rte
do
162
governo,
no
ro l
das
p o lític a s
m a io r
ate n çã o
dos
a n a lis ta s .
d istrib u e m
em t o r n o
de a lg u n s
no
cam po
de
h a b ita ç ã o ;
p e r ife
m o ra d ia
e
tra b a lh o ;
uso
do
lig a d o s à q u estã o da h a b ita ç ã o
Uma
p o lític a
A ndrade
in s titu c i
d u ran te
re c o n s titu iç ã o
in
h a b ita c io n a l,
é
(1 9 8 2 ).
Os
a u to r
o n a l
que corresp o
o
a u to rita rism o ,
m in is té r io
ou
órgão
da
u rban as,
é
a
que
tem
d esp ertad o
As
p e sq u isa s,
n esta
lin h a ,
se
ite n s :
fa v e la s ;
a çã o g o v ern am en tal
r ia ;
lo tea m en to
e
a u to -co n stru ç ã o ;
so lo ;
m o v im e n to s
s o c ia is
urbanos
e te x to s de n a tu rez a g e r a l.
t e r e s s a n t e d a a ç ã o d o BNH, em t e r m o s d e
en co n tra d a
no
tra b a lh o
de
A zevedo
e
e s
sa lie n ta m
a
a tip ic id a d e
do
qu ad ro
nd e à p o lític a
h a b ita c io n a l b r a s ile ir a
p o is
s
sua
fre n te
não
se
en co n tra
um
a d m in istra ç ã o
d ir e ta ,
m as
um
Banco.
A ssim ,
o
fa to
de
lo c a liz a r -s e
num B a n c o a s e d e d o p r o c e s s o
d e c is ó rio
c o n s titu i
o p rim e iro
a sp ecto
das
in o v a çõ es
p ó s-64
na
área
de
p o lític a
h a b ita c io n a l.
O u tro
s e r ia
a
d e fin iç ã o
de
um
m e c a n ism o
da
com pensação
in fla c io n á r ia
a
co rre çã o
m o n e tá ria
(g ra d a tiv a m e n te
in c o rp o ra d o
a to d a
a e c o n o m ia )
- ,
c o n c e b i d o com o
uma
fó rm u la
de
a rtic u la ç ã o
e n tre
o
s e to r
p ú b lico
(p rin c ip a l
fin a n c ia d o r das p o lític a s )
e o s e t o r p riv a d o
(p rin c ip a l ex e cu to r
na área h a b ita c io n a l).
Os
tra b a lh o s
que
tra ta m
o
re a liz a m
a
h is to r io g r a fia
da
a tu
1964/69
p e rio d o
de
im p la n ta çã o
d iscu rso
g o v e rn a m en ta l
e s tá
na
tem a
da
p o lit ic a
h a b ita c io n
ação
do
BNH e m t r ê s
p e rio d o
e exp ansão,
quando a tô n ic a
h a b ita çã o
p o p u la r;
é
p a te n t
a l
s:
do
e,
en tã o ,
segundo
v á rio s
a u to re s,
a bu sca
de le g itim id a d e
ju n to
às
m assas
urban as
m o b iliz a d a s
no
fin a l
do
p e río d o
p o p u lista ,
a
p a r tir
da
cren ça
na
co m p a tib ilid a d e
e n tre
o b je tiv o s
s o c ia is
e
m o d elo e m p r e s a r i a l ;
1970/74
fa s e de d e ca d ê n cia ,
n a q u a l perd em
d in a m ism o
as
C o m p a n h ia s H a b i t a c i o n a i s ,
fa ce
ao
au m en to
de ca so s
de
in a d im p lê n c ia
e
abandono
dos
im ó v e is;
1975
em
d ia n te
- "re s ta u ra ç ã o ";
as
C o m p a n h ia s H a b i t a c i o n a i s
v o lta m
a fu n cio n a r,
m as j á
a g o r a , p a r a uma c l i e n t e l a d e r e n d a m a is e l e v a d a .
B o la ffi
(19 7 7 )
p ro cu ro u a v a lia r o p la n o de h a b ita ç ã o p o p u la r
d o BN H v i s - à - v i s a p o l í t i c a
e c o n ô m ic a v i g e n t e ,
e x a m in a n d o -a à lu z
da d is tr ib u iç ã o
de ren d a - extrem am en te c o n c e n tr a d a
- e do p od er
a q u is it iv o
d as
f a ix a s
m a is
p o b re s .
P ara
e le ,
a
fu n ção
e fe tiv a m e n te
desem penhada
p e lo
P la n o
de
H a b ita ç ã o
P o p u la r
não
pode s e r
e n te n d id a
com r e l a ç ã o
ao p ro b le m a ,
fa ls o ,
da e lim in a çã o
do d é f i c i t h a b it a c io n a l
("u m c o n c e i t o
p e lo m enos d u v id o so quando
em p regad o
em
e c o n o m ia s
de
m ercad o ").
A
ló g ic a
que
p re sid iu
a
a tu a ç ã o do Banco e a p r ó p r ia
im p le m e n ta çã o do P la n o , c o n s i s t i u
em
tr a n s f e r ir
crescen tem e n te
re cu rso s
fin a n c e iro s
e
n iv e is
de
d e c isã o
sob re
sua
a p lica çã o
à
in ic ia tiv a
p riv a d a .
P o rta n to ,
segundo o a u to r,
a f u n ç ã o r e a l d o BNH t e r i a
sid o a de in stru m e n to
da
a cu m u la çã o
p riv a d a
de
c a p ita l,
fu n ção
que se
m ascarou
com a
p ro p o sta de c o r r ig ir o " d é f i c i t h a b ita c io n a l".
V á rio s
estu d o s
se
d e d ica ra m ,
por seu
tu rn o ,
a o p ro b le m a da
fa v e la ,
a tra v é s
da a n á lis e
dos p rogram as
da e r r a d ic a ç ã o
e,
m a is
re ce n tem en te ,
de
u rb a n iz a çã o
d as m esm as.
V a lla d a re s
(1 9 8 0 ),
por
163
e x e m p lo ,
c e n tra liz o u
su as
in v e stig a çõ e s
na d in â m ica
da
execu ção
do
p rogram a
de
rem oção
e
na
p a rtic ip a ç ã o
dosd iv e r s o s
a to re s
s o c ia is
n e ste
p ro ce sso .
O fo co
c e n tra l
de
seu estu d o e s tá
nas
p r á t ic a s
in fo rm a is
de
d is to rç ã o
do
S iste m a
F in a n c e iro
de
H a b ita ç ã o ,
em
p a r tic u la r
no
program a
da
COHAB
q u e , em
te s e ,
s ig n if ic a v a
r e s p o s ta
adequada
à
lu ta
dos
fa v e la d o s
p e la
so b re v iv ê n c ia .
N um o u t r o
tra b a lh o
(V a lla d a re s ,
1 9 7 8 ),
a
au to ra
m o stra
que
as
d ife re n ç a s
no
a ce sso
aos
c o n ju n to s
h a b ita c io n a is
fu n cio n a v a m
com o
d is tr ib u iç ã o
de
recom pensas
na
barganha
p o lit ic a ,
re su lta d o
da
m a n ip u la çã o
do
SFH
p e la
b u ro cra c ia
- p ro cesso
no
qu al
o
pequeno
b u ro cra ta
era
p eça
fu n d a m e n ta l,
p e rm itin d o
que os
"a p a d rin h a d o s",
q u e n ão h a v ia m s id o
re m o v id o s,
tiv e sse m
a c e sso à c a sa p ró p ria .
Na
lite r a tu r a
so b re
p o lit ic a
u rban a,
uma
s é r ie de
tem as
c o n v e rg e n te s a p a r e c e , a p a r t i r do en fo q u e n as fo rm as de a d a p ta çã o
d as p o p u la çõ e s c a r e n te s ou de b a ix a ren d a à u rb a n iz a ç ã o ,
dado que
a m o ra d ia
é e le m e n to
fu n d am en tal
(e e s c a s s o )
da v id a
na cid a d e .
M o v im en to s
s o c ia is
u rbanos
v in cu la d o s
à
q u estão
h a b ita c io n a l
ou
ao
uso
de
eq u ip a m e n to s
c o le tiv o s
47/.
a lte r n a tiv a s de au to -co n stru çã o
48/ .
e s tr a té g ia s
de p a rtic ip a ç ã o
p o p u la r
4 9 / vêm s e
co n stitu in d o
em
o b je to
de
in ú m e ro s
estu d o s,
c u jo
exam e
não
c a b e ria
n esta
b rev e
re v isã o .
Uma
d im e n sã o
do
p ro b le m a
urbano,
p orém , que é a p o l i t i c a
d e p la n e ja m e n t o , t o u t c o u r t , te m m e r e c id o
r e la tiv a m e n te
m enos
a te n ç õ e s
d os
c i e n t i s t a s
s o c i a is .
A
b i b l i o g r a f i a
p ro d u z id a
n e s ta
lin h a
ou
a p re se n ta
c a r á te r
m a jo r ita r ia m e n te
té c n ic o
em g e r a l ,
são
a v a lia ç õ e s
re a liz a d a s
p or p r o fis s io n a is que p a rtic ip a ra m
do p r o c e s s o - ou s e v o lt a p a ra
a s q u e s t õ e s t a n g e n c i a i s a n t e s m e n c io n a d a s .
De
to d o
m odo,
cab e
a n o tar
p e lo
m enos
duas
v e rte n te s
a n a lític a s .
A lg u n s
a u to re s
a trib u e m
ao
p la n e ja m e n to
urbano
um
p ap el de p o litic a p ú b lica ,
e n t e n d e n d o - o c o m o um " b e m p ú b l i c o " q u e
p ro c u ra
ocu p ar
esp aço
p o litic o
em
m eio
aos
c o n flito s
de
in te r e s s e s
e x is te n te s .
Para o u tro s,
o p la n e ja m e n to é ,
so b re tu d o ,
um m e c a n i s m o
p ara
a
co n secu ção
de
d e te rm in a d o s
fin s
s e ja
o
a te n d im e n to
dos
in te r e s s e s
das
c la s s e s
d o m in a n te s,
s e ja
o
de
le g itim a r o p ró p rio s is te m a p o l ít i c o .
so b re
47/
48/
49/
Como
observa
C a rv a lh o
(1 9 8 6 ),
gran d e
p o l ít i c a u rban a no B r a s il p a re c e ,
com
p a rte
e f e ito ,
dos
tra b a lh o s
o u s e g u i r uma
V er,
p o r
e x e m p lo ,
P ed ro
JA C O B I,
"M o v im e n to s
s o c ia is
u rb an o s",
B IB
(9 ),
R io de J a n e ir o .
V er P.
M AGALHAES,
C.
S IL V E IR A ,
M. A . MAGALHAES & J .
F IO R I.
H a b ita ç ã o
p o p u la r
e
n e g o cia cã o
p o l ít i c a .
R io
de
Ja n e ir o ,
IE I/ U F R J, 1987.
V er
Is a b e l
SOUZA.
P ressu p o sto s
id e o ló g ic o s
da
e s tr a té g ia
p a r tic ip a tiv a
de
a d m in istra ç ã o
p ú b lic a .
R io
de
Ja n e ir o ,
IE I/ U F R J,
1986
e
C.
M.
S IL V E IR A ;
P.
MAGALHAES;
M.
A.
M AGALHAES.
A N ocão
de
p a rtic ip a ç ã o
em p o l í t i c a s
p ú b lica s:
p ro g ram as
h a b ita c io n a is
a lte r n a tiv o s .
R io
de
Ja n e ir o ,
IE I/ U F R J.
164
lin h a
g
(
o
d
" e s tr u tu r a lis t a " ,
c u jo s
p ressu p o sto s
te ó r ic o s
d e riv a m
em
e r a l
da
cham ada
" e s c o la
fra n c e s a "
de
s o c io lo g ia
urbana
rep resen tad a
p or
C a s te lls
e
L o jk in e )
50/.
ou
p a u ta r-se
p e la
rie n ta ç ã o
p ró p ria
às
p e sq u isa s
a m erica n a s
na
área
de p ro cesso s
e c is o r io s .
Na
p rim e ira
m a triz ,
p ro cu ra -se
id e n tific a r
as
fu n çõ es
b á s ic a s
do E sta d o
ex p ressa s
p e la
v ia
da p o l it i c a
u rban a,
o que
e q u iv a le a d e sc re v e r sua n a tu rez a in stru m e n ta l,
s e j a em r e l a ç ã o à
a cu m u la çã o
p riv a d a
de
c a p ita l,
s e ja
na
le g itim a çã o
do
siste m a .
A s s i m , o s p r o g r a m a s d e h a b i t a ç ã o p o p u l a r d o BN H t e r i a m
(a p e n a s)
o
s ig n if ic a d o de in d u z ir e re n o v a r o p r o c e s s o a cu m u la tiv o
(B o la ffi,
1 9 7 7 );
e to d a a p o l í t i c a
urbana b r a s ile ir a ,
a p a r tir de 1964,
se
re su m iria
a
"um c o n j u n t o
de p rogram as de a ç õ e s d ir ig id a s
para
a
elim in a çã o
dos
o b s tá c u lo s
à
c o m p le ta
s o c ia liz a ç ã o
do
espaço
urbano
a tra v é s
da
rep rod u ção
e x p a n d id a
do
c a p ita l"
(S ch m id t,
1 9 8 3 ) . O d i s c u r s o d o p l a n e j a m e n t o u r b a n o - o u m esm o a s u a p r á t i c a
(C o sta ,
1978)
se
to rn a ,
p e la s
co n tra d iç õ e s
que
en cerra ,
r e v e l a d o r d e q u e " o E s ta d o tem d e t o r n a r p o s s í v e l a c r e n ç a de qu e
a
b a se
e c o n ô m ic a
da
so c ie d a d e
não
é
fo rm ad a
p or
a g en tes
da
p r o d u ç ã o d i s t r i b u í d o s em c l a s s e s s o c i a i s e s i m q u e e l a é c o m p o s t a
de
in d iv íd u o s
que
co n stro em
a
co m u n id a d e
p o lític a
n a cio n a l
a tr a v é s do e x e r c íc io do s u fr á g io u n iv e r s a l"
(S ch m id t,
1 9 8 3 ).
A
a n á lis e
e m p ree n d id a
a tra v é s
da abord agem
tip o p o li
-m a k in g
s itu a
o E stad o
com o c e n t r o
de
d e c is õ e s ,
d e cisõ e s
e s
que
se
trad u zem
em
in te rv e n çõ e s.
In v e stig a m -se
os
p ro ces
p o lit ic o s
co n sid e ra d o s
d e c is iv o s
p ara
a com p reensão
d e com o
fo r m u la d a s e im p le m e n ta d a s a s p o l i t i c a s p ú b l i c a s .
c y ta s
so s
são
" [ . . . ]
nas
so c ie d a d e s
m a is
co m p le x a s
em o b iliz a d a s,
a
c o rre la ç ã o
e n tre
as
d e sig u a ld a d e s
s o c ia is
e
a
in flu ê n c ia
p o lític a
e x is te ,
m as
te n d e
a
s e r
m en or.
As
c la s s e s
não
p r o p r i e t á r i a s pod em c o n t a r com m a is r e c u r s o s p o l í t i c o s ,
ta is
com o a o r g a n i z a ç ã o p a r t i d á r i a ,
a m o b iliz a ç ã o do seu p r ó p r io
nú m ero,
que
lh e s
dão
m a io r a c e s s o
às
d e c is õ e s .
0
poder
p ú b lico
é,
en tã o ,
o b rig a d o a
in co rp o ra r,
e n tre
as
suas
fu n çõ es,
novo
tip o
de
bem
p ú b lico : a
com pensação dos
m e c a n ism o s
de m ercado,
a tra v é s
d e m e d id a s
r e d is tr ib u tiv a s ,
quando d e le s re su lta m
d e s i g u a l d a d e s . M as e s s a s m e d id a s devem
r e s u lta r
de
to d o
um
p ro cesso
de
lu ta
p o lític a ,
a se r
reen ceta d o
a cada ca so ,
p a r a c a d a m e d id a r e d i t r i b u t i v a . Não
se
r e d is tr ib u i,
s ig n ific a tiv a m e n te
p e lo
m enos,
p or
im p u lso
de
g e n e ro sid a d e
e,
quando
is to
o co rre ,
é
qu ase
c e rto
que
e x is ta
in te n to m a n ip u la tiv o "
(C in tra ,
1 9 74 ).
A n a lisa n d o
a p o lític a
urbana p ó s-6 4 ,
C in tra
(19 7 4 ) e n f a t iz a
o s e le m e n to s
dac e n t r a liz a ç ã o d as d e c is õ e s no g o v ern o f e d e r a l,
de
red u ção
do p o d er l e g i s l a t i v o
e co n se q ü e n te exp an são do e x e c u tiv o
50/
São
o b ras
b á s ic a s
d e ste s
a u to re s:
J .
L O JK IN E .
Le M a rx ism e .
l 'Ë t a t
e t
la
Q u estio n
U rb a in e .
P a ris ,
PUF,
1977
e
M.
CASTELLS. La Q u e s tio n U r b a in e . P a r i s , F r a n ç o is M a sp ero , 1 9 7 5 .
165
e
da
e m e rg ê n c ia
de
o r ie n ta ç
r a c io n a lid a d e e m p r e s a r ia l p riv a d a
A zevedo
e
A ndrade
(19 8 2 )
estu d ara
e n t r e o b je t i v o s p r o p o s to s e m eio s
õ e s
na co
m
o
a cio n
com
f o r t e
co n teú d o
de
ndução das açõ es p ú b lic a s .
BNH,
e x p lo ra n d o
a
re la çã o
ad os.
"U m a l i n h a
de
so lu çã o
e m p re sa ria l
to m a ria
o lu g a r do v e lh o
c lie n te lis m o
gue
d o m in a ra
a té
en tã o .
Se
o
p o p u lism o
dos
ú ltim o s
tem p os te n d e r a
a f a z e r d o p r o b l e m a h a b i t a c i o n a l uma
q u estão id e o ló g ic a ,
a re c la m a r m udanças na p r ó p r ia e s tr u tu r a
da
so c ie d a d e ,
o novo re g im e o v e r ia
a n tes
d e t u d o co m o uma
m a té ria
té c n ic a ,
onde
o
im p o rta n te
e ra
co n ce n tra r
a
co m b in a çã o
ó tim a
dos
fa to r e s ,
em
so lu çã o
p o litic a m e n te
n eu tra "
(A zev ed o e A n d ra d e ,
1 9 8 2 ).
N este
tip o
de
estu d o s
sob re
p o litic a s
p ú
u rban as,
m a is
do
que
com p reend er
o
p ró p rio
b u sca -se
a a p re cia çã o
d o s m e c a n is m o s p o l í t i c o s
v ia b ilid a d e
de
so lu çã o
p o lític a
a
um p r o b l e m a
p ro ce sso s
de d e cisã o
e de p a rtic ip a ç ã o
que lh e s
T ra ta -s e
de
uma
abord agem
que
p r io riz a
o
m e c a n is m o s
d e c is o r io s
cen tra d o s
no
E stad o
e
re g u la m a p a r t i c i p a ç ã o p o l í t i c a .
T an to
urban as
na
ê n fa se
aos
b lica s
p ara
á rea s
fen ô m en o
urbano,
q u e d e te rm in a m
a
,
p e lo
exam e
dos
são
s u b ja c e n te s .
co n h e cim e n to
dos
das
re g ra s
que
as
p o stu la çõ e s
que
acen tu am
o
p ap el
rep rod u ção
do
ca p ita lism o ,
q u an to
as
p ro ce d im en to s
d e c is ó r io s ,
recaem
no
das
p o lític a s
que
dão
m a io r
já
m e n c io n a d o
c ir c u ito
das e x p lic a ç õ e s
d e m a sia d o g e n é r i c a s ,
c o n tr ib u in d o m enos
que
o
esp erad o
p ara
co n h e p im en to
das
sin g u la rid a d e s
do
siste m a
b r a s ile ir o
de p ro te çã o s o c ia l.
O E s t a d o a t u a com o i n c e n t i v a d o r da
acu m u la çã o ,
p ro d u to r de ben s
e s e rv iç o s
im p ro d u tiv o s,
ag en te
de
le g itim a ç ã o ,
ao
im p le m e n ta r p o l í t i c a s
u rban as,
d o m esm o m odo q u e
ao
im p le m e n ta r o u t r a s p o l i t i c a s ,
p o is seu p ap el é de p ro v ed o r da
a cu m u la çã o
(em g r a u s d i v e r s o s , d e p e n d e n d o d a s n e c e s s i d a d e s d e s t a )
em q u a l q u e r e s f e r a
e não só na p o lít ic a
s o c ia l.
Tam bém q u a n d o s e
s u b lin h a
os
m e c a n is m o s
de
d e cisã o
em
sua
form a,
e
não
em
seu
co n teú d o , p e rd e -s e de v i s t a
o que pode s e r e s p e c íf ic o na p o l ít i c a
urbana
(ou
na p r ó p r ia
p o lític a
s o c ia l
c o m o um t o d o ) . A p o l í t i c a
urban a,
a
p o lític a
de
saúdp
ou
a
p o lític a
s id e rú rg ic a
são
r e d u z i d a s à m e s m a d i m e n s ã o : um c o n j u n t o d e a ç õ e s .
"É
n e c e s s á rio ,
tam b ém ,
s a ir
dos
lim ite s
da
ó tic a
que
e n fa tiz a
a
sim p le s
p o la riz a çã o
E s ta d o -c la s s e s
p o p u la re s,
is to
é,
a r e l a ç ã o n e g a t i v a d e um s i s t e m a d e d o m i n a ç ã o v i s - à -v is
a so c ie d a d e
em m o v i m e n t o .
N esta
v is ã o ,
a ên fa se
re c a i
u su a lm e n te na fu n çã o de c o n t r o le e x e r c id o p e lo p o d e r p ú b lic o
so b re
as
cam adas
p o p u la re s,
s e ja
em
term o s
de
rep ressã o
(e x c lu sã o )
ou c o n se n s o
(c o o p ta ç ã o ). Se t a l qu ad ro c o n c e itu a i
p e rm ite
in te r p r e ta r ,
quando
m u ito ,
uma
ló g ic a
g e ra l
na
qu al
q u a lq u e r
ação
g o v ern am en tal
p o d e ria
s e r
in s c r ita perd e
de
seu
cam po
de
v is ib ilid a d e ,
por
o u tro
la d o ,
a
riq u e z a
e
a
co m p lex id a d e
dos
m o v im e n to s
com o
d esd o b ram en to s
p a r tic u la r e s
que
166
c o n ju n tu r a is ,
se
v e rific a m
bem
no
e n c a m in h a m e n to
a l i i ,
1987, p.
das
9) .
p o lític a s
p ú b lica s"
(M a g a lh ã e s,
P.
e t
A c r ít i c a
a c im a i n c i d e ju s t a m e n t e s o b r e o p o n to r e f e r i d o . Os
a u to re s
estu d am
os d ife re n te s
fo rm a to s a ssu m id o s p e la n e g o c ia ç ã o
p o l í t i c a
e n tr e
a to r e s
g o v ern o
e
c la s s e s
p o p u la re s ,
p rin c ip a lm e n te ,
m as não a p e n a s - gu an d o a in te r v e n ç a h o do E s ta d o
se
dá
a tra v é s
de
p rogram as
não
co n v e n cio n a is
de
h a b ita ç ã o ,
m o s tr a n d o com o o s p r o c e s s o s e o s r e s u l t a d o s v a r i a m .
"O
re c o n h e c im e n to
da
v a rie d a d e
de
im p a cto s
p o lític o s
o b se rv á v e is,
na
co n cre tiz a çã o
dos
p r o je to s
h a b ita c io n a is ,
não
im p ed e
gue
re g is tr e m o s
a lg u m a s
re g u la rid a d e s
em
d ife re n te s
e x p e riê n c ia s .
Em
lin h a s
g e r a is ,
e s ta s
d iz e m
re s p e ito
so b retu d o
ao
papel
"o rg a n iz a d o r"
das
in s tâ n c ia s
p ú b lica s
em
sua
re la ç ã o
com
as
c o le tiv id a d e s
a
gue
se
d e stin a m
os p r o je to s .
N este s e n tid o ,
o d iscu rso
em t o r n o d a
"a u to n o m ia " d os u s u á r io s
na condução dos program as de a u to - c o n s t r u ç ã o
tem
com o
c o n t r a f a c e
o s
l i m i t e s
e
co n stra n g im e n to s
d e co rre n tes
da
in terv en çã o
g o v e rn a m e n ta l,
gue
le v a
ao
reo rd en am en to
f ís ic o
e
s o c ia l
das
p o p u la çõ e s
a lv o e à g e ra çã o de d is p o s itiv o s de c o n tr o le de c o n sid e rá v e l
in te n sid a d e .
A
d e sp e ito
d e ste
ele m e n to
de
a s s im e tria
na
re la ç ã o poder p ú b lic o -c
h a b ita c io n a is
ex a m in a d o
a tiv o
dos
u su á rio s,
p a rtic u la rid a d e s
dos
q u estõ es
p o sta s
em p a u
cada
em p reen d im en to
h a
1987,
pg.
lie n te la ,
a v ia b iliz a ç ã o dos p r o je to s
s não se v e r if ic a
sem o e n v o lv im e n to
o
gue
v a le
d iz e r:
são
a in d a
as
p ro ce d im e n to s
n e g o cia d o s,
fa ce
às
ta,
que
irã o
d e te rm in a r
os
rum os
de
b ita c io n a l"
(M a g a lh ã e s,
P.
e t
a l i i ,
3 9 ).
O tip o
de
a n á lis e
efe tu a d a
p o r M a g a lh ã e s
(1 9 8 7 ),
in o v a d o ra
em
te rm o s
de
in v e stig a çã o
das
p o lític a s
a c re sc e n ta
a sp ecto s
im p o rta n te s,
que d e v eria m
s e r in co rp
re fle x ã o
sob re
o
c o n ju n to
das
p o lític a s
s o c ia is
no
p a rticu la rm e n te
na
a tu a lid a d e .
D o is
d e le s
m erecem
an o
p r im e iro
d iz
re s p e ito
a u to m á tic a
e n tr e
d e s c e
d e m o cra tiz a çã o ;
o
segund
re su lta d o s
de
e s tr a té g ia s
na seção
se g u in te ,
quando
q u e s tã o
d as
p o l í t i c a s
d e m o c r á t i c a em c u r s o .
C.
A
à
n tr
o
p a
se
s o
fra g ilid a d e
a liz a ç ã o
e
co n cern e
à
r tic ip a tiv a s .
ex a m in a rá
a
c ia is ,
no
c
b a sta n te
u rban as,
o rad o s à
B r a s il,
tação :
o
de
uma
id e n tific a ç ã o
d e s b u ro c ra tiz a ç ã o
ou
im p re v isib ilid a d e
dos
Am bos
serã o
reto m ad o s
lite r a tu r a
que tr a ta
a
o n tex to
da
tra n s iç ã o
r e fle x ã o so b re a p o lit ic a
s o c ia l b r a s ile ir a
na c o n ju n tu r a da t r a n s iç ã o d e m o c r á tic a
R e c e n t e , com o n ã o p o d e r i a d e i x a r d e s e r ,
é o d e se n v o lv im e n to
de
uma
lin h a
de
estu d o s
so b re
a p ro teçã o
s o c ia l
no
B r a s il
que
d is c u te
as
tra n sfo rm a çõ e s
o co rrid a s
a
p a r tir
da
im p la n ta çã o
da
N ova
R e p ú b lic a .
A
c o n ju n tu r a
de
tra n s iç ã o
d e m o crá tica ,
en tã o
in a u g u ra d a ,
su scito u
e x p e c ta tiv a s ,
p ro p ó s ito s
e
in v e stim e n to s
na
área
s o c ia l,
a
d e sp e ito
de
que,
em t r ê s
anos
p assad o s,
poucos
ganhos co n cre to s
te n h am
sid o
co m p u ta d o s.
Na d e s c o b e r t a d e q u e a s
167
m u d anças eram m a is
c e r ta
p e rp le x id a d e
tr a b a lh o s re u n id o s
p rofu n d as, ta lv e z ,
d a í
d e co rre n te
- ,
n e sta c a te g o ria .
do q u e o im a g in a d o
e s tá
o to m
com um
a
e numa
v á rio s
"A e s p e r a n ç a
da p o p u la çã o não e s ta v a d e p o s ita d a n a s g ra n d e s
tra n sfo rm açõ es
de
ordem
e s tr u tu r a l,
m as
na
p o ss ib ilid a d e
m ín im a d e e x e r c í c i o s d a c i d a d a n i a ,
não só do p o n to de v is t a
p o lític o ,
m as
e sse n cia lm e n te
na
p e rsp e c tiv a
de
o b te r
as
c o n d iç õ e s
e s s e n c ia is
p ara
a
so b re v iv ê n c ia
s a lá r io ,
a lim e n to s,
s a ú d e , h a b i t a ç ã o - q u e l h e s v in h a m se n d o n e g a d a s .
[ . . . ]
N ão o b s t a n t e a s e n s a ç ã o o b je t i v a d a d i s t e n s ã o p o l í t i c a
que
se
o b serv a,
com
a
g a ra n tia
(a in d a
que
r e la tiv a )
de
m a n ife sta çã o
e de o rg a n iz a ç ã o ,
é
in c o n te s tá v e l
o a lto
grau
de
p e rp le x id a d e
e
m esm o
fru s tra ç ã o
de
to d o s
os
seg m en to s
s o c ia is
que
lu ta ra m
p e la
d e m o cra tiz a çã o
do
P a is
e,
com o
e t a p a , p e la c o n s t i t u i ç ã o d a N ova R e p ú b lic a "
(R o d rig u e z N eto ,
1987) .
A lg u n s
a u to re s
id e n tific a m
uma
ru p tu ra
na
concepção
de
p o lit ic a
s o c ia l,
a
p a r tir
de
1985,
em r e l a ç ã o
à
v ig e n te
e n tre
1964
e
1984.
A
ru p tu ra
se
re v e la r ia
no
co m p ro m isso
com
a
c o n s titu iç ã o
de
um
padrão
m a is
e q ü ita tiv o
de
p ro te çã o
e
na
e la b o ra ç ã o
de
uma
e s tr a té g ia
de
in terv en çã o
m a is
c o n sis te n te
(F a g n a n i,
1 9 8 7 ).
"O
d iscu rso
p o lític o
do
G overno,
in ic ia d o
em
m arço
de
1985,
e n fa tiz o u
a p rio rid a d e
s o c ia l
com o o n ú c le o
dos
s e u s co m p ro m isso s p o l í t i c o s "
(M e d e iro s,
1 9 8 7 ). A p e rce p çã o de que
o en fren tam en to
da q u estã o
s o c ia l,
p ara
s e r e fic a z ,
t e r ia
de se
i n s e r i r n o â m b i t o d e uma i n t e r v e n ç ã o d e m a i o r p e s o , n o s e n t i d o d e
a l t e r a r o p r ó p r i o p a d r ã o d e c r e s c i m e n t o e c o n ô m i c o , v e r b a l i z a d a em
v á r i o s d o cu m e n to s d a e m e rg e n te N ova R e p ú b lic a ,
c o n s i s t i r i a n o u tra
e v i d ê n c i a d o a l c a n c e v i r t u a l d a s t r a n s f o r m a ç õ e s em c u r s o .
Em r e l a ç ã o
m u d anças,
o s
d e te r m in a d o s
à a n á lis e do co n teú d o d a s p r in c ip a is
in te n ç õ e s de
a u to r e s
são
g e ra lm e n te
u n â n im e s
ao
ap o n tar
e ix o s
qu e
p e rp a ssam
d if e r e n t e s
p ro p o s ta s
refo rm ad o ras.
A
d e sc e n tra liz a ç ã o
na
execu ção
e
c o n tro le
dos
d iv e rso s
program as
s o c ia is
ap a rece,
em
p rim e iro
lu g a r,
com o
tô n ic a
do
d iscu rso
re fo rm ista ;
e s tá
p resen te
em q u a s e
to d o s
os
d o cu m en to s
p r o p o s itiv o s
e
p la n o s
s o c ia is
da
N ova
R e p ú b lic a ,
ju s tific a d a
p e la
m a io r
e fic iê n c ia
e
adequação
de
m e io s
que
p o d e ria
prom over,
p e la
d e m o cra tiz a çã o ,
p e la
tr a n s p a r ê n c ia e p e lo
e n v o lv im e n to
da
p o p u la çã o
gue
t r a r ia .
O
segundo
p ro p ó sito
refo rm ad o r
lo c a liz a d o
p e lo s
in v e stig a d o re s
se
c o n fig u ra
na
in te g ra çã o
das
d iv e rsa s
p o lític a s
s o c ia is ,
v isa n d o
a
açõ es
c o n ju n ta s dos v á r io s ó rg ã o s ; a s A ções In te g r a d a s d e Saú d e,
sem pre
v a lo riz a d a s,
e uma p o l í t i c a
urbana u n ific a d o ra
dos p rogram as
de
san eam en to
e
h a b ita ç ã o ,
aparecem
com o
e x e m p lo s
co n sta n te s.
Um
te r c e ir o
e ix o
das
m etas
p re te n d id a s
s e r ia
a
d e m o cra tiz a çã o
do
a ce sso
aos bens p ú b lico s,
com v i s t a s à r e d u ç ã o d a m a r g i n a l i z a ç ã o
de p a r c e la s não d e s p r e z ív e is da p o p u la çã o e à u n iv e r s a liz a ç ã o dos
m e c a n is m o s
de
se g u rid a d e .
0
q u arto
e le m e n to
d e tecta d o
com o
im p o rta n te
na
r e tó r ic a
m u d a n c ista
se
c o n s titu i
no
e lo g io
das
te c n o lo g ia s
adequadas
ou
a lte r n a tiv a s
para
o
en fren ta m e n to
dos
d e s a fio s
m a is b a r a t a s
e a c e s s ív e is ,
em p a r t i c u l a r n a s á r e a s d e
168
saúd e,
san eam en to e h a b ita ç ã o ,
a o s seg m en to s de b a ix a
re
fim ,
o m a io r co m p ro m e tim e n to d e
fo n te s
f is c a is
no
fin a n
das p o lític a s s o c ia is ,
re q u e rim e n to h a b itu a l de tra n s fo rm
c r ít i c a s
ao
m o d elo
de
p o lític a
s o c ia l
co n stru íd o
p e la
m ilita r ,
s e r e v e l a um p o n t o f o r t e n a r e t ó r i c a
re fo rm ista .
O
o tim ism o
a d v in d o
com
o
té rm in o
do
c ic lo
p r o je to u n as p r im e ira s r e f le x õ e s so b re o p a p e l a s e r
p e lo govern o c i v i l no to c a n te à p o lít ic a
s o c ia l.
n d a.
Por
cia m e n to
ação nas
d ita d u ra
m ilita r
se
desem penhado
"A o
co m p ro m ete r-se
com
a
reto m ad a
e
o
d e sen v o lv im en to
da
E co n o m ia
e
não
com
a
re ce ssã o
- ,
a
N ova
R e p ú b lic a
exp resso u
na
p r á tic a
sua
d isp o siçã o
em
não
p e rm itir
o
ag rav am en to da m is é r ia e do d esem p reg o ,
in ib in d o a te n d ê n cia
a n te r io r
de
acen tu a çã o
da
c r is e
s o c ia l.
Ao m esm o te m p o ,
a
d e cisã o
de
a m p lia r
os
g a sto s
s o c ia is
e
im p le m e n ta r,
a in d a
q u e
tim id a m e n te ,
a lg u n s
p ro g ram as
c o n s id e r a d o s
de
e m e rg ê n c ia ,
re fo rço u
a
in ten çã o
de c o n fe r ir
c e n tra lid a d e
à
p o l í t i c a
s o c i a l,
a lte r a n d o
sua
p o siç ã o
su b o rd in a d a
a n t e r i o r " . 51/
Com e f e i t o ,
a ação
do g o v ern o
fe d e ra l
no co m b a te à p o b re z a
com eçou
a
s e r
d e fin id a
p e la
COPAG C o m is s ã o
p ara
o
P la n o
de
G overno
em
fe v e re iro
de
1985,
em
d o cu m en to
in titu la d o
"S u b síd io s
p ara
a A ção
Im e d ia ta
co n tra
a Fom e e
o D esem p rego ".
R e i t e r a n d o q u e a " a d o ç ã o d e m e d id a s d e e m e r g ê n c ia c o n t r a a fom e e
o desem prego
c o n s titu i
co m p ro m isso
ex p resso
do
fu tu ro
g ov ern o",
e s t e
d o cu m en to
p rop u nh a
b a s ic a m e n te
a
ra c io n a liz a ç ã o
de
p rogram as,
órg ãos
e
re cu rso s
já
e x is te n te s ,
de
um
la d o ,
e
de
o u tro ,
a re o rie n ta çã o
de g a s to s p ú b lic o s no s e n tid o
de e le v a r o
em p rego e ,
a o m esm o t e m p o , a t e n d e r à s n e c e s s i d a d e s d o s g r u p o s d e
m a is
b a ix a
re n d a .
D e te rm in a v a
a s
p o s s ív e is
fo n te s
de
fin a n c ia m e n to p a ra o p la n o de e m e rg ê n c ia ,
d estacan d o as á re a s de
a lim e n ta ç ã o
e
em p rego,
a ssim
com o
a
re g iã o
N o rd este,
com o
p r io r itá r ia s
p a ra a a çã o g o v e rn a m en ta l im e d ia ta e não r o t i n e i r a .
Do p o n t o
de v is ta
o p e ra cio n a l,
su g e ria
uma d i v i s ã o
do tr a b a lh o ,
coord enad a, e n tre d ife re n te s m in is té r io s ,
e sta d o s e m u n icíp io s.
A tra d u çã o
d essa
p ro p o sta
em p l a n o d e a ç ã o d e u - s e em j u n h o
de
1985,
com
a p u b lica çã o
do
program a
P rio rid a d e s
S o c ia is
para
1985.
Prevendo
re cu rso s
da
ordem
de
11
tr ilh õ e s
de
c ru z e iro s ,
d e s tin o u -s e 3 .5 t r i l h õ e s p a ra a a lim e n ta ç ã o p o p u la r - Program a de
A b a stecim e n to
P o p u la r
(P A P );
Program a
de
N u triçã o
em
Saúde;
Program a N a cio n a l
de A lim e n ta çã o
E sc o la r
e
re fo rç o
a lim e n ta r
ao
Program a
de
C rech es.
R ecu rsos
da
ordem
de
5
tr ilh õ e s
foram
p r e v i s t o s p a r a p ro g ra m a s d e em p rego a c o p la d o s à a m p lia ç ã o da re d e
b á s ic a
de
in fr a -e s tr u tu r a
e
s e rv iç o s
u rban os,
t a is
com o
os
de
saúd e,
e s c o la s ,
p re s íd io s ,
e tc .
F in a lm e n te ,
p ara
a
re g iã o
n o rd e stin a ,
c a lc u lo u -se
a
a p lica çã o
de
ce rca
de
3
tr ilh õ e s
em
p rogram as
de
irr ig a ç ã o ,
a p o io
ao
pequeno
p ro d u to r,
ed ucação,
51/
C ita d o
em
N E P P / U N IC A M P
(1 9 8 6 );
169
v e r
b ib lio g r a fia
ite m
1 .1 .
saúd e
e
san eam en to
b á sico
no
m e io
ru r a l,
a lém
de
e s p e c ífic o p ara a s á re a s a tin g id a s p e la s en ch en tes.
um
program a
Em
d ezem bro
de
1985,
ju n to
com
a
R efo rm a
T rib u tá ria ,
o
govern o
aprovou
o
P la n o
de
P rio rid a d e s
S o c ia is
p ara
1986.
A lém
das
á re a s
e
p rogram as
já
in d ica d o s
no
P rio rid a d e s -8 5 ,
foram
a cresce n ta d o s
d o is
novos:
o
Program a
do
L e ite ,
d e stin a d o
a
c ria n ç a s
ca re n te s
de a té
7 an os,
e o P ro g ram a d e M e d ica m e n to s e
Im u n o b io ló g ic o s ,
p rev en d o
a
d is t r ib u iç ã o
g r a tu ita
de
40
m ed ica m en to s
e s s e n c ia is
d e stin a d o s
a
uma
p o p u la çã o
ca re n te
c o m p u t a d a em 3 0 m i l h õ e s d e p e s s o a s .
No q u e s e r e f e r e a r e c u r s o s ,
foram
p re v is to s
76
tr ilh õ e s
de
c ru z e iro s
p ara
fin a n c ia r
o
p rogram a no ano de 1 9 8 6 .
Logo,
p orém ,
a d efasag em
e n t r e um d i s c u r s o m u d a n c i s t a e u m a
p r á tic a
pouco a u d a cio sa
fa c e
a o b stá c u lo s já
b a s ta n te en ra iz a d o s
se
f a r ia
p a te n te ,
fru stra n d o
as
p e rsp e c tiv a s
de
uma
p o lític a
s o c ia l
m a is
ju s ta
e
e f ic ie n te
com o
aco m p an h am en to
n a tu ra l
do
p r o c e s s o
d e
t r a n s i ç ã o
d e m o c r á tic a .
M esm o
re co n h e ce n d o
m o d ifica çõ e s
im p o rta n te s,
do p o n to
de v is ta
da
fo rm u la çã o
g e ra l
por
p a rte
do novo
govern o,
os
a n a lis ta s
do p e río d o vão
c e n tra r
su a s p re o cu p a çõ e s na com p aração e n tr e " in te n ç ã o e g e s to " .
P a ra
R o d rig u e z
N eto
(19 8 7 ) ,
m esm o
as
boas
in te n çõ e s
(c o n tid a s
no
p rogram a
da
CO P A G ,
no
I
P la n o
N a cio n a l
de
D e s e n v o lv im e n to da N ova R e p ú b lic a e n o s p ro g ra m a s d e P r i o r i d a d e s
S o c ia is
de 1985
e 1986)
se exp ressavam
a m b íg u a s, p o u co o b je t i v a s
e
in s u b s is te n te s .
"É d i f í c i l
ap reen d er,
n e s s e s d o cu m en to s, m etas
e
e s tr a té g ia s
co n cre ta s
que
possam
s e r v ir
de
p a râ m etro
p ara
a
p r ó p ria
a v a lia çã o
de
seu s
ev e n tu a is
cu m p rim e n to s".
52/
As
p r o p o s ta s ,
segu n d o
o
a u to r,
tin h a m
um
c a r á te r
g e n é rico ,
r e f e r i n d o - s e m a is a m e ta s a b s t r a t a s com o m o d e r n iz a ç ã o d o a p a r e l h o
e s ta t a l
e
d e m o cra tiz a çã o
das
in s titu iç õ e s
do
que
a
m e d id a s
co n cre ta s
e
form as de
im p le m e n tá -la s.
E x a m in a n d o o s " g e s t o s " ,
em
a lg u m a s
á re a s
(a lim e n ta çã o ,
saúd e,
ed u cação,
d e se n v o lv im e n to
u rb a n o , em p rego e r e n d a ) , ch e g a à c o n c lu s ã o q u e:
o s o c i a l n a Nova
R e p ú b lic a
não
passou
da
r e tó r ic a ;
a
a lo c a ç ã o
de
novos
re cu rso s
p ara
p rogram as
s o c ia is
co n tin o u
b a ix a ,
a ssim
com o
os
p rogram as
in s u fic ie n te s
q u a n to ao p la n e ja m e n to e à s m e ta s p r o p o s t a s ;
e que
m esm o o s p r o g r a m a s t i p i c a m e n t e a s s i s t e n c i a i s
(c a s o do P rog ram a do
L e ite )
se g u ira m
ca re n te s
de
a v a lia çã o
m a is
p r e c is a ,
capaz
de
in d ic a r a p e r tin ê n c ia de seu s .re c u rs o s .
" [ . . . ]
P o d e -se
a firm a r
que
a
d e sp e ito
do
d iscu rso
e,
sem
d ú v id a ,
de
um
avanço
no
cam po
p o lític o ,
a
q u estã o
s o c ia l
c o n tin u a
p len a m en te
ao
sab o r
das
flu tu a ç õ e s
da
área
e c o n ô m ic a ,
sem
que
os
program as
a s s is te n c ia is
co n sig a m
cu m p rir seu p a p e l,
co m p en sa tó rio que s e ja " .
53/
52/
R O D R IG U E Z
NETO
53/
Id em ,
23.
pg.
(1 9 8 7 ),
p g .
17.
170
A d ia n te , n e s s e ca m in h o , v a i S o u z a
(1 9 8 7 ),
p a r a quem " n a N ova
R e p ú b lic a
o
s o c ia l
assum e
um l u g a r
de
d estaq u e
no
d iscu rso
do
E sta d o ,
v ira
program a
de
gov ern o,
m as
s o fr e
de
uma
p a r a lis ia
p e c u a lia r:
não con sequ e s a ir do d is c u rs o ,
a n ã o s e r com o f a r s a " .
Com
uma
v is ã o
b a s t a n t e
r a d i c a l
c h e g a
a
a f ir m a r
á
in c o m p a tib ilid a d e
e n tre
a
R e p ú b lic a
b r a s ile ir a
(a
N ova
ou
a
V e lh a ,
p ara
o
a u to r
não
há
d ife re n ç a
e n tre
e la s )
e
q u a lq u e r
e n c a m in h a m e n to d a q u e s t ã o s o c i a l .
M a is
e sc la re c e d o ra s
são ,
sem
d ú v id a ,
as
r e fle x õ e s
que,
fu g in d o
da
sim p le s
d e n ú n cia ,
p rocu ram
d esv en d ar co n tin u id a d e s
e
in fle x õ e s no p ad rão de p o lít ic a
s o c i a l ao s e a l t e r a r a c o n ju n tu r a
p o lític a .
F a g n a n i,
ex a m in a n d o o s p la n o s d e g o v e rn o
f o r m u l a d o s em
1985
e
1986,
a d m ite
que
au m e n ta ,
en tã o ,
"in e q u iv o c a m e n te ,
a
c e n tra lid a d e da q u estão s o c ia l" .
E s t e au m en to d e c e n t r a l i d a d e
d iscu rso ,
se
re v e la
de
v á ria s
o co rrê n c ia
d e m u d a n ç a s em t e r m o s
P rim e ira m e n te ,
p orqu e
o
g overn
a ssu m in d o -a e co m p ro m eten d o -se d e
do s o c ia l,
a in d a que a n iv e l de
m a n e ira s,
in d ica n d o ,
porém ,
a
de co n ceb er a p o lític a
s o c ia l.
o
a d m ite
a
"d ív id a
s o c ia l" ,
p ú b l i c o com o s e u r e s g a t e .
0 c o m p r o m is s o com o r e s g a t e d a d í v i d a c o n s t i t u i uma s e g u n d a
e v id ê n cia
p o s itiv a .
Fagnani
rep rod u z
tre ch o s
in te r e s s a n te s
dos
d o cu m en to s o f i c i a i s
e n tã o p ro d u z id o s.
"O B r a s i l p o s s u i c o n d i ç õ e s m a t e r i a i s d e r e s g a t á - l a
(a d ív id a
s o c i a l )
e
n ão
pod e
p o s te r g a r
a s
i n i c i a t i v a s
que
p o s s ib ilita r ã o
o
su rg im e n to
de
uma
nova
so c ie d a d e
m enos
d e s ig u a l
e
m a is
ju s ta
[. . . ]
É
p o ss ív e l
e
im p e rio so
v is u a liz a r ,
a té
o
fin a l
do
sé c u lo ,
um B r a s i l
no q u al
to d o
b r a s ile ir o
te n h a
g a ra n tid a
a so b re v iv ê n c ia
em c o n d i ç õ e s
de
a cim a
do
n ív e l
de
p obreza
a b so lu ta .
A
ta r e fa
de
v id a
su p eração da in ju s tiç a
s o c i a l é en o rm e , m as f a c t i v e i "
(P la n o
d e M e ta s , SEPLAN, ju l h o d e 1 9 8 6 ) .
"São
in a c e itá v e is
as
co n d içõ e s
de v id a
da m a io ria
do povo,
em um p a í s c o m o p o t e n c i a l e a d i m e n s ã o d o B r a s i l .
R e v e rte r
e s s e qu ad ro , c ria n d o co n d içõ e s p a ra que to d o s o s b r a s i le i r o s
possam
u s u f r u ir
de
seu s
d ir e ito s
b á s ic o s
nas
á rea s
e c o n ô m ic a ,
s o c ia l
e
p o lit ic a
e is
o
grand e
d e sa fio
e
a
p r io rid a d e da so c ie d a d e b r a s ile ir a
[ . . . ] C o m p ete a o g o v e rn o
re d ire c io n a r
seu
d isp ê n d io ,
buscando
o
re s g a te
da
d ív id a
s o c ia l.
C um p re d e i n í c i o
re p o r,
nas á re a s e s s e n c ia is
e para
a s p o p u la ç õ e s m a is c a r e n t e s ,
as p erd as re c e n te s ,
re s u lta n te s
de
c o rte s
no
g a sto
s o c ia l,
d e term in a d a s
p or
d ificu ld a d e s
c o n ju n tu r a is
e a u sê n cia
de o rie n ta ç ã o
s o c ia l p r io r itá r ia
na
p o lític a
e c o n ô m ic a do p e r io d o "
( I PND/NR, 1 9 8 5 ) .
d ia
con
d iv
cau
Em t e r c e i r o
lu g a r,
d iz
o a u to r,
o G o v e r n o e l a b o r o u um a m p l o
g n ó stico
so b re
a
s itu a ç ã o
s o c ia l
do
P a ís ,
no
qu al
foram
te m p la d a s
as
p r in c ip a is
ca rê n c ia s
e p ro b le m a s
a cu m u la d o s n o s
e rso s
s e to re s ,
re la cio n a n d o -o s,
de
form a
adequada,
às
suas
sas e s tr u tu r a is .
171
A se g u ir
q u a rta
d em o n stração
d e fin iç õ e s
de
m etas
e
p rio rid a d e s
s o c ia l,
a serem cu m p rid a s no p e r io d o
de que a lg o
m udava
p ara
cada
seg m en to
1986/89:
-
v ie ra m
da
área
a)
Em prego
e
S a lá rio
a m p lia r
a
o fe r ta
de
em p regos,
a t r a v é s do c r e s c im e n t o e c o n ô m ic o s u s t e n t a d o ,
e g a ra n tir
a u m en to s
r e a is
p ara
o s a lá rio -m in im o :
a té
1989,
c r ia r
1 ,6 5 m ilh ã o d e em p regos p o r a n o , a b so rv en d o 5 ,6 m ilh õ e s
de
novos
in g re s s a n te s
no
m ercado
de
tra b a lh o
e
1 ,0
m ilh ã o
de
p esso as
a tu a lm e n te
d esem pregadas;
g e ra r
1 ,7
m ilh ã o
de
novas
ocupações
no
N o rd este ;
e le v a r
4 ,5
m ilh õ e s
de tra b a lh a d o re s,
a tu a lm e n te
su b -em p reg ad o s, a
re n d im e n to s u p e r io r ao s a lá r io -m in im o ;
b)
R efo rm a A g r á r ia - r e c o n h e c e r o d i r e i t o
à p o sse da te r r a
à q u e le s
que
n e la
tra b a lh a m ,
p ro v en d o -o s
de
co n d içõ e s
n e c e s s á ria s
à
sua
fix a ç ã o
no
m eio
im p la n ta ç ã o
do
P la n o
N a cio n a l
de
g a r a n t ir o a sse n ta m e n to d e 1 ,4 m ilh ã o
ru ra l
a tra v é s
da
R efo rm a
A g rá ria ;
de fa m ilia s ;
c)
A lim e n ta çã o
In f a n til
- g a r a n tir a lim e n ta ç ã o
adequada a
to d as as c ria n ç a s b r a s ile ir a s na fa ix a e t á r ia de zero a
s e is
an os,
elim in a n d o
os
e f e ito s
da
d e sn u triç ã o
e
re d u z in d o
as
ta x a s
de
m o rta lid a d e
in f a n til
e
as
c o n s e q ü ê n c ia s
n o c iv a s
da
fom e
so b re
a
p rim e ira
in f â n c ia :
e x p a n d ir
os
program as
de
su p le m e n ta çã o
a lim e n ta r,
de
m odo
a
b e n e fic ia r
1 5 ,9
m ilh õ e s
de
g e s ta n te s ,
n u triz e s
e
c ria n ç a s
a té
q u a tro
anos
(6 ,0
m ilh õ e s,
em
1 9 8 5 );
a m p lia r
o
Program a
N a cio n a l
de
A lim e n ta çã o
E s c o la r,
que
a te n d e
a
2 2 ,2
m ilh õ e s
de
c r ia n ç a s ,
p ara
3 4 ,1
m ilh õ e s
de
c r ia n ç a s ,
em
1989,
a t in g in d o
n ão
a p e n a s
o s
a lu n o s
r e g u la r m e n te
m a tric u la d o s,
m as tam bém s e u s
irm ã o s d e
q u a tro
a
s e is
an os,
d u ran te
to d o s
os
160
d ia s
ú te is
do
ano;
e
prom over
o
Program a
N a cio n a l
do
L e ite
p ara
C ria n ç a s
C aren tes,
p r o p o r c i o n a n d o um l i t r o
de l e i t e
p o r d ia a 10
m ilh õ e s de c r ia n ç a s a té s e i s a n o s,
em 1 9 8 9 ;
d)
H a b ita ç ã o
e
S a n eam en to
g a r a n t ir
à s
c la s s e s
tra b a lh a d o ra s
o
d ir e ito
à
ca sa
p r ó p ria
d o tad a
de
s e rv iç o s
b á s ic o s ,
com
padrão
co m p a tiv e l
com
suas
n e c e ssid a d e s,
n o s m eio s u rb a n o s e r u r a l :
in c re m e n ta r e
re d ire c io n a r
o
P la n o
N a cio n a l
de
H a b ita ç ã o ,
v isa n d o
p rio rita ria m e n te
à p o p u la çã o de b a ix a
re n d a a t r a v é s da
co n stru çã o
de
1 ,7
m ilh ã o
de ca sa s
p o p u la re s;
r e a liz a r
1 .0 m ilh ã o de lig a ç õ e s p a ra a b a s te c im e n to de água e 3 ,9
m ilh õ e s
de
lig a ç õ e s
de
esg o to
s a n itá r io ;
im p la n ta r
4 .5 0 0
sis te m a s
de
a b a ste cim e n to
de
água
e
a lca n ça r
3 3 7 .0 m il d o m ic ilio s ,
com m e l h o r i a s s a n i t á r i a s ,
n o m eio
ru ra l ;
e)
Saúd e
e lim in a r
os
f a t o r e s
que
d e te rm in a m
p r e c a r ie d a d e do qu ad ro s a n it á r io b r a s i l e i r o ,
a tra v é s
açõ es
p re v e n tiv a s,
da
u n iv e rs a liz a ç ã o
no
a ce sso
172
a
de
ao
a t e n d im e n t o
m é d ic o ,
do
c o m b a te
à s
d o e n ç a s
tra n s m is s ív e is
e
da
red u ção
da
d e p e n d ê n cia
b r a s ile ir a
na p ro d u çã o de m e d ica m e n to s, v a c in a s e s o r o s :
c o n stru ir
3 .2 0 0
novos
a m b u la tó rio s
e
in s ta la r
1 1 .0 0 0
novos
l e i t o s ,
a u m e n ta n d o
a
ca p a c id a d e
de
a te n d im e n to
a m b u l a t o r i a l
e
h o s p i t a l a r
em
43%
e
38% ,
re sp e c tiv a m e n te ;
e rra d ic a r
a
p o lio m ie lite
e
o b te r
o
c o n tro le
e p id e m io ló g ico
do saram p o,
té ta n o ,
d if t e r ia
e
co q u e lu ch e
a té
1989;
in te rro m p e r
a
tra n sm issã o
da
doença
de
Chagas
e
e v ita r
sua
re a tiv a ç ã o
em
50%
dos
m u n icíp io s a tin g id o s , p rim e iro p a sso p a ra a e r ra d ic a ç ã o
t o ta l
da m o lé stia
n a p ró x im a
d écad a;
a lc a n ç a r
a a u to s u fic iê n c ia
na produção de v a cin a s
e so ro s e s s e n c ia is ;
d is tr ib u ir
m e d ica m e n to s,
g ra tu ita m e n te
ou
a
p reço s
re d u z id o s ,
a
ce rc a
de
45
m ilh õ e s
de
p e sso a s,
em 1 9 8 9
( 2 4 m i l h õ e s em 1 9 8 6 ) ;
f)
Educacão
a s
b r a s ile ir o s ,
a tr
v ag as no e n sin o
d e te rm in a n te s
seg u ra r
ed ucação
b á s ic a a
to d
a v é s
da
u n iv e rsa liz a ç ã o
da
o fe
fu n d am en tal e da e lim in a ç ã o d as
do
a n a lfa b e tis m o :
g a r a n t ir
os
os
r ta
de
cau sas
e n sin o
g ra tu ito
e
de
boa
q u a lid a d e
a
to d a s as
c ria n ç a s
b r a s ile ir a s
na fa ix a
e tá r ia
d e 7 a 14 a n o s , m an ten d o o
cre scim e n to
da o fe r ta
de v ag as,
que s e rã o ,
em 1 9 8 9 ,
em
núm ero d e 2 9 ,1
m ilh õ e s;
c o n s tru ir
200 e s c o la s té c n ic a s
a té
1 9 8 9 , v isa n d o à form ação de 3 5 .0 0 0 p r o f is s io n a is de
n ív e l
m éd io
a
cada
ano,
ca p a c ita d o s
a
a ten d er
às
c re s c e n te s
n e c e ssid a d e s
do
m ercado
de tra b a lh o ;
e
p rom ov er
p ro fu n d a
su p e rio r b r a s ile ir o ;
g)
a v a lia çã o
e
refo rm a
do
e n sin o
T ra b a lh o
prom over
a
re v isã o
da
e s tru tu ra
le g a l
que
reg e
as
re la ç õ e s
tr a b a lh is ta s ,
g a ra n tir
as
co n d içõ e s
in d is p e n s á v e is
à
l i v r e
n e g o c ia ç ã o ,
p e rm itin d o
a
d a s
r e l a ç õ e s
c a p i t a l / t r a b a l h o
do
l i b e r a ç ã o
co rp o ra tiv ism o
e
d e sv in cu la n d o
da t u t e l a
do E sta d o
os
s e t o r e s
s in d ic a is
já
c o n s o lid a d o s :
am p arar
os
tra b a lh a d o re s
d esem p regad os,
a tra v é s
do
seg u ro -d esem p reg o,
e
g a ra n tir
re la ç õ e s
liv r e s
e
ju s ta s
de
tra b a lh o
e
a s s o c ia tiv is m o ;
a m p lia r
e
a p e rfe iç o a r
o
s is te m a de se g u ro -d e se m p re g o , a te n d en d o a 1 ,2 m ilh ã o de
t r a b a l h a d o r e s a i n d a em 1 9 8 6 ; e p r o m o v e r o t r e i n a m e n t o e
re tre in a m e n to
de
1 8 ,2
m ilh õ e s
de
tra b a lh a d o re s,
sendo
17 m ilh õ e s
lig a d o s
aos s e to re s de in d ú s tria
e 1 ,2 m ilh ã o à s a tiv id a d e s a g ro p e c u á ria s ;
e
s e rv iç o s
h)
N o rd este
prom over
o
c re scim e n to
do
P IB
re g io n a l
ta x a s
su p e rio re s
à m éd ia n a c i o n a l :
g e r a r 1 ,7 m ilh ã o
n o v o s
em p reg o s;
a s s e n ta r
630
m il
f a m ília s
tra b a lh a d o re s
ru ra is
sem
te r r a ;
ir r ig a r ,
a tra v é s
P R O I N E , um m i l h ã o d e h e c t a r e s ;
i)
A s s is tê n c ia
in teg ra n d o
S o c ia l
o
m enor
-
p re v e n ir
ca re n te
173
ao
a
m a rg in a lid a d e
p ro cesso
a
de
de
do
s o c ia l,
e d u ca c io n a l
e
p r o d u tiv o ;
e le v a r
o
núm ero
de
b e n e
c r e c h e s -c a s u lo ;
a p o ia r
a
co n stru çã o
de
p ro d u çã o de eq u ip a m e n to s a f i n s ;
o fe re c e r
m enores
d e s a s s is tid o s ,
abandonados
ou
a m p lia r a a çã o no s e t o r d e a te n d im e n to ao
F in a lm e n te ,
a firm a
F a g n a n i,
em q u i n t o
lu g a r,
N ova
R e p ú b lic a
e la b o ro u
uma
e s tr a té g ia
de
ação
s o c ia l,
b a s e a d a em d o i s p o n t o s i m p o r t a n t e s :
fic iá r io s
das
cre ch e s
e
a
a s s is tê n c ia
a
in fr a to r e s ;
e
e x c e p c io n a l.
o G overno
da
p ara
a
área
a)
a
a d m issã o
de
que
o
en fren tam en to
da
p ro b le m á tica ,
re p re sen ta d a
p e lo s
in te n so s
d e s e q u ilib rio s
s o c ia is ,
r e q u e r t r a n s f o r m a ç õ e s p r o fu n d a s no â m b ito d a e c o n o m ia e
da so c ie d a d e ; e
b)
a
p ro p o s iç ã o
de
d is tin ta s
açõ es
g o v e rn a m en ta is
para
a ta c a r ,
no c u rto
p razo,
e c o m um s e n t i d o
e m e rg e n c ia l,
as
c a rê n c ia s
g r ita n te s
(a
fo m e ,
so b retu d o )
da p obreza
a b so lu ta
e,
num
prazo
m a is
d ila ta d o ,
a tra v é s
de
in te r v e n ç ã o
de
c a r á te r
e s tr u tu r a l,
a s
r a íz e s
do
e m p o b re c im e n to .
Na
agenda
das
tra n sfo rm açõ es
e s tr u tu r a is
e sta ria m ,
de
um
la d o ,
m udanças
in s titu c io n a is
v isa n d o
à
co n stru çã o
de
uma
so c ie d a d e d e m o crá tica e ,
de o u tro ,
à a d o ç ã o d e um n o v o e s t i l o
de
d e se n v o lv im e n to ,
no q u a l a s r e l a ç õ e s e n t r e a s p o l í t i c a s e c o n ô m ic a
e s o c ia l
fo ssem
s o lid á r ia s
com o s o b j e t i v o s d e e q ü i d a d e .
0 I PN D
da
N ova
R e p u b lic a ,
com o
Fagnani
e
os
d e m a is
a u to re s
que
o
ex a m in a ra m d e m o n stra m , e r a e n f á t i c o q u a n to a o p o n to 5 4 / . P o r t r á s
d e s s a s c o lo c a ç õ e s , p o d e r -s e -ia v is lu m b ra r, de f a to ,
a r e je i ç ã o do
p re s s u p o s to
e s p o n ta n e ís ta ,
a té
e n tã o
v ig e n te ,
de
que
o
d e se n v o lv im e n to
s o c ia l
d eco rre
n a tu ra lm e n te
do
cre scim e n to
e c o n ô m ic o .
As
açõ es
g o v e rn a m en ta is
se g u iria m ,
a ssim ,
d o is
cu rso s
d i v e r s o s . No p l a n o e m e r g e n c i a l ,
"d e im e d ia to o g a s to p ú b lic o s e r á
o r ie n t a d o p a r a o r e s g a t e d a d ív id a s o c i a l a cu m u la d a , re p o n d o p a r a
as
p o p u la çõ e s
m a is
ca re n te s
as p erd as
re s u lta n te s
da re ce ssã o
e
da
f a lt a
de o rie n ta ç ã o
s o c ia l
na p o lit ic a
e c o n ô m ic a do p a s s a d o "
(I
PN D -N R ,
1 9 8 5 ).
A
lo n g o
p razo,
a
in terv en çã o
se
d a ria
com
v is ta s a:
54/
"0
I
PN D -N R
re d e fin e
o m o d elo
de d e sen v o lv im en to
n a cio n a l
que
agora
se
b a se ia
na
firm e
d e lib e ra çã o
p o lític a
de
c o n d ic io n a r a s o p ç õ e s m a cro e co n ô m ica s à s p r io r id a d e s s o c i a i s
in a d iá v e is
[ . . . ]
A
N ova
R e p ú b lic a
in s ta lo u -s e
com
o
co m p ro m isso d e m udar a v id a p o l í t i c a ,
e c o n ô m ic a e s o c i a l do
P a ís
[ . . . ] A e c o n o m ia
e
a so c ie d a d e b r a s i l e i r a s
co n tam
com
re cu rso s
e
ca p a cid a d e
té c n ic a
p o te n c ia l
e
s u fic ie n te
para
o fe r e c e r p ad rõ es de a lim e n ta ç ã o ,
saúd e, ed u cação e h a b ita çã o
p a ra to d o s
os b r a s ile ir o s .
E ssa
ca p a c id a d e ,
e n tre ta n to ,
não
se
r e a liz a .
A
ca p a cid a d e
n a c io n a l
é
u tiliz a d a
de
form a
p a r c ia l e d e sig u a l"
( I PN D -N R , SE P L A N ,
1 9 8 5 ).
174
a)
o b te r
"m e lh o r
d is tr ib u iç ã o
de
ren d a
e
riq u e z a ,
p e la
recu p eração
dos
s a lá r io s
r e a is
em t o d a s
as
re g iõ e s
do
P a í s e p e lo c r e s c im e n t o e c o n ô m ic o s u s t e n t a d o " ;
b)
re fo rm u la r
o p adrão
de p o lític a
s o c ia l
co n so lid a d o
no
p ó s-6 4 ,
nos
s e to re s
de
p re v id ê n c ia
s o c ia l,
saúd e,
san eam en to
b á s ic o ,
h a b ita ç ã o ,
educação
e
tra n sp o rte
c o le tiv o ;
c)
re s g a ta r q u estõ es e s tr u tu r a
da
agenda
g o v e rn a m en ta l,
c ria ç ã o
de
m e c a n is m o s
de
p e río d o s d e c r i s e e a r e v is
e s in d ic a l.
Fagnani
(19 8 7 )
a n a lis a
as
m
p e lo
G overno,
em 1 9 8 5 e 1 9 8 6 ,
no
seu s
im p a c to s
so b re
o
m ercado
p re v id ê n c ia
s o c ia l,
aten çã o
à
b á s ic o ,
tra n s p o rte c o le tiv o
e ed uc
a s m etas p re te n d id a s nos p la n o s.
is ,
h isto ric a m e n te e x c lu íd a s
com o
a
refo rm a
a g rá r ia ,
a
p ro teçã o
ao
tra b a lh a d o r
nos
ã o da le g is la ç ã o tr a b a lh is ta
e d id a s
a d o ta d a s
ou
s in a liz a d a s
to ca n te
à p o lític a
e c o n ô m ic a e
de
tra b a lh o ,
e
nas
á re a s
de
saúd e,
h a b ita ç ã o ,
san eam en to
ação, procu rand o c o t e já - la s
com
"N a m a i o r i a d o s s e t o r e s fo ra m c r i a d a s c o m is s õ e s d e t r a b a l h o ,
com
o
o b je tiv o
de
propor
ce n á rio s
a lte r n a tiv o s .
A m a io r
p a r te d as co m issõ e s já u ltim o u se u s tr a b a lh o s ,
te n d o h a v id o ,
de
m odo
g e r a l,
avanços
na
co n stru çã o
de
con sen so
(d e
uma
p e rsp e c tiv a p ro g re s sis ta )
qu an to ao s e n tid o d as m udanças que
se
p rete n d e
im p le m e n ta r.
E n tre ta n to ,
em
term o s
e fe tiv o s
a
v ia b iliz a ç ã o
d essas
p ro p o sta s
p erm an ece
num
im p a sse ■ p or
e s t a r c o n d ic io n a d a a t r a n s f o r m a ç õ e s m a is a m p la s no â m b ito da
e c o n o m ia
e
da
so c ie d a d e .
De
m odo
g e r a l,
o
c o n ju n to
de
m ed id a s
a d o ta d a s
nos
d ife re n te s
s e to re s
no
p e río d o
de
1985/86
re p re se n ta
apenas
co rre cõ e s
m a rg in a is
no
re fe rid o
p a d r ã o " . 55/
Para o a u to r,
"in e q u iv o c a m e n te s e a lte r a r a m " ,
no p e río d o , as
r e l a ç õ e s
e n t r e
p o l í t i c a
e c o n ô m ic a
e
p o l í t i c a
s o c i a lc a r a c te r iz a d a s ,
a n te s,
p e la
to ta l
su b o rd in a çã o
da
ú ltim a
em
re la ç ã o
à
p rim e ira .
E n tre ta n to ,
e sse
re a lin h a m e n to
se
d e v e ria
m u ito
m a is
aos
im p a cto s
da
reto m ad a
do
c re scim e n to
e c o n ô m ic o
so b re
o
em p rego,
s a lá r io s
e
re n d im e n to s
do
que
a
uma p o l í t i c a
s o c ia l
e fe tiv a .
Com
is s o
concord a
D ra ib e
(1 9 8 6 -B )
que
s a lie n ta
s e r
"no
in te r io r
m esm o
da
p o lític a
e
da
concepção
da
g estã o
e c o n ô m ic a e , p o r t a n t o , p e lo s s e u s im p a c to s , q u e o c o r r e a r e v e r s ã o
da
s itu a ç ã o
re le g a d a
e
de
su b o rd in a çã o
em
que
a n te rio rm e n te
e ste v e a p o lític a
s o c ia l" .
56/
Na a p r e c i a ç ã o d e
p o lit ic a
s o c ia l,
sob
tu d o ,
um
im p asse
na
55/
56/
Fagnani
(1 9 8 7 ),
o que se n o ta
em t e r m o s
o
G overno
da
N ova
R e p ú b lic a
é,
a cim a
v ia b iliz a ç ã o
das
refo rm as
e s tr u tu r a is
FAGNANI ( 1 9 8 7 ) ,
o p . c i t . . p g . 1 3 . Os
D R A IBE ( 1 9 8 6 - B ) , N o t a s d e s a n i m a d a s ,
175
g r ifo s
p g .2
são
do
a u to r.
da
de
no
padrão de
in te rv e n ç ã o
e s ta t a l,
c o n so lid a d o
no p ó s-6 4
nas v á ria s
á re a s
(p re v id ê n c ia ,
saúd e,
ed ucação,
h a b ita ç ã o ,
san eam en to
e
tr a n s p o r te ),
a p esa r
do
d iscu rso ,
da
m o b iliz a çã o
do
p ró p rio
a p a re lh o de E stad o e das p ro p o sta s p r o g r e s s is ta s .
"Em
sum a,
m esm o
reco n h ecen d o
a
co m p le x id a d e
dos
p ro cesso s
que
esta m o s
a n a lisa n d o
e
o
cu rto
p e rio d o
de
v ig ê n cia
do
a tu a l govern o,
é p r e c i s o s a l i e n t a r q u e , em t e r m o s c o n c r e t o s ,
o
c o n ju n to
a m p lo
de
m e d id a s
e
p rogram as
a n u n cia d o s
a té
o
m o m en to
nos
d iv e rso s
s e to re s
da
área
s o c ia l,
ap esa r
de
re p resen ta rem
avanço
e fe tiv o
ru m o
à
c o n s titu iç ã o
de
uma
p o l í t i c a
s o c ia l
m a is
eq u â n im e ,
e s tá
lo n cre
a in d a
de
s ig n if ic a r
m udanças
q u a lita tiv a s
co n fo rm ad o ras
de
um n o v o
padrão
de
p ro te çã o
s o c ia l.
São
esb oço s
de
in fle x ã o
que
s in a liz a m
n esse
s e n tid o .
C o n tu d o ,
em t e r m o s
e fe tiv o s ,
esse
p ro ce sso
p erm an ece
num
im p a sse .
por
e s ta r
co n d icio n a d o
a
m udanças
m a is
a m p la s
no
â m b ito
da
e c o n o m ia
e
da
s o c ie d a d e " . 57/
O im p a sse s e
c o n fig u ra ,
p o is,
na e x is tê n c ia
de d ificu ld a d e s
não co n to rn á v e is p o r a çõ es tó p ic a s ,
n a m e d i d a em q u e f a z e m p a r t e
- ou p assaram
a
fa z e r,
no e x te n so p e río d o de a u to r ita r is m o
- da
e s tru tu ra
da
e c o n o m ia
e
da
so c ie d a d e .
T ran sfo rm ar
o m o d elo
de
p ro te çã o
s o c ia l,
su p eran d o
o
im p a sse ,
e s tá
a
re q u e re r,
segundo
F a g n a n i , d o i s t i p o s d e m u d a n ç a s p r o f u n d a s : a d e f i n i ç ã o d e um n o v o
padrão
de
fin a n cia m e n to
do
g a sto
s o c ia l,
58/
de
co m p lica d o
eq u a cio n a m e n to ,
p orqu e
depende
da
q u estã o
fin a n c e ir a
do
s e to r
p ú b lico
em
seu
c o n ju n to
(a
qual
e sb a rra
em
lim ite s
a in d a
m a is
co m p le x o s,
com o
a
re n e g o c ia çã o
da
d ív id a
e x te rn a ,
refo rm as
de
p eso nos site m a s
tr ib u tá r io ,
fin a n c e iro
e b a n cá rio ,
a r e v is ã o da
e s tru tu ra
de
su b síd io s
e
in c e n tiv o s
f is c a is ,
e t c ) ;
e,
segunda
m udança
p ro fu n d a,
o
fo rta le c im e n to
das
in s titu iç õ e s
b á s ic a s
de
r e p r e s e n ta ç ã o
p o l í t i c a
que
dão
su b sta n tiv id a d e
ao
re g im e
d e m o c rá tic o , de c o n se cu çã o ig u a lm en te d i f í c i l ,
já
q u e i m p l i c a num
g r a d a tiv o a n iq u ila m e n to de p r á t ic a s e n r a iz a d a s ao lo n g o d e m u ita s
d éca d a s.
"C a b e ,
p o r
p reo cu p a n te .
É
57/
58/
fim ,
que,
d e s ta c a r
um
em f a c e d e s s e s
a s p e c to
ex trem a m en te
lim ite s e s tr u tu r a is ,
que
FAGNANI ( 1 9 8 7 ) ,
o p ■ c i t .
Pag. 34.
A q u estã o
é
abord ad a,
em g e r a l ,
por
to d o s
os
a u to re s
que
tra ta m
da
p o lític a
s o c ia l
no
B r a s il.
V er
em
p a r tic u la r ,
B e a triz
AZEREDO.
"0
fin a n cia m e n to
dos
p rogram as
s o c ia is ;
im p a sse s e p e r s p e c t i v a s " ,
R e v ista
de A d m in istra çã o
P ú b lic a .
R io
de Ja n e ir o ,
(1)
1988.
A a r g u m e n t a ç ã o d e FAGNANI
(1987)
se b a se ia
nas p ro p o sta s
e la b o ra d a s p e lo s gru p os de tra b a lh o
in s titu íd o s
em
1985
e
1986
p ara
re v e r
o
padrão
da
in terv en çã o
e s ta ta l
nos
d iv e rso s
s e to re s
s o c ia is .
"N ão
se
pode
f in a n c ia r
p rogram as
s o c ia is
fu n d a m e n ta lm e n te
com
r e c u r s o s au tôn om os ao o rça m e n to f i s c a l e su b m e tid o s à ló g ic a
de
a u to -su ste n ta çã o
fin a n c e ir a .
São
n e c e s s á rio s
re cu rso s
a
fu n d o p e r d id o " .
176
im p ed em a v i a b i l i z a ç ã o
d as m udanças p ro fu n d a s
no p ad rão
de
p ro teçã o
s o c ia l,
p a u la tin a m e n te
vêm
ganhando
esp aço
no
âm b ito da ag en d a e s t a t a l
os p rogram as de cunho e m e rg e n c ia l,
em p ree n d id o s
nos
s e to re s
de
a lim e n ta ç ã o
e
n u triç ã o ,
saúde
a s s is tê n c ia
s o c ia l.
Sem
d e sco n sid e ra r
a
im p o rtâ n cia
e
a
n e c e ssid a d e
de
açõ es
d esse
tip o ,
é
p reo cu p an te
o
fa to
de
que,
p ro g re ssiv a m e n te ,
a
p o lític a
s o c ia l
b r a s ile ir a
vem
assu m in d o ,
de
fo rm a
p rim a z .
fe iç õ e s
a s s is te n c ia lis ta s
e
t u t e l a r e s
em
d e tr im e n to
d a s
m u d anças
e s t r u t u r a is
n e c e s s á r ia s " .
Na
sondagem
das
p o ss ib ilid a d e s
(e
d e sa fio s)
à
d e m o cra tiz a çã o
do s is te m a b r a s i le i r o
de p ro teçã o
s o c ia l
se co n cen tra o tra b a lh o
de
D ra ib e
(1 9 8 6 -B ),
que
d iscu te
os
a sp ecto s
p o lític o s
das
p o lític a s
s o c i a i s na c o n ju n tu r a da t r a n s i ç ã o .
"E stão n esta ó rb ita
de
preocupação
os
tem a s
da
ju s tiç a
s o c ia l,
as
q u e s 'tô e s
da
o rg a n iz a ç ã o ,
g estã o
e
fu n cio n a m en to
do
a p a re lh o
e s ta t a l,
a ssim
com o
as
re fe r e n te s
à
p a rtic ip a ç ã o
e
co n tro le
d e m o crá tico
das
p o lític a s "
(D ra ib e ,
1 9 86-B , pag.
1 3 ).
A au to ra
p a rte
de
in d a g a çõ e s,
c u ja s
re sp o sta s
e x ig e m
"m a is
que
a
m era
in fo rm a çã o
d e s c r itiv a
e
q u a n tita tiv a " ,
re ite ra n d o
a
id é i a d e q u e , p a r a m u d ar, o s is te m a d e p r o te ç ã o s o c i a l b r a s i l e i r o
t e m d e s e r d e s v e n d a d o em s u a s c a r a c t e r í s t i c a s
e s tr u tu r a is .
A quem
p ro teg e
e sse
siste m a ?
Q uem e q u a n t o
se paga p e la
aten çã o
s o c ia l
b á s ic a
à
p o p u la çã o ?
Que
grau s
in te rn o s
de
tr a n s fe rê n c ia s
o
siste m a
a b rig a ?
De q u e
form a a s o c ie d a d e p a r t i c i p a
das d e cisõ e s
so b re a d e fin iç ã o
e g estã o das p o lític a s
s o c ia is ?
E n fim ,
com q u e
padrão de s o lid a rie d a d e n a c io n a l,
a t r a v é s do s is te m a d e p r o te ç ã o ,
c o n v i v e n e s t e m o m en to a s o c i e d a d e b r a s i l e i r a ?
P assan d o
em
r e v is t a
o s
p r in c íp io s
que
n o rtea ra m
a
in terv en çã o
s o c ia l
do
E stad o ,
nos
ú ltim o s
v in te
an os,
D ra ib e
(19 8 6 )
reto m a
p o n to s
já
b a sta n te
co n h e cid o s:
a
c e n tra liz a ç ã o
p o lític a
e fin a n c e ir a ,
na ó r b ita
fe d e ra l,
d a s a ç õ e s do g o v e rn o , a
frag m en tação
in s titu c io n a l,
a
a u to -su ste n ta çã o
fin a n c e ira
do
in v e stim e n to
s o c ia l
b á s ic o ,
a
a u sê n cia
de p a r tic ip a ç ã o
s o c ia l
e
p o lític a
nos p ro cesso s d e c is o rio s e a p riv a tiz a ç ã o das p o lític a s ,
e x p r e s s a na m a x im iz a çã o p a r t i c u l a r i s t a
de i n t e r e s s e s de seg m en to s
b u ro c rá tic o s
e
e m p re sa ria is.
A cen tu a ,
porém ,
os
a sp ecto s
m a is
p erv erso s
sob re
os
q u a is
pode
in c id ir
uma p a u t a
de m udanças
em
p ra z o ra z o a v e lm e n te p ró x im o .
"A s d i s t o r ç õ e s
e
in iq ü id a d e s
m a is
a ce n tu a d a s,
v is ta s
sob
a
p e r s p e c t i v a d e quem f i n a n c i a e quem s e b e n e f i c i a ,
o co rre m no
in te r io r
m esm o
do
siste m a
p re v id e n c iá rio ,
e ix o
b á sico
da
p ro te çã o s o c ia l.
C o n c e b i d o c o m o um p r o g r a m a d e s e g u r o s o c i a l
p ú b lico ,
o a ce sso
aos b e n e fíc io s
e s e r v iç o s da p re v id ê n c ia ,
a s s im com o a o s s e u s d i f e r e n t e s v a l o r e s ,
dependem da o b te n ç ã o
e
m an u te n çã o
do
em p rego,
a ssim
com o
do
v a lo r
das
c o n trib u iç õ e s .
É
a tra v é s
do
em p rego
que
se
e s ta b o le c e
o
v ín c u lo
c o n trib u tiv o .
A p ro teçã o
s o c ia l,
en tã o ,
te rm in a
no
lim ite
do
d esem prego,
já
que
não
se
p rev ê,
no
p la n o
de
b e n e fíc io s ,
o seg u ro -d esem p reg o . Por o u tro
la d o ,
não e x is te
177
no
siste m a
p re v id e n c iá rio
a lg u m
p rin c ip io
de
s e le tiv id a d e
qu e m elh o r p r o t e ja
os
seg m en to s
de m a is
b a ix a s
ren d as;
ao
c o n trá r io ,
dada a re la ç ã o s a lá r io -c o n tr ib u iç ã o -b e n e fi c i o s , o
que
se
p assa
é
tã o -so m en te
a
re p o siç ã o
das
co n d içõ e s
de
d is p a r id a d e s
e
d e sig u a ld a d e s
que
p e rm eia m
s a lá r io s
e
r e n d a s ." 59/
Do p o n t o
de v is ta
d os ele m en to s
d is tr ib u tiv o s
qu e d e v e ria m
e s ta r
em b u tid o s
no
p e r f il
de
fin a n c ia m e n to
da
p re v id ê n c ia ,
a
a u to r a r e s s a l t a a s re d u z id a s t r a n s f e r ê n c ia s que o s is te m a p e rm ite
- de a tiv o s p ara in a tiv o s ,
de s ã o s p a ra en ferm o s - ,
r e v e l a n d o um
p adrão
apenas
h o riz o n ta l
de d is tr ib u iç ã o .
O re p a sse
aos
p reço s,
por
p a rte
das
em p resas,
das
c o n trib u içõ e s
s o c ia is ,
fazen d o
com
que
a s s a la r ia d o s
e
co n su m id o res
su p o rtem ,
efe tiv a m e n te ,
o
fin a n c ia m e n to
d os
p ro g ram as
p r e v id e n c iá r io s ;
a
p equ en a
d ife re n c ia ç ã o
e n tre
a líq u o ta s
de
co n trib u iç ã o ,
d iscrim in a n d o
os
s e g m e n t o s s i t u a d o s em f a i x a s
in f e r io r e s de re n d a s ; a d e sig u a ld a d e
e n tr e
tra b a lh a d o re s
urbanos
e
r u r a is ,
no
que
co n cern e
a
b e n e fíc io s
d isp o n ív e is
m e c a n is m o s,
to d o s e le s ,
r e f o r ç a d o r e s da
in iq ü id a d e
e,
co n tu d o ,
m o d ificá v e is
(a lg u n s
foram ,
de
fa to ,
a lte r a d o s na nova C o n s t it u iç ã o ) .
M as
é
so b retu d o
no
exam e
dos
esp aços
p ro d u z id o s
p e la
t r a n s i ç ã o d e m o c r á t i c a p a r a a m a d u r e c im e n t o d e uma v i s ã o
in o v a d a da
p o lític a
s o c ia l
que
o
estu d o
de
D ra ib e
(19 8 6 )
av an ça.
A
m u ltip lic a çã o
de
ó rgãos
e p rogram as,
a firm a
a d e sp e ito
de que
ten h a
re a lm e n te
o co rrid o ,
p o is
a té
1984,
a lé m
dos
program as
in s titu c io n a liz a d o s
a tra v é s
dos
g ran d es
siste m a s
fe d e r a is ,
era
p o ss ív e l
l i s t a r
o u tro s
93,
de c a r á te r
a s s is te n c ia l
ou te n d o p o r
o b je tiv o
co m p lem e n ta r
a
ren d a
das
fa m ília s
c a re n te s,
m ed ia n te
a lg u m
tip o
de
su b síd io
- ,
não
g a ra n tiu
um
fo rm a to
de
p o lític a
s o c ia l
h a rm ô n ic o
e
s o c ia lm e n te
e fe tiv o .
P orq u e,
q u e stio n a ,
a
tô n ic a
da
in terv en çã o
do G overno F e d e ra l
fo i
e co n tin u a
sendo a
su a
in ca p a cid a d e
de
fo rm u la r
e
im p le m e n ta r
p o lític a s
que
resp on d am
a
um
p la n o
g e r a l,
in te g ra d o ,
"e ,
por
is s o
m esm o
desenhadas
se g u n d o g r a u s m ín im o s d e c o e r ê n c i a
e acom panhadas p o r
in stru m e n to s e f ic a z e s de c o n tr o le e a v a lia ç ã o ? "
O ra,
a
d e sin te g ra çã o ,
em
p a r
p o l ít i c a s
de
b e m -esta r
(as
de
s
co m p lem e n ta çã o
de
ren d a)
e
p o líti
c o n s titu tiv o
ao
siste m a
de p ro teçã o
d e uma c o n c e p ç ã o
n eg ad o ra do d i r e i t o
não in v e n to u ,
em bora te n h a a g ra v a d o .
59/
tic u la r
a
d ico to m ia
e n tre
eg u ros
s o c ia is
ou
as
de
c a s
a s s is te n c ia is
é
a lg o
s o c ia l
b r a s ile ir o .
T ra ta -s e
s o c ia l,
que o a u to rita rism o
D R A IBE
(1 9 8 6 -B ),
p g .
17.
É
bom
le m b ra r
que
o
a rtig o
fo i
p u b lica d o
em
fe v e re iro
de
1986.
No
fin a l
d esse
m esm o m ês
( f e v e r e ir o / 8 6 ) , o P la n o C ru zad o , e n tã o d iv u lg a d o ,
in tro d u z ia
p e la
p rim e ira
vez
no B r a s il
o seg u ro -d esem p reg o ,
a in d a
que
com
lim ita ç õ e s
bem
e v id e n te s .
A
A sse m b lé ia
N a cio n a l
C o n s titu in te ,
p o ste rio rm e n te ,
in c o rp o ra ria ,
no
ca p ítu lo
r e f e r e n t e à O rdem S o c i a l a l g u n s m e c a n is m o s d e s e l e t i v i d a d e .
178
"P riv ile g ia n d o
p o litic a s
que
têm
co n tra p a rtid a
do
u su á rio ,
em d e t r i m e n t o
d a q u ela s
onde in e x is te
t a l
re la ç ã o ,
a a ç ã o do
E sta d o na á re a a s s is t e n c ia l p a u to u -se p o r o rie n ta ç ã o t u t e la r
e
a s s is t e n c ia lis t a ',
co n sid e ra n d o
as
p o p u la çõ e s
ca re n te s
com o
o b je to
de
a u x ilio
e
não
en q u an to
s u je ito s
de
p le n o s
d ir e ito s
s o c ia is ,
in e re n te s
à co n d içã o
de c id a d a n ia .
V isã o
que,
a fin a l
de co n ta s,
r e tir a
do E sta d o
a re sp o n sa b ilid a d e
p e la
ex ten são
e
g a ra n tia
d a q u e le s
d ir e ito s ,
concebendo
a
in ic ia tiv a
do
G overno
com o
s u b s id iá ria
ou
co m p lem e n ta r
às
qu e s u p o s ta m e n te , d e v e ria m e s t a r a c a r g o da co m u n id a d e ".
H isto rica m e n te ,
e s ta
concepção
negad ora
do
d ir e ito
s o c ia l
tem
sid o
o fu n d am en to d a in t e r v e n ç ã o
e s ta ta l
n o s d iv e r s o s cam pos
da
p o lític a
s o c ia l.
A
r e s tr iç ã o
do
a ce sso
aos
b e n e fíc io s
p re v id e n c iá rio s ,
in c lu s iv e
à
a s s is tê n c ia
m é d ica ,
à gran d e
p a rte
da
p o p u la çã o
a tiv a
não
in te g ra d a
ao
m ercado
fo rm al
de
tra b a lh o
(v ig e n te
a té
bem
pouco
tem p o
e
a in d a
não
de
to d o
su p erad a) ;
a
p ro p o rc io n a lid a d e
in v e rsa
da p ro te ç ã o
à e s t a b i l i d a d e no em p rego,
às
co n d içõ e s
de
tra b a lh o
e
aos
n ív e is
de
rem u n eração;
a
u tiliz a ç ã o
p o lit ic o - c lie n t e lis t a
dos
p rogram as
a s s is te n c ia is ;
a
b u ro cra tiz a ç ã o
e
a
co rru p ção
da
red e
fo rm al
de
g estã o
dos
re cu rso s - e is os tr a ç o s ,
ap o n tad o s p o r D ra ib e
(1 9 8 6 ), p re se n te s,
desde as o rig e n s,
no siste m a b r a s ile ir o
de p ro te çã o s o c ia l.
M as,
d iz
e la ,
se
e s s e s
tra ç o s
já
não
co n stitu e m
n o v id a d e
p ara
o
observad or
da
p o lític a
s o c ia l
no P a ís ,
ta m b ém a s
id é ia s
qu e
vêm
sen d o
in d ic a d a s
com o s o l u ç ã o
e s tã o
lo n g e
de
in q u e s tio n a b ilid a d e .
C o ord en ação
n a c io n a l
d as
p o l í t i c a s ,
d e s c e n tra liz a ç ã o ,
en v o lv im e n to
e fe tiv o
dos estad o s
e m u n icíp io s,
m a io r p a r t ic i p a ç ã o
da
co m u n id a d e na
a d m in istra ç ã o
dos
p rogram as
sã o
a lt e r n a t iv a s
q u e,
ta n to
na
o p in iã o
p ú b lica
com o
em
in ic ia tiv a s
do
G overno,
aparecem
com o
as
ú n ica s
s a íd a s
para
"a q u e le
qu ad ro
c a la m ito s o
de
m au
fu n cio n a m e n to
e
b a ix a
e fe tiv id a d e das p o lit ic a s
s o c ia is " .
Serão?
"Tom em os
[ . . . ]
o
tem a
da
d e s c e n tra liz a ç ã o .
A
q u estã o
aqui
é:
com o
d e s c e n t r a liz a r
e ,
ao
m esm o
tem p o ,
g a ra n tir
a
u n iv e rsa liz a ç ã o
dos
d ir e ito s
s o c ia is ?
Os
p rogram as
s o c ia is
devem
resp on d er
a
d ir e ito s
d e v id o s
a
to d o s
os
cid a d ã o s,
in d e p e n d e n te m e n te
de
d ife re n ç a s
de to d o
tip o ,
in c lu s iv e
as
d e t e r m in a d a s
p o r
c o n d i ç õ e s
l o c a i s .
M e c a n is m o s
d e s c e n t r a liz a d o re s
que
en v o lv a m ,
com o
deve
s e r ,
um
re d ire cio n a m e n to
v o lta d o
para
a
m a io r
ca p a c id a d e
d e c is o ria
de esta d o s
e m u n ic íp io s so m en te r e s u lta m
à m ed id a q u e e s t e s
ú ltim o s
tam bém
a d q u ira m
ca p a c id a d e
fin a n c e ir a ,
té c n ic a
e
o p e ra cio n a l
p ara
im p le m e n ta r
açõ es
co n d iz e n te s
com
os
d ir e ito s
s o c ia is
b á sico s
e
u n iv e rsa is
de
to d o
cid a d ã o
b r a s ile ir o .
Em
o u tra s
p a la v ra s,
a
aten çã o
à
saúd e,
por
ex e m p lo ,
não
pode
s e r
m e lh o r
ou
p io r,
aqu i
ou
a co lá ,
dependendo d as d if e r e n t e s co n d içõ e s de e s ta d o s e m u n icíp io s.
N os
estad o s
m odernos,
a
c e n tra liz a ç ã o ,
com
to d o s
os
m a le s
que
se
lh e s
pode
a tr ib u ir ,
fo i
e n tre ta n to ,
g a ra n tia
de
u n iv e rs a liz a ç ã o ;
onde
a
d e s c e n tra liz a ç ã o
fo i
r a d ic a l,
com o
na
Espanha
co n tem p o rân ea,
d ife re n ç a s
g r ita n te s
e m e rg ira m
179
im e d ia ta m e n te ,
fazen d o
com
que
a
'p a í s e s ' m a is r i c o s
f o s s e m a is p le n a
de re c u rs o s ".
É
e v id e n te ,
com o
o
tra b a lh o
sugerem ,
que
a
d e m o cra tiz a çã o
do
cid a d a n ia ,
em
a lg u n s
que a d a q u e le s c a r e n te s
de
D ra ib e
siste m a
de
(19 8 6 )
e
p ro te çã o
o u tro s
s o c ia l
b r a s ile ir o p assa p e la re v ersã o das c a r a c te r ís tic a s
que m arcaram o
p adrão
a té
agora
em
v ig o r.
A ssim ,
ta n to
a
d e s c e n tra liz a ç ã o ,
q u an to a d e s b u r o c ra tiz a ç ã o
e p a r t i c i p a ç ã o d a s o c i e d a d e em a l g u n s
n ív e is
d e c is o rio s
e
no
c o n tro le
dos
p rogram as,
co lo ca m -se
na
p au ta
de
u rg ê n cia s.
C ontu d o,
os
p ro b le m a s
re la cio n a d o s
com
a
s u b s titu iç ã o
dos
m e c a n is m o s
d is to rc id o s
de
g estã o
dos
s e rv iç o s
p ú b lico s
não são de f á c i l
eq u a cio n a m e n to . A c it a ç ã o
a cim a a p o n ta
um a
d a s
c o n s e q ü ê n c ia s
p o s s í v e i s
e
n ão
d e s e ja d a s
da
d e s c e n tra liz a ç ã o .
O
m al
da
e x c e ssiv a
b u ro cra tiz a ç ã o ,
p or
sua
v ez,
não
se
resum e ap en as
à d im e n sã o
exagerad a
"d e
uma m á q u in a e s t a t a l
cara
que
ten d e
a
ganhar
in é r c ia ,
a
se
e x p a n d ir
p or
co n ta
p r ó p ria ".
O c o rre qu e o s seg m en to s b u r o c r á tic o s
a d q u ire m c a p a c id a d e ,
n esta s
m á q u in a s in g o v e r n á v e is ,
d e e s t a b e l e c e r c o n e x õ e s p r i v i l e g i a d a s com
gru p os
p a r tic u la r is ta s
de
in te r e s s e s ,
co n d u z in d o
à
p riv a tiz a ç ã o
do E s ta d o .
O d e s v ir t u a m e n t o do s e n t i d o p u b l i c o a b r e a s p o r t a s do
a p a ra to de E sta d o à co rru p çã o e ao c lie n t e lis m o .
"É
cla ra m e n te
co m p re e n sív e l,
no
B r a s il,
a
c re s c e n te
reação
n e g a tiv a
à m á q u in a
in fe r n a l
que opera
os p rogram as
s o c ia is .
M as
se
a
d e sb u ro c ra tiz a çã o
fo r
co n fu n d id a
com
su p ressão
pura
e
sim p le s
de b u ro cra c ia ,
sem nenhum a d ú v id a p e r d e r á
a D e m o cra c ia ,
p erd erão
os
c id a d ã o s.
Uma b u r o c r a c i a
á g il,
re s p e ito s a
da
"c o isa
p ú b lic a ",
c u ja
co n d u ta
é
p au tad a
por
re g ra s
e x p líc ita s ,
e
por
is s o
m esm o,
c o n tro lá v e l
e
re s p o n s a b iliz á v e l,
fo i
e
será
a
g a r a n tia
d os
d i r e i t o s
dos
c id a d ã o s
c o n tr a
os
a s s a lto s
p a r tic u la r is ta s
e
p r iv a tis ta s
ao
E sta d o
[ . . . ]
No
p ro cesso
de
d e m o c ra tiz a ç ã o ,
se
e s s a
ju s t a
c r í t i c a
f o r ,
e n tr e ta n to ,
im e d ia ta m e n te
se g u id a
de
fo rm as
a n á rq u ic a s
de
condução,
seg u ram en te
e s ta rã o
d e sfia d o s
os
d ir e ito s
s o c ia is
p ú b lico s
e
u n iv e rs a is"
(D ra ib e ,
1986, pg.
1 9 ).
M a is
in tric a d a
a in d a ,
p ara
a
au to ra ,
é
a
q u estão
da
p a r tic ip a ç ã o .
Se
nenhum a
d ú v id a
s u s c ita
a
a firm a çã o
de
que
a
p a rtic ip a ç ã o
da
so c ie d a d e
na
g estã o
e
na
im p le m e n ta ç ã o
das
p o lític a s
s o c ia is
c o n s titu i
m e c a n ism o
e fic a z
de
c o n tro le
das
açõ es p ú b lica s,
con sen so
se m e lh a n te d if ic ilm e n t e
ap a rece,
quando
se
pensa
em o p e r a c i o n a l i z a r
t a l
p r á tic a .
D ra ib e
(1 9 8 6 )
cham a
a
a ten çã o
p ara
os
em baraços
que re su lta m
de c e r ta s
in te rro g a ç õ e s:
Quem d e v e p a r t i c i p a r ?
A que n ív e is
se d ará,
p rio rita ria m e n te ,
a
p a rtic ip a ç ã o ?
Q ual
a
sua
n a tu rez a ?
Como r e s o l v e r
o p ro b le m a
da
su a co n tin u id a d e ,
e , p o rta n to , da sua in s titu c io n a liz a ç ã o ?
N esse se n tid o ,
a s s in a la t r ê s o rd en s de p ro b le m a s: a p rim e ira
d iz
re s p e ito
à
p re ca rie d a d e
dos
ca n a is
de
re p re sen ta çã o
da
so c ie d a d e b r a s i le i r a
(p a rtid o s e s in d ic a t o s ) ; p re ca rie d a d e que se
m o s tra m a is g ra v e
fa ce
às tra n sfo rm a çõ e s o c o r rid a s na so cie d a d e ,
180
com
a
e m e rg ê n c ia
de
uma
so c ie d a d e
de
m assa,
frag m en tad a
e
d e se n ra iz a d a ,
g u e n ão tem p o r o n d e c a n a l i z a r d e m a n d a s; o seg u n d o
c o n ju n to
d e p ro b le m a s s e r e la c io n a
à m u ltip lic id a d e de g ru p os de
in te r e s s e s
e n v o lv id o s
nas
v á ria s
p o lític a s
s o c ia is
e
à
form a
u su a l,
no
B r a s il,
de m e d ia çã o
com o p o d e r o co p o ra tiv ism o ;
a
t e r c e ir a
ordem
de
p reocu p ações
e s tá
nas
p o ss ib ilid a d e s
de
r e ite r a ç ã o
do
c lie n te lis m o ,
com
a
p a rtic ip a ç ã o
de
a u to rid a d e s
lo c a is
na
condução dos p rogram as;
"o p ro b le m a a í ,
com o q u a l s e
tem
c o n v iv id o
sem pre,
é
o da
u tiliz a ç ã o
p o lit ic o - e le it o r a l
dos
r e c u r s o s
ou
da
p resen ça
de
m e c a n is m o s
c l i e n t e lis t ic o s
de
d is tr ib u iç ã o
dos
bens
e
s e r v iç o s ,
a lém
do
da
in se rçã o
dos
in t e r e s s e s
p u ram en te
lo c a lis t a s ,
co n d u z in d o ,
to d o s,
a
uma
d e sfig u ra çã o
in a c e itá v e l das p o lític a s " .
Os o b s tá c u lo s
à
re a l
p a rtic ip a ç ã o
da
so c ie d a d e ,
a d e sp e ito
da
in a u g u ra çã o
de
a lg u m a s a r e n a s
e x p lic ita m e n te
in s titu íd a s
com
e s te p ro p ó s ito
(o s c o n se lh o s co m u n itá rio s da p r e v id ê n c ia s o c ia l e
os
co n se lh o s
co m u n itá rio s
de
saúd e,
por
ex e m p lo ,
cria d o s
por
d e cre to
em
1 9 8 6 ),
são
a n a lisa d o s
em
V ia n n a
(1 9 8 7 -B ).
A lí
são
r e s s a lta d o s
a s p e c t o s com o a p o u c a o r g a n i z a ç ã o d a s c o m u n id a d e s ,
o
b a ix o
grau
de
in fo rm a çã o
d a s m e s m a s em r e l a ç ã o
à v ia b ilid a d e
de
d e te rm in a d a s p o l í t i c a s ,
a a r t if ic ia lid a d e
dos e stím u lo s
e s ta ta is
à
fo rm ação
dos
c o n se lh o s
co m u n itá rio s
e,
so b re tu d o ,
o
v ié s
in tro d u z id o
p e la
p resen ça
de
p r o fis s io n a is
da
á re a ,
o
que
é
b a s ta n te v is iv e l no ca so dos c o n se lh o s de saú d e.
A
te n d ê n c ia
co rp o ra tiv a
das
o rg a n iz a ç õ e s
co m u n itá ria s
c o r p o r a t iv a
p o rq u e
a g re g a d o ra
de
in t e r e s s e s
tó p ic o s ,
im e d ia tis ta s
e p a r tic u la r e s
a um g r u p o c o n s titu i-s e ,
p ara e s ta
a u to r a ,
em
o u tro
e n tr a v e
a
p r á tic a s
p a r tic ip a tiv a s
m a is
d e m o crá tica s.
V e icu la n d o
dem andas
fra g m e n ta d a s
por
n a tu rez a,
e s t a s
o r g a n iz a ç õ e s ,
na
a u s ê n c ia
de
c a n a is
p r ó p r io s
à
in te rm e d ia ç ã o
com o p o d e r p o l í t i c o ,
p ap el que c a b e r ia a p a rtid o s
p o lític o s ,
passam
a
ocupar
aren as
que
não
lh e s
são
p ró p ria s .
A
p o l i t i z a ç ã o
d as
o rg a n iz a ç õ e s
s o c i e t a i s
c o rre s p o n d e
uma
co rp o ra tiv iz a ç ã o
do e sp a ço
p o lític o ,
o que
e s tá
bem d i s t a n t e
da
id é ia de d e m o cra cia p a r t i c i p a c i o n a l .
No
tra b a lh o
de
V ia n n a
(1 9 8 7 -B ),
assum e
re le v â n c ia ,
na
c o n ju n tu r a
da
tr a n s iç ã o
d e m o crá tica ,
a
in o p e râ n c ia
dos v e icu lo s
q u e,
n o rm a lm e n te ,
exercem
fu n çõ es
de
m e d ia r
a
co m p e tiç ã o
p o lític a ,
o
que
acaba
por
r e ite r a r
s itu a ç õ e s
herdadas
do
a u to rita r is m o .
Para
a a u to ra ,
o re g im e a u t o r i t á r i o ,
esp e cia lm e n te nos anos
m a is
d u ros
do
"m ila g re ",
tro u x e
não
s ó um f e c h a m e n t o d o s c a n a i s
de
ex p ressã o
re co n h e cid a m e n te
v á lid o s
p ara
os
d ife re n te s
gru p os
s o c i a i s com o tam bém im p ô s a d e s p o l i t i z a ç ã o , t a n t o d a s n e g o c i a ç õ e s
de c o n flito s
p o te n c ia is
ou e x p l í c i t o s
e n tre e s s e s gru p os,
qu an to
d a s r e l a ç õ e s d e s s e s g r u p o s com o E s t a d o . A g ê n c i a s f o r m u l a d o r a s ou
r e g u la tó ria s de p o lític a s
e c o n ô m ic a s
( a q u e l a s q u e tê m a v e r com o
p r o c e s s o p r o d u tiv o ), re s p o n s á v e is p o r tr a d u z ir dem andas s e t o r i a i s
em
d e cisõ e s
g e n e ra liz a n te s ,
esta b e le ce ra m
v ín c u lo s
d ir e to s
com
" c lie n te la s "
s e le cio n a d a s,
g a ra n tin d o ,
no
in te r io r
do
a p a re lh o
181
e s ta t a l,
in te r e s s e s .
o
60/
lo c u s
p ara
a
a rtic u la ç ã o
" té c n ic a "
de
seu s
0 m esm o n ã o s e d e u , o b v i a m e n t e ,
com a s a g ê n c i a s d e p o l í t i c a
s o c ia l,
c u ja
" c lie n t e la " ,
fo ra
o s r e s t r i t o s m ó d u lo s c o r p o r a t i v o s
de
in flu ê n c ia
(v á lid o s
apenas
para
as
lid e ra n ç a s
da b u ro cra c ia
s in d ic a l
e
já
en tã o
em
d e c lín io ) ,
não
pode
p r e s c in d ir
dos
t r a d i c i o n a i s m e c a n ism o s d e f a z e r p o l í t i c a .
"A
a d m in istra ç ã o
’té c n ic a '
da
p o lític a
s o c ia l
c o n s is te
na
e sc o lh a
de
p rio rid a d e s ,
esco lh a
e s ta
que
não
obed ece
ao
ritm o do p ro c e s s o
a cu m u la tiv o ,
a in d a qu e e s t e ja ,
no lim ite ,
por e le
b a liz a d o .
Os g o v ern o s m ilit a r e s te n ta ra m
s u b s titu ir
a in se rçã o
m a is a m p la d e ca m a d a s s o c i a i s d i v e r s i f i c a d a s n a s
á r e a s d e d e c i s ã o p o r uma " r e d i s t r i b u i ç ã o ' i n d i r e t a d e r e n d a s
a tra v é s
de p rogram as
s o c ia is
c e n tra liz a d o s ,
com o s q u a is s e
v
o
u
p
p
i s a v a t a m b é m , m e d i a n t e o i m p a c t o d e um d i s c u r s o a v a n ç a d o , à
b te n çã o de le g itim id a d e .
P r o g r a m a s em q u e a a t e n ç ã o m é d i c a
n lv e r s a liz a n te
p a sso u
a
o cu p a r
lu g a r
e s t r a t é g i c o ,
r in c ip a lm e n te
quando
o
a g ra v a m en to
das
ca rê n c ia s
da
o p u la çã o s e to rn o u i n s o p i t á v e l " .
F ech a m en to
de
ca n a is
p a rtid o s
p o lític o s
m in im iz a d o s ,
p a rla m e n to
e n fra q u e c id o ,
s in d ic a to s
co n tro la d o s,
m o v im e n to s
s o c ia is
sob
s u s p e ita ,
e tc .
- e
d e s p o litiz a ç ã o
das
re la ç õ e s
s o c i a is
(o
m ito
d as
o p çõ es
té c n ic a s
e
ra c io n a is )
foram
in g re d ie n te s
fu n d a m e n ta is
p ara o
fo rta le c im e n to
dos
ele m en to s
p e rv e rso s da p o lít ic a
s o c ia l b r a s ile ir a ,
seg u n d o V ia n n a
(1 9 8 7 -B ).
M a n tid a a a p a r ê n c ia
c o n s titu c io n a l,
com a r e a l i z a ç ã o d e e l e i ç õ e s
p e rió d ica s
e
câm aras
le g is la tiv a s
em
fu n cio n a m e n to ,
a
p o lític a
s o c ia l,
a g ê n cia s,
-s e
na
e s tr e ita
p o lític a
in te r e s s e
a tra v é s
das
im e n sa s
carg o s
d isp o n ív e is
e
e s fe ra
id e a l
p ara
o
e
e le it o r e ir a ,
a lte
em q u e s e r e c o n h e c e m p
s d i v e r g e n t e s em a r e n a
m á q u in a s
b u ro c rá tic a s
de
suas
s e rv iç o s
p r e s tá v e is ,
tra n sfo rm o u "fa z e r
p o lít ic a " .
Uma
p o lit ic a
r n a tiv a
ao
tip o
de
co m p e tiç ã o
r e s s õ e s c o n f l i t a n t e s e s e n eg o cia m
s a b e rta s .
A n te s,
so b
a
é g id e
do p o p u lism o ,
a
m a n ip u la çã o
dos
b e n e fíc io s
o fe r e c id o s p e lo
E stad o ,
v ia
p re v id ê n c ia s o c ia l,
qu ase
que
e x c lu siv a m e n te ,
esta v a
r e s t r it a
à
red e
dos
c o n trib u in te s ,
c o n f o r m a n d o uma
(p eq u en a)
c lie n t e la
e s tr a tif ic a d a .
T ra ta v a -s e de
um c l i e n t e l i s m o d e h o r i z o n t e s l i m i t a d o s q u e , m o v e n d o - s e n u m l e i t o
de
m ã o -d u p la ,
ao
m esm o
tem p o
o b s ta c u liz a v a
a
a m p lia çã o
da
c id a d a n ia
as
d iv e rsa s
te n ta tiv a s
de
u n iv e rs a liz a ç ã o
e/ou
u n ific a ç ã o
do
siste m a
p re v id e n c iá rio ,
no
p r é -6 4 ,
esb arraram
sem p re no v e to de v á r io s g ru p o s,
e n tr e o s q u a is o d as lid e r a n ç a s
s in d ic a is
e
era
am eaçado
p e la
e m e rg ê n c ia
d e sta
cid a d a n ia ,
60/
As
re la ç õ e s
e n tre
o
E stad o
e
s e to re s
do
e m p re sa ria d o ,
e x p r e s s a s num f o r m a t o d e p r o c e s s o d e c i s o r i o e n c a p s u l a d o p e l o
a p a re lh o
e s ta t a l,
são
a n a lisa d a s
por
e s ta
au to ra
em o u t r o
tra b a lh o :
M. L .
W.
V IA N N A .
A
a d m in istra ç ã o
do
m ila g re .
P e tró p o lis , V ozes,
1987.
182
p ro p icia d a
p e lo
jo g o
d e m o crá tico .
As
co n d içõ e s
de
en gord a
do
c lie n te lis m o
se
p o te n c ia liz a rã o
nas
c o n tig ê n c ia s
p o lític a s
do
a u to rita rism o .
E
is s o
ir á
im p rim ir
c e rto s
tr a ç o s ,
ta n to
ao
p ro ce sso
de u n iv e rsa liz a çã o
que,
no cam po do a te n d im e n to
m é d ico
to m a ,
em
c e rto
m o m en to ,
cu rso
irre v o g á v e l,
q u an to
à
p ró p ria
re v ersã o
do m o d elo
d e c is o rio
c e n tra liz a d o r
que,
d e b ilita d o
por
c r is e s
fre q ü e n te s,
en tra
na
p au ta
da
d iste n sã o
p o lit ic a
na
passagem da d écad a a tu a l
(V ia n n a ,
1 9 8 7 -B ).
D o is
a sp ecto s
m esm o
p ressu p o sto .
v u ln e ra b ilid a d e
da
c l i e n t e l is t a s
de
an teced em
o a u to rita
segundo a sp e c to
é a
sobressaem
n esta
a n á lis e ,
O p rim e iro
c o n s is te
na
p
p o lític a
s o c ia l
b r a s ile
to d a
n a tu rez a
te m
ra iz e
rism o
(em b ora a í e n c o n t r e
re n ite n c ia
de t a l
v u ln e ra
sua
a m p lia çã o ,
n a m e d i d a em q u e a d q u i r e
m o m e n to
em
que
as
p ro p o s ta s
de
p re d o m in â n c ia no c e n á r io p o l í t i c o .
am bos
fu n d ad o s
no
ercep ção
de
que
a
ir a
às
in ju n ç õ e s
s
h is tó r ic a s
que
a p o io d e c is iv o ) . 0
b ilid a d e
e a té
a
m a io r v i s i b i l i d a d e
no
d e m o c ra tiz a ç ã o
ganham
"C om
a
d e rro ta
do
ca n d id a to
g o v e rn ista
à
P re sid ê n cia
da
R e p ú b lic a no C o lé g io E l e i t o r a l ,
em 1 9 8 5 , e o a d v e n t o d a N o v a
a
m o b iliz a ç ã o '
dos
s e rv iç o s
a s s is te n c ia is
se
R e p ú b lic a ,
tran sfo rm am
em b a n d e i r a
da
g estã o
p r e v id e n c iá ria .
Z erar
o
d é f ic it
a cab ar
com
as
frau d es,
h u m a n iz a r
o
a te n d im e n to ,
e s ta b e le c e r
um p e r f i l
m enos c l i e n t e l i s t a
p ara
o siste m a
de
p ro te çã o
s o c ia l
fo ra m
m etas
n e sta
ord em ,
c re s c e n te
de
d ific u ld a d e s e d e c re s c e n te de su ce sso s - to rn a d a s p ú b lic a s e
tid a s
com o
in a d iá v e is.
E n tre ta n to ,
a
d e s a rtic u la ç ã o
d este
a p a ra to
de
p o lític a
p a r a le la
tem
se
m o strad o
extrem am en te
d i f í c i l ,
n a m e d i d a em q u e , r e s p a l d a d o p e l a p r ó p r i a e s t r u t u r a
d e fin a n c ia m e n to , c o n s o lid a d a ao lo n g o de m u ito a n o s , d e ito u
r a íz e s p ro fu n d as n as p r á tic a s e s p e c íf ic a s
(so b re tu d o na área
m é d ica )
e
segue
en co n tra n d o
e s te io
na
in s titu c io n a lid a d e
p r e c á r ia ."
A
p r e c á r ia
in s titu c io n a lid a d e ,
m a n ife sta
so b retu d o
na
fra g ilid a d e
da
e s tru tu ra
p a r tid á r ia ,
ap a rece,
p o rta n to ,
com o
o
p r e s s u p o s to
n e c e s s á r i o
ao
e n te n d im e n to
do
p e r s is t e n t e
d e sv irtu a m e n to
da
p o lític a
s o c ia l
b r a s ile ir a .
N ão
re so lv id a ,
e v id e n te m e n te ,
com
a
d e rro ta
do
a u to rita rism o ,
e s ta
co n d içã o
e s t r u t u r a l
do
siste m a
p o lític o
co n tin u a
o b s ta c u liz a n d o
os
ca m in h o s
da
ju s tiç a
s o c ia l
no
P a ís .
O p o n to
vem s e n d o
cap tad o,
com
ên fa se
c r e s c e n te , p e la
lite r a tu r a .
P e r e ir a (1 9 8 7 )
observa
que :
" [ . . . ]
A
frag m en tação
in te rn a
dos
p a rtid o s
que
com põem
a
b ase
de
su ste n ta çã o
do g o v e rn o ,
esp e cia lm n e te
d o PM DB,
e o
co n seq ü en te
en fra q u e cim e n to
da
p ró p ria
a lia n ç a
p a r tid á ria ,
têm f r a g i l i z a d o a a r t i c u l a ç ã o p o l í t i c a
s o b re a q u a l s e a p ó ia
a
v ia b iliz a ç ã o
de
um
p r o je to
de
p o lític a
s o c ia l.
E sse
e n fra q u e c im e n to
que
a tin g e
o
c o n ju n to d o s
p a rtid o s
re p e rcu te ,
a liá s ,
não só so b re a p o lít ic a
s o c ia l,
to d a s
as
e s fe ra s
em
que
o
g overn o
n e c e s s ita
de
s ó lid a
de
su ste n ta çã o
de
d e cisõ e s.
A f e t a , a lém
183
m as s o b r e
uma
base
d is s o ,
a
c a n a liz a çã o
de
dem andas
e
o rg a n iz a d o ,
a b s o rv ív e is
por
so lu çã o de c o n f lit o s " .
in te r e s s e s
s o c ia is
de
m odo
v ia s
in s titu c io n a liz a d a s
de
N este
esp aço
p o lític o
"a b erto
e
fro u x o ",
com o
d e sig n a
a
au to ra
do
a rtig o
re cé m -m e n cio n a d o ,
cabem
ta n to
as
re sp o sta s
c lie n t e lis t a s
às
dem andas
s o c ia is ,
p ara
fin s
e le it o r a is
ou
de
a u to -le g itim a çã o
b u ro c rá tic a ,
q u an to
os
"program as
de
im p a cto ",
de
in s p ir a ç ã o
t e c n o c r á t i c a ,
fre q ü e n te m e n te
in s u s te n tá v e is
p o lític a ,
t é c n i c a e e c o n o m ic a m e n te a lo n g o p r a z o
(P e re ira ,
1987) .
Como
cab e,
tam bém
e
a té
v ic e ja
- ,
a
id é ia
de
que
p o lític a
s o c ia l s e fa z p ara s e m i-cid a d ã o s
(p ara o s cid a d ã o s o que s e fa z é
p o l í t i c a
e c o n ô m ic a ),
im p rim in d o
à s
a g ê n c ia s
de
W e lfa re ,
te o ric a m e n te
con sag rad as à d is tr ib u iç ã o
de com pensações,
red u ção
de
d e s ig u a ld a d e s ,
c o m b a te
à
p o b re z a ,
a s s i s t ê n c i a
ao s
in ca p a cita d o s,
in te g ra çã o ,
e n fim ,
das
cam adas
d e sfa v o re cid a s
à
d ig n id a d e
da
v id a
c o le tiv a ,
o
in d e lé v e l
estig m a
de
cu rra l
p riv a tiz a d o de barganha de fa v o re s
(V ia n n a ,
1986) .
" N o m o m e n t o em q u e ,
com a d e m o c r a t i z a ç ã o ,
a q u estã o
s o c ia l
assum e
u rg ê n cia ,
a
concepção
a v ilta d a
de
c id a d a n ia
que
p re v a le c e na c u ltu ra p o lít ic a
b r a s i le i r a m o stra sua in c r ív e l
ca p a c id a d e
de
en tra v a r
p o lític a s
in o v a d o ra s.
Os
in tu ito s
re fo r m a d o re s tro p e ça m t a n t o na g ra n d e z a d a s b u r o c r a c ia s e na
d is fu n c io n a lid a d e
dos
m e c a n is m o s
d isp o n ív e is
q u an to,
e
so b re tu d o ,
nas
p ressõ e s
d e sca b id a s
de
lo b b ie s
que
se
in te rp õ e m
e n tre
os
d e ciso re s
e
a
p o p u la çã o "
(V ia rth a ,
1 9 8 6 ).
61/
C itta d in o
( 1 9 8 7 ) , n o c o n t e x t o d e uma a n á l i s e m a i s a b r a n g e n t e
so b re a c r is e
co n tem p o rân ea d as r e la ç õ e s e n tr e E s ta d o , d e m o cra cia
e
p ro te çã o
s o c ia l,
te c e
co n sid e ra çõ e s
que
ap on tam
no
m esm o
s e n t i d o :
o
d e l e t é r i o
p a p e l
e x e r c id o
p e la
p r e c á r i a
in s titu c io n a lid a d e
p o lític a .
No B r a s i l ,
a firm a ,
a
id e n tific a ç ã o
61/
N este
a rtig o
do
IN A M PS
P r e v id ê n c ia
e s tru tu ra
e
ep id e m ia de
d e sco b re -se
,
a au t
(In s titu
S o c ia
a m p lia r
dengue
que m éd
o ra e x e m p lifica
a q u estã o cita n d o o c
to
N a cio n a l
de
A s s is tê n c ia
M é d ica
l) ,
en tão
em penhado
em
refo rm ar
su as b ases
de a tu a çã o .
"N o a u g e d e
no m u n icíp io
flu m in e n se
d e N ova
Ig u a
ico s c o n c u r s a d o s ,
fu n cio n á rio s, p o rta n
aso
da
sua
uma
çu ,
to ,
d e sig n a d o s
p ara
lá
esta rem
p restan d o
o
p re cip u o
s e rv iç o ,
d is ta n te
se
en co n trav am ,
tr a n s fe rid o s
que
h a v ia m
sid o ,
à
re v e lia
das
a u to rid a d e s
co m p eten tes,
p ara
lu g a re s
m enos
e sp in h o so s.
A p a d rin h a m en to .
C a rto ria lis m o .
M as n ã o
é
tu d o .
E n tra
em c e n a o S i n d i c a t o
d o s M é d ico s do R io d e J a n e i r o
e,
na
d efesa
da
"co rp o ra çã o ",
se
in su rg e
co n tra
a
d e cisã o
to m a d a
p e la
S u p e rin te n d ê n cia
R e g io n a l
do
IN A M P S d e
rev og ar
as
d ita s
tr a n s fe r ê n c ia s .
O que
se
co n clu i?
Que
a
cham ada
p o p u la ç ã o -a lv o n ad a c o n t a , p o is a a s s i s t ê n c i a m éd ica p ú b lic a
é c o n s i d e r a d a um o b j e t o d e t r o c a p o l í t i c a d e p a r t i c u l a r i s m o s
e
não
a
ex p ressão
de
um d i r e i t o
s o c ia l
da
c o le tiv id a d e " .
(V IA N N A , 1 9 8 6 )
184
d o cam p o d a p o l í t i c a com a i n s t a b i l i d a d e e a i n s e g u r a n ç a p r o v o c o u
um
d ia g n ó stico
de
c r is e
in te g r a l:
c r is e
e c o n ô m ic a ,
c r is e
das
in s titu iç õ e s
d e m o crá tica s
e
c r is e
das
id e n tid a d e s
c o le tiv a s .
T ra ta -s e ,
na v erd ad e,
d e uma c r i s e
d a s o c i e d a d e em s e u c o n j u n t o .
D ai não
s e r
p o s s iv e l,
segundo a a u to ra ,
co n ceb er a "so lu çã o "
da
c r is e
senão
com o
co n stru çã o
da
ordem
e
as
e s tr a té g ia s
de
n e g o cia çã o
que se referem
ao p ro b le m a d a c o n s t r u ç ã o da ordem sã o
e s t r a t é g ia s de d e m o cra tiz a çã o .
"Q uando o E s ta d o
se
s u b s titu i
à so c ie d a d e ,
são a s p ró p ria s
fo rm as de s o lid a r ie d a d e
c o le tiv a
que se e sfa c e la m .
Quando o
E s ta d o co n te m p o râ n e o e n g e n d ra m e c a n ic a m e n te a s o l i d a r i e d a d e ,
a tu a n d o
com o o p a i
p r o t e t o r e p a tr ã o b e n f e i t o r ou quando o
E stad o
b r a s ile ir o
se
c o n s titu i
numa
s ín te s e
m o ra l-cu ltu ra l
da
so c ie d a d e ,
com
o
o b je tiv o
de
por
fim
à
desordem
e
à
in seg u ra n ça ,
re a liz a m
o
m esm o
p r o je to :
negam
o
s o c ia l,
p r iv a tiz a m
o
e sp a ç o
p ú b lic o
da
p o l i t i c a ,
engend ram
m e c a n ic a m e n te a
s o lid a rie d a d e
e
recu sam
a p ró p ria
id é ia
de
d e m o cra cia "
(C itta d in o ,
1 9 8 7 ).
O ra,
não há te o r ia
nem p r á t i c a
da d e m o cra cia ,
n as p a la v ra s
de
um o u t r o
a u to r
(O 'D o n n e ll,
1 9 8 7 ),
que
não
se
b a s e ie
em um a
d is tin ç ã o
r a d ic a l,
"cu id a d a d o sa m e n te p r a t ic a d a
p e lo s g o v e rn a n tes
e rig o ro sa m e n te co b ra d a p e la so c ie d a d e c i v i l " ,
e n tr e a q u ilo que é
p e sso a l
e
p riv a d o
e
a q u ilo
que
é
p ú b lico .
O 'D o n n e ll
(1987)
r e ite r a
que
a
in ca p a cid a d e
de
fa z e r
e s ta
d is tin ç ã o
e s tá
na
p ró p ria
b ase
não
só
da
co rru p ção
com o
do
p a trim o n ia lism o ,
do
e m p re g u is m o , do c l i e n t e l i s m o .
" [ . . . ]
Os
v á rio s
a tro p e lo s
d e co rre n te s
de
uma
e sp é c ie
de
a p ro p ria ç ã o
p riv a d a
da
c o is a
p ú b lica ,
a
in ca p a cid a d e
de
"p en sar"
o
que
é
p ú b lic o
no
govern o
com o
ra d ica lm e n te
d ife r e n te
do
que
é
p e sso a l
e,
p or o u tro
la d o ,
s u s te n ta r
o
c o r o lá r io d e s s a d is t in ç ã o : p e n s a r o g o v e rn a n te da d e m o cra cia
c o m o um s e r v i d o r
da
c o is a
p ú b lica
que
fo i
en treg u e
a seus
cu id a d o s
com b a s e
em um a e l e i ç ã o
liv r e .
É in te r e s s a n te
que
no
p o rtu g u ês
e
no
esp an h ol
não
e x is te
uma
p a la v ra
que
tra n sm ita
a
id é ia
de
que
os
g o v e rn a n tes
tê m
o b rig a çã o
de
p r e s ta r
co n ta ,
qu e devem
resp o n d er,
ju n to
aos
cid a d ã o s
que
os ele g e ra m ,
p e la
fo r m a com o e s t ã o g e r i n d o a c o i s a p ú b l i c a "
(O 'D o n n e ll,
1 9 8 7 ).
O
o b je tiv o
do
a rtig o
d e ste
a u to r
c o n s is te
ju s ta m e n te
em
d i s c u t i r
a
t r a n s i ç ã o
b r a s i l e i r a ,
s a lie n t a n d o
s u a s
e s p e c i f i c i d a d e s ,
quando
com p arad a
à s
d e m a is
tr a n s iç õ e s
c o n h e c id a s , p a ra m o s tra r o s ele m e n to s q u e, a i p r e s e n te s ,
en trav am
tra n sfo rm açõ es
e fe tiv a s
nas p o lític a s
s o c ia is .
A ssim ,
d ife re n c ia
d o is
tip o s
de
tr a n s iç ã o
de
re g im e s
a u to r itá r io s
p ara
governos
d e m o crá tico s.
O p rim
re g im e s
a u
re p re ssã o
tr a n s iç õ e s
e ir o s e r i a a cham ada t r a n s i ç ã o p o r c o la p s o ,
na q u al os
to r itá r io s
fra ca ssa ra m
na
condução
da
e c o n o m ia
e
a
co rro eu
in te rn a m e n te
sua
p ró p ria
s u ste n ta çã o .
As
que d a í d e riv a m
sã o rá p id a s e o s in d iv íd u o s que d e la s
p a rticip a m
tê m
poucas
co n d içõ e s
de
185
im p o r
à
o p o siçã o
as
re g ra s
do
jo g o .
B o lív ia ,
A rg e n tin a
e
G ré c ia
ag reg an d o -se
o
fa to r
g u erra
com o
co m p le ta r
a
e x p lo s ã o
do
re g im e
d e s p re s tig io
do fr a c a s s o
e c o n ô m ic o
uma v i s i v e l d e s m i l i t a r i z a ç ã o ,
p ropo
m a io re s ao novo g ov ern o c i v i l .
n e s te s
d o is
ú ltim o s
ca so s,
co n trib u iç ã o
im p o rta n te
para
co n stitu e m
e x e m p lo s.
N e le s,
o
sob o a u to rita ris m o
se a lia
a
rcio n a n d o m arg en s d e lib e r d a d e
O segundo
tip o
é
o da tr a n s iç ã o
p o r m eio d e tr a n s f o r m a ç õ e s
ou
n e a o cia cõ e s
do
qu al
o
B r a s il
se
to rn o u
e m b lem á tico .
E ssas
tr a n s iç õ e s
tra n sa d a s
são
o riu n d a s
de
re g im e s
a u to r itá r io s
r e l a t i v a m e n t e bem s u c e d id o s
em t e r m o s d e c o n d u ç ã o d a e c o n o m i a . A
d e sp e ito
das
c r is e s
(co m o a b r a s i l e i r a ,
a p a r tir
de
1980)
e do
c a r á t e r
fo r te m e n te
c o n c e n tra d o r
do
cre scim e n to
e c o n ô m ic o ,
a p resen ta m
a u m en to
s ig n ific a tiv o
do
parque
in d u s tr ia l,
dos
ín d ic e s d e em p rego, d as cam ad as m é d ia s, e t c .
O re g im e a u t o r i t á r i o
c r ia
a to re s s o c ia is ,
s e ja m
e le s e m p re sá rio s,
té c n ic o s ,
b u ro cra ta s
ou
o p e rá rio s,
e
co n so lid a
in te r e s s e s ,
co n serv ad o res
de d iv e rso s
m a tiz e s
e
p r o g r e s s is ta s ,
a m a d u re cid o s
p e la
p r á tic a
da
o p o siçã o
nem s e m p r e c o n s e n t i d a .
A tra n s iç ã o
re s u lta
de n e g o cia çõ e s
en tre
p a r te s ,
a lg u m a s a n t e r io r m e n t e
s o lid á r ia s
ao re g im e ,
in tro d u z in d o
d o se s
à s
v e z e s
a l t a s
de
co n se rv a d o rism o
ao
p ro ce sso
de
d e m o cra tiz a çã o .
"N um a
com p aração
com
o u tra s
tr a n s iç õ e s
m a is
co n serv ad o ras
[ . . . ]
o
que
ap arece
c la ra m e n te ,
te n d o
em
v is ta
os
ca so s
estu d ad o s,
é que a tra n s iç ã o b r a s ile ir a
é,
de lo n g e,
a m a is
ta n to
em
te rm o s
dos
fa to r e s
co m en ta d o s,
em
co n serv ad o ra,
co n se q ü ê n cia
dos
r e la tiv o s
ê x ito s
do
re g im e
a u to r itá r io
p reced en te,
c o m o em t e r m o s d a s c o n d i ç õ e s em q u e o c o r r e r a m a s
n e g o cia çõ e s p ara a tr a n s iç ã o .
A p ró p ria tr a n s iç ã o
ta m b ém s e
deu
d en tro
de
re g ra s
im p o sta s
p e lo
re g im e
a u to r itá r io .
O b serv a-se,
h o je ,
um
a ltis s im o
g rau
de
m ilita r iz a ç ã o
da
a tu a l s itu a ç ã o d e m o crá tica b r a s i le i r a "
( O 'D o n n e ll,
1 9 8 7 ).
O 'D o n n e ll
cham a
a
aten çã o
p ara
o
fa to
de
que
o u tra s
tr a n s iç õ e s
tiv e ra m ,
à
sem e lh a n ça
do
caso
b r a s ile ir o
(e
do
e sp a n h o l),
co n o taçõ es
b a sta n te
co n serv ad o ras:
a
A le m a n h a
de
A d enau er,
a
I t á l i a
de G a sp a ri,
a Fran ça
d e De G a u l l e ,
na Eu rop a
p ó s - f a s c is ta .
D uas
c o n d içõ e s,
p ara
e le ,
co n tu d o ,
m arcam
a
d ife r e n ç a da t r a n s iç ã o no B r a s il .
Um a, a s e p a r a ç ã o n í t i d a e n t r e a
d ir e ita
a u to r itá r ia ,
n a z i- f a s c is ta , e as lid e ra n ç a s co n serv ad o ras
de
c e n tr o -d ir e ita
(co n se rv a d o ra s,
de
d ir e ita ,
m as
ad ep tas
da
n o rm a lid a d e
d e m o crá tica );
o u tra ,
fu n d a m e n ta l,
e s tá
na
fo r te
p resen ça
dos s in d ic a to s ,
dos p a rtid o s
- em e s p e c i a l d o s p a r t i d o s
de
esq u erd a,
com
tra d iç ã o
de
lu ta
o p e rá ria
e
p o p u la r.
Foram
govern os
lid e ra
su sten ta ra m
a c
de
fo rç a s
na
e le ito ra lm e n te
a u t ô n o m a s em r e
o
d o s
por
co n serv ad o res
que,
na
E u ropa
p ó s-g u erra ,
o n s t it u iç ã o do W e lfa re S t a t e ,
"fr u to
d essa re la çã o
qu al
há
sem pre
uma
a lte r n a tiv a ,
a
esq u erd a,
v iá v e l,
a p o ia d a
em o r g a n i z a ç õ e s
s o c ia is
b a sta n te
la ç ã o ao E sta d o "
(O 'D o n n e ll,
1 9 8 7 ).
A A m é r i c a L a t i n a em g e r a l c a r e c e
a u to r,
e o B r a s il ca re ce
tam bém d a
d if e r e n c ia ç ã o
a u to r itá r io
e
o
c la r a
e n tr e
da
tr a n s iç ã o ,
o
d e s ta segund a c o n d içã o ,
p rim e ira ,
no s e n tid o de
p e s s o a l
p o lit ic o
so b retu d o
quando
se
186
do
tr a ta
d iz
uma
re g im e
já
da
"seg u n d a
tr a n s iç ã o ",
ou
s e ja ,
da
passagem
de
um a
d e m o c r á t i c a " - i n s t a l a d a com a d e r r o t a d o a u t o r i t a r i s m o
g ov ern o d e m o crá tico c o n so lid a d o .
"situ a ç ã o
- p a r a um
Há
que
e x a m in a r,
p o is,
o
peso
e
a
n a tu rez a
dos
ele m en to s
co n serv ad o res
no
in te r io r
das
c o a liz õ e s
form ad as p a ra d e r r u ir
o
re g im e
a u to r itá r io
e
o
m odo
p e lo
qu al
se
m an têm
em b u tid o s
no
E sta d o .
"N a
A m é rica
L a tin a
é
gran d e
a
in flu ê n c ia
d en tro
do
s e to r
co n serv ad o r,
do
a tr a s o ,
do
c o n se rv a d o rism o
p re b e n d e iro ,
p a trim o n ia l,
exp ressan d o
e re p ro d u z in d o
re la ç õ e s
s o c ia is
de
um a t r a s o
f e n o m e n a l e d e uma r e a l
in ca p a cid a d e de co n c e b e r,
o b je tiv a m e n te ,
o se n tid o
d e uma p o l i t i c a
d e m o crá tica .
Q uase
s im é tric o
com
o
a tra s o ,
há
um
tip o
de
co n se rv a d o rism o
su p e rd o g m á tico ,
com i d é i a s
fo ra
do lu g a r,
que ta lv e z
te n h a m
s e n tid o
na
In g la te r r a ,
de
T h a tch er,
m as
não
nos
p a is e s
la tin o -a m e ric a n o s"
(O 'D o n n e ll,
1 9 8 7 ).
E s te ,
-c id a d a n ia
d e m o cra tiz
p a rtid o s ,
co n serv a çã
con cep ção
o
ca ld o
do q u a l s e n u tr e a c u ltu r a p o l í t i c a d
,
r e s is te n te
ta n to
à m o d e rn iz a ç ã o a u t o r i t á r i a
qu
ação co n serv ad o ra. A fra g ilid a d e e a in c o n s is tê n c
p a r tic u la rm e n te dos p a r tid o s de e sq u erd a , p e rm ite
o ,
o
que
co m p ro m ete,
de
m odo
d e c is iv o ,
a
p
da p o lít ic a
s o c ia l.
a n ãoan to à
ia dos
a sua
ró p ria
"N ão
apenas
o
co n teú d o
das
p o lit ic a s
s o c ia is ,
m as
a
n e c e ssid a d e
de
tra n sfo rm a r
o
b e n e fic iá r io
das
p o lític a s
s o c ia is
em
s u je ito
de
uma
p o lític a ,
são
uma
q u estã o
de
m á x im a
im p o rtâ n cia .
O
p ro cesso
das
p o lit ic a s
s o c ia is
é
ta m b é m
um p r o c e s s o
de
c o n s titu iç ã o
de
c id a d a n ia
em q u e
os
b e n e fíc io s
e
os
im p a cto s,
a lém
do
la d o
a s s is t e n c ia l,
só
podem
s e r
co n ce b id o s
com o
p ro ce sso
fu n d a m e n ta l
de
uma
d ia lé tic a
de co n stru ção
da c id a d a n ia .
O co m b ate id e o ló g ic o - p o lít ic o ,
em
term o s
do
qual
se
d e fin e m
os
lim ite s
das
c o a liz õ e s
d e m o crá tica s
que
co m p etem
e n tre
s i ,
n a tu ra lm e n te
firm a
p a cto s
que
são
co n d içã o
n e c e s s á ria
p ara
o
e fe tiv o
e n fr e n ta m e n to d os in u m e rá v e is p ro b le m a s d e im p lem e n ta çã o d as
d e c is õ e s , m u ito d i f í c e i s ,
sem d ú v id a "
(O 'D o n n e ll,
1 9 8 7 ).
O que o tra b a lh o
d e O 'D o n n e ll
su g ere,
e a lite r a tu r a
d e um
m odo
ou
de
o u tro
re fo r ç a ,
é
que
na
c o n ju n tu r a
da
tr a n s iç ã o
d e m o crá tica
não
se
re s o lv e m , 'd e
im e d ia to ,
as
d is to rç õ e s
d e uma
p o lític a
s o c ia l
m o n tad a
com
fin a lid a d e s
e stra n h a s
à
id é ia
de
ju s tiç a
s o c ia l.
As e s p e c ific id a d e s
do s is te m a de p r o te ç ã o
s o c ia l
b r a s ile ir o
n ão s e resum em a o s t r a ç o s a e l e
im p re sso s p e lo
re g im e
a u to r itá r io ,
m as
d e ita m
r a íz e s
em
p ro ce sso s
e s tr u tu r a is
que
o
an teced em
e
p or
is s o
m esm o
se
m an tém
quando
da
sua
d erro cad a.
A ssim ,
a
tra n sfo rm a çã o
d esse
siste m a
depende
de
açõ es
m a is
a m p la s,
que
tê m
a v e r com o p r ó p r i o
p ro cesso
de co n so lid a ç ã o
da
d e m o cra cia . O c o n te x to da tr a n s iç ã o
im p o rta , so b re tu d o ,
n a m ed id a
em q u e p r o p i c i a ,
p e la a b e r tu r a ao jo g o d e m o c r á tic o da co m p e tiç ã o
de in te r e s s e s ,
a c o n s titu iç ã o de id e n tid a d e s c o le tiv a s cap azes de
d ar
corp o
a
uma
concepção
m oderna
de
c id a d a n ia
e
f o r ja r
novas
form as de s o lid a r ie d a d e s o c i a l.
187
/
III.
A AVALIAÇÃO DA P O L IT IC A SOCIAL NO BRA SIL
S e tem s id o d e c i s i v a , p a r a o c o n h e c im e n to d a s i t u a ç ã o s o c i a l
do
P a ís ,
a
in v e stig a çã o
dos
tr a ç o s
que
ca ra cte riz a m
(e
dos
e le m e n to s
que
e x p lic a m )
o
padrão
b r a s ile ir o
de
p ro te çã o
aos
seg m en to s
p o p u la cio n a is
d e sfa v o re cid o s,
de
ig u a l
im p o rtâ n cia
se
c o n fig u ra
a
in te n çã o ,
m a is
co n cre ta ,
de
a v a lia r
p o lític a s
e
p rog ram as. In te r p r e ta ç ã o e a v a lia ç ã o co n stitu e m , de fa to ,
a s duas
d im e n sõ es
abord ad as
p e la
lite r a tu r a
so b re
p o lític a s
gran d es
s o c ia is .
Am bas
in d ica m
ca m in h o s
p ro fíc u o s
p ara
o
e sc la re c im e n to
do
qu ad ro a tu a l e em bora,
com om e n c io n a d o a c im a ,
as fr o n te ir a s e n tre
e la s
s e ja m
fre q ü e n tem e n te
flu id a s ,
convém
d is tin g u i-la s .
As
a u sê n cia s,
as
p re ca rie d a d e s
e
os
avan ços
de
cada
uma
não
são
e x a ta m e n te o s m esm os,
p o is
os re s p e c tiv o s o b je to s
se d ife re n c ia m
b a s ta n te .
Na
d im e n sã o
ab ran g en te
da
a n á lis e
in te r p r e ta tiv a ,
b u s c a - s e
d e s v e n d a r
um
p e r f i l
d e
in t e r v e n ç ã o ,
c u ja s
e s p e c ific id a d e s
se
re la cio n a m
a o (s)
co n te x to (s)
h is tó r ic o (s )
de
m o v im e n ta ç ã o
d o s
a t o r e s ;
a lg u n s
e n s a i o s ,
d e
cu n h o
p red o m in a n tem en te
a ca d êm ico
(co m en ta d o s
nas
se çõ e s
a n te r io r e s ),
co n trib u em
p ara
t a l , co n fo rm e
se
v iu ,
in d ica n d o
e le m e n to s
in s titu c io n a is ,
p o lític o s
e
e c o n ô m ic o s
que
in c id e m
so b re
a
p ro te çã o
s o c ia l
en q u an to
sis te m a .
O u tro
é
o tip o
de
in fo rm a çã o
p ro d u z id a
p e lo s
estu d o s
nos
q u a is
o
o b je tiv o ,
m a is
im e d ia to ,
c o n s is te
em a v a l i a r
a adequação
e/ou
a e f ic á c ia
de d e te rm in a d o s
p rogram as s o c ia is .
N ésta p a r te
do tr a b a lh o ,
p re te n d e -se ,
a p a r t ir da d e sc riç ã o
do e s ta d o -d a s -a r te s
da a v a lia ç ã o
das p o lític a s
s o c ia is
no B r a s il
- e x p r e s s a
m a jo r ita r ia m e n te
em
d o cu m en to s
e
r e la tó r io s
de
p e sq u isa
a p lica d a
- ,
m o stra r
a sua
fa ce
p r á tic a .
Ou s e j a ,
com o,
a t r a v é s d e uma b i b l i o g r a f i a
su p o sta m en te e s p e c ia liz a d a e c r i t i c a ,
se
re v e la m
(tam b ém )
os
co n to rn o s
e
te n d ê n cia s
que
m arcam
a
im p le m e n ta çã o
de
p o l í t i c a s
e
p ro g ram as
p ara
as
cam ad as
s u b a lte r n a s e s e t o r e s de m a io r f r a g ilid a d e na s o c ie d a d e .
D iv e rsa m e n te
da
seção
a n te r io r ,
onde
cada
ite m
do
te x to
co rresp o n d e
à a n á lis e
d e um c o n j u n t o
de o b ra s,
c la s s ific a d a s
no
anexo b ib lio g r á fic o
s o b r u b r ic a s d e ig u a l d e n o m in a çã o n a p r e s e n t e
seçã o ,
d iv id id a
em
duas
su b seçõ es,
só
a
i n i c i a l ,
d e d ica d a
à
m e to d o lo g ia
da
a v a lia ç ã o ,
tem
co rre sp o n d ê n cia
d ir e ta
com
os
t ít u lo s
da
lista g e m
b ib lio g r á fic a .
Por
co n ta
da
n a tu rez a
(e
do
v o lu m e)
dos
tra b a lh o s
aqu i
e x a m in a d o s,
a
su b seção
"B "
tr a ta
de
m a n e ira g e r a l
a e x p e riê n cia
a v a lia tiv a
no B r a s il,
ao p asso que a
b ib lio g r a fia
(n o A n exo I I )
e s tá
o r g a n iz a d a d e m odo a c o n t e m p la r ,
188
a lém d o s e s tu d o s d e c a r á t e r m e t o d o ló g ic o ,
(a v a lia ç õ e s
s e to r ia is ,
su b seção
"B ")
e
q u a is recaem c o n s ta n te s a p r e c ia ç õ e s .
A.
A sp ecto s
as á re a s de in te rv e n çã o
c e rto s
te m a s
so b re
os
te ó r ic o -m e to d o ló a ic o s
A a v a lia ç ã o
de
program as
s o c ia is
é
um c a m p o d e e s t u d o
que
vem
a p resen ta n d o
uma
a cen tu a d a
expansão
nos
ú ltim o s
20
anos,
p a rticu la rm e n te ,
a
p a r tir
da
década
de
70.
No
B r a s il,
is s o
se
o b serv a
m a is
n itid a m e n te
nos
anos 80,
d e v id o
em g r a n d e p a r t e
às
e x ig ê n c ia s
d os
fin a n c ia m e n to s
p r o v e n ie n te s
de
o rg a n ism o s
in te r n a c io n a is .
No
en ta n to ,
a p esar
de
s e r
uma
a tiv id a d e
que
m o b iliz a
a tu a lm e n te
um
gran d e
nú m ero
de
p r o fis s io n a is ,
não
há
a in d a ,
uma
tra d iç ã o
de
a v a lia çã o
s is te m á tic a
dos
p rogram as
g o v e rn a m e n ta is v o lta d o s p a ra a á re a s o c i a l.
^
Na
lite r a tu r a
e s p e c ia liz a d a
a n iv e l
in te r n a c io n a l,
um t e m a
que
te m
sid o
b a sta n te
e x p lo ra d o
d iz
re s p e ito
à
q u estã o
da
m e to d o lo g ia adequad a p a ra e s t e tip o de a v a lia ç ã o .
In ú m ero s t e x t o s
tê m s i d o p r o d u z i d o s numa t e n t a t i v a d e d e f i n i r m o d e lo s a v a l i a t i v o s
de
acord o
com
os
d ife re n te s
tip o s
de
p rogram a.
E ssa
q u estã o ,
e n tre ta n to ,
d e v e s e i n s e r i r em um a d i s c u s s ã o m a i s a m p l a , em q u e o
p ro b le m a
c e n tra l
d iz
re s p e ito
à d ififcu ld a d e
de
in c o rp o ra ç ã o
dos
re su lta d o s
da
a v a lia çã o
no
p la n e ja m e n to
e
execu ção
da
p o litic a
s o c i a l .
No
B r a s il,
e ssa s
q u estõ es
tê m
sid o
pouco
tra b a lh a d a s,
d e v id o ,
p rin c ip a lm e n te ,
ao
p ap el
s e c u n d á rio
desem penhado
p e la
a tiv id a d e
de
a v a lia çã o
de
p rogram as
s o c ia is ,
no
â m b ito
das
fo rm u la çõ e s
das
p o litic a s
p ú b lica s.
N ão
o b sta n te ,
é
p o ssiv e l
a b o r d a r a q u e s tã o t e ó r ic o - m e t o d o ló g ic a e o p ro b le m a da u t i l i z a ç ã o
dos
re su lta d o s
da
a v a lia çã o
a
p a r tir
de
a lg u n s
tra b a lh o s
p ro d u z id o s r e c e n te m e n te .
1.
M éto d o s
de
a v a lia çã o
Na e t a p a i n i c i a l d o d e s e n v o l v i m e n t o d a s p e s q u i s a s d e a n á l i s e
de
p rogram as
s o c ia is ,
o b serv a -se
nos
tra b a lh o s
p u b lica d o s
a
p re d o m in â n cia
dos
m étod os
e c o n o m é tr ic o s
o rig in á r io s
de
estu d o s
e c o n ô m ic o s.
A m e d i d a em q u e e s s e
tip o
de a tiv id a d e v a i ganhando
esp aço
en q u an to
um n o v o
cam po p r o f i s s i o n a l ,
su rg e
a preocupação
com a b u s c a d e m o d e lo s a l t e r n a t i v o s q u e p o s s a m s u p e r a r o s l i m i t e s
im p o sto s
p e lo
rig o r
d esses
m éto d o s.
O a rg u m en to
u tiliz a d o
é
de
que o e n fo q u e p u ram en te q u a n t it a t i v o ,
que p r iv ile g ia
b a sica m e n te
a a n á lis e
e m ensuração dos o b je tiv o s p r e v is to s ,
não dá co n ta das
v á ria s
d im e n sõ es
da q u e stã o
s o c ia l
e,
p o rta n to ,
da
co m p lex id a d e
d a s m e t a s d e um p r o g r a m a d e s s a n a t u r e z a .
Em
P in to
62/
re ce n te
62/.
são
tra b a lh o
p ro d u z id o
en co n trad o s
a lg u n s
O
F E T IC H ISM O
da
A v a lia çã o .
H o r iz o n te , m a io / a g o .
1986.
189
por
Ana
re su lta d o s
A n á lise
&
M a ria
d esse
Rezende
tip o
de
C o n ju n tu r a .
B e lo
p r e o c u p a ç ã o . Um e x e m p l o e x t r e m o d a t e n d ê n c i a d e f u g i r d o s m é t o d o s
q u a n t it a tiv o s ,
ap o n tad o
p e la
a u to ra ,
se
r e fe r e
à
cham ada
a v a lia ç ã o
sem
o b je t iv o s
p ré -d e te rm in a d o s .
N este
ca so ,
o
r e fe r e n c ia l
de
a n á lis e
se
d e slo ca
das
m etas
e s ta b e le c id a s
no
p rogram a
p ara
as
m udanças
que
ocorreram ,
na
p r á tic a ,
p or
sua
in flu ê n c ia .
A ssim ,
a
m ed id a
de
im p a cto
de
uma
d e te rm in a d a
in te rv e n çã o
p assa
a
in co rp o ra r,
tam b ém ,
os
cham ados
re su lta d o s
q u e n ã o fo r a m p r e v i s t o s n o m om en to d a e l a b o r a ç ã o d o p r o g r a m a .
Um
o u tro
tip o
de
m étod o
d iz
re s p e ito
à
a v a lia çã o
por
" p e r ito s " ,
em q u e o s
c r it é r io s
u tiliz a d o s
s e b a se ia m
em v a l o r e s
c o m p a r t i l h a d o s p o r um d e t e r m i n a d o g r u p o d e p r o f i s s i o n a i s . A i d é i a
p or tr á s d isso
é a de que na a n á lis e da produção c i e n t i f ic a ,
por
e x e m p lo ,
os
c ie n tis t a s
são
os p r o fis s io n a is
m a is
adequados.
63/
E sse
m étod o ,
usado
p rin c ip a lm e n te ,
no
caso
de
á re a s
b a sta n te
e s p e c ia liz a d a s ,
tem
a
v an tag em
de
d isp e n sa r
uma
s é r ie
de
in fo rm a çõ e s e e s tu d o s ,
n o rm a lm en te n e c e s s á r i o s
p a r a o ju lg a m e n to
d e uma d e t e r m i n a d a
in te rv e n çã o .
P or o u tro la d o ,
n a m e d i d a em q u e
a
a v a lia çã o
é
f e it a
p or
e s p e c ia lis ta s ,
há
a
p o ss ib ilid a d e
do
re su lta d o
s e r
in flu e n c ia d o
p e lo
jo g o
de
poder
e
in flu ê n c ia
p r e s e n te n e s te g ru p o r e s t r i t o
de p r o fis s io n a is .
O m étod o
id e n tific a d o
com o
"a n á lis e
de g e stã o "
ou
"a n á lis e
p o lit ic a " ,
p or sua v ez,
i n c o r p o r a uma v i s ã o b a s t a n t e p r a g m á t i c a ,
n a m e d i d a em q u e p r i v i l e g i a
a a n á l i s e d a fo r m a com o o s p r o g r a m a s
são
fo rm u la d o s
e
im p lem e n ta d o s.
0
su p o sto
é
o
de
que
"um a
in te rv e n çã o ,
desde
a
sua
concepção
a té
sua
o p e ra cio n a liz a çã o
f in a l,
é
p erp assad a
p o r uma r e d e d e p o d e r e
in flu ê n c ia
que não
atu a
de
form a
lin e a r ,
m as,
sim ,
te n sa
e
c o n f lit iv a ,
que
pode
a l t e r a r a d ir e ç ã o p r e v is ta na p rogram ação i n i c i a l "
6 4 / . Em o u t r a s
p a la v r a s ,
c o n s id e r a -s e
im p o rta n te
a
a n á lis e
dos
c o n flito s
e x is te n te s
nos
órg ãos
re sp o n sá v e is
p e lo
p la n e ja m e n to
e
execu ção
d e um p r o g r a m a , t e n d o em v i s t a
id e n tific a r as
fo rç a s s o c ia is
que
p o d eria m
p r e ju d ic a r
ou f a c i l i t a r
a i m p l a n t a ç ã o d e um d e t e r m i n a d o
program a.
Em
s itu a ç õ e s
co m p le x a s,
onde
é
d i f í c i l
a
a v a lia çã o
dos
e f e ito s
de
um d e t e r m i n a d o
p rogram a,
reco m en d a -se
que
a
a n á lis e
s e ja
d ir ig id a
p ara
o p ro b le m a
que o rig in o u
o p rogram a
e p ara
a
form a d e f in id a
p ara
e n fr e n tá -lo .
E sse
tip o
de abord agem ,
que se
a sse m e lh a à p e s q u is a t r a d i c i o n a l ,
é a p l i c a d o em á r e a s a i n d a p o u c o
e stu d a d a s,
p e rm itin d o
um a v a n ç o
no
co n h e cim e n to
do
fen ô m en o
em
q u estã o
e
dos
in stru m e n to s
que
podem
s e r
u tiliz a d o s
na
sua
in te rv e n çã o .
N este c a s o ,
o r e s u l t a d o d a a v a l i a ç ã o d e i x a d e s e r um
ju lg a m e n to
do
p rogram a
p ara
o fe re c e r,
p rin c ip a lm e n te ,
ele m en to s
p a ra a fo rm u la çã o de n o v as in te r v e n ç õ e s .
63/
64/
A
a v a lia çã o
p or
" p e r ito s "
ou
"a v a lia çã o
p or
p a res"
é
um
m étod o
u tiliz a d o
p e lo
C o n se lh o
N a cio n a l
de
D e s e n v o lv im e n to
C i e n t íf ic o
e
T e c n o ló g ic o
(C N P q)
e
a
C oord enação
de
A p e rfe iço a m e n to
de
P esso al
de
E n sin o
S u p e rio r
(C A P E S ),
ju lg a m e n to d e p ó s -g r a d u a ç ã o e da p r o d u ç ã o c i e n t í f i c a .
A na M a r ia R e z e n d e P IN T O , o p . c i t . . p á g . 7 6 .
190
no
E s te s
são
apenas
a lg u n s
ex e m p lo s d e m o d elo s
in te rv e n ç õ e s
na
área
s o c ia l.
A q u estão
m e to d o ló
co m p le x a ,
p rin c ip a lm e n te
p orqu e
o
o b je to
de
a n á
s o c i a l - a p r e s e n ta in ú m e ra s d im e n sõ e s qu e n ão s ã o
c o n ju n to ,
p or
um s ó m é t o d o .
A lém d i s s o ,
a
form a
sem pre
co n d icio n a d a
p e lo
tip o
de p rogram a
em q u
e s tá
re a liz a n d o
a
a v a lia çã o
e
para
quem
e s tá
a v a lia tiv o s
de
g ica
é
b a sta n te
lis e
fen ô m en o
a p re e n d id a s,
no
de a v a lia çã o
é
estã o ,
p or
quem
sendo
f e it o
o
estu d o .
Is s o
f i c a m a is c l a r o ,
s e to m arm os o q u a d ro d e r e f e r ê n c i a
te ó r ic a
p ara
a
a v a lia çã o
de
p o lític a s
s o c ia is
desenhado
por
M arcu s
F.
F ig u e ire d o
e A r g e l i n a M .C .
F ig u e ire d o
em
re ce n te
t r a b a l h o p u b lic a d o p e lo ID E S P .
65/
In ic ia lm e n te ,
o s a u t o r e s cham am a a t e n ç ã o p a r a a ê n f a s e q u e
u su a lm e n te
é
co n fe rid a
ao
estu d o
da
e f ic á c ia
das
p o lit ic a s ,
em
lu g a r da a v a lia ç ã o
p o lit ic a
dos p r in c íp io s que as
fu n d a m en ta m .
E
d e sta ca m
a
im p o rtâ n cia
da
a v a lia çã o
p o lític a
d e fin id a
com o
"a
a n á lis e
e
e lu c id a ç ã o
do c r i t é r i o ou
c r it é r io s
que
fu n d am en tam
d e te rm in a d a
p o lític a :as
razõ es
que
a
to rn am
p r e fe r ív e l
a
q u a lq u e r o u tr a " .
66/ A s u g e s tã o
é a de que e s te
tip o
de a n á lis e
c o n s t i t u a uma e t a p a p r e l i m i n a r ,
t e n d o em v i s t a
f o r n e c e r e le m e n to s
a serem u t il i z a d o s na a v a lia ç ã o da p o l í t i c a p ro p ria m e n te d i t a .
No t r a b a l h o
em q u e s t ã o s ã o d e s t a c a d o s d o i s t i p o s b á s i c o s d e
p e sq u isa
de
a v a lia ç ã o .
Na
cham ada
a v a lia çã o
de
p ro c e sso ,
o
o b je tiv o
p rin c ip a l
e s tá
na v e r ific a ç ã o
da
e f ic á c ia
do p rog ram a.
Ou
s e ja ,
a
p a r tir
dos
p a râm etro s
d e fin id o s
no
p rogram a
- d ir e tr iz e s
e
m etas
- , tr a ta - s e de
v e r if ic a r
se
e s te s
e stã o
sendo
(o u
foram )
o b e d e cid o s.
O re su lta d o d e sse tip o
de a n á lis e é
a id e n t i f ic a ç ã o d as d if ic u ld a d e s que surgem d u ra n te a e x e cu çã o de
um p r o g r a m a , e q u e n ã o f o r a m p r e v i s t a s n a f a s e d o p l a n e j a m e n t o d o
m esm o.
Q uando
e ssa
a v a lia çã o
se
dá
ao
lo n g o
da
im p la n ta çã o
do
program a,
há
a
v an tag em
de
uma
in te ra çã o
e n tre
e ssa s
duas
a tiv id a d e s .
Is to
é,
m u ita s
v ezes
os
p ro b le m a s
que
foram
le v a n ta d o s
na
p e sq u isa
podem
s e r
c o rrig id o s
e,
a ssim ,
há
a
p o ss ib ilid a d e
d e um m a i o r c o n t r o l e
s o b r e o s e f e i t o s p r e v is t o s na
in te rv e n çã o .
O o u tro
tip o
de p e sq u isa
a v a lia tiv a
d iz
re s p e ito
à a n á lis e
de
im p a c to .
em
que
o
en fo q u e
é
d ir ig id o
p ara
os
e fe ito s
do
program a s o b re a s c o n d iç õ e s s o c i a i s .
P ro cu ra -se ,
tam b ém , a f e r i r a
re la ç ã o
de
ca u sa lid a d e
e n tre
os
in stru m e n to s
p o sto s
em p r á t i c a
p e la
p o lític a
e
a
p o p u la çã o -a lv o .
N o te-se
que
e s te
tip o
de
p e s q u i s a é m u i t o m a i s c o m p l e x o e d e m a n d a um c o n h e c i m e n t o b a s t a n t e
a p r o f u n d a d o s o b r e o f e n ô m e n o s o c i a l em q u e s t ã o .
65/
ID E S P .
A v a lia çã o
P o lític a
e
A v a lia çã o
de
P o litic a s ;
um
qu ad ro
de
r e f e r ê n c ia
t e ó r i c a .
I n s t i t u t o
de
E stu d o s
E c o n ô m ico s,
S o c ia is
e
P o lític o s
de
São
P a u lo .
São
P a u lo ,
1986.
66/
M arcu s
F.
pág.
2.
F IG U E IR E D O
&
A rg e lin a
191
M .C .
F IG U E IR E D O ,
op.
c i t . .
A
p a r t i r
da
d e fin iç ã o
d e sses
d o is
tip o s
b á s ic o s
de
a v a lia ç ã o ,
o s a u t o r e s p a s s a m a c o n s t r u i r um q u a d r o d e r e f e r e n c i a
te ó r ic a ,
em g u e o t i p o
de a n á lis e
e os c r it é r io s
u tiliz a d o s
são
d e te rm in a d o s
p e la
n a tu rez a
do
program a
e
p e lo s
o b je tiv o s
da
a v a lia ç ã o .
Em um p r i m e i r o g r u p o e s t a r i a
a a v a lia ç ã o de p ro c e sso ,
a p lica d a
b a sica m e n te
à
a n á lis e
de
p o lit ic a s
que
o b je tiv a m
a
produ ção
de bens
ou s e r v iç o s
p ú b lico s.
Os c r i t é r i o s
u tiliz a d o s ,
n e s te s
c a so s,
d ep en d erão
de
quem
e s tá
re a liz a n d o
a
a v a lia çã o
e
dos
o b je tiv o s
d a m esm a.
As
d ife re n te s
fo rm as
de a v a lia çã o
e
os
re s p e c tiv o s c r it é r io s
s ã o m e n c io n a d o s a s e g u i r :
a)
A v a lia çã o
de
m etas
ou
re s u lta d o s .
De
um
m odo
g e ra l
f e it a
p e lo
órgão que e s tá
e x e c u t a n d o o p r o g r a m a , é uma
form a b a s ta n te
s im p lifica d a
de a n á lis e
que c o n s is te no
aco m p an h am en to
do
m esm o
e
na
a fe r iç ã o
das
m etas
que
foram
e s ta b e le c id a s .
O c r it é r io
p ara
o
ju lg a m e n to
da
p o l i t i c a
é
o
da
e f ic á c ia
o b je tiv a ,
em
que
são
com p arad os
os
re su lta d o s
a lca n ça d o s
com
os
o b je tiv o s
p ro p o sto s in ic ia lm e n te .
b)
A v a lia çã o
de m e io s . N esta
fo rm a d e a v a l i a ç ã o podem s e r
u tiliz a d o s
tr ê s
c r it é r io s
de
e f ic á c ia .
No
caso
da
a v a lia ç ã o
que
v is a
o
a sp ecto
m oral
da
execu ção p ro b id a d e na g e s tã o dos r e c u r s o s ou na d i s t r ib u iç ã o dos
b e n e fíc io s ,
p or
ex e m p lo
os
c r it é r io s
são
os
da
e f ic á c ia
a d m i n i s t r a t i v a e c o n t á b i l e o ju lg a m e n to s e dá
a tra v é s
de
a u d ito ria s.
Já
o
c r it é r io
da
e fic á c ia
f u n c io n a l s e r v e b a s ic a m e n te p a r a a v e r i f i c a ç ã o d a form a
de
im p la n ta çã o
do
program a
fre n te
às
e s tr a té g ia s
e s ta b e le c id a s
p re v ia m e n te .
E sse
tip o
de v e r ific a ç ã o
é
de
sum a
im p o rtâ n cia
e pode
re ce b e r
su b síd io s
v a lio s o s
tam bém
da
a n á lis e
a d m in is tr a tiv a
e
c o n tá b il
da
p o lític a .
c)
A v a lia çã o
-r e s u lta d o .
se v a le b as
de
e s ta b e l
d e co rre n te s
d e co rre n te s
desem penho
da
re la ç ã o
c u sto -b e n e fic io
e cu sto B a sta n te
u tiliz a d a
em
estu d o s
e c o n ô m ic o s ,
ica m e n te do c o n c e ito de e f i c i ê n c i a .
T ra ta -s e
e c e r
uma
re la ç ã o
ó tim a
e n tre
os
cu sto s
de
uma
in terv en çã o
e
os
re su lta d o s
d aí
.
E sse c r it é r io ,
ad equ ad o p a r a a a f e r i ç ã o do
e c o n ô m ic o , é m u ito r í g i d o qu and o s e t r a t a d e
a v e rig u a r
o a lca n ce
de o b je tiv o s
s o c ia is .
N este
caso ,
su rge
a
n e c e ssid a d e
de
in co rp o ra r
uma
o u tra
d im en sã o
n e ste
p a râ m etro
que
p e rm ita
a
a v a lia çã o
dos
cu sto s
e
b e n e f íc io s
s o c i a is
ou
p o l ít i c o s
d e c o r r e n te s
do
p rogram a.
Is s o
im p lica
em
uma
a v a lia ç ã o
bem
m a is
c o m p le x a ,
na
m e d id a
em
que
a lém
da
e fic iê n c ia
in stru m e n ta l
(cu sto s
e c o n ô m ic o s e b e n e f í c i o s )
deve se r
co n sid e ra d a
tam bém
a
e fic iê n c ia
p o lític a
da
( c u s t o s e b e n e f í c i o s s o c i a i s ou p o l í t i c o s ) .
Em u m
estu d o s
de'
p r o p ó s ito
p o lític a
segundo
c o n ju n to
de
m o d elo s
a n a lític o s
e sta ria m
os
a v a lia çã o
de
im p a cto
re la cio n a d o s
às
p o lític a s
com
de
m udança.
N este
c a s o ,
a
p e s q u is a
c o n s is te
192
e s s e n c ia lm e n te na a v a lia ç ã o d as m udanças
re la ç ã o
d e sta s
com
o
p rogram a
em
q u
a n á lis e
não
se
esg o ta
na
v e r ific a ç ã o
d ir ig e
tam bém
p ara
a
com p rovação
da
im
p ro p o sta p e lo p rogram a.
s o c ia is p rete
estã o . O b serv e
das
a lte r a ç õ
p o rtâ n cia
da
n d id a s e da
-se
que
a
e s ,
m as
se
in te rv e n çã o
V a le
m e n c io n a r
o
c a r á te r
e x p e rim e n ta l d as
p o lit ic a s
que
o b je tiv a m
m udanças
nas
co n d içõ e s
s o c ia is ,
re s s a lta d o
p e lo s
a u to re s.
Is to
p orqu e
" [ . . . ]
a
p ro b a b ilid a d e
de
se
ch eg ar
ao
ce n á rio
fu tu ro
(d e fin id o
no
program a)
depende
da
p o ss ib ilid a d e
e m p íric a
de
se
c o n c re tiz a r
im p le m e n ta r
a s
co n d içõ e s
e s p e c ific a d a s
no p la n o de m u d an ças".
67/ E m a is,
p ara o ê x ito
do
p rogram a,
é p re c is o
qu e a m udança p r o p o s ta
s e ja
"e co n o m ica m e n te
s u s te n tá v e l"
e
" id e o ló g ic a
ou
c u ltu r a lm e n te
v iá v e l" .
A
c o n s e q ü ê n c ia ,
do
p o n to
d ev i s t a
m e to d o ló g ic o ,
d e s ta
c a r a c te r ís tic a
b á s ic a
das p o lític a s
d e im p a cto é a u t i l i z a ç ã o
de
m étod o s
a n a lític o s
e x p e rim e n ta is.
E o c r it é r io
u tiliz a d o
é o da
e fe tiv id a d e
que,
dependendo
do
tip o
de
im p a cto
esp erad o,
pode
a ssu m ir t r ê s d im e n sõ e s, a s a b e r :
2 .
a)
Q uando a in te n ç ã o é a de p r o d u z ir im p a c to s o b je t i v o s ,
a
p a r t i r d e m udanças q u a n t it a t iv a s
n as c o n d iç õ e s de v id a
da
p o p u la çã o -a lv o ,
o
c r it é r io
é
o
da
e fe tiv id a d e
o b je tiv a .
T ra ta -s e ,
p o rta n to ,
de
a f e r ir
as
a lte ra ç õ e s
q u a n t it a t iv a s o c o r r id a s ap ó s a im p la n ta çã o do p rogram a.
b)
No c a s o
da e x p e c ta tiv a
de se
g e ra r
e f e ito s
s u b je tiv o s
na p o p u la çã o ,
o c r it é r io
a p lic á v e l
é
o da
e fe tiv id a d e
s u b je tiv a ,
q u e a s s u m e o c o n c e i t o d e b e m - e s t a r s o c i a l em
o u tra s
d im e n sõ e s
que
não
ex c lu siv a m e n te
a
m a te ria l.
D e s te m odo,
o estu d o é v o lta d o p a ra a id e n t if ic a ç ã o
de
m udanças
p s ic o ló g ic a s
e
a lte ra ç õ e s
nos
siste m a s
de
v a lo re s
da p o p u la çã o -a lv o .
B u sca -se,
a in d a ,
a v a lia r
o
ju lg a m e n to
d e ssa
p o p u la çã o
a ce rca
dos
re su lta d o s
o b je t iv o s do p rog ram a.
c)
Por
ú ltim o ,
nas
s u b sta n tiv o ,
a
p
co n d içõ e s de v id a
o da e fe tiv id a d e s
A
q u estã o
m e to d o ló g ica
p o lític a s
que
o b je tiv a m
um
im p a cto
a r tir
de
m udanças
q u a lita tiv a s
nas
da p o p u la çã o ,
o c r it é r io
u tiliz a d o
é
u b sta n tiv a .
68/
na
p r á tic a
de
a v a lia ç ã o
no
B r a s il
A
d is c u s s ã o
d e se n v o lv id a
no
ite m
a n t e r io r
procu rou
d em o n stra r
o
avanço
o co rrid o
no
cam po
m eto d o ló g ico ,
com
a
d e fin iç ã o
de
m o d elo s
a n a lític o s
adequados
à
á re a
s o c ia l.
Não
67/
68/
M arcu s F .
F IG U E IR E D O e A r g e l i n a
pág.
17.
V a le
o b serv a r
que
os
tr ê s
tip
p re se n te s
num a
m esm a p o l í t i c a ,
sua
a v a lia çã o p o s te r io r,
a
u ti
e f e t i v i d a d e em s u a s t r ê s d i m e n s õ
193
M .C .
F IG U E IR E D O ,
op.
c i t .
.
o s
de
im p a cto
podem
e s ta r
dem andando,
p o rta n to , p ara a
liz a ç ã o
do
c r it é r io
de
es.
o b sta n te ,
a p r á t i c a a v a l i a t i v a no B r a s i l a p r e s e n t a a in d a in ú m e ro s
p ro b le m a s
do
p o n to
de v is ta
das
té c n ic a s
de a v a lia ç ã o
- ,
que
co n stitu e m
o b s tá c u lo s
p ara
que
as
p e sq u isa s
cheguem
a
bons
re su lta d o s
e,
p rin c ip a lm e n te ,
para
que e s ta
a tiv id a d e se
in te g re
ao p la n e ja m e n to d o s p ro g ra m a s s o c i a i s .
Sem
d ú v id a ,
a
d iscu ssã o
dos
p ro b le m a s
da
pouca
u tilid a d e
p r á tic a
dos
estu d o s
a v a lia tiv o s
não
e s tá
r e s t r it a
ao
p la n o
p u ra m e n te
m e to d o ló g ic o .
E ssa
q u e stã o
e s tá
r e la c io n a d a ,
p rin c ip a lm e n te ,
à
form a
p e la
qual
se
co n stitu e m
as
p o litic a s
p ú b lica s
e
ao
p ap el
reserv ad o
à
a v a lia çã o
n e ste
p ro ce sso .
E ste
te m a ,
in c lu s iv e ,
se rá
e x p lo ra d o
na
su bseção
"B ",
a
se g u ir,
que
a n a lis a
a p r á tic a
de
a v a lia çã o
de
p rogram as
s o c ia is
no
B r a s il.
E n tr e ta n to , v a le a pena a n a lis a r a lg u n s a s p e c to s p r á t ic o s lig a d o s
à
m e to d o lo g ia
a v a lia tiv a ,
ten d o
em v i s t a
c o n trib u ir,
a in d a
que
p a r c ia lm e n t e , p a r a o e n te n d im e n to d e s t e p ro b le m a m a is a m p lo . I s s o
pode s e r f e it o
a p a r t i r d o t r a b a l h o e l a b o r a d o p o r A na M .R . P i n t o ,
no
qu al
são
d isc u tid o s
os
m ito s
que
a lim e n ta m
a
p r á tic a
da
a v a lia ç ã o no B r a s il.
69/
Em p r i m e i r o
lu g a r,
a au to ra
ap o n ta
o "m ito da n e u tra lid a d e
do
p la n e ja m e n to "
p re se n te
d u ra n te
m u ito
tem p o
no
p la n e ja m e n to ,
execu ção
e
a v a lia çã o
de p rogram as
s o c ia is .
A v isã o
p re d o m in a n te
c o n s is tia
na ra c io n a lid a d e
d o p l a n e j a m e n t o e s u a n e u t r a l i d a d e em
re la ç ã o
à s c o n d i ç õ e s em q u e s e d a v a a e l a b o r a ç ã o d o p r o g r a m a .
Ou
s e ja ,
a c re d ita v a -s e
na
p o ss ib ilid a d e
de
re s o lv e r
p ro b le m a s
s o c ia is ,
a p a r t i r u n i c a m e n t e d e f o r m u l a ç õ e s a b s t r a t a s c o n t i d a s em
um p l a n o e ,
tam b ém , no a b s o l u t o c o n t r o l e do p l a n e ja d o r s o b r e e s t e
p la n o . 0 r e f l e x o d e s t a p o s t u r a no cam po da a v a l i a ç ã o e r a a ê n f a s e
nas p e rsp e c tiv a s
dos órgãos
fin a n cia d o r e e x e c u tiv o ,
d e i x a n d o em
segund o p la n o
a ó tic a
da p o p u la çã o -a lv o .
0 r e fe r e n c ia l b á sico
da
a n á lis e ,
p o rta n to ,
r e s id ia
nos
o b je tiv o s
o f i c i a is
do p la n o ,
que
e r a m c o m p a r a d o s com o s r e s u l t a d o s m e n s u r á v e i s a l c a n ç a d o s .
P o ste rio rm e n te ,
a
e x p e riê n cia
co n cre ta
da
im p la n ta çã o
de
v á rio s
program as
d em o n stro u
que
as
m udanças
s o c ia is
ocorrem
a
p a r tir
da
in te ra ç ã o
de
in ú m e ro s
fa to re s
que
não
podem
se r
to ta lm e n te co n tro la d o s p e la
ação p re v is ta
nos p la n o s.
C o n stato u -s e ,
a in d a ,
que
em
uma
d e te rm in a d a
in te rv e n çã o ,
os
c r it é r io s
t é c n i c o s d e d e c i s ã o t ê m um p a p e l s e c u n d á r i o e q u e " u m p r o g r a m a d e
in v e stim e n to ,
l o n g e d a s c o n d i ç õ e s d e um e x p e r i m e n t o c o n t r o l a d o ,
é
r e s u lta n te
de
co m p ro m isso
p o lític o
que
p erp assa
to d a
sua
a tiv id a d e ,
desde
a
n eg o cia çã o
passando
p e la
e la b o ra ç ã o
e
im p le m e n ta çã o a t é a a v a l i a ç ã o " .
70/
p
p
s
b
A
la n e ja m
oder o c ia l.
e n e fíc i
69/
70/
c o n s id e ra ç ã o
da
d im e n sã
e n to
com
seu s
c o n flito
tem e f e i t o s
im p o rta n te s na
A ssim ,
ao
la d o
das
tr a
o
ganha
im p o rtâ n cia
no
A n a M. R . P I N T O ,
Id em , p á g .
78.
O P
.
c i t .
194
o
p o lític a
da
a tiv id a d e
de
s ,
co n tra d iç õ e s
e
jo g o
de
form a de a v a l i a ç ã o d a p o l í t i c a
d ic io n a is
a n á lis e s
de
cu sto ju lg a m e n to
de
um
d e te rm in a d o
p rogram a
a
a v a lia çã o
do p r o c e s s o
d e c is o r io .
Ou s e j a ,
não
b a sta
m ensurar
e
com p arar
os
re su lta d o s
a lca n ça d o s
com
as
m etas
p r o p o s ta s
sem
q u a li f i c a r
e s t e s
r e s u lta d o s
a
p a r t i r
da
co n sid e ra çã o
dos
co n d icio n a n te s
da
to m ad a
de
d e c isã o
e
dos
o b s tá c u lo s à e x e cu çã o do p rog ram a.
O
"m ito
de
um
ú n ico
ca m in h o
a v a lia tiv o
ou
de
uma
ú n ica
re sp o sta "
é
o u tro
en tra v e
p resen te
na
form a
de
abord agem
das
p e sq u isa s
a v a lia tiv a s ,
na
m e d i d a em q u e n ã o e x i s t e
um m o d e l o -p a d rã o
ou
"m a is
c ie n tíf ic o "
para
a
a v a lia çã o
de
p rogram as
s o c ia is .
A sim p le s
co n sta ta çã o
de
que
não
há
uma ú n i c a
te o r ia
p a r a a e x p li c a ç ã o d o s fen ô m en o s s o c i a i s
i m p l i c a e m a c e i t a r q u e um
estu d o
a v a lia tiv o
pode a ssu m ir v á r ia s d im e n sõ e s,
d e a c o r d o com a
p o stu ra te ó r ic a
que se assum e.
A
au to ra
e x e m p lifica
e ssa
q u estão
com
a
d is tin ç ã o
na
S o c io lo g ia
de d u as c o r r e n te s de p en sam en to .
D e um l a d o ,
p o stu la ­
t e
"a
sep aração
n ítid a
e n tre
s u je ito
e o b je to
de in v e stig a çã o ,
c o n sid e ra n d o
c i e n t í f i c o
ap enas
o
co n h e cim e n to
baseado
em
m ensurações
v a lid a d a s
segund o
d e te rm in a d a s
norm as
ou
padrões
r íg id o s " .
71/
Uma
segunda
co rre n te
co n sid e ra
que
" [ . . . ]
não
e x is te
o co n h e cim e n to p u ro ,
p o is a in v e s tig a ç ã o
se
r e a liz a
em um
co n tex to
h is tó r ic o
d e te rm in a d o ,
e as
p ercep çõ es
do
in v e stig a d o r
se in co rp o ra m à e s t r u t u r a do o b je t o " .
72/
Os
m o d e lo s
e s tr u tu ra l
e
in te r p re ta tiv o
são
o rie n ta d o s
por
e s s a s d u a s p o s t u r a s . No m o d e l o e s t r u t u r a l n ã o s e d á i m p o r t â n c i a à
a n á lis e
do
co n tex to
e
c o n sid e ra -se
q u e um d e t e r m i n a d o
fen ôm eno
s o c ia l
pode
s e r
d e s c rito
a p a r tir
das c a r a c te r ís tic a s
de a to re s
in d iv id u a is.
N este
ca so ,
a p lic a -s e
a
p e sq u isa
tip o
su rvey,
na
qu al são fe it o s
l e v a n t a m e n t o s e x t e r n o s s o b r e um p e q u e n o n ú m e r o d e
v a r iá v e is .
P o r
o u tro
la d o ,
o
in flu ê n c ia
de
in ú m e ro s
fa
d in â m ica d as o r g a n iz a ç õ e s e
gru p os
s o c ia is .
D e s te m odo,
de
caso
em
que
se
p ro cu ra
s i s t e m á t i c a d e uma s i t u a ç ã o
d in â m ica s o c i a l .
m o d elo
in te r p re ta tiv o
co n sid e ra
a
to re s
nas
s itu a ç õ e s ,
t a is
com o
a
as re la ç õ e s
e n tr e o s in d iv íd u o s e os
o ca m in h o d a p e s q u is a
é o do estu d o
,
a
p a r tir
da
o bservação
e
a n á lis e
e m p íric a ,
c o m p r e e n d e r com o é g e r a d a a
E s s e
t i p o
de
p e s q u is a ,
de
c a r á t e r
e s s e n c ia lm e n te
q u a lita tiv o ,
lo n g e
de
s e r
apenas
a
co n sta ta çã o
de
fa to s ,
se
preocupa
em
v a lid a r
as
o b serv açõ es
a tra v é s
de
v á rio s
m étod os
a v a lia tiv o s
e
en fo q u es
te ó r ic o s
e
com
v á rio s
o b serv ad o res.
O
c r it é r io
u tiliz a d o
é
o
da
re p re se n ta tiv id a d e
q u a lita tiv a
em
lu g a r
da
am o strag em
e s t a t ís t ic a
- ,
no
qu al
é
se le cio n a d o
i n t e n c i o n a l m e n t e um p e q u e n o n ú m e r o d e p e s s o a s ,
t e n d o em v i s t a
sua
i m p o r t â n c i a em r e l a ç ã o a o f e n ô m e n o em q u e s t ã o .
71/
72/
Ana
Ana
M.
M.
R.
R.
P IN T O ,
P IN T O ,
op. c i t . . pág.
80.
op . c i t . . pág.
80.
195
N a t u r a l m e n t e , um p r o b l e m a p r e s e n t e n a p e s q u i s a q u a l i t a t i v a é
a
q u estã o
da
s u b je tiv id a d e ,
dado
o e n v o lv im e n to
do p e sq u isa d o r
com
a
p o p u la çã o
b e n e fic iá r ia
do
program a.
A lém
d is s o ,
há
uma
d ific u ld a d e
de
g e n e ra liz a r
os
re su lta d o s
o b tid o s
no
estu d o ,
na
m ed id a
em
que
e s te s
se
referem
a
um
co n tex to
e s p e c ífic o
de
in te rv e n çã o .
Na d e f e s a
que
se
fa z
d esse tip o
de a n á lis e ,
porém ,
a rg u m e n ta -s e qu e n a p e s q u is a p u ram en te q u a n t it a t i v a ,
o en fo q u e é
dado
apenas
às
v a riá v e is
p rev ia m en te
s e le cio n a d a s.
D este
m odo,
não são
in co rp o ra d o s
no estu d o ele m en to s d e c o r r e n te s do c o n te x to
s ó c io -c u ltu r a l e in s titu c io n a l.
E s te ,
a liá s ,
é um t e m a q u e m e r e c e s e r m e l h o r e x p l o r a d o ,
m e d i d a em q u e o e n f o q u e p u r a m e n t e
q u a n tita tiv o
a in d a é b a s ta
p re d o m in a n te ,
su ste n ta n d o
"o m ito
da a v a lia çã o
com o s in ô n im o
m en su ração ",
p re se n te
na
p r á tic a
a v a lia tiv a .
A
a u to ra
p roc
d em o n stra r
que
o
en fo q u e
q u a n tita tiv o ,
com
to d o
r ig o r
ló g
u tiliz a d o
nas
á re a s
de
C iê n c ia s
E x a ta s
e
B io ló g ic a s ,
a p rese
d ific u ld a d e s quando a p lic a d o à á re a s o c ia l.
na
n te
de
u ra
ico
n ta
A p r in c ip a l lim ita ç ã o do en fo q u e q u a n t it a tiv o ,
n e ste ca so , é
o
da
im p o ssib ilid a d e
de
cap tação
do
fen ô m en o
s o c ia l
em
suas
m ú ltip la s
d im e n sõ e s.
D esta
m a n e ira ,
não
b a sta
apenas
o b te r
um
dado q u a n t it a tiv o m as, p r in c ip a lm e n te ,
l e v a r em c o n t a i n f o r m a ç õ e s
de
o u tra
n a tu rez a
p ara
que
se
possa
c h e g a r com s e g u r a n ç a
a uma
re sp o sta .
A au to ra
e x e m p lifica
e s te
a sp e cto ,
q u e stio n a n d o
qual
s e r ia
o
m elh o r
p a râ m etro
p ara
a
a v a lia çã o
da
p a rtic ip a ç ã o
c o m u n i t á r i a em um p r o j e t o :
p resen ça a re u n iõ e s,
nú m ero d e m o çõ es
a p resen ta d a s
ou
núm ero
de
p r o je to s
p ro p o sto s
e
re a liz a d o s.
E
in d a g a ,
a in d a ,
no ca so da á re a
de saúd e,
se a co n sta ta çã o
d e um
a lto
ín d ic e
de
a te n d im e n to
m éd ico
s ig n ific a
que
o
siste m a
e stá
fu n c io n a n d o bem ou q u e o n ú m ero d e p e s s o a s d o e n t e s a u m e n to u .
Um o u t r o
en tra v e
à
a v a lia çã o ,
quando
se
bu sca
u n ica m e n te
m e d ir
r e s u lta d o s
no
cam po
s o c ia l,
d iz
re s p e ito
à
pouca
d is p o n ib ilid a d e
de
in fo rm a çõ e s.
P rim e iro ,
há
que
se
co n sid e ra r
que
os
dados
c e n s itá r io s
são
p ro d u z id o s
a
cada
dez
anos
e
de
fo r m a b a s t a n t e a g r e g a d a . A lém d i s s o ,
fre q ü e n te m e n te a o b te n ç ã o de
in fo rm a ç õ e s
adequadas
dem anda
te m p o
e
v o lu m e
de
re cu rso s
d e sp ro p o rcio n a is à p ro p o sta da p e sq u isa .
N este c a s o ,
a abord agem
q u a n tita tiv a
do
p ro b le m a
te rá
que
s e r
ad ap tad a
ao
tip o
de
in fo rm a çã o d is p o n ív e l e não o in v e r s o .
73/
A au to ra
r e s s a lta ,
por
fim ,
a d ificu ld a d e
da u t iliz a ç ã o
de
t é c n i c a s d e c o n t r o l e do im p a cto de p ro g ra m a s s o c i a i s . A c o n c e p ç ã o
c lá s s ic a
de
a v a lia çã o
p ressu p õe
a
p o ss ib ilid a d e
de
r e a liz a r
o
cham ado e x p e rim e n to
c o n tro la d o ,
no q u a l
são
iso la d o s
os
e fe ito s
do
p rogram a
p ara
que
se
possa
e s ta b e le c e r
a
c a u sa lid a d e
do
im p a cto .
Em
in te rv e n çõ e s
na
área
s o c ia l,
is s o
é
p ra tica m e n te
im p o ssív e l,
na
m ed id a
em
que
m udanças
s o c ia is
re su lta m
da
73/
O p ro b le m a d a
f a lta
m a is
d e ta lh a d a m e n te
de in fo rm a çõ e s ad eq u ad as s e r á
d iscu tid o
na
seção
I I I .A .3
d e ste
tra b a lh o ,
a
se g u ir.
196
in te ra ç ã o
p la n o .
de
in ú m e ro s
fa to re s ,
m u ito s
d e le s
não
p re v is to s
no
O re co n h e cim e n to d e s ta
lim ita çã o
te m le v a d o à p r o p o s iç ã o do
uso
de v á ria s
abord agen s
de
a v a lia çã o
p ara
um m e s m o p r o g r a m a
e
a n á lis e s
co m p a ra tiv a s
de
v á rio s
program as.
P ro p õ e -se ,
a in d a ,
a
re a liz a ç ã o
de estu d o
lo n g itu d in a l,
t e n d o em v i s t a
o s im p a c to s do
p rogram a,
no
lo n g o
p razo,
sob
co n d içõ e s
que não são c o n tro la d a s
p e l o p l a n o . N a t u r a l m e n t e , a p r o p o s t a d e s e c h e g a r a um j u l g a m e n t o
de
um
program a
a tra v é s
de
a p ro x im a çã o
su ce ssiv a
só
é
v iá v e l
quando
se
d isp õ e
de
te m p o
e
re cu rso s.
Em o u t r a s
p a la v ra s,
deve
e x i s t i r
in te r e s s e ,
por
p a rte
das
in s titu iç õ e s
en v o lv id a s
no
p la n e ja m e n to
e
execu ção
do
program a,
p e lo s
re su lta d o s
da
a v a lia ç ã o .
3.
Uma
su g estã o
p ara
a
a v a lia çã o
de
p rogram as
s o c ia is
N este
ite m ,
cabe
co m en tar
um e s t u d o
re c e n te
que
a p resen ta
uma p r o p o s t a d e d i r e t r i z e s p a r a a a v a l i a ç ã o a s e r f e i t a
no â m b ito
do
p ro cesso
de
p la n e ja m e n to
74/.
T ra ta -s e
de
uma
d iscu ssã o
e s p e c ífic a ,
r e s t r it a
à
a v a lia çã o que
deve
s e r
f e it a
ten d o
em
v is ta
a
e sc o lh a
e n tre
p r o je to s
a lte rn a tiv o s
p ara
a lc a n ç a r m etas
p re v ia m e n te
d e fin id a s .
O a u to r
ju s t i f i c a
a
ê n fa se
n e ste
tip o
de
a v a l i a ç ã o com d o i s a r g u m e n to s , s e n d o o p r i m e i r o l i g a d o à d im e n s ã o
p o lític a
do
p ro ce sso
d e c is o rio
de
p rogram as
s o c ia is
e
o
o u tro
re la c io n a d o à q u e stã o m e to d o ló g ica .
A ssim ,
em p r i m e i r o
lu g a r,
o a u to r r e s s a lta
que a adoção de
p ro g ram as
s o c i a is
se
dá,
de
um
m odo
g e r a l,
m enos
p e la
c o n sid e ra çã o
de c r it é r io s
té c n ic o s m as,
p rin c ip a lm e n te ,
a p a r tir
de c o n d ic io n a n te s de n a tu rez a p o lít ic a .
Is s o su g ere,
p o r t a n t o , um
esp aço
na
e s fe ra
do
p la n e ja m e n to p a r a
um t i p o
de a v a lia çã o
que
a ssu m e com o p o n to d e
p a r tid a m etas já
e s ta b e le c id a s .
N este ca so ,
o estu d o
a v a lia tiv o
se
re s trin g e
a a p o n ta r a m elh o r a l t e r n a t i v a
na e s c o lh a de p r o je to s .
O segund o
a rg u m e n to
ap o n tad o,
de c a r á te r
m e to d o ló g ico ,
d iz
re s p e ito
à
d ificu ld a d e
de
s e r e a l i z a r a n á lis e s do tip o c u s to -b e n e fíc io ,
ten d o
em v i s t a
d e te r m in a r a v i a b i l i d a d e e c o n ô m ic a de
um p r o j e t o
e
p e rm itir
a
esco lh a
da a lt e r n a t iv a
ó tim a
d en tre
um
c o n ju n to
de
p rogram as
m u tu am en te
e x c lu s iv o s .
E ste
p ro ce d im e n to
m e to d o ló g ic o ,
b a sta n te
u tiliz a d o
na
a v a lia çã o
de
p r o je to s
e c o n ô m ic o s,
é
p ra tica m e n te
in v iá v e l
quando
se
tr a ta
da
área
s o c ia l.
I s t o p o r q u e h á uma d i f i c u l d a d e c o n c r e t a n o l e v a n t a m e n t o e
a v a lia çã o
dos
b e n e fíc io s
e
cu sto s
a sso cia d o s
a
t a l
tip o
de
p rogram a.
A
te n ta tiv a
f r e q ü e n t e d e u t i l i z a ç ã o do m étod o
cu sto -b e n e fíc io
tem ,
in c lu s iv e ,
re su lta d o
no fr a c a s s o
da a v a lia ç ã o
de
program as s o c ia is ,
d e s e n c o r a ja n d o su a p r á t i c a .
74/
Ju a n
H e r s z ta jn
MOLDAU,
"S u g estõ es
de
D ir e tr iz e s
para
F o rm u la çã o
e
A v a lia çã o
de
Program as
S o c ia is " ,
R e v ista
E stu d o s E co n ô m ico s. São P a u lo ,
(3)
1986.
197
D este
m odo,
c o n sid e ra n d o
a
e s p e c ific id
s o c ia is
e
a
sua
d im e n sã o
p o lit ic a ,
o
tr
d ire c io n a
a d i s c u s s ã o p a r a um e s q u e m a p a r t i c u
o
o b je tiv o
de
c o la b o ra r
p ara
a
in te g ra ç ã o
p la n e ja m e n to da p o l i t i c a
s o c ia l.
a d e
dos
program as
a b a lh o
em
q u estão
la r de a n á lis e ,
com
d e sta
a tiv id a d e
ao
In ic ia lm e n te ,
o a u to r s a lie n ta
que,
p a r tin d o do p re s s u p o s to
de
que
os
o b je tiv o s
já
fo ra m
d e fin id o s ,
a
q u estã o
c e n tr a l
da
p e sq u isa
a v a lia tiv a
p assa
a
s e r
a
d e te rm in a çã o
do program a
com
m enor c u s to
p o s s í v e l d e n t r e um c o n j u n t o d e p r o g r a m a s q u e a t e n d e m
a e s te s
o b je tiv o s .
N este c a s o ,
o s m éto d o s m a is u t i l i z a d o s
são os
re fe r e n te s à a n á lis e c u s to -e fic á c ia e à a n á lis e c u s to -e fic iê n c ia ,
que são estu d o s
q u e s e co m p lem en ta m . O p r im e i r o ,
p e rm ite a v a lia r
o e f e ito
f i n a l d o p r o g r a m a em f a c e d e s e u s o b j e t i v o s ,
en q u a n to o
o u tr o m étod o d iz
re s p e ito
à a n á lis e da e f ic iê n c ia
o p e r a c io n a l do
program a.
A s e g u ir,
o a u t o r p a s s a a s u g e r i r uma s é r i e
serem
d e se n v o lv id a s
com
o
o b je tiv o
de
p ro d u z ir
p r é v i o à i m p l a n t a ç ã o d e um p r o g r a m a .
de
um
a tiv id a d e s a
co n h e cim e n to
As
duas
p rim e ira s
a tiv id a d e s
m e n c io n a d a s
se
referem
ao
e s tu d o t e ó r i c o do p ro b le m a s o c i a l e da form a d e e n f r e n t á - l o .
Para
com eçar,
deve
s e r
re a liz a d a
uma p e s q u i s a
b á s ic a
que
p e rm ita
i d e n t i f i c a r
a s
r e la ç õ e s
e x is t e n t e s
e n tr e
a lt e r a ç õ e s
na
in te n sid a d e
do
uso
de
d e te rm in a d o s
in stru m e n to s
e
m udanças
na
re a lid a d e
s o c ia l
fre n te
aos
o b je tiv o s
que
foram
d e fin id o s .
Uma
seg u n d a
e ta p a
co rre sp o n d e
ao d e sen v o lv im en to
da
p e sq u isa
a p lica d a ,
ten d o
em
v is ta
a
d e fin iç ã o
de
p o ss ív e is
p o lític a s
a
serem
te s ta d a s .
T ra ta -s e ,
p o rta n to ,
do
d e ta lh a m e n to ,
a in d a
a
n ív e l
t e ó r ic o ,
de
m e c a n is m o s
de
in te rv e n ç ã o
adequados
ao
a te n d im e n to d o s o b je t iv o s .
D ete rm in a d o o s u b c o n ju n to de p r o g ra m a s , c a b e a r e a l i z a ç ã o
te s t e s - p ilo t o .
A
a v a lia ç ã o ,
a in d a
em
c a r á te r
ex p e rim e n ta l,
de
do
f u n c i o n a m e n t o d e c a d a um d o s p r o g r a m a s p o s s i b i l i t a r á
o m ap eam en to
de
o b s tá c u lo s
e
im p a cto s
que
não
podem
s e r
a n te c ip a d o s
por
o c a s iã o da fo rm u la çã o d as e s t r a t é g i a s .
N esta e ta p a ,
se rá p o ssív e l
a v a lia r ,
na
p r á tic a ,
os
e fe ito s
das
in te rv e n çõ e s,
o desem penho
das
in s titu iç õ e s
e n v o lv id a s
e
os
o b s tá c u lo s
à
execu ção
dos
p r o g ra m a s . Em bora a e x e c u ç ã o de t e s t e s - p i l o t o
s e ja
de fu n d a m e n ta l
im p o rtâ n cia
p ara
o
su cesso
fu tu ro da p o lít ic a ,
e ssa
ta r e fa
nem
sem pre
é
re a liz a d a ,
co m p ro m eten d o a
e fic iê n c ia
e
a
e f ic á c ia
da
in te r v e n ç ã o .
Is s o
p orqu e e s s a
e t a p a i m p l i c a em c u s t o s a d i c i o p a i s
e no a d ia n ta m e n to
da ex e cu çã o dos p ro g ram as,
o q u e nem s e m p r è é
p o s s iv e l dado o c a r á t e r e m e rg e n c ia l de m u ito s d e le s .
O
a u to r
o b se rv a
que
pode
h av er
uma
d ific u ld a d e
em
e s ta b e le c e r a d ife re n ç a
e n tre e sse s te s te s
e a p r im e ir a e ta p a da
im p la n ta çã o .
Is s o
p orqu e,
em bora
a
produção
de
in fo rm a çõ e s
e
a
produção de b e n e fíc io s
s e ja m
c a r a c te r ís tic a s
d e ssa s duas eta p a s,
re sp e c tiv a m e n te ,
e s s e s
ele m e n to s
são
en co n trad o s
fre q ü e n tem e n te
em a m b a s a s f a s e s .
198
A ú ltim a
eta p a ,
que
corresp on d e
à
im p la n ta çã o
do p rim e iro
p rogram a
em
e s c a la
d e fin itiv a ,
in co rp o ra
os
re su lta d o s
dos
e s tu d o s a n t e r io r e s e , c e rta m e n te , v a i g e r a r co n h e cim e n to s a serem
a p ro v e ita d o s nos p rogram as s e g u in te s .
Is s o p o rq u e a lg u n s e n tr a v e s
s ó s u r g e m q u a n d o o p r o g r a m a e s t á e f e t i v a m e n t e em c u r s o .
N o te -se,
p o rém ,
que
a
d in â m ica
dos
fen ô m en o s
s o c ia is
e
a
d im e n sã o
p o lit ic a
da
d e c isã o
a ce rca
de
p rogram as
s o c ia is
re a lim e n ta m
p erm a n en tem en te
e s te
p ro ce sso
de
produ ção
de
co n h e cim e n to .
Ou s e j a ,
a s m etas e o s o b je t iv o s
s o c i a i s v a ria m
ao
lo n g o do tem p o ,
d e m a n d a n d o , a n t e s m esm o d o a m a d u r e c i m e n t o d e uma
d e te rm in a d a
in te rv e n çã o ,
novos estu d o s
e te s t e s
p ara
a ten d er às
a lte r a ç õ e s n e c e s s á ria s .
O
a u to r
r e s s a lta ,
p or
fim ,
que
a
co n sid e ra çã o
d essas
d i f e r e n t e s e t a p a s n a a p r e c i a ç ã o d e um p r o g r a m a c o n s t i t u i um p a s s o
fu n d am e n tal p a ra o ê x it o da fo rm u la çã o da p o l i t i c a
s o c ia l.
Quando
o p la n e ja d o r
en q u ad ra d e te rm in a d o
p r o g r a m a em u m a d e s s a s
fa s e s ,
f ic a
m a is
f á c il
a
d e c isã o
a ce rca
de
duas
q u estõ es
b á s ic a s .
P r im e ir o ,
a
id e n t if ic a ç ã o
do
e s tá g io
de
e v o lu çã o
de
um
d e te rm in a d o
program a
p e rm ite
d e fin ir
a
etap a
que
n e c e s s ita
de
in v e stim e n to
d e m a io r v o lu m e d e r e c u r s o s .
E v ita -s e ,
com i s s o ,
o
d e sp e rd íc io
de
re cu rso s
com o,
p o r ex e m p lo ,
com a i m p l a n t a ç ã o d e
um p r o g r a m a
que a in d a não te n h a
sid o
ten tad o
o u com a r e p e t i ç ã o
de
uma
fa s e
de
estu d o
d e sn e ce ssá ria ,
dadas
as
in fo rm a çõ e s
já
p r o d u z i d a s . A lém d i s s o ,
em f u n ç ã o d o g r a u d e a m a d u r e c i m e n t o d e um
p rogram a
é
p o ss ív e l
d e fin ir
o
seu
c a r á te r
de
c u rto ,
m éd io
ou
lo n g o p ra z o .
Cabe
co m en ta r
que
as
su g estõ es
a p resen ta d a s
n e ste
tra b a lh o
re p re sen ta m
apenas
um
d e lin e a m en to
g e ra l
de
a tiv id a d e s
de
a v a lia ç ã o ,
sem
av an çar
no
d e ta lh a m e n to
da
form a
p e la
qu al
cada
uma
v a i
se
d e se n v o lv e r.
Toda
a
d iscu ssã o
f e it a
nos
ite n s
a n te r io r e s
d e sta
seção
ap o ntou
as
d ific u ld a d e s
de m ensuração
e
q u a lific a ç ã o
dos
re su lta d o s
de
um
program a,
bem
com o
a
de
e s ta b e l
in stru m
a in d a
e n tra v e
e c e r uma r e l a ç ã o p r e c i s a d e c a u s a l i d a d e e n t r e r e s u l t a d o s e
en to s
p o sto s
em
p r á tic a .
A ssim ,
f ic a
o
q u estio n a m e n to ,
a
n ív e l
m eto d o ló g ico ,
de
com o
vão
s e r
re so lv id o s
os
s c a r a c te r ís tic o s da a v a lia çã o da á re a s o c ia l.
Por
o u tro
la d o ,
ten d o
em m e n t e o c a s o
b r a s ile ir o
em q u e
in ú m e ro s p ro g ra m a s
são
a d o tad o s
e o u tro s
ta n to s
abandonados por
c r it é r io s
u n ica m e n te p o l í t i c o s
- ,
fic a
a im p re ssã o de que to d a a
d iscu ssã o
se
tra v a
em um t e r r e n o
id e a liz a d o ,
onde
há
re cu rso s,
tem p o e
in te r e s s e s
p ara
a a v a lia çã o
de p rogram as.
Ou s e j a ,
m a is
um a v e z
fic a
e v id e n te que a q u estão c e n tr a l da a v a lia ç ã o da á re a
s o c ia l
e s tá
lig a d a
m enos
ao
p ro b le m a
m e to d o ló g ico ,
m as,
p rin c ip a lm e n te ,
à fo rm a com o s e c o n s t i t u i a p o l í t i c a
s o c ia l.
B.
A
p r á tic a
de
a v a lia çã o
da
p o lític a
s o c ia l
no
B r a s il
O o b je tiv o
d e s t a s u b s e ç ã o é m o s t r a r com o te m s i d o
de
a v a lia çã o
das
p o lític a s
ou
program as
s o c ia is
no
id é ia
é
ap o n tar
os
órg ãos
que
têm
tra b a lh a d o
n e sta
199
a p r á tic a
B r a s il.
A
á re a ,
os
re su lta d o s
n e ste tip o
Como
re la cio n a d
padrão de
um
b rev e
B r a s il,
te
que se rá r
ap resen tad o s
de p e sq u isa .
e
os
p r in c ip a is
p ro b le m a s
se
v erá
a d ia n te ,
e ssa s
q u estõ e
a s
à fo r m a com o a p o l í t i c a
s o c ia l
fin a n cia m e n to .
A ssim , p r o c u r o u -s e
co m e n tá rio
a ce rca
da
p r á tic a
da
nd o
em v i s t a
f o r n e c e r um p a n o d e
e a liz a d a a se g u ir.
en fren ta d o s
s
e stã o
in tim a m e n te
é co n d u z id a e ao seu
fa z e r ,
in ic ia lm e n te ,
p o lític a
s o c ia l
no
fu n d o p a r a a a n á l i s e
A
d iscu ssã o
a ce rca
da
q u estã o
s o c ia l
no
B r a s il
ap o n ta,
freq ü en tem en te,
o seu
p ap el
su b o rd in a d o
no â m b ito
da
fo rm u la çã o
das
p o lític a s
g o v e rn a m en ta is
75/.
Em bora
as
cham adas
m etas
s o c ia is co n stem , tr a d ic io n a lm e n te ,
dos d iv e r s o s p la n o s e la b o ra d o s
p e lo g o v ern o ,
i s s o n ã o te m s i g n i f i c a d o uma v i n c u l a ç ã o o r g â n i c a d o
s o c ia l
aos
p r o je to s
de
d e se n v o lv im e n to .
A a u sê n cia
de
m ed id a s
co n cre ta s
de c a r á te r
p re v e n tiv o
e n tre
e la s
a d e fin iç ã o
d e uma
p o lit ic a
de
em p rego
e
de
d is tr ib u iç ã o
de
ren d a
re a lim e n ta ,
p erm an en tem en te,
o c o n ju n to
de p ro b le m a s
a
serem
en fren tad o s
na
área
s o c ia l.
O u tro
a sp ecto
b a sta n te
d iscu tid o
d iz
r e s p e ito
à
d u p la
fu n cio n a lid a d e
da
q u estã o
s o c ia l
no
d iscu rso
p o lític o
do
P a ís.
Is s o
se
trad u z
na
u tiliz a ç ã o
da p o lític a
s o c ia l
no p ro ce sso
de
co n so lid a çã o
p o s te r g a r ou
da
e s tru tu ra
do p o d er,
com
o o b je tiv o
de
a ten u ar,
m esm o d i s f a r ç a r o s c o n f l i t o s .
A lém d i s s o ,
a atu açã o
do g o v e rn o n a á r e a s o c i a l tem p e r m itid o a a f ir m a ç ã o d e i n t e r e s s e s
p o l ít i c o s
e s p e c ífic o s ,
refo rçan d o
a
fra g m e n ta çã o
com o
uma
c a r a c te r ís tic a
b á s ic a
de
to d a
a
ação
g o v ern am en tal
n e sta
á re a .
A ssim ,
a p o lític a
s o c ia l
no B r a s il pode s e r v is u a liz a d a
c o m o um
c o n ju n to
de p o lític a s
e s p e c ífic a s
e esta n q u es,
não
in teg ra d a s
à
p o lític a
de
d e sen v o lv im en to
e,
v ia
de
re g ra ,
com
c a r á te r
e x c lu d e n te ,
co m p en sa tó rio e a s s i s t e n c i a l i s t a .
A
form a
ex e cu ta d o s dá
a
com o
m u ito s
program as
m ed id a d e a lg u n s d e s s e s
s o c ia is
a sp ecto s
são
cria d o s
ap o n tad o s.
e
Na
área
de
a lim e n ta ç ã o ,
por
ex e m p lo ,
as
e le iç õ e s
de
1976
fo ra m
um d o s
fo r te s
c o n d icio n a n te s
da
aprovação
do
I I
Program a
N a cio n a l
de
A lim e n ta çã o
e
N u triçã o
(P R O N A N ),
u tiliz a d o
c o m o um
i n s t r u m e n t o d e c a m p a n h a e l e i t o r a l p e l a ARENA, n a é p o c a o p a r t i d o
do g o v ern o .
E ste
p rogram a,
e la b o ra d o
p or té c n ic o s
e s p e c ia lis ta s
da á re a ,
d e sd e ju n h o d e 1 9 7 5 ,
só v e io
a s e r
l a n ç a d o em f e v e r e i r o
do
ano
se g u in te
p e lo
P re sid e n te
G e is e l,
ten d o
sid o
ap resen ta d o
com o uma o b r a
c o n ju n to
do g ov ern o
e do p a r tid o .
P o ste rio rm e n te ,
v e r ific o u -s e
que,
a p e sa r da p rio rid a d e
co n fe rid a
ao p rogram a
na
época
de
seu
la n ça m en to ,
a
sua
execu ção
fo i
su b sta n c ia lm e n te
d is ta n c ia d a dos o b je tiv o s
in ic ia lm e n te p ro p o sto s.
75/
Serão
reto m ad o s
aqu i
a lg u n s
p o n to s
ex a m in a d o s
na
Seção
I I
d e s te
tr a b a lh o ,
ap ro fu n d ad o s
com
b ase
em
lite r a tu r a
co m p le m e n ta r.
200
No
caso
da
in s titu iç ã o
do
Program a
de
In te g ra çã o
S o c ia l
(P IS )
e do Program a de Form ação do P a trim ô n io do S e r v id o r P ú b lic o
(P A SE P ),
no
in ic io
da
década
de
70,
o b se rv a -se ,
a p esa r
do
a p a r e n te
av an ço
em
term o s
de
p o lit ic a
s o c ia l,
um
fo r te
co n d icio n a m e n to
p e lo
la d o
da
p o lític a
e c o n ô m ic a .
E sse s
fu n d o s
fo ram
a n u n cia d o s
com o
in stru m e n to s
de
in te g ra ç ã o
do tra b a lh a d o r
ao
d e se n v o lv im e n to
do
P a ís
e
de
fo rm ação
de
p a trim ô n io
in d iv id u a l,
s e rv in d o
a in d a
p a ra
c o r r i g i r
d is to r ç õ e s
na
d is tr ib u iç ã o
da
ren d a.
Na
p r á tic a ,
p o rém ,
o
P IS
e
o
PASEP
rep resen ta ra m ,
p rin c ip a lm e n te ,
a
a c u m u l a ç ã o d e um g r a n d e v o l u m e
de r e c u r s o s , no c u rto p ra z o , p ara o fin a n cia m e n to de program as de
in v e s tim e n to
a
carg o
do
Banco
N a cio n a l
de
D e s e n v o lv im e n to
( BNDE) .
76/
M a is
re cen tem en te,
a
in s titu iç ã o
do
seg u ro -d esem p reg o
por
o ca siã o
do
la n ça m en to
do
P la n o
C ru zad o,
em
fe v e re iro
de
1986,
s ig n ific o u ,
à
p rim e ira
v is ta ,
um a v a n ç o
no
a p e rfe iç o a m e n to
dos
m e c a n is m o s d e p r o t e ç ã o
s o c ia l
do t r a b a lh o r .
No e n t a n t o ,
tr a ta - s e
a p e n a s d e um a u x í l i o - d e s e m p r e g o , p o i s o p r o g r a m a a i n d a é b a s t a n t e
r e s t r it o ,
no que d iz
re s p e ito
à
a b ra n g ê n cia dos d esem pregad os e
tam bém p e l o s
v a lo re s
dos b e n e fíc io s ,
se
com p arad os a o s
s a lá r io s
a n te rio rm e n te re c e b id o s p e lo s tr a b a lh a d o re s .
77/
P or o u tro la d o ,
a t é o m o m e n to , n ã o f o i d e f i n i d a uma f o n t e d e
r e c u r s o s p e rm an en te p a ra o P rogram a que c o n tin u a a s e r fin a n c ia d o
p ro v is o ria m e n te
com
re cu rso s
o rça m e n tá rio s.
Is s o
s ig n if ic a ,
na
p r á tic a ,
a
im p o ss ib ilid a d e
de
a p e rfe iç o a r
o
Program a,
gerand o
in s ta b ilid a d e
do
m esm o
fre n te
às
d is p o n ib ilid a d e s
de
c a ix a
do
g o v e r n o . E n f im , p e l o d e s c a s o com q u e o s e g u r o - d e s e m p r e g o te m s i d o
tra ta d o ,
p o d e-se
d iz e r
que
m a is
uma v e z
um a p a r e n t e
avanço
em
term o s
de
p o lit ic a
s o c ia l,
nada
m a is
fo i
do
que
uma
form a
de
a n g a ria r
a p o io
p o litic o
p ara
o p la n o
e c o n ô m ic o q u e e s t a v a
sendo
la n ça d o .
78/
Do
- s e com o
f is c a is
s e to re s
c o n trib u
c o n trib u
76/
77/
78/
p o n to de v is t a do
tr a ç o c a r a c te r ís t
e,
em c o n t r a p a r t i d
e s p e c ífic o s .
Se
iç õ e s
p a r a fis c a is
içã o
p ara
a
P rev
fin a n cia m e n to da á re a s o c i a l,
o b serv aic o
a re d u z id a p a r t i c ip a ç ã o de r e c u r s o s
a ,
a d e p e n d ê n cia d e fu n d o s v in c u la d o s a
to m arm os,
p or
ex e m p lo ,
as
p r in c ip a is
de
in te r e s s e
s o c ia l
d en tre
e la s
a
id ê n cia
S o c ia l,
o
sa lá rio -e d u ca çã o ,
o
V er
a
e sse
re s p e ito :
B e a triz
AZEREDO.
Um e s t u d o
so b re
as
c o n s t r ib u ic õ e s s o c i a i s . R io de J a n e ir o ,I E I/ U F R J,
1987.
(T ese
de M estrad o )
e
A le x a n d re
LO LO IA N .
Um e s t u d o
do
Fundo
P IS P A S E P . S ã o P a u l o , U N IC A M P , 1 9 8 5 .
(T ese de M e stra d o ).
Por
ex e m p lo ,
a
e x ig ê n c ia
de
com p rovar
o
p ag am en to
à
P re v id ê n cia
S o c ia l
de,
no
m ín im o ,
36
m eses
d u ran te
os
ú ltim o s
4
anos
e x c lu i
do
p rogram a
ce rc a
de
53%
dos
desem pregados.
Para
uma
a v a lia çã o
do
Program a,
v er
CHAHAD,
J .P .Z .
Uma
a v a lia ç ã o
do
Program a
de
S eg u ro -D esem o reg o
B r a s ile ir o
com
E n fase
na Q u estão do F in a n c ia m e n to . São P a u lo ,
F IP E / S E P L A N ,
1988.
(R e la tó rio de P e sq u isa ).
201
FGTS,
o P IS / P A S E P e o F IN S O C IA L - ,
v e r if ic a - s e
que o seu
d e r e c u r s o s n o s ú l t i m o s a n o s te m s i d o
e q u iv a le n te a c e rc a
do t o t a l da a r r e c a d a ç ã o de im p o sto s do G overn o F e d e r a l.
v o lu m e
d e 89%
A d e co rrê n cia
im e d ia ta d e ssa e s tr u tu r a de fin a n cia m e n to é a
in s ta b ilid a d e
do
v o lu m e
de
re cu rso s
ca n a liz a d o s
p ara
a
área
s o c ia l.
A in c id ê n c ia
de
qrande
p a rte
das
c o n trib u iç õ e s
s o c ia is
so b re
a
fo lh a
de
s a lá r io s
produz
uma e l e v a d a
s e n s ib ilid a d e
das
r e c e ita s
fre n te
às
o s c ila ç õ e s
no
ritm o
da
a tiv id a d e
e c o n ô m ic a .
P e r i o d o s d e r e c e s s ã o , d e s e m p r e q o e c o n t e n ç ã o s a l a r i a l co m p rim em a
fo lh a
de
s a lá r io s
com
r e fle x o s
im e d ia to s
so b re
os
n ív e is
de
a rrecad açã o
d e sses
fu n d o s.
A ssim ,
e x a t a m e n t e n o s m o m e n t o s em q u e
as
dem andas
s o c ia is
au m en tam
em
fu n çã o
da
c r is e
e c o n ô m ic a ,
a
ca p a cid a d e
de
in te rv e n ç ã o
do
E sta d o
f ic a
p r e ju d ic a d a
p e la
im p o ssib ilid a d e
de
a m p lia çã o
do d isp ê n d io
s o c ia l
fin a n c ia d o
com
e s s a s c o n trib u iç õ e s .
A d em a is,
com
a n e c e ssid a d e
de c o rte
na d esp esa p ú b lic a ,
em
fu n çã o
da
re c e ssã o ,
os
proqram as
s o c ia is
a
carg o
do
O rçam en to
F is c a l
são
fo rtem en te
a tin g id o s,
d e ix a n d o
de
e x e rc e r
um p a p e l
a m o rteced o r dos
e f e ito s
da c r is e
p ara
a p o p u la çã o
d e re n d a m a is
b a ix a .
Is s o
pode
s e r
v isu a liz a d o
na
e v o lu çã o
do
g a sto
com o
re cu rso s
o rd in á rio s
do
T esou ro,
que
m o stra
na
c r is e
e c o n ô m ic a
re c e n te ,
uma q u e d a
no
g a sto
fe d e ra l
s o c ia l
b a s ta n te
su p e rio r
à
79/
re d u çã o v e r if ic a d a na d e sp e sa g lo b a l do G ov ern o.
A e s t a b i l i d a d e d o v o lu m e d e r e c u r s o s c a n a l i z a d o s p a r a a á r e a
s o c ia l
é
p r e ju d ic a d a
tam bém
p e la
e x c e ssiv a
c n e tra liz a ç ã o
do
p ro ce sso
d e c is ó rio
e da g estã o
fin a n c e ir a .
O p o n to
r e m e t e a uma
d iscu ssã o
m a is
a m p la
r e fe r e n te
ao
esv a z ia m e n to
dos
esta d o s
e
m u n icíp io s
no
d o m ín io
da
p o lític a
s o c ia l,
c o n se q ü ê n cia
da
c e n tra liz a ç ã o
d e r e c u r s o s e t a m b é m d e e n c a r g o s em m ã o s d a U n i ã o .
A í
e s tá ,
a liá s ,
um e l e m e n t o
im p o rta n te
p ara
o
e n te n d im e n to
da
p r á tic a
da p o lít ic a
s o c ia l
no B r a s il
e to d o s
os
seu s p e rca lço s,
desde a d e fin iç ã o
das
p rio rid a d e s
à fo rm a com o o s p r o g r a m a s s ã o
ex e cu ta d o s.
A s s is t iu - s e
n os
ú ltim o s
20
an os
ao
en fra q u e cim e n to
fin a n c e iro
dos
govern os
lo c a is ,
fru to
da
refo rm a
tr ib u tá r ia
de
1965/ 67,
dos
a ju s te s
p ro m o v id o s p o s t e r io r m e n t e
e do c e n tra lism o
dos
fu n d o s
s o c ia is
c ria d o s .
O
re su lta d o
fo i
a
d e p e n d ê n cia
de
tr a n s fe rê n c ia s
de re cu rso s
da U n iã o ,
não só a q u e la s d e f in id a s na
C o n s titu iç ã o
os
Fundos
de
P a rtic ip a ç ã o
de
E sta d o s
e
M u n ic íp io s
- ,
m as
ig u a lm e n te
das
cham adas
tr a n s fe rê n c ia s
n e g o c i a d a s , q u e d e m a n d a m um p r o c e s s o d e n e g o c i a ç ã o p o l í t i c a
en tre
o govern o
fe d e ra l
e os
g overn os
lo c a is .
A U n iã o
passou
a in d a
a
a ssu m ir
uma
s é r ie
de
a tr ib u iç õ e s ,
típ ic a s
de
g ov ern os
lo c a is ,
prom ovendo,
d e sta
fo rm a,
uma
c e n tra liz a ç ã o
ta m b ém
de
en carg o s.
N o te-se
que
is s o
se
deu,
p rin c ip a lm e n te ,
na
área
s o c ia l,
79/
V er
dos
a
e sse
r e s p e ito
S o lo n
V IA N A ,
co ord .
g a sto s s o c ia is . B r a s ilia ,
IP E A / IP L A N ,
202
C o n ta
1988.
co n so lid a d a
o c a s i o n a n d o um
p e lo s d iv e rs o s
enorm e d is ta n c ia m e n to e n t r e o s ó r g ã o s
p rog ram as e a p o p u la çã o b e n e f i c i á r i a .
re sp o n sá v e is
O p ro cesso
d e r e p a s s e de r e c u r s o s d e a lg u n s fu n d o s s o c i a i s ,
com o
o
F IN S O C IA L ,
a
c o ta -fe d e ra l
do s a lá r io -e d u c a ç ã o
e do
FAS
8 0 / . é e x e m p l a r d a e x c e s s i v a c o n c e n t r a ç ã o d e p o d e r e s em m ã o s
da
U n iã o .
P a rte
d esses
re cu rso s
fin a n c ia
p rogram as
ex e cu ta d o s
d ire ta m e n te
p e lo
g overn o
fe d e r a l,
en g u an to
a
o u tra
p a rce la
é
tr a n s fe rid a
aos
govern os
lo c a is ,
a
n e g o cia d a s
v in cu la d a s
a
a p lic a ç õ e s
ca so s,
a
d e fin iç ã o
das
p rio rid a d e s
re s trin g in d o
a s
p o ss ib ilid a d e s
de
e
m u n icíp io s na a lo c a ç ã o dos re c u rs o s .
tra v é
e s p e
é
f e
sc o lh
s
das
tr a n s fe rê n c ia s
c ific a s .
Em
am bos
os
it a
a
n iv e l
fe d e ra l,
a
dos
e sta d o s
e
dos
C a b e d e s t a c a r n e s s e c o n ju n t o o F IN S O C IA L ,
cria d o
em 1 9 8 2 ,
e
que
passou
a
re p re s e n ta r
de
im e d ia to
uma
im p o rta n te
fo n te
de
re cu rso s
v in cu la d a
à
área
s o c ia l.
Na
c r is e
e c o n ô m ic a
re ce n te ,
in c lu s iv e ,
e s te s
re cu rso s
fu n cio n a ra m
com o c o m p e n s a ç ã o à r e d u ç ã o
do
g a sto
s o c ia l
fe d e ra l
e,
a tu a lm e n te ,
su ste n ta m
in ú m e ro s
p rogram as
a
carg o dos
m in isté rio s da
área
s o c i a l ,
so b retu d o
a q u e l e s r e l a t i v o s à a l i m e n t a ç ã o e n u t r i ç ã o . 0 F IN SO C IA L n u n c a f o i
re g u la m e n ta d o
e
seq u er
e x p lic ita d a s
as
su as
d ir e tr iz e s ,
o
que
fa v o rece u o a r b it r io
na d is tr ib u iç ã o de seu s
a c e n tra liz a ç ã o p resen te na área s o c ia l.
81/
re c u rso s,
refo rça n d o
O b serv e-se que,
d e um m o d o g e r a l ,
o a ce sso a e s s e s
fu n d o s é
d e term in a d o ,
p rin c ip a lm e n te ,
p e la p re ssã o
p o lític a
que os órgãos
b e n e fic iá r io s
podem
e x e rc e r
a
cada
m o m en to .
A in s ta b ilid a d e
do
flu x o
de
re cu rso s d ai
d e c o r r e n t e vem
re fo r ç a r
a
co n sta n te
in c e rte z a
dos
in v e stim e n to s
na área
s o c ia l,
n a m e d i d a em q u e a s
d e cisõ e s
de
g a sto
passam
a
s e r g u ia d a s
e s trita m e n te
p e la
d is p o n ib ilid a d e de re c u rs o s .
Em o u t r a s p a l a v r a s ,
a c e n tra liz a ç ã o
ab re
d e m a sia d o
esp aço
p ara
a
co m p o siçã o
de
fo rç a s
p o lític a s
em
to rn o
de
um
program a
s o c ia l,
o que
o
to rn a
extrem am en te
v u ln e rá v e l.
D e s te m odo,
é
fre q ü e n te
o abandono
ou m udanças
nos
p rogram as
sem
c r it é r io s
c la ra m e n te
d e fin id o s
e,
p rin c ip a lm e n te ,
a s s is te - s e
à s u p e r p o s i ç ã o d a s a ç õ e s n a á r e a s o c i a l com a c r i a ç ã o
d e n o v o s p r o g r a m a s s e m l e v a r em c o n t a p r o g r a m a s j á
e x is te n te s na
m esm a
á re a
e
m u ita s
v ezes
com
in ú m e ro s p r o b le m a s .
E s tim u la -s e ,
a ssim ,
a
fra g m e n ta çã o
da
p o lit ic a
s o c ia l
e
a
p r á tic a
do
a n t i p i a n e j a m e n t o em t o d a a a ç ã o g o v e r n a m e n t a l n e s t a á r e a .
O u tra s
fin a n c e ir a e
d is to r ç õ e s
de en ca rg o s,
são
p ro d u z id a s
p e la
m erecendo s e r d e sta ca d a s
c e n tr a liz a ç ã o
as se g u in te s:
80/
Fundo d e A p o io a o D e s e n v o lv im e n to S o c i a l
(F A S ), c o n s titu íd o
com r e c u r s o s
p ro v e n ie n te s das lo t e r ia s
f e d e r a l, e s p o rtiv a
e
de
n úm eros.
A
m a io r
p a rte
d e sses
re cu rso s
é
rep assad a
m e d ia n te e m p ré stim o s
a tra v é s
da CEF,
en q u an to
o re s ta n te
é
tr a n s fe rid o
a fu n d o p e r d id o p a r a o s m i n i s t é r i o s .
81/
É im p o rta n te le m b ra r qu e a C o n s titu iç ã o
tam b ém ,
n o rm a is
g e r a is ,
d e ix a n d o
co m p lem e n ta r a f i x a ç ã o d o s c r i t é r i o s d e
203
de 1988 e sta b e le c e u ,
p a ra
a
le g is la ç ã o
a lo c a çã o .
a)
D e sco n sid e ra çã o
das
n e c e ssid a d e s
lo c a is
e s p e c ific a s
na
m e d i d a em q u e e s t a d o s e m u n i c í p i o s r e c e b e m o s r e c u r s o s
"ca rim b a d o s";
b)
D e te rio ra çã o
da
ca p a cid a d e
lib e r a ç ã o
d os
r e c u r s o s ,
in ic ia lm e n te fix a d a s ;
c)
D e s e q u ilíb r io e n tr e a s p o s s ib ilid a d e s de in v e stim e n to
a c a p a c id a d e de m an u ten ção d o s s e r v iç o s ,
d e co rre n te
d e s c o n tin u id a d e no re p a s s e d os r e c u r s o s ;
d)
D is ta n c ia m e n to da p o p u la çã o do p r o c e s s o
de im p la n ta ç ã o
dos
p rogram as
e
da
a v a lia çã o
de
seu s
re su lta d o s,
in v ia b iliz a n d o o c o n tro le s o c ia l do g a s to p ú b lic o .
fin a n c e ir a
p e la
in v ia b iliz a n d o
dem ora
na
a s
m etas
e
da
Uma c o n s e q ü ê n c i a a m a i s d a p o u c a d i s p o n i b i l i d a d e d e r e c u r s o s
f i s c a i s
dos
govern os
lo c a is
é a
u tiliz a ç ã o
de
re cu rso s
de
c r é d ito ,
p ro v e n ie n te s
de
a g ê n cia s
in te rn a c io n a is
e
do
governo
fe d e r a l.
82/
O e n d iv id a m e n to
re v e la
uma o u t r a d i m e n s ã o d a p e r d a
de
a u to n o m ia
dos
e sta d o s
e
m u n icíp io s,
a lém
de
ag rav ar
a
in a d e q u a çã o
d o s m e c a n is m o s
de
fin a n cia m e n to
da p o lit ic a
s o c ia l,
n a m e d i d a em q u e p r e d o m i n a m o s r e c u r s o s q u e e x i g e m r e m u n e r a ç ã o . A
o b rig a to rie d a d e de re to rn o ,
m esm o a j u r o s
su b sid ia d o s, p rov oca a
e le v a ç ã o
do
g a sto
v o lta d o
p ara
a
expansão
da
red e
f ís i c a
de
p re sta çã o
de s e r v iç o s ,
co m p ro m eten d o a e x e c u ç ã o d e p ro g ra m a s qu e
im p liq u e m
no
a u m en to
do
d isp ê n d io
c o rre n te .
São,
p o rta n to ,
p r e ju d ic a d a s
as
p o ss ib ilid a d e s de
a m p lia r
açõ es
de
gran d e
re le v â n c ia
no
te rre n o
da
n u triçã o
e
de
cu id a d o s
p rim á rio s
de
saúd e,
p o r ex e m p lo ,
a o m e s m o t e m p o em q u e a p r ó p r i a
ex p a n sã o da
red e
f ís ic a
não guarda re la ç ã o
com a s e f e t i v a s p o s s i b i l i d a d e s d e
e s ta d o s e m u n icíp io s a rca re m ,
f u t u r a m e n t e , com a s u a m a n u te n ç ã o a
p a r t ir de re c u rs o s p ro v e n ie n te s de seu s p ró p rio s o rçam en to s.
Por
ú ltim o ,
convém
m e n c io n a r
a
re ce n te
p rio rid a d e
à
área
s o c ia l
dada
p e lo
g o v ern o
da
N ova
R e p ú b lic a .
O
d iscu rso
g o v e rn a m en ta l,
a
p a r tir
d a í,
passou
a
a n u n cia r
com o
tem as
im p o rta n te s
a
p r io rid a d e
do g a sto
s o c ia l,
a
red u ção
das
d isp a rid a d e s r e g io n a is ,
a m e lh o r ia d a s o p o r tu n id a d e s d e em p rego e
o
fo rta le c im e n to
do
siste m a
fe d e ra tiv o .
As e x p e c ta tiv a s
g ira v a m
em t o r n o
de
uma m u d a n ça
su b sta n c ia l
do
G overno,
no
se n tid o
de
a te n u a r o s g ra v e s d e s e q u ilíb r io s s o c i a is do P a ís .
O en fren tam en to
dos
p ro b le m a s
s o c ia is
era
a p resen ta d o ,
in c lu s iv e ,
com o
um
e le m e n to fu n d am en tal p a ra a c o n s o lid a ç ã o do re g im e d e m o c r á tic o .
A n t e s m esm o d a d a t a d a p o s s e d o P r e s i d e n t e T a n c r e d o N e v e s , a
C o m is s ã o
p ara
o
P la n o
de
G overno
(C O P A G ),
p or
e le
in s titu íd a ,
f o r m u l o u , e n t r e o u t r o s , um d o c u m e n t o i n t i t u l a d o
"S u b síd io s p ara a
82/
Uma a n á l i s e d e t a l h a d a d e s t a
e J o s é R o b e r t o R . AFONSO, O
p ú b lic o
d os
e s ta d o s
e
IP E A / IN P E S ,
1987.
(T e x to p ar
q u e s t ã o e s t á em F e r n a n d o REZEN DE
D e se n v o lv im e n to do e n d iv id a m e n to
m u n ic íp io s .
R io
de
Ja n e ir o ,
a D iscu ssã o In te r n a ) .
204
A çã o I m e d i a t a C o n tr a a Fom e e o D e s e m p re g o ". A i d é i a b á s i c a e r a a
de
u t il i z a r
os
re cu rso s
já
e x i s t e n t e s - F IN S O C IA L , F A S , P IN -P R O T E R R A 8 3 /
- ,
de
form a a c o r r i g i r
as
n o tó ria s
d is to rç õ e s
dos
p ro g ra m a s
s o c i a is
e x is t e n t e s .
A
a g iliz a ç ã o
d os
flu x o s
fin a n c e ir o s ,
a
d e s c e n tra liz a ç ã o
e
o
au m en to
da
e f ic á c ia
da
atu a çã o
na
á re a
s o c ia l
eram
p reocu p ações
gue
p au tavam
to d o
o
d o cu m en to .
O co m p ro m isso p r i o r i t á r i o
com a g a r a n t i a d e a c e s s o
p o p u la çã o
aos
b e n e fic io s
s o c ia is
b á s ic o s
saúd e,
de to d a a
ed ucação,
a lim e n ta ç ã o ,
seg u ran ça,
h a b ita ç ã o
e
em p rego
fo i
re a firm a d o
no
d o cu m en to
"D ir e tr iz e s
p ara
o
I
PND
da
N ova
R e p ú b lic a ".
O
d e ta lh a m en to
dos
p ro b le m a s
s o c ia is
p r io r itá r io s
e da e s tr a té g ia
d e in t e r v e n ç ã o do G o v ern o a c a d a an o p a s s o u a c o n s t a r d o cham ado
Program a de P r io r id a d e s
S o c ia is
( P P S ) . No P P S ,
p ara
1985,
foram
p re v is to s
p rogram as
de
a lim e n ta ç ã o ,
de
em p rego
(a tra v é s
de
in v e stim e n to s na in fr a -e s tr u tu r a de s e r v iç o s s o c ia is e urban os)
e
de
d e sen v o lv im en to
do
N o rd este.
As
d ir e tr iz e s
a n u n cia d a s
se
re fe ria m
ao
au m en to
da
e f ic iê n c ia ,
e
uma m a io r
tra n sp a rê n cia
e
d e s c e n tra liz a ç ã o
do
p la n e ja m e n to
e
da
execu ção
das
a çõ es,
à
a g iliz a ç ã o
no r e p a s s e d o s r e c u r s o s e ao fo r ta le c im e n to f in a n c e ir o
d o s p r o g r a m a s com m a io r d o t a ç ã o d e r e c u r s o s .
Cabe
r e s s a lta r
que
o
PPS
re p re sen to u ,
na
época
de
seu
la n ça m en to ,
uma
esp eran ça
de
m udança
na
atu a çã o
do
g overn o
na
área
s o c ia l.
Em u m s e m i n á r i o
p ro m o v id o
p e lo
CENDEC,
em m a i o d e
1985,
que
re u n iu
p e sq u isa d o re s
e
c ie n tis t a s
s o c ia is ,
e s te
p rogram a
fo i
re co n h e cid o
p or
"su a
im p o rtâ n cia
e s tr a té g ic a ,
com o
p rim e iro
a to
co n cre to
de m a te ria liz a ç ã o
d o s co m p ro m isso s s o c i a i s
do g o v e rn o da N ova R e p ú b lic a 8 4 / . E , a p e s a r d e a lg u m a s r e s t r i ç õ e s
ap o n tad as
na
d e fin iç ã o
do
p rogram a,
esp e ra v a -se
que
o
m esm o
p o d e r ia " v i a b i l i z a r a fo rm u la çã o cu id a d o sa de v e r d a d e ir a p o l i t i c a
s o c ia l."
85/
No
p ro g ram
rep resen
d is tr ib u
83/
84/
85/
en ta n to
a,
é
ta ra m ,
íd o s
à
,
p e lo t ip o de in fo rm a çã o que s e d is p õ e s o b re e
im p o s s ív e l
a v a lia r
se
os
re cu rso s
p re v is
de
fa to ,
um
a cré scim o
s u b sta n c ia l
nos
re cu r
área
s o c ia l.
Ao c o n t r á r i o ,
tu d o
in d ica
que o
s te
to s
so s
PPS
Program a
de
In te g ra çã o
N a cio n a l
(P IN )
e
o
Program a
de
R e d is trib u ic ã o
de T e rr a s e de E stím u lo
à A g ro -In d ú stria
do
N o rte e do N o rd e ste
(P R O T E R R A ), c u j o s r e c u r s o s c o r r e s p o n d e m
a
30%
e
20% ,
re sp e c tiv a m e n te ,
das
p a rc e la s
d e d u z id a s
do
Im p o sto
so b re
a Renda d as P e sso a s J u r íd ic a s
que o p taram p o r
a p lic a ç õ e s
no
Fundo
de
In v e stim e n to
do
N o rd este
(F IN O R ),
Fundo
de
In v e stim e n to s da
A m a z ô n i a (F IN A M )
e
Fundo
de
In v e stim e n to s S e t o r ia is
(F IS E T ).
S é rg io
H e n riq u e
ABRANCHES.
S e m in á rio
so b re
M e to d o lo g ia s
de
A v a lia çã o
de
Program as
S o c ia is
R e la tó rio
de
C o n c lu sõ e s.
S e m in á rio
p ro m o v id o
p e lo
C en tro
de
T re in a m e n to
p ara
o
D e se n v o lv im e n to
E co n ô m ico
(C E N D E C ),
B r a s ília ,
IP E A / S E P L A N ,
m a io d e 1 9 8 5 .
S é r g i o H e n r i q u e ABRAN CH ES, o p . c i t .
205
s ig n ific o u ,
na
p r á tic a ,
apenas
um
d e stin a d o s
a
p rogram as
s o c ia is .
a te n d im e n to
das
d ir e tr iz e s
e s ta b e le
m udanças s u b s ta n tiv a s
na
form a de a
abandono
do
PPS,
que
não
chegou
d e m o n stra
a
sua
fra g ilid a d e
enquan
p la n e ja m e n to do g a s t o s o c i a l .
r e a r r a n jo
dos
re cu rso s
já
N ão
se
avançou
tam bém
no
c id a s
no
p rogram a,
q u an to
a
tu a çã o
do G ov ern o.
O p ró p rio
a
s e r
la n ça d o
p ara
1987,
to
um
in stru m e n to
e fic a z
no
No
que
se
r e fe r e
ao
v o lu m e
de
re cu rso s
d e stin a d o s
a
p rogram as s o c ia is ,
o b s e r v a - s e , em 1 9 8 5 , um a a c e n t u a d a r e c u p e r a ç ã o
do
g a s to
fe d e r a l
s o c ia l,
su p e rio r,
in c lu s iv e ,
ao
a u m en to
v e r ific a d o
na
d esp esa
g lo b a l
do T e so u ro .
Ou s e j a ,
p o d e-se d iz e r
que n e ste
ano
o co rreu
de fa to
um r e d i r e c i o n a m e n t o
no r a t e io
dos
re cu rso s
p ú b l i c o s em f a v o r d a á r e a s o c i a l .
Já
em 1 9 8 6 ,
a p e sa r da
d esp esa
s o c ia l
fe d e ra l
t e r
c re s c id o
a cim a
do
g a sto
g lo b a l,
sua
ev o lu çã o
fo i
b a sta n te
i n f e r i o r à p e rfo rm a n ce do ano a n t e r io r .
Se
co n sid e ra rm o s
a in d a
a
p a rtic ip a ç ã o
do
g a sto
s o c ia l
na
d espesa
to ta l
do T eso u ro ,
a p a r tir
de
1980,
e s ta
re la ç ã o ,
em 1 9 8 6 ,
é a
m a is b a ix a da s é r i e .
86/
Em
resum o,
em bora
a in d a
s e ja
cedo
p ara
uma
a v a lia çã o
c r ite r io s a
do que o co rre u
na á re a
s o c ia l
a p a r tir
do g o v ern o da
N ova R e p ú b lic a , p o d e -s e d i z e r qu e in ú m e ro s im p a s s e s p erm an ecem . A
in s u fic iê n c ia
e
a
in s ta b ilid a d e
dos
re c u rso s,
a
in iq ü id a d e ,
a
d e s c o n tin u id a d e
e
su p e rp o siçã o
dos
p rogram as
s o c ia is
e
a
e x c e s s iv a
c e n tra liz a ç ã o
fin a n c e ir a
e d e e n c a r g o s p e rm a n e c e m com o
o s t r a ç o s m a rc a n te s da in te r v e n ç ã o do G overno na á r e a s o c i a l .
1 .
P r in c ip a is
u tiliz a d o s
c a r a c te r ís tic a s :
Q uem
fa z
e r e s u lta d o s a lca n ça d o s
a
a v a lia ç ã o ,
m étod o s
T ra d icio n a lm e n te ,
as a v a lia ç õ e s de p o lit ic a
s o c ia l no B r a s il
p o d i a m s e r e n q u a d r a d a s em d o i s g r a n d e s g r u p o s c o m c a r a c t e r í s t i c a s
b a sta n te
d ife re n c ia d a s .
D e um l a d o ,
h a v ia a a v a lia ç ã o
a c a r g o do
órgão
ex e cu to r
do
program a,
freq ü en tem en te
re a liz a d a
d u ran te
a
su a im p la n ta ç ã o . A p re o cu p a ç ã o b á s ic a e r a a d e d e t e c t a r p ro b le m a s
na
ex e cu çã o
do
p rogram a
e
d e fin ir
as
m ed id a s
c o rr e tiv a s
n e c e s s á ria s .
N este c a s o ,
d a d o o e n v o l v i m e n t o d o i n v e s t i g a d o r com
o p rogram a,
o
n ív e l
de
c r ít i c a
te n d ia
a
s e r
m u ito
b a ix o
e
as
m udanças p ro p o s ta s
se
re fe ria m
m a is a o s a s p e c t o s o p e r a c io n a is da
in te rv e n çã o
do
que à
sua co n cep çã o e se u s r e s u lt a d o s . 0 segundo
tip o
de
a v a lia çã o
se
r e fe r ia
às
cham adas
p e sq u isa s
a ca d ê m ica s
d e se n v o lv id a s n as u n iv e rsid a d e s, v o lta d a s p r io r ita r ia m e n te p ara o
co n h e cim e n to
e
a c r ít i c a
ao p rogram a,
sem p r e o c u p a ç ã o
em p r o p o r
m udanças lig a d a s à su a ex e cu çã o .
de
86/
A p a r tir
uma
s é r ie
S o lo n
de
de
V IA N A ,
m eados da d écad a
in s titu iç õ e s ,
a
op.
c i t .
206
de 70,
o b s e r v a - s e o s u rg im e n to
n ív e l
fe d e ra l
e
e sta d u a l,
com
p e sq u isa d o re s v o lta d o s p ara
E sp e ra v a -se
que
e sse
tip o
d e f i c i ê n c i a s
d as
p e s q u i
su b sta n tiv a s
e,
ao
m esm o
p ro g ra m a s.
No
en ta n to ,
c o n c re tiz a r
in te g ra lm e n te .
a
a n á lis e de program as p ú b lic o s
87/ .
de
a v a lia çã o
pud esse
su p la n ta r
as
s a s
tr a d ic io n a is ,
gerand o
c r it ic a s
tem p o,
o rie n ta n d o
a
im p la n ta çã o
dos
e ssa
p e rsp e c tiv a
não
chegou
a
se
E,
co n fo rm e v a i s e v e r ao lo n g o d e s te
te x to ,
a c o n ju g a ç ã o de n e u t r a lid a d e na a v a lia ç ã o
c o m um r a z o á v e l
g rau
de
re sp o n sa b ilid a d e
em
re la ç ã o
ao
p rogram a
p erm anece
com o
uma d a s q u e s t õ e s c e n t r a i s d a p r á t i c a a v a l i a t i v a n o B r a s i l .
M a is
r e c e n te m e n te ,
n os
an o s
8 0 ,
a s s i s t e - s e
a
um
s ig n ific a tiv o
d e sen v o lv im en to
das
p e sq u isa s
de
a v a lia çã o
de
p rogram as
s o c ia is .
E ssa
a tiv id a d e
passou
a
a t r a ir
um
gran d e
v o lu m e d e r e c u r s o s
e
in ú m e ro s p e s q u is a d o r e s e s p e c i a l i z a d o s ,
s e ja
em s e t o r e s
de p e sq u isa de ó rg ão s p ú b lic o s ,
n as u n iv e rsid a d e s,
ou
em i n s t i t u t o s d e p e s q u i s a p ú b l i c o s o u p r i v a d o s .
88/
A pesar d is s o ,
não
se
v e r if ic a
uma a v a l i a ç ã o
s is te m á tic a
da
p o lit ic a
s o c ia l
c o m o um t o d o ,
sendo
e ssa
p r á tic a
a in d a b a s ta n te
h etero g ên ea
no
que
se
r e fe r e
às
á re a s
estu d a d a s,
à m eto d o lo g ia
u tiliz a d a
e
ao
tip o
de
in s titu iç ã o
e n v o lv id a .
Is s o
pode
se r
o b serv a d o
a
p a r t i r
d os
r e s u lta d o s
de
r e c e n te
p e sq u is a
d e s e n v o lv id a p e lo N ú cle o d e E s tu d o s d e P o l i t i c a s P ú b l i c a s
(N E P P ),
da
U n iv e rsid a d e
E sta d u a l
de
C a m p in a s,
a ce rca
das
a v a lia çõ e s
re a liz a d a s
nas
se g u in te s
á re a s:
h a b ita ç ã o ,
n u triç ã o ,
saúd e,
p re v id ê n c ia s o c ia l,
san eam en to e fu n d o s s o c i a i s .
89/
A p a r tir
de
um p r i m e i r o
le v a n ta m e n to
f e it o
p ara
o p e rio d o
1964/ 84,
a p e s q u i s a a p o n t a a s á r e a s d e H a b i t a ç ã o e N u t r i ç ã o com o
a q u e la s
com
o
m a io r
nú m ero
de
estu d o s
e
ta m b ém
com
a
m a io r
o co rrê n c ia
de estu d o s encom endados. A co n clu sã o d a í d e c o rre n te é
de
que
e s te s
d o is
s e to re s
co n tam
com uma p e s q u i s a
de
a v a lia çã o
m a is
s is te m á tic a .
Em t e r m o s
de
tip o s
de
in s titu iç ã o ,
o
estu d o
ap o n ta
o s e to r
p ú b lico
com o o r e s p o n s á v e l p e l a
qu ase to ta lid a d e
d a s p e s q u i s a s r e a l i z a d a s 9 0 / . Uma o u t r a v e r i f i c a ç ã o
im p o rta n te se
r e fe r e
à gran d e p a r tic ip a ç ã o ,
d en tre os tra b a lh o s
le v a n ta d o s,
de
estu d o s
re a liz a d o s
por
s e to re s
v in cu la d o s
ao
órgão
ex e cu to r
ou
f in a n c ia d o r do p rog ram a.
0
á re a s
87/
88/
89/
90/
é
tip o
de
p e sq u isa
re a liz a d a
em
b a s ta n te d ife re n c ia d o
em f u n ç ã o
cada
uma
das
p r in c ip a is
da su a a b ra n g ê n cia e das
De
in íc io
e ssa s
in s titu iç õ e s
eram
v o lta d a s
u n ica m e n te p a ra
p r o je t o s de in v e s tim e n to s , m as, p o s te r io r m e n te ,
o s p rogram as
s o c i a i s p a s s a r a m tam bém a s e r a n a l i s a d o s .
V er
no
A nexo
I
uma
l i s t a
das
p r in c ip a is
in s titu iç õ e s
que
tra b a lh a m
com a v a l i a ç ã o d e p r o g r a m a s s o c i a i s n o B r a s i l .
C H EIBU B
e t
a l i i .
L ev an tam en to
e
a n á lis e
das
a v a lia ç õ e s
de
p o lit ic a s
s o c i a i s . S ã o P a u l o , N EP P/ U N IC A M P ,
1985.
Segundo a c la s s if ic a ç ã o
f e it a
p o r e s te lev a n ta m e n to ,
o s e to r
p u b lic o e n v o lv e i n s t i t u t o s p ú b lic o s de p e sq u is a e s e t o r e s de
órg ãos
p ú b lico s
com o,
por
ex e m p lo ,
o
CH RH
e
o
IN P E S,
v i n c u l a d o s a o IP E A .
207
in s titu iç õ e s
p a r ti
estu d o s
são
le v a d
órg ãos
p ú b lico s
e
área
de
H a b ita ç ã o
a v a lia ç õ e s
f e it a s
sã o , b a sica m e n te ,
c ip a n te s .
A ssim
é que,
na á re a de N u triçã o ,
o s
a
cab o,
de
um m o d o g e r a l ,
por
s e to re s
se
referem
a p ro g ram as de â m b ito n a c io n a l.
,
por
sua
v ez,
o b se rv a -se
a
p re d o m in â n c ia
nos
in s t it u t o s de p e sq u isa e na u n iv e rsid a d e
r e l a t i v a s a i n t e r v e n ç õ e s em n i v e l m u n i c i p a l .
os
de
Na
de
e
Segund o
o
le v a n ta m e n to ,
a in d a ,
as
á re a s
de
Saúde
e
P r e v id ê n c ia
a p re se n ta m
tam bém
um
núm ero
s ig n ific a tiv o
de
p e sq u isa s,
sendo
que
n e ste
caso
p red o m in a m
os
estu d o s
não
encom endados.
No
que
se
r e fe r e
às
in s titu iç õ e s
e n v o lv id a s,
e n q u a n to
a
m a io r ia
d a s
a v a lia ç õ e s
a c e r c a
do
s is te m a
p re v id e n c iá rio
é
f e it a
nas
u n iv e rsid a d e s,
na
á re a
de
Saúde,
o b se rv a -se ,
a lém
dos
estu d o s
a ca d êm ico s,
um
g ran d e
núm ero
de
p e sq u isa s
a
carg o
de
s e to re s
de
órg ãos
p ú b lic o s .
Por
fim ,
a
p e s q u i s a a p o n t a a p o l i t i c a d e s a n e a m e n t o e o s f u n d o s s o c i a i s com o
á r e a s pouco e stu d a d a s.
A
segunda
p e sq u isa
re a liz a d a
p e lo
NEPP,
f e it a
nos
m esm os
m o ld es
da
a n te r io r ,
r e fe r e -s e
ao
p e río d o
1980/86
91/.
Os
re su lta d o s
in d ica m
que
n esse s
anos
as
á re a s
de
N u triçã o
e
de
Saúde tiv e ra m
um m a i o r n ú m e r o d e e s t u d o s a v a l i a t i v o s .
No t o c a n t e
à
á re a
de
N u triçã o ,
e sse
re su lta d o
re a firm a
a
co n clu sã o
do
p r i m e i r o l e v a n t a m e n t o , q u e a p o n t o u n e s t e s e t o r - ju n t a m e n t e com a
á re a
de
H a b ita ç ã o
uma
p r á tic a
de
a v a lia ç ã o
m a is
s is te m á tic a
92/.
C o n firm o u -se ,
a in d a ,
a p a r t ir d e sse estu d o ,
que
as
in s titu iç õ e s
p ú b lica s
são
as
re sp o n sá v e is
p e la
m a io ria
das
p e sq u isa s
a v a lia tiv a s
re a liz a d a s .
N este
c o n ju n to ,
que
abrange
in s titu to s
p ú b lico s
de
p e sq u isa
e
s e to re s
v in cu la d o s
ao
órgão
e x e cu to r,
o b se rv a -se
a m a io r
in cid ê n cia
de
estu d o s
a
carg o
das
in s titu iç õ e s de p e sq u isa s.
A p resen ça
de cada tip o
de in s titu iç ã o
nas á re a s
le v a n ta d a s
é
b a sta n te
d ife re n c ia d a ,
co n fo rm e
ap o n tad o
a n te rio rm e n te .
As
a v a lia ç õ e s
de p rogram as de n u tr iç ã o ,
san eam en to e h a b ita ç ã o ,
por
e x e m p lo ,
são
f e it a s
b a sica m e n te
p or
in s titu to s
p ú b lico s
de
p e sq u isa
93/.
Na á r e a
d e S a ú d e p red o m in a m o s e s t u d o s
re a liz a d o s
por s e to re s
lig a d o s
ao
órgão
ex e cu to r
do p rogram a,
en q u an to nos
tra b a lh o s
a ce rca
da
p re v id ê n c ia
s o c ia l,
o b se rv a -se
uma
m a io r
fre q ü ê n cia
91/
92/
93/
das
in s titu iç õ e s
p riv a d a s
de
p e sq u isa .
C H EIBU B
&
G u im a rã e s
de
CASTRO,
co o rd s.
L ev an tam en to
e
a n á lis e
das
a v a lia ç õ e s
de
p o lític a s
s o c ia is .
C a m p in a s,
N E P P / U N IC A M P , 1 9 8 7 .
(R e la tó r io F in a l de P e s q u is a ).
Os
a u to re s
a ssin a la m
que
o
pequeno
n úm ero
de
estu d o s
r e la tiv o s
à
H a b ita ç ã o ,
observad o
n e ste
lev a n ta m e n to ,
pode
s e r
e x p lic a d o
p e lo
fa to
de que m u ito s t r a b a lh o s
d e sta
área
fo ra m le v a n ta d o s na p e s q u is a a n t e r i o r .
V er
a
e sse
r e s p e ito
a
seção
I I I .A .3.
d e ste
tra b a lh o ,
que
c o m e n ta uma p r o p o s t a d e d i r e t r i z e s p a r a a a v a l i a ç ã o
f e it a
no
p r o c e s s o de p la n e ja m e n to .
208
A q u e s t ã o d a v i n c u l a ç ã o e n t r e quem e s t á
fazen d o a a v a lia ç ã o
e
com
que
o b je tiv o s
e
m étod o s
u tiliz a d o s
já
fo i
d is c u tid a
na
seção I I I.A .
d e ste
tra b a lh o
que
tr a ta
dos
a sp e cto s
te ó r ic o -m e to d o ló q ic o s
da
a v a lia çã o
da
p o lit ic a
s o c ia l.
A q u i,
m a is
que
uma
d iscu ssã o
m e to d o ló g ica ,
cabe
ap o n tar
que,
na
p r á tic a ,
a
a v a lia ç ã o da p o lit ic a
s o c ia l pode t e r d ife re n te s s ig n ific a d o s .
Ou
s e j a ,
a
c o n s id e r a ç ã o
d e
que
cad a
i n s t i t u i ç ã o
p o ss u i
c a r a c t e r í s t i c a s e o b je t iv o s p r ó p r io s é de fu n d am en tal im p o rtâ n c ia
p a ra o e n te n d im e n to d o s m étod o s u t iliz a d o s
e,
p rin c ip a lm e n te ,
da
n a tu rez a
dos re su lta d o s
a lca n ça d o s
n as p e sq u isa s a v a lia tiv a s .
Os
c o m e n tá rio s f e i t o s a s e g u ir p rocu ram i l u s t r a r e s s a q u e s tã o .
Em
lin h a s
g e r a is ,
os
estu d o s
re a liz a d o s
p e lo s
órgãos
de
p la n e ja m e n to
tem com o p r e o c u p a ç ã o b á s i c a d e f i n i r q u a l o p ro g ra m a
m a i s a d e q u a d o , f a c e a o b j e t i v o s d e f i n i d o s em um p l a n o m a i s g e r a l .
Q uando
se
tr a ta
do
órgão
ex e cu to r
do
p r o je to ,
p or
sua
v ez,
f r e q ü e n t e m e n t e a a v a l i a ç ã o s e r e s t r i n g e a o s im p le s a co m p an h am en to
da
im p la n ta çã o
do p ro g ram a,
v isa n d o
co n fro n ta r
o
re a liz a d o ,
em
term o s
de
m etas
f ís ic a s ,
com
o
que
fo i
p la n e ja d o .
N este
caso ,
d a d o o e n v o l v i m e n t o d o a v a l i a d o r com o p r o g r a m a ,
a preocu p ação é
m a is v o lt a d a p a r a d e t e c t a r
f a l h a s n o s m e c a n is m o s o p e r a c i o n a i s do
q u e p a r a j u l g a r o s u c e s s o do m esm o.
P a ra o in v e s tig a d o r a ca d ê m ico ,
p orém , a a v a lia ç ã o
a s s u m e um
c a r á te r
in te ira m e n te
d ife r e n te .
T ra ta -s e
de
ju lg a r
de
form a
c r ite r io s a
o p rogram a,
v e rific a n d o
se
os
in stru m e n to s p o sto s
em
p r á tic a
são
adequados
aos
o b je tiv o s
p ro p o sto s
e
se
e s te s
foram
a l c a n ç a d o s . A s s i m , d e um m o d o g e r a l ,
a a v a l i a ç ã o é um o b j e t i v o em
s i ,
e
o d ista n cia m e n to
d o s ó rg ã o s d e p la n e ja m e n to
e e x e c u ç ã o do
p rogram a
p e rm ite m
uma
a n á lis e
e sse n cia lm e n te
c r ít i c a .
T al
p o stu ra ,
se
por
um
la d o
re p re sen ta
uma v a n t a g e m
em t e r m o s
dos
re su lta d o s
da
p e sq u isa ,
d e te rm in a
fre q ü e n tem e n te
a
a u sê n cia
de
c o m p r o m is s o com a p r á t i c a
da
in te rv e n çã o .
Ou s e j a ,
d ific ilm e n te
e ssa s
a v a lia ç õ e s
co n trib u e m
p ara
que
s e ja m
f e it a s
co rreçõ es
d u ran te
a
fa s e
de
im p la n ta çã o
do
program a.
M esm o
quando
os
estu d o s
são
encom endados
fin a n cia d o r
do
program a,
g e r a l,
sem o d e ta lh a m e n to
p orqu e,
sendo a q u estã o c e
dos re su lta d o s
a lc a n ç a d o s,
ela b o ra ç ã o de p ro p o sta s de
p e lo
órgão
p la n e ja d o r ,
ex e cu to r
ou
as
a lte ra ç õ e s
p ro p o sta s
são
de
ord em
d e m ed id a s c o r r e t i v a s
co n c re ta s .
Is to
n tra l da a v a lia çã o
a ca d ê m ica a a n á l is e
pouco
tem p o d e p e s q u is a
é d e d ica d o à
m udanças.
M u ita s
v ezes
a
a v a lia çã o
é
f e it a
por
e x ig ê n c ia
do
órgão
fin a n c ia d o r
do p r o je t o .
Q uando
se
tr a ta
do
govern o
fe d e r a l,
na
m a io r p a r te
das v ezes a a v a lia çã o
se r e s trin g e
ao cu m p rim e n to de
um r i t u a l
b u ro c rá tic o
p ara lib e ra ç ã o
de re cu rso s.
V a le d iz e r ,
os
r e s u lta d o s da a v a lia ç ã o não sã o v a lo r iz a d o s en q u an to in s tru m e n to s
d e m u d a n ç a s n o p r o g r a m a em c u r s o o u n a s
in te rv e n çõ e s fu tu ra s .
No
caso
dos
fin a n cia d o re s
in te r n a c io n a is ,
a
a v a lia çã o
e x ig id a
é
n e c e ssa ria m e n te
m a is
rig o ro s a ,
n a m e d i d a em q u e p a s s a
a a te n d er
209
ao s c r i t é r i o s a d o ta d o s p o r e s t a s i n s
e sse
tip o
de
a v a lia çã o
c o n s titu
o b ten ção
d e m a is
re cu rso s
e m u ita s
p r o g r a m a . C um p re r e s s a l t a r ,
p o r fim ,
que os
fin a n cia d o re s
in te rn a c io n a is
v ezes
se
obed ece
à
e x ig ê n c ia
de
a v
v is ta
a o b te n ç ã o d e r e s u lt a d o s m a is
titu iç õ e s 94/ . O b serv a -se que
i um
ele m e n to
im p o rta n te
na
v ezes
r e s u lta
em m u d a n ç a s n o
q u e em f u n ç ã o d a i m p o r t â n c i a
co n ferem
à a v a lia ç ã o ,
m u ita s
a lia d o re s
e x te rn o s,
te n d o
em
in d e p en d e n tes.
N ão
c u s ta
le m b ra r
que
as
co n sid e ra çõ e s
f e it a s
a cim a
re p re sen ta m
apenas
os tr a ç o s
m a is g e r a i s
da p e sq u isa
a v a lia tiv a
no
B r a s il.
No
BNDES,
por
ex e m p lo , o s
estu d o s
r e a liz a d o s p e la
A sse sso ria
de
C oord en ação
da
A rea
de
P r o je to s
IV
têm
p e rm itid o
a v a lia ç õ e s
im p o rta n te s
de
a lg u n s p rogram as
fin a n cia d o s
com
re cu rso s
do
F IN SO C IA L 9 5 / .
A penas p a ra
c it a r
o u tro
e x e m p lo
que
fo g e às re g ra s g e r a is ,
c a b e m e n c io n a r uma r e c e n t e p e s q u i s a a c e r c a
do
seg u ro -d esem p reg o ,
re a liz a d a
na
F IP E .
96/
E ste
estu d o
não
apenas
a p resen ta
uma
a v a lia çã o
do p rogram a
a tu a l,
com o d i s c u t e
d e ta lh a d a m e n te
a lte r n a tiv a s
de
fin a n cia m e n to
p ara
o m esm o,
sem
d ú v id a
uma
q u e s tã o
fu n d a m en ta l
p a ra
a
c o n s o lid a ç ã o
e
s o b re v iv ê n c ia do p rogram a.
Os
le v a n ta m e n to s
re a liz a d o s
p e lo
NEPP
97/
a c
a v a lia ç õ e s
da p o l it i c a
s o c ia l
ap resen tam
a lg u m a s c o n c lu
te rm o s
dosc r i t é r i o s
u tiliz a d o s
nas
p e sq u isa s,
do
re su lta d o s
a lc a n ç a d o s
e
da
in flu ê n c ia
do
fa to r
in s t
n e s t e s r e s u l t a d o s - qu e m erecem s e r m e n c io n a d o s.
e rca
das
s õ e s - em
tip o
de
itu c io n a l
Em p r i m e i r o
lu g a r,
o b serv a -se
que
a m a io ria
das
p e sq u isa s
u t iliz a
o
c r it é r io
de
E fic á c ia
F u n cio n a l
e
O b je tiv a ,
ten d o
em
v is ta
o ju lg a m e n to d o s r e s u lt a d o s a lc a n ç a d o s f r e n t e a o s q u e fo ram
p r o p o s t o s e ta m b ém p a r a a v e r i f i c a ç ã o d a c o m p a t i b i l i d a d e e n t r e a
form a
de
im p la n ta çã o
do
p rogram a
e
os
o b je tiv o s
da
p o lític a .
D en tre
os
c r i t é r i o s m enos
u tiliz a d o s m as
que
aparecem
em
estu d o s
de
to d as
as á re a s
le v a n ta d a s são
d e sta ca d o s
os
da
E fe tiv id a d e
O b je tiv a e S u b s ta n tiv a ,
qu e p e rm item m e d ir o im p a cto
dos
p rogram as
so b re
a s co n d içõ e s
s o c ia is
de v id a
da p o p u la çã o - a l v o .
É
m e n c io n a d o ,
a in d a ,
o
c r i t é r i o
de
E f ic iê n c ia
In stru m e n ta l,
r e la tiv o
à
a v a lia çã o
C u sto -B e n efic io
e
C u sto -R e su lta d o ,
que
fo i
observad o
em t o d a s
as
á re a s ,
a in d a
que
em
p r o p o r ç õ e s bem m e n o re s q u e o s c i t a d o s a n t e r i o r m e n t e .
94/
95/
96/
97/
Um e x e m p l o r e c e n t e d e s t e t i p o d e a v a l i a ç ã o p o d e s e r
" P r o je to
C id a d e s
de P o rte
M éd io R e la tó r io
de F i
do
P r o je to "
(A co rd o
em
E m p ré stim o
1 .7 2 0
S e c r e t a r i a d e D e s e n v o lv im e n t o U rbano/M D U , ju n h o d e
V id e A nexo I I .
J . P .
Z . CHAHAD. A v a l i a ç ã o d o P r o g r a m a d e S e a u r o - D
B r a s ile ir o
com ê n f a s e
na Q u estão do F in a n c ia m e n to .
F IP E / SE P L A N , S ã o P a u l o , m a rç o d e 1 9 8 8 .
C H EIBU B e t
a l i i ,
op.
c i t .
e C H EIBU B & G u i m a r ã e s d
co o rd s, op. c i t .
210
dado p o r
n a liz a ç ã o
B R / B IR D ),
1 9 8 7 ).
esem nreao
Program a
e
CASTRO,
No
qu e
s e
r e f e r e
a o s
p ro ce d im e n to s
a n a l ít i c o s
e
m e to d o ló g ico s,
n o ta -s e
q u e o s e s t u d o s q u e m edem a e f e t i v i d a d e
ou
e f ic iê n c ia
são ,
d e um m o d o g e r a l ,
m a is co m p lex o s do qu e a q u e le s
q u e a v a l i a m a e f i c á c i a d o s p r o g r a m a s . A s s im , a s p e s q u i s a s d o NEPP
ap o n tam
o
p re d o m ín io ,
nos
estu d o s
lev a n ta d o s,
de
m o d e lo s
a n a l í t i c o s m a is s im p le s , podend o s e r d e s ta c a d a s a s a v a lia ç õ e s que
d iscu tem
d e form a c r í t i c a
o s r e s u lta d o s a lc a n ç a d o s p e lo p rogram a
e
seu s
p r in c ip a is
p ro b le m a s.
Em bora
o u tro s
m o d elo s
te n h a m
sid o
bem
m enos
u tiliz a d o s ,
os
a u to re s
d e stacam
a lg u n s
que
são
m e n c io n a d o s a s e g u i r .
O s ch a m a d o s E s t u d o s d e C a s o , bem com o o s m o d e lo s C o m p a r a tiv o
L o n g i t u d i n a l e C r o s s S e c t i o n a l s ã o e n c o n t r a d o s em a v a l i a ç õ e s d a s
á re a s
de
Saúde
e
N u triçã o
98/.
Os
m o d elo s
Q u a se -E x p e rim e n ta is
L o n g itu d in a is
que
a v a lia m
o
im p a cto
da
p o lític a
a p a r tir
de
s é r ie s
h is tó r ic a s
de
in d ica d o re s
s o c ia is
são
u tiliz a d o s
em
estu d o s
de
to d a s
as
á re a s
de
p o lític a
s o c ia l.
Por
fim ,
nas
p e sq u isa s
r e la tiv a s
a
program as
de
n u triçã o
são
observad os
os
"D esen h o s Q u a se -E x p e rim e n ta is C ro ss S e c t i o n a l " ,
u tiliz a d o s para a
a v a lia çã o
do
im p a cto
das
in te rv e n çõ e s
sob re
a
p o p u la çã o -a lv o ,
a tr a v é s de gru p os de c o n tr o le .
O u tro
re s p e ito
à
re su lta d o s
e x is tê n c ia
a v a lia d o s.
im p o rta n te
re su lta d o
das
p e sq u isa s
do
in flu ê n c ia
dos
fa to re s
in s titu c io n a is
ap resen tad o s
p e la s
a v a lia ç õ e s ,
bem
com o
ou
não
de
p ro p o sta s
de
m udanças
nos
NEPP
d iz
so b re
os
sob re
a
program as
Em
p rim e iro
lu g a r,
os
au to re s
co n clu e m
que
e x is te
uma
re la ç ã o
in v e r s a e n tr e a v in c u la ç ã o do p e sq u is a d o r ao program a e o
g rau
de
c r ít i c a
da
a v a lia ç ã o .
Em o u t r a s
p a la v ra s,
o órgão
que
e s tá
re a liz a n d o
a p e sq u isa
e o
fa to
de
a m esm a t e r
sid o
ou não
encom endada são
fa to re s
d e te rm in a n te s
da n atu rez a dos re su lta d o s
a p r e s e n t a d o s . A s s i m é q u e s e o b s e r v a q u e o s e s t u d o s r e a l i z a d o s em
u n iv e rsid a d e s
e
in s titu to s
p riv a d o s
de p e sq u isa
são
a q u e le s
com
um m a i o r
g rau
de
in d e p e n d ê n cia
e
c r ít i c a .
Por
ex e m p lo ,
d esse
g ru po
de
estu d o s
não
há
nenhum
que
ap o n te
o
su cesso
to ta l
do
p rogram a,
en q u a n to
se
observam
a lg u n s
ju lg a m e n to s
to ta lm e n te
n e g a tiv o s.
Por o u tro
la d o ,
nos
estu d o s
re a liz a d o s
em i n s t i t u t o s
p ú b lico s
de p e sq u isa
e em s e t o r e s
de p e sq u isa
do ó rg ão e x e c u to r
do p ro g ram a,
não
se
en co n tra
nenhum
caso
de a v a lia ç ã o
n e g a tiv a ,
ao
m esm o
te m p o
em
que
se
co n statam
m a io res
p rop o rçõ es
de
a v a lia ç õ e s
que a trib u e m
su cesso
p a r c i a l a o p r o g r a m a . A lé m d i s s o ,
v e r if ic a - s e
que os e stu d o s encom endados,
q u e te m com o f i n a l i d a d e
a
e la b o ra çã o
de
reco m en d açõ es,
a p resen ta m
m enos
r e s tr iç õ e s
aos
p ro g ra m a s do q u e o s d e m a is t i p o s d e p e s q u is a .
T o m an d o -se,
a in d a ,
os
estu d o s
com
fin a lid a d e
a ca d ê m ica ,
n o ta -se
que
nenhum
d e le s
98/
E s s e s m o d elo s p e rm ite m
e/ou lo c a lid a d e s a tr a v é
ou g ru p o s de c o n tr o le
dos d esen h os de p e sq u is
d e CASTRO, c o o r d s , o p .
a a n á lis e co m p a ra tiv a ,
e n tr e p rogram a
s de s é r ie s h is tó r ic a s
(lo n g itu d in a l)
( C r o s s S e c t i o n a l ) . P a r a uma d e f i n i ç ã o
a s u t i l i z a d a s v e r C H EIBU B e G u im a r ã e s
c i t . . pág.
21.
211
a tr ib u i
su ce sso ,
to ta l
ou
p a r c ia l,
ap resen tam c r i t i c a s
su b sta n tiv a s aos
ao
program a,
enquando
program as a v a lia d o s .
to d o s
Q u an to à s p r o p o s ta s d e m u d an ças,
os a u to re s re ssa lta m
que a
m a i o r i a d a s a v a l i a ç õ e s a p r e s e n t a a lg u m t i p o d e r e c o m e n d a ç ã o , s e j a
im p líc ita
ou
e x p líc ita ,
sob
a
form a
de
um
c a p ítu lo
que
tr a ta
apenas
d esse
tem a.
Os
re su lta d o s
da
p e sq u isa
do
NEPP
não
p e rm ite m ,
porém ,
e s ta b e le c e r
uma
re la ç ã o
p r e c is a
e n tre
a
fin a lid a d e
dos estu d o s e a e x is tê n c ia
de recom end ações.
O que se
pode
o b serv a r
é
que,
com o
s e r ia
de
se
e sp e ra r,
o co rre
uma
in flu ê n c ia
p o s itiv a
das
p e sq u isa s
encom endadas
so b re
a p resen ça
de recom endações.
Os
r e s u lt a d o s
a p r e s e n ta d o s
p e lo
NEPP
tam b ém
são
in c o n c lu s iv o s ,
no
to ca n te
à
in flu ê n c ia
do
fa to r
in s titu c io n a l
s o b r e a p r o d u ç ã o d e r e c o m e n d a ç õ e s . N ão o b s t a n t e , p o d e - s e p e r c e b e r
um a
n ít id a
d if e r e n c ia ç ã o
e n tre
os
estu d o s
re a liz a d o s
em
u n iv e r s id a d e s
e
a q u e le s
d e se n v o lv id o s
em
o u tro s
tip o s
de
in s titu iç õ e s
99/.
N este
segundo
gru p o,
a p arece
uma
e le v a d a
p rop orção
de
estu d o s
com
reco m en d açõ es,
en q u an to
nas
p e sq u isa s
re a liz a d a s
em
u n iv e rsid a d e s
o co rre
o
in v e rso .
V a le
o b serv ar,
a in d a ,
que
as
p e sq u isa s
f e it a s
por
s e to r
de
p e sq u isa
do
órgão
ex e cu to r
do
program a
são
a q u e la s
que
ap resen tam
uma
p rop orção
m a io r de re co m en d a çõ es e x p l i c i t a s .
P o r fim ,
é
i n t e r e s s a n t e m e n c io n a r, em b ora d e form a b a s t a n t e
g e n é rica ,
o s p r o b l e m a s a p o n t a d o s n o s e s t u d o s l e v a n t a d o s , bem com o
o
co n teú d o
das
recom endações
a p resen ta d a s.
D en tre
os
p r in c ip a is
p r o b l e m a s d e s t a c a m - s e a e s c a s s e z o u má u t i l i z a ç ã o d o s r e c u r s o s , o
a fa sta m en to
dos
program as
de
seu s
o b je tiv o s
s o c ia is ,
a
b a ix a
co b e rtu ra
dos
program as
e
a
má
q u a lid a d e
dos
s e rv iç o s
p resta d o s.
100/
No q u e s e r e f e r e a o c o n t e ú d o ,
fo ra m d e f in id o s p a r a e f e i t o d e
a n á lis e
d o is
tip o s
b á sico s
de
recom endações.
As
reco m en d açõ es
p ro cé d u ra ls
in d ica m
a lte ra ç õ e s
lig a d a s
à fo rm a d e im p la n ta ç ã o do
program a.
N este
ca so ,
as
p ro p o sta s
de
m udanças
não
e stã o
d ire ta m e n te
lig a d a s
aos
o b je tiv o s
da
in te rv e n çã o ,
m as
aos
seus
r e s u lta d o s
f r e n t e
à s
m etas
p r o p o s ta s .
As
reco m en d a çõ es
s u b je tiv a s ,
p o r su a v e z , d iz e m r e s p e i t o ao c o n te ú d o ou à n a tu r e z a
do p rog ram a.
Os a u t o r e s
observam
que,
en q u an to
as
reco m en d açõ es
s u b s t a n t iv a s
a p re s e n ta d a s
são
b a s ta n te
e s p e c í f i c a s ,
as
reco m en d açõ es
p ro cé d u ra ls
são
g e n é rica s
e
não
avançam
no
d e ta lh a m e n to
de
in stru m e n to s
de
m udanças.
Por
e x e m p lo ,
são
ap o n tad as
as
v an tag en s
da
d e sc e n tra liz a ç ã o
ou
a
n e c e ssid a d e
de
re v isã o
da
form a
de
fin a n cia m e n to ,
e n tre
o u tro s
p ro b le m a s,
sem
99j
100/
In s titu to s
de
p e sq u isa
p ú b lic o s
e
p riv a d o s
e
s e to re s
de
p e s q u is a do ó rg ã o e x e c u to r do p ro g ram a.
Para
um
d e ta lh a m e n to
da
in c id ê n c ia
d e ste s
p ro b le m a s
por
á re a ,
v er
C H EIBU B
e
G u im a rã e s
de
CASTRO,
co o rd s,
e t
a l i i ,
op.
c i t .
pág.
28,
29
e
30.
212
uma
d e fin iç ã o
m a is
e s s e s o b je tiv o s .
c la r a
de
m e c a n is m o s
que
p e rm ita m
a te n d er
a
Em r e s u m o ,
a co n clu sã o
g e r a l ap o n tad a p e la
p e sq u isa
é a de
que,
dada
a
in flu ê n c ia
dos
fa to re s
in s titu c io n a is ,
os
estu d o s
re a liz a d o s
em u n i v e r s i d a d e s
e
in s titu to s
de p e sq u isa
são os que
a p resen ta m
um m a i p r
g rau de c r i t i c a .
E a su g estã o
ap o n tad a
é a
sep aração
dos
órg ãos
ex e cu to res
dos
program as
das
a g ê n cia s
que
re a liz a m
p e sq u isa s
de a v a lia çã o .
Segundo o s
a u to re s,
t a l
m ed id a
p e r m i t i r i a "
[ . . . ]
r e s u lt a d o s
m a is
d i v e r s i f i c a d o s
e ,
p ro v a v elm en te ,
a
fo rm u la çã o
de
p ro p o sta s
m a is
s u b sta n tiv a s
de
in te r v e n ç ã o
g o v e rn a m en ta l n as á r e a s
s o c ia is
[• • • ]"•
E ssa q u estão
- dos re su lta d o s
da p e sq u isa
a v a lia tiv a
e da c o n trib u iç ã o
d e sta
p r á tic a
p ara
a c o n s titu iç ã o
da p o lític a
s o c ia l
se rá
o b je to
de
d is c u s s ã o no ite m que se se g u e .
2.
P r in c ip a is p ro b le m a s: a s
0 o b je tiv o
uma
p r á tic a
de
p rin c ip a lm e n te ,
c o n s titu a
em p a r
p o lit ic a
fo n te s
e
o
d e stin o da
a v a lia çã o
d e s te ite m
é d is c u t ir p orqu e não
e x is te
a v a lia çã o s is te m á tic a dos
p rogram as
s o c ia is
e,
a n a lis a r
os o b s tá c u lo s p a ra que t a l a tiv id a d e
se
te
in te g ra n te
do p la n e ja m e n to
e
da
execu ção
da
s o c ia l.
In ic ia lm e n te ,
cab e
co m en ta r
que
o
ê x ito
de
q u a lq u e r
a v a lia çã o
depende b a sica m e n te
do g ra u d e a u to n o m ia e is e n ç ã o
do
p e sq u isa d o r
p ro b le m a
já
d iscu tid o
a n te rio rm e n te
e
da
d is p o n ib ilid a d e
de
in fo rm a çõ e s
a d eq u a d a s.
No
B r a s il ,
o
p r o f i s s i o n a l v o l t a d o p a r a a a v a l i a ç ã o d a á r e a s o c i a l c o n t a c o m um
siste m a
de
in fo rm a çõ e s
e
e s t a t ís t ic a s
do
govern o
b a sta n te
p re c á rio
e
frag m en tad o
101/ ■ A a u sê n cia
de
in fo rm a çõ e s
g e ra is ,
a ce rca
da
situ a ç ã o
s o c ia l,
c o n fiá v e is
e
a tu a liz a d a s
d ificu lta m ,
em
p rim e iro
lu g a r,
a
v e r ific a ç ã o
dos
d ia g n ó stico s
fe it o s
no
m om en to
da
d e fin iç ã o
das
d ir e tr iz e s
e
m etas
da
in terv en çã o .
T a m p o u co o p e s q u i s a d o r p o d e c o n t a r com d a d o s c o n s i s t e n t e s q u e l h e
p e rm ita m
r e a liz a r
uma
a n á lis e
das
a lte ra ç õ e s
nas
co n d içõ e s
de
v id a
de
um
d e te rm in a d o
seg m en to
da
p o p u la çã o ,
em
fa ce
da
i m p l a n t a ç ã o d e um p r o g r a m a .
A lém d i s s o ,
uma d i f i c u l d a d e a p o n t a d a com b a s t a n t e f r e q ü ê n c i a
d iz
r e s p e i t o
à
o b te n ç ã o
de
d ad os
a c e r c a
do
p rogram a
e s p e c i f i c a m e n t e . Os ó r g ã o s d e p la n e ja m e n to e e x e c u ç ã o n ã o tem p o r
norm a
a
d iv u lg a ç ã o
p e r ió d ic a
de
in fo rm a çõ e s
b á s ic a s
dos
p rogram as,
a lém
de
d if ic u lta r
o a ce sso
à s m esm as.
A ssim
é
que,
nas a v a lia ç õ e s
e x te rn a s,
o p e s q u i s a d o r e s b a r r a co m uma e x c e s s i v a
b u ro cra c ia
p ara
t e r
a ce sso
às
in fo rm a çõ e s,
re su lta n d o
em p r a z o s
de c o le ta
de dados
e x c e ssiv a m e n te
lo n g o s
fre n te
ao p la n e ja m e n to
da
p e sq u isa .
E sse
p ro b le m a
re p re sen ta
um o b s t á c u l o
co n sid e rá v e l
para
o
ê x ito
da p e sq u isa ,
n a m ed id a
em q u e
se
le v a
em c o n t a
a
re la ç ã o
in v e rsa
e x is te n te
e n tre
a
p ro x im id a d e
do
program a
e
o
101/
N unca
é
d e m a is
le m b ra r
que
a
p re ca rie d a d e
in fo rm a çã o do g o v ern o não s e r e s t r in g e a p e n a s
213
do
siste m a
de
à área s o c ia l.
no
B
grau
de
c r i t i c a
de
uma
a v a lia çã o .
Ou
s e ja ,
ex a ta m en te
o
p e s q u i s a d o r m a is h a b i l i t a d o p a r a uma a n á l i s e i n d e p e n d e n t e é o q u e
tem m a io r d i f i c u l d a d e p a r a d e se m p e n h a r e s t a t a r e f a .
M u i t a s v e z e s o p e s q u i s a d o r s e d e p a r a a i n d a com o f a t o d e q u e
in fo rm a ç õ e s
im p o rta n te s
r e la tiv a s
ao
program a
não
são
seq u er
p ro d u z id a s.
Is s o
d e co rre
do
papel
s e c u n d á rio
desem penhado
p e la
p e sq u isa
a v a lia tiv a
no â m b ito
da
fo rm u la çã o
da p o lit ic a
s o c ia l.
Em o u t r a s
p a la v ra s,
não
se
p r iv ile g ia
a
a v a lia ç ã o ,
en q u an to
um
in stru m e n to fu n d am en tal na v e r i f ic a ç ã o e c o r r e ç ã o d as d is t o r ç õ e s ,
ao
lo n g o
da
im p la n ta çã o
do
p rogram a
e
tam p o u co
se
co n sid e ra
o
re su lta d o
d e sta
a tiv id a d e
com o
um
su b sid io
im p o rta n te
p ara
a
e la b o ra çã o de novas p o lit ic a s .
O re s u lta d o é que o s p rogram as não
são
estru tu ra d o s
ten d o
em v i s t a
a produção
de
in fo rm a çõ e s
para
que
se
p ossa
o rg a n iz a r
a
m em ó ria
das
d iv e rsa s
in te rv e n çõ e s
do
govern o na á re a s o c ia l.
Em
resum o,
cab e
r e s s a lta r
que
o
p ro b le m a
da
in fo rm a çã o
adequada
e
o
da
co n so lid a çã o
da
p r á tic a
a v a lia tiv a
e stã o
in tim a m e n te
re la cio n a d o s.
Se
por
um
la d o ,
o
re su lta d o
da
a v a l i a ç ã o d e p e n d e d a q u a l i d a d e d a s i n f o r m a ç õ e s , a a u s ê n c i a d e uma
a v a lia ç ã o
s is te m á tic a
da
área
s o c ia l
s e ja
em
p a ra le lo
à
execu ção
das
açõ es
ou
a
p o s te r io r i
p r e ju d ic a
a
produção
de
dad os c o n fiá v e is e a tu a liz a d o s a c e rc a dos program as s o c ia is .
O p ro b le m a d a d i s p o n ib i l i d a d e d e in fo r m a ç õ e s tem d i f i c u l t a d o
su b sta n c ia lm e n te
a s p e sq u isa s de a v a lia ç ã o .
Em p r i m e i r o
lu g a r,
o
tem p o
e
os
re cu rso s
fin a n c e iro s
ex ig id o s
para
a
o b te n çã o
e
o
p ro cessa m en to
dos
dados
m u ita s
v ezes
in v ia b iliz a m
os
estu d o s.
A lém
d is s o ,
o
ap ro fu n d a m en to
das
a v a lia ç õ e s
é
fre q ü e n tem e n te
p r e ju d ic a d o ,
s e ja
p o rq u e
os
d ad os
sã o
in s u fic ie n te s
ou
in a d e q u a d o s , o u p o r q u e o p e s q u i s a d o r g a s t a a m a i o r p a r t e d o te m p o
ten tan d o
ju n ta r ,
h o m o g e n e iz a r
e
co n so lid a r
as
in fo rm a çõ e s.
É
m u ito
com um ,
in c lu s iv e ,
q u e uma p e s q u i s a ,
ao e x p ira re m
os p razos
e
os
re cu rso s
p r e v is to s ,
a p resen te
com o
re su lta d o s
apenas
o
le v a n ta m e n to e a o rd e n a ç ã o d o s d a d o s. E a a v a l i a ç ã o , p r o p r ia m e n te
d ita ,
fic a
p o sterg ad a
e
na
d e p e n d ê n cia
da
d is p o n ib ilid a d e
de
novos re c u rs o s .
Com o i n t u i t o
d e i l u s t r a r e s t e p ro b le m a d a in fo r m a ç ã o , v a l e
m e n c io n a r
o P IS
e
o PA SEP,
p rogram as
cria d o s
com
o o b je tiv o
de
fo rm a çã o
do p a trim ô n io
in d iv id u a l
do tr a b a lh a d o r
e co rre çã o
nas
d is to rç õ e s
na d is tr ib u iç ã o
de
rend a.
N este
ca so ,
o p e sq u isa d o r,
preocupado
em a v a l i a r
em q u e m e d i d a
e sse s
o b je tiv o s
e stã o
sendo
a lca n ça d o s,
d e p a r a - s e com a t o t a l a u s ê n c i a d e d a d o s .
I s s o p orqu e
não
e x is te
uma c o n s o l i d a ç ã o
de
in fo rm a ç õ e s
m in im a s q u e p e rm ita m
o b s e r v a r s e h á uma f o r m a ç ã o d e p a t r i m ô n i o e co m o e s s e p a t r i m ô n i o
e s tá
d is trib u íd o
p e lo s
tra b a lh a d o re s
de
d ife re n te s
n ív e is
de
ren d a.
F ica
e v id e n cia d o ,
d e ste
m odo,
gue
não há p reo cu p ação p or
p a rte dos órg ãos
lig a d o s a o s p ro g ra m a s - C a ix a E c o n ô m ic a F e d e r a l
e
Banco
do
B r a s il
em
r e a liz a r
uma
a v a lia çã o
dos
m esm os.
E
q u a lq u e r
a v a lia ç ã o
ex tern a
f ic a
r e s t r it a
à
fo rm u la çã o
de
h ip ó te se s
a ce rca
da
situ a ç ã o
p a trim o n ia l
dos
fu n d o s
ou
na
214
d e p e n d ê n cia
de
d if ic u lta
a in d a
que
m a is
s e ja m
f e it a s
ta b u la çõ e s
e s p e c ia is ,
o
a etap a de c o le ta de dados da p e sq u isa .
que
Um o u t r o e x e m p l o p o d e s e r d a d o c o m o P r o g r a m a d e P r i o r i d a d e s
S o c ia is
(P P S)
de 1985.
C o n fo rm e j á
m e n c io n a d o n a s e ç ã o
I I I . B . l . ,
e s te
p rogram a
fo i
to m ad o
com o
uma
m a n ife sta çã o
co n cre ta
da
p rio rid a d e
à
área
s o c ia l
dada
p e lo
g overn o
da
N ova
R e p ú b lic a .
Suas p rio rid a d e s
estav am
v o lta d a s
p ara
as
á re a s
de a lim e n ta ç ã o ,
em p rego
e
saúd e
e
as
d ir e tr iz e s
se
re fe ria m
à
q u estão
da
e f ic ie n c ia ,
da
tra n sp a rê n cia
e
da
d e s c e n tra liz a ç ã o
das
açõ es
g o v e rn a m e n ta is.
T o m an d o -se o r e l a t ó r i o
g e r a l do PPS, de 1985 102/ ■ o b s e rv a - s e uma e n o rm e d i s p a r i d a d e e n t r e a p r o p o s t a c o n t i d a
no
p rogram a
- d ad os o s o b je t iv o s e m etas a n u n cia d o s - e o t ip o
de in fo rm a çã o
a p resen ta d a .
V e r ific a -s e ,
a
p a r tir
d a i,
que
não
houve
uma
p r e o c u p a ç ã o e m a v a l i a r d e f a t o o s e f e i t o s d o p r o g r a m a e t a m b é m em
g e r a r
in fo rm a ç õ e s
que
v ia b iliz a s s e m
a n á lis e s
e x te rn a s.
0
r e la tó r io
em
q u estã o
se
re s trin g e ,
b a sica m e n te ,
à
d e scriçã o
do
a n d a m e n to d o s p r o g r a m a s e d e a lg u n s p r o b le m a s e n c o n t r a d o s . N ão há
uma a v a l i a ç ã o
a ce rca
do a lc a n c e
dos
o b je tiv o s
ou d o cu m p rim en to
das
m etas
a n u n cia d a s,
a ssim
com o
não
se
d is c u te
form as
de
tra n sp o r
os
o b s tá c u lo s
ap o n tad o s.
Por
fim ,
as
in fo rm a çõ e s
são
in s u fic ie n te s
tam bém
p ara
a
v e r ific a ç ã o
de
que
p a rc e la s
dos
r e c u r s o s
in ic ia lm e n te
p re v is to s
já
fo ra m
d is tr ib u id a s
aos
p rogram as.
Sem d ú v id a , a d i s p o n i b i l i d a d e d e in f o r m a ç ã o a d e q u a d a , a l i a d a
a
um r a z o á v e l
grau
de
a u to n o m ia
e
is e n ç ã o
do p e sq u isa d o r,
são
f a t o r e s
fu n d a m e n ta is
p a ra
o
d e se n v o lv im e n to
da
p e sq u isa
a v a lia tiv a .
Is s o
não
g a ra n te ,
p o rém ,
que
os
re su lta d o s
da
a v a lia ç ã o
s e ja m
in co rp o ra d o s
p e lo s
órgãos
re sp o n sá v e is
p e la
e la b o r a ç ã o e im p lem e n ta çã o d o s p r o g ra m a s . A q u e s tã o c e n t r a l a s e r
d is c u tid a ,
p o rta n to ,
se
r e fe r e
à
in te g ra ç ã o
da
a tiv id a d e
de
a v a lia ç ã o
ao
p ro cesso
de
fo rm u la çã o
e
execu ção
da
p o litic a
s o c ia l.
Em t e r m o s
id e a is ,
d e v e ria
e x i s t i r
um s i s t e m a
de
a v a lia çã o
in teg ra d o
ao
p ro cesso
de
p la n e ja m e n to
e
execu ção
dos
program as
s o c i a i s .
N e ste
c a s o ,
os
re s u lta d o s
das
p e sq u isa s
se ria m
a u t o m a tic a m e n te in c o r p o r a d o s n e s t e p r o c e s s o . Na p r á t i c a ,
porém , a
a v a lia ç ã o
não
é
c o n sid e ra d a
um
e le m e n to
im p o rta n te
na
c o n s titu iç ã o
de
uma
p o lit ic a
s o c ia l
m a is
ju s ta
e
e fic a z .
A lé m
d is s o ,
não
se
observa
uma
in te g ra çã o
e n tre
as
in s titu iç õ e s
que
t r a b a l h a m com a v a l i a ç ã o e o s ó r g ã o s r e s p o n s á v e i s p e l o s p r o g r a m a s .
Do p o n t o
de v is ta
dos ó rg ã o s a n iv e l e s ta d u a l e m u n icip a l,
is s o
s e deve b a sica m e n te
ao p ro ce sso de c e n tra liz a ç ã o
fin a n c e ira
e
de
en carg os
em
m ãos
da
U n iã o ,
que
lim ito u
d ra stica m e n te
a
102/
SE P L A N -P R .
P rio rid a d e s
S o c ia is
p ara
1985
A n d a m e n to / A tu a liz a çã o
do
R e la tó rio
G eral
fe v e re iro de 1986.
215
-
5o . R e la tó rio
de
1985.
B r a s ilia ,
a u to n o m ia
p erd a de
p rogram as
fe d e r a l.
re cu rso s
á re a
s o c
d e sses
govern os
no
d o m ín io
da
a u to n o m ia s e r e v e l a ,
p o r um l a d o ,
p assaram
a
s e r
ex e cu ta d o s
d ir
A lém d i s s o ,
os
governos
lo c a is
f
da U n iã o ,
p ara
a
im p la n ta ç ã o
de
ia l.
E
o
a ce sso
a
e s s e s
re cu
p o lític a
s o c ia l.
Essa
no fa to
de qu e m u ito s
eta m en te
p e lo
govern o
ica ra m
d ep en d en tes
dos
in ú m e ro s
p rogram as
na
rso s
fre q ü e n tem e n te
v in c u la d o s
a
p ro g ra m a s
e s p e c íf ic o s
e r a
d e te rm in a d o
p rio rita ria m e n te
p or
c r it é r io s
p o lític o s .
A
in s ta b ilid a d e
no
flu x o
de
re cu rso s
d a í
d e co rre n te ,
a lia d a
à
d e fin iç ã o
de
p r io rid a d e s a n ív e l fe d e r a l tiv e ra m p o r co n se q ü ê n cia o r e fo r ç o da
p r á tic a
do a n tip la n e ja m e n to
na á re a s o c ia l.
Is to
p o r q u e a to m a d a
de d e cisã o ,
d e c o n tin u id a d e ou im p la n ta ç ã o do p ro g ram a, p a sso u a
s e r
f e it a
b a sica m e n te
em f u n ç ã o
da d is p o n ib ilid a d e
de re cu rso s,
to rn an d o s u p é rflu a a a tiv id a d e de a v a lia ç ã o .
A lé m
d is s o ,
o
g o v ern o
f e d e r a l,
en q u a n to
p r in c ip a l
fin a n cia d o r
dos
p rogram as
s o c ia is ,
não
ex ig e
a
a v a lia çã o
com o
co n d içã o
n e c e s s á ria
p ara a lib e ra ç ã o de re c u rso s.
Q uando e x i s t e ,
a a v a l i a ç ã o n ã o p a s s a d e um m e r o r i t u a l b u r o c r á t i c o ,
sem q u a lq u e r
in flu ê n c ia
n a to m ad a d e d e c i s ã o r e l a t i v a
a n ov os p ro g ram as ou na
co rre çã o
d e d i s t o r ç õ e s n a s a ç õ e s em c u r s o .
É com um ,
in c lu s iv e ,
a
c ria ç ã o
de
in ú m e ro s
fo rm u lá rio s
de
aco m p an h am en to
de
program as
que
seq u er
são
o b je to
de
a n á lis e
c r ite r io s a
p or p a rte
do órgão
d e c is o r .
No
que
se
r e fe r e
às
a v a lia çõ e s
f e it a s
nos
in s titu to s
de
p e sq u isa
e
nas
u n iv e rsid a d e s,
o b serv a -se
que
não
e x is te
um
co m p ro m isso
com
a
p r á tic a
do program a.
D e um m o d o g e r a l ,
h á um
ex cesso
de sen so c r ít ic o
e a s p r o p o s ta s d e m u d an ças ten d em a s e r
g e n é ric a s ,
sem
o d e ta lh a m e n to
d e m e d id a s
a
serem
to m ad as.
A lém
d is s o ,
há
uma
p re d o m in â n cia
de
lin g u a g e m
té c n ic a ,
o
que
ce rta m e n te
d if ic u lta
a
u tiliz a ç ã o
da
p e sq u isa
p or
p a rte
das
a g ê n c ia s g o v e rn a m e n ta is.
E ssas
c a r a c te r ís tic a s ,
a lia d a s
ao papel
s e c u n d á rio
ocupado p e la
p r á tic a
a v a lia tiv a
no â m b ito da p o l í t i c a
s o c i a l ,
d e te rm in a m
a
d e s a rtic u la ç ã o
e x is te n te
e n tre
e ssa s
i n s t i t u i ç õ e s
de
p e sq u is a
e
os
órg ãos
re sp o n sá v e is
p e lo s
p rogram as.
M esm o q u a n d o a s
a v a lia çõ e s
são encom endadas p o r e s te s
ó rg ão s,
não
e x is te
nenhum
m e c a n ism o
que
g a ra n ta
que
os
seus
r e s u l t a d o s s e ja m u t i l i z a d o s .
Em
sum a,
o
que
é
im p o rta n te
r e s s a lta r
é
que
a
p o siç ã o
su b a lte rn a
ocupada p e la
p e sq u isa a v a lia tiv a
s e d e v e à fo r m a com o
se
c o n s titu i
a
p o lític a
s o c ia l
no
B r a s il.
Por
o u tro
la d o ,
a
q u estã o
da
in te g ra çã o
da
p r á tic a
a v a lia tiv a
ao
p la n e ja m e n to
e
e x e c u ç ã o d o s p r o g r a m a s é um p a s s o
im p o rta n te p a ra a re fo rm u la çã o
d as a ç õ e s g o v e rn a m e n ta is na á r e a s o c i a l.
p e lo s
N este s e n tid o ,
p a r tic ip a n te s
v a le a p en a m e n c io n a r a s re co m e n d a çõ e s f e i t a s
do s e m i n á r i o p ro m o v id o p e l o
CEN DEC, em 1 9 8 5 ,
216
a ce rca
da
m e to d o lo g ia
de
a v a lia çã o
de
p rogram as
s o c i a i s . 103/
E s s a s
re co m en d a çõ es
d iz ia m
re s p e ito
à
a v a lia ç ã o
do
PPS,
co n sid e ra d o
na
época
um
im p o rta n te
in stru m e n to
de
m udança
da
p o lític a
s o c ia l.
Como
se
sab e,
e
já
fo i
aqu i
m e n c io n a d o ,
o
p rogram a
fo i
abandonado e
sua a v a lia ç ã o
não chegou a s e r
f e it a .
N ão o b s t a n t e ,
a s s u g e s t õ e s a p o n t a d a s n o r e l a t ó r i o d o s e m i n á r i o em
q u estã o
re g is tra d a s
a
se g u ir
co n tin u a m
v á lid a s
en q u a n to
d ir e tr iz e s
p a ra a re fo rm u la çã o e a v a lia ç ã o da p o l í t i c a
s o c i a l no
B r a s il.
No q u e
se
r e fe r e
à
q u estão
da
d e s c e n tra liz a ç ã o
uma d a s
p r in c ip a i s d i r e t r i z e s do PPS - ,
re co m e n d a v a -se a a d o çã o de fo rm as
d ife re n c ia d a s
de
d e s c e n tra liz a ç ã o
da
g estã o
dos
p rogram as
e
a
p o s t e r i o r a v a l i a ç ã o d a e f i c á c i a r e l a t i v a d e c a d a uma d a s s o l u ç õ e s
e n c o n t r a d a s .
A p o n ta v a -s e ,
tam b ém ,
a
n e c e s s id a d e
de
f le x ib iliz a ç ã o
do
p e r f il
de
g a sto
dos
p rogram as,
de
m odo
a
a ju s ta r
a
g eração
de
bens
e
s e rv iç o s
às
c a r a c te r ís tic a s
da
p o p u la çã o
b e n e f i c i á r i a
de
cad a
a g en te
d e sce n tra liz a d o .
A
a v a lia çã o
d e ste
p ro cesso
era
ap o n tad a,
in c lu s iv e ,
com o s u b s í d i o
im p o rta n te p a ra
o p ro cesso
de d e s c e n tra liz a ç ã o
de o u tra s
açõ es.
O u tra
s u g e s tã o
d iz ia
re s p e ito
ao
in ce n tiv o
às
a v a lia çõ e s
p o lític o - in s t it u c io n a is
dos
p rogram as,
ten d o
em
v is ta
d e te c ta r
o b s tá c u lo s
ou
e stím u lo s
ao
o b je tiv o
de
d e s c e n tra liz a ç ã o
da
p o lític a
s o c ia l.
O r e la tó r io
a le r ta v a ,
p o r fim ,
que p a ra le la m e n te
à
c e n tra liz a ç ã o
fin a n c e ir a
o co rreu
uma d i s t r i b u i ç ã o
d e sig u a l
da
ca p a c id a d e té c n ic a
e g e r e n c ia l dos ó rg ã o s g e s to r e s d os program as
s o c i a i s .
A ssim ,
p r e c o n iz a v a -s e
a
a v a lia ç ã o
com p arad a
da
im p le m e n ta çã o
dos
p rogram as
em
n ív e l
fe d e r a l,
esta d u a l
e
m u n icip a l,
t e n d o em v i s t a
d e te c ta r n e c e s s id a d e s de tre in a m e n to e
h a b i l i t a ç ã o t é c n i c a no â m b ito d o s ó rg ã o s g e s t o r e s .
Em
re la ç ã o
à
tra n sp a rê n cia
da
ação
g o v ern am en tal
o u tra
d ir e tr iz
im p o rta n te do PPS - o r e l a t ó r i o
s u g e r i a o aco m p an h am en to
dos
p rogram as,
te n d o
em v i s t a
d e te c ta r
a lg u n s
p ro b le m a s,
t a is
com o s o b r e c a r g a
d e dem anda
fre n te
às
r e s tr iç õ e s
fin a n c e ir a s
dos
p ro g ra m a s e b e n e f í c i o de g ru p o s p a r t i c u l a r e s m e lh o r o rg a n iz a d o s e
com
m a io r
ca re n te
da
co m u n id a d e
a ce sso
à
in fo rm a çã o
em
d e trim e n to
da
p a rce la
m a is
p o p u la çã o .
R ecom en d av a-se,
a in d a ,
a
in co rp o ra çã o
da
na
im p le m e n ta çã o
dos
program as
e
a
a v a lia ç ã o
d essas
e x p e riê n c ia s ,
com
do p la n e ja m e n to e
O u tras
d e sta ca d a s:
103/
v i s t a s a s u b s id ia r o p ro c e s s o de d e m o cra tiz a çã o
im p la n ta çã o d as p o l í t i c a s s o c i a i s .
su g estõ es
de
a v a lia ç õ e s
foram
f e it a s
e
m erecem
se r
S é rg io
H e n riq u e
ABRAN CH ES.
S e m in á rio
so b re
M e to d o lo g ia
de
A v a lia çã o
de
Program as
S o c ia is
R e la tó rio
de
C o n clu sõ e s.
S e m in á rio
p ro m o v id o
p e lo
C en tro
de
T re in a m e n to
p ara
o
D e s e n v o lv im e n to
E c o n ô m ic o ,
B r a s ília ,
IP E A /SE PL A N ,
m a io
de
1985.
217
a)
U tiliz a ç ã o
de
m e d id a s
de
v e lo cid a d e
de
im p la n ta çã o ,
te n d o
em
v is ta
a v a lia r
o
tem p o
e n tre
a
a lo c a ç ã o
de
r e c u r s o s e a e x e c u ç ã o p ro p ria m e n te d i t a do p ro g ra m a ;
b)
I d e n t if ic a ç ã o
na
im p le m e n ta çã o
in ic ia tiv a s
novas
p ara
a v a lia çã o
p a ra m udanças na p o l it i c a
s o c ia l;
c)
A v a lia çã o
da
e f ic á c ia
do
a te n d im e n to
à
c a d a
um
d o s
a g e n te s
p ú b lic o s ,
c o m u n itá rio s - e n v o lv id o s n os p ro g ram as;
d)
A v a l i a ç ã o
i n s t i t u c i o n a l
d o s
p ro g ra m a s
p a ra
i d e n t i f i c a ç ã o
e
s u p e r a ç ã o
d e
c o n f l i t o
in te r in s titu c io n a l e in te r ju r is d ic io n a l;
e)
A v a lia çã o
com
co m p e tê n cia
ê
id e n t if ic a r sua
dos
p rogram as
das
da
sua
co n trib u içã o
p o p u la çã o
p riv a d o s
ên fa se
na
q u estã o
da
ju s ta p o s iç ã o
d u p lic a ç ã o
de
fu n çõ es,
v isa n d o
in flu ê n c ia na g e stã o dos p rogram as.
218
de
e
de
a
ANEXO I
P R I N C I P A I S I N S T I T U I Ç Õ E S QUE TRABALHAM
COM A V A L I A Ç A O DA P O L I T I C A S O C I A L
PRINCIPAIS INSTITUIÇÕES QUE TRABALHAM COM
AVALIAÇAO DA POLITICA SOCIAL
IPE/USP
Instituto
de
Pesquisas
Universidade de São Paulo.
NEPP/UNICAMP
Núcleo de Estudos em Politicas Públicas
Universidade Estadual de Campinas.
IEI/UFRJ
Instituto de Economia Industrial/Universidade
Federal do Rio de Janeiro.
UFBA
Centro de Recursos
Federal da Bahia.
NESP/UNB
Núcleo
de
Estudos
de
Universidade de Brasília.
UFPE
Departamento de Nutrição/Universidade Federal
de Pernambuco.
IMS/UERJ
Instituto de Medicina Social/Universidade do
Estado do Rio de Janeiro.
FIPE/USP
Fundação Instituto de Pesquisas
Universidade de São Paulo.
IUPERJ
Instituto Universitário de Pesquisas do Rio
de Janeiro - Conjunto Universitário Cândido
Mendes.
CNRH/IPEA
Centro Nacional de Recursos Humanos/Instituto
de
Planejamento
Econômico
e
Social
(Brasília).
IPLAN/IPEA
Instituto
de
Planejamento/Instituto
de
Planejamento Econômico e Social (Brasília).
INPES/IPEA
Instituto
de
Pesquisas/Instituto
de
Planejamento Econômico e Social
(Rio de
Janeiro).
Departamento
de
Informação e Avaliação/
Fundação Legião Brasileira de Assistência
(Rio de Janeiro).
DIA/FLBA
Humanos
Económicas/
da
da
Universidade
Saúde
Pública/
Econômicas/
SEE/MPAS
Secretaria de Estudos Especiais/Ministério de
Previdência e Assistência Social.
AP—IV/ASCOR/
Assessoria de Coordenação da Area de Projetos
IV/Banco
Nacional
de
Desenvolvimento
Econômico e Social (Rio de Janeiro).
221
FIBGE
Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (Rio de Janeiro) .
FIOCRUZ/MS
Fundação Oswaldo
(Rio de Janeiro).
ENSP/MS
Escola Nacional de Saúde Pública/Ministério
da Saúde (Rio de Janeiro).
DEPEA/CEF
Caixa Econômica Federal.
INAN/MS
Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição/
Ministério da Saúde.
FJN
Fundação Joaquim Nabuco (Pernambuco).
FJP
Fundação João Pinheiro (Minas Gerais).
IPARDES
Fundação Edison Vieira (Paraná).
CEBRAP
Centro Brasileiro de Análise e Planejamento
(São Paulo).
EBAP/FGV
Escola Brasileira de Administração Pública/
Fundação Getúlio Vargas (Rio de Janeiro).
FIPLAN
Fundação de Apoio ao Planejamento do Estado
de Mato Grosso do Sul.
Fundação
para
o
Desenvolvimento
de
Comunidades do Estado da Bahia.
Fundação Centro de Pesquisas Econômicas e
Sociais do Piauí.
IBAM
In s t ituto
Brasileiro
de
Municipal (Rio de Janeiro).
FUNDAP
Fundação do Desenvolvimento Administrativo
(São Paulo).
Fundação Carlos Chagas (São Paulo).
IDESP
Instituto de Estudos Econômicos,
Politicos de São Paulo.
222
Cruz/Ministério
da
Saúde
Administração
Sociais
e
1.
O P E R F IL B R A S IL E IR O DE PROTEÇÃO S O C IA L
1.1. Estudos sobre politica social em geral: peculiaridades
do modelo brasileiro.
1.2. A política social brasileira na perspectiva do estudo
de caso de uma área.
1.2.1.
1.2.2.
1.2.3.
1.2.4.
1.2.5.
1.2.6.
1.2.7.
Alimentação e nutrição
Assistência social
Educação
Habitação e politicas urbanas
Previdência Social
Saneamento e meio ambiente
Saúde e assistência médica
1.3. A reflexão sobre a politica social
conjuntura de transição democrática.
2.
brasileira
na
A AVALIAÇAO DA POLITICA SOCIAL NO BRASIL
2.1. Avaliação como objeto teõrico-metodológico
2.2. Avaliações setoriais
2.2.1.
Alimentação, abastecimento e nutrição
Assistência Social
2.2.2.
2.2.3.
Educação e formação profissional
2.2.4.
Habitação e política urbana para populações
de baixa renda
2.2.5.
Previdência Social
2.2.6.
Saneamento e meio ambiente
2.2.7.
Saúde e assistência médica
Setor Rural
2.2.8.
A avaliação da política social brasileira sob a ótica
de alguns problemas recorrentes
2.3.1.
Planejamento Regional
2.3.2.
Financiamento
2.3.3.
Fundos Sociais
2.3.4.
Descentralização e estratégia participativa
225
1.
O P E R F IL B R A S IL E IR O DE PROTEÇÃO S O C IA L
1.1. Estudos sobre política social em geral: peculiaridades
do modelo brasileiro
ABRANCHES, Sérgio H. Os Despossuídos; crescimento e pobreza no
país do milagre. Rio de Janeiro, Zahar, 1985.
__________ . The Politics of social welfare development in Latín
America. Rio de Janeiro, IUPERJ, 1982 (Estudos, 8).
__________ ; SANTOS, Wanderley Guilherme; COIMBRA, Marcos A.
Politica social e combate à pobreza. Rio de Janeiro, Zahar,
1987.
BACHA, Edmar & KLEIN, Herbert, orgs. A Transição incompleta:
Brasil desde 1945. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1986.
COIMBRA, Marcos Antonio. O Pobre e o Estado; o caso de Minas
Gerais. In: MODERNIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. Brasilia, IPEA/SEMOR,
1980. (Coletânea de Monografias, II).
COUTINHO, Maurício C. Financiamento de Programas Sociais com
especial
atenção
ao
atendimento
médico.
Revista
de
Administração Pública. Rio de Janeiro. 21 (2): 5/23, abr./jun.
1987.
DAIN, Sulamis.
Crise fiscal e dilema distributivo. Rio de
Janeiro,
1988. Mimeo.
(Tese apresentada à FEA/UFRJ para
concurso de professor titular).
__________ .O Financiamentodas políticas
sociais
no Brasil;
características estruturais e desempenho no período recente.
In: CEPAL/MPAS. PROJETO: A politica social em tempo de crise;
articulação institucional e descentralização. Brasília, 1989,
V.2. Financiamento das Políticas Sociais no Brasil, cap. I.
(Economia e Desenvolvimento, 4) .
__________ .
Proteção social aotrabalhador. In:
O MERCADO de
trabalho brasileiro; estrutura e conjuntura. Rio de Janeiro,
Ministério do Trabalho/IEI-UFRJ, 1987.
___________ et alii. A Política social em tempo de crise:
articulação institucional e descentralização. Rio de Janeiro,
CEPAL/MPAS, 1988. Mimeo.
DEMO, Pedro. Desenvolvimento e política social. Rio de Janeiro,
Tempo Brasileiro, 1978.
___________
Emergência
no
Brasília,
IPEA, 1976. Mimeo.
planejamento
social
no
Brasil.
__________ .
Politica social nas décadas de 60 e 70. Fortaleza,
CE., Imprensa Universitária, 1981.
226
DRAIBE, Sonia Miriam. O Padrão brasileiro de proteção social;
desafios à democratização. Análise Conjuntural. 8 (2) fev.
1986.
__________ . Rumos e metamorfoses ; um estudo sobre a constituição
do Estado e as alternativas da industrialização no Brasil,
1930/1960. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1985.
__________
& AURELIANO, Liana. A especificidade do "Welfare
State" brasileiro. In: CEPAL/MPAS. Proieto: A política social
em
tempo
de
c r i s e : articulação
institucional
e
descentralização.
Brasília,
1989. v.l. Reflexões sobre a
natureza do bem-estar, cap. III. (Economia e Desenvolvimento,
3) .
FALEIROS, Vicente P. Crise econômica e política social na América
Latina. João Pessoa, UFPB, 1983. Mimeo. (Tese de Mestrado em
Serviço Social).
__________ . A política social do Estado capitalista. São Paulo,
Cortez, 1980.
FIGUEIREDO, Wilma de M. ,coord. Cidadão.
Estado e Politicas
Brasil Contemporâneo. Brasília, UnB, 1986.
FUNDAÇAO DE ECONOMIA E ESTATÍSTICA DO RIO GRANDE DO SUL.
Política social brasileira - 1930/1964. Porto Alegre, 1983.
no
A
FUNDAÇAO JOAO PINHEIRO. Estudos de Politicas Sociais em Minas
Gerais. Belo Horizonte, s.d. Mimeo. (Relatório de Pesquisa).
GOMES, Angela M. de
legislação social
Campus, 1979.
Castro. Burguesia e trabalho; política e
no Brasil (1917/1937). Rio de Janeiro,
IANNI, Otávio. Ditadura do grande
Civilização Brasileira, 1981.
capital.
Rio
de
Janeiro,
JAGUARIBE, Helio. Introdução ao desenvolvimento social. Rio de
Janeiro, Paz e Terra, 1979.
__________ et alii. Brasil 2000: para um novo pacto social. Rio
de Janeiro, Paz e Terra, 1986.
__________
Janeiro,
et alii.
Brasil.
José Olympio, 1985.
sociedadedemocrática.
Rio
de
KUPFER, David; VIANA, Cid Manso; FIORI, José Luis, coords. Gasto
social e impacto econômico. Rio de Janeiro, IEI/UFRJ, 1988.
(Relatório de Pesquisa).
OLIVEIRA, Isabel Ribeiro de. Referencial teórico para a análise
da politica social. Rio de Janeiro, IEI/UFRJ, 1987 (Texto para
discussão, 116) .
227
RATTNER, Henrique. Planejamento e bem-estar
Perspectiva, 1979.
social. São Paulo,
SALM, Cláudio et alii. Financiamento das políticas
Campinas, UNICAMP/NEPP/SEPLAN, 1984. Mimeo.
sociais.
__________ . Indicadores Sociais. In: Dain, S., coord. A política
social em tempos de crise; articulação institucional e
descentralização. Rio de Janeiro, CEPAL/MPAS, 1988. Mimeo.
SANTOS, Wanderley Guilherme. Cidadania e Justiça. Rio de Janeiro,
Campus, 1979.
__________ . Gênese e Apocalipse; elementos para uma teoria da
crise
institucional
latino-americana.
In:
CONFERENCIA
INTERNACIONAL SOBRE IDENTIDAD LATINOAMERICANA, MODERNIDAD Y
POST MATERNIDAD, Buenos Aires, Arg., 14/16 out. 1987.
SILVA, Beatriz Azeredo da. Um estudo sobre as contribuições
sociais. Rio de Janeiro, IEI/UFRJ, 1987.
(Dissertação de
Mestrado).
SILVA, Fernando Rezende & SILVA, Beatriz
Sociais. Rio de Janeiro,
IPEA/INPES,
Discussão Interna, 85) .
Azeredo da. Fundos
1986.
(Texto para
SILVA, Pedro Luiz Barros. Políticas governamentais e perfis de
intervenção;
reflexões acerca da análise da intervenção
estatal. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro,
abr./jun. 1986.
TEIXEIRA, Sonia. Cidadania, Direitos Sociais e Estado. Revista de
Administração Pública. Rio de Janeiro 20 (4) out/dez. 1986.
__________ . Previdência versus assistência
brasileira. Dados 27 (3) 1984.
na
política
social
UNICAMP/NEPP. Brasil 1985. Relatório Sobre a Situação Social do
País. Campinas, 1986. 2v.
__________ . Brasil 1986. Relatório
País. Campinas, 1987.
Sobre a Situação
Social
do
VIANNA, Luiz Werneck. Leis Sociais e Demografia. Estudos CEBRAP.
São Paulo, (21) jul./ago. 1977.
VIANNA,
Maria Lúcia Werneck.
Política e proteção social;
repensando incompatibilidade. Revista Presença. Rio de Janeiro
(10) jul. 1987.
VIANNA, Solon M. & PIOLA, Sérgio
Social. Brasília, IPEA, 1984.
228
F.
Seminário
sobre
Política
VIEIRA, Evaldo. Estado e miséria social no Brasil de Getúlio a
Geisel. 1951/1978■ São Paulo, Cortez, 1983.
1.2. A politica social brasileira na perspectiva do estudo
de caso de uma área
1.2.1.
Alimentação e nutrição
CASTRO, Cláudio de Moura & COIMBRA, Marcos
alimentar no Brasil. Campinas, UNICAMP, 1985.
A.
O
Problema
COIMBRA, Marcos. Welfare policies and peripheral capitalism: the
case of Nutrition Policy in Brazil. Manchester, Faculty of
Economic and Social Studies, 1984.
MELO, Fernando Homem de. O Problema alimentar no Brasil. Rio de
Janeiro, Paz e Terra, 1983.
PELIANO, Anna M. et alii. O Problema alimentar brasileiro;
situação
atual,
perspectivas e proposta de politicas.
Brasilia, IPEA, 1983 (Documento de Trabalho, 11).
1.2.2.
Assistência social
BRASILEIRO, Ana M. & MELLO, Diogo L. A Assistência social no
Brasil : tendências e perspectivas. Rio de Janeiro, IBAM, 1987.
SPOSATI, Aldaiza de O. et alii. Assistência na trajetória das
políticas sociais brasileiras. São Paulo, Cortez, 1986.
____ _____ . A Questão da assistência social pública no Brasil: o
assistencial
no
capitalismo
retardatário.
São
Paulo,
Pontifícia Universidade
Católica,
1984.
(Relatório de
Pesquisa).
1.2.3.
Educação
CUNHA, L. Antonio. Educação e desenvolvimento no Brasil. Rio de
Janeiro, Ed. Francisco Alves, 1975.
_____ ____ . O Golpe na educacão. Rio de Janeiro, Zahar, 1985.
FRANCO,
Maria Laura P.B.
et alii.
Pesquisa educacional e
políticas governamentais em educação. Cadernos de Pesquisa.
São Paulo (55), nov. 1985.
FUNDAÇAO CARLOS CHAGAS. Politicas públicas
Paulo, 1988. (Pesquisa em andamento).
em
educacão.
GARCIA, Walter. Desafios da Educação Brasileira. Revista
Associação Nacional de Educacão. São Paulo (7), 1984.
229
São
da
INSTITUTO DE ECONOMIA INDUSTRIAL/UFRJ/Ministério do Trabalho.
Sistema educacional
e formação profissional.
In:
SALM,
Claudio, coord. 0 mercado de trabalho brasileiro. Rio de
Janeiro, 1987. (Relatório Final de Pesquisa).
LEWIN,
Helena.
Educação e desenvolvimento no planejamento
governamental brasileiro. Em Aberto. Brasilia (27) jul./set.
1985.
MADEIRA & MELLO, coords. Educacão na América Latina: os modelos
teóricos e a realidade social. São Paulo, Cortez, 1985.
MELCHIOR, José Carlos de Araújo. O Financiamento da educacão no
Brasil e a revolução. São Paulo, USP/Faculdade de Educação,
1986. (Tese de Livre Docência).
MELLO, Guiomar N. , org.
Paulo, Cortez, 1984.
ROMANELLI, O. A
Vozes, 1982.
Educacão
História
da
e transição
educacão
no
democrática. São
Brasil. Petrópolis,
SOUZA, Alberto Mello e. Financiamento da educacão e acesso à
escola no Brasil. Rio de Janeiro, IPEA, 1979.
1.2.4.
Habitação e politica urbanas
ANDRADE, L.A.G. de. Política Urbana no Brasil; o paradigma, a
organização e a política. Estudos CEBRAP. São Paulo (18)
out./dez. 1976.
AZEVEDO, S. A Política habitacional para as
renda. Rio de Janeiro,
IUPERJ,
1975.
mestrado).
classes de baixa
(Dissertação de
________ _ .
A Política de habitação popular no capitalismo
periférico ; dilemas e perspectivas. Belo Horizonte, UFMG/DCP,
1984 (Tese de professor titular).
BOLLAFI, G. A Casa das ilusões perdidas;
económicos do Plano Nacional de Habitação.
São Paulo (27), 1977.
BRANCO, P.P. A Atuação do
São Paulo, FUNDAP, 1984.
aspectos socio­
Cadernos CEBRAP■
setor público
nocampo dahabitação.
(Relatório de Pesquisa).
DE PAOLI, T.P. Um Estudo da política urbana no Brasil Pós 64;
análise da história do SERPHAU - 74/75. Campinas,
UNICAMP/
IFCH, 1983. (Dissertação de mestrado).
FERNANDES, M. O BNH e o financiamento do desenvolvimento urbano.
Rio de Janeiro, UFRJ/IPPUR, 1980. (Dissertação de mestrado).
230
FETTER JR, A.A. A Adequação e a sjqnificância da atuação do SFH à
realidade habitacional urbana brasileira. 1970/78. Rio de
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PARTE II
ASPECTOS SETORIAIS
CA PITU LO I I I
A N A L IS E DA P O L IT IC A DE SANEAMENTO NO B R A S IL * J
Márcio Miller Santos e
Luiz Fernando Rodrigues de Paula
Este trabalho contou com a colaboração de Assis Henrique de
Souza, Celene Almeida de Brito, Luiz Campos de Sá Lucas,
Luiz Gonzaga Vasconcelos, Márcio Serôa de Araújo Coriolano,
Marlice Nazareth de Azevedo, Rosa Maria Massena, Vera Sobral
e Maria Helena Raad, aos quais os autores externam seus
agradecimentos pelas importantes contribuições e apoio
prestados.
RELAÇAO DE TABELAS
1
-
E v o lu çã o
da p o p u la çã o
do B r a s i l
2
-
T a x a s b r u t a s de n a t a lid a d e e m o r ta lid a d e no B r a s i l
- 1 9 2 0 / 8 0 .........................................................................................................................
3
-
E v o lu çã o
da
p o p u la çã o
das
gran d es
re g iõ e s
no
p e r í o d o 1 9 5 0 / 8 0 .......................................................................................................
4
-
E v o lu ç ã o da p o p u la ç ã o u r b a n a d a s g r a n d e s r e g i õ e s no
p e r í o d o 1 9 5 0 / 8 0 .......................................................................................................
5
-
Taxa de cre scim e n to
e d is trib u iç ã o
p e r c e n tu a l da
p o p u la çã o d as r e g iõ e s m e tr o p o lita n a s , p o r n ú c le o e
p e r i f e r i a - 1 9 7 0 / 8 0 ...........................................................................................
6
-
D o m ic ílio s
situ a çõ e s e
7
-
P o p u la çã o ,
d o m ic ílio ,
8
-
D o m icílio s
p a rticu la re s
p erm an en tes
urbanos
por
U n id a d es da F e d e r a ç ã o ,
seg u n d o c a r a c t e r í s t i c a s do
d o m i c i l i o - 1 9 8 4 / 8 5 ...........................................................................................
9
-
D istrib u içã o
p ercen tu al
dos
m u n icíp io s,
sis te m a de d e s tin a ç ã o dos r e s íd u o s s ó lid o s
10
-
Taxa de m o rta lid a d e
in fa n til,
segu nd o a s g ra n d e s
r e g i õ e s e a s U n i d a d e s d a F e d e r a ç ã o - 1 9 3 0 / 8 0 ................
11
-
D i s t r i b u i ç ã o p e r c e n t u a l d o s ó b i t o s d e m e n o r e s d e um
ano
e
dos
n a scim en to s,
por
grupos
de
re g iõ e s
m e t r o p o l i t a n a s , seg u n d o a lg u m a s c a r a c t e r í s t i c a s do
d o m i c í l i o - 1 9 8 0 ....................................................................................................
12
-
E stim a tiv a
de
risco s
re la tiv o s
de
m o rta lid a d e
in fa n til,
por
gru p os
de
re g iõ e s
m e tro p o lita n a s ,
segundo
alg u m as
c a ra c te rístic a s
de
d o m ic ílio
- 1 9 8 0 .....................................................................................................................................
13
-
In v e stim e n to s
em s a n e a m e n t o
atrav és
da
Fundação
S E S P - 1 9 8 1 / 8 6 ..........................................................................................................
14
-
V in c u la ç ã o a d m i n i s t r a t i v a d os s e r v i ç o s de lim p e z a
u r b a n a ..................................................................................................................................
15
-
R ecursos
a p lica d o s
em s a n e a m e n t o
atrav és
do
PLANASA ...............................................................................................................................
16
-
Taxas
a n u a is
de
cre scim e n to
real
do
i n f l a ç ã o e da c o r r e ç ã o m o n e tá r ia - 1 9 6 5 / 8 6
p a rticu la re s
c a ra c te rístic a s
segundo s it u a ç ã o
p or re g iã o - 1985
281
no p e r ío d o
1950/80.
p erm an en tes,
segundo
- 1 9 6 0 / 8 0 .....................................
e c a ra c te rístic a s
do
................................................................
segu nd o
......................
P IB ,
da
......................
17
-
A p lica çõ e s
(d esem b o lso s)
do
BNH
por
área
de
atu ação
.............................................................................................................
18
-
A p lica çõ es
de a tu a ç ã o
19
-
P a r t ic ip a ç ã o d as p r i n c i p a is fo n te s de fin a n cia m e n to
d o s i n v e s t i m e n t o s r e a l i z a d o s a t r a v é s d o PLANASA
1 9 6 8 / 8 6 ...............................................................................................................................
20
-
R ecursos
21
-
D istrib u iç ã o
re la tiv a
dos
recu rsos
a p lica d o s
a t r a v é s d o PLANASA - 1 9 6 8 / 8 6 ................................................................
22
-
R e c u r s o s a p l i c a d o s p e l o BNH a t r a v é s d o PLANASA, p o r
S u b p r o g r a m a - 1 9 6 8 / 8 6 .....................................................................................
23
-
R ecursos
a p lica d o s
p e lo
BNH a t r a v é s
do
PLANASA:
d is trib u iç ã o
re la tiv a
p o r p rogram as e
com paração
co m a p l i c a ç õ e s t o t a i s d o PLANASA - 1 9 6 8 / 8 6 ......................
24
-
D i s t r i b u i ç ã o d a s a p l i c a ç õ e s a t r a v é s d o PLANASA, p o r
U n i d a d e d a F e d e r a ç ã o - 1 9 6 8 / 8 6 ..........................................................
25
-
R ecursos
d o BNH: d i s t r i b u i ç ã o r e l a t i v a p o r á r e a
......................................................................................................................
a p lica d o s
a p lica d o s
atrav és
d o PLANASA -
em D r e n a g e m U r b a n a
282
-
1968/86
1973/86
...
...
I.
INTRODUÇÃO
A ten d ên cia
c e n tra liz a d o ra
de
poder,
que
c a ra c te riz o u
o
p e río d o
p ó s-64,
re fle tiu -se
nos
se rv iço s
de
san eam ento
p e la
c r i a ç ã o , n o B a n c o N a c i o n a l d a H a b i t a ç ã o , d e um a r t i c u l a d o s i s t e m a
f i n a n c e i r o , q u e v e i o a p o s s i b i l i t a r s e n s í v e i s a v a n ç o s , em t e r m o s
de exp an são dos s e r v iç o s de a b a s te c im e n to de água e de e sg o to s
sa n itá rio s .
E ste
Sistem a
F in a n ce iro
do S a n e a m e n to
(SF S)
cria d o
em
1 9 6 8 , u t i l i z a n d o p r in c ip a lm e n t e r e c u r s o s p r o v e n ie n t e s do Fundo de
G a r a n t i a p o r Tempo d e S e r v i ç o
(FG TS) e d o s g o v e r n o s e s t a d u a i s p rocu rou
v ia b iliz a r
a
form ação
de
em presas
e sta d u a is,
que
s u b stitu ira m ,
na g ran d e m a io ria d as c id a d e s ,
ó rg ã o s m u n ic ip a is
que op eravam e s t e s s e r v i ç o s .
E n q u a n t o o s e t o r d e d r e n a g e m u r b a n a b e n e f i c i o u - s e d e uma
e x t e n s ã o d o S F S , o s e t o r d e r e s í d u o s s ó l i d o s n ã o m e r e c e u nenhum
esquem a
e sp e c ífic o
de
fin a n c ia m e n to .
E stes
seto res
não
d is p u s e ra m ,
d esta
fo rm a,
de
siste m a s
c e n tra liz a d o s
de
f i n a n c i a m e n t o ou g e s t ã o .
O
p rocesso
p o lític o
em
cu rso
no
P a ís
tem
p ro d u z id o
c o n s e q ü ê n c i a s n a á r e a d e s a n e a m e n t o . T e m a s , com o d e m o c r a t i z a ç ã o ,
p a r t i c i p a ç ã o , m u n i c i p a l i z a ç ã o , p r i v a t i z a ç ã o , a l é m d e o u t r o s , com o
n o v as f o n t e s de r e c u r s o s , d e se n v o lv im e n to t e c n o l ó g i c o , re d u çã o de
cu sto s,
d e se n v o lv im e n to
in s titu c io n a l,
d e se n v o lv im e n to
o p e ra c io n a l,
ju s tiç a
ta rifá ria ,
recu p eração
de
en e rg ia
e
re c ic la g e m
de
m a te ria is,
têm
sid o
p reocu pação
co n sta n te
de
d ir ig e n te s , té c n ic o s e u su á rio s dos s e r v iç o s .
É n este
quadro
que
o p resen te
tra b a lh o
procura
a n a lisa r
a lg u n s a s p e c t o s da e v o lu ç ã o p o r qu e p a s s o u o s e t o r d e san eam em to
no B r a s i l , n o s ú lt im o s 20 a n o s . O t r a b a l h o s e r e s s e n t e da f a l t a
de in fo rm a çõ e s e s t a t í s t i c a s que p o s s i b i l i t a s s e m a p ro fu n d a r a lg u n s
p o n to s:
a s a p lic a ç õ e s e s ta d u a is e m u n ic ip a is,
a s co n seq ü ên cia s
p a ra a saú de p ú b lic a da u t i l i z a ç ã o de p ro d u to s p o lu e n te s p e la
in d ú stria
e
a g ricu ltu ra
o u m esm o d a
im p la n ta çã o
de
so lu çõ e s
s a n i t á r i a s in o v a d o ra s, a q u a lid a d e
( e , em a l g u n s c a s o s , m esm o a
q u a n tid a d e) dos s e r v iç o s p re s ta d o s e s t ã o n e s te c a s o .
Em f u n ç ã o m esm o d e s u a s n a t u r e z a s e d o s e s q u e m a s f i n a n c e i r o s
e
a d m in istra tiv o s
e x iste n te s,
re sse n te -se
m enos
da
fa lta
de
in fo r m a ç õ e s e s t a t i s t i c a s nos s u b s e to r e s de a b a s te c im e n to de água
e de
e sg o ta m e n to
drenagem u r b a n a .
s a n itá rio
e
m a is
nos
de
re s id u o s
só lid o s
e
Na
seção
II
é
a n a lisa d o
o
p rocesso
de
cre scim e n to
p o p u l a ç ã o b r a s i l e i r a e a f o r m a com o t e m e v o l u í d o o a t e n d i m e n t o
su a s n e c e s s id a d e s , p o r s e r v i ç o s de san eam en to.
da
de
A n a l i s a - s e , na s e ç ã o I I I , o r e la c io n a m e n to e n t r e o n i v e l de
saú de da p o p u la çã o e a d is p o n ib ilid a d e de s e r v i ç o s de san eam en to.
P assa-se,
na
seção
IV ,
à
e v o lu çã o
do
grande
siste m a
im p la n ta d o p a r a o f in a n c i a m e n t o do s e t o r - o S i s t e m a F i n a n c e i r o
do S an ea m en to
(SFS)
-,
e stu d a n d o -se sua fo rm a çã o ,
estru tu ra
e
m udanças,
a lém d a s p r o p o s t a s
recen tes
de re fo rm u la ç ã o .
F a z -se
r e f e r ê n c i a , t a m b é m , a o u t r o s i n s t r u m e n t o s d e a p o i o a o s e t o r , co m o
a Fundação
SESP,
e
à
situ a çã o
no
s e to r de
lim p e z a u rb a n a e
r e s í d u o s s ó l i d o s , c o n c l u i n d o - s e co m um c o n j u n t o d e p r o p o s t a s p a r a
o d e se n v o lv im e n to d e s te ú ltim o .
A
seção
V
m o stra
a
a p lica çã o
de
recu rsos
fe d e ra is
e
e sta d u a is
nos
seto res
de
a b a s te cim e n to
de
água,
esg o ta m en to
s a n itá rio
e
drenagem
urbana,
no â m b ito
do S F S .
C o m p a ra -se
a
e v o lu çã o
d estas
a p lica çõ e s
co m
o
com p ortam en to
da
eco n o m ia
b r a s i l e i r a no p e r ío d o 1 9 6 8 / 8 6 .
F in a lm e n te , à g u is a de c o n c lu s ã o , a n a lis a m - s e a lg u n s tem as e
p r o p o s ta s que v isa m o d e se n v o lv im e n to do s e t o r , com preendendo a
d e m o c r a t i z a ç ã o , a a m p l i a ç ã o d o s r e c u r s o s , bem com o o a u m e n to da
p ro d u tiv id a d e e a red u ção dos c u s to s .
D ev e-se
a cre sce n ta r
que,
para
e fe ito
d este
tra b a lh o ,
c o n sid e ra -se
com o
co m p o n en tes
do
san eam en to,
os
siste m a s
de
a b a s te c im e n to de água p o tá v e l,
de c o l e t a e d e s t in a ç ã o adequada
dos e sg o to s
s a n itá r io s ,
d e d renagem u r b a n a ,
a lém da c o l e t a
e
d e stin a ç ã o
dos
re síd u o s
só lid o s ,
in clu siv e
lim p e z a
urbana.
A
expressão
san eam en to
b á sico
refere-se
aos
d o is
p rim e iro s
siste m a s.
284
I I . A POFULAÇAO BRASILEIRA E OS SERVIÇOS DE SANEAMENTO
A p o p u la ç ã o b r a s i l e i r a c r e s c e u de p o u co m enos d e 10 m ilh õ e s
de h a b ita n te s
em 1 8 7 2 ,
quando f o i
re a liz a d o
o p r im e ir o cen^o
d e m o g r á f i c o n o P a i s , p a r a c e r c a d e 1 0 0 m i l h õ e s , um s é c u l o d e p o i s ,
e s t i m a n d o - s e , h o j e , com o s e n d o d a o r d e m d e 1 4 0 m i l h õ e s .
Os s i s t e m a s d e s a n e a m e n to b á s i c o devem e s t a r v o l t a d o s p a r a o
a te n d im e n to d e s t a s p o p u la ç õ e s , e s p e c ia lm e n te n a s c id a d e s , onde se
co n cen tra
su a m a io r p a r t e e onde o s p ro b le m a s d e c o r r e n t e s d as
c a r ê n c i a s n e s t e s s e r v i ç o s s ã o m a is g r a v e s .
A p re sen te
seção
a n a lisa
de fo rm a
su m á ria a
p o p u l a ç ã o b r a s i l e i r a e , n a m ed id a da d i s p o n i b i l i d a d e
seu a te n d im e n to p o r s e r v i ç o s de ág u a,
e sg o ta m e n to
lim p e z a u rb a n a .
e v o lu ç ã o da
de d a d o s, de
sa n itá rio
e
P a r a uma a n á l i s e m a i s d e t a l h a d a d a e v o l u ç ã o d a p o p u l a ç ã o
to ta l
do P a is ,
d e v e -se
co n sid e ra r os
dados da T a b e la
1,
que
i n c l u i tam bém a e v o l u ç ã o d a p o p u l a ç ã o u r b a n a no p e r i o d o 1 9 4 0 / 8 0 .
A
ta x a
de
cre scim e n to
anual
dessa
p o p u la çã o ,
que
era
i n f e r i o r a 2% a t é 1 9 4 0 ,
e le v o u -s e ra p id a m en te d esd e e n tã o p a ra
a t i n g i r 3% n o p e r i o d o 1 9 5 0 / 6 0 , d e c l i n a n d o l e n t a m e n t e p a r a a t i n g i r
2 ,5 %
no p e r ío d o
1970/ 80. T a l c re sc im e n to d em o g ráfico d e co rre u ,
p o r um l a d o , d a s t a x a s d e n a t a l i d a d e q u e s e m a n t i v e r a m s u p e r i o r e s
a
40
por
m il,
até
fin s
da
década
de
60,
red u z in d o -se
nas
s e g u in te s e , p o r o u tr o , d as t a x a s de m o rta lid a d e que d e clin a ra m ,
p a r a 8 , 1 p o r m il no p e r ío d o 1 9 7 0 / 8 0 , co n fo rm e m o s tr a a T a b e la 2 .
O c r e s c im e n t o d e m o g r á fic o d e s s e p e r ío d o f o i acom panhado de
r á p i d a u r b a n i z a ç ã o . S e , em 1 9 4 0 , d o i s t e r ç o s d a p o p u l a ç ã o v i v i a m
nas á re a s ru r a is ,
p o r o c a s i ã o do c e n s o de 1 9 8 0 ,
a situ a çã o já
h a v ia se in v e r tid o , esta n d o d o is t e r ç o s n as c id a d e s .
V e r i f i c a - s e , e n t r e t a n t o , l i g e i r a red u ção na v e lo c id a d e d e sse
p r o c e s s o d e u r b a n i z a ç ã o n o p e r í o d o 1 9 7 0 / 8 0 , e m b o r a a um r i t m o d e
c r e s c i m e n t o a n u a l a i n d a e l e v a d o , da ordem d e 4 ,4 % a o a n o .
" P e l a p r i m e i r a v e z o c r e s c i m e n t o da p o p u la ç ã o u r b a n a é m a io r
do que o c r e s c im e n t o t o t a l na d éca d a 7 0 / 8 0 . E n q u an to a p o p u la ç ã o
to ta l
cresceu
em 2 6 m i l h õ e s d e h a b i t a n t e s ,
a p o p u la çã o urbana
a u m en to u
em
2 8 ,4
m ilh õ e s,
a tin g in d o
quase
81
m ilh õ e s
de
h a b i t a n t e s . D e s t e s , c e r c a d e 3 5 m i l h õ e s r e s i d i n d o , em 1 9 8 0 , n a s
nove r e g iõ e s m e tr o p o lita n a s " .
285
TABELA 1
EVOLUCAO DA POPULACAO DO BRASIL
NO PERIODO 1950/80
I
ANO
I
POPULACAO TOTAL
MIL
I
TAXA DE
IH
ABITANTES(CRESCIMENTO
1950
1960
1970
1980
I 51.944
1 70.191
I 93.139
I 119.002
POPULACAO URBANA
TAXA DE
MIL
I TAXA DE
HABITANTES]CRESCIMENTO URBANIZACAO
I
V
I
I......... ........I
18.783 I
I
2,4
31.303 1
I
3,0
52.085 1
I
2,9
80.436 1
I
2,5
*/
3,9
5,2
5,2
4,4
36
45
56
68
Fonte: IBGE - Anuário Estatístico do Brasil - 1986
*/ Taxa anual media, calculada para a decada que se encerra
no ano declarado.
TASELA 2
TAXAS BRUTAS DE NATALIDADE E MORTALIDADE NO BRASIL
1920/80
ANO
1920/40
1940/50
1950/60
1960/70
1970/80
INASCIDOS VIVOS POR | OBITOS POR
I MIL HABITANTES | MIL HABITANTES
I
I
I
I
I
44,0
44,4
43,3
37,7
32,1
Fonte: DESPO/IBGE.
286
I
I
I
I
I
25,3
20,6
13,4
9,4
8,1
" M a n tid a a t a x a d e c r e s c i m e n t o d e 4 ,4 5 % a o a n o , r e g i s t r a d a
em 1 9 7 0 / 8 0 , a p o p u l a ç ã o u r b a n a d u p l i c a r i a em 1 9 9 6 . C o n s i d e r a d a a
h i p ó t e s e d e uma t a x a d e c r e s c i m e n t o m a i s b a i x a , c e r t a m e n t e m a i s
p r o v á v e l , d e 3 ,5 % ao a n o , a p o p u la ç ã o u r b a n a , p o r v o l t a do an o
2 .0 0 0 , s e r i a de 160 m ilh õ e s [ . . . ]
e a p o p u la çã o t o t a l a t i n g i r i a
1 9 6 m i l h õ e s [ . . . ] " . 1/
A d i s t r i b u i ç ã o da p o p u la çã o b r a s i l e i r a
e n tr e su as gran d es
re g iõ e s
tem
ap resen tad o
peguenas
v a ria çõ e s,
co m
alg u m as
t e n d ê n c i a s d e f i n i d a s , com o a e s t a b i l i d a d e r e l a t i v a d e p o p u l a ç ã o
d a s r e g i õ e s S u d e s te e S u l , a lém da re d u ç ã o r e l a t i v a da r e g i ã o
N o r d e s te , com pensada p e lo c r e s c im e n t o d a s d e m a is, que co n tin u a m a
a p re se n ta r, e n tre ta n to , e fe tiv o b a sta n te in fe r io r .
A n a lisa n d o a d i s t r i b u i ç ã o da p o p u la çã o u rban a p e la s g ran d es
r e g iõ e s , v e r i f i c a - s e ra z o á v e l d ife r e n ç a n as ta x a s de u rb a n iz a ç ã o ,
q u e a t i n g e a 83% n a r e g i ã o S u d e s t e , e n q u a n t o q u e n a N o r d e s t e e n a
N o r te e l a é da ordem de 50% , m as, a e xem p lo d e t o d a s a s o u t r a s
re g iõ e s,
au m en tan d o r a p i d a m e n t e . N o t e - s e qu e a p o p u l a ç ã o u r b a n a
d a r e g i ã o S u d e s t e e r a , em 1 9 8 0 , s u p e r i o r à t o d a a p o p u l a ç ã o d o
P a i s em 1 9 4 0 ( 4 1 . 2 3 6 m i l h a b i t a n t e s ) .
Em p a r t i c u l a r , c a b e d e s t a c a r o c r e s c i m e n t o d a p o p u l a ç ã o d a s
re g iõ e s m e tro p o lita n a s ,
q u e p a s s o u d e 2 3 . 8 1 0 m i l h a b i t a n t e s em
1 9 7 0 , p a r a 3 4 . 5 2 8 m i l em 1 9 8 0 , c o r r e s p o n d e n d o a um a u m e n t o d e 2 6
p a r a 29% n a p a r t i c i p a ç ã o r e l a t i v a d a p o p u l a ç ã o d e t o d o o P a i s .
N esta d e v e -s e d e s t a c a r a de São P a u lo ,
que a t in g iu ,
em 1 9 8 0 ,
c e r c a de 1 2 .5 8 9 m il h a b i t a n t e s , ten d o c r e s c id o na d écad a 1970 / 8 0 ,
c e r c a d e 5 5 % , o q u e c o r r e s p o n d e a um c o n t i n g e n t e d e c e r c a d e 4 , 5
m i l h õ e s d e h a b i t a n t e s . E a i n d a C u r i t i b a , c u j a p o p u l a ç ã o au m en to u
7 6% n a d é c a d a d e 1 9 7 0 / 8 0 ,
já
ten d o c r e s c id o
c e r c a d e 68% n a
década a n t e r io r .
No
in te rio r
d estas
re g iõ e s
1970/80,
um
cre scim e n to
m a io r
c id a d e / n ú cle o .
ocorreu,
a in d a
no
da
p e rife ria
que
p e rio d o
da
sua
" 0 fenôm eno da p e r i f e r i z a ç ã o , que s e d e s t a c o u n o s a n o s 70 e ,
p o s s iv e lm e n t e , s e i n t e n s i f i c o u n e s s a p r im e ir a m etad e d os an o s 8 0 ,
t e m s i d o um d o s m a i s s é r i o s p r o b l e m a s d a s r e g i õ e s m e t r o p o l i t a n a s ,
h a ja v i s t o
a i m p e t u o s i d a d e co m q u e s e e x p a n d e j u n t o c o m e l a o
h a b i t a t d a p o b r e z a e d a f a l t a d e i n f r a - e s t r u t u r a b á s i c a . " 2/
M erece
re ssa lta r,
a in d a ,
a
situ a çã o
de
B ra sília ,
c u ja
p o p u la ç ã o no p e r ío d o de 197 0 / 8 0 p a ss o u de 537 m il a 1 .1 7 7 m il
h a b ita n te s,
o q u e s i g n i f i c a uma v a r i a ç ã o r e l a t i v a d e 1 1 9 % , o u
s e j a , uma m é d i a d e 8 , 2 % a o a n o .
1/
2/
BANCO
NACIONAL
DA
HABITAÇAO.
BNH,
B ra sil,
p r e l i m i n a r d o S F H . R i o d e J a n e i r o , 1 9 8 5 . M im eo.
R o s a M a r i a MASSENA, P o p u l a ç õ e s , i n REL A T O R IO d e
S o c i a i s . D I E S O / I B G E . No p r e l o .
287
D ia g n ó stico
In d ica d o re s
A n a lisa n d o
a
e v o lu çã o
do
a te n d im e n to
dos
se rv iço s
de
s a n e a m e n t o d o s d o m i c í l i o s s i t u a d o s em á r e a s u r b a n a s n o B r a s i l ,
p o d e -se c o n s t a t a r que a p ro p o rçã o de d o m ic ílio s lig a d o s à red e
g e r a l d e d i s t r i b u i ç ã o d e á g u a a u m e n t o u d e 4 3 , 4 % , em 1 9 6 0 , p a r a
7 6 , 0 % , em 1 9 8 0 , o q u e , em t e r m o s a b s o l u t o s , s i g n i f i c a p a s s a r d e
2 .7 5 6 m il a 1 3 .5 0 6 m il d o m ic í lio s a te n d id o s ,
r e p r e s e n t a n d o um
a u m en to a n u a l m é d io d e 8 ,3 % .
Da m e sm a
form a,
o
núm ero
de
d o m ic ílio s,
co m
in sta la çã o
s a n i t á r i a d e u s o e x c l u s i v o l i g a d o à r e d e g e r a l em á r e a u r b a n a ,
passou
de
2 7 ,6 %
p ara
3 6 ,0 %
de i9 6 0
a
1980,
r e p r e s e n t a n d o um
a u m en to d e 265% . N o t e - s e , e n t r e t a n t o , a r e d u ç ã o r e l a t i v a h a v id a
no p e r ío d o 1 9 6 0 / 7 0 , j á que n e s t e ú ltim o ano a p ro p o rçã o r e f e r i d a
e s t a v a em 2 2 , 3 % .
Em r e l a ç ã o à s á r e a s r u r a i s , o s d a d o s d o C e n s o D e m o g r á f i c o d e
1980
in d ic a m qu e d o s 7 . 4 4 0 m il d o m i c í l i o s
e x iste n te s,
som en te
1 7 ,0 % p o s s u ia m c a n a l i z a ç ã o i n t e r n a ,
4 ,4 % e s t a v a m l i g a d o s à r e d e
g e r a l d e a b a s t e c i m e n t o d e á g u a e qu e 6 4 ,1 % s e a b a s t e c i a m d e p o ç o s
ou n a s c e n t e s .
P o r o u t r o l a d o , so m e n te 7 ,1 % p o s s u ia m i n s t a l a ç ã o
sa n itá ria
de uso
e x clu siv o ,
sendo
que
1 ,3 %
do t o t a l
estav am
l i g a d o s à r e d e g e r a l d e e s g o t o e 5 ,8 % a f o s s a s é p t i c a .
Os d a d o s
da
P e sq u isa
N a c io n a l p o r A m o stra de D o m ic ílio s
( P N A D ) , r e a l i z a d a em 1 9 8 5 , p e r m i t e m c o n s t a t a r q u e a p r o p o r ç ã o d e
d o m i c í l i o s u r b a n o s l i g a d o s à r e d e g e r a l d e á g u a a t i n g i u 8 7 ,0 % e
que a d os que p o ssu ia m c a n a l i z a ç ã o i n t e r n a l i g a d o s à r e d e g e r a l
a l c a n ç o u 7 8 , 6 % , o q u e c o r r e s p o n d e a 7 7 ,0 % d a p o p u l a ç ã o u r b a n a do
P a ís.
A m e sm a
p e sq u isa
PNAD - ,
re a liz a d a
em 1 9 8 4 ,
p erm ite
v e rifica r
que
3 9 ,0 %
dos
d o m icílio s
p a rticu la re s
p erm an en tes
u rb a n o s do P a ís e sta v a m lig a d o s à re d e g e r a l de e s g o t o s , en q u an to
que a p r o p o r ç ã o d o s que p o ssu ía m
in sta la çã o
s a n itá ria
de uso
e x clu siv o ,
in d e p e n d e n te do d e s t in o dado a o s d e je t o s
(lig a ç ã o à
r e d e , f o s s a s é p t i c a ou r u d im e n t a r , ou o u t r o ) e r a d e 8 8 ,5 % . P o d e -se,
a ssim ,
e stim a r que,
co n sid era n d o á r e a s u rb a n a s e r u r a i s ,
h o je ,
no
P a ís,
cerca
de 9 m ilh õ e s de d o m ic í lio s
n ão possuem
i n s t a l a ç ã o s a n i t á r i a d e u s o e x c l u s i v o , d o s q u a i s 2 , 5 m i l h õ e s em
á r e a s u rban as (v e r T a b e la 8 ) .
A PNAD-8 5 p e r m i t e , a i n d a , . v e r i f i c a r q u e 7 4 , 7 % d o s d o m i c í l i o s
u rb a n o s do P a ís tin h a m se u l i x o
co le ta d o ,
o que c o rre sp o n d e a
7 2 ,2 % d e s u a p o p u la ç ã o u r b a n a .
Numa b r e v e a n á l i s e d a s i t u a ç ã o
a t u a l do a b a s te c im e n to de
água,
c o n sid e ra n d o -se
so m en te
as
lig a ç õ e s
à
red e
geral
dos
d o m ic í lio s u rb a n o s, v e r i f i c a - s e que a s m a io re s t a x a s de l ig a ç õ e s
são
as
do D i s t r i t o
Federal
(9 7 ,5 % ),
São P a u lo
(9 6 ,9 % )
e R io
G rande
do
Sul
(9 3 ,0 % ),
en qu an to
que
as
m enores
tax as
são
e n c o n tr a d a s no C e a rá ( 5 4 ,3 % ) , M aranhão (5 5 ,3 % ) e G o iá s ( 6 1 ,5 % ) .
288
TABELA 3
EVOLUCAO DA POPULACAO DAS GRANDES REGIOES NO PERIODO 1950/80
P 0 P U L A CAO
(mil hab
TAXA DE CRESCIMENTO
ANUAL
*/
PARTICIPACAO NA
POPULACAO TOTAL
REGIAO
1950
1960
1970
1980
1.845
2.561
3.604
Nordeste
17.973
22.182
Sudeste
22.548
Sul
Centro-Oeste
Norte
Brasil
50/60
60/70
70/80
1950
1960
1970
1980
5.880
3,5
3,3
5,0
3,6
3,7
3,9
4,9
28.112
34.812
2,1
2,2
2,2
34,6
31,6
30,2
29,3
30.631
39.854
51.734
3,4
2,5
2,6
43,4
43,8
42,8
43,5
7.841
11.753
16.496
19.031
4,1
3,3
1,4
15,1
16,7
17,7
16,0
1.737
2.943
5.073
7.545
5,4
5,4
4,1
3,3
4,2
5,4
6,3
51.944
70.070
93.139 119.002
3,0
2,8
2,5
100,0
100,0
100,0
100,0
Fonte: IBGE, Censos Demográficos (Cálculos dos autores)
V Referente a decada anterior.
TABELA 4
EVOLUCAO DA POPULACAO URBANA DAS GRANDES REGIOES NO PERIODO 1950/80
TAXA DE CRESCIMENTO
P OPULACAO
(mil hab.)
TAXA DE URBANIZACAO
ANUAL
1950
1960
1970
1980
581
958
1.627
3.037
3,7
5,3
5,3
6,4
32
38
45
52
Nordeste
4.745
7.516
11.753
17.567
3,4
4,8
4,5
4,1
26
34
42
50
Sudeste
10.721
17.461
28.965
42.840
4,0
5,1
5,1
4,0
47
57
73
83
2.313
4.361
7.303
11.878
3,8
6,7
5,2
5,0
30
37
44
62
423
1.007
2.437
5.114
4,6
9,1
9,1
7,7
24
34
48
68
18.783
31.303
52.085
80.436
5,4
36
45
56
68
Norte
Sul
Centro-Oeste
Brasil
1950 1960 1970
3,9
Fonte: IBGE, Censos Demográficos (cálculos dos autores).
290
5,2
5,2
1980
1950 1960 1970 1980
TABELA 5
TAXA DE CRESCIMENTO E DISTRIBUIÇÃO PERCENTUAL DA POPULACAO DAS
REGIOES METROPOLITANAS POR NUCLEO E PERIFERIA
1970 - 1980
1970
REGIOES
METROPOLITANAS
TAXA DE
CRESCIMENTO
TOTAL
NUCLEO PERIFERIA
C%)
*/
Bel]m
4,3
655.901
Fortaleza
4,3
Recife
1980
TOTAL
(%>
NUCLEO PERIFERIA
<%>
<%)
96,62
3,4
999.165
93,4
6,6
1.036.779
82,8
17,2
1.580.066
82,8
17,2
2,7
1.791.322
59,2
40,8
2.347.005
51,3
48,7
Salvador
4,4
1.147.821
87,7
12,3
1.766.582
85,0
15,0
Belo Horizonte
4,7
1.605.306
76,9
23,1
2.540.130
70,1
29,9
Rio de Janeiro
2,4
7.080.661
60,0
40,0
9.014.274
56,5
43,5
Sao Paulo
4,5
8.137.705
72,8
27,2
12.588.725
67,5
32,5
Curitiba
5,8
821.233
74,2
25,8
1.440.626
71,1
28,9
Porto Alegre
3,8
1.531.255
57,8
42,2
2.231.360
50,4
49,6
Fonte: Censos Demográficos - 1970 e 1980, in MASSENA, op. cit.
*/ Taxa anual media de crescimento no periodo 1970/80.
291
TABELA 6
DOMICILIOS PARTICULARES PERMANENTES SEGUNDO SITUACAO
E CARACTERISTICAS
1960/1980
URBAN O
T 0 TAL
R URAL
ri
Tb
Cl
T1
t
n
l
AD
Kt
A^
LT
Ic
to
Kl
L
Ac
a
1960
Números absolutos
(1.000 domicílios) a/
1970
1980
13.497,8 17.628,7 25.210,6
1960
1970
1980
6.350,1 10.276,3 17.771,0
1960
1970
1980
7.147,7 7.352,4 7.439,6
Números relativos (X) a/
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Forma de abastecimento de
água
. Com canalizaçao interna
- Rede geral
- Poço ou nascente
24,3
20,7
3,6
33,3
27,4
5,9
55,1
47,5
7,6
47,8
42.7
5.1
52,6
45,7
6,9
71,0
66,0
5,0
3,4
6,2
1,6
17,0
.Sem canalizaçao interna
- Rede geral
- Poço ou nascente
29,8
0,3
29,5
24,1
5,4
18,7
29,6
7,4
22,2
23,3
0,7
22,6
25,4
8,7
16,7
20,5
10,0
10,5
13,1
10,7
13,1
13,4
25,8
13,8
27,6
19,7
22,3
21,9
36,0
17,2
4,6
3,2
13,8
35,7
22,4
51,4
0,1
35,6
1,0
21,4
1,1
50,3
0,3
2,7
0,4
1.6
1.3
5,8
1,1
2,3
Tipo de escoadouro b/
- Rede geral
* Fossa séptica
Fonte:, IBGE * Censos Demográficos.
Notas: a/ Inclusive sem declaraçao de características.
b/ Somente para os domicílios com instalaçao sanitária de uso exclusivo.
TABELA7
POPULACAOSEGUNDOSITUACAOECARACTERISTICASDODOMICILIO, PORREGIÃO-1985
CARACTERISTICAS
DOSDOMICILIOS
BRASIL
NORTE
SUDESTE
NORDESTE
SUL
CENTRO'OESTE
TOTALURBANA RURAL URBANA TOTALURBANA RURAL TOTALURBANA RURAL TOTALURBANA RURAL TOTALURBANARURAL
T
OTAL
.011 6.593 2.418
131.12995.28335.846 3.892 38.83121.24217.589 58.86550.2888.578 20.52913.2697
.
2
61 9
ABASTECIMENTO
D'
AG
U
A
.RedeG
eral
85.10582.105 3.000 3.147 1
6.84515.740 1.105 47.73946.5901.148 12.3261
1.731 587 5.049 4.888
-Comcanalizaçao
interna
7
5.601 73.333 2.268 2.154 12.73612.047 689 45.20344.236 967 11.29010.789 507 4.218 4.107
•Sencanalizaçao
8
1 1
interna
9.505 8.772 733 994 4.109 3.693 415 2.536 2.354 1
.036 950 86 8
3
1 7
8
1
1
10
.PoçoouNascente 31.935 8.42723.505
-Comcanalizaçao
interna
10.429 3.578 6.851
*Semcanalizaçao
interna
21.504 4.84916.655
520 10.064 2.002 8
.0
6
1 9.588 2.9286.659 8.036 1.
4
016.635 3.725 1
.575 2.150
406
.OutraForma
14
.
09
1 4.751 9.340
•Comeanalizaçao
interna
350 292
58
-Semeanalizaçao
in
terne
1
3
.7
4
1 4.459 9.282
6263.441 1
.
0
1
1
605
386 9.293 1.499 7.793 5.143 1.2193.924 3.969
7753.194 2.714
970 1
.7
4
4
225 1
1.921 3.499 8.423 1.539
5
120
503
50
268 4.444 1.7092.735 4.067
1
3
4
7
72
1
6
1
9
1
168
129
39
238
129
1
0
8
22
23
17
6
22
2
1
.
610 748
1
45
1
1
1
33
216
109
10
7
4
61 41.46940.655 814 1
0.241 9.896 346 4.651 4.518
1
3
2
30
1
8
1
220 11.802 3.408 8.394 1.358
769 770
159
DESTINODOLIXO
.Coletado
.Queimadoou
Enterrado
.Colocadoem
TerrenoBaldio
ouOutro
75
4 1
70.57068.816 1.
.
9
3
1 12.27711.816
20.99210.35510.636 1.000 2.612 1.450 1.362 7.990 4.5293.461 7.054 2.3814.674 2.136
39.5661
6
.1
1
123.454
9
6
1 23.742 7.97615.767 9.406 5.1034.303 3.232
F
on
t
e: I
B
G
E
. PNAD/1985.
/
293
996 1
.1
4
0
9922.240 2.224 1.079 1
.1
4
5
TABELA 8
DOMICILIOS PARTICULARES PERMANENTES URBANOS POR
UNIDADES DA FEDERACAO, SEGUNDO CARACTERISTICAS
DO DOMICILIO - 1984/85
PROPORÇÃO DE ATENDIHENTO (%)
NUMERO DE
UNIDADES DA FEDERACAO| DOMICILIOS
(MIL)
LIGACOES A 1LIGACOES A j COLETA
DE
REDE GERAL 1REDE GERAL |
DE AGUA 1
DE ESGOTO b/| LIXO
BRASIL
I
22.911
87,0
NORTE
a/
.Amazonas
.Pará
|
J
I
767
218
398
80,7
92,5
76,9
NORDESTE
|
.Maranhao
|
.Piaui
I
.Ceará
|
.Rio Grande do Norte)
. Paraiba
j
. Pernambuco
|
.Alagoas
|
. Sergipe
|
. Bahia
|
4.551
303
214
677
301
415
994
253
173
1.222
73,0
55,3
76,9
54,3
84,2
85,4
73,3
69,6
81,9
79,3
SUDESTE
.Minas Gerais
.Espirito Santo
.Rio de Janeiro
.Sao Paulo
I
|
|
|
|
12.659
2.366
337
3.084
6.872
93,3
90,9
91,8
87,0
96,9
SUL
. Paraná
. Santa Catarina
. Rio Grande do Sul
I
|
|
|
3.407
1.254
582
1.571
89,1
89,2
78,6
93,0
CENTRO-OESTE
. Mato Grosso do Sul
. Mato Grosso
. Goiás
. Distrito Federal
|
|
|
j
|
1.527
275
190
714
348
75,0
73,3
86,8
61,5
97,5
1
I
1
1
!
33,5
1
I
1
1
1
9.3
9.2
7,7
1
I
!
1
1
1
1
1
6,7
7,4
1
1
1
1
I
I
I
I
I
1
1
12.5
11.5
3,1
2,8
10,1
I
I
I
I
1
j
I
j
6.3
6,4
58,9
1
I
1
1
1
1
I
I
I
i
!
1
I
I
I
i
i
I
I
1
61,7
42,2
51,9
63,9
21,1
10,8
6,8
I
I
I
j
i
1
I
I
¡
I
i
I
I
1
1
1
I
15*8
61,4
I
1
16,
1
26-2
2,8
12,9
74,7
5,5
57,0
46,1
56,3
14,1
33,4
46,6
78,6
71,4
57,9
66,3
66,8
60,3
88,1
63,7
67,2
73,6
94,2
76,5
75,8
66,9
80,7
70,0
71,0
66,2
60,3
97,1
Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (1984 para
ligações a rede de esgoto e 1985 para o restante).
Notas: a/ Inclui Acre, Rondônia, Roraima e Amapá.
b/ As informações referentes ao uso de instalações sanitárias
e uso de escoadouro dos'Censos de 1982 a 1984, devem ser
aceitos com reservas, em funçao do sistema de critica em­
pregado, conforme PNAD-85.
294
Por
o u tro
la d o ,
a
p rop orção
de
d o m ic ilio s
p a rticu la re s
p e r m a n e n t e s , s i t u a d o s em á r e a s u r b a n a s l i g a d o s à r e d e g e r a l d e
e s g o t o , é m a io r n o s e s t a d o s da r e g iã o S u d e s te : S ão P a u lo (6 3 ,9 % ),
M in as G e r a i s
(6 1 ,7 % ), R io de J a n e i r o
(5 1 ,9 9 % )
e E s p i r i t o San to
(4 2 ,2 % ),
e
no
D istrito
Federal
(6 1 ,4 % ).
Os
d em ais
estad os
a p r e s e n t a m t a x a s b a s t a n t e i n f e r i o r e s . Em r e l a ç ã o a e s t e s d a d o s ,
v e r i f i c a r a s o b se rv a ç õ e s f e i t a s na T a b e la 8.
Em r e l a ç ã o à c o l e t a d e l i x o , v e r i f i c a - s e q u e a s m a i s a l t a s
taxas
de
d o m ic ilio s
urbanos
a te n d id o s
estão
nas
m esm as
três
u n id a d e s m e lh o r a t e n d id a s p o r a b a s te c im e n to
de água:
D istrito
Fed eral
( 9 7 , 1 % ) , S ã o P a u l o ( 9 4 , 2 % ) e , em s e g u i d a , R i o G r a n d e d o
S u l ( 8 0 , 6 % ) . Os e s t a d o s com p i o r a t e n d i m e n t o s ã o M a r a n h ã o ( 1 4 , 1 % )
e P ia u í (3 3 ,4 % ).
D ev e-se s a l i e n t a r que a s in fo rm a çõ e s f o r n e c id a s a t r a v é s dos
c e n s o s e PNAD n ã o c o n s i d e r a m a q u a l i d a d e , r e c o n h e c i d a , em g e r a l ,
com o
boa
no
P a ís,
nem
a
q u a n tid a d e
de
água
fo rn e cid a ,
nem
tam p o u co o t r a t a m e n t o e o d e s t i n o f i n a l dado ao e s g o t o e a o s
re síd u o s
s ó lid o s ,
e
p ara
este
ú ltim o
a
fre q ü ê n c ia
de
seu
re c o lh im e n to .
S ab e-se,
e n tre ta n to ,
que
em s u a m a i o r p a r t e
os
d e je to s
tan to
líq u id o s
como
só lid o s ,
de
o rig e m
d o m é stic a
ou
i n d u s t r i a l , s ã o l a n ç a d o s s e m q u a l q u e r t r a t a m e n t o o u c o n t r o l e em
c o r p o s h í d r i c o s ou s o b r e o s o l o .
P ara o a b a s te c im e n to de água e o esg o tam en to s a n i t á r i o ,
o
BNH r e a l i z o u ,
em 1 9 7 8 ,
se u ú ltim o C en so N a c io n a l de San eam ento
B á sico
3/,
ob ten d o ju n to
às e n tid a d e s p re sta d o r a s de s e r v iç o s
i n f o r m a ç õ e s s o b r e p o p u l a ç ã o a t e n d i d a , v o lu m e d e á g u a p r o d u z id o e
núm ero d e l i g a ç õ e s e e x t e n s ã o d a s r e d e s d e á g u a e e s g o t o , p a r a
c a d a e s t a d o e c a d a uma d e s u a s l o c a l i d a d e s .
A ABES a p r e s e n t o u ,
para 1984,
um p a n o r a m a d o s s e t o r e s
a b a s te cim e n to
de
água
e
de
e sg o to s
sa n itá rio s ,
a p a rtir
in fo rm a çõ e s
c o le ta d a s
a tra v és
das
em presas
e sta d u a is
s a n e a m e n t o . 4/
de
de
de
De
acordo
co m
esse
lev a n ta m en to ,
dos
4 .1 0 5
m u n icíp io s
e x iste n te s
no
B ra sil
em 3 1 . 1 2 . 8 4 ,
3 .8 7 0
p o ssu ía m
siste m a s
de
a b a s te c im e n to de água,
sendo 2 .7 9 7
(7 2 ,3 % )
a d m in istra d o s p e la s
em p resas e s ta d u a is ,
e 1 .1 4 1 p o ssu ía m e s g o t o s s a n i t á r i o s ,
sendo
407 (3 5 ,7 % ) g e r i d o s p o r a q u e la s e m p re s a s . E x is t e m , a in d a , 1 .9 1 0
d is trito s
com s e r v i ç o s
d e á g u a e 8 8 co m e s g o t o ,
num t o t a l d e
4 . 3 0 5 . A p a r c e l a da p o p u la ç ã o u r b a n a a t e n d i d a c o r r e s p o n d e a 8 0 ,4 %
p a r a á g u a e 3 3 ,8 % p a r a e s g o t o .
3J
4/
BANCO NACIONAL DE HABIÇAO. BNH, B r a s i l ,
C en so N a c io n a l de
San eam en to B á s i c o : r e s u l t a d o s p r e li m in a r e s . R io de J a n e i r o ,
1978.
ASS OCIAÇAO B R A S I L E I R A DE ENGENHARIA S A N I T A R I A EM AMBIE NTAL.
ABES,
C a tá lo g o
B ra s ile iro
de
E n g en h a ria
S a n itá ria
e
A m b ie n ta l. R io de J a n e i r o , 1 9 8 4 .
295
Em r e l a ç ã o
aos
dados
ap resen tad o s
sobre
os
sistem a s
de
a b a s te c im e n to de á g u a , d e s t a c a - s e a p ro d u ção de 1 6 ,8 m ilh õ e s de
m3 / d i a ,
dos q u a is
83% s ã o t r a t a d o s a t r a v é s d e 1 . 5 4 0 e s t a ç õ e s ,
4 1 ,5 %
é
m ed id o
e
6 2 ,2 %
fa tu ra d o .
O fo rn ecim en to
m éd io
por
h a b ita n te é de 278 l/ d ia , v a ria n d o d esd e 202 l i t r o s na r e g iã o Su l
a 324 l i t r o s na r e g iã o S u d e s te .
P ara os s iste m a s de e sq o to s
c o le ta d o s 2 ,8 m ilh õ e s
de m -^ d ia ,
s ã o t r a t a d o s em 1 9 4 e s t a ç õ e s .
sa n itá rio s,
in fo r m a -s e que são
d o s q u a i s 1 , 0 m i l h ã o d e m3 / d i a
A p a r t i r de le v a n ta m e n to r e a liz a d o
s e d e s c o n t a s s e m co m m a i s d e 5 0 . 0 0 0 h a b
q u e s ã o g e r a d o s , em m é d i a , p o r d i a 0 , 8 6
u r b a n o s . Nas c i d a d e s d e g r a n d e p o r t e ,
l k g / h a b / d i a . 5/
ju n to a m u n ic íp io s, c u ja s
i t a n t e s , a ABES c o n s t a t o u
k g / h a b ita n te de re s id u o s
e s t e v o lu m e é s u p e r i o r a
O
le v a n ta m e n to
v e rifico u ,
tam bém ,
a
d is trib u iç ã o
dos
siste m a s
de
d e stin a ç ã o
fin a l
dos
re s íd u o s
s ó lid o s
nesses
m u n ic íp io s , co n form e m o stra a T a b e la 9 .
D e v e - s e c o n s i d e r a r q u e " d e n t r e o s c o m p o n e n t e s d e um s i s t e m a
de
lim p e z a
urbana,
a q u e le
que
ap resen ta
m a io re s
p ro b lem a s
é,
ce rta m en te,
o de d e s tin a ç ã o
dos re síd u o s c o le ta d o s ,
v isto
que
co n stitu i-se
em
p o te n cia l
ag en te
ag ressor
do
m e io
a m b ien te ,
quando
não
são
o b e d e cid a s
té cn ica s
adequadas
de
e n g e n h a ria
s a n i t á r i a " . 6/
0
re la tó rio
a cre scen ta ,
a in d a ,
e x istir
uma
v e r i f i c a d a n o s ú lt im o s a n o s , no s e n t id o da u t i l i z a ç ã o
s a n i t á r i o s e do u s o da co m p o stagem e r e c i c l a g e m .
te n d ê n cia ,
de a t e r r o s
P a r a c o n c l u i r , uma r e f e r ê n c i a à d r e n a g e m u r b a n a , p a r a a q u a l
não e x iste m
in fo rm a çõ es e s t a t í s t i c a s d is p o n ív e is .
Em r e l a ç ã o a
e s t e s e t o r " a in d a p r e v a l e c e o c o n c e i t o de que s e u s co m p o n en tes
são
sim p le s
co m p lem en to s
da
p a v im en ta çã o
de
lo g ra d o u ro s,
execu tad o s
com o p a r t e
do s is te m a v i á r i o
urbano,
de b e n e fíc io
re s trito
e
co n d u zin d o
quase
sem pre
a
so lu çõ e s
on erosas
e
in c o m p le ta s,
re la cio n a d o s
ao
a p ro v e ita m e n to
de
re g iõ e s
r i b e i r i n h a s e l i m i t a d o s a a l g u m a s c a p i t a i s " . 7/
5/
6/
7/
ASSOCIAÇAO B R A S I L E I R A DE ENGENHARIA S A N I T A R I A E A M BIE NTA L.
ABES,
D ire triz e s
n a c io n a is
de
lim p e z a
urbana.
R io
de
J a n e i r o , 1 9 8 3 . M im eo.
N este
estu d o
foram
co n sid era d o s
tam bém
os
m u n ic íp io s
in te g ra n te s
de
re g iõ e s
m e tro p o lita n a s
ou
a g lo m e ra çõ e s
urbanas,
a s c i d a d e s de p o r t e m éd io e o s c e n t r o s de a p o io ,
m esm o q u e t i v e s s e m p o p u l a ç ã o i n f e r i o r a 5 0 . 0 0 h a b i t a n t e s .
Id em .
V e r d i s c u r s o p r o f e r i d o p o r N e l s o n A . R . L U C CI n o I C o n g r e s s o
B ra sile iro
de
Saúde
C o le tiv a ,
em
ja n e ir o
de
1986,
E n g e n h a ria S a n i t á r i a . R io de J a n e i r o .
2 5 ( 4 ) :4 1 6 ,
o u t./dez.
1986.
296
TABELA
9
D I S T R I B U I Ç Ã O PERCENTUAL DOS M U N I C I P I O S
SEGUNDO S I S T E M A DE DESTINAÇAO DOS
R E S ID U O S S O L ID O S
PERCENTUAL
DE
U T IL IZ A Ç Ã O
S I S T E M A U T IL I Z A D O
.
.
.
.
.
.
D e s p e jo a cé u a b e r t o
A terro s a n itá r io
A te rro co n tro la d o
C om postagem e m in e r a ç ã o
L a n ç a m e n t o em r i o s
R e c ic la g e m
F o n te:
ABES -
D ire triz e s
297
55
22
14
6
2
1
N a cio n a is
de
L im p ez a U rb an a
III.
O SANEAMENTO E A SAUDE DAS POPULAÇÕES
A d i f i c u l d a d e d e s e a t e n d e r à s dem andas d e s a n e a m e n to , no
s e n t i d o d e s a l v a g u a r d a r a s a ú d e d a s p o p u l a ç õ e s , a g r a v o u - s e co m o
processo
de
rá p id a
u rb a n iz a ç ã o
por
que p a ss o u
o B ra sil
nas
ú ltim a s d é c a d a s . A c r e s c e - s e a i s t o , a t e n d ê n c ia à c o n c e n tr a ç ã o de
p o p u la çõ e s
de
b a ix o
poder
a q u isitiv o
em
áreas
caren tes
de
s e r v i ç o s na p e r i f e r i a d as g ra n d e s c id a d e s .
A s e ç ã o a n t e r i o r p ro c u r o u m o s t r a r que r a z o á v e l p a r c e l a da
p o p u la çã o b r a s i l e i r a ,
m esm o r e s i d i n d o
em c i d a d e s ,
ain d a não é
a te n d id a
por
se rv iço s
de
a b a s te cim e n to
de
água
p o tá v e l,
nem
s e r v i d a p o r i n s t a l a ç õ e s s a n i t á r i a s ou p o r s i s t e m a s a d e q u a d o s de
e sg o to s s a n it á r io s e re s íd u o s s ó lid o s .
N esta
seçã o ,
p ro cu ra -se
ap re sen ta r
um
resum o
das
c o n s e q ü ê n c i a s p a r a a s a ú d e hum ana, do consu m o d e á g u a q u e n ã o
a t e n d a a o s p a d r õ e s m í n i m o s d e p o t a b i l i d a d e e d o c o n v í v i o co m o s
r e s í d u o s p r o d u z id o s p e l a a t i v i d a d e hum ana, q u e r s e j a d o m é s t ic a ,
in d u s tria l
ou a g r í c o l a ,
quando não
c o n v e n ie n te m e n te
tra ta d o s,
d e p o s i t a d o s ou l a n ç a d o s n o s c o r p o s d ' á g u a .
As
doenças
tra n sm itid a s
p ela
água
e s q u e m á t i c a , a p r e s e n t a d a s em d o i s g r u p o s :
podem
ser,
de
form a
a)
a q u e l a s em q u e a á g u a p o d e s e r o v e í c u l o
do a g e n te
tra n sm isso r
(b a cté ria ,
v iru s,
p ro to z o á rio ),
com o
as
feb res
tifó id e
e
p a ra tifó id e ,
d is e n te ria ,
e n te rite ,
a m e b ía s e ,
h e p a tite s
in fe c c io s a s,
e sq u isto sso m o se ,
a n c ilo sto m ía se , a s c a r id ía s e , e t c ;
b)
as
que
são
o c a sio n a d a s
por
e le m e n to s
q u ím ic o s
im p ró p rio s
p ara
o
consum o
hum ano,
com o
chum bo,
m e rcú rio ,
cobre,
crom o,
n íq u e l,
re su lta n te s
de
a t i v i d a d e s i n d u s t r i a i s ou e x t r a t i v a s , ou d e c o r r e n t e s da
c o n t a m i n a ç ã o p o r o u t r o s p r o d u t o s , com o o s a g r o t ó x i c o s .
A
co n ta m in a çã o
da
água,
d e p o s iç ã o in ad eq u ad a de r e s íd u o s
in d u stria is.
em
m u ito s
casos,
s ó lid o s e líq u id o s ,
d ecorre
da
d o m é stico s e
M erece
tam bém
aten ção
o
a sso rea m en to
dos
cu rsos
d 'á g u a
provocad o,
p rin cip a lm e n te ,
p e l o s d esm a ta m en to s
in d is c rim in a d o s,
agravad o p or ocu p açõ es
irre g u la r e s
dos fu n d os d os v a l e s .
E ste
298
asso rea m en to ,
além de p r o v o c a r re d u ç ã o de v e l o c i d a d e
d im in u i a c a p a c id a d e de esco a m en to d as c a l h a s .
da
água,
A m b os f a t o r e s - b a i x a s v e l o c i d a d e s e r e d u ç ã o d a s c a l h a s tê m r e f l e x o s n e g a t i v o s . As b a i x a s v e l o c i d a d e s p r o v o c a m e s t a g n a ç ã o
que f a c i l i t a
a p r o l i f e r a ç ã o de m o s q u ito s , a g e n te s tr a n s m is s o r e s
da f e b r e a m a r e l a , d e n g u e , e t c . As r e d u ç õ e s d a s c a l h a s c o n c o r r e m
p ara
as
in u n d a ç õ e s,
que
tam bém
fav orecem
os
a g en tes
tra n sm isso re s,
a lém
de
p e n a liz a re m
as
p o p u la çõ e s
co m
perdas
m a te ria is e v i t a is .
N este t r a b a lh o ,
co m v i s t a s a a v a l i a r a s r e l a ç õ e s e n t r e a
s a ú d e p ú b l i c a e o s a n e a m e n t o , c o n s i d e r a r - s e - á o c o m p o r t a m e n t o da
m o r t a lid a d e i n f a n t i l . O u tro s in d ic a d o r e s p o d eriam s e r u t i l i z a d o s ,
in clu siv e
a q u e le s
referen tes,
e sp e cifica m e n te ,
às
doenças
ou
a cid e n te s
provocados
p e la
fa lta
de
san eam en to,
ou
p ela
sua
p r e s t a ç ã o em n í v e i s i n s a t i s f a t ó r i o s . P r e f e r i u - s e , e n t r e t a n t o , um
in d ic a d o r de c a r á t e r g e n é r ic o .
D ev e-se,
in ic ia lm e n te ,
n o tar
que
no p e r io d o
1960/70,
ta x a s de m o rta lid a d e
in fa n til
foram p r a t ic a m e n t e
ig u a is
às
d e c ê n io a n t e r i o r , c o n s t a t a n d o - s e , e n t r e t a n t o , l i g e i r a m e lh o ra
d e c ê n i o 1 9 7 0 / 8 0 , c h e g a n d o a 8 7 , 9 p o r m i l a o a n o , em m é d i a .
as
do
no
N este
se n tid o ,
d ev e-se
co n sid e ra r
que o "c r e s c im e n to dos
s is te m a s de san eam ento b á s i c o , a n iv e l d o m ic i l i a r ,
fo i b a sta n te
a c e n t u a d o n a d é c a d a d e 7 0 , o q u e r e p r e s e n t o u , s e m d ú v i d a , m a i s um
fa to r
de
red u ção
no
p o te n cia l
de
tra n sm issã o
de
doenças
in fe ccio sa s e p a ra s itá ria s ,
co m r e f l e x o s d e c l i n a n t e s d o s n í v e i s
de m o rta lid a d e
in fa n til.
A ssim
é que,
p o r ex em p lo ,
nas áreas
u rb an as da r e g iã o
S u d e ste ,
em 1 9 8 0 ,
a p ro b a b ilid a d e de m orrer
a n t e s d e c o m p l e t a r o p r i m e i r o a n o d e v i d a e r a 3 0% m a i o r e n t r e
cria n ça s
r e s i d e n t e s em d o m i c í l i o s co m c o n d i ç õ e s i n a d e q u a d a s d e
s a n e a m e n t o , d o q u e e n t r e a s c r i a n ç a s r e s i d e n t e s em d o m i c í l i o s com
c o n d i ç õ e s a d e q u a d a s " . 8/
A a n á l i s e , a n í v e l e s t a d u a l , r e v e l a que a q u e le com p o rtam en to
s e r e p e t i u em c a d a uma d a s u n i d a d e s d a f e d e r a ç ã o a n a l i s a d a s , co m
e x c e ç ã o do R io d e J a n e i r o , S ã o P a u lo e R io G ran d e do S u l , on d e,
a o c o n t r á r i o , a s t a x a s do p e r ío d o 1 9 6 0 / 7 0 foram s u p e r i o r e s à s de
1950/ 60, havendo, e n t r e t a n t o , re c u p e ra ç ã o na d écad a s e g u in te .
D i v e r s o s e s t u d o s t ê m d e m o n s t r a d o a r e l a ç ã o e x i s t e n t e , p o r um
la d o ,
e n tre
m e lh o ria
das
co n d içõ e s
so c ia is
e
e co n ô m ica s,
p a rticu la rm e n te
as
que
se
referem
ao
san eam en to
e
ao
m eio
a m b i e n t e , e , p o r o u t r o , a r e d u ç ã o d a m o r t a l i d a d e , em e s p e c i a l d a
m o r ta lid a d e i n f a n t i l . P o d e -s e , p o r ex em p lo , c i t a r a a n á l i s e f e i t a
8/
L u iz
A. P.
d e O L IV EIR A ,
A d in â m ica d e m o g r á fic a
da r e g iã o
su d este
e
seu s
d e te rm in a n te s,
in
ENCONTRO
NACIONAL
DE
ESTUDO S P O PU L A C IO N E S, A B E P . 1 9 8 4 . A n a i s . A g u a s d e S ã o P e d r o ,
1984 .
299
p o r S im õ es e O l i v e i r a
Y a s a k i e O r t i z . 10/
9/,
a
p a rtir
de
dados
ap resen tad o s
por
A re g iã o
N o rd este
que
ap resen ta
n iv e is
m a is e le v a d o s de
m o rta lid a d e i n f a n t i l ,
1 1 ,8 % p a r a hom ens e 1 0 ,3 % p a r a m u l h e r e s ,
te m com o p r i n c i p a l
causa
dos ó b ito s
a a u s e n c ia de san eam ento
a m b i e n t a l . E l i m i n a d a e s t a c a u s a , h a v e r i a r e d u ç ã o d e c e r c a d e 40%
n a s t a x a s , qu e p a s s a r i a m a s e r , r e s p e c t i v a m e n t e , d e 7 ,1 % e 6 ,1 % .
Q uadro s e m e l h a n t e é e n c o n t r a d o na r e g i ã o N o r t e ,
a p e s a r de
a p r e s e n t a r t a x a s g l o b a i s m a is b a i x a s p a ra a m o r t a lid a d e i n f a n t i l .
N a s d e m a i s r e g i õ e s , co m n í v e l d e d e s e n v o l v i m e n t o e c o n ô m i c o m a i s
e le v a d o , a s c a u s a s l ig a d a s ao san eam en to a m b ie n ta l passam a s e r
re sp o n sá v e is
por
18
a
19%
das
m o rtes
an tes
de
co m p leta r
o
p rim e iro
ano
de
v id a .
N estes
casos,
as
doenças
p ró p ria s
da
p r im e ir a in f â n c ia re p re se n ta m a p r in c ip a l ca u sa d as m o rte s, sendo
que no N o rd e ste e no N o rte corresp on dem ao segundo lu g a r .
A
re la çã o
e n tre
co n d içõ e s
de
san eam ento
e
m o rta lid a d e
i n f a n t i l p o d e s e r tam bém d e m o n s t r a d a a t r a v é s d a s e s t i m a t i v a s d e
r i s c o s r e l a t i v o s a p re s e n ta d a s p o r M o n teiro 11/ . p a ra a s r e g iõ e s
m e tro p o lita n a s ,
re u n id a s
em
trê s
g ru p os
por
razõ es
de
r e p r e s e n t a t i v i d a d e e s t a t í s t i c a . 12/
A a n á lise
da T a b e la
12
in d ic a
que,
para
o c o n ju n to
das
re g iõ e s
m e tro p o lita n a s
do N o rte
e N o rd este
(B elém ,
F o rta le z a ,
R e c i f e e S a l v a d o r ) , o r i s c o de m o rte a t é o p r im e ir o ano de v id a ,
9/
10/
11/
12/
L u iz
A .P .
d e O L IV EIRA
& C e lso
C ardoso
da
S ilv a
SIM O ES.
E v o lu çã o da m o r ta lid a d e i n f a n t i l ,
i n P ER FIL e s t a t í s t i c o de
cria n ca s
e
m ães
no
B ra sil :
a sp e cto s
só cio -e c o n ô m ic o s
da
m o r t a l i d a d e i n f a n t i l em á r e a s u r b a n a s . R i o d e J a n e i r o , I B G E ,
1986.
L .M . YASAKI & L . P . O R T I Z , " E s t u d o s d a m o r t a l i d a d e p o r c a u s a s
n a s r e g i õ e s b r a s i l e i r a s co m b a s e n o r e g i s t r o c i v i l ; t á b u a s
de m ú ltip lo d ecrem en to ,
1 9 7 0 / 8 0 "; In fo rm e D e m o g rá fico . São
P a u lo , ( 1 5 ) , 1985.
M a r i o F . G . MONTEIRO,
"E stim a tiv a s
de
d ife re n c ia is
só cio - e c o n ô m ic o s d e m o r t a lid a d e i n f a n t i l u t i l i z a n d o a t é c n i c a do
estu d o de c a s o - c o n t r o l e " , R e v is ta B r a s i l e i r a de E s t a t í s t i c a .
R io de J a n e i r o , 45 (1 7 7 / 1 7 8 ): 7 5 - 8 8 , ja n / ju n . 1 9 8 4 .
O risc o
re la tiv o
é
o re su lta d o
da
razão
e n tre
p ro d u to s
c a lc u la d o s da s e g u in t e fo rm a:
OBITO S
N I V E L DE R I S C O
M aio r r i s c o
M enor r i s c o
R is c o
re la tiv o
A
C
= A x
B
B X C
300
NASCIMENTOS
B
D
em 1 9 8 0 , e r a 1 , 9 v e z e s m a i o r p a r a o s q u e s e u t i l i z a v a m d e p o ç o o u
n a s c e n t e do que o s que r e s id i a m
em d o m i c i l i o s
lig a d o s
à rede
g e r a l d e á g u a . Da m esm a f o r m a , e l e é 5 v e z e s m a i o r p a r a o s q u e
n ã o p o ssu em nenhum a i n s t a l a ç ã o s a n i t á r i a do qu e p a r a o s q u e a s
têm l i g a d a s à r e d e g e r a l d e e s g o t o .
N o te-se ,
a in d a ,
que
p ara
tod as
as
c a ra c te ris tic a s
de
d o m i c i l i o c o n s i d e r a d a s , o m a io r r i s c o de m o rte no p r i m e i r o ano de
v id a
está
en tre
as re g iõ e s
m e tro p o lita n a s
do
N o rte-N o rd este,
v i n d o em s e g u i d a a s r e g i õ e s d o S u l - S u d e s t e ( R i o d e J a n e i r o , B e l o
H o riz o n te ,
C u ritib a
e
P o rto A le g r e ), e x c e to
p ara os caso s
de
in sta la çõ e s
s a n itá ria s
lig a d a s
a
fo ssa
ru d im en ta r
ou
o u tro
e sc o a d o u ro e da i n e x i s t ê n c i a d e s t a s i n s t a l a ç õ e s , quando o r i s c o é
m a i o r em S ã o P a u l o .
D ev e-se
sa lie n ta r
que,
estan d o
as
co n d iç õ e s
sa n itá ria s
a sso cia d a s
a
o u tro s fa to re s
só cio -e co n ô m ico s,
em e s p e c i a l
ao
n í v e l d e r e n d a f a m i l i a r , e s t e s tam bém i n f l u e m p a r a q u e s e a t i n j a m
os r i s c o s r e g i s t r a d o s acim a .
N e s t e s e n t i d o , d e v e - s e a s s i n a l a r q u e 9 5 , 3 % d o s m o r a d o r e s em
á r e a s u r b a n a s , q u e em 1 9 8 5 e r a m a t e n d i d o s p o r s e r v i ç o s d e c o l e t a
de
lix o ,
re s id ia m
em
d o m ic ílio s
lig a d o s
à
red e
geral
de
a b a s t e c i m e n t o d e á g u a , s e g u n d o d a d o s d a PN A D -85.
301
TABELA 10
TAXA DE MORTALIDADE INFANTIL, SEGUNDO AS
GRANDES REGIOES E UNIDADES DA FEDERACAO
1930/1980
TAXA DE MORTALIDADE INFANTIL (por mil)
GRANDES REGIOES E
UNIDADES DA FEDERA\AO 11930/1940
1940/1950 I 1950/1960 I 1960/1970 (1970/1980
182,72
167,31
i
...........I
*
I 118,13
I
i
1
) 117,14
1
i
1
I 119,17
I
I 113,67
1
i
1
1 154,94
j
i
1
j 133,24
j
j 136,87
j
j 175,38
j
I 198,16
I
1 192,86
I
I 184,90
J
] 182,25
J
I
] 165,01
I 149,93
I
I 152,82
132,62
1
99,97
BRASIL
I 158,27
144,73
NORTE
[ 168,42
151,70
.Amazonas
. Paré
I 161,73
I 170,10
153,91
146,88
NORDESTE
1 178,71
176,34
I 162,17
150,79
146,54
166,25
199,04
194,53
193,55
184,85
.Maranhao
.Piauí
.Cearé
. Rio Grande do Norte
. Paraiba
. Pernambuco
.Alagoas
. Sergipe
1
1
1
I
158,31
165,32
201,01
193,35
.Bahia
1
1
1
1
191,34
183,62
194,48
172,19
SUDESTE
.Minas Gerais
.Espirito Santo
. Rio de Janeiro
154,64
139,3
146,92
154,68
141,11
126,11
124,04
I
i
j
113,43
96,36
91,31
.Sao Paulo
I
[
I
I
128,06
I
91,62
SUL
I 127,37
114,31
J
86,88
.Paraná
.Santa Catarina
. Rio Grande do Sul
1 147,97
I 121,04
1 119,41
139,22
I
111,95
98,96
I
I
104,45
87,31
68,56
CENTRO-OESTE
[ 134,81
123,56
I
102,17
.Mato Grosso do Sul
.Mato Grosso
. Goiás
.Distrito Federal
1
1 109,09 b/
I 146,37
I
j
i
1
j
I
I
I
i
1
j
i
1
I
I
I
i
I
I
i
1
j
110,44 b/ I
128,63
J
I
I
83,89 to/ 1
107,55
j
132,21
j
I
a/
116,94
I 87,88
111,39
I
72,31
110,40
110,08
!
1
67,47
73,93
151,18
1 121,36
131,55
130,15
156,54
176,61
175,33
165,36
167,93
148,01
132,79
I
(
I
I
I
1
I
I
I
106,26
96,40
140,15
146,88
151,31
136,91
140,48
106,45
95,97
100,24
t
74,50
110,24
96,24
98,69
94,18
i
I
I
76,24
60,73
75,87
I
74,65
87,19
I
61,00
97,87
84,93
70,99
I
I
I
71,56
62,54
48,49
103,80
I
70,32
I
96,47 to/ I
106,57
I
110,96
I
65,48
67,02
74,39
65,71
Fonte: IBGE. Diretoria de Pesquisas e Inquéritos. Departamento de Populaçao.
Notas: a/ Estimativas sujeitas a revisão, em virtude de nao estar concluido o proces­
so de avaliaçao de consistência das informações sobre filhos nascidos vivos
e nascidos mortos do Censo Demográfico de 1980.
b/ Inclusive Mato Grosso do Sul.
302
TABELA 1
DISTRIBUIÇÃO PERCENTUAL DOS OBITOS DE MENORES DE UM ANO E DOS NASCIMENTOS,
POR GRUPOS OE REGIÕES METROPOLITANAS, SEGUNDO ALGUMAS CARACTERÍSTICAS
DO DOMICILIO - 1980
CARACTERISTICAS
DO DOMICILIO
1
OBITOS DE MENORES DE 1 ANO
NASCIMENTOS
[NORTE/NORDESTE 1 SUL/SUDESTE I SAO PAULO NORTE/NORDESTE I SUL/SUDESTE ISAO PAULO
Abastecimento de Agua 1
100,0
I
100,0
I
100,0
100,0
I
100,0
i
100,0
. Rede Geral
. Poço ou Nascente
. Outra forma
I
I
I
32,5
35,0
32,5
I
I
I
53,7
33,7
12,6
¡
I
I
72,2
22,4
5,4
51,9
28,9
19,2
I
I
I
69,3
24,0
6,7
I
I
82,0
14,9
!
5-1
Canalizaçao Interna
de Agua
. Possui
. Nao Possui
I
100,0
I
100,0
I
100,0
100,0
I
100,0
I
100,0
I
I
23,6
76,4
I
I
50,0
50,0
I
I
64,0
36,0
44,2
55,8
I
I
69,8
30,2
I
I
79,4
20,6
j
100,0
J
100,0
I
100,0
100,0
I
100,0
I
100,0
I
I
I
I
I
A,6
22,0
38,4
3,2
31,8
I
I
I
I
f
25,7
22,0
36,8
3,8
7,1
í
I
I
I
I
26,5
24,9
35,7
8,0
4,9
12,9
27,8
37,0
4,5
17,8
I
I
I
I
I
41,1
20,7
27,7
6,3
4,2
I
I
I
I
I
42,3
23,1
26,4
5,9
2,3
Tipo de Instalaçao
Sanitária
. Rede Geral
. Fossa Séptica
. Fossa Rudimentar
. Outro
. Nao tem
Fonte: M. F. G. MONTEIRO, op. cit.
303
TABELA 12
ESTIMATIVADE RISCOS RELATIVOS DE MORTALIDADE INFANTIL, POR
GRUPOS DE REGIÕES METROPOLITANAS, SEGUNDOALGUM
AS
CARACTERISTICAS DE DOMICILIO - 1980
ESTIMATIVADE RISCOS RELATIVOS
CARACTERISTICAS DO
DOMICILIO
NORTE/NORDESTE
SUL/SUDESTE I SAOPAULO
Abastecimento de Agua
. Poço ou Nascente/Rede Geral
. Outra forma/Rede Geral
1.9
2.7
1.8
I
1.7
2.4
1
2,0
2 ,6
2.3
1
2.2
2 ,2
1,7
1
1.7
2 ,8
2 ,1
I
2,2
5,0
2,7
I
3,5
Canalizaçao Interna
. Nao Possui/Possui
Tipo de Instalaçao Sanitária
. Fossa Septica/Rede Geral
. Fossa Rudimentar ou outro/
Rede Geral
. Nao tem/Rede Geral
Fonte: M. F. G. MONTEIRO, op. cit.
304
IV .
ORGANIZAÇAO E DESENVOLVIMENTO I N S T I T U C I O N A L
DO S E T O R DE SANEAMENTO NO B R A S I L
E sta
seção
a n a lisa ,
de
form a
su cin ta ,
a
e v o lu çã o
da
o rg a n iz a çã o
i n s t i t u c i o n a l do s e t o r d e sa n e a m e n to no B r a s i l , no
p e r í o d o p ó s - 1 9 6 4 . Em e s p e c i a l , s e r á d a d o ê n f a s e a o P l a n o N a c i o n a l
d e S a n e a m e n t o ( P L A N A S A ) , i n i c i a d o em 1 9 6 8 , m a s q u e t o m o u i m p u l s o
e f e t i v o a p a r t i r d e 1 9 7 1 , co m o o b j e t i v o d e p l a n e j a r e c o o r d e n a r
a p o l í t i c a de san eam e n to no P a í s .
Como s e
v e rifica rá
a d ia n te ,
o
PLA N A S A p rin cip a l
in stru m en to
da
p o lític a
de
san eam en to
do
P a ís
co n te m p lo u
e s p e c ia lm e n te os s e r v iç o s de a b a s te c im e n to de água e de e sg o to
sa n itá r io ,
esten d en d o -se,
p o ste rio rm e n te ,
ao
fin a n cia m e n to
de
sistem a s
urbanos
de
drenagem .
D e ste
m odo,
não
houve,
até
o
p r e s e n t e , uma p o l í t i c a m a i s a b r a n g e n t e e a r t i c u l a d a d e s a n e a m e n t o
no
P a í s , i n c l u i n d o - o como e l e m e n t o d e p o l í t i c a s d e s a ú d e p ú b l i c a
e d e p r e s e r v a ç ã o do m e io a m b i e n t e , i n t e g r a n d o o s s e r v i ç o s a c im a
m en cio n ad o s
aos
se rv iço s
de
re síd u o s
s ó lid o s
e
co n tro le
de
in u n d a çõ e s,
a sso cia d a
à p o lític a
de u so e ocu p ação do s o lo e
p ro te çã o a m b ie n ta l.
A.
A n te ce d e n te s da p o l i t i c a
n a c io n a l
de
san eam ento
0 v o lu m e d e r e c u r s o s o r ç a m e n t á r i o s p ú b l i c o s , ( U n iã o , e s t a d o s
e m u n i c i p i o s ) a p l i c a d o em s a n e a m e n t o b á s i c o , a n t e s d a c r i a ç ã o d o
PLANASA, e r a i n s u f i c i e n t e p a r a o a t e n d i m e n t o d o d é f i c i t d o s e t o r ,
s o b r e t u d o s e c o m p a r a d o a o s r e c u r s o s a p l i c a d o s em o u t r o s s e t o r e s
de
in fra -e stru tu ra ,
co n d u z in d o ,
d este
m odo,
a
um
a cen tu a d o
d e se q u ilíb rio
en tre
a
demanda
e
a
o ferta
de s e r v iç o s
de
s a n e a m e n t o b á s i c o 1 3 / . S u a a p l i c a ç ã o e r a t a m b é m d i s p e r s a p o r um
grande
núm ero
de
org a n ism o s
p ú b lico s.
E stes
fa to s
lev a ra m
à
adoção
dos
p rim eiro s
passos
que
red un d aram n a fo rm a çã o
do
in s tr u m e n to m a is a b r a n g e n te e e s t r u t u r a d o da a ç ã o g o v e rn a m e n ta l
13/
As a p l i c a ç õ e s
de r e c u r s o s
da U n iã o
( T e s o u r o ) , em á g u a e
esg o to ,
foram
de Cr$
1 2 4 ,9
m ilh õ e s,
em 1 9 6 5 ;
C r$
1 1 8 ,2
m ilh õ e s,
em 1 9 6 6 ;
Cr$ 1 0 8 ,2
m ilh õ e s,
em 1 9 6 7 e C r $ 8 3 , 6
m i l h õ e s , em 1 9 6 8 , em v a l o r e s r e a i s d e 1 9 6 8 , c o n f o r m e M á r c i o
M ille r
SAN TOS,
A
p o lític a
n a c io n a l
de
san eam en to ;
c o n s i d e r a ç õ e s e r e c o m e n d a ç õ e s . B r a s í l i a , IP E A , 1 9 6 9 . M im eo.
(D ocu m en to p a r a D i s c u s s ã o ) .
305
no s e t o r ,
seu P la n o
ou s e j a ,
N a cio n a l
o S i s t e m a F i n a n c e i r o do S a n e a m e n to
d e S a n e a m e n t o (PLA N A SA ).
(SF S)
e
de
D e sta
fo rm a,
não h a v ia ,
a t é a i m p l a n t a ç ã o d o PLANASA, em
1971,
uma p o l i t i c a
g l o b a l e a r t i c u l a d a de san eam e n to no P a í s ,
t a n t o a n í v e l n a c io n a l q u a n to e s t a d u a l. A g e s t ã o d os s e r v i ç o s de
água
e
esg o to
era
re a liz a d a
por
in term éd io
de
d ep a rta m en to s
au tô nom os
ou
se rv iço s
m u n ic ip a is,
que,
em g e r a l ,
op eravam de
a c o r d o co m c r i t é r i o s , p r o c e d i m e n t o s e r e c u r s o s p r ó p r i o s .
De c o n f o r m i d a d e co m o D e c r e t o - L e i n ° .
200/67,
que d is p õ e
so b re a o rg a n iz a çã o
a d m in istra tiv a
fe d e r a l,
fic o u
e sta b e le c id o
q u e c a b e r i a a o n o v o M i n i s t é r i o d o I n t e r i o r (M IN T E R ) a c o n d u ç ã o d a
p o l í t i c a de san eam e n to b á s i c o no p a i s . T a l a tu a ç ã o v in h a sen d o
e x e rcid a a tra v é s
d e ó r g ã o s e n t ã o c o o r d e n a d o s p e l o M IN T E R ,
que
a p lica v a m
recu rsos
p ró p rio s
ou
do
T esouro
N a cio n a l:
as
S u p e rin te n d ê n cia s
de
D e se n v o lv im e n to
R e g io n a l
(SUDAM,
SUDENE,
SUD ECO,
SU D ESU L e
SU V A LE),
D ep a rta m e n to N a c io n a l de O b ras de
San eam en to
(DNOS)
e
Banco
N a cio n a l
da
H a b ita çã o
(BN H ),
este
ú l t i m o , a o c o n t r á r i o d o s a n t e r i o r e s , i n i c i a n d o s u a s o p e r a ç õ e s em
san eam ento n e ss a é p o c a .
A lém d o M i n i s t é r i o d o I n t e r i o r ,
a t u a v a tam bém n o s e t o r o
M in is té rio
da
Saúde,
atrav és
da F u n d ação S e r v i ç o
E sp e cia l
de
Saúde
P ú b lic a
(F S E S P ),
por
in te rm é d io
do
P rogram a
de
A b a s t e c i m e n t o d e Agua p a r a P e q u e n a s C o m u n id ad es i n t e g r a n t e s do
Fundo de I n v e s t i m e n t o s S o c i a i s
( F U N I N S O ) , c r i a d o em 1 9 6 5 , co m o
fim de p r o v e r r e c u r s o s p a ra o fin a n c ia m e n t o d e i n v e s t im e n t o s de
a l c a n c e s o c i a l . E s t e p rogram a u t i l i z a v a o s r e c u r s o s p r o v e n ie n te s
de
e m p ré stim o s
co n ce d id o s
p e lo
Banco
In te ra m e ric a n o
de
D e s e n v o l v i m e n t o ( B I D ) a o g o v e r n o b r a s i l e i r o , f i n a n c i a n d o a t é 50%
d a c o n s t r u ç ã o d e s i s t e m a s d e a b a s t e c i m e n t o d e á g u a , em c i d a d e s
co m m e n o s d e 4 0 m i l h a b i t a n t e s . O s b e n e f i c i á r i o s d o p r o g r a m a e r a m
os
S e rv iço s
A utôn om os
de
Agua
e
E sg otos
(SA A E ),
a u ta rq u ia s
m u n i c i p a i s c r i a d a s c o m a f i n a l i d a d e d e e x e c u t a r o p r o g r a m a em
c a d a co m u n id ad e e , p o s t e r i o r m e n t e , a d m i n i s t r a r o s s e r v i ç o s .
F o i n e s t a s c o n d iç õ e s que o G overno F e d e r a l d e f i n i u a s b a s e s
d o q u e v i r i a a s e r o S i s t e m a F i n a n c e i r o d o S a n e a m e n t o (SFH ) e o
P l a n o N a c i o n a l d e S a n e a m e n t o (PLA N A SA ), a t r a v é s d o P l a n o D e c e n a l
d e D e s e n v o lv im e n to E co n ô m ico e S o c i a l , p a r a o p e r í o d o 1 9 6 7 / 7 6 , e
do P rogram a E s t r a t é g i c o de D e s e n v o lv im e n to (P E D ), e la b o r a d o p ouco
d e p o is p ara o p e río d o 1967/ 70.
\x
O P la n o
D ecenal
San eam ento,
que
pode
re c o m e n d a ç õ e s : 14/
a)
14/
M.
prop ôs,
e n tã o ,
uma P o l í t i c a
N a cio n a l
de
ser
re s u m id a
su cin ta m en te
nas
se g u in te s
c r i a ç ã o d e uma e n t i d a d e
su p e rio r
dos
p rogram as
M.
SA N TOS,
op.
c it.
306
de p la n e ja m e n to e c o o rd e n a çã o
n a c io n a is
de
san eam en to,
no
â m b ito
da
a d m in istra ç ã o
fe d e ra l,
c o la b o ra ç ã o das a d m in istra ç õ e s r e g io n a is
com
e s tre ita
e lo c a is;
b)
sob
a c o o r d e n a ç ã o do ó r g ã o
coord enad or,
os recu rsos
d e v e r i a m s e r a l o c a d o s d e m od o a l o g r a r o s m a i s a l t o s
n í v e i s de ren d im en to , e v ita n d o d is p e r s ã o de r e c u r s o s e
a re d u ç ã o da p r o d u tiv id a d e d o s in v e s t i m e n t o s p ú b l i c o s
em s a n e a m e n t o . P a r a i s t o , s e r i a n e c e s s á r i a uma s e l e ç ã o
das
obras
fin a n cia d a s
co m
recu rsos
o rça m e n tá rio s,
segundo c r i t é r i o s de p r io r id a d e ;
c)
c o la b o ra ç ã o
fin a n c e ira
m u n ic ip a is, p ara execu ção
em n í v e i s r e l a t i v o s e g u i v
a ju s ta d o s
aos d ife re n te s
re g io n a l e lo c a l;
dos
governos
e sta d u a is
e
dos p rogram as de san eam en to,
a l e n t e s a o s d a U n iã o , em bora
e stá g io s
de d esen v o lv im en to
d)
o s s e r v i ç o s d e s a n e a m e n t o b á s i c o d e v e r i a m s e r p a g o s em
term o s
e co n ô m ico s
co rre to s,
que
p ro p icia sse m ,
in clu siv e ,
a
re p o siçã o
do
c a p ita l,
não devendo
ser
a p l i c a d o s , a n ã o s e r co m r a r a s e x c e ç õ e s ( p o p u l a ç õ e s d e
b a ix o
poder
a q u isitiv o
e
p rogram as
p io n e iro s
ou
e m e rg e n c ia is),
a
fundo
p erd id o .
N este
se n tid o ,
os
in v e stim e n to s
d ev eria m
ser
co n sid e ra d o s
não
com o
d oações,
m as
com o
e m p ré stim o s
às
p o p u la çõ e s
b e n e fic ia d a s,
co m p a tív e is
com
sua
ca p a cid a d e
de
p agam ento ;
e)
d e le g a çã o ,
p e lo s p od eres m u n ic ip a is,
da a d m in is tra ç ã o
dos
se rv iço s
de
água
e
esg o to s
a
e n tid a d e s
não
v in c u la d a s à a d m in is tra ç ã o l o c a l , d o ta d a s de co n d iç õ e s
t é c n i c a s p a r a a su a b o a m an u ten ção e c o b ra n d o t a r i f a s
re a lista s;
f)
i n s t i t u i ç ã o d e uma s o b r e t a r i f a , q u e s e r i a c o b r a d a d a s
p o p u l a ç õ e s b e n e f i c i a d a s p o r um c e r t o p e r í o d o , d e s t i n a d a
a f o r t a l e c e r um F u n d o d e I n v e s t i m e n t o s .
0 PED, p o r s e u t u r n o ,
e sta b e le c e u as se g u in te s d ir e tr iz e s
b á s i c a s d e e s t r a t é g i a d o G o v e r n o F e d e r a l em s a n e a m e n t o :
a)
im p la n ta ç ã o do s i s t e m a de
p la n e ja m e n to e c o o rd e n a çã o da
a tiv id a d e g ov ern am en tal nos program as de san eam en to;
b)
cria çã o
de
fo n te s
de r e c u r s o s
-o rç a m e n tá rio s)
p ara
e stím u lo
san eam en to b á s i c o ;
c)
d)
a m p lia çã o
do
siste m a
san eam ento b á s i c o ;
co n cen tra çã o
de
de
recu rsos
307
p ró p rio s
(nãoaos
program as
de
fin a n c ia m e n to
em p r o j e t o s
das
o b r a s de
p rio ritá rio s .
Coin o o b j e t i v o
de c o n c r e tiz a r
F e d e r a l tom ou a s s e g u i n t e s m e d i d a s :
ta is
d ire triz e s ,
o
G overno
a)
crio u ,
por
( C O N S A N E ),
coord enar e
le i,
o
C o n se lh o
N a cio n a l
dé
San eam en to
órgão
que
se
e n c a rre g a ria
de
p la n e ja r ,
c o n t r o la r a a çã o f e d e r a l na á r e a ;
b)
d e s t i n o u r e c u r s o s d o BNH a o s e t o r
estad o s
e
m u n ic íp io s
fiz e s se m
s o l i c i t a r em p réstim o s e x t e r n o s ;
c)
crio u
o
Fundo
de
F in a n cia m e n to
para
San eam en to
e
in stitu iu
o S iste m a F in a n c e ir o
do S a n e a m e n t o ,
g e rid o
p e l o BNH;
d)
e sta b e le c e u
c r i t é r i o s de p r io r id a d e s
serem a te n d id a s p e lo SF S.
e in c e n tiv o u que
o
m esm o,
a lém
para
as
obras
os
de
a
0 CONSANE f o i c r i a d o p e l a L e i n ° . 5 . 3 1 8 / 6 7 , c o m a f i n a l i d a d e
de
p la n e ja r ,
coord enar
e
co n tro la r
a
P o lític a
N a cio n a l
de
Sa n ea m en to , d e form a a p r o p i c i a r m a io r r e n t a b i l i d a d e s o c i a l a o s
i n v e s t i m e n t o s f e d e r a i s e e s t a d u a i s . T in h a e n t r e s e u s co m p o n en tes
r e p r e s e n t a n t e s d o s M i n i s t é r i o s do I n t e r i o r , S a ú d e , P la n e ja m e n to ,
A g r i c u l t u r a , M in as e E n e r g i a , I n d u s t r i a e C o m é r c io , e E d u c a ç ã o ,
d o EMFA, d e c a d a um d o s e n t ã o 2 1 e s t a d o s e d e a l g u m a s e n t i d a d e s
té c n ic o -p ro fissio n a is,
q u e s e r e u n i a m a n u a l m e n t e . Na r e a l i d a d e ,
e n t r e t a n t o , e s t e C o n se lh o nunca fu n c io n o u , cab en d o a s a t r i b u i ç õ e s
d e p l a n e j a m e n t o , c o o r d e n a ç ã o e c o n t r o l e d a P o l í t i c a N a c i o n a l de
S a n e a m e n t o a o MIN T ER e a o BNH, o q u e v e i o a s e c o n s o l i d a r co m a
e f e t i v a i n s t i t u i ç ã o d o PLANASA, em 1 9 7 1 .
B.
C ria çã o
d o PLANASA
C onform e s e a p o n to u a n t e r i o r m e n t e , o M i n i s t é r i o do I n t e r i o r ,
t e n d o em v i s t a o r á p i d o p r o c e s s o d e u r b a n i z a ç ã o p o r q u e p a s s a o
P a ís d esd e a d écad a de 60 e a co n seq ü en te n e c e s s id a d e de d o ta r as
cid a d e s b r a s i l e i r a s de s e r v iç o s b á s ic o s ,
em e s p e c i a l , d e á g u a e
esg o to ,
a t r i b u i u a o BNH a r e a l i z a ç ã o d e um d i a g n ó s t i c o s o b r e a
situ a çã o
de
san eam ento
no
P a ís,
acom panhado
de
uma
so lu çã o
p erm an ente
para
o p ro b lem a .
T o m a v a - s e com o p o n t o d e p a r t i d a ,
e n tã o ,
a h i p ó t e s e d e q u e s e n ã o h o u v e s s e uma p r o n t a i n i c i a t i v a
p a r a uma s o l u ç ã o d e f i n i t i v a d o p r o b l e m a d e s a n e a m e n t o b á s i c o n o
P a i s , co m a t e n d ê n c i a a n t e r i o r a 1 9 6 8 - d e c é l e r e c r e s c i m e n t o d a
p o p u l a ç ã o u r b a n a co m i n s u f i c i e n t e a t e n d i m e n t o em s e r v i ç o s d e á g u a
e e s g o t o - h a v e r i a uma c r e s c e n t e e v o l u ç ã o d o d é f i c i t p o r e s s e s
s e r v i ç o s , co m r e p e r c u s s õ e s n e g a t i v a s n o s n í v e i s d e s a ú d e p ú b l i c a
e b e m -e s ta r da p o p u la çã o b r a s i l e i r a .
A c r i a ç ã o d e um n o v o s i s t e m a d e f i n a n c i a m e n t o p a r a o s e t o r
d e s a n e a m e n t o e r a c o n s i d e r a d a uma c o n d i ç ã o i m p r e s c i n d í v e l p a r a
d o tar
o
seto r
de
recursos
re g u la re s
e
su ficie n te s,
que
não
d ependessem
de
fo n te s
o rça m e n tá ria s
p ara
a p lica çã o
esp arsa
a
fundo
p erd id o ,
co m
o
que
se
p o d eria
o b ter
um
e q u ilíb rio
308
p erm an en te e n t r e
a dem anda e a o f e r t a p o r s e r v i ç o s d e á g u a e
e sg o to .
E ste
novo s is te m a
de fin a n cia m e n to
d e v eria
ter,
co m o
a trib u to
b á sico ,
c a ra c te rís tic a s
a u to -fin a n c iá v e is ,
que
p o ssib ilita sse m
um
flu x o
de
recu rsos
capaz
de
aten d er,
au to n o m am en te, a c r e s c e n t e e x p a n sã o da dem anda. I s t o p o d e r ia s e
c o n c r e t i z a r , co m a u t i l i z a ç ã o
de r e c u r s o s
d o BNH ( F G T S )
e de
e m p réstim o s e x t e r n o s ,
p e la c r ia ç ã o ,
no s e s t a d o s , d os Fundos de
F i n a n c i a m e n t o d e Agua e E s g o t o s
( F A E ) , e a i n s t i t u i ç ã o d e uma
p o l i t i c a t a r i f á r i a m a is r e a l i s t a .
P o r o u t r o l a d o , c o n s i d e r a v a - s e , a i n d a , q u e a a u s ê n c i a d e um
p la n e ja m e n to a n i v e l n a c io n a l que c o o r d e n a s s e , o r ie n t a s s e e d e s se
a p o io
f i n a n c e i r o ao
seto r,
in v ia b iliz a v a
q u a lq u er
so lu çã o
d u ra d o u ra e de l a r g a e s c a l a p a ra o a te n d im e n to d as n e c e s s id a d e s
a sce n d e n te s p or s e r v iç o s de água e e s g o to s .
D ia g n ó stico
re a liz a d o
p e lo
p r i n c i p a i s p ro b le m a s do s e t o r :
a)
BNH,
em
1967,
ap o n tou
com o
os
d é f i c i t em s e r v i ç o s d e a b a s t e c i m e n t o d e á g u a e e s g o t o s
s a n i t á r i o s s u p e r i o r a 50% e 7 0 % , r e s p e c t i v a m e n t e ;
b)
p e rsp e c tiv a
in s u fic ie n te
de
dos
dem anda
cre sce n te
e
de
s e r v iç o s de água e e s g o to s ;
c)
atu ação
d escoord enad a
m u n ic ip a is, e s ta d u a is e
d)
a u sê n cia
fe d e ra l,
so lu çõ e s
e
m u ltip licid a d e
de
f e d e r a i s que atuavam no
o ferta
órgãos
seto r;
de
p la n e ja m e n to
siste m a tiz a d o
nos
n iv e is
estad u al
e m u n ic ip a l
no
en cam in h am en to
de
p ara o s e to r ;
e)
fa lta
de fu n d am en tação adequada na
p o t e n c i a l i d a d e de
a u t o - s u s t e n t a ç ã o do s e t o r e no p r i n c i p i o da e x p l o r a ç ã o
in d u s t r i a l dos sis te m a s de água e e s g o to s ;
f)
a t r i b u i ç ã o a o s m u n ic íp io s - e l o m a is f r a c o da c a d e ia
p o lític o -a d m in is tra tiv a
da
execução
de
obras
e
e x p lo ra çã o dos siste m a s,
co n sid e ra n d o ,
a in d a ,
que as
e n t i d a d e s m u n ic ip a is r e s p o n s á v e is p e l o s s e r v i ç o s eram ,
em s u a g r a n d e m a i o r i a ,
c a r e n t e s de r e c u r s o s hum anos,
té c n ic o s e fin a n c e iro s;
g)
v is ã o e s t r it a m e n t e l o c a l d os p ro b lem a s de
de água e de e s g o to s s a n i t á r i o s ;
h)
im p la n ta çã o
de
red es
c o le to ra s
de
esg o to s
sem
a
n e c e s s á r ia c o n s id e r a ç ã o q u an to ao seu adequado d e s tin o
f i n a l , co m v i s t a s a o c o n t r o l e d a p o l u i ç ã o h í d r i c a ;
i)
recu rsos
fin a n c e iro s
in s u fic ie n te s
co m
fu n d o p e r d id o e de fo rm a p u l v e r i z a d a ;
309
a b a s te cim e n to
a p lica çã o
a
j)
fa lta
de
d e v id o à
u su á rio s.
um s i s t e m a
ta rifá rio
adequado
e
b a ix a
ou nenhuma r e m u n e r a ç ã o p o r
re a lista ,
p a r te dos
A in d a
co m b a s e
no d ia g n ó s t i c o
re a liz a d o
p e lo
BNH,
fo ram
e s t a b e l e c i d o s o s f u n d a m e n t o s p r i n c i p a i s p a r a a i m p l e m e n t a ç ã o np
P a is
d e um P l a n o
N a cio n a l
de San eam en to .
Em p r i m e i r o
lu g a r,
co n sid e ra v a -se
fu n d am en tal
a
fo rm ação
de
um
sistem a
de
p la n e ja m e n to n a c io n a l c e n t r a li z a d o ,
q u e f o s s e c o o r d e n a d o p o r um
ó rg ã o da A d m in is tr a ç ã o F e d e r a l , que t e r i a o d u p lo p a p e l de s e r o
p r i n c i p a l c o o r d e n a d o r e f i n a n c i a d o r d o PLANASA.
A l é m d i s s o , a r g u m e n t a v a - s e q u e uma s o l u ç ã o em l a r g a e s c a l a
p a r a o p r o b l e m a d e s a n e a m e n t o r e q u e r i r í a uma b a s e g e o g r á f i c a m a i s
a m p l a d o q u e o s m u n i c í p i o s , r e p r e s e n t a d a p e l o s e s t a d o s , d e m od o a
s e o b t e r e c o n o m i a s d e e s c a l a e uma a t u a ç ã o g l o b a l m a i s e f i c a z n a
á r e a d e s a n e a m e n t o b á s i c o . P o r f i m , s u s t e n t a v a - s e q u e uma s o l u ç ã o
e f e t i v a p a r a o p ro b le m a só s e r i a p o s s í v e l a t r a v é s da c r i a ç ã o de
um s i s t e m a d e f i n a n c i a m e n t o a u t o - s u s t e n t á v e l , d o p o n t o d e v i s t a
e co n ô m ico e f i n a n c e i r o ,
que não d e p e n d e s s e fu n d a m e n ta lm e n te de
r e c u r s o s o r ç a m e n t á r io s a fundo p e r d id o e de t a r i f a s c o b r a d a s de
form ad e fa s a d a
e
irre a lís tic a .
Os
recursos
a p lica d o s
em
san ea m e n to b á s i c o , p o r t a n t o , d e v e ria m s e r , de form a g e r a l , a u t o -rem u n erad o s,
por
in te rm é d io
de
ta rifa s
d ife re n c ia d a s
que
p o s s i b i l i t a s s e m c o b r i r t a n t o o s c u s t o s de o p e r a ç ã o , q u a n to o s de
in v e stim e n to .
O PLANASA f o i c r i a d o c o m o i n s t r u m e n t o d e a ç ã o p e r m a n e n t e ,
"no s e n tid o de a m p lia çã o da o f e r t a de s e r v i ç o s de a b a s te c im e n to
de água
e
de
e sg o to s
s a n i t á r i o s , de
m odo
a
sa tisfa z e r
ad equ ad am en te a s dem andas d it a d a s p e lo c r e s c i m e n t o p o p u la c io n a l
urbano,
p e la
d in a m iz a ç ã o
dos
program as
h a b ita cio n a is
e
p e la
e x p a n s ã o da a t i v i d a d e i n d u s t r i a l ” . 15/
C o n stitu em -se
fix a d o s por o c a siã o
15/
o b je tiv o s
b á sico s
p erm an en tes
do
de su a im p le m e n ta çã o , o s s e g u i n t e s :
PLANASA,
a)
e lim in a ç ã o
do d é f i c i t
de san eam en to b á s i c o
no m enor
tem po
p o ssív e l
e
m a n u ten çã o do
e q u ilíb rio
e n tre
a
dem anda e
a o ferta
de s e r v i ç o s
d o s e t o r em n ú c l e o s
urbanos,
ten d o
por base
p la n e ja m e n to ,
p rogram ação
e
c o n tro le siste m a tiz a d o ;
b)
a u to -su sten ta çã o
fin a n c e ir a
do
seto r
de
san eam en to
b á sico , a trav és
da
e v o lu çã o dos
recu rsos,
a
n iv e l
e sta d u a l,
dos
Fundos
de
F in a n c ia m e n to
para
Agua
e
E sg o to s (F A E );
c)
in s titu iç ã o
d e uma p o l í t i c a
ta rifá ria
co m a s p o s s i b i l i d a d e s d o s c o n s u m i d o r e s
I r v a n d o M. P I R E S ,
1 9 8 4 . M im eo.
SFS/PLA NA SA .
310
R io
de
que, de acordo
e co m a d e m a n d a
Ja n e iro ,
COSAN/BNH.
de
recu rsos
e
se rv iço s,
e
lev a n d o
em
co n ta
p ro d u tiv id a d e
do
ca p ita l
e
do t r a b a l h o ,
m antenh a
e q u ilíb r io e n tre a r e c e ita e a d esp esa;
a
o
d)
d e s e n v o l v i m e n t o i n s t i t u c i o n a l d a s C o m p an h ias E s t a d u a i s
de
San eam en to
B á sico ,
a tra v és
de
program as
de
trein a m en to e a s s is tê n c ia té c n ic a ;
e)
r e a l i z a ç ã o de p ro g ram as de p e s q u is a s t e c n o l ó g i c a s que
p o ssib ilite m
a lc a n ç a r so lu çõ e s
a lte rn a tiv a s
de b a ix o
cu sto .
P ro cu rav a-se,
d e s t e m odo,
d o tar a p o lític a
de san eam en to
b á sico
de o b je t i v o s e m eta s c la r a m e n te d e f in id o s e que se ria m
p e rio d ic a m e n te
re v is a d o s.
Os
p rin c ip io s
b á sico s
que
fu n d a m e n ta ria m e s t a p o l í t i c a s e r ia m o s s e g u i n t e s :
a)
e x te n s ã o d os s e r v i ç o s de san eam ento b á s i c o a to d o s
n ú c le o s u rban os e n ív e is de ren d a da p o p u la çã o ;
b)
e x i s t ê n c i a d e um s i s t e m a d e p l a n e j a m e n t o d i n â m i c o , d e
form a a p e r m i t i r a fo r m u la ç ã o e a r e v i s ã o p e r i ó d i c a d a s
program ações
e sta d u a is,
in d ic a n d o
os
a ju s ta m e n to s
n e c e ssá rio s
à consecução
d a s m eta s
fix a d a s,
segu nd o
c r it é r io s
p o lític o s ,
té cn ico s,
o p e ra c io n a is
e
e c o n ô m ic o -fin a n c e ir o s , g a ra n tin d o , a ss im , os o b je t i v o s
s o c i a is d e s e ja d o s ;
c)
e sc o lh a dos e sta d o s,
D is tr ito Federal e te r r it ó r io s ,
como b a s e s g e o g r á f i c a s e p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v a s , p a r a
a im p le m e n t a ç ã o d o s p r o g r a m a s , a c a r g o d a s C om p an hias
E sta d u a is
de
San eam en to;
os a sp e cto s
e x e c u tiv o s
e
o p e ra cio n a is
dos
se rv iço s
de
água
e
esg o to
s e ria m
a trib u iç õ e s d estes órgãos;
d)
p l a n e j a m e n t o e c o o r d e n a ç ã o d o s e t o r , em n í v e l n a c i o n a l ;
c o m p e tê n c ia
fe d e ra l
co n ce n tra d a
nos
a sp e cto s
n o rm a tiv o s,
na
coord enação,
o rie n ta ç ã o ,
co n tro le
e
a p o io f in a n c e ir o ;
e)
p a r t i c i p a ç ã o da i n i c i a t i v a p riv a d a no s e t o r , a t r a v é s de
em p resas
p r o je tis ta s ,
co n su lto re s,
e m p re ite ira s,
i n d ú s t r i a s de m a t e r ia is e eq u ip a m en to s, e t c ;
f)
c o n ce itu a çã o
da
e x p lo ra çã o
dos
se rv iç o s
de
a b a s te c im e n to
de
água
e
de e s g o to s
s a n itá r io s ,
por
in te rm é d io
das
co m p a n h ia s
e sta d u a is,
como
sendo
c a ra c te ris tic a m e n te
in d u stria l;
a ssim ,
devem
estes
s e r v i ç o s s e r rem unerad os p e la s p o p u la çõ e s b e n e f ic ia d a s ,
a t r a v é s d e um s i s t e m a t a r i f á r i o d i f e r e n c i a d o , d e m od o a
e sta b e le c e r o e q u ilíb rio
en tre r e c e ita s
e c u s to s dos
s e r v i ç o s e a s s e g u r a r o s u b s í d i o d o s u s u á r i o s d e m a io r
para
os
de
m enor
poder
a q u isitiv o
e,
tam bém ,
dos
g ra n d e s p a ra o s pequenos co n su m id o re s.
311
os
O PLANASA,
em 1 9 7 1 ,
ad otou
as
m etas
e sta b e le c id a s
p elo
G overno F e d e r a l
p ara
a área
de san eam en to b á s i c o ,
a t r a v é s do
d o cu m en to "M e ta s e B a s e s p a r a a A ção do G o v e rn o " ( 1 9 6 9 / 7 3 ) , q u a i s
s e j a m d e a t e n d e r a c e r c a d e 80% d a p o p u l a ç ã o u r b a n a co m s e r v i ç o s
d e á g u a e e l e v a r p a r a , p e l o m e n o s , 50% a p r o p o r ç ã o d e a t e n d i m e n t o
em s e r v i ç o s d e e s g o t o s s a n i t á r i o s .
C.
E stru tu ra
in icia l
do SFS
O
SFS
fo i
c o n stitu íd o ,
em
cada
estad o ,
por
e n tid a d e s
a sso cia d a s
a o BNH,
as
q u a is
foram
cre d e n c ia d a s v isa n d o a d ar
su p o rte
fin a n c e iro ,
té cn ico
e
a d m in istra tiv o
n e c e ssá rio
ao
d e se n v o lv im e n to
dos
p rogram as.
As
p rin c ip a is
e n tid a d e s
i n t e g r a n t e s d o S F S , d e f i n i d a s em s u a s g r a n d e s l i n h a s d e a t u a ç ã o ,
e ra m , e n t ã o , a s s e g u i n t e s : 16/
16/
a)
O rqão
C e n t r a l do
S iste m a :
rep resen ta d o
p e lo
Banco
N a cio n a l
da
H a b ita çã o .
A lém
de
p rin cip a l
órgão
fin a n cia d o r
do
PLANASA,
o
BNH
possu i
a trib u iç õ e s
n o r m a tiv a s , de c o o r d e n a ç ã o e de c o n t r o l e da a n á l i s e e
ap rovação
d as program ações
e sta d u a is
de
estu d o s
de
v i a b i l i d a d e e d e p r o j e t o s t é c n i c o s . É , tam bém , o ó r g ã o
in cu m b id o
da
a n á lise
dos
estu d o s
ta rifá rio s
e
do
e x e r c í c i o da f i s c a l i z a ç ã o t é c n i c a , c o n t á b i l , f in a n c e ir a
e d o s c u s t o s d o s s e r v i ç o s d a s C o m p an h ias E s t a d u a i s de
San eam ento;
b)
G overnos dos E s ta d o s : re s p o n sá v e is p e la c o n s t itu iç ã o e
co n tro le
a cio n á rio
das
C o m p an h ias
E sta d u a is
de
S a n e a m e n t o . P a r t i c i p a m co m r e c u r s o s f i n a n c e i r o s p a r a a
execução
dos
re s p e c tiv o s
p rogram as,
os
q u a is
são
d e s tin a d o s a o s Fundos (E s ta d u a is ) de F in a n c ia m e n to p a ra
Agua e E s g o t o s ( F A E ) ;
c)
A g en tes
F in a n ce iro s:
in s titu iç õ e s
b a n cá ria s,
que
rep assam
às
C o m p an h ias
E sta d u a is
de
San eam en to
os
em p réstim o s
o riu n d o s
do
BNH e
dos
Fundos E sta d u a is
(F A E );
d)
O raãos G e s to r e s : i n s t i t u i ç õ e s b a n c á r ia s
a d m i n i s t r a r o s r e c u r s o s d o s FAE;
e)
O raãos T é c n i c o s : e n tid a d e s c o n tr a ta d a s p e lo
BNH p a r a
a u x iliá -lo
na a n á lis e dos p r o je to s e na f is c a liz a ç ã o
das ob ras ;
f)
In ic ia tiv a
P riv a d a :
rep re se n ta d a
p r o je tis ta s ,
co n su lto ra s,
in d u stria is
São
en carreg ad as
da
e la b o ra çã o
C f. Irv an d o
de J a n e ir o ,
M. P I R E S , R e l a t ó r i o
BNH. 1 9 8 4 . M i m e o .
312
sobre
o SFS
e
e
in cu m b id a s
de
p e la s
firm a s
e m p re ite ira s.
de
p r o je to s ,
o PLA NASA.
R io
fo r n e c im e n to s de m a t e r i a i s e e q u ip a m en to s
e execução
d a s o b r a s . O f o r t a l e c i m e n t o d o s e t o r p r i v a d o é tam bém
c o n s i d e r a d o com o f u n d a m e n t a l p a r a o d e s e n v o l v i m e n t o d o
PLANASA, f i c a n d o a c a r g o d a a ç ã o g o v e r n a m e n t a l a q u e l a s
a tiv id a d e s que
não
possam
ser
a b s o rv id a s
p e la
i n i c i a t i v a p riv a d a .
No n o v o p e r f i l o p e r a c i o n a l e i n s t i t u c i o n a l d e l i n e a d o a c i m a ,
osm u n icíp io s
foram
su b stitu íd o s
p e lo s
estad o s,
com o
base
g e o g r á f i c a m a i s a m p l a p a r a a e x e c u ç ã o d o PLANASA. E n t e n d i a - s e q u e
t a l p r o c e d i m e n t o r e s u l t a r i a , p o r um l a d o , n a r e d u ç ã o d o s c u s t o s
em f u n ç ã o d a s e c o n o m i a s d e e s c a l a e d a p r o g r a m a ç ã o r a c i o n a l e , d e
o u t r o , no a te n d im e n to d e t o d o s o s n ú c l e o s u r b a n o s no â m b ito de
cada
estad o ,
m esm o d a q u e l e s
m a is p o b r e s ,
p e lo
siste m a
de
v ia b ilid a d e g lo b a l (v ia s u b s íd io c ru z a d o ). N este s e n tid o , a ação
d os g o v e rn o s e s t a d u a is d e v e r ia d i r i g i r - s e de form a a p o s s i b i l i t a r
a
in te g ra ç ã o
dos m u n ic íp io s
a o PLANASA,
m ed ia n te c o n c e s sã o
à
C o m p an hia
E stad u al
de
San eam en to
da
p restação
dos
se rv iço s
p ú b lic o s de san eam ento b á s ic o .
As C o m p an h ias E s t a d u a i s d e S a n e a m e n to ,
d e a c o r d o co m uma
e stra té g ia
de d e s c e n tr a liz a ç ã o
a d m in istra tiv a
e o p e r a c i o n a l do
S F S , f o r a m e s c o l h i d a s com o o " p i l a r " p r i n c i p a l d e t o d o o s i s t e m a ,
ou
s e ja ,
p ara
onde
se ria m
d e stin a d o s,
p ra tica m e n te ,
tod os
os
em p réstim o s
o rig in á rio s
dos
recu rsos
m o b iliz a d o s.
Foram
c o n c e b id a s,
p o rta n to ,
p ara
serem
as
e n tid a d e s
esta d u a is
in c u m b id a s da p o l í t i c a de sa n ea m e n to b á s i c o e r e s p o n s á v e i s p e l a
e x e c u ç ã o d a s o b r a s , o p e r a ç ã o e m a n u ten çã o d os s i s t e m a s .
E s s a s c o m p a n h i a s f o r a m o r g a n i z a d a s em c a d a e s t a d o d e n t r o d o
e sp írito
de que a e x p lo r a ç ã o dos s e r v i ç o s de a b a s te c im e n to de
água
e
e sg o to s
s a n itá rio s
d e v e ria
te r
c a ra c te rís tic a s
i n d u s t r i a i s , o que i m p lic a r ia na rem u n eração p o r e s s e s s e r v iç o s
p e l a s p o p u l a ç õ e s b e n e f i c i a d a s . P o r t a n t o , a v i a b i l i d a d e d o PLANASA
d ep en d eria
fu n d am en talm en te
do desem penho
e c o n ô m ic o -fin a n c e iro
d e s s a s e m p re s a s , o r ie n t a n d o , de form a g e r a l ,
seu s re c u rs o s p ara
o b r a s q u e g e r a s s e m m a i o r r e n t a b i l i d a d e co m r e t o r n o m a i s r á p i d o d o
c a p i t a l i n v e s t i d o . 17/
E sp erav a-se,
a ss im ,
que
as
C o m p an h ias
E sta d u a is
de
S an eam en to,
p e lo
sistem a
de
su b s íd io
cru zado,
p e rm itis se m ,
a t r a v é s d e uma p o l í t i c a t a r i f á r i a a d e q u a d a e c o m a n d a d a d e a c o r d o
com o s i n t e r e s s e s e c o n ô m i c o s e s o c i a i s d o G o v e r n o , p e l o s i s t e m a
de
ca ix a
ú n ica
que
p o ssib ilita
com pensação
fin a n c e ira ,
a
v ia b iliz a ç ã o
de a te n d im e n to a to d o s o s n ú c le o s ,
m esm o a q u e l e s
m a is p o b r e s . M e d ia n te t a l p r o c e s s o , o s s i s t e m a s d a s c i d a d e s m a is
pobres
terão ,
quando f o r
o caso,
o seu d é f i c i t
co b erto
p e lo
s u p e r á v i t d os m u n ic í p io s m a is r i c o s , g a r a n t in d o a in d a que o v a l o r
17/
V e r Carm en B .
F A B R IA N I & V e r a M . C .
PER EIR A ,
d iv e rg ê n cia s
sobre
o m o d e lo
de
in tev en cã o
san eam ento b á s i c o .
R io de J a n e i r o ,
U F R J/ IE I,
p ara D isc u ssã o , 1 2 4 ).
313
T e n d ê n c ia s e
p ú b lica
no
s .d .
(T ex to
da t a r i f a
r e n d a . 18/
m ín im a
s e ja
D.
su p o rtá v el
F o n te s
p e la s
de re c u rs o s
Os r e c u r s o s f i n a n c e i r o s m o b i l i z a d o s
a
o b ter
a
consecução
dos
o b je tiv o s
p e r i o d i c a m e n t e p e l o PLANASA.
fa m ília s
de
m a is
b a ix a
do SFS
ao
e
n ív e l
m eta s
do SFS v isav am
e s ta b e le c id o s
Os r e c u r s o s
i n t e g r a n t e s do SFS s e r ia m
de duas n a tu re z a s :
recu rsos
para
in v e s tim e n to s
(em p réstim o s)
e
recu rsos
a
fundo
p e r d i d o . A s s im , t e m o s como p r i n c i p a i s f o n t e s d e r e c u r s o s d o S F S :
a)
R ecu rsos
para
F in a n cia m e n to :
co m p o stos
por
recu rsos
fe d e ra is
do
BNH
(p ró p rio s
e
cap tad o s
in te rn a
ou
e x te rn a m e n te ) e r e c u r s o s e s t a d u a is , a t r a v é s d os Fundos
de
F in a n c ia m e n to
p ara
Agua
e
E sg o to s
(FA E ),
i n t e g r a l iz a d o s p e l o s g o v e r n o s e s t a d u a i s ou p o r r e c u r s o s
c a p t a d o s e r e p a s s a d o s p e l o BNH;
b)
R ecursos
de A p lic a c ã o
a Fundo P e r d id o :
co m p o sto p o r
re c u r s o s o rç a m e n tá rio s p ró p rio s dos g o v ern o s m u n icip a is
e p o r c o n t r ib u iç õ e s o riu n d a s de r e c u r s o s o rç a m e n tá rio s
da U n iã o .
Os r e c u r s o s
d o BNH t i n h a m
o rig e m
p rin c ip a lm e n te
n o FGTS
(p ou p ança
co m p u ls ó ria )
e,
co m p le m e n ta rm e n te ,
em
em p réstim o s
in te rn o s
ou
ex tern o s.
além
dos
reto rn o s
dos
em p réstim o s
r e a l i z a d o s . Os r e c u r s o s d o FAE, p o r s e u t u r n o , e r a m c o m p o s t o s p o r
in te g ra liz a ç õ e s
rea liz a d a s
com r e c u r s o s
p ró p rio s
dos governos
e sta d u a is.
Caso
a p a rc e la
do E s ta d o
u ltra p a ssa sse
5% d a
sua
r e c e i t a t r i b u t á r i a e s t a d u a l , o BNH p o d e r i a f i n a n c i a r a o e s t a d o a
d i f e r e n ç a . A d em ais, e s p e r a v a - s e que a r o t a t i v i d a d e d o s r e c u r s o s
d e s s e f u n d o , q u e d e v e r i a c o b r a r j u r o s a uma t a x a p e l o m e n o s i g u a l
a do c r e s c im e n to d e m o g r á fic o u rban o de ca d a e s t a d o , g a r a n t i s s e os
r e to r n o s c r e s c e n te s de su as a p lic a ç õ e s , s u b s titu in d o o s re c u rs o s
o rça m e n tá rio s
e sta d u a is.
C onform e
a s s in a lo u Rego M o n te iro , e x - d i r e t o r d o BNH e um d o s p r i n c i p a i s i d e a l i z a d o r e s d o PLANASA, " a
ce rte z a
dos
reto rn o s
dos
em p réstim o s
dos
Fundos,
a
sua
re a p lic a ç ã o ,
o
seu
cre scim e n to
p e lo s
re su lta d o s
fin a n c e iro s
a u f e r i d o s , c o n f e r e m a o m e c a n i s m o uma o u t r a c a r a c t e r í s t i c a : a d e
que
os
recu rsos
in ic ia is
(o rça m e n tá rio s)
de
in te g ra liz a çã o
poderão,
a p a rtir
d e um c e r t o
m om ento n a e x e c u ç ã o d o P l a n o ,
d e c lin a r
e,
fin a lm e n te ,
cessar.
N esse
m om ento,
o
Fundo,
d e v id a m e n te
c a p ita liz a d o
e
p u ja n te ,
g a ra n tiria
a
o ferta
de
recu rsos
p ara
os
novos
in v e stim e n to s
ou
a tu a liz a çã o
dos
18/
BANCO NACIONAL DE
S iste m a F in a n c e ir o
33 .
HABITAÇAO. .BNH, B r a s i l .
M o d ific a çõ e s
do S a n e a m e n to . R io de J a n e i r o ,
1975,
314
no
p.
e x iste n te s".
19/
O FAE e r a
co n sid era d o ,
p o rta n to ,
o
su p o rte
p rin cip a l
p ara
o
p erm an ente
eq u a cio n a m en to
do
p rogram a
de
san eam en to b á s ic o e e r a r e s u l t a n t e de c o n v ê n io s firm a d o s e n t r e o
MINTER - a t r a v é s d o BNH - e o s g o v e r n o s e s t a d u a i s .
Os
recu rsos
a
fu n d o
p e rd id o ,
o riu n d o s
de
recursos
o r ç a m e n t á r i o s d o s m u n ic íp io s e da U n iã o , d e v e ria m s e r a p l i c a d o s
de form a a d im in u ir o s co m p ro m etim en to s f i n a n c e i r o s d os e s t a d o s ,
a s s i m com o d o s b e n e f i c i á r i o s f i n a i s ( u s u á r i o s ) , m e d i a n t e p o s s í v e l
red uçáo
das
ta rifa s,
o
que
p e rm itiria
aten d er
m u n icip io s
e
p o p u la ç õ e s de m a is b a ix a re n d a , que fo ssem c a r e n t e s de s e r v i ç o s
de água e e s g o to s .
E.
Program as,
(F IN A N S A )
su bproaram as
e m eca n ism o s d e
Em s u a c o n c e p ç ã o i n i c i a l , o P r o g r a m a
com preendeu t r ê s su b p rog ram as:
fin a n cia m e n to
de
F in a n cia m e n to
a)
Subprogram a
de F in a n cia m e n to
e
R efin a n cia m en to
Im p la n ta çã o ,
A m p lia çã o e/ ou M e lh o r ia d o s
S iste m a s
A b a s t e c i m e n t o d e A g u a ( R E F I N A G ) , c r i a d o em 1 9 6 8 ;
da
de
b)
Subp rogram a
de E stím u lo
do
S istem a
F in a n ce iro
do
San eam en to
( E F I S A N ) , c r i a d o n o i n i c i o d e 1 9 6 9 , co m a
f in a l id a d e de e s t im u la r a c o n s t i t u i ç ã o e a m p lia ç ã o dos
FAE,
de
a ce le ra r
a
im p lan tação
do
FINANSA
e
de
v i a b i l i z a r e d in a m iz a r a su a e x e c u ç ã o nos e s ta d o s e
m u n icip io s de b a ix a ren d a;
c)
Su bp rogram a
de F in a n cia m e n to
e
R efin a n cia m en to
Im p la n ta çã o ,
A m p lia çã o e/ou M e lh o r ia d o s
S iste m a s
E s g o t o s S a n i t á r i o s ( R E F I N E S G ) , c r i a d o a i n d a em 1 9 6 9 .
da
de
Ai m p l e m e n t a ç ã o d o FINANSA
fo i fe ita
atrav és
de program as
e sta d u a is
b i e n a i s , s u b m e t i d o s a o BNH, e q u e s e r v i a m d e b a s e p a r a
os
co n v ê n io s
de
co n stitu içã o
dos
Fundos
E sta d u a is
de
F in a n c ia m e n to
p ara
Agua
e
E sg oto
(FAE)
e
de
p rom essa
de
f i n a n c i a m e n t o d e s e u s p r o j e t o s . Os f i n a n c i a m e n t o s p a r a o p e r a ç ã o
d o R EF IN A G o u R E F I N E S G d e v e r i a m o b e d e c e r ,
como r e g r a g e r a l ,
a
p a r t i c i p a ç ã o d o m u n i c í p i o o u m u t u á r i o f i n a l c o m , p e l o m e n o s , 25%
do v a l o r d o i n v e s t i m e n t o n o s p r o j e t o s c o - f i n a n c i a d o s p e l o s FAE,
d e v e n d o o s 75% r e s t a n t e s s e r f i n a n c i a d o s em p a r t e s i g u a i s p e l o
BNH e p e l o F A E . E n t r e t a n t o , c o m o o s m u n i c í p i o s n ã o a p r e s e n t a v a m
c o n d iç õ e s de c o m p a r tilh a r os in v e s tim e n to s , a p a r t ic ip a ç ã o p assou
a s e r d e 50% p e l o BNH, c a b e n d o o s 50% r e s t a n t e s d o s e m p r é s t i m o s
a o FAE.
19/
Jo sé
R o b erto
de A .P .
REGO MONTEIRO,
Bases
in stitu cio n a is
p a r a um P l a n o I n t e r a m e r i c a n o d e S a n e a m e n t o B á s i c o ; l ó g i c a e
e stra té g ia
de
im p la n ta ç ã o ,
in
CONGRESO INTERAMERICANO DE
IN G E N IE R IA SA N ITA R IA , 1 4 o . , M é x i c o , 1 9 7 4 , p . 2 7 / 2 8 .
315
Com
o
c re scim e n to
do
SFS,
so b re tu d o
a
p a rtir
da
im p lem en tação
do
PLANASA,
p ro cu ro u -se
ap rim o ra r
o siste m a
de
f o r m a a m e l h o r a r o s e u d e s e m p e n h o , co m v i s t a s a s e a t i n g i r s u a s
m eta s
e
o b je tiv o s .
V á rio s
o u tro s
su bprogram as
co m p lem en tares
foram
cria d o s,
a
p a rtir
de
1971,
co m
o b je tiv o s
e sp e c ífic o s
d efin id o s,
que,
de m an eira g e r a l ,
v i s a v a m a d a r um s u p o r t e a o
R EFIN A G
e
R E F IN E SG
(su bp rogram as
fin s),
s e ja
atrav és
de
e m p réstim o s s u p le m e n ta r e s ,
s e ja
p o r m e io d e a p o i o a e s t u d o s e
p e sq u isa s.
M u ito s d e s s e s
su bprogram as,
e n tre ta n to ,
foram sendo
a lte ra d o s
no
d ecorrer
do
d esen v o lv im en to
do
SFS,
ou
m esm o
i n c o r p o r a d o a alg u m o u t r o su b p r o g ra m a .
O FINANSA
tin h a ,
no
ano
s e g u in t e s su bprogram as de a p o io :
de
1973,
a lém
do
EFISA N ,
os
a)
Su bp rogram a
de
F in a n cia m e n to
S u p le m e n ta r
p ara
A b a s te c im e n to
de
Agua
( F ISA G ) ,
cria d o
em
1971:
d e stin a d o
à
concessão
de
e m p réstim o s
su p le m e n ta re s,
com o f o r m a d e e s t í m u l o ,
que p e r m itis s e
aos governos
e s t a d u a i s , como e n t i d a d e s f i n a n c i a d o r a s , p a r t i c i p a ç ã o ,
n ã o e x c e d e n t e à 5% d a r e c e i t a t r i b u t á r i a e s t a d u a l . E s t e
subprogram a s e d if e r e n c i a v a
do EFISA N p o r q u e e s t e
se
d e stin a v a
a
e stim u la r
e sp e c ific a m e n te
os
estad o s
de
b a ix a
re c e ita
trib u tá ria ,
en qu an to
que
o FISA G
era
c o n c e d i d o a q u a l q u e r e s t a d o q u e a d e r i s s e a o PLANASA;
b)
S u b p r o g r a m a d e A p o i o T é c n i c o a o S i s t e m a F i n a n c e i r o do
San eam en to
(SA N A T),
cria d o
em
1971:
o b je tiv a v a
a
c o o p e r a ç ã o d o BNH co m i n s t i t u i ç õ e s
e s p e c i a l i z a d a s no
fom en to
à
p e sq u isa ,
ao
tre in a m e n to
e
à a s sistê n c ia
té cn ica ;
c)
Subp rogram a de F in a n c ia m e n to S u p le m e n ta r p a ra C o n tro le
da
P o lu içã o
das
A guas (FIC O N ),
cria d o
em
1972:
d e stin a d o
ao
fin a n cia m e n to
su p le m e n ta r
aos
esta d o s,
v isa n d o
a
estim u la r
a
im p la n ta çã o
de
siste m a s
de
esg o to s
sa n itá rio s ,
ten d o
em
v ista
o
c o n tro le
da
p o lu iç ã o da água.
A s c o n d i ç õ e s d e f i n a n c i a m e n t o d o BNH e d o s F A E s n ã o
e r a m r í g i d a s , s e n d o a p r o v a d a s co m b a s e n o s r e s p e c t i v o s p r o g r a m a s
e sta d u a is
p ara
água
e
esg o to s
sa n itá rio s,
ten d o
em v i s t a
as
p e c u lia rid a d e s
de
v ia b ilid a d e
e c o n ô m ic o -fin a n c e ira ,
té cn ica
e
a d m in istra tiv a
de
cada
estad o .
0 quadro
a
s e g u ir resum e
as
co n d iç õ e s
g e ra is
de
fin a n cia m e n to
atrav és
dos
su bprogram as
REFIN A G e R E F I N E S G , t a l c o i o v i g o r a v a m em 1 9 7 3 .
316
CONDIÇOES DE FINANCIAMENTO ATRAVE S DO
R E F IN A G E R E F I N E S G EM 1 9 7 3
CONDIÇOES
REFIN A G /REFIN ESG
. F a to r de C orreção
. P e río d o de C o rreçã o
. J u r o s A n u a is a/
. Taxa de A d m in istra çã o
. P r a z o m áxim o d e f i n a n c i a m e n t o
. C a r ê n c i a M áx im a
. P e río d o de A m o rtiz a çã o
. S is te m a de A m o rtiz a çã o
. C o n tra p a rtid a
. F o n te C o n tra p a rtid a
F o n te:
A E v o lu çã o
N o tas:
a / O s j u r o s d o s f i n a n c i a m e n t o s v a r i a m em f u n ç ã o
r e c e it a t r i b u t á r ia p e r c a p ita dos e sta d o s,
b/ E x c l u i o t e m p o d e c a r ê n c i a .
F.
da
P o litic a
b/
M o d ific a ç õ e s
de
San eam ento,
ORTN
T rim e stra l
4 , 0 a 8 ,0 %
2 ,0 %
216 m eses
36 m eses
M ensal
T a b e la P r ic e
50%
E s t a d o (FAE)
op.
c it.
da
n o PLANASA
Ao l o n g o d o t e m p o , v á r i a s m o d i f i c a ç õ e s f o r a m e f e t u a d a s n o
PLANASA,
p rocurand o
a ju s tá -lo
às
novas
n e ce ssid a d e s
e
aos
p ro b lem a s
que
su rg ia m
no
seto r
de
san eam en to
b á sico .
E stas
m o d ific a ç õ e s ,
e n tre ta n to ,
não
a ltera ra m
seus
p rin c ip io s
e
o b je t i v o s b á s i c o s . D e v e-se r e s s a l t a r que m u ita s d e s t a s a l t e r a ç õ e s
f o r a m r e a l i z a d a s em f u n ç ã o d a i m p o s s i b i l i d a d e d o PLANASA a t i n g i r
o s s e u s o b j e t i v o s e m e t a s p r e v i s t o s i n i c i a l m e n t e , t e n d o em v i s t a
o p r in c ip io de a u to -s u s te n ta ç ã o
fin a n c e ira ,
que só p o d e ria s e r
c u m p r i d o num q u a d r o d e c r e s c i m e n t o e c o n ô m i c o e d e i n f l a ç ã o b a i x a .
O s p r i n c i p a i s p r o b l e m a s e n f r e n t a d o s p e l o PLANASA n a c o n s e c u ç ã o d e
s e u s o b j e t i v o s fo ram :
a)
o s e s t a d o s não c o n se g u ira m i n t e g r a l i z a r s e u s r e c u r s o s
nos
FA Es,
no
m o n ta n te
s u fic ie n te
que
lh e s
p o ssib ilita sse m
p a rticip a r
em
50%
dos
em p réstim o s
co n ce d id o s p e lo SFS, ten d o e n tã o que r e c o r r e r a a p o r te s
su p lem en ta res
de
recu rsos
do
BNH,
que,
p re v is to s
in icia lm e n te
como
e stim u lo
à
cria çã o
dos
FAEs
nos
e s t a d o s , t o r n a r a m - s e i n d i s p e n s á v e i s . T a l s i t u a ç ã o é , em
re a lid a d e ,
d eco rren te,
p o r um l a d o ,
da c e n t r a l i z a ç ã o
t r i b u t á r i a c o n c e d id a p e lo G overno F e d e r a l
no p e r ío d o
p ó s-6 4 e , de o u tr o , da p o s t e r i o r d im in u içã o da r e c e i t a
t r i b u t á r i a d o s E s t a d o s , em f u n ç ã o d a r e c e s s ã o e c o n ô m i c a
dos anos 8 0 ;
317
b)
i m p o s s i b i l i d a d e d a s C o m p an h ias E s t a d u a i s d e S a n e a m e n to
cobrarem ,
em
m u ito s
casos,
ta rifa s
re a lista s,
em
c o n s e q ü ê n c ia do c o n t r o l e e x e r c id o p e lo G overno F e d e r a l
nos
r e a ju s te s
d esta s t a r if a s
e,
p rin c ip a lm e n te ,
em
fu nção
da
p o litic a
sa la ria l
p ra tica d a
no
P a is
nos
ú ltim o s an o s;
c)
face
ao
exp o sto
nos
ite n s
a n te rio re s,
ou
s e ja ,
a
in s u fic iê n c ia
de
recu rso s
dos
estad o s
e
a
i m p o s s ib i li d a d e de c o b r a n ç a de t a r i f a s m a is r e a l i s t a s ,
o BNH t e v e ,
so b retu d o a p a r t i r d e s ta d écad a,
sé rio s
p ro b le m a s de in a d im p lê n c ia p o r p a r t e d a s co m p an h ias e
dos governos e sta d u a is;
d)
o
Fundo
de
G a ra n tia
por
Tempo
de
S e rv iço
(FG T S),
p rin cip a l
fo n te
de r e c u r s o s
do
BNH,
tev e
su a
arrecad ação
líq u id a
(arrecad ação
b ru ta
m enos sa q u e s )
b ru s c a m e n te d im in u íd a . E s t a re d u çã o s e d e v e , p e lo la d o
da r e c e i t a do Fundo, ao d e c r é s c im o d o s s a l á r i o s r e a i s
em f u n ç ã o d a p o l í t i c a s a l a r i a l e d o s n í v e i s d e e m p r e g o .
E, p e lo la d o d as d e sp e sa s ,
a s r e t i r a d a s p o r p e rd a de
em prego
e
para
p agam ento
de
p restaçõ es
do
SFH ,
em
d e co rrê n cia
d e m ed id a s
g o v ern a m en ta is
que v isa v a m
a
r e d u z ir a in a d im p lê n cia dos m u tu á rio s d e s t e s is te m a ;
e)
o s a p o r t e s d e r e c u r s o s sem r e t o r n o
U n iã o
e
p e lo s
m u n icíp io s
nunca
s i g n i f i c a t i v o , d ific u lta n d o a so lu
san eam ento b á s ic o p a ra o s e s ta d o s
a s s i m com o p a r a a s p o p u l a ç õ e s m a i s
(fu n d o p e rd id o ) p e la
tiv e ra m
um v o l u m e
ç ã o d os p ro b le m a s de
m a is p o b r e s do P a í s ,
caren tes.
0
fa to
de
m u n ic íp io s
de
p o rte
m é d io
e
grand e,
p a r t i c u l a r m e n t e n o s e s t a d o s do C e n t r o - S u l , n ã o t e r e m a d e r i d o ao
PLANASA,
tam bém
tro u x e
d ific u ld a d e s
às em p resas
e sta d u a is,
e sp e c ia lm e n te
em
fu n ção
da
p o te n c ia lid a d e
eco n ô m ica
d estes
m u n ic íp io s.
E s t e s p ro b lem a s im p o s s ib ilit a r a m ,
t a m b é m , a a t u a ç ã o d o BNH
em o u t r a s á r e a s d o s a n e a m e n t o , s o b r e t u d o n a d e r e s í d u o s s ó l i d o s .
D as
m o d ific a ç õ e s
c r ia ç ã o , d estacam -se:
a)
in tro d u z id a s
n o PLANASA,
d esde
sua
c ria ç ã o
do
Su bp rogram a
de F in a n c ia m e n to
e/ou
R e fin a n cia m e n to
para
im p la n ta ç ã o
ou
m e lh o ria
de
S iste m a s
de
D renagem
que
v isa ssem
ao
C o n tro le
de
In u n d açõ es
em
N ú cleo s
U rbanos
(FID R E N ),
em
1974.
E n t e n d e - s e , p a r a e f e i t o d e s t e s u b p r o g r a m a , como s i s t e m a
de
d renagem ,
o
s e g u in te :
(i)
ca n a liz a ç ã o ;
(ii)
estru tu ra s
fís ic a s
de
d renagem
flu v ia l;
(iii)
p a v im en ta çã o
e se rv iço s
a fin s ,
in clu siv e
u rb a n iz a ç ã o
dos
fu n d o s
de
v a le .
E ste
su bprogram a
tem
como
p r in c ip a is b e n e fic iá r io s f in a is os governos e sta d u a is e
m u n ic ip a is
e
co n ta,
além
dos
recu rsos
do
BNH,
co m
318
a q u e le s
co n ced id o s
a
fu n d o
p erd id o
por
o rg a n ism o s
r e g i o n a i s ou d e n a t u r e z a f e d e r a l ou e s t a d u a l ;
b)
c r i a ç ã o do Su bp rog ram a S u p le m e n ta r p a r a C o m p o sição da
P a rtic ip a ç ã o
F in a n ce ira
dos
E stad o s
na
Execução
do
PLANASA ( F I N E S T ) , em 1 9 7 7 :
este
su bp rogram a in c o rp o ro u
o s a n t i g o s s u b p r o g r a m a s EFISA N e F IS A G , e s t a b e l e c e n d o
novas
c o n d iç õ e s
g e ra is
de
em p réstim o s
p ara
a
c o m p l e m e n t a ç ã o d a i n t e g r a l i z a ç ã o d o FAE p e l o s g o v e r n o s
e sta d u a is,
a lém de p r o c u r a r a m p lia r o s i n v e s t i m e n t o s
d e s t e s ú l t i m o s n a s co m u n id ad es d e p eq u en o p o r t e (C P P ).
D e s t e m odo, o FIN E ST tem o s s e g u i n t e s o b j e t i v o s :
(i)
os
recu rsos
dos
governos
e sta d u a is,
co m p le m e n ta r
d e s t i n a d o s à i n t e g r a l i z a ç ã o do FAE, com o c o n t r a p a r t i d a
aos
recu rsos
do
BNH
na
re a liz a çã o
dos
P rogram as
E sta d u a is
de
A b a ste c im e n to
de
Agua
(PE A G )
e
dos
P rog ram as E s t a d u a is de E s g o to s S a n i t á r i o s , que v ise m ao
C o n tro le
da
P o lu içã o
das
A guas
(P E C O N );
(ii)
co m p le m e n ta r
a
in te g ra liz a ç ã o
do
FAE,
quando
os
governos
e sta d u a is
d e s tin a re m
até
40%
de
sua
p a rticip a çã o
fin a n c e ira
anual
para
a te n d im e n to ,
em
a b a s t e c im e n t o de á g u a , a co m u n id ad es d e p eq u en o p o r t e
(C P P ); ( i i i )
g a ra n tir recu rso s a d ic io n a is aos esta d o s,
no v a l o r
e q u iv a le n te
a
a té
40% d e s u a p a r t i c i p a ç ã o
fin a n c e ira
anual
p ara
a m p lia r
o
a te n d im e n to ,
em
a b a s t e c im e n t o d e á g u a , a CPP. C o n s i d e r a - s e , p a r a e f e i t o
d este
su bprogram a,
com o c o m u n i d a d e s d e p e q u e n o p o r t e
(C P P ), a q u e la s que possuem p o p u la ç ã o i n f e r i o r a 5 .0 0 0
h a b ita n te s.
O F I N E S T f o i um d o s g r a n d e s r e s p o n s á v e i s
p e l a i n t e r i o r i z a ç ã o d o PLANASA, uma v e z q u e , a n t e s d a
c r ia ç ã o de co n d iç õ e s e s p e c ia i s p a ra in v e s tim e n to s nas
CPPs
atrav és
do
F IN E ST ,
em 1 9 7 8 ,
as
C o m p an h ias
de
San eam en to
op eravam
cerca
de
1 .2 0 0
sistem a s
de
a b a s te c im e n to de água e ,
em 1 9 8 3 ,
passaram a o p erar
c e r c a d e 3 . 3 0 0 s i s t e m a s , s e n d o q u e 80% c o r r e s p o n d i a m a
CPP;
c)
c r i a ç ã o do Su bp rogram a de D e s e n v o lv im e n to I n s t i t u c i o n a l
das
C o m p an h ias
de
San eam en to
B á sico
(PR O D ISA N ),
em
1979:
d e stin a d o
à
p rom oção
e
e stím u lo
aos
m e io s
n e c e ssá rio s
à
co n so lid a ç ã o e
ao
fo rta le cim e n to
em p resa ria l
das
C o m p an h ias
E sta d u a is
de
San eam en to
B á s i c o n o â m b i t o d o PLANASA. E s t e s u b p r o g r a m a o b j e t i v a
a m e lh o r ia d o s n í v e i s d e d esem p enh o d a s C o m p an h ias de
S a n ea m en to ,
a tra v é s
do
seu
d e se n v o lv im e n to
i n s t i t u c i o n a l , p o s s i b i l i t a n d o a u m en to d e p r o d u t i v i d a d e ,
red ução
de
cu sto s
o p e ra cio n a is
e
q u a lific a ç ã o
de
r e c u r s o s h u m a n o s , t e n d o como f o n t e s d e r e c u r s o s , a lé m
d o BNH, o s F A E s e o u t r a s e n t i d a d e s ;
d)
cria çã o
do Program a de San eam en to p a r a
P o p u la ç ã o de
B a i x a R e n d a (PROSANEAR) , em 1 9 8 5 : d e s t i n a d o a p r o m o v e r
o san eam ento
de á r e a s u rb an as ocupadas p o r p o p u laçõ e s
p e r ifé ric a s
que
v iv em
em c o n d i ç õ e s
s a n itá ria s
319
p re cá ria s.
E ste
p rogram a
o b je tiv a
assegu rar
a p o io
té cn ico
e
fin a n c e iro
à im p lem en tação
ou m e lh o r ia de
se rv iço s
de
a b a ste cim e n to
de
água,
de
esg o ta m en to
sa n itá r io ,
de
drenagem e
de d is p o s iç ã o
de
re s id u o s
s ó lid o s ,
em
co m u n id ad es
ca re n tes.
E le
p ressu p õe
a
adoção
de
te cn o lo g ia s
sim p lific a d a s
red u to ras
dos
cu sto s
de
in v e stim e n to , p a r tic ip a ç ã o
d a s co m u n id ad es
b e n e f ic iá r ia s dos governos m u n ic ip a is,
com u t i l i z a ç ã o
d e r e c u r s o s a f u n d o p e r d i d o . T r a t a - s e , p o r t a n t o , d e uma
in ic ia tiv a
que
p rocu ra
in co rp o ra r
uma
concepção
i n t e g r a d a d e s a ú d e , s a n e a m e n t o e m e i o a m b i e n t e , co m a
fin a lid a d e
de
m e lh o ra r
as
co n d iç õ e s
de
v id a
das
p o p u la ç õ e s m a is p o b r e s ;
e)
re g u la m e n ta ç ã o
da
p a rticip a çã o
de
órgãos
m u n ic ip a is
a u t ô n o m o s d e á g u a e e s g o t o n o PLANASA ( 1 9 8 5 ) : a t e n d e n d o
a s o l i c i t a ç ã o d e d i v e r s o s m u n i c i p i o s n ã o i n t e g r a n t e s do
PLA N A SA
e
co n sid era n d o
o
p rin c ip io
de
a u to n o m ia
m u n icip a l,
o BNH p e r m i t i u
a exten são
d o PLANASA a o s
m u n ic ip io s
que
op eravam
seu s
p ro p rio s
siste m a s
a u t ô n o m o s d e s a n e a m e n t o . 0 BNH e s t a b e l e c e u p a r a e s t e s
a s m esm as c o n d i ç õ e s g e r a i s
de fin a n cia m e n to
para as
C o m p a n h i a s E s t a d u a i s , a t r a v é s d o s S u b p r o g r a m a s REFIN AG
e
R E FIN E SG .
E n tretan to ,
en q u an to
a
aprovação
de
f i n a n c i a m e n t o p a r a e s t a s é f e i t a c o m b a s e em e s t u d o s
g lo b a is,
para
os
órgãos
m u n ic ip a is
a
aprovação
era
r e a l i z a d a p o r in te r m é d io da a v a l i a ç ã o da v i a b i l i d a d e de
c a d a p r o j e t o . A p a r t i c i p a ç ã o d o BNH n e s t a m o d a l i d a d e d e
e m p ré stim o
estav a
lim ita d a
a
50%
do
v a lo r
do
in v e stim e n to
fin a n ciá v e l,
cabendo
o
re sta n te
aos
g o v e r n o s m u n i c i p a i s . 0 BNH, n a m e s m a o c a s i ã o , a l é m d e
e s t a b e le c e r a s co n d içõ e s de fin a n c ia m e n to , f a c u lto u aos
g o v ern o s m u n ic ip a is a c o n s t it u iç ã o de Fundos M u n icip a is
d e F i n a n c i a m e n t o p a r a Agua e E s g o t o s , n o s m esm os m o ld e s
e c o n d iç õ e s d os FA Es.
G . R e f o r m u l a ç ã o d o PLANASA: C r i t i c a s .
p r o p o s ta s e o novo p e r f i l i n s t i t u c i o n a l
A crise
década
de
p re v id ê n c ia
uma c r i s e
e
fo n te s
de
op erand o nos
e c o n ô m ic a e p o l i t i c a do P a i s , n a p r i m e i r a m e ta d e da
80,
a fe to u
d u ram en te
os
seto res
so c ia is
(com o
e sa n e a m e n to ). F o i n e s te c o n te x to que e v id e n c io u -s e
stru tu ra l
do SFS qu e,
face
ao esg o tam en to de su as
fin a n cia m e n to ,
v iu -se
in v ia b iliz a d o
de
c o n tin u a r
m o ld es d e lin e a d o s p o r o c a s i ã o de su a fo r m u la ç ã o .
No q u a d r o d e r e d e m o c r a t i z a ç ã o q u e s e d e s e n h a v a n o P a i s , co m
a m p la a r t i c u l a ç ã o d e d i f e r e n t e s f o r ç a s p o l í t i c a s , no p e r í o d o qu e
a n te c e d e u a e l e i ç ã o de T a n cred o N eves à P r e s id ê n c ia da R e p ú b lic a
(1985)
e no p e r í o d o
im e d ia to ,
ap ó s a p o s s e do g o v e rn o c i v i l ,
e s t a b e l e c e u - s e um c l i m a d e m u d a n ç a s n a s p o l í t i c a s e c o n ô m i c a s e
s o c i a i s do P a í s . N e s te c o n t e x t o , p a s s o u - s e a r e p e n s a r e d i s c u t i r
a p o lític a
de san eam en to,
co m a m p l a p a r t i c i p a ç ã o d e d i f e r e n t e s
seg m en tos e n v o lv id o s na q u e s tã o .
320
A p r i n c i p a l c r i t i c a q u e s e f a z i a a o PLANASA e r a co m r e s p e i t o
a o s e u c a r á t e r c e n t r a l i z a d o r , co m b a s e n o BNH q u e , a o e x c l u i r a
p a rticip a çã o
das
p re fe itu ra s
m u n ic ip a is,
im p e d ia
que
essas
in flu isse m
n as s o lu ç õ e s de p ro b lem as l o c a i s .
Por o u tro la d o ,
a
c r i s e e c o n ô m i c o - f i n a n c e i r a d o s i s t e m a , em c o n s e q ü ê n c i a d o s d a n o s
c a u s a d o s p e l a c r i s e e c o n ô m ic a do P a i s s o b r e a s b a s e s do P la n o ,
i n v i a b il i z a r a m o a te n d im e n to d as c r e s c e n t e s dem andas s o c i a i s p o r
s e r v i ç o s de san eam en to.
C ritic a v a -se
a in d a
o PLANASA p e l a
d e sv in cu la çã o
e n tre os
p r o j e t o s que a p o ia v a , n o s s e t o r e s de á g u a , e s g o t o e d ren ag em , de
o u tro s que lh e s são c o r r e l a t o s ,
com o o s d e r e s í d u o s s ó l i d o s e
co n tro le
do
m e io
a m b ie n te ,
h a b ita çã o ,
uso
do
so lo
e
o u tras
p o lític a s
que d efin em o e s p a ç o u rb a n o ,
e a p o lític a
de saúde
p ú b lica .
A d iscu ssã o
em t o r n o d o PLANASA, q u e c o n s i d e r a v a ,
p o r um
lad o ,
o
sa ld o p o s itiv o
de su as
re a liz a çõ e s
e,
por o u tro ,
as
c r í t i c a s que l h e eram f e i t a s , red u n d ou na c r i a ç ã o da C o m issã o de
R e fo rm u la çã o
do
SFS,
in s titu íd a
p e lo
M in is té r io
do
D e s e n v o lv im e n to
U rb a n o e M eio A m b ie n te
(M D U ),
ao qu al
estav a
v i n c u l a d o o BNH.
A C o m issão ,
q u e f o i c r i a d a em 1 6 . 1 0 . 8 5 ,
e r a co m p o sta p o r
r e p r e s e n t a n t e s d o MDU, d o BNH, d o D e p a r t a m e n t o N a c i o n a l d e O b r a s
d e S a n e a m e n t o (D N O S), F u n d a ç ã o S e r v i ç o E s p e c i a l d e S a ú d e P ú b l i c a
(F S E S P ), S e c r e t a r i a de P la n e ja m e n to da P r e s i d ê n c i a da R e p ú b lic a
(SEPL A N / PR ), S e c r e t a r i a E s p e c i a l do M e io A m b ie n te
(SEM A ), p e l o
la d o d o s ó r g ã o s p ú b l i c o s e , a in d a , p e l a A s s o c i a ç ã o B r a s i l e i r a de
de E n g e n h a ria S a n i t á r i a e A m b ien tal (A B E S), A s s o c ia ç ã o B r a s i l e i r a
de E m p resas de San eam en to B á s ic o (A E SB E ), A s s o c ia ç ã o dos S e r v i ç o s
M u n i c i p a i s d e A gua e E s g o t o (A SSEM A E), A s s o c i a ç ã o B r a s i l e i r a d o s
F a b r i c a n t e s d e M a t e r i a i s e E q u i p a m e n t o s p a r a S a n e a m e n t o (ASFAMAS)
e C âm ara B r a s i l e i r a da I n d ú s t r i a da C o n s t r u ç ã o
( C B I C ) . As s u a s
c o n c l u s õ e s podem s e r s i n t e t i z a d a s d a s e g u i n t e f o r m a :
a)
a d e f i n i ç ã o d a s d i r e t r i z e s p a ra o s e t o r de san eam en to
d e v e m s e r a t r i b u i ç ã o d o MDU, c a b e n d o a o BNH a f u n ç ã o d e
ag en te
fin a n c e iro
p ara
o
d e se n v o lv im e n to
urbano,
conform e p o l í t i c a e d i r e t r i z e s e s t a b e l e c i d a s ;
b)
tra n sfo rm a çã o
d o BNHem um B a n c o d e D e s e n v o l v i m e n t o
U rbano,
v o lta d o
a
p re sta r
a p o io
a
in terv en çõ e s
de
c a r á t e r s o c i a l ( a m p a r a d o co m r e c u r s o s d a U n i ã o ) , e q u e
s e ja
in te g ra d o
à
p o lític a
n a c io n a l
do
seto r,
com preendend o
p la n e ja m e n to
urbano,
h a b ita çã o ,
san eam ento b á s ic o
e m e io a m b ie n t e e o u t r a s
o b r a s de
in f r a - e s t r u tu r a urbana e tr a n s p o r te c o le t iv o urbano;
c)
a
d e m o cra tiz a ç ã o
do
p ro cesso d e c is ó rio
atrav és
da
c o n s titu iç ã o
de
uma
"C âm ara
de
A v a lia ç ã o
e
A com panham ento d a P o l í t i c a N a c i o n a l d e S a n e a m e n t o " , qu e
te ria
como m em bros e f e t i v o s r e p r e s e n t a n t e s d o s ó r g ã o s
321
fe d e ra is ,
e sta d u a is
e
m u n ic ip a is,
resp o n sá v eis
p elo
s e to r ,
re p re se n ta n te s
do
Poder
L e g is la tiv o
e
rep re se n ta n te s
de e n tid a d e s de c l a s s e
e do segm ento
in d u s tria l;
d)
r e s p e i t o à a u t o n o m i a m u n i c i p a l , co m r e l a ç ã o à s q u e s t õ e s
a fe ta s
ao
san eam en to,
com o p r i n c í p i o
b á sico
para
a
e x p lo ra ç ã o dos s e r v iç o s p e lo s m u n icíp io s;
e)
a p lic a ç ã o de r e c u r s o s o r ç a m e n tá r io s da U n iã o , a t r a v é s
d o BNH,
em e s p e c i a l
a fundo p e r d id o ,
no s e n t id o de
a d eq u a r a s c o n d iç õ e s de e m p ré s tim o s, p a r t ic u la r m e n te a s
taxas
de
ju r o s ,
às
ca ra c te rístic a s
so c ia is
dos
em p reen d im en to s f i n a n c e i r o s ;
f)
cria çã o
do C o n s e lh o E s t a d u a l d e S a n e a m e n to
( C E S ) , em
cada e sta d o ,
in cu m b id o de c o o r d e n a r a e l a b o r a ç ã o d os
P la n o s
E sta d u a is
de
San eam en to
(P E S),
que
d ev eriam
c o n te m p la r
to d o s
os
m u n ic íp io s
do
e sta d o ,
in d ep en d en tem en te
de
sua
v in cu la çã o
às
C om p an h ias
E sta d u a is
de
San eam ento,
e
dos
Fundos
E sta d u a is
de
S an eam en to
(F E S ),
que,
e stru tu ra d o s
nos
m o ld es
dos
a tu a is
FA Es,
d ev eriam
esten d er
su a a tu a ç ã o
a ou tro s
ca m p o s d e s a n e a m e n t o , como d re n a g e m e l i m p e z a u r b a n a e
com o
su p o rte
fin a n c e iro
aos
órgãos
e sta d u a is
e
m u n ic ip a is de san eam en to;
g)
n e ce ssid a d e
de
se
e la b o ra r
um a
nova
le g is la ç ã o
ta rifá r ia ,
ques e j a
su ficie n te m e n te
fle x ív e l
p ara
p e r m i t ir que o s s is t e m a s t a r i f á r i o s se ja m a ju s t a d o s à s
p e c u lia rid a d e s lo c a is .
A
in co rp o ra çã o
do
BNH,
em
novem bro
de
1986,
à
C aix a
E co n ô m ica F e d e r a l ( C E F ) , in te r r o m p e u o p r o c e s s o de d i s c u s s ã o d a s
r e c o m e n d a ç õ e s d a C o m is s ã o d e R e f o r m u l a ç ã o . E s t a i n e s p e r a d a m ed id a
g o v e r n a m e n ta l p ro v o c o u a d e s a r t i c u l a ç ã o d os s e t o r e s p ú b l i c o s de
s a n e a m e n t o , em p a r t i c u l a r , e d e t o d a a p o l í t i c a u r b a n a , em g e r a l ,
e procurou
d e fin ir
um n o v o p e r f i l
in stitu c io n a l
p ara
o SFS,
c a b e n d o a o MDU a f o r m u l a ç ã o d e p r o p o s t a s d e p o l í t i c a h a b i t a c i o n a l
e d e d e s e n v o l v i m e n t o u r b a n o ; a o C o n s e l h o M o n e t á r i o N a c i o n a l (CMN)
c o u b e o p a p e l d e ó r g ã o c e n t r a l d o S F S e à CEF a c o o r d e n a ç ã o e
e x e c u ç ã o d o PLANASA.
Com
a
t r a n s f o r m a ç ã o do
MDU em M i n i s t é r i o
da
H a b ita çã o ,
U r b a n i s m o e M e i o A m b i e n t e (MHU) , em o u t u b r o d e 1 9 8 7 ,
a C aix a
E co n ô m ica F e d e r a l , a t é e n t ã o v i n c u l a d a a o M i n i s t é r i o d a F a z e n d a ,
p a s s o u a s e r s u b o r d i n a d a a o n o v o ó r g ã o . I s t o p o d e s i g n i f i c a r um
p r i m e i r o p a s s o no s e n t i d o de m e lh o r a r t i c u l a ç ã o e n t r e o s ó r g ã o s
fo rm u la d o re s da p o l í t i c a u rb a n a do P a is e o s que fin a n c ia m sua
execução.
322
H.
O u tro s
in stru m e n to s
A n te s da im p le m e n ta çã o do
e s g o t o eram o p e r a d o s , c o n fo rm e
que ex clu siv a m en te por a u ta rq u
Após
a
cria çã o
d este
P la n o ,
m u n ic ip io s ced eram a e x p lo r a ç ã o
co m p a n h ia s e s t a d u a i s a t r a v é s de
de acão
em s a n e a m e n t o
PLANASA, o s s i s t e m a s d e á g u a e
a trib u içã o c o n stitu c io n a l,
guase
ia s ou d e p a rta m e n to s m u n ic ip a is .
no
in icio
dos
anos
70,
m u ito s
dos s e r v iç o s de água e e sg o to a
c o n v ê n io s.
Em bora
a
ad esão
ten h a
sid o
grande
(cerca
de
4 .0 0 0
l o c a l i d a d e s ) , v á r i o s m u n ic ip io s c o n tin u a ra m
a a d m in istra r seu s
p r ó p r i o s s e r v i ç o s a u t ô n o m o s , n ã o s e f i l i a n d o a o PLANASA. M u i t o s
d esses
s ã o m u n ic ip io s de p o r t e m éd io ,
lo c a liz a d o s n as R eg iõ es
S u d e s t e e S u l d o P a i s , q u e , a d m i n i s t r a n d o co m e f i c i ê n c i a o s s e u s
s e r v i ç o s , n ã o q u i s e r a m a b r i r mão d e s u a a u t o n o m i a m u n i c i p a l . 2 0 /
Segundo
dados g e r a is
sobre os
se rv iço s
autonôm os de água e
e s g o to 2 1 / . os n i v e i s de p o p u la çã o a te n d id a p o r e s t e s s e r v iç o s ,
em 1 9 8 4 e r a , em m é d i a , d e c e r c a d e 90% em a b a s t e c i m e n t o d e á g u a e
60% em e s g o t o s a n i t á r i o .
E sse s m u n ic íp io s,
e n tre ta n to ,
tiv e ra m
que d e s e n v o lv e r
se u s program as de a b a s te c im e n to
de água e de
esg o tam en to
s a n itá rio
p ra tica m e n te
co m
recu rsos
o rça m e n tá rio s
p r ó p r io s , p o is não tiv e ra m a c e s s o a q u a lq u e r lin h a s i g n i f i c a t i v a
d e f i n a n c i a m e n t o , uma v e z q u e e s t a v a m i m p e d i d o s , a t é r e c e n t e m e n t e
( 1 9 8 5 ) , d e r e c e b e r a p o i o t é c n i c o e f i n a n c e i r o d o PLANASA.
Em o u t u b r o d e 1 9 8 4 ,
f o i c ria d a a A sso cia çã o dos S e rv iç o s
M u n icip a is
de
Agua
e
E sg o to s
(A SSEM A E),
congregando
d iv e r s o s
s e r v i ç o s m u n ic ip a is não v in c u la d o s à co m p a n h ia s e s t a d u a i s ( 1 .0 6 5
l o c a l i d a d e s a s s o c i a d a s a t é 1 9 8 5 ) . T a l a s s o c i a ç ã o tem a f i n a l i d a d e
de a m p lia r e f o r t a l e c e r a c a p a cid a d e a d m in is t r a t iv a ,
té cn ica e
fin a n c e ira
dos
se rv iço s
de água e e s g o to .
A lém d i s s o ,
tem -se
c a r a c t e r i z a d o p o r a g l u t i n a r a s c r í t i c a s d e s e u s a s s o c i a d o s , no
q u e s e r e f e r e a o c a r á t e r c e n t r a l i z a d o r d o PLANASA, q u e a l é m d e ,
a t é r e c e n t e m e n t e , e x c l u i r o s m u n ic íp io s que operam s e u s p r ó p r io s
s e r v i ç o s d e s a n e a m e n t o d e s e u s f i n a n c i a m e n t o s , a l i j a - o s (mesmo o s
i n t e g r a n t e s do P la n o ) de seu p r o c e s s o d e c i s ó r i o . 22/ D e n tre su a s
p rin c ip a is
a tiv id a d e s ,
d esta ca -se
su a
a tiv a
p a rticip a çã o
na
20/
21/
22/
D en tre e s t e s ,
p o d e-se c i t a r :
P o rto A le g re ,
C a x ia s do S u l,
P e l o t a s , B a g é ( R S ) ; B lu m en a u ( S C ) ; C a m p in a s , R i b e i r ã o P r e t o ,
São
B ernardo
do
Campo,
San to
A nd ré,
O sasco,
Sorocaba,
J u n d ia í, B au ru , P r e s id e n te P ru d en te, A ra ra q u a ra , P ir a c ic a b a
(SP ) ; J u i z
de F ora,
U beraba,
U b e rlâ n d ia ,
B arbacen a,
S e te
L a g o a s (M G ); P e t r ó p o l i s , B a r r a M a n sa , V o l t a R e d o n d a , R e z e n d e
( R J ) ; C a c h o e ir o do It a p e m ir im , C o l a t i n a ( E S ) .
V e r ABES, C a t á l o g o , o p . c i t .
ASSOCIAÇAO
NACIONAL
DOS
SER V IÇ O S
M U N IC IPA IS
DE
AGUA E
ESG O TO .
A SSEM A E,
B ra sil.
C o n trib u iç ã o
d a ASSEMAE p a r a
a
R e fo r m u la ç ã o da P o l i t i c a N a c io n a l de S a n e a m e n to , em p reen d id a
p e l o M i n i s t é r i o do D e s e n v o lv im e n to U rb a n o e M eio A m b ie n te ,
s/ d .
323
C o m issã o
ob ten d o,
de R e fo rm u la çã o do SFS e su a
em 1 9 8 5 , a e x t e n s ã o d o PLANASA a
atu ação
ju n to
ao
e s s e s m u n ic íp io s.
BNH,
A Fundação S e r v iç o s de Saúde P ú b lic a (F S E S P ), p r a tic a m e n te a
ú n ica
in stitu içã o
g ov ern am en tal
que
deu
su p o rte
té cn ico
e
fin a n c e iro
a
esses
m u n icíp io s,
a tu a
ju n to
a
245
S e rv iço s
A utôn om os d e Agua e E s g o t o (SA A E ), a s s i s t i n d o a 7 5 3 l o c a l i d a d e s
s i t u a d a s s o b r e tu d o no N o rd e s te
(4 6 4 ),
em M i n a s G e r a i s
(8 1 ),
no
E s p i r i t o S an to
(6 9 ),
no P a rá
(7 7 ),
em S a n t a C a t a r i n a
(2 5 ),
em
G o i á s ( 1 3 ) e m a i s 2 4 em o u t r o s e s t a d o s , a b r a n g e n d o uma p o p u l a ç ã o
de 3 .6 4 4 m il h a b i t a n t e s .
E n tretan to ,
os
recu rsos
a p lica d o s
em s a n e a m e n t o p o r e s t a
F u n d a ç ã o n u n c a c h e g a r a m a p e r f a z e r um m o n t a n t e s i g n i f i c a t i v o p a r a
o s e t o r ( v e r T a b e l a 1 3 ) , c a r a c t e r i z a n d o - s e s o b r e t u d o p o r uma a ç ã o
m a is
p o n tu al
e
por
prazo
d eterm in a d o ,
procurand o
in teg ra r
s a n e a m e n t o co m a s a ú d e p ú b l i c a , v i s a n d o , p r i n c i p a l m e n t e , a á r e a s
a tin g id a s
por
doenças
en d ê m ic a s
e
o u tras
co m p lem en ta res.
R e s s s a l t a - s e q u e a F S E S P , a l é m d e a t u a r em s a n e a m e n t o , c o n s t r u i u ,
a t é 1 9 8 4 , 7 4 5 u n i d a d e s d e s a ú d e , l o c a l i z a d a s em s u a m a i o r i a n a s
re g iõ e s
N o rte e N o rd e ste .
V a le a s s in a l a r
que ao c o n t r á r io
do
PLANASA, a F S E S P t e m co m b a s e d e s u a a t u a ç ã o o s m u n i c í p i o s , s e n d o
q u e , co m r e l a ç ã o a o s a n e a m e n t o , a d m i n i s t r a e o p e r a ,
a t r a v é s de
c o n v ê n i o s co m a s p r e f e i t u r a s m u n i c i p a i s , o s S e r v i ç o s A u t ô n o m o s d e
Agua e E s g o t o s
(SA A E s), a u t a r q u i a s m u n ic ip a is , m antend o, a s s im ,
as
d e c is õ e s
té cn ica s
e
a d m in istra tiv a s
p ró x im a s à
co m u n id ad e
lo c a l.
área
A lg u n s d os p r i n c i p a i s
de san eam en to fo ram :
a)
C o n stru ção
água ;
b)
C o n t r o le de q u a lid a d e da
por e la a d m in istra d o s;
c)
C o n stru çã o
sa n itá rio s ;
e
program as
a m p lia çã o
e
de
a m p lia ç ã o
d ese n v o lv id o s
sistem a s
água
de
de
FSESP
na
a b a s te c im e n to
de
fo rn e cid a
siste m a s
p e la
p e lo s
de
SA A E s
e
e sg o to s
d)
San eam en to b á s i c o
em p e q u e n a s l o c a l i d a d e s
(v isa n d o a
t e s t a r t e c n o l o g i a s s i m p l i f i c a d a s em s a n e a m e n t o b á s i c o
nas r e g iõ e s N o rte e N o r d e s te );
e)
M e lh o ria s s a n i t á r i a s ,
in c lu in d o
lig a ç õ e s de d o m ic ílio s
à r e d e , c o n s tr u ç ã o de p o ços d o m i c i l i a r e s , i n s t a l a ç ã o de
b a n h e iro s e de r e s e r v a t ó r io s d o m ic ilia r e s ,
co n stru ção
de
la v a tó rio s,
tan q u es
de
la v a r
roupa
e
p ia s
de
c o z in h a .
324
TABELA 13
IN V E S T IM E N T O S EM SANEAMENTO ATRAVÉS DA
FUNDAÇAO S E R V I Ç O S DE SAUDE P U B L I C A
1981/1986
C r $ MILHÕES
CORRENTES
ANO
1981
1982
1983
1984
1985
1986
F o n te :
*/
2 .3 3 9 ,0 0
3 .7 2 7 ,0 0
7 .6 8 2 ,0 0
2 5 .8 8 6 ,0 0
5 3 .5 9 6 ,0 0
3 6 7 ,1 0
EM M I L
UPC
2 . 398
1 .9 8 5
1 .8 1 3
2 .1 1 7
1 .3 1 7
3 .4 5 0
*/
FUNDAÇAO S E S P . R e l a t ó r i o
C o n ta s. 1981 a 1986.
e
P restação
de
Cz$ m i l h õ e s
I.
A p o io a o
seto r
de re síd u o s
só lid o s
No
B ra sil,
não
e x iste ,
até
o
m o m en to ,
um
siste m a
e s p e c i a l i z a d o d e a p o io f i n a n c e i r o ou i n s t i t u c i o n a l a o s e t o r de
c o le ta
e
d e stin a ç ã o
de
re s íd u o s
só lid o s .
Em
re la çã o
ao
fin a n c ia m e n to dos s e r v i ç o s ,
h á a l g u n s p r o g r a m a s q u e podem s e r
u t i l i z a d o s , s e m e n t r e t a n t o c o n s t i t u i r e m um s i s t e m a d e a b r a n g ê n c i a
n a c i o n a l , com o n o c a s o d e á g u a e e s g o t o .
D esta ca m -se,
en tre
as
in stitu içõ e s
qu e a p o ia m
a tr a v é s de
fin a n cia m e n to s
o
seto r,
o
BNDES,
a trav és
do
FINAME
e,
recen tem en te,
d o FIN SO C IA L ; a CEF, a t r a v é s d o F A S; o B a n c o do
B r a s i l e a F I N E P , co m o b j e t i v o s e c o n d i ç õ e s d i s t i n t a s . V e r i f i c a -se,
e n tre ta n to ,
que
"na
re a lid a d e
não
há
nenhum
program a
e sp e c ífic o
que p o ssa
ser
co n sid era d o
com o f l u x o
co n sta n te
de
r e c u r s o s a serem a lo c a d o s à s m u n ic ip a lid a d e s , o que r e s t r in g e a
o b ten ção
d esses
recu rsos
a poucas m u n ic ip a lid a d e s".
23/ D e s ta
fo rm a ,
as
p re fe itu ra s
m u n ic ip a is
co n tam ,
quase
que
e x c l u s i v a m e n t e , co m r e c u r s o s d e s e u s o r ç a m e n t o s p a r a o s e t o r d e
lim p ez a u rb a n a .
A a d m in istra ç ã o
dos
se rv iço s
está ,
em s u a
m a io r
p arte,
e n tr e g u e à p r ó p r ia a d m in is tr a ç ã o d i r e t a dos m u n ic íp io s , havendo
c a s o s de s e r v iç o s
e n tr e g u e s a em presas p ú b lic a s
e a u ta rq u ia s,
23/
ABES,
D ire triz e s.
op.
c it.
325
e n tr e a s cid a d e s
(v e r T a b e la 14) .
co n sid e ra d a s
na
p e sq u isa
re a liz a d a
p e la
ABES
D ev e-se
co n sta ta r
o
"au m en to
h a v id o n o s ú lt im o s
a n o s da
c o n t r a t a ç ã o de e m p re sa s p r iv a d a s p a ra e x e c u ç ã o d os s e r v i ç o s , não
s ó e s p e c i a l m e n t e d e c o l e t a e t r a n s p o r t e d e r e s i d u o s s ó l i d o s , m as
tam bém p a r a s e r v i ç o s d e v a r r i ç ã o d e l o g r a d o u r o s p ú b l i c o s e , a t é
m esm o,
p ara
op eração
de
a terro s
sa n itá rio s
e
u sin a s
de
c o m p o s ta g e m " . 24/
E s te s dados são
p e s q u isa , abrangendo,
5 0 .0 0 0 h a b ita n te s .
v á lid o s p ara as cid a d e s c o n sid e ra d a s p e la
b a s i c a m e n t e , a q u e l a s q u e c o n t a m co m m a i s d e
Em r e l a ç ã o à s c i d a d e s n ã o i n c l u í d a s n e s t e l e v a n t a m e n t o " a
ex p e riê n cia
nos
tem
re v e la d o
que
em m u i t a s
d estas
c id a d e s,
p a r t i c u l a r m e n t e n a q u e l a s co m m e n o s d e 5 . 0 0 0 h a b i t a n t e s , o s e r v i ç o
(cu id an d o cad a h a b i t a n t e
de lim p e z a u rb an a sim p le sm e n te i n e x i s t e
d a m a n i p u l a ç ã o e d i s p o s i ç ã o d o l i x o g e r a d o em s e u d o m i c í l i o ) o u ,
se
e x iste ,
co n te m p la
apenas
a
a tiv id a d e
de
c o le ta
(em g e r a l
efe tu a d a
co m e m p r e g o d e v e í c u l o s co m t r a ç ã o
a n im a l ou ,
a in d a ,
ca m in h ã o
b a scu la n te
u tiliz a d o
em
o u tra s
a tiv id a d e s
da
p r e f e i t u r a ) " . 25/
TABELA 1 4
VINCULAÇAO A D M IN IS T R A T IV A DOS S E R V I Ç O S
DE L IM PEZ A URBANA
NUMERO
DE
M U N IC IP IO S
VINCULAÇAO
PERCENTUAL
A d m in istração D ir e ta
Com O r g ã o E s p e c i f i c o d e L i m p e z a
U rbana
Se m O r g ã o E s p e c í f i c o d e L i m p e z a
U rbana
Se m E s p e c i f i c a ç ã o d o O r g ã o
Em presas P ú b lic a s
A u ta rq u ia s
203
9 1 .0 3
46
22 , 66
85
72
17
3
4 1 , 87
3 5 , 47
7 . 62
1 .3 5
TOTAL
223
1 0 0 ,0 0
F o n te :
24/
25/
ABES,
D ire triz e s
N a cio n a is
de
ABES, D i r e t r i z e s . o p . c i t .
Jo sé
H e n riq u e
PENIDO & G i l s o n
B r a s il. S .I ., s .e d ., 1987.
326
L im p e z a U r b a n a .
MANSUR,
L im p eza
urbana
no
D ev e-se a c r e s c e n ta r que o l i x o não c o le ta d o n a s c a s a s , nas
r u a s ou n o s m o r r o s , s e r á t r a n s p o r t a d o p e l a s c h u v a s , c o n t r i b u in d o
d e s t a fo rm a, p a ra in u n d ação d as á r e a s p la n a s , p e la o b s tr u ç ã o de
có rre g o s, r io s e c a n a is , escoadouros o b rig a tó rio s d e sta s águas.
Em
fu n ção
d esta
re a lid a d e ,
a
A sso cia çã o
B ra sile ira
de
E n g e n h a r i a S a n i t á r i a e A m b i e n t a l ( A B E S ) , co m a p o i o d o M i n i s t é r i o
do
In te rio r,
atrav és
do
C o n se lh o N a c io n a l
de
D e se n v o lv im e n to
U r b a n o (CNDU) e d a S e c r e t a r i a E s p e c i a l d o M e i o A m b i e n t e ( S E M A ) ,
c o o r d e n o u n o p e r í o d o d e 1 9 8 2 / 8 3 , co m a p a r t i c i p a ç ã o d e d i v e r s a s
i n s t i t u i ç õ e s d o s e t o r , a p r e p a r a ç ã o d e um d o c u m e n t o d e D i r e t r i z e s
N a cio n a is p ara
L i m p e z a U r b a n a , em g u e s ã o d e f i n i d a s a s l i n h a s
g e r a i s d e uma p o l í t i c a n a c i o n a l p a r a o s e t o r .
E stas
d ire triz e s
p re co n iz a m :
a)
o e sta b e le c im e n to ,
a n ív e l
n a c io n a l,
d e um p r o g r a m a
in teg ra d o
de
c o m u n ica çã o
so c ia l,
com
v ista s
a
e sc la re c e r
e
in c e n tiv a r a
e sse n cia l
p a rticip a çã o
c o m u n itá r ia na e x e c u ç ã o d os s e r v i ç o s ;
b)
a
im p la n ta çã o ,
no
P a ís,
in te g ra d a
detr e in a m e n t o
n ív e is;
c)
o
in c e n tiv o
à
im p la n ta çã o
de
so lu çõ e s
c o n ju n ta s
de
d e s tin a ç ã o
de re s íd u o s
só lid o s
urbanos
para
os
m u n ic íp io s , p rin c ip a lm e n te p a ra a s a g lo m e ra çõ e s u rb an as
e re g iõ e s m e tro p o lita n a s ;
d)
o
in c e n tiv o
à
im p la n ta çã o ,
no
P a ís,
de
siste m a
in teg ra d o
de
re c ic la g e m
de
m a te ria is
p resen tes
nos
re s íd u o s
só lid o s ,
atrav és
de c e n t r a is
de tra ta m e n to
r e g i o n a i s , p a r a a t e n d e r a demanda p o t e n c i a l p o r e s t e s
m a te r ia is p ela in d ú s tria ;
e)
o
e sta b e le c im e n to ,
a
n ív e l
n a c io n a l,
de
le g is la ç ã o
b á sica
que
in d u z a
estad o s,
re g iõ e s
m e tro p o lita n a s
e
m u n ic íp io s a e s t a b e le c e r e m p o s t u r a s c o m p le m e n ta re s , de
m an eira
a
f o r m a r - s e um s i s t e m a
adequado à s s o lu ç õ e s
n e c e s s á r i a s p a r a o bo m a t e n d i m e n t o d o s e t o r ;
f)
que
o
p la n e ja m e n to
urbano
co n sid e re
as
q u estões
re la tiv a s
ao s e t o r de r e s íd u o s
só lid o s
e de lim p e z a
u r b a n a , e s p e c i a l m e n t e no qu e s e r e f e r e a o s e q u ip a m e n to s
d e stin a d o s
à
tra n sfe rê n cia ,
tra n sp o rte
se c u n d á rio
e
d e s tin a ç ã o de r e s íd u o s s ó lid o s ;
g)
a p a d r o n i z a ç ã o , na m ed id a do p o s s í v e l , d e e q u ip a m e n t o s ,
in s ta la ç õ e s,
m éto d o s,
p rocessos
e
p ro c e d im e n to s
u t i l i z a d o s em l i m p e z a u r b a n a ;
h)
a a v a lia çã o
atrav és
do
de
estru tu ra
m od u lad a
de
p e sso a l,
de
to d o s
da p o s s i b i l i d a d e de se e s te n d e r o
F IN D E R e
P RO D ISA N ,
ao
seto r
de
327
e
os
PLANASA,
re síd u o s
s ó l i d o s , u t i l i z a n d o - s e o m u n i c i p i o como a g e n t e
e m u tu á rio f i n a l d as o p e ra ç õ e s f i n a n c e i r a s ;
p rom otor
i)
a
im p la n ta ç ã o ,
p elo s
m u n icip io s,
de
tax as
p ara
os
se rv iço s
b á sico s,
e
preços
p ú b lico s
para
os
não- e s s e n c i a i s , m a s d e i n t e r e s s e d a l i m p e z a u r b a n a , co m o
fo rm a d e su a re m u n e r a ç ã o ;
j)
a c r i a ç ã o de co n d iç õ e s e f e t i v a s p a ra o d esen v o lv im en to
d a s a t i v i d a d e s de c o n s u l t o r i a t é c n i c a a o s s e r v i ç o s de
lim p e z a u r b a n a ;
1)
o in c e n tiv o
ao d esen v o lv im en to de t é c n i c a s ,
m éto d o s,
p ro c e d im e n to s e eq u ip am en to s p a ra o s e t o r de r e s íd u o s
s ó l i d o s e lim p e z a u r b a n a ;
m)
a
a d m in istra çã o
dos
órgãos e s p e c ífic o s ;
n)
o e s t a b e l e c i m e n t o , a n í v e l n a c i o n a l , d e m ecan ism os de
a s s i s t ê n c i a f in a n c e ir a aos m u n ic íp io s, p a ra a a q u is iç ã o
de v e íc u lo s
e eq u ip am en to s d e s t in a d o s
à im p lan tação ,
a m p lia ç ã o e re n o v a ç ã o da f r o t a ;
o)
o i n c e n t i v o a e s t u d o s no s e n t i d o d e s e e q u a c i o n a r , e s e
ju lg a d o
v iá v e l,
im p la n ta r
siste m a
de
tra n sp o rte
fe rro v iá rio
e
h id ro v iá rio
de
re síd u o s
s ó lid o s
e
m a t e r i a l r e c i c l a d o no P a ís .
sistem a s
328
de
lim p e z a
urbana
por
V.
R ECURSO S APLIC A D OS EM SANEAMENTO ATRAVÉ S DO PLANASA
N e s t a s e ç ã o s e r á e f e t u a d a uma a n á l i s e d o s r e c u r s o s a p l i c a d o s
em s a n e a m e n t o , a t r a v é s d o PLANASA. D e v i d o a i m p o s s i b i l i d a d e d e s e
ob ter
dados
sobre
a p lica çõ e s
dos m u n ic ip io s ,
estes
nâo se râ o
c o n s id e r a d o s p a r a e f e i t o d e s t e e s tu d o , o q u e , a l i á s , n ão é m u ito
sig n ific a tiv o ,
c o n s i d e r a n d o - s e q u e o PLANASA, p o r i n t e r m é d i o d e
seu s u p o r te f in a n c e ir o - o SFS - ,
é o p r i n c i p a l m o b iliz a d o r de
r e c u r s o s no s e t o r .
Na
p rim e ira
p arte,
p ro cu ra -se
en ten d er
a
e v o lu çã o
das
a p lica çõ e s
do
PLANASA
como
um
to d o
em
san eam ento
b á sico
( a b a s t e c i m e n t o d e á g u a e e s g o t o s a n i t á r i o ) , to m a n d o como p o n t o de
p a rtid a
a
sua
re la çã o
co m
o cre scim e n to
e co n ô m ico
do
P a is ,
co n sid era n d o -se ,
a
titu lo
de
sim p lific a ç ã o ,
a
ta x a
anual
de
c re scim e n to
real
do
P IB ,
e
tam bém
em
com paração
co m
os
d e se m b o lso s
to ta is
re a liz a d o s
p e lo
BNH
em
h a b ita çã o
e
d e se n v o lv im e n to u rban o.
Na s e g u n d a p a r t e ,
a n a l i s a - s e , m a is d e ta lh a d a m e n te ,
segu ndo
a s f o n t e s d e f i n a n c i a m e n t o e a f o r m a em q u e f o r a m a p l i c a d o s e s t e s
r e c u r s o s ( a p l i c a ç õ e s em a b a s t e c i m e n t o d e á g u a e e s g o t o s a n i t á r i o ,
su b p r o g r a m a s , a p l i c a ç õ e s p o r U nid ad e da F e d e r a ç ã o ) . F in a lm e n t e ,
são
fe ito s
alg u n s
co m e n tá rio s
sobre
os
recu rsos
a p lica d o s
em
drenagem u rb a n a .
A.
E v o lu çã o
dos re c u rso s
a p lica d o s
em s a n e a m e n t o b á s i c o
A T a b e l a 15 m o s t r a o t o t a l d e r e c u r s o s a p l i c a d o s a t r a v é s do
PLANASA em s a n e a m e n t o b á s i c o
no p e r io d o
de 1968/ 85.
Os d a d o s
fo rn e cid o s
p e lo
BNH/C E F s o b r e
as
a p lica çõ e s
d o PLANASA e s t ã o
t o d o s em U P C . E n t r e t a n t o , c o m o o c o m p o r t a m e n t o d a s t a x a s a n u a i s
de i n f l a ç ã o e da c o r r e ç ã o m o n e tá r ia d ife re m e n t r e s i , notad am ente
nos
anos
1979,
1980
e
1983
(v er
T a b e la
16) ,
os v a lo re s
da
re fe rid a
ta b e la
f o r a m c o r r i g i d o s p e l o s v a l o r e s m é d i o s d a U PC ,
d e f l a c i o n a d o s p e l o IG P -D I. A c o r r e ç ã o d e s s e s v a l o r e s p a r a m arço
de
1986,
d e v id a m e n te
d e fla cio n a d o s,
p o ssib ilita
uma
m e lh o r
a n á l i s e d a e v o l u ç ã o d a s a p l i c a ç õ e s em á g u a e e s g o t o .
Com b a s e
na a n á l i s e
das ta x a s
a n u a is de c re s c im e n to das
a p l i c a ç õ e s em s a n e a m e n t o b á s i c o , p o d e - s e d i s t i n g u i r t r ê s p e r í o d o s
de su a e v o lu ç ã o , que s e r ã o d e ta lh a d o s a s e g u ir :
329
TABELA 15
RECURSOS APLICADOS EMSANEAM
ENTOATRAVÉS DOPLANASA
(emvalores constantes)
ANO
IAPLICACOES VALOR REAL DA APLICACOES EM TAXAANUAL
DE
I EM UPC EMCRUZADOS CZ$ MILHÕES
DE M
ARCODE
DE M
ARCODE CRESCIMENTO
I MIL UPC
1986 a/
1986
(%)
I
_____I____________
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
TOTAL
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
b/ I
151
7.409
14.301
5.408
11.884
24.137
23.613
31.348
35.905
44.515
52.286
55.564
77.166
114.228
99.903
82.786
57.456
84.530
76.611
902.201
282,5
271,4
270,6
271,0
283,9
275,7
256,5
263,6
237,2
230,2
216,9
195,9
150,7
121,5
119,8
106,2
95,6
97,7
106,4
-
42
2.011
3.870
1.466
3.374
6.655
6.057
8.263
8.517
10.247
11.341
10.885
11.629
13.879
11.968
8.792
5.493
8.259
8.471
141.219
-
4.668,10
92,44
-62,12
130,15
97,24
- 8,99
36,42
3,07
20,31
10,68
4,29
6,84
19,35
-13,77
-26,54
-37,52
50,35
2,57
-
Fonte: BNH/COSAN; CEF/DESAN; David VETTER; FGV, "Conjuntura Econômica"
(cálculo dos autores).
Notas: a/ Valores medios da UPC defIacionados pelo IGP-DI/FGV.
b/ Admitiu-se a UPC de 1986 como igual a Cz$ 106,40.
330
TABELA 16
TAXAS ANUAIS DE CRESCIMENTOREAL DOPIB,
DA INFLACAOE DACORRECAOMONETARIA
1965/86
ANO
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
I PIB
I
" I..............
I 2,7
I 3,8
I 4,8
I 11,2
I 10,0
I 9,8
I 12,0
I 11,2
1 13,6
I 9,7
I 5,4
I 9,7
I 5,7
I 5,0
I 6,4
I 7,2
I - 1.6
I 0,9
I - 3,1
I 4,5
I 8,0
I 8,3
PRECOS
(IGP-DI)
56,8
38,2
25,0
35,5
20,1
19,3
19,5
15,7
15,5
34,5
29,4
46,3
38,8
40,8
77,2
110,2
95,2
99,7
211,0
223,8
235,1
65,0
Fonte: CONJUNTURA ECONOMICA.
331
I CORRECAO
I MONETARIA
(......... ...........
I
63,0
I
39,2
I
23,2
I
25,0
I
18,5
I
19,6
I
22,7
I
15,3
I
12,8
1
33,3
1
24,2
1
37,2
1
30,1
I
36,2
I
47,2
I
50,8
I
95.6
I
97,8
I
156,6
I
215,3
I
219,4
I
50,7
a)
1968/76:
c a ra c te riz a d o
por
c r e s c i m e n t o m éd io d o s v a l o r e s
b)
1977/83:
p e rio d o
em q u e
p a ta m a r e s m a is e le v a d o s ;
c)
1983/86:
sig n ific a tiv a
as
red u ção
a lta s
tax as
a p lica d o s;
a p lica çõ e s
a n u a is
de
a lcan çam
os
dos m o n ta n tes
a p lica d o s.
No p e r í o d o 1 9 6 8 / 7 6 , o s r e c u r s o s a p l i c a d o s p e l o S F S c r e s c e r a m
a t a x a s c o n s i d e r á v e i s , c o i n c i d i n d o co m o p e r í o d o d e i m p l a n t a ç ã o
d o PLANASA e co m o c r e s c i m e n t o e c o n ô m i c o d o P a í s . N o t e - s e q u e , a
p a r t i r de 1975,
a s t a x a s d e c r e s c i m e n t o d o P I B f o r a m bem m a i s
m o d estas
do
que
as
taxas
m é d ia s
dos
anos
a n te rio re s ,
co rre sp o n d e n te s
ao
p e río d o
do
"m ila g re
e co n ô m ico ",
c a ra c te riz a n d o ,
a ss im ,
um p e r í o d o d e d e s a c e l e r a ç ã o d a e c o n o m i a
qu e p re d o m in o u a t é 1 9 8 0 ( v e r T a b e la 1 6 ) .
No p e r í o d o s e g u i n t e - 1 9 7 7 / 8 1 - , e m b o r a o P a í s j ã e s t i v e s s e
em p r o c e s s o
de
d e sa ce le ra çã o
eco n ô m ica ,
m as
a in d a
co m
taxas
e x p re ss iv a s
de
cre scim e n to
do
P IB ,
as
a p lica çõ e s
do
PLANASA
a tin g ira m
os
seu s
p atam ares
m a is
e le v a d o s,
apesar
das
ta x a s
a n u a i s d e c r e s c i m e n t o , em m é d i a ,
m a is m o d e s ta s (m éd ia
de 1 0 ,3 % ,
no p e r í o d o ) . E s t e
com p o rtam en to
pode s e r e x p lic a d o ,
em p a r t e ,
ten d o
em
v ista
que
o
PLANASA
c o n so lid o u -se
n este
p e río d o ,
p a s s a n d o a c o n t a r co m m o n t a n t e s c r e s c e n t e s d e r e c u r s o s a p l i c a d o s
p e lo
BNH.
A T a b e la
18
m o stra
com o a p a r t i c i p a ç ã o
p ercen tu al
r e l a t i v a d o s e t o r d e s a n e a m e n t o em 1 9 8 0 e 1 9 8 1 c r e s c e u em r e l a ç ã o
a o t o t a l d e d e s e m b o l s o s d o BNH.
Por
fim ,
no
p e río d o
1982/86,
as
a p lica çõ e s
do
PLANASA
a p r e s e n t a r a m uma b r u s c a q u e d a , r e t o r n a n d o a o s n í v e i s d e 1 9 7 3 / 7 6 .
E s t a c o n t r a ç ã o é d e c o r r e n t e , a p r i n c i p i o , d a c r i s e e c o n ô m i c a do
trié n io
1981/83,
em
co n se q ü ê n cia
da
p o lític a
a b e rta m en te
r e c e s s i v a a d o ta d a p e lo G overno F e d e r a l,
f a c e ao agrav am en to dos
d e se q u ilíb rio s
extern o s,
a tin g in d o
d ire ta m e n te
as
fo n te s
de
r e c u r s o s d o S F S . A c r i s e e c o n ô m i c a a f e t a r i a o PLANASA, a t r a v é s d a
d i m i n u i ç ã o d a a r r e c a d a ç ã o l í q u i d a d o FGTS - p r i n c i p a l
f o n t e de
r e c u r s o s d o BNH - ,
a lém da re d u ç ã o d a s r e c e i t a s t r i b u t á r i a s dos
e s t a d o s e d a s a p l i c a ç õ e s a f u n d o p e r d i d o . N o t e - s e q u e e x i s t e uma
pequena
d efasag em
en tre
o
in icio
da
recessão
(a
ta x a
de
c r e s c i m e n t o do P I B ,
em 1 9 8 1 ,
f o i n e g a tiv a )
e a d im in u iç ã o dos
re c u rso s a p lica d o s
n o PLANASA, o q u e p o d e s e r e x p l i c a d o ,
p elo
m enos p a r c i a l m e n t e , p e l a d i f e r e n ç a e x i s t e n t e e n t r e o p e r í o d o de
c o n t r a t a ç ã o d os e m p réstim o s e o seu p o s t e r i o r d e se m b o lso .
Em 1 9 8 5 e 1 9 8 6 , e m b o r a o P a í s v o l t a s s e a a p r e s e n t a r a l t a s
t a x a s d e c r e s c i m e n t o d o P I B , a s a p l i c a ç õ e s em s a n e a m e n t o b á s i c o ,
ain d a
que
tenham
cre scid o
ra z o a v elm en te,
não
reto rn aram
aos
n ív e is
co rresp o n d en tes
ao
p e rio d o
1977/81.
Isto
se
deve,
em
p arte,
à
re la tiv a
p a ra liz a çã o
que
se
ab ateu
sobre
o
seto r
h a b ita cio n a l
e
de
san eam ento
nesses
anos,
em d e c o r r ê n c i a
do
quadro
de
in d e fin iç ã o
da
p o lític a
h a b ita cio n a l
e
de
d e sen v o lv im e n to
urbano
p e lo
G overno
e
face
ao
co n texto
de
i n s t a b i l i d a d e i n s t i t u c i o n a l do s e t o r .
332
As T a b e l a s 17 e 18 f o r n e c e m , a i n d a , a l g u n s d a d o s e x p r e s s i v o s
p a ra que s e p o ssa e n te n d e r o p e río d o 1982/ 86: nos anos 1983 e
1984,
o BNH t e v e o s e u t o t a l d e d e s e m b o l s o s i g n i f i c a t i v a m e n t e
d im in u íd o
(resp e ctiv a m en te,
-1 5 ,0
e
-3 7 ,0 % ),
en q u an to
que,
em
1985,
c re sc ia
em 7 , 3 % , d e s t a c a n d o - s e ,
n esse ano,
o au m en to da
p a r t i c i p a ç ã o r e l a t i v a do sa n e a m e n to n e s t e t o t a l ( 4 4 ,4 % ) .
B.
A p lica çã o
dos
recu rsos
d o PLANASA
A T a b e l a 19 a p r e s e n t a a p a r t i c i p a ç ã o d a s p r i n c i p a i s f o n t e s
d e f i n a n c i a m e n t o d o s i n v e s t i m e n t o s r e a l i z a d o s a t r a v é s d o PLANASA,
no
p e río d o
1968/86.
Os
recu rsos
do
BNH
som ados
aos
não
re e m b o lsá v e is
(fu n d o
p e rd id o )
e
o u tro s
(qu e
tam bém
in clu em
r e c u r s o s d o BNH, o r i u n d o s d e o u t r o s p r o g r a m a s ) r e p r e s e n t a m c e r c a
de
64%
do t o t a l
dos
in v e stim e n to s
re a liz a d o s,
o que p e rm ite
co n clu ir
que
esta
in stitu iç ã o
tev e
papel
fu n d am en tal
no
f i n a n c i a m e n t o d o PLANASA. Com r e l a ç ã o a o s r e c u r s o s d o F A E , c a b e
d e s t a c a r que a i n t e g r a l i z a ç ã o d i r e t a dos e s t a d o s , a s a p lic a ç õ e s
d o BNH a t r a v é s d o F I N E S T e o s r e t o r n o s d o s e m p r é s t i m o s c o n c e d i d o s
c o r r e s p o n d e m , r e s p e c t i v a m e n t e , a 3 9 ,1 % , 3 3 ,3 % e 2 7 ,6 % d o s a p o r t e s
r e a l i z a d o s a o f u n d o , q u e t o t a l i z a m 3 1 7 . 3 4 3 m i l UPC. V e r i f i c a - s e ,
d esde
lo g o ,
que
os
estad o s
n e ce ssita ra m ,
de form a c r e s c e n t e ,
reco rrer
aos
e m p réstim o s
co n ced id o s
p e lo
FIN E ST
(BNH)
p ara
co m p lem en ta çã o de s e u s
recu rsos
ju n to
ao
FAE.
A lém d i s s o ,
os
r e t o r n o s d os em p ré stim o s nu nca p o s s i b i l i t a r a m que e s t e fundo s e
t o r n a s s e a u t o - s u s t e n t á v e l , t a l com o s e p r e v i a i n i c i a l m e n t e . 26/
Os
in v e s tim e n to s
re a liz a d o s
em
CP P
não
chegaram
a
ser
sig n ific a tiv o s
em r e l a ç ã o
ao m o n tan te t o t a l ,
en qu an to que os
e f e t u a d o s em e s g o t a m e n t o s a n i t á r i o r e p r e s e n t a m 2 9 , 0 % d e s t e t o t a l .
E sta c i f r a
e x p l i c a p o rq u e o t o t a l da p o p u la ç ã o b e n e f i c i a d a p o r
se rv iço s
de
e sg o ta m en to
sa n itá rio
fic o u
m u ito
aquém
do
e sta b e le c id o
nas
m eta s
in ic ia is
do
PLANASA.
Em r e a l i d a d e ,
a
ló g ic a
e m p re s a ria l-fin a n c e ira
d este
P la n o
in v ia b iliz o u
uma
e x p a n sã o m a io r d e s s e s s e r v i ç o s ,
c o n s i d e r a n d o qu e " o r e t o r n o do
ca p ita l
i n v e s t i d o em á g u a é m a i s r á p i d o d o q u e o i n v e s t i d o em
e s g o t o , e n q u a n t o q u e o c u s t o d o s s i s t e m a s d e e s g o t o é o d o b r o do
cu sto
per
ca p ita
dos
sistem a s
de
a b a s te c im e n to
de
águ a",
to rn an d o -se
a ssim
"in v iá v e l
fin a n ciá -lo s
p e la
ó t i c a da a u to - s u s t e n t a ç ã o f i n a n c e i r a e do r e t o r n o t a r i f á r i o " . 27/
26/
27/
P ara
e fe ito s
co m p a ra tiv o s,
d ev e-se
co n sta ta r
que
as
a p l i c a ç õ e s da U n ião (T e so u ro ) n o s s e t o r e s de águ a e e s g o to s
f o r a m d e C r $ 1 2 4 , 9 m i l h õ e s , em 1 9 6 5 ; C r $ 1 1 8 , 2 m i l h õ e s , em
1 9 6 6 ; C r$ 1 0 8 ,2 m ilh õ e s ,
em 1 9 6 7 ;
e C r $ 8 3 , 6 m i l h õ e s , em
1968,
em v a l o r e s
re a is
de
1987,
co n form e
M á rcio
M ille r
SA N T O S, o p . c i t .
G. B IE R e t a l i i ,
A C r i s e do sa n e a m e n to no B r a s i l ; re fo r m a
trib u tá ria ,
uma
fa ls a
re sp o sta .
São
P a u lo ,
C E BR A P/FIN E P,
1 9 8 7 . M im eo, p . 2 7 .
333
TABELA 17
APLICACOES DO BNH POR AREA DE ATUACAO (DESEMBOLSOS)
(mil UPC)
ATE
1973
1974
a 1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
AREA/SETOR
ATE
1985
. Habítaçao
223.447
432.799
154.923
159.507
150.122
134.491
89.103
66.807
1.411.199
. Habitaçao Operações
Complementares
43.117
173.682
49.190
51.354
67.684
57.051
32.362
28.434
501.874
. Desenvolvimento Urbano
27.761
297.131
86.854
109.798
104.427
84.265
52.586
91.458
854.280
23.336
152.609
58.918
95.907
89.011
73.493
46.622
82.855
822.751
4.425
144.522
27.936
13.891
15.416
107.772
5.964
8.603
231.529
22.638
61.206
8.335
3.870
2.709
410
18
316.963
964.818
298.302
324.529
324.942
276.217
- Saneamento
- Outros
. Operaçao Apoio Técnico
e Financeiro
TOTAL
Fonte: BNH/DPLAC
334
174.069
99.186
186.699
2.866.539
TABELA 18
APLICACOES DO BNH: DISTRIBUIÇÃO RELATIVA POR AREA DE ATUACAO
(X)
1985
ATE
1985
51,2
35,8
49,2
20,7
18,6
15,2
17,5
32,2
30,5
30,2
49,0
29,8
29,5
27,5
26,6
26,8
44,4
21,7
9,4
4,3
4,7
3,9
3,4
4,6
8,1
6,3
2,8
1,2
0,8
0,1
0,0
-
3,5
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
ATE
1973
1974
a 1979
1980
1981
1982
AREA/SETOR
. Habitaçao
70,5
44,9
51,9
49,2
46,2
48,7
. Habitaçao Operações
Complementares
13,6
18,0
16,2
15,8
20,6
8,8
30,8
29,1
33,8
- Saneamento
7,4
15,8
19,7
- Outros
1,4
15,0
7,1
100,0
.Desenvolvimento Urbano
.Operaçao Apoio Técnico
e Financeiro
TOTAL
Fonte: BNH/OPLAC
335
1983
1984
100,0
100,0
TABELA 19
PARTICIPACAODAS PRINCIPAIS FONTES DE FINANCIAMENTO
DOS INVESTIMENTOS REALIZADOS ATRAVÉS DOPLANASA
1968/1986
(mil UPC)
FONTES
ABASTECIMENTODE AGUA ESGOTAM
ENTO
SANITARIO
CM
G
CPP
TOTAL
BNH a/
299.855
20.733
146.039
466.627
FAE b/
221.804
-
82.753
304.557
80.146
-
32.604
112.750
19.415
-
19.415
40.148
261.396
903.349
Fundo Perdido
e Outros c/
Governo dos Estados d/
TOTAL
601.805
Fonte: BNH/COSAN e CEF/DESAN (cálculos dos autores). Admitiu-se como
valor de 1 UPC para 1986, Cz$ 106.AO.
Notas: a/ Cidades Medias e Grandes (CMG) = REFINAG.
Cidades de Pequeno Porte (CPP) = FINEST-3.
Esgotamento Sanitário = REFINESG.
b/ Inclui integralizaçao direta dos estados, aplicações do BNH
através do FINEST e retorno dos empréstimos,
c/ Inclui recursos do BNHprovenientes de outros programas,
d/ Nao inclui aportes dos governos estaduais aos FAE.
336
A d em ais,
os
recu rsos
a
fundo
p e rd id o
não
a lca n ç a ra m
os
m o n ta n tes tã o
n e c e ssá rio s
p ara v i a b i l i z a r
os
i n v e s t i m e n t o s em
e sg o ta m en to
s a n itá rio ,
dados
os
seus
cu sto s
re la tiv a m e n te
e l e v a d o s , s o b r e tu d o p a r a a t e n d e r à s co m u n id ad es m a is c a r e n t e s .
As T a b e l a s 20 e 21 m o stram , m a is d e ta lh a d a m e n te , an o a an o ,
as
a p lica çõ e s
do
PLANASA em a b a s t e c i m e n t o
de
água
e
esg o to
s a n i t á r i o . A n a lisa n d o e s t a s t a b e l a s , v e r i f i c a - s e que os r e c u r s o s
a p l i c a d o s em e s g o t o s a n i t á r i o s e m p r e f o r a m m e n o r e s d o q u e a q u e l e s
a p lic a d o s
em
a b a s te c im e n to
de
água,
corresp on d en d o,
r e s p e c t i v a m e n t e , a 2 8 ,9 % e 7 1 ,1 % do t o t a l d o s r e c u r s o s .
F o i n o p e r i o d o d e 1 9 7 9 a 1 9 8 2 q u e o s r e c u r s o s a p l i c a d o s em
e s g o t a m e n t o s a n i t á r i o a l c a n ç a r a m o s s e u s m a i o r e s n í v e i s , t a n t o em
t e r m o s a b s o l u t o s como p e r c e n t u a i s . Nos a n o s d e 1 9 8 3 e 1 9 8 4 , e s t e s
recu rsos
so frera m
uma
brusca
queda,
in clu siv e
em
term os
p e rce n tu a is,
o que d em o n stra t e r
sid o
o s e t o r de esg o ta m en to
s a n i t á r i o o m a is a t i n g i d o n o s a n o s de c r i s e , c o n s id e r a n d o que as
C o m p a n h i a s E s t a d u a i s d e S a n e a m e n t o - co m p r o b l e m a s f i n a n c e i r o s não
q u ise ra m
"a rris c a r"
seu s
in v e stim e n to s
em
se rv iço s
tão
d i s p e n d i o s o s e d e l o n g o p e r í o d o d e m a t u r a ç ã o . Há uma r e t o m a d a d o
c r e s c i m e n t o em 1 9 8 5 e 1 9 8 6 .
A n a lisa n d o
as
a p lica çõ e s
do
BNH
atrav és
do
PLANASA,
co n sta ta -se,
atrav és
das
T a b e la s
22
e
23,
que
o su bprogram a
R EF IN A G s e m p r e a p l i c o u m a i s r e c u r s o s q u e o R E F I N E S G . A c o l u n a
referen te
a o F IN E S T m o s t r a com o o s r e c u r s o s d e s t e
su bprogram a
foram
fu n d a m e n ta is,
em
p ra tica m e n te
tod os
os
anos
p ara
a
co m p lem en ta çã o d os r e c u r s o s d os e s t a d o s n o s F A E s.
P o r ú l t i m o , a n a l i s a n d o - s e a d i s t r i b u i ç ã o d a s a p l i c a ç õ e s do
PLANASA p o r U n i d a d e d a F e d e r a ç ã o ( T a b e l a 2 4 ) , v e r i f i c a - s e t a n t o
d isp a rid a d e s
re g io n a is
q u an to
e sta d u a is:
en qu an to
a
re g iã o
S u d e s t e te m p a r t i c i p a ç ã o d e 5 8 , 2 % s o b r e o t o t a l d e a p l i c a ç õ e s do
PLANASA,
o estad o
de São P au lo
tem p a r t i c i p a d o
co m 3 6 , 1 % .
A
p o rcen tag em r e l a t i v a
à re g iã o N o rd este é de 22,3%,
c a b e n d o de
lo n g e a m a io r p a r t i c i p a ç ã o ao e s t a d o da B a h ia ( 1 0 , 1 % ) .
Os e s t a d o s d e S ã o P a u l o ( 3 6 , 1 % ) , M in a s G e r a i s ( 1 0 , 7 % ) , B a h ia
( 1 0 , 1 % ) , R io d e J a n e i r o ( 6 , 9 % ) , P a ra n á ( 4 , 2 % ) , R io G ran d e do S u l
(4,2%)
e
P ernam bu co
(4,0%)
ju n to s
são
resp o n sá v eis
p or 76,4%
sobre
o to ta l
de a p lic a ç õ e s .
Com r e f e r ê n c i a
às a p lica çõ e s
em
a b a s t e c i m e n t o d e á g u a p a r a a s C i d a d e s M é d i a s e G r a n d e s (CM G ), S ã o
P a u lo
(32,5%),
B a h ia
(12,8%),
M in as
G e ra is
(10,7%),
R io
de
Ja n e iro
(8,2%)
e Pernam buco ( 5, 1%)
p e r fa z e m 6 9 , 3 % do t o t a l .
Em
r e l a ç ã o a o s s e r v i ç o s de e s g o t o s s a n i t á r i o s so m e n te o e s t a d o de
S ã o P a u l o te m p a r t i c i p a ç ã o r e l a t i v a d e 5 9 , 0 % , q u e som ado a M in a s
G e r a i s ( 8 , 6 %) e R io G ran d e do S u l ( 5 , 8 % ) , a b so rv e m 7 3 , 4 % do t o t a l
in v e stid o n e ste s se r v iç o s .
337
TABELA 20
RECURSOS APLICADOS ATRAVES DOPLANASA
1968/86
(mil UPC)
ABASTECIMENTODE AGUA
ANO
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
*/
ESGOTO
- SANITARIO
TOTAL
CM
G
CPP
151
7.409
13.720
5.051
8.208
18.965
14.901
22.810
27.589
33.067
32.692
30.678
51.207
74.502
60.268
56.941
42.122
56.346
45.178
565
2.484
2.870
3.778
6.991
7.195
4.489
3.226
5.057
3.493
151
7.409
13.720
5.051
8.208
18.965
14.901
22.810
27.589
33.632
35.176
33.548
54.985
81.493
67.463
61.430
45.348
61.403
48.671
581
357
3.676
5.172
8.712
8.538
8.316
10.883
17.110
22.016
22.181
32.735
32.440
21.356
12.108
23.127
32.088
151
7.409
14.301
5.408
11.884
24.137
23.613
31.348
35.905
44.515
52.286
55.564
77.166
114.228
99.903
82.786
57.456
84.530
80.759
601.805
40.148
641.953
261.396
903.349
-
TOTAL
-
-
Fonte: BNH-COSAN e CEF-DESAN (cálculo dos autores).
OBS: CM
G: Cidades Medias e Grandes.
CPP: Cidades de Pequeno Porte
*/ Admitiu-se 1 UPC = Cz$ 106,40.
338
TABELA 21
DISTRIBUIDO RELATIVADOS RECURSOS APLICADOS
ATRAVÉS DOS PLANASA
1968/1986
(X)
ABASTECIMENTODEAGUA
ANO
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
TOTAL
*/
ESGOTO
SANITARIO
CM
G
CPP
TOTAL
100,0
100,0
95,9
93,4
69,1
78,6
63,1
72.8
76,8
74,3
62,5
55,2
66,4
65.2
60,3
68,8
73,3
66,7
56,0
.
1,3
4,8
5.2
4,9
6,1
7,2
5,4
5,6
6.0
4,3
100,0
100,0
95,9
93,4
69,1
78,6
63,1
72.8
76,8
75,6
67,3
60,4
71,3
71,3
67,5
74.2
78,9
72.7
60,3
4.1
6.6
30,9
21.4
36,9
27,2
23,2
24,4
32.7
39,6
28,7
28,7
32,5
25,8
21,1
27.3
39,3
66.7
4.4
71.1
28.9
-
Fonte: BNH-COSAN e CEF-DESAN (cálculo dos autores).
OBS: CM
G: Cidades Medias e Grandes.
CPP: Cidades de Pequeno Porte
*/ Admitiu-se 1 UPC = CZS 106,40.
339
TABELA 22
RECURSOS APLICADOS PELOBNHATRAVÉS
DOPLANASA, POR SUBPROGRAM
A
1968/86
(mil UPC)
ANO
ABASTECIMENTO ESGOTAM
ENTO ESTIMULOS
DE AGUA
SANITARIO AOSFS
(REFINAG)
(FINEST)
(REFINESG)
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
73
1.122
2.268
1.986
3.013
7.910
5.133
9.335
12.209
14.648
14.565
14.669
21.117
39.798
30.202
34.357
24.933
41.107
21.409
TOTAL
299.854
OUTROS
TOTAL
218
137
733
1.517
2.821
3.489
3.715
5.014
7.670
10.501
10.632
14.720
18.666
15.051
8.755
19.289
23.110
202
600
303
952
953
3.338
2.476
2.891
6.020
8.974
8.902
7.691
21.683
19.873
13.533
5.118
13.251
11.360
1.108
5.132
412
2.288
5.427
8.530
17.936
10.708
6.947
3.859
293
9.614
73
1.324
3.086
2.426
4.698
10.380
11.292
16.408
23.947
26.094
33.497
39.499
47.970
94.137
79.449
69.888
42.665
73.940
65.493
146.038
128.120
72.254
646.266
-
-
-
Fonte: BNH-COSANe CEF-DESAN (cálculo dos autores).
340
-
TABELA 23
RECURSOS APLICADOS PELOBNHATRAVÉS DOPLANASA:
DISTRIBUIÇÃO RELATIVA POR PROGRAM
AS E COM
PARACAO
COMAPLICACOES TOTAIS DOPLANASA
1968/86
<%>
APLICACOES DOBNHATRAVÉS DOPLANASA
ANO
ATRAVÉS DO ATRAVÉS DOATRAVÉS DO OUTROS RELACAOCOM
REFINAG
REFINESG FINEST
APLICACOES
TOTAIS DO
PLANASA
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
100,0
74,7
73.5
81,9
64,1
76,6
45,5
56,9
51,0
56,1
43,5
37.2
44,0
42,3
38,0
49,2
58,5
55.6
32,7
7,1
5,6
15,6
14,7
25,0
21.3
15,5
19,2
22,9
26,6
22,2
15,6
23.5
21.5
20,5
26,1
35,2
15,3
19,4
12.5
20,3
8,7
29,5
15,1
12,1
23.1
26,8
22,5
16,0
23,0
25,0
19,4
12,0
17.9
17.3
TOTAL
46,4
22,6
19,8
.
-
Fonte: BNH/COSAN e CEF/DESAN.
341
-
6.7
2,-4
1.6
6,8
13.7
17,8
19,1
13,5
9,9
9,0
0,4
14,7
11.2
48,3
17,9
21.6
44,9
39,5
42,8
47,8
52,3
66,7
58,6
64,1
71.1
62,2
82,4
79.5
84,4
74.3
87,5
82,3
71.6
TABELA24
DISTRIBUIÇÃO DAS APLICACOES ATRAVÉS DO PLANASA
POR UNIDADE DA FEDERACAO
1968/86
(em miIUPC)
UNIDADE DA FEDERACAO
ABASTECIMENTO DE AGUA
CMG
CPP
TOTAL
23.665
1.513
25.178
4.064
729
7.203
687
10.761
221
118
1.025
370
4.182
729
NORTE
23.393
272
.Rondônia
.Acre
4.064
691
7.203
687
10.527
221
38
234
160.756
12.549
173.305
.Amazonas
. Roraima
.Pará
.Amapá
NORDESTE
-
-
ESGOTO
TOTAL
SANITARIO
-
8.228
687
11.131
221
27.661 200.966
7.013
264
5.730
12.085
7.343
9.338
30.954
5.627
5.349
77.317
2.278
2.262
1.917
407
1.064
73
4.284
7.277
8.008
14.347
9.260
9.745
32.018
5.627
5.422
81.601
SUDESTE
322.927
12.600
335.527
189.898 525.425
.Minas Gerais
.Espirito Santo
.Rio de Janeiro
64.257
14.099
49.089
195.482
9.273
526
-
73.530
14.625
49.089
2.801
198.283
22.576 96.106
106 14.731
12.938 62.027
154.278 352.561
SUL
56.928
8.172
65.100
31.276
96.376
.Paraná
. Santa Catarina
.Rio Grande do Sul
23.464
10.949
22.515
4.519
2.865
788
27.983
13.814
23.303
11.984
4.109
15.183
39.967
17.923
38.486
CENTRO-OESTE
37.804
6.620
44.424
11.044
55.468
.Mato Grosso do Sul
. Mato Grosso
.Goiás
.Distrito Federal
11.477
8.510
10.184
7.633
1.998
3.523
1.099
13.475
12.033
11.283
7.633
240
411
6.960
3.433
13.715
12.444
18.243
11.066
601.808
40.213
.Maranhao
.Piauí
.Ceará
. Rio Grande do Norte
.Paraíba
.Pernambuco
.Alagoas
.Sergipe
.Bahia
.Sao Paulo
BRASIL
-
642.021
1.245
4.645
859
3.716
4.416
1.262
1.691
9.827
8.008
18.992
10.119
13.461
36.434
6.889
7.113
91.428
261.392 903.413
Fonte: BNH/COSAN e CEF/DESAN.
OBS.: Admitiu-se a UPC de 1986 como igual a CzS 106,40.
342
8.522
C. Recursos aplicados em drenagem urbana
Os
re cu rso s
do
BNH
para
drenagem
u rbana
são
a p lic a d o s
a t r a v é s d o S u b p r o g r a m a F I D R E N , c a b e n d o a c o n t r a p a r t i d a , em g e r a l ,
aos r e c u rs o s c o n c e d id o s a fu n d o p e r d id o p o r o rg a n is m o s r e g io n a is
ou de n a tu re z a
f e d e r a l ou e s ta d u a l.
Na T a b e la 25 p o d e -s e n o t a r
gue,
de
1973
a
1986,
houve
um
razoável
e g u ilíb rio
e n tre
os
r e c u r s o s d o BNH ( F I D R E N ) e a g ü e l e s a f u n d o p e r d i d o e o u t r o s , o u
s e ja ,
re s p e c tiv a m e n te ,
5 1 ,5 % e 4 8 ,5 % ,
so b re o t o t a l de re c u rs o s
a p lic a d o s
em d r e n a g e m u r b a n a .
A exceção m a io r cabe
ao ano de
1985,
q u a n d o o BNH p a r t i c i p o u
com 63% d a s a p l i c a ç õ e s ,
re sta n d o
37% a f u n d o p e r d i d o e o u t r o s .
A e v o l u ç ã o a n u a l d o s r e c u r s o s a p l i c a d o s em d r e n a g e m u r b a n a
p e r m it e d e s t a c a r a lg u n s p e r í o d o s : de 1965 a 1 9 7 5 , a a p l ic a ç ã o de
re cu rso s
foi
re la tiv a m e n te
e s tá v e l;
a
p a rtir
de
1980,
houve
g r a n d e au m e nto n a s a p l ic a ç õ e s
( 4 9 6 % ) em r e l a ç ã o a 1 9 7 9 , m a n t e n d o
patam ares e le va d o s a té 1982; e s te t r i é n i o
( 1 9 8 0 / 8 2 ) c o i n c i d e com
o p e r i o d o d e m a i o r a p l i c a ç ã o d e r e c u r s o s em á g u a e e s g o t o .
Por
f i m , n o b i ê n i o 1 9 8 3 / 8 4 , h á uma q u e d a n e s s a s a p l i c a ç õ e s , r e t o m a n d o
nos anos 1985/86,
sem q u e , e n t r e t a n t o ,
r e to r n a s s e aos patam ares
do t r i e n i o 1 9 8 0 /8 2 .
343
TABELA 25
RECURSOS APLICADOS EH DRENAGEM URBANA a/
1973/86
(em mil UPC)
ANO
B.N.H
(FIDREN)
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
TOTAL
b/
FUNDO PERDIDO
E OUTROS
TOTAL
526
1.421
2.046
2.484
1.894
2.067
2.606
11.708
10.812
10.395
5.257
3.962
8.922
7.136
328
1.104
2.327
2.800
2.256
2.124
2.644
14.326
9.887
10.588
3.829
3.178
5.065
6.628
854
2.525
4.373
5.284
4.150
4.191
5.250
26.034
20.699
20.983
9.086
7.140
13.987
13.764
71.236
67.084
138.320
Fonte: BNH/COSAN e CEF/DESAN.
Notas: a/ FIDREN/BNH e contrapartida.
b/ Admitindo-se 1 UPC = Cz$106,40.
344
VI. CONCLUSOES
O
c o n ju n to
de
in fo rm a çõ e s
a p resen ta d a s
nos
c a p ítu lo s
a n te rio re s
in d ic a m
as
lin h a s
b á s ic a s
do
e s tá g io
em
que
se
e n c o n t r a m o s s e r v i ç o s d e s a n e a m e n to no P a í s . I n c l u e m - s e , tam bém ,
a lg u m a s
p ro p o siç õ e s
no
s e n tid o
de
m o d ific a r
as
e stru tu ra s
e x i s t e n t e s com v i s t a s a d i n a m i z á - l a s .
A s p r o p o s i ç õ e s d e m u d a n ç a e s t ã o i n s p i r a d a s em c o n c e i t o s h o j e
d o m in a n te s
na
s o c ie d a d e
b ra s ile ira
e,
em
e s p e c ia l,
no
m e io
té c n ic o
do
s e to r.
E la s
são
de co rre n te s
do
d e s e n v o lv im e n to
p o lític o ,
da
s itu a ç ã o
e c o n ô m ic a
e
s o c ia l
e
das
in o va ç õ e s
t e c n o l ó g i c a s . M u i t a s s e a p o i a m em e x p e r i ê n c i a s d e s e n v o l v i d a s c o m
su ce sso , o u tra s p re c is a m , a in d a , s e r te s ta d a s .
C o n s id e ra -s e
que,
em
v irtu d e
das
d ife re n ç a s
fís ic a s ,
d e m o g r á f ic a s , s o c i a i s e e co n ô m ica s da s d i v e r s a s r e g iõ e s do P a ís ,
as s o lu ç õ e s a serem a d o ta d a s no e n f re n ta m e n to do s p ro b le m a s de
s a n e a m e n to nã o podem s e r p a d r o n i z a d a s . E l a s d e v e r ã o l e v a r se m p re
em c o n t a o q u a d r o em q u e s e e n c e r r a m ,
com v i s t a s
a se to rn a re m
v iá v e is .
P o d e -s e
c o n s id e ra r
que,
um m a r c o
do
in íc io
da
d is c u s s ã o
a m p la
sobre
o
s e to r,
fo i
d is c u rs o
do
e n tã o
c a n d id a to
à
P re s id ê n c ia
da R e p ú b lic a ,
Ta n cre d o N eves,
em n o v e m b r o d e 1 9 8 4 ,
p a r a quem , " a s o lu ç ã o d o s p r o b le m a s de s a n e a m e n to s e e n q u a d ra na
p e rs p e c tiv a
g eral
das
propo stas
de
um
governo
d e m o c rá tic o :
re to m a d a do d e s e n v o lv im e n t o , aum e nto do n í v e l de e m p re g o , com b ate
às
d e s ig u a ld a d e s
s o c ia is
e re sta u ra çã o
do e q u i l í b r i o
e n tre
os
poderes fe d e ra l, e s ta d u a l e m u n ic ip a l".
E s ta s
p ro p o s ta s ,
a firm a v a
a in d a ,
d e v e ria m
passar
n e c e s s a r ia m e n t e p e l a C o n s t i t u i n t e e p e l a r e f o r m a t r i b u t á r i a . M a is
a d ia n t e , d i z i a que " o sane am en to m e re c e rá t r a t a m e n t o p r i o r i t á r i o ,
dado
o
ca rá te r
de
s e rv iç o
e s s e n c ia l
de
saúde
p ú b lic a
e
in d is p e n s á v e l à retom a da do p r ó p r io d e s e n v o lv im e n to " . 28/
28/
D i s c u r s o p r o f e r i d o p o r T a n c r e d o N EVES n o ENCONTRO N A C IO N A L
DE SA N EA M EN TO B A S I C O ,
re a liz a d o
p e l a C o m is s ã o d e S a ú d e da
Câm ara
dos
D e p u ta d o s
e
p e la
A s s o c ia ç ã o
B ra s ile ira
de
E n g e n h a ria S a n it á r ia
e A m b ie n ta l
(A B E S ), B r a s í li a ,
12 s e t .
1984.
345
C om r e f e r ê n c i a
à
q u e stã o
da
d e m o c ra tiza ç ã o
dos
s e rv iç o s ,
d e v e -s e d e s t a c a r a n e c e s s id a d e de que o p o d e r d e c i s o r i o
e s te ja
m a is
p ró x im o
do
c id a d ã o .
A s s im ,
é
p re c is o
que
e ste s
s e ja m
e n v o l v i d o s na d i s c u s s ã o d a s s o lu ç õ e s p r o j e t a d a s e , mesmo, na sua
im p la n ta ç ã o e o p e ra ç ã o . E s ta p a r t i c ip a ç ã o c o n s c i e n t iz a o u s u á r io
d o s p r o b l e m a s , o q u e é e s s e n c i a l a o bom d e s e m p e n h o d o s s i s t e m a s e
p e rm ite
ao
g e sto r
acom panhar
a
q u a lid a d e
dos
s e rv iç o s
pre sta d o s.
29/
A d e m a is,
não
se
e x c lu i,
até
se
fo rta le c e ,
a
n e c e s s id a d e do c o n t r o le p ú b lic o dos s e r v iç o s
a serem r e a li z a d o s
com
o
acom panham ento
do
Poder
L e g is la tiv o , ta n to
na
fase
de
d e fin iç ã o
dos
program as
e p ro je to s ,
como
na
de
im p la n ta ç ã o
e
o p e ra çã o .
A d e m o c r a t i z a ç ã o d a s d e c i s õ e s e s t á c o e r e n t e com o p r o c e s s o
de
fo rta le c im e n to
dos
e sta d o s
e,
sobretudo,
dos m u n ic íp io s .
A
form a de p a r t i c i p a ç ã o d e s te s ú lt im o s na g e s tã o dos s is te m a s , h o je
quase
in te ira m e n te
sob
r e s p o n s a b i l i d a d e da
a d m in is tra ç ã o
e s ta d u a l,
deve
ser
re d is c u tid a .
A
form ação
de
c o n s ó rc io s
in te rm u n ic ip a is ;
a
re d is trib u iç ã o
de
funções,
fic a n d o ,
por
e x e m p l o , a d i s t r i b u i ç ã o d e á g u a e a c o l e t a d e e s g o t o e l i x o com o
m u n ic íp io ;
o e s ta b e le c im e n to de p ro g ram as e s ta d u a is e n a c io n a is
de a s s i s t ê n c i a t é c n i c a e tr e in a m e n t o das e n t id a d e s m u n ic i p a i s são
a lg u n s
dos
ite n s
que
de ve rã o
ser
d e fin id o s .
Todos,
porém ,
d e ve rã o c o n s id e ra r as
e s p e c ific id a d e s lo c a is e re g io n a is .
Devem s e r r e g i s t r a d a s a s p r o p o s i ç õ e s n o s e n t i d o d a c r i a ç ã o
de
c o le g ia d o s
fe d e ra is ,
e s ta d u a is
e
m u n ic ip a is ,
com
a
p a rtic ip a ç ã o
de
órgãos
p ú b lic o s
e
in s titu iç õ e s
da
s o c ie d a d e
c i v i l ,
com o
in s tâ n c ia s
re s p o n s á v e is
p e la
e la b o ra ç ã o
e
acom panham ento da p o l í t i c a de sane a m en to no P a í s . 30/
29/
3oy
Em r e l a ç ã o a e s t e t e m a , v e r C O M P A N H I A D E A G U A S E E S G O T O S DO
R IO
G R A N D E DO N O R T E ,
P e s q u is a
de
s o lu ç õ e s
de
esgo tam en to
s a n itá rio
para
co m u n id a d e s u rb a n a s
do
in te rio r
do E s ta d o .
R io de J a n e i r o , BNH/DEPEA, 1984.
(R e la t ó r io F i n a l ) e R E C IF E .
P re fe itu ra
da
C id a d e ,
E stu d o
e
d e s e n v o lv im e n to
de
novas
c a ra c te rís tic a s
te c n o ló g ic a s ;
in s titu c io n a is
e
s o c ia is
na
p re sta çã o
de
s e rv iç o s
urbanos
de
sa n e a m e n to ;
p la n o
de
p e s q u i s a . R e c i f e , 1 9 8 6 . M im e o .
V e r o it e m r e f e r e n t e à r e f o r m u l a ç ã o do PLA N A SA, na S e ç ã o I I I
de ste
tra b a lh o ,
e
em
e s p e c ia l,
o
R ELA TO R IO
F IN A L
DA
C O M IS S Ã O
DE
REFORMULAÇÃO
DO
S IS TE M A
F IN A N C E IR O
DO
SANEAM ENTO.
( P o r t a r i a GM /no. 14 2 /8 5 de 1 6 / 1 0 / 8 5 ), MDU, 1 9 8 6 .
M a is
re ce n te m e n te ,
a
ABES
e
d e m a is
e n tid a d e s
s e to ria is
e la b o ra ra m ,
por
o c a s iã o
do
X IV
CONGRESSO
B R A S IL E IR O
DE
E N G E N H A R IA S A N I T A R I A E A M B IE N T A L ,
re a liz a d o
em s e t e m b r o d e
1987,
um d o c u m e n t o
s u g e rin d o
que
os
re cu rso s
p ú b lic o s ,
a
serem
a lo c a d o s
para
o
sane am en to ,
se ja m
lo c a liz a d o s
em
a g ê n c ia (s )
g o v e r n a m e n t a l ( a i s ) , n o â m b i t o d o MD U em n í v e l
fe d e ra l e d a s r e s p e c t i v a s S e c r e t a r i a s d e E s t a d o q u e - em
n ív e l
e sta d u a l
atuem no s e t o r .
A lé m d i s t o ,
recom en da
a
c r i a ç ã o d e um C o n s e l h o N a c i o n a l d e S a n e a m e n t o c o m p o s t o p o r
m em bros
dos
m in is té rio s
afetos
ao
se to r,
por
e n tid a d e s
346
A m a io r tra n s p a rê n c ia
p o s s ib ilita d a
p e lo
c o n tro le
p ú b lic o
dos s e r v iç o s de sa ne am ento, de sde sua fa s e de p la n e ja m e n to a té a
de
o p e ra ção ,
p e rm itiria
m a io r in te ra ç ã o
e n tre
e ste
s e t o r e as
p o l i t i c a s u rb a n a , a m b ie n ta l e de saúde p ú b lic a .
E ste
re la c io n a m e n to
poderá
se
dar
desde
o
n iv e l
do
m u n ic ip io ,
c u ja
a d m in is tra ç ã o
está
m a is
p ró x im a
dos
cid a d ã o s
b e n e fic ia d o s
(o u a t in g id o s )
p e la s o b ra s e s e r v iç o s
im p la n ta d o s ,
a té os n ív e is
e s ta d u a l e f e d e r a l, onde são tra ç a d a s as gra n d e s
l i n h a s de a tu a ç ã o e os g ra n d e s in v e s t im e n t o s . D e v e -s e a c r e s c e n t a r
q u e , d e n t r o d e n o rm a s f e d e r a i s e e s t a d u a i s , c a b e rá ao m u n ic í p i o
p l a n e j a r e c o o rd e n a r a o rd e n a ç ã o de seu t e r r i t ó r i o , d e f in in d o as
á re a s p r i o r i t á r i a s p a r a a te n d im e n to p e lo s s e r v i ç o s e e q u ip a m e n to s
u rban os.
No tr a t a m e n t o da s q u e s tõ e s r e l a t i v a s ao s a ne a m e n to , d e v e -s e
sem p re c o n s i d e r a r o f o r t e
im p a c t o que p o d e e x e r c e r s o b r e o m e io
a m b ie n te a c a r ê n c i a de s e r v iç o s a d e q u a d o s ,
como p o r e x e m p lo , os
que de co rre m
do
la n ç a m e n to
in
n a tu ra de e sg o to s
s a n itá rio s
em
c o r p o s d 'á g u a ou da d e s t in a ç ã o i m p r ó p r ia de r e s id u o s s ó l i d o s . Ao
c o n trá rio ,
a
adoção
de
té c n ic a s
de
re c ic la g e m
de m a te ria is
e
produ ção
de
gás,
que
vêm
sendo
e x p e rim e n ta d a s
re ce n te m e n te ,
m o s tra s e r p o s s ív e l a in te g ra ç ã o e n tre e c o lo g ia e d e s e n v o lv im e n to
in d u s tria l.
C a b e , a i n d a , uma r e f e r ê n c i a à p o l i t i c a d e s a ú d e p ú b l i c a q u e
p rio riz e
a
m e d ic in a
p re v e n tiv a ,
a tra vé s
da
re a liz a ç ã o
de
cam panhas
de
e rra d ic a ç ã o
de
doenças
e n d ê m ica s ,
im p la n ta ç ã o
de
p ostos
de
saúde
para
a te n d im e n to
de
co m u n id a d e s
carentes
e
p ro g ra m a s de e d u ca çã o s a n i t á r i a , a q u a l d e v e rá n e c e s s a ria m e n te se
d e s e n v o lv e r,
s im u lta n e a m e n te ,
com p r o g r a m a s d e s a n e a m e n t o ,
para
que s e ja m m a io re s os se u s e f e i t o s s o b re a q u a lid a d e de v id a das
p o p u la ç õ e s b e n e f ic ia d a s .
O u tro
te m a
a s e r e q u a c io n a d o
com v i s t a s
à d in a m iz a ç ã o do
s e t o r de sane am en to é o de seu f in a n c ia m e n t o . P a ra t a l , é fo r ç o s o
a d m i t i r q u e s o m e n te com a r e t o m a d a d o c r e s c i m e n t o e c o n ô m i c o , a s
fo n te s
u s u a is
de
re cu rso s
do
se to r
p rin c ip a lm e n te
o
FGTSte r ã o c o n d iç õ e s p a ra a lo c a r m o n ta n te s , p e lo m enos,
e q u iv a le n te s
aos que e ra a p lic a d o s no i n i c i o dos anos 80.
A
reform a
trib u tá ria ,
d e co rre n te
da
nova
C o n s titu iç ã o ,
p o s s i b i l i t a r á q u e o s m u n i c í p i o s a m p lie m s u a s r e c e i t a s , o q ue lh e s
p e r m it ir á a m p lia r a sua p a r t ic ip a ç ã o no fin a n c ia m e n to do s e t o r ,
e s p e c ia lm e n te
com
re cu rso s
n ã o -re e m b o ls á v e is ,
que
poderão
v i a b i l i z a r o a te n d im e n to às cam adas m a is c a r e n t e s da p o p u la ç ã o .
e s ta d u a is
e
m u n ic ip a is
e
in s titu iç õ e s
s e to ria is
re p re s e n te m a s o cie d a d e c i v i l .
O C o n se lh o N a c io n a l s e
in s tâ n c ia
m á x im a
de
sa ne am en to
b á s ic o ,
te n d o
re s p o n s a b ilid a d e
" e s ta b e le c e r
as
d ire triz e s
g e ra is
m e t a s p l u r i a n u a i s p a r a o s e t o r , b e m c o m o p r o m o v e r , em
f e d e r a l , o e q u a cio n a m e n to dos r e c u r s o s n e c e s s á r io s " .
347
que
ria a
com o
e
as
n ív e l
Um p o n t o p o l ê m i c o d e s t a q u e s t ã o r e f e r e - s e à p o s s i b i l i d a d e
p a r t ic ip a ç ã o do c a p it a l p riv a d o n e ste s in v e s tim e n to s .
de
E sg o ta d a s
as
p o s s ib ilid a d e s
de
o b te n çã o
de
re cu rso s
p ú b lic o s ,
é n a tu r a l que se o r ie n te
a procura
ju n to
ao c a p it a l
p riv a d o .
Duas s ã o as a b o rd a g e n s que podem s e r f e i t a s p a r a e s t a
qu e stã o .
"A
p rim e ira
a d m ite
como
fo n te
o
c a p ita l
p riv a d o
que
a d q u iriria
títu lo s
p ú b lic o s
com
re to rn o
g a ra n tin d o
um
prazo
c o m p a t í v e l com a c a p a c i d a d e g e r a d o r a d a s o b r a s f i n a n c i a d a s .
[ . . .]
Como p o n t o n e g a t i v o d e s s a p r o p o s t a ,
c o lo c a -s e que e s ta ca p ta çã o
de
re cu rso s,
se
bem
que
in tro d u za
d in h e iro
novo
no
se to r,
c o n t i n u a s e n d o uma a n t e c i p a ç ã o d e i m p o s t o s f o r m a i s o u i n f o r m a i s .
N este tó p ic o
de ca p ta çã o p riv a d a ,
a lin h a
que no s p a r e c e m a is
p ro m is s o ra
é
a
d e fe n d id a
p e lo
e c o n o m is ta
Ig n á c io
Rangel
que
p ro p õ e a co n cessão de s e r v iç o s de u t i l i d a d e p ú b lic a à i n i c i a t i v a
p riv a d a ,
g a r a n t in d o ao E s ta d o o d i r e i t o
de p o d e r c o n c e d e n te .
O
c o n c e s s io n á rio
p riv a d o ,
de sta
form a,
e m itiria
títu lo s
h ip o te c a ria m e n te
g a ra n tid o s
p e lo
E sta d o
e
os
c o lo c a ria
no
m e rc a d o ". 31/
O u t r a q u e s tã o que vem send o d i s c u t i d a é r e f e r e n t e à p o l í t i c a
ta rifá ria ,
q u e , a o mesmo t e m p o , d e v e g a r a n t i r a s a ú d e f i n a n c e i r a
das p r e s ta d o r a s do s e r v iç o e s e r adequada às c o n d iç õ e s s o c i a i s e
e c o n ô m i c a s d o s u s u á r i o s , c o m b a s e em s i s t e m a p r o g r e s s i v o . N o q u e
se r e f e r e
ao consum o d o m é s tic o ,
p o d e ria m s e r c o n s id e ra d o s t r ê s
patam ares :
a)
consum o
s a n itá rio ,
corre sp o n d e n te
ao
n e c e s s á rio p a ra a te n d e r às n e c e s s id a d e s
s a n i t á r i a s do c o n s u m id o r;
b)
consum o
de
base,
corre sp o n d e n te
ao
s a n itá rio
m a is
p a rc e la
d e co rre n te
das
c a ra c te rís tic a s
e c o ló g ic a s ,
s ó c i o - c u l t u r a i s e e co n ô m ica s do u s u á r i o ;
c)
consum o
consum o
de excesso, corre sp o n d e n te a
r e a l e o consum o de b a s e . 32/
D is c u te -s e ,
ta m bém ,
a
c ria ç ã o
-u tiliz a ç ã o
de s e r v iç o s p re s ta d o s :
os
31/
32/
vo lu m e
m ín im o
fis io ló g ic a s e
d ife re n ç a
de
ta xa
sobre
p r o p r ie t á r io s de
e n tre
o
a
nãote rre n o s
C o n fo rm e
a rtig o
de
L in e u
R o d rig u e s
ALONSO,
S aneam ento
é
p rio rid a d e
para
o d e s e n v o lv im e n to ,
in
RETRATO
do
B ra s il,
1987.
A u s tre g é s ilo
G.
S P IN D O L A
&
C íc e ro
O.
de
ANDRADE
NETO,
P ro p o sta
de
novo
s is te m a
ta rifá rio
para
o
s e rv iç o
de
a b a s t e c i m e n t o d e a g u a , i n CONGRESSO B R A S I L E I R O DE E N G E N H A R IA
S A N ITA R IA
E
A M B IE N TA L ,
14,
R io
de
Ja n e iro ,
ABES,
1987.
A n a is ■ R io de J a n e ir o , ABES, 1987. v . 2. t . 4
348
s e rv id o s p o r rede
as u t i l i z a n d o .
de
água
ou
esgoto
p a g a ria m
uma
ta xa ,
mesmo
não
O m o n ta n te de r e c u r s o s n e c e s s á r i o s à e l e v a ç ã o d o s p a d rõ e s de
a te n d im e n to da p o p u la ç ã o b r a s i l e i r a ,
p o r s e r v iç o s de sane am en to ,
foi
e s tim a d o
por
G u im a rã e s .
33/ E s te s
pad rõ e s
estã o
d e fin id o s
p e lo p a ra d ig m a " B r a s i l , 2 0 0 0 ", que com p re e n d e : 34/
a)
8 1 ,2 %
da
p o p u la ç ã o
b)
7 2 ,4 % da
ou fo s s a
p o p u la ç ã o
s é p tic a .
Aos
q u a is
o
autor
com
com
lig a ç õ e s
lig a ç õ e s
de
de
água
à
esgoto
rede
à
g e ra l;
rede
geral
acrescentou:
c)
co n stru çã o
de
4 ,3
m ilh õ e s
d o m ic ilia re s urban as;
de
in s ta la ç õ e s
s a n itá ria s
d)
a t e n d i m e n t o d e 85% d a p o p u l a ç ã o u r b a n a com s e r v i ç o
c o le t a e d e s tin a ç ã o f i n a l de re s id u o s s ó lid o s ;
e)
r e a l i z a ç ã o d e i n v e s t i m e n t o s em d r e n a g e m
do d o b ro do que é a tu a lm e n te in v e s t i d o .
urbana
da
de
ordem
Em f u n ç ã o d e s t a s m e t a s , G u i m a r ã e s e s t i m a q u e o i n v e s t i m e n t o
d e v e r i a s e r d e 2 0 3 m i l h õ e s d e O T N , em 1 9 8 8 , 2 4 3 m i l h õ e s , em 1 9 8 9 ,
crescendo,
e n tã o ,
a té a t in g ir
286 m i lh õ e s ,
por ano,
no p e rio d o
1 9 9 6 /2 0 0 0 . 35/
O p o s s i v e l a c r é s c i m o d e r e c u r s o s a p l i c a d o s em s a n e a m e n t o n ã o
pode,
e n tre ta n to ,
d is p e n s a r
m e d id a s
que
v is e m
o
au m ento
da
p r o d u t iv id a d e e à re d u ç ã o de c u s to s .
N este
s e n tid o ,
ao
lo n g o
dos
ú ltim o s
anos,
d iv e rs a s
in s titu iç õ e s ,
de n tre
as
q u a is
o BNH,
as em p resa s e s t a d u a is
de
s a n e a m e n to , os ó r g ã o s e s t a d u a is de m e io a m b ie n te ,
i n s t i t u t o s de
p e s q u is a
te c n o ló g ic a ,
a F IN E P ,
o CNPq e a Fu n d a çã o
SESP,
têm
in v e s tid o
em
program as
de
p e s q u is a s
te c n o ló g ic a s
e
de
e x p e rim e n ta ç ã o
de
novas
s o lu ç õ e s
para
os
p ro b le m a s
de
sa ne am ento. 36/
33/
34/
35/
36/
A u gu sto S é rg io
P.
GU IM A R A ES & F e r n a n d o C .
S E IX A S F IL H O ,
0
sane am en to
no
B ra s il:
s itu a ç ã o
a tu a l
e
propo stas
de
s o l u ç õ e s , 1 9 8 7 . M im e o .
H é l i o JA G U A R IB E e t a l i i .
B ra s il,
2 0 0 0 ; p a r a um n o v o p a c t o
s o c i a l . R io de J a n e i r o , Paz e T e r r a , 1986.
D ocum ento,
S is te m a N a c io n a l de S a n eam en to,
já
c ita d o
(v e r
n o ta
30) ,
e s tim a
a n e c e s s id a d e
de
se
in v e s tir
a n u a lm e n te
c e r c a d e 300 m i l h õ e s d e O TN com v i s t a s a a t i n g i r a s m e t a s da
D é cada da A gu a e s t a b e l e c id a s p e l a ONU.
Em r e l a ç ã o a p e s q u i s a s r e a l i z a d a s ,
ve r,
p o r e x e m p lo ,
BANCO
N A C IO N A L
DA H A B I T A Ç A O .
BNH,
B ra s il.
P e s q u is a s
re a liz a d a s
p e lo BNH. R io de J a n e i r o , 1986.
349
V a le
c o n d iç õ e s
p o lític a
re cu rso s
a b s o lu ta m
que h a ja
,
a in d a ,
re s s a lta r
que
a e x ig ê n c ia
de
"m e lh o ria
das
d e v i d a d a p o p u l a ç ã o c a r e n t e c o l o c a um d e s a f i o p a r a a
c ie n tífic a
e te c n o ló g ic a ,
não b a sta n d o
a a lo c a ç ã o
de
e e s f o r ç o s p a ra a co n se cu çã o de o b je t iv o s no f u t u r o . É
e n te in d is p e n s á v e l a busca de novas form as de a g i r p a ra
s o lu ç ã o r e a l p a ra os p ro b le m a s s o c i a i s " . 37/
E sta s
p e s q u is a s
p re c is a m
c o b rir
to do
o
e sp e ctro
de
a b ra n g ê n c ia do sa ne am en to.
Devem b u s c a r s o l u ç õ e s p a r a p r o b l e m a s
de água,
esgoto,
d ren agem e lim p e z a u r b a n a . P a ra á r e a s d e sd e as
r u r a i s a té as de a l t a c o n c e n tra ç ã o d e m o g rá fic a .
P a ra as camadas
q u e , te n d o a l t a s r e n d a s , tê m c o n d iç õ e s de p a g a r p e l o s s e r v i ç o s e
p a r a a s m a i s p o b r e s q u e , v i v e n d o em c o n d i ç õ e s p r e c á r i a s , p r e c i s a m
que
m e d id a s
e le m e n ta re s de
p ro te çã o
s e ja m
to m a da s,
c o m o um
p r i m e i r o p a s s o em d i r e ç ã o a um p a t a m a r m í n i m o d e s a l u b r i d a d e .
A s s im , a lé m d e n o v o s te m a s , o u t r o s j á p e s q u is a d o s devem s e r
a p ro fu n d a d o s e t e r sua a b so rçã o e s tim u la d a .
D e n tre e s te s ,
e stã o
program as
c o m p u ta c io n a is
que
v is e m
a
o tim iz a r
siste m a s
e
s e rv iç o s ;
e x p e rim e n ta ç ã o
de
m e c a n is m o s
de
re la c io n a m e n to
c o m u n itá rio ;
im p la n ta ç ã o de
s is te m a s
c o n d o m in ia is ;
m é to d o s de
p ro te çã o
de
m a n a n c ia is ,
d e s e n v o lv im e n to
de
p ro ce sso s
e
e q u ip a m e n to s que p o s s i b i l i t e m
a e co n o m ia de á g u a , a re d u ç ã o dos
cu sto s
de
tra ta m e n to
de água
e
esgoto,
o re a p ro v e ita m e n to
de
re s íd u o s
líq u id o s
e
s ó lid o s p e la
re c ic la g e m
de
m a te ria is
e
g e ra ç ã o de g á s .
A lé m d i s t o ,
o d e s e n v o lv im e n to ,
a p e rfe iç o a m e n to ,
im p le m e n ta ç ã o
e d ifu s ã o
de no rm a s
té c n ic a s
ta m bém d e v e r ã o
ser
in c e n tiva d o s .
A in d a
no
s e n tid o
do
aum ento
da
p ro d u tiv id a d e ,
devem
ser
e s tim u la d o s
program as
de
d e s e n v o lv im e n to
in s titu c io n a l
e
o p e r a c io n a l das e m p resa s e s e r v iç o s de sa n e a m e n to .
D este
modo,
o
p ro g ra m a de
d e s e n v o lv im e n to
o p e ra c io n a l,
p ro m o v id o p e la s e m p resa s e s t a d u a is e s e r v iç o s autônom os de água e
e s g o t o , com a p o i o t é c n i c o e f i n a n c e i r o d o BNH, e p o s t e r i o r m e n t e ,
da
CEF,
v is a
à
redução
das
perdas
o p e ra c io n a is
de
água,
p o s t e r g a ç ã o d e i n v e s t i m e n t o s em a m p l i a ç õ e s e o a u m e n t o d o v o l u m e
de água f a t u r a d o .
" E s s e p r o g r a m a c o m e ç o u n a C O P A S A , em m a r ç o d e
1983,
quando
o p e ra va
em m a i s
ou menos
200
c id a d e s
com p e r d a s
a c i m a d e 3 0 % d e á g u a , e s o m e n t e em 3 0 c i d a d e s c o m p e r d a s a b a i x o
de 20%. A g o ra , das
3 2 7 c i d a d e s em q u e e l e o p e r a , n o i n t e r i o r , 2 0 0
j á a p re s e n ta m p e r d a s i n f e r i o r e s a 2 0 % ". 38/
E s te p ro g ra m a co m p ree nde , d e n tr e o u t r o s ,
os
m a cro m e d içã o ,
m ic ro m e d id a ,
p ito m e tria ,
reduçã o
37/
38/
subp ro gra m a s
e
c o n tro le
de
de
BANCO N A C IO N A L DE H A B IT A Ç A O . BNH, B r a s i l , A r e a s p r i o r i t á r i a s
e form as de a tu a ç ã o . 1 9 8 7 -8 9 . 1986.
(V e rs ã o p r e l i m i n a r ) .
V e r a p a l e s t r a d o E n g . P a u l o CARRACO d u r a n t e o I I S i m p ó s i o
L u s o -B ra s ile iro
de
E n g e n h a ria
S a n itá ria
e
A m b ie n ta l,
S a lv a d o r , 1986, E n g e n h a ria S a n i t á r i a . R io de J a n e i r o , 2 5 ( 3 ):
172/173, j u l . / s e t .
1986.
350
p e r d a s , s is te m a in t e g r a d o de p r e s ta ç ã o de s e r v iç o s e a te n d im e n to
ao p ú b l i c o ,
c a d a s tr o s t é c n ic o e de c o n s u m id o re s , r e a b i l i t a ç ã o de
u n id a d e s , a lé m de p la n e ja m e n to e c o n t r o l e o p e r a c io n a l.
O u t r o p ro g ra m a d e s e n v o lv id o p e la s em p resa s e s t a d u a is de água
e esgoto,
com a p o i o
d o BNH e a t u a l m e n t e d a C E F ,
re fe re -s e
ao
d e s e n v o lv im e n to
de
re cu rso s
hum anos,
através
do
p la n e ja m e n to
destes re c u rs o s ,
do d e s e n v o lv im e n to g e r e n c ia l,
do in c r e m e n to de
p r o d u t iv id a d e de m ã o -d e -o b ra , e t c .
C o n c lu i-s e ,
p o rta n to ,
que a re e s tru tu ra ç ã o
e re d in a m iz a ç ã o
d o s e t o r d e s a n e a m e n to n o P a í s s ó s e t o r n a r á v i á v e l com a c l a r a
d e fin iç ã o
d e uma p o l í t i c a
p a ra to d o
s e to r,
que,
alé m de e s t a r
in te g ra d a
a uma p o l í t i c a
m a is a m p la d e d e s e n v o lv i m e n t o ,
d e ve rá
ser
co e re n te
com
as
d ire triz e s
de
saúde
p ú b lic a
e
de
d e s e n v o lv im e n to
urbano.
E n tre ta n to ,
esta
a rtic u la ç ã o
não
será
p o s s ív e l,
s e n ã o h o u v e r um m o n t a n t e d e r e c u r s o s s u f i c i e n t e s p a r a
o a te n d im e n to das dem andas c re s c e n te s p o r e s te s s e r v iç o s .
351
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
A LM E ID A ,
W a n d e rle y J .M .
u r b a n a ; uma a v a l i a ç ã o
1977.
de.
A b a s te c im e n to
de
áaua
do PLANASA. R io de J a n e i r o ,
A S S O C IA Ç Ã O B R A S I L E IR A DE E N G E N H A R IA S A N I T A R I A .
N a c io n a is de L im p e za U r b a n a . R io de J a n e i r o ,
à p o p u la ç ã o
IP E A /IN P E S ,
ABES.
D ire triz e s
1 9 8 3 . M im eo .
________________ .
Docum ento
fin a l
do
debate
do
R e la tó rio
F in a l
da
C o m is s ã o de R e fo rm u la ç ã o do S is te m a F i n a n c e i r o do S a n e a m e n to .
R io de J a n e ir o , 1986.
__________________ .
S a n e a m e n to
p e rs p e c tiv a s .
E n g e n h a ria
141/146, a b r ./ ju n . 1987.
b á s ic o ,
a n á lis e ,
S a n itá ria .
R io
de
d ire triz e s
e
Ja n e iro ,
2 6 (2 ):
BANCO N A C IO N A L DE H A B I T A Ç A O .
BNH,
B ra s il.
A re a s
form as
de
atuação.
R io
de
Ja n e iro ,
1986.
P re lim in a r).
________________ .
M im e o .
D ia g n ó s tic o
P re lim in a r
do
SFH.
R io
p rio ritá ria s
e
M im eo .
(V e rs ã o
de
Ja n e iro ,
1985.
________________ . M o d i f i c a ç õ e s n o S i s t e m a F i n a n c e i r o d o S a n e a m e n t o . R i o
de J a n e ir o , 1975.
________________ .
P e s g u is a
n a c io n a l
de
sane am en to b á s i c o :
re s u lta d o s
p r e lim in a r e s . R io de J a n e i r o , 1978.
________________ .
P e s g u is a s
BNH/D EPEA, 1 9 8 6 .
________________ .
Ja n e iro ,
PLANASA:
1985.
________________ .
Ja n e iro ,
P ro gram a s
1986.
re a liz a d a s
a p lic a ç õ e s
do
e
BNH ;
p e lo
BNH.
re s u lta d o s ,
in fo rm a ç õ e s
B IE R ,
G.
et
a lii.
A
C ris e
do
sane am en to
t r i b u t á r i a , uma f a l s a r e s p o s t a . S ã o P a u l o ,
M im eo .
R io
de
Ja n e iro ,
1968/1984.
b á s ic a s .
R io
R io
de
de
no
B ra s il ;
reform a
C E B R A P / F IN E P , 1 9 8 7 .
B R A S IL .
M in is té rio
do
D e s e n v o lv im e n to
Urbano
e M e io A m b ie n te .
R e la tó rio
F in a l
da
C o m is s ã o
de
R e fo rm u la ç ã o
do
S iste m a
F i n a n c e i r o do Saneam en to ( P o r t a r i a GM /n°. 142 /85 de 2 6 / 1 0 / 8 5 ).
B r a s i li a , 1986.
C A IX A
E C O N O M IC A
FEDERAL.
P o litic a
h a b ita c io n a l
e
de
d e s e n v o lv im e n to
u rban o;
o
papel
desem penhado
p e lo
BNH e
o
q uadro
in s titu c io n a l
d e co rre n te
do
D e c re to -le i
n°.
2291/86.
R io de J a n e ir o , 1987.
352
C O M P A N H I A D E A G U A S E E S G O T O S DO R I O G R A N D E DO N O R T E . P e s q u i s a d e
s o lu ç õ e s de e s g o ta m e n to s a n i t á r i o p a r a c o m u n id a d e s u rb a n a s do
i n t e r i o r do E s ta d o . R io de J a n e ir o , 1984.
(R e la tó rio F in a l).
C O U TIN H O , L u c i a n o . E s t r u t u r a e a ê n e s e da a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a de
São
P a u lo :
a d m in is tra ç ã o
d e s c e n tra liz a d a
do
se to r
p ú b lic o
e s t a d u a l ; s a n e a m e n to b á s i c o . São P a u lo , F IN E P / F U N D A P , 1 9 7 8 .
F A B R IN I,
Carm em
B.
&
P E R E IR A ,
V era
M .C ..
T e n d ê n c ia s
e
d iv e rg ê n c ia s
sobre
o
m o d e lo
de
in te rv e n ç ã o
p ú b lic a
no
sane am en to b á s i c o . R io de J a n e i r o , U F R J / I E I , 19 8 7 .
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R io de
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C.
0
p ro p o s ta s de s o lu ç õ e s .
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R io de J a n e i r o , 45 ( 1 7 7 / 1 7 8 ) : 7 5 - 8 8 ,
de
um
novo
pacto
R O D R IG U E S ,
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s o c ia is .
R io
de
de
d ife re n c ia is
s o c io ­
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Lim p e za
urbana
P IN T O ,
M a rio
da
S ilv a ,
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A c o le ta
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B r a s i l . R io de J a n e i r o , FGV/CONSULTEC, 1979.
P IR E S ,
R io
I r v a n d o M.
de J a n e ir o ,
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________________ .
PLANASA:
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________________ . P L A N A S A ; a v a l i a ç ã o d o s
de J a n e i r o , BNH, 1 9 7 9 . M im e o .
353
de
do
sane am en to
R i o ’ de
re s u lta d o s
no
e
B ra s il.
lix o
no
b á s ic o .
Ja n e iro ,
p e rs p e c tiv a s .
BNH.
R io
______
1983.
■ P o lític a
M im eo .
________________ .
de
SFS/PLANASA.
sane am en to
R io
de
b á s ic o .
Ja n e iro ,
R io
de
COSAN/BNH,
Ja n e iro .
1984.
BNH,
M im e o .
R E C IF E .
P r e f e it u r a da C id a d e .
E s tu d o e d e s e n v o lv im e n to de novas
c a ra c te rís tic a s
te c n o ló g ic a s .
in s titu c io n a is
e
s o c ia is
na
p re sta çã o
de
s e rv iç o s
urbanos
de
sane a m e n to ;
p la n o
de
p e s q u i s a . R e c i f e , 1 9 8 6 . M im eo .
REGO M O N T E IR O ,
Jo s é R o b e rto de A . P.
do.
A b a s te c im e n to de áaua :
e a u a c i o n a m e n t o em n í v e l n a c i o n a l . R i o d e J a n e i r o , B N H , 1 9 7 1 .
________________ . B a s e s i n s t i t u c i o n a i s p a r a um P l a n o I n t e r a m e r i c a n o d e
S an e am en to
B á s ic o ;
ló g ic a
e
e s tra té g ia
de
im p la n ta ç ã o .
In :
CONGRESO I n t e r a m e r i c a n o d e I n g e n i e r í a S a n i t a r i a ,
1 4 ., M é xic o ,
1974.
R O S S IN ,
A n to n io
C a rlo s
&
SANTOS,
José
de
A.
de
O liv e ira .
S a n e a m e n to
de
b a ix o
cu sto ;
uma
te c n o lo g ia
a lte rn a tiv a .
A m b ie n te . R e v is t a CETESB de T e c n o lo g ia . 1 ( 2 ) :
102/108, 1987.
SANTOS,
M á rc io
M ille r.
A
P o litic a
c o n sid e ra ç õ e s
e
recom endações.
R io
M im eo .
(D o cu m e n to p a r a D i s c u s s ã o ) .
n a c io n a l
de
de J a n e i r o ,
sane am en to:
IP E A ,
1969.
S P IN D O L A , A u s t r e g é s i l o G . & ANDRADE N E T O , C í c e r o O . d e . P r o p o s t a
de novo s is te m a t a r i f á r i o
p a r a o s e r v i ç o d e a b a s t e c i m e n t o de
água.
In :
CONGRESSO
B ra s ile iro
de
E n g e n h a ria
S a n itá ria
e
A m b ie n ta l,
1 4 .,
R io de J a n e i r o ,
1987. A n a is . R io de J a n e iro ,
ABES, 1987. V . 2, t . 4 .
VETTER,
D a v id M i c h a e l . A c r i s e e co n ô m ic a e a e v o lu ç ã o d a s á re a s
de h a b it a ç ã o e sa n e a m e n to b á s i c o . I n : R ELA TO R IO de in d ic a d o r e s
s o c i a i s . R io de J a n e i r o , D E IS O /IB G E , 1987.
(N o P r e l o ) .
Y A S A K I, L .M . & O R T IZ , L . P . . E s tu d o da m o r ta lid a d e p o r
re g iõ e s
b ra s ile ira s
com
base
no
re g is tro
c iv il;
m ú lt ip lo de cre m e n to ,
1970/80. In fo rm e D e m o g rá fic o .
(1 5 ), 1985.
354
ca u sa s ñas
tá buas
de
São P a u lo ,
CAPITULO IV
UM A A N A L I S E D O S P R O G R A M A S D E S U P L E M E N T A Ç Ã O A L I M E N T A R
A NOS 8 0 : D ESEM P EN HO E FORMAS D E O R G A N IZ A Ç A O
E rn ani T e ix e ira To rre s F ilh o
M ô n ic a E s t e v e s de C a r v a lh o
e
NOS
I. INTRODUÇÃO
E ste
tra b a lh o
te m
por
o b je tiv o
a n a lis a r
os
program as
de
s u p le m e n ta ç ã o a l im e n t a r do G o ve rn o F e d e r a l, no s anos 8 0 , v o lt a d o s
para
s u b s id ia r
a
d ie ta
das
fa m ilia s
de
b a ix a
rend a.
Sua
p re o c u p a ç ã o m a io r r e s id e , não sé no desem penho d e s t e s p ro g ra m a s ,
mas
ta m bém
em
suas
fo rm a s
de
o rg a n iza ç ã o
e
o p e ra çã o ,
e s p e c ia lm e n te no que se r e f e r e às r e la ç õ e s in t r a -g o v e r n o e e n tre
o E s ta d o e a p o p u la ç ã o b e n e f i c i á r i a .
C om
essa
preocup ação,
foram
aqui
re u n id o s :
O
P rogram a
N a c io n a l
de
A lim e n ta ç ã o
E s c o la r
(P N A E )
ou M e ren da
E s c o la r;
o
P rogram a
de
S u p le m e n ta ç ã o
A lim e n ta r
(P S A ),
a n tig o
P ro gram a
de
N u t r i ç ã o em S a ú d e ( P N S ) ; o P r o g r a m a d e A b a s t e c i m e n t o em A r e a s d e
B a i x a R e n d a ( P R O A B ); o P ro g r a m a d e C o m p le m e n ta ç ã o A l i m e n t a r (P C A )
e
o
P ro gra m a
de
P rom oção
N u tric io n a l
(P P N );
o
P ro gram a
de
A lim e n ta ç ã o do T r a b a lh a d o r
( P A T ) ; e o P ro gram a N a c io n a l do L e i t e
p a ra C ria n ç a s C a re n te s ( P N L ).
A
Seção
II
apre se n ta
b revem e nte
as
o rig e n s
h is té ric a s
d e sse s p ro g ra m a s , b u sca n d o s i t u a r os f a t o s e os d e b a te s que foram
re le v a n te s
para
o e n te n d im e n to dos anos 80.
Na
Seção I I I ,
são
a n a lis a d a s , de form a a g re g a d a , os p r i n c i p a i s a s p e c to s da h i s t ó r i a
re ce n te
dos
program as
de
s u p le m e n ta ç ã o
a lim e n ta r,
o b je tiv a n d o
r e l a c i o n a r seu desem penho á p o l i t i c a
e á s itu a ç ã o
e c o n ô m ic a do
p e rio d o .
Nas
seções
s e g u in te s ,
são
a p re se n ta d o s,
is o la d a m e n te ,
c a d a um d o s p r o g r a m a s , a p a r t i r d e s u a p e r f o r m a n c e n o s a n o s 8 0
e
das
form as
de
o rg a n iza ç ã o
u tiliz a d a s
em
cada
um
d e le s .
F in a lm e n te , na ú lt im a se çã o , são r e le v a d o s a lg u n s e ix o s
comuns,
id e n tific a d o s
ao
lo n g o
do t r a b a lh o ,
bem com o a l g u n s
a sp e cto s
c rític o s .
Como
se
pode
p e rce b e r,
a lg u n s
"pro gra m as"
ou
form as
de
s u b s id io
a lim e n ta r
foram
e x c lu id o s
de ste
tra b a lh o .
Não
se
a n a l i s o u , p o r e x e m p lo , o P ro g ra m a A l i m e n t a r da C re c h e C a s u l o , da
L B A , p o i s , a p e s a r d e s u a d e n o m i n a ç ã o , t r a t a - s e d e um m e c a n i s m o d e
s u b s id io
ás
despesas
c o rre n te s
das
creches
p ré p ria s
ou
co n ve n ia d a s
com a L e g i ã o .
O ra ,
to d a
a a tiv id a d e
de g u a rd a
ou
c o n fin a m e n to
e n v o lv e ,
n e c e s s a ria m e n te ,
a lgu m a
despesa
com
a l i m e n t a ç ã o , mas n ã o s e o r g a n i z a a p a r t i r d e s t a a t i v i d a d e . C a s o
l e v á s s e m o s em c o n t a o p r o g r a m a d a L B A ,
te ria m o s que c o n s id e ra r
tam bém o s p r e s i d i o s , a s i n s t i t u i ç õ e s r e s p o n s á v e i s p e l a g u a r d a de
m enores, e t c .
Tam bém n ã o f o r a m a b o r d a d o s t o d o s o s m e c a n is m o s d e s u b s i d i o
a l i m e n t a r e x i s t e n t e s , mas a p e n a s a q u e l e s d i r e t a m e n t e a s s o c i a d o s a
fo rm a s de o r g a n iz a ç ã o e s p e c i f i c a s ao a t e n d im e n to de p o p u la ç õ e s de
b a ix a
rend a.
N este
s e n tid o ,
não
foram
le v a d o s
em
co n ta
os
p r e j u í z o s d o E s t a d o com a p o l i t i c a d e p r e ç o s m í n i m o s , nem com a
c o m e rc ia liza ç ã o
do t r i g o .
E n tre ta n to ,
como a l g u n s
co n sid e ra m
o
s u b s id io
ao t r i g o
um " p r o g r a m a "
e,
dado o vo lu m e
de
re cu rso s
e n v o l v i d o s , e s t e m e ca n ism o f o i o b je t o do A n e x o I .
358
I I .
AS
O R IG E N S
DOS
PROGRAMAS
DE
SUPLEM ENTAÇAO A L IM E N TA R
No
B ra s il,
a
h is tó ria
dos
program as
de
s u p le m e n ta ç ã o
a lim e n ta r,
p ra tic a m e n te ,
se c o n fu n d ia ,
a té meados dos anos 70,
com a h i s t ó r i a d a a l i m e n t a ç ã o (m e r e n d a ) e s c o l a r . A l é m d a M e r e n d a ,
ne ste
mesmo
p e rio d o ,
program as
de
d is trib u iç ã o
de
e x is tira m ,
l e i t e em p ó a o g r u p o m a t e r n o - i n f a n t i l e d e f o r n e c i m e n t o , a b a i x o
c u s t o , d e r e f e i ç õ e s a o s t r a b a l h a d o r e s ; ambos de p e q u e n o p o r t e . As
p rim e ira s
in ic ia tiv a s
da tam da d é c a d a de 3 0 ,
quando a lg u n s dos
esta d o s
e
m u n ic ip io s
m a is
ric o s ,
d ia n te
do
ad ve n to
da
e s c o la riza ç ã o
o b rig a tó ria ,
passaram
a
r e s p o n s a b iliz a r-s e ,
de
form a c r e s c e n t e ,
p e lo
f o r n e c i m e n t o d a m e r e n d a em s u a s r e d e s d e
e n s in o . F o i o ca so da p r e f e i t u r a do R io de J a n e i r o ,
em 1 9 3 8 ; d o
e s t a d o d e S ã o P a u l o , em 1 9 4 5 ; s e n d o s e g u i d o s , p o s t e r i o r m e n t e , p o r
M in a s
G e ra is ,
Ceará
e
P ara ná.
O o b je tiv o
destes
governo s
era
a b so rve r
e
e x p a n d ir
as
ações
de
s u p le m e n ta ç ã o
a lim e n ta r
que,
desde
o
in ic io
do
s é c u lo ,
v in h a m
sendo
d ifu n d id a s
p e la s
A s s o c ia ç õ e s
de
P a is
e
M e stre s,
a p o ia d a s ,
b a sica m e n te ,
em s u a
c a p a c id a d e de o r g a n iz a ç ã o e de m o b iliz a ç ã o s o c i a l .
No â m b ito
fe d e ra l,
o b s e rv a m -s e ,
tam bém a p a r t i r
de
1930,
m e d id a s i s o l a d a s d e a p o io á m e re n d a e s c o l a r . E n t r e t a n t o , som e nte
nos anos 50, v e r if i c o u -s e
a c r i a ç ã o d e um p r o g r a m a n a c i o n a l d e
a lim e n ta ç ã o
e s c o la r.
N este
m om ento
in ic ia l,
foi
im p o rta n te
o
papel
do
Fundo
In te rn a c io n a l
de
S ocorro
á
In fâ n c ia ,
da
O rg a n iza ç ã o das Nações U n id a s
(O N U ). H a v ia in t e r e s s e
d a O N U em
tra n s fo rm a r
o
B ra s il
em
um
im p o rta n te
b e n e fic iá rio
de
seu
program a
de
doação
de
a lim e n to s .
G ra ças
á
re c e p tiv id a d e
do
M i n i s t é r i o da S a ú d e , o P ro g ra m a N a c io n a l da M e ren da E s c o la r f o i
i m p l a n t a d o , em 1 9 5 4 , r e s u m i n d o - s e , e n t ã o , á d i s t r i b u i ç ã o d o l e i t e
em p ó f o r n e c i d o p e l a s N a ç õ e s U n i d a s a a l g u m a s e s c o l a s d o s e s t a d o s
da B a h ia ,
P ern am b uco,
P a rá e E s p i r i t o
S a n to .
No an o s e g u i n t e ,
d e v i d o a uma
d is p u t a p e lo c o n t r o le da a s s is t ê n c ia a lim e n t a r á
p o p u la ç ã o
e s tu d a n til,
o p ro gra m a passo u a s e r c o n d u zid o , p e lo
M i n i s t é r i o da
Educação e C u ltu ra ,
a t r a v é s da Campanha N a c io n a l
de A lim e n ta ç ã o
E s c o l a r (C N A E ) o u , s i m p le s m e n t e , M e re n d a E s c o l a r .
Em s e u s p r i m e i r o s a n o s d e e x i s t ê n c i a , a C N A E p o d e e x p a n d i r -s e ,
g r a ç a s ás d o a çõ e s de vo lu m e s c r e s c e n t e s de a l im e n t o s ,
por
p a r t e d a ONU e d a C o m m o d i t y C r e d i t C o r p o r a t i o n ( C C C ) , a g ê n c i a do
g o v e rn o n o rte -a m e ric a n o ,
re s p o n s á v e l p e la p o l i t i c a de e s to q u e s e
preços
m in im o s
a g ríc o la s
em s e u p a i s . A O N U e o g o v e r n o n o r t e -a m e ric a n o
p ra tic a m e n te
m a n tive ra m
s o zin h o s
a
M e ren da,
até
o
in ic io
de 1970.
A p a r t i r de e n tã o ,
o ap o rte
in te rn a c io n a l fo i
sendo
re d u z id o
e
passou
a
ser
s u b s titu id o
por
re cu rso s
do
359
o rçam en to f e d e r a l
20% d o v a l o r d o s
que,
a n te rio rm e n te , não
gê n e ro s d is t r ib u id o s .
re s p o n d ia m
por
m a is
de
A
e x is tê n c ia
de
uma
crescente
c o n tra p a rtid a
de
re cu rso s
n a c i o n a i s p a r a a a q u i s i ç ã o d e a l i m e n t o s p r o v o c o u uma i m p o r t a n t e
mudança
q u a lita tiv a
na o p e ra c io n a lid a d e da M e re n d a .
O program a
que,
até
o in ic io
de
1970,
era
b a sic a m e n te
respo n sá ve l
p e lo
de se m b a rq u e ,
tra n sp o rte
e
arm azenage m
d e um ú n i c o
p ro d u to
de
b a ix a
p e re c ib ilid a d e
o
le ite
em
pô
passou,
com
sua
" n a c i o n a l i z a ç ã o " , a a t u a r como i m p o r t a n t e d e m a n d a n te d e a l im e n t o s
no m ercado n a c io n a l .
A
te n d ê n c ia
da
M e ren da
fo i
s u b s titu ir
o
le ite
em
pô
im p o rta d o
por
a lim e n to s
in d u s tria liz a d o s
fo rm u la d o s
(s o p a s ,
m in g a u s, m ilk -s h a k e s , e t c . ) .
D e n tre as ra z õ e s que le v a ra m a e s ta
d e c is ã o ,
a lgum as
fo ra m de n a tu re z a
e s trita m e n te
o p e ra c io n a l.
A
M e re n da
sem pre
se
c a ra c te rizo u
por
uma
en orm e
p re c a rie d a d e
a d m in is tra tiv a .
O
p ró p rio
nome
de
Campanha
N a c io n a l
de
A lim e n ta ç ã o
E s c o la r
já
d e fin ia
a
id é ia
d e uma o r g a n i z a ç ã o
de
n a tu r e z a p r o v i s ó r i a e e m e rg e n c ia l. O ra , na im p o s s ib ilid a d e - p o r
ra z õ e s de c u s to e d i s p o n i b i l i d a d e de o f e r t a - de s im p le s m e n te se
s u b s titu ir o le ite
em p ô i m p o r t a d o p o r n a c i o n a l ,
a a lte rn a tiv a
que
im p lic a v a
em m e n o r n e c e s s i d a d e
de m udanças,
era
o u s o de
p r o d u to s f o r m u la d o s , d e v id o ás sua q u a lid a d e s d e : h o m o g e n e id a d e ,
r e g u la r id a d e de o f e r t a , b a ix a p e r e c i b i li d a d e ,
f á c il tra n sp o rte e
arm azenagem e s im p le s u t i l i z a ç ã o .
Os p r o d u t o s i n n a t u r a , como a r r o z e f e i j ã o , n ã o a p r e s e n t a v a m
nenhuma
das
vantagen s
a p o n ta d a s
a n te rio rm e n te ,
m as,
em
c o n tra p a rtid a ,
g a ra n tia m
uma
a c e ita ç ã o
segura,
p o is
eram
e le m e n to s
in te g ra n te s
dos
h á b ito s
a lim e n ta re s
da
p o p u la ç ã o
b e n e f i c i á r i a e p o d e ria m s e r a d q u ir id o s nos m e rcad os l o c a i s .
A lé m d e s t e a s p e c to o p e r a c i o n a l ,
e x is tira m
ta m bém r a z õ e s de
n a tu re za
c o m e rc ia l.
Desde
os
anos
60,
a
M e ren da
h a v ia -s e
t r a n s f o r m a d o em um d e m a n d a n t e i m p o r t a n t e d e u m a r e c é m - c o n s t i t u i d a
i n d ú s t r i a n a c io n a l de a lim e n to s fo r m u la d o s . E s t a s e m p resa s h a via m
d e s e n v o lv id o
uma r e l a ç ã o
p re fe re n c ia l
com o p r o g r a m a ,
chegando
m e s m o a g a r a n t i r o f u n c i o n a m e n t o d a M e r e n d a n o s m o m e n t o s em q u e
se
v e rific a ra m
atraso s
nas
doações
in te rn a c io n a is
ou
nas
lib e r a ç õ e s de r e c u rs o s do T e s o u ro N a c io n a l.
F i n a l m e n t e , a o p ç ã o p o r p r o d u t o f o r m u la d o tam bém s e a p o i a v a
na
id e o lo g ia
n u tric io n a l
d o m in a n te
à
época.
A lg u n s
e stu d o s
in d ic a v a m ,
e n tã o ,
que a d e s n u tr iç ã o e s t a r i a a s s o c ia d a a h á b ito s
a lim e n ta re s
em
de sa cordo
com
as
n e c e s s id a d e s
b io ló g ic a s
do
o rg a n is m o
humano.
D e ste
p o n to
de
v is ta ,
as
p o litic a s
de
a lim e n ta ç ã o
dos
governo s,
e s p e c ia lm e n te
nos
p a is e s
po b re s,
d e ve ria m u t i l i z a r , p re f e re n c ia lm e n te , p ro d u to s e n riq u e c id o s . E s ta
v e rs ã o da q u e s tã o a lim e n t a r s e r v iu ,
in c lu s iv e , de base p a ra to da
uma e s t r a t é g i a
m e rc a d o ló g ic a
da
in d ú s tria
de
a lim e n to
a n iv e l
in te rn a c io n a l.
B u s c a v a -s e
v e ic u la r
que
era
m a is
saudável
e
p r á tic o ,
em
sum a
m a is
"m o d e rn o ",
o
uso
de
p ro d u to s
in d u s tria liz a d o s ,
em v e z d o s i n n a t u r a .
Um e x e m p l o f a m o s o d e s t a
360
in ic ia tiv a
f o i a m a c i ç a d i f u s ã o , em t o d o o m u n d o , d e p r o p a g a n d a s
da i n d ú s t r i a d e l a t i c í n i o s , com o o b j e t i v o de e s t i m u l a r a s m ães a
s u b s t i t u í r e m o a l e i t a m e n t o m a t e r n o p o r l e i t e em p ó .
A p a rtir
do
in ic io
dos
anos 70,
o m o d e lo de p ro g ra m a de
s u p le m e n ta ç ã o a l im e n t a r , c o n s u b s ta n c ia d o na M e re n d a , p a s s o u a s e r
c a d a v e z m a i s q u e s t i o n a d o . C om o c e n s o d e 1 9 7 0 , i d e n t i f i c o u - s e
que o " m i la g r e e c o n ô m ic o "
h a v i a s i d o e x t r e m a m e n t e e x c l u d e n t e com
re la ç ã o
às
cam adas
s o c ia is
de
m a is
b a ix a
rend a.
O u tra s
p e s q u is a s ,
1/
ta m bém r e a l i z a d a s
à é p o c a , ao lo n g o da p r im e ir a
m etade do s anos 7 0 ,
r e v e l a r a m q u e um d o s p r o b l e m a s s o c i a i s m a i s
in te n s o s
e
graves
era
a
s u b n u triç ã o .
E s tim a v a -s e ,
en tã o ,
que
cerca
de
20
m ilh õ e s
de
pessoas
p e rte n ce n te s
a
fa m ilia s
que
p e rc e b ia m a t é 1 s a l á r i o -m i n i m o d e v e ria m a p r e s e n t a r a lg u m t i p o de
d e fic iê n c ia
n u tric io n a l,
em
d e c o rrê n c ia
de
um
d é fic it
p r o t é i c o - c a l ô r i c o em
sua d ie t a b á s ic a .
E s te s e stu d o s s e rv iria m
de
base
para
to das
as
propo stas
de
a m p lia ç ã o
dos
program as
o f i c i a i s de s u p le m e n ta ç ã o
a lim e n ta r.
0 c a r á t e r c o n c e n t r a d o r do
c re s c im e n to
e c o n ô m ic o
ju s tific a v a
uma
m a io r
atuação
c o m p e n s a tó ria do E s ta d o na á re a
s o c ia l e o quadro g e n e ra liz a d o
d a d e s n u t r i ç ã o r e c o m e n d a v a uma
p r i o r i d a d e p a ra a s u p le m e n ta ç ã o
a lim e n ta r.
As
p e s q u is a s
a lim e n ta re s
da
p rim e ira
m etade
dos
anos
70
ta m b é m
foram
re s p o n s á v e is
p e la
m udança
na
v is ã o
do
p ro b le m a
n u tric io n a l
b ra s ile iro .
F ic o u
co m p ro va do
que
ric o s
e
pob re s
c o m b i n a m , em s u a s d i e t a s , o m e s m o c o n j u n t o d e g ê n e r o s e q u e e s t a
c e s t a d e a l i m e n t o s a p r e s e n t a uma c o m p o s i ç ã o a d e q u a d a d e e l e m e n t o s
n e c e s s á rio s
ao
o rg a n is m o
humano.
E v id e n c io u -s e ,
ta m b é m ,
que a
p r in c ip a l causa das d e f ic iê n c ia s n u t r ic io n a is nos g rupo s s o c ia is
de b a ix a re n d a e ra a in g e s t ã o e n e r g é t ic a
in a d e q u a d a ,
d e co rre n te
do
consum o
de
uma
q u a n tid a d e
in s u fic ie n te
de
a lim e n to s .
O
p ro b le m a ,
p o rta n to ,
não
era
n u tric io n a l,
mas
d e co rre n te
do
r e d u z id o p o d e r a q u i s i t i v o d e s ta p o p u la ç ã o f r e n t e
aos p re ç o s dos
gên ero s b á s ic o s .
E x is tira m ,
ta m b é m ,
fa to re s
de
n a tu re za
p o litic o - i n s t i t u c i o n a l , que e x p lic a m a d im e n sã o que a c r i t i c a
ao m o d e lo
da M e re n d a to m o u, no i n i c i o d o s an os 7 0 . D ia n t e da p e r s p e c t iv a de
uma d e c i s ã o d o g o v e r n o d e a m p l i a r a a ç ã o d o E s t a d o n a á r e a d e
s u p le m e n ta ç ã o
a lim e n ta r,
v á rio s
o rg a n is m o s
p ú b lic o s
passaram
a
d is p u ta r,
para
suas
c lie n te la s ,
os
b e n e fic io s
da d i s t r i b u i ç ã o
g ra tu ita
de
a lim e n to s .
P a rtic ip a ra m
de sta
c o n tro v é rs ia ,
os
M in is t é r io s da Educação e C u ltu r a , da Saúde, do
T r a b a l h o , e da
P re v id ê n c ia
e
A s s is tê n c ia
S o c ia l,
alé m
da
S e c re ta ria
de
P la n e ja m e n to
da
P re s id ê n c ia
da R e p ú b lic a .
A c ritic a
á M erenda
1/
P e s q u is a
sobre
Consumo
A lim e n ta r,
da
Fundação
G e tú lio
V a r g a s , de 1 9 7 0 , e o E s t u d o N a c i o n a l de D e s p e s a F a m i l i a r , da
F u n d a çã o I n s t i t u t o B r a s i l e i r o de G e o g r a f ia e E s t a t i s t i c a , de
1975.
361
era,
no
â m b ito
do
debate
in s titu c io n a l,
um
v ia b iliz a ç ã o de novas p ro p o s ta s
de p ro g ra m a s de
o p o s iç ã o â s im p le s a m p lia ç ã o da M e ren da.
in s tru m e n to
a lim e n ta ç ã o ,
de
em
O re s u lta d o
de ste processo
f o i a d e c is ã o g o v e r n a m e n ta l de
e x p a n d ir
sua
ação
de
s u p le m e n ta ç ã o
a lim e n ta r,
a
p a rtir
da
m u ltip lic a ç ã o
de
program as
que
e n v o lv ia m
concepções,
form as
o p e r a c i o n a i s , p o p u l a ç õ e s - a l v o e i n s t i t u i ç õ e s d i f e r e n t e s . Em 1 9 7 5 ,
o
In s titu to
N a c io n a l
de
A lim e n ta ç ã o
e
N u triç ã o
(IN A N ),
do
M i n i s t é r i o d a S a ú d e , d a v a i n i c i o a o s e u P r o g r a m a d e N u t r i ç ã o em
Saúde
(P N S ).
2/
Seu o b je tiv o
era
d is trib u ir,
g ra tu ita m e n te ,
a lim e n to s
b á s ic o s ,
3/ a t r a v é s
de p o s t o s
e ce n tro s
de
saúde
á
p o p u la ç ã o m a t e r n o -i n f a n t il de b a ix a
re n d a , c lie n t e la p r i o r i t á r i a
da
re d e
p ú b lic a
de
saúde.
No
ano
s e g u in te ,
o M in is té rio
do
T r a b a lh o la n ç a v a seu P rogram a de
A lim e n ta ç ã o do s T ra b a lh a d o r e s
(P A T ),
gue
c o n s is tia
na
concessão
d e um i n c e n t i v o
fis c a l
ás
e m p resa s
que
fornecessem ,
d ire ta
ou
in d ire ta m e n te ,
re fe iç õ e s
s u b s id ia d a s a se u s em p reg ados.
Em
1977,
era
a
vez
da
Fundação
L e g iã o
B ra s ile ira
de
A s s is tê n c ia
( L B A ) , com s e u P r o g r a m a d e C o m p le m e n t a ç ã o A l i m e n t a r
( P C A ) . O P C A v i s a v a a t e n d e r á mesma c l i e n t e l a - a l v o d o PNS as
g e sta n te s,
n u trize s
e c ria n ç a s
de a té t r ê s
anos p o r m e io da
d is trib u iç ã o
g ra tu ita ,
através
da re d e de u n id a d e s da LB A ,
de
t r ê s p ro d u to s fo rm u la d o s , e s p e c ia lm e n te d e s e n v o lv id o s p a ra a LBA.
O PCA nã o
representava,
no
e n ta n to ,
a p rim e ira
in ic ia tiv a
de
s u p l e m e n t a ç ã o a l i m e n t a r d a L e g i ã o , m as uma e s t r a t é g i a d e e x p a n s ã o
d e uma a t i v i d a d e q u e e x i s t i a d e s d e 1 9 4 0 - o P r o g r a m a d e P r o m o ç ã o
N u tric io n a l.
A
d ife re n ç a
s u b s ta n tiv a
e n tre
os
d o is
program as
re s u m e -s e no t i p o de a lim e n to que d is t r ib u e m o PPN f a z u s o do
le ite
em p ò
e o PCA de a l im e n t o s
fo rm u la d o s .
P ara
e v ita r
um a
c o n c o rr ê n c ia d i r e t a e n tre seus p ro g ra m a s , o M i n i s t é r i o da Saúde e
o da P re v id ê n c ia
e A s s is tê n c ia S o c ia l
fize ra m
um a c o r d o ,
p e lo
qual
o
PCA
s e ria
lim ita d o
ás
zonas
da p e r i f e r i a
urbana
dos
grand es
ce n tro s,
e s p e c ia lm e n te
em
B e lo
H o rizo n te
e
R io
de
Ja n e iro .
C om i s t o ,
os e sta d o s n o rd e s tin o s ,
área p r i o r i t á r i a
do
PNS, c o n t in u a r ia m sendo b a s ic a m e n te a t e n d id o s p e la re d e de saúd e.
F in a lm e n te ,
em
1979,
o
IN A N
la n ç a v a
o
P rogram a
de
A b a s t e c i m e n t o em A r e a s U r b a n a s d e B a i x a R e n d a ( P R O A B ) , d e s t i n a d o
a
s u b s id ia r
a
c o m e rc ia liza ç ã o
de
a lim e n to s
b á s ic o s
em
zonas
u rb a n a s c a r a c t e r iz a d a s p e la r e s id ê n c ia de f a m ilia s p o b re s .
S im u lta n e a m e n te á d e c is ã o de m u l t i p l i c a r os p ro g ra m a s e as
i n s t i t u i ç õ e s e n v o l v i d a s com a s u p le m e n t a ç ã o a l i m e n t a r , o G o v e r n o
F e d e ra l la n ç o u sua nova p o l i t i c a
de a lim e n ta ç ã o e n u t r iç ã o .
Em
1 9 7 6 , e r a a n u n c i a d o , com g r a n d e d e s t a q u e , o i n i c i o d o I I P r o g r a m a
2/
3/
O
PNS,
a
p a rtir
de
1985,
ad o to u
o
nome
de
P rogram a
de
S u p le m e n ta çã o A lim e n t a r (P S A ).
O
IN A N
com pôs
sua
ce sta
de
a lim e n to s
b á s ic o s
com
a rro z,
fe ijã o ,
f a r i n h a d e m a n d i o c a , f u b á , a ç ú c a r e l e i t e em p ô .
362
N a c io n a l de A lim e n ta ç ã o e N u t r iç ã o
(II
P R O N A N ) . N um p e r i o d o em
que o E s ta d o b r a s i l e i r o
t e n t a v a p r o m o v e r um a m b i c i o s o p r o g r a m a
e c o n ô m ic o - o I I P la n o N a c io n a l de D e s e n v o lv im e n to - ,
que d e v e ria
co lo c a r
o
p a is
no
ro l
das
nações
in d u s tria liz a d a s ,
o
PRONAN
c o n s titu iu
uma
re s p o s ta 7 à q u e le s
que
c ritic a v a m
a
n a tu re za
s o c ia lm e n te e x c lu d e n te dos g o ve rn o s a u t o r i t á r i o s .
A p e s a r de não t e r i d o m u ito a lé m do p la n o do d i s c u r s o , o I I
PRONAN r e p r e s e n t o u uma i m p o r t a n t e m u d a n ç a q u a l i t a t i v a
da v is ã o
o fic ia l
sobre
o program a
a lim e n ta r.
F o rm u la d o
por
té c n ic o s
da
S e c re ta ria
de
P la n e ja m e n to
da
P re s id ê n c ia
da
R e p ú b lic a
e
encampado p e lo
M in is té rio
da
Saúde,
o
PRONAN a p o n t a v a
que
"a
m e l h o r i a d a s c o n d i ç õ e s n u t r i c i o n a i s d e uma p o p u l a ç ã o d e p e n d e d o
au m ento e da m e lh o r d i s t r i b u i ç ã o da r e n d a ,
o que,
p o r sua v e z ,
r e q u e r um p r o g r a m a d e d e s e n v o l v i m e n t o s o c i a l ,
com c l a r a s o p ç õ e s
de tra n s fo rm a ç õ e s s u b s t a n t iv a s " .
Seu
d ia g n ó s tic o
do
p ro b le m a
de
a lim e n ta ç ã o
in c o rp o ra v a ,
p o r t a n t o , as p r i n c i p a i s id é ia s c r i t i c a s s u r g id a s na dé cada de 70.
A
c a rê n c ia
a lim e n ta r
d e ix a v a
de
ser
e x p lic a d a
por
m o tiv o s
e s trita m e n te
n u tric io n a is ,
passando
a
ser
e n te n d id a
como
um
p ro d u to
da
fom e.
ou
s e ja ,
da
in e x is tê n c ia
de
q u a n tid a d e s
s u f i c ie n t e s de a lim e n to s p a ra a te n d e r às n e c e s s id a d e s b io ló g ic a s
da p o p u la ç ã o . A f i r m a v a -s e q u e , d e v id o ao b a ix o p o d e r a q u i s i t i v o
das
fa m ilia s
de b a ix a
rend a,
a produ ção
n a c io n a l de a lim e n to s
b á s ic o s h a v i a -s e e s ta g n a d o , d e sd e meados do s anos 60, e n q u a n to o
nú m e ro de h a b i t a n t e s h a v i a aum e nta do r a p id a m e n t e . A o f e r t a h a v i a
se c o n c e n t r a d o n a s mãos de p e q u e n o s p r o d u t o r e s ,
uma v e z q u e o s
e m p re s á rio s
ru ra is
m a is
m odernos
ou
de
m a io r
p o rte
h a v ia
o r ie n t a d o o c re s c im e n to da p ro d u ç ã o e o uso de t e r r a s de m a io r
fe rtilid a d e
p a ra as c u lt u ra s
de e x p o rta ç ã o ou p a ra a p e c u á ria ,
que g a ra n tia m m e lh o r r e t o r n o .
Face
a este
e n te n d im e n to
da
s itu a ç ã o
a lim e n ta r,
o PRONAN
p r o p u g n a v a uma m u d a n ç a r a d i c a l n a o r i e n t a ç ã o d o s p r o g r a m a s e d o s
in s tru m e n to s g o v e rn a m e n ta is ,
a s s o c ia d o s á o f e r t a e á dem anda de
a lim e n to s b á s ic o s .
N este s e n tid o ,
sua p r i n c i p a l p re o c u p a ç ã o não
era
com
a
d is trib u iç ã o
g ra tu ita
ou
s u b s id ia d a
de
gên ero s
a lim e n tic io s ,
mas com a s m u d a n ç a s n a s c o n d i ç õ e s
de produ ção
e
d i s t r i b u i ç ã o d e s s e s b e n s . "Um p r o g r a m a d e s u p l e m e n t a ç ã o a l i m e n t a r
n ã o p o d e s e r v i s t o c o m o s u b s t i t u t o d e s s a s t r a n s f o r m a ç õ e s " . 4 / Na
v is ã o
do
PRONAN,
só
uma
in te rv e n ç ã o
p rofun da
e coordenada
do
governo
no
m ercado
p o d e ria ,
a
lo n g o
prazo ,
p ro d u z ir
s o lu ç õ e s
durad ouras,
que g a ra n tis s e m
a redução
da g ra n d e
in c id ê n c ia
da
fom e n a p o p u l a ç ã o d e b a i x a r e n d a .
A esta p rio rid a d e ,
d e v e r ia m e s t a r s u b o r d in a d a s a s a ç õ e s de
to d o s
os
órgãos
p ú b lic o s
e n v o lv id o s
com a l i m e n t a ç ã o ,
desde
a
C o m p a n h ia
de
F in a n c ia m e n to
da
P rodução
que
a d m in is tra
a
p o litic a
de
preços
m ín im o s
e
esto qu e s
re g u la d o re s
até
a
M e ren da E s c o l a r .
Os p ro g ra m a s de s u p le m e n ta ç ã o a l i m e n t a r eram ,
4/
M in is té rio
da
Saúde,
1976.
363
no
â m b ito
do
PRONAN,
v is to s
como
m o d e lo s
de
in te rv e n ç õ e s
e m e rg e n c ia is
e
tra n s itó rio s ,
uma v e z
que
e n te n d ia -s e
que
a
d is trib u iç ã o g ra tu ita
d e a l i m e n t o s , em s i , n ã o p r o d u z i a q u a l q u e r
m udança e s t r u t u r a l no
m ercado, apenas s a n c io n a v a o s ta t u s quo.
Dado,
e n tre ta n to ,
a
g ra v id a d e
da
s itu a ç ã o
n u tric io n a l,
a
s u p le m e n ta ç ã o
a lim e n ta r
to rn a v a -s e
uma
ação
a b s o lu ta m e n te
p r i o r i t á r i a , mas q u e d e v e r i a ,
no f u t u r o , s e r s u p r i m i d a , á m e d id a
que
o
p ró p rio
s is te m a
e c o n ô m ic o
fo sse
capaz
de
g a ra n tir
a
s u b s is tê n c ia , a n iv e is
b io lo g ic a m e n t e a d e q u a d o s , da p o p u la ç ã o de
b a ix a re n d a .
D u ra n te e s te
" p e r io d o de t r a n s i ç ã o " ,
os program as o f i c i a i s
fa ria m ,
p rio rita ria m e n te ,
uso
de
a lim e n to s
in
n a tu ra
que
in te g ra sse m
os
h á b ito s
a lim e n ta re s
das
fa m ilia s
po b re s.
E sta
demanda
in s titu c io n a l
de g é n e ro s
a lim e n tic io s
d e v e ria ,
p o r sua
vez,
ser
c e n tra liz a d a
e
u tiliz a d a
como m e c a n is m o d e f o m e n to
g a r a n t ia de m ercad o e p re ç o s - ju n t o aos pequenos p ro d u to re s
r u r a i s de a lim e n to s b á s ic o s .
A c e n t r a l i z a ç ã o d e s t a demanda d e v e r i a s e r f e i t a
a t r a v é s da
C o m p a n h ia
B ra s ile ira
de A lim e n ta ç ã o
(C O B A L ),
que p o s s u ia
la rg a
e x p e riê n c ia
e m p re s a ria l nos m ercados
a ta c a d is ta
e v a re jis ta
de
a lim e n to s b á s ic o s .
D e n tro
de sta
concepção
"in te g ra d a "
do
PRONAN,
d o is
im p o rta n te s
in s tru m e n to s
de
p o lit ic a
a lim e n ta r
foram
p ro p o s ita d a m e n te
e x c lu id o s ,
por
m o tiv o s
p o litic o s :
a
reform a
a g rá ria e a p o lit ic a s a la r ia l.
Como
se
pode
p e rce b e r,
tra ta v a -s e ,
á
se m e lh a n ç a
dos
p ro g ra m a s e c o n ô m ico s do I I
P N D , d e uma p r o p o s t a
a u to ritá ria
de
p o litic a
s e to ria l
para
o
m ercado
de
a lim e n to s .
E n tre ta n to ,
d if e re n te m e n te de pro g ra m a s i n d u s t r i a i s ,
o PRONAN f o i f o r m u l a d o
sem q u a l q u e r m e c a n is m o d e c o n s u l t a ,
nem mesmo a o s " e m p r e s á r i o s "
do s e t o r .
A
in e x is tê n c ia ,
por
p a rte
do
governo ,
de
um
m a io r
c o m p r o m is s o com o s u c e s s o d o PRONAN j á e r a p e r c e p t í v e l , d e s d e s e u
la n ç a m e n to ,
quando
fo i
in d ic a d o
o
In s titu to
N a c io n a l
de
A l i m e n t a ç ã o e N u t r i ç ã o p a r a c o o r d e n a r um p r o g r a m a d e c a r á t e r t ã o
a m b ic io s o
e que
e n v o lv ia
o in te re s s e
de
in s titu iç õ e s
e grupos
s o c ia is
poderosos.
O
IN A N
era
um
órgão
que
não
d is p u n h a
de
e x p e r i ê n c i a em a t u a r n o m e r c a d o d e a l i m e n t o s b á s i c o s e , o m a i s
grave,
p e rte n c ia
a um m i n i s t é r i o
que não d is p u n h a de e x p re s s ã o
p o litic a
n e c e s s á ria
p a ra
im p le m e n ta r
um
program a
dessa
e n v e r g a d u r a . A lé m d i s s o ,
não f o i c o n c e d id a ao IN A N a n e c e s s á r ia
f l e x i b i l i d a d e a d m i n i s t r a t i v o - g e r e n c i a l p a r a c o o r d e n a r um p r o g r a m a
do p o r t e d o PRONAN.
Q u a n d o , em 1 9 7 9 , t e r m i n o u s e u p e r i o d o d e v i g ê n c i a , o P R O N A N
h a v ia -s e
lim ita d o
a prom over a expansão e a m u lt ip lic a ç ã o
dos
program as
o fic ia is
de
s u p le m e n ta ç ã o
a lim e n ta r.
S om e nte
o
IN A N
h a v ia
te n ta d o ,
sem s u c e s s o ,
im p le m e n ta r p ro g ra m a s
de a q u is iç ã o
ju n to
aos
pequenos
p ro d u to re s
ru ra is .
A
id é ia
de
coordenação
364
in te rin s titu c io n a l
ja m a is
fo i
v ia b iliz a d a .
A
s u p le m e n ta ç ã o
a l i m e n t a r h a v i a , p o r t a n t o , s e c o n s o l i d a d o em um a f i n a l i d a d e em s i
mesm a,
e s p e c ia lm e n te
para
as
in s titu iç õ e s
e n v o lv id a s .
N este
c e n á rio ,
as
te n ta tiv a s
do
IN A N
de
prom o ve r
um
I I I
PRONAN
redundaram
em c o m p l e t o
fracasso,
uma v e z
que
os
program as
jà
h a v ia m s i d o c r i a d o s e não i n t e r e s s a v a a nenhuma o u t r a i n s t i t u i ç ã o
fe d e ra l
de
a lim e n ta ç ã o
e n u triç ã o ,
á exceção
do M i n i s t é r i o
da
Saúde, que o g o ve rn o
r e v i t a l i z a s s e o d i s c u r s o c o n s u b s t a n c i a d o no
I I PRONAN.
365
III. OS PROGRAMAS DE SUPLEMENTAÇÃO ALIMENTAR
NA DECADA DE 80: UMA VISAO GERAL
D ia n te do fra c a s s o da i n i c i a t i v a
de se v e r a p ro va d o o I I I
PRONAN,
os
program as
de
s u p le m e n ta ç ã o
a lim e n ta r
pe rd e ra m ,
nos
a n o s 8 0 , o ú n i c o e l o q u e o s u n i a : um d i s c u r s o o f i c i a l c o m u m . N ã o
q u e , n a p r á t i c a , o PRONAN f o s s e o b s e r v a d o p o r t o d o s o s p r o g r a m a s .
P e lo c o n t r á r i o ,
como v im o s a n t e r i o r m e n t e , a p e n a s o IN A N b u s c a v a ,
em c e r t a m e d i d a , f a z e r v a l e r a s d i r e t r i z e s d o P R O N A N .
N este s e n tid o ,
os p ro g ra m a s de a l im e n t a ç ã o e n u t r i ç ã o de ram
c o n tin u id a d e
ao
que
a n te s
já
fa zia m
na
p rá tic a ,
ou
s e ja ,
e x p a n d ir,
autono m am en te,
o
a te n d im e n to
às
suas
c lie n te la s .
No
en ta n to ,
em
a lg u n s
casos,
is to
fo i
re a liz a d o
ás
cu sta s
da
d e te rio ra ç ã o
do
pa d rã o
de
a te n d im e n to
aos
seus
b e n e fic iá rio s .
Como
a
m a io ria
dos
program as
h a v ia
s id o
c ria d a
na
década
a n te rio r,
os
anos
80 c o n s t i t u í r a m ,
b a sic a m e n te ,
um p e r i o d o
de
c o n s o lid a ç ã o e de a firm a ç ã o de e s t r a t é g ia s e modus o p e ra n d i.
D ife re n te m e n te da te n d ê n c ia dos anos 70, de se m u l t i p l i c a r o
nú m e ro d e p r o g r a m a s ,
o s a n o s 8 0 f o r a m m e n o s p r ó d i g o s . A p e n a s um
novo
program a
fo i,
em 1 9 8 5 / 8 6 ,
la n ç a d o ,
p o r d e c is ã o
d ire ta
do
P re s id e n te
da
R e p ú b lic a :
o
P rogram a
N a c io n a l
do
L e ite
para
C ria n ç a s C a re n te s
( P N L ) . D e v i d o ao g r a n d e a p o i o p o l i t i c o q u e vem
ob te n d o ,
o PNL d e v e rá ,
a té o f i n a l da dé ca d a ,
c o n s t a r e n t r e os
trê s
m a io re s
program as
de
s u p le m e n ta ç ã o
a lim e n ta r
do
G overno
F e d e ra l.
Apesar
de
c o n s titu ir-s e
em um
program a
que,
nos
mesmos
m o ld e s
dos
a n te rio re s ,
a s s o c ia
uma
d e te rm in a d a
in s titu iç ã o
p ú b l i c a - a S e c r e t a r i a E s p e c i a l de A s s u n t o s C o m u n it á r i o s (S E A C ) a uma d e t e r m i n a d a c l i e n t e l a d e i n t e r e s s e p o l i t i c o d o g o v e r n o - a s
a s s o c ia ç õ e s
c o m u n itá ria s -,
o
PNL
fo i
m o n ta d o
em
bases
o p e r a c io n a i s d i f e r e n t e s da m a i o r i a dos d e m a is p r o g r a m a s . Ao in v é s
de c o m p ra r e d i s t r i b u i r d ir e t a m e n t e a lim e n t o s , d e c i d i u f a z ê - l o de
form a
in d ire ta ,
a tra vé s
do
uso
de
v a le s -le ite
(tic k e ts ) ,
u t i l i z a n d o ao m á xim o m e c a n is m o s de m e r c a d o , a e x e m p lo do q u e j á
v i n h a f a z e n d o o P A T , p o r m e io de s e u s v a l e s - r e f e i ç ã o . 5/
5/
As s e m e lh a n ç a s e n t r e o P AT e o
m e ca n ism o
do
tic k e t,
no
m a is
d ife re n te s .
366
PNL
são
r e s t r i n g e m - s e a p e n a s ao
program as
in te ira m e n te
Em t e r m o s d e c o b e r t u r a , o s d a d o s d o Q u a d r o 1 r e v e l a m q u e a
p o p u la ç ã o b e n e f i c i á r i a m a is do que t r i p l i c o u
e n t r e 1980 e 1986,
a tin g in d o ,
ne ste ú ltim o ano,
4 8 .7 6 3 .0 0 0 p e s s o a s ,
ou s e j a ,
cerca
d e 35% d o s b r a s i l e i r o s . Como v e r e m o s a d i a n t e , e s t e s d a d o s , a p e s a r
de não r e f l e t i r e m
o e fe tiv o
a te n d im e n to d e s te s p ro g ra m a s ,
são,
sem d ú v i d a , b a s t a n t e i n d i c a t i v o s d e s u a t e n d ê n c i a d e c r e s c i m e n t o .
N este s e n tid o ,
c a s o s e ja m m a n tid a s as m etas de e x p a n s ã o p a r a o
fu tu ro
p ró x im o ,
é
de se e s p e r a r q u e , a t é 1 9 8 8 / 8 9 , o n i v e l de
co b e rtu ra
destes
program as,
p rin c ip a lm e n te
por
causa
do
PNL,
a t i n j a a m a is d e 60 m i l h õ e s d e p e s s o a s .
A p rin c ip a l
fo n te
de no vo s c l i e n t e s
para
o s p ro g ra m a s de
s u p le m e n ta ç ã o a l i m e n t a r f o i a M e re n d a E s c o l a r . No e s p a ç o de s e i s
anos,
o
PNAE
in c o rp o ro u ,
s o zin h o ,
quase
20
m ilh õ e s
de
novos
b e n e fic iá rio s .
0
PNS/PSA
ta m bém
a p re se n to u
um
c re s c im e n to
e x p re s s iv o ,
mas e s t a a m p l i a ç ã o e s t á m u i t o c o n c e n t r a d a n o ú l t i m o
a n o . Em 1 9 8 6 , m a i s 3 , 5 m i l h õ e s d e g e s t a n t e s , n u t r i z e s e c r i a n ç a s
de a té
3 anos devem ,
se gu n d o os da dos do IN A N ,
t e r passado a
re ce b e r,
g ra tu ita m e n te ,
ce sta s
de
a lim e n to s
através
da
re d e
p ú b l i c a d e s a ú d e . F i n a l m e n t e , d e s t a c a - s e o P N L q u e , em a p e n a s um
ano
de
e x is tê n c ia ,
c o n s e g u iu
atend er
2 ,6
m ilh õ e s
de
c ria n ç a s
carentes.
E ste
p ro d u z ir
c lie n te la
Q uad ro 2 ,
te rço s
de
respon deu
re v e la m
o
c o n ju n to ,
na m e d id a
processo
de
a m p lia ç ã o
não
chegou,
no
en ta n to ,
a
m udanças
m a is
profundas
na
d is trib u iç ã o
g lo b a l
da
e n tre
os
d ife re n te s
program as.
Como
se pode v e r
no
em t o d o o p e r i o d o , a M e r e n d a r e p r e s e n t o u c e r c a d e d o i s
to d o s
os b e n e f i c iá r i o s
e,
ju n ta m e n te
com o P N S /P S A ,
por
m a is
de
80%
de
to da
a
p o p u la ç ã o .
E ste s
dados
a sp e cto
m a rg in a l
que
os
d e m a is
program as
de têm
no
o g u e , i n c l u s i v e , te n d e a se a m p lia r nos p ró x im o s anos,
em q u e o P N L s e c o n s o l i d e .
Quando se a n a lis a m os p ro g ra m a s de s u p le m e n ta ç ã o a lim e n t a r
p e la
ó tic a
de
suas despesas,
a s itu a ç ã o
muda b a s t a n t e ,
fre n te
à q u e la que se d e p re e nd e das e s t a t í s t i c a s dos b e n e f i c iá r i o s .
Is to
se
deve,
b a s ic a m e n te ,
a
d o is
fa to re s.
Em
p rim e iro
lu g a r,
o
desem penho
dos
m a io re s
p ro g ra m a s de s u p le m e n ta ç ã o a l im e n t a r é
m u ito i n s t á v e l . A fre q ü ê n c ia e o c o n te ú d o das c e s ta s de a lim e n to s
d i s t r i b u í d a s p e l o P S A / P N S , p o r e x e m p l o , f e z com q u e o a t e n d i m e n t o
e fe tiv o
f i c a s s e m u i t o aquém do que s e r i a d e s e j á v e l p a r a a t e n d e r
adequa dam ente à sua c l i e n t e l a .
O mesmo s e d e u com a M e r e n d a e o
PROAB. A g r a n d e e x c e ç ã o a e s t e p a d rã o de desem penho é o PCA/PPN.
Os p r o g r a m a s d a L B A , como s e v e r á , a p r e s e n t a m p a d r õ e s e s t á v e i s de
a t e n d i m e n t o , o q u e ta m b é m p a r e c e a c o n t e c e r com o P N L .
Em s e g u n d o
lu g a r,
a c o m p o s iç ã o
dos
a lim e n to s
e re fe iç õ e s
d is trib u id o s
não
é
a
mesm a.
A
ce sta
de
a lim e n to s ,
que
vai
s u p le m e n ta r
a
a lim e n ta ç ã o
de
m u lh e re s
e
c ria n ç a s
em
fa se
de
ris c o ,
n ã o d e v e , t e o r i c a m e n t e , t e r o mesmo o b j e t i v o a l i m e n t a r e ,
c o n s e q ü e n t e m e n t e , a mesma c e s t a d e m e r e n d a s d i s t r i b u i d a s d u r a n t e
um m ê s d e a u l a a um a l u n o d e l 2 g r a u . A l é m d i s s o , em d e t e r m i n a d a s
c irc u n s tâ n c ia s ,
as
in s titu iç õ e s
p a tro c in a d o ra s
tro ca m
a
c o m p o s iç ã o da c e s t a que d i s t r ib u e m p o r p r o d u t o s de m enor c u s t o .
367
QUADRO 1
EVOLUÇÃO DO NUMERO DE BENEFICIARIOS DOS
PROGRAMAS DE SUPLEMENTAÇÃO ALIMENTAR
(Em mil)
1980
1981
1982
P N A E —/
1 1 .0 7 4
1 2 .2 5 4
PNS/PSA
2 .4 6 9
PROAB
PCA/PPN
PAT
P N L fe/
TO TAL
ín d ic e
Fo n te :
1983
1984
1 4 .5 8 0
1 5 .8 1 4
2 .5 1 0
2 .5 1 2
160
460
462
1 . 702
-
1985
1986
1 5 .8 1 6
2 0 .0 8 3
3 0 .9 2 3
4 .1 9 2
4 . 387
4 .9 8 7
8 .6 8 2
460
1 .4 2 0
2 . 042
2 .5 1 4
2 .7 9 4
589
604
848
1 .0 4 7
979
815
1 .9 2 0
2 .1 6 0
2 . 281
2 .0 2 3
2 .5 8 4
2 . 897
-
-
-
-
2 . 652
-
1 5 .8 6 7
1 7 .7 3 3
2 0 .3 1 6
2 4 .5 5 5
2 5 .3 1 5
3 1 .1 4 7
4 8 .7 6 3
100
112
128
155
160
197
307
M EC/FAE,
M S / IN A N ,
MPAS/LBA,
M T/SPS
e
SEPLAN/SEAC
N otas :
a/
b/
Não i n c l u i os p ro g ra m a s e s t a d u a i s do R io
P a u lo .
P ro gra m a N a c io n a l de L e i t e p a ra C r ia n ç a s
368
de
Ja n e iro
C a re n te s.
e
de
São
QUADRO 2
DISTRIBUIÇÃO DOS BENEFICIARIOS DOS PROGRAMAS
DE SUPLEMENTAÇÃO ALIMENTAR
(Em percentagem )
PROGRAMAS
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
PNAE
6 9 ,8
6 9 ,1
7 1 ,7
6 4 ,4
6 2 ,5
6 4 ,5
6 3 ,4
PNS/PSA
1 5 ,6
1 4 ,1
1 2 ,4
1 7 ,1
17, 3
1 6 ,0
1 7 ,8
PROAB
1 ,0
2,6
2 ,3
5 ,8
8 ,1
8 ,1
5 ,7
PCA/PPN
2 ,9
3 ,3
3 ,0
3 ,5
4 ,1
3 ,1
1 ,7
10, 8
10, 6
9 ,2
8 ,0
8, 3
5 ,9
-
-
-
-
-
5 ,5
PAT
PNL
TOTAL
Fo n te :
1 0 ,7
-
1 0 0 ,0
M EC/FAE,
100, 0
M S / IN A N ,
1 0 0 ,0
M PAS/LBA,
369
1 0 0 ,0
M T/SPS
100, 0
e
100, 0
SEPLAN/SEAC.
100, 0
Como s e p o d e v e r n o Q u a d r o 3 , o a u m e n t o d o v o l u m e r e a l d e
re cu rs o s
d is p e n d id o
p e lo
governo
em
seus
program as
de
s u p le m e n ta ç ã o a l i m e n t a r , a p e s a r de t e r s i d o d e m a is d e 100% e n t r e
198 0 e 1 9 8 6 , a i n d a f i c o u m u i t o aquèm do c r e s c i m e n t o v e r i f i c a d o na
c lie n te la
g lo b a l.
Este
processo
fo i
a in d a
m a is
perverso
e n tre
1982
e
1985.
As
despesas
g e ra is
em
a lim e n to s
m a n tiv e ra m -s e
re la tiv a m e n te
constantes
en
to rn o
de
Cz$
1 0 ,9
b ilh õ e s .
Na
verdade,
fo i
som e nte
em
1986
que
se
v e rific o u
uma
s e n s iv e l
a m p l i a ç ã o d o s d i s p e n d i o s d e s t e s p r o g r a m a s , com o s g a s t o s m o n ta n d o
a C z$ 20 b i l h õ e s . Nos p r ó x im o s a n o s , p a r a q u e se v e n h a a e f e t u a r
a p ro g ra m a ç ã o de e x p a n s ã o da M e re n d a do PNS/PSA e do P N L, t a i s
d e s p e s a s d e v e r ã o c r e s c e r a i n d a m a i s , d e v e n d o mesmo a t i n g i r c e r c a
d e C z $ 4 0 b i l h õ e s , em 1 9 8 9 .
Q u a n d o s e t e m em m e n t e q u e , em 1 9 8 2 / 8 4 , o p a i s
a tra ve sso u
um
p e rio d o
de
re s triç õ e s
d e co rre n te s
da
im p le m e n ta ç ã o
dos
acordo s
e c o n ô m ic o s
com
o
Fundo
M o n e tá rio
In te rn a c io n a l,
c o n c l u i - s e que os p ro g ra m a s de s u p le m e n ta ç ã o não fo ra m m o le s ta d o s
d ire ta m e n te p e la co n te n çã o dos g a s to s p ú b lic o s . I s t o , no e n ta n to ,
c o n s t i t u i uma m e i a - v e r d a d e . N a p r á t i c a , e s t e p r o c e s s o d e r e d u ç ã o
dos
o rçam en tos
dos
program as
de
a lim e n ta ç ã o
sò não
se to rn o u
a p a re n te
graças
á
c ria ç ã o
do
Fundo de In v e s tim e n to s S o c ia is
F IN S O C IA L -,
em
1982.
O
Fundo
fo i,
em
sua
m a io r
p a rte ,
d e s tin a d o a
s u b s t i t u i r os re c u rs o s que o Te s o u ro N a c io n a l a té
e n tão d e s tin a v a
á s u p le m e n ta ç ã o a l im e n t a r .
Em t e r m o s d a d i s t r i b u i ç ã o d o s r e c u r s o s e n t r e o s p r o g r a m a s , a
e s t r u t u r a m uda r e l a t i v a m e n t e a o s d a d o s d e p o p u l a ç ã o . Como s e p o d e
o b s e r v a r n o Q u a d r o 4 , o PN AE e o P N S / P S A a i n d a d e t ê m uma p a r c e l a
e x p r e s s i v a d o m o n t a n t e g l o b a l de r e c u r s o s , mas a p a r c e l a a g o r a é
de
70%
e
não
m a is
de
80%,
como n o
Q uad ro
2.
A lé m
d is s o ,
a
p a rtic ip a ç ã o
do
PNS/PSA
te n d e
a
ser
s e n s iv e lm e n te
m a io r,
em
te rm o s de c l i e n t e l a ,
c h e g a n d o mesmo a a m e a ç a r a " l i d e r a n ç a "
da
M e r e n d a em 1 9 8 4 .
I s t o d e v e -s e , b a s ic a m e n te ,
á m a io r despesa p o r
b e n e f i c i á r i o que o PNS/PSA r e a l i z a f r e n t e á M e re n d a ( v e r o Q u a d ro
5) •
O u tr a m o d if ic a ç ã o im p o r ta n te que se o b s e rv a no Q uad ro 4 é a
p e r d a d a i m p o r t â n c i a r e l a t i v a d o P C A / P P N . De uma p a r t i c i p a ç ã o d e
2 0 % em 1 9 8 0 ,
o s p r o g r a m a s d a L B A r e d u z i r a m - s e a 8 , 5 % em 1 9 8 6 ,
a p e s a r de c o n tin u a re m
a ser
os program as
que m a is
g a sta m
por
b e n e f i c i á r i o . I s t o s e d e v e , d e um l a d o , á r e d u ç ã o o b t i d a n o c u s t o
d e s e u s a l i m e n t o s 6 / e , d e o u t r o , a um c r e s c i m e n t o r e l a t i v a m e n t e
m enor do PCA/PPN f r e n t e aos d e m a is p ro g ra m a s .
O Q u a d ro 5 r e v e l a , a i n d a , q ue o s g a s t o s p o r b e n e f i c i á r i o do
c o n j u n t o d o s p r o g r a m a s d e a l i m e n t a ç ã o s ã o e x t r e m a m e n t e b a i x o s . Em
m é d ia ,
o
governo
d is p e n d e u ,
a n u a lm e n te ,
e n tre
1980 e 1986,
Cz$
462
por b e n e fic iá rio ,
o q u e è uma q u a n t i a
irris ó ria ,
se
6/
Como s e v e r á ,
e s ta reduçã o nos g a sto s p o r b e n e f ic iá r io
PCA/PPN nã o f o i f e i t a á s c u s t a s do p a d rã o de a t e n d im e n t o .
370
do
QUADRO 3
EVOLUÇÃO DAS DESPESAS EM ALIMENTAÇAO DOS
PROGRAMAS DE SUPLEMENTAÇÃO ALIMENTAR
(E m
PROGRAMAS
Cz$
m ilh õ e s
de
1987
—/
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
b/
3 .5 5 1
3 .8 3 7
5 .5 4 2
4 . 850
4 . 024
7 .2 2 9
1 1 .2 0 1
PNS/PSA
2 .9 3 0
2 .3 2 2
3 .1 1 4
3 .5 1 8
4 .5 2 9
2 .0 5 7
5 .7 2 8
64
102
203
642
546
317
353
1 .7 9 2
1 .7 7 1
1 .4 8 6
1 .4 3 0
1 .2 5 4
987
1 .7 0 4
PAT
474
479
578
423
374
388
616
PNL
-
-
-
-
-
-
8 .8 1 1
8 . 511
1 0 .9 2 3
1 0 .8 6 3
1 0 .7 2 7
1 0 .9 7 8
2 0 .7 0 4
IN D IC E
100
97
125
123
122
125
235
F o n te :
M EC/FAE,
PNAE
PROAB
PCA/PPN
TOTAL
M S / IN A N ,
M PAS/LBA,
M T/SPS
e
1 . 102
SEPLAN/SEAC
N otas :
a/
b/
De a c o r d o com a c o l u n a
"A lim e n ta ç ã o B e n s d e C o nsum o " do
IP A -D I
(F G V ) ; p a r a 1 9 8 7 ,
u tiliz o u -s e
a m è d ia d o s m eses de
ju n h o e ju lh o .
Não i n c l u i o s p ro g ra m a s e s t a d u a i s do R io de J a n e i r o e de São
P a u lo .
371
QUADRO 4
D I S T R I B U I Ç Ã O DAS
PROGRAMAS DE
D E S P E S A S EM A L I M E N T A Ç A O
SUPLEM ENTAÇÃO A LIM E N TA R
DOS
(Em percentagem )
PROGRAMAS
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
PNAE
40, 3
45, 1
50, 7
44 , 6
3 7 ,5
6 5 ,8
54 , 1
PNS/PNA
33 , 3
27 , 3
2 8 ,5
32 , 4
42 , 2
18 , 8
27 , 7
0 ,7
1 ,2
1 ,9
5 ,9
5 ,1
2 ,9
1 ,7
2 0 ,3
2 0 ,8
1 3 ,6
1 1 ,7
9 ,0
8 ,2
PAT
5 ,4
5 ,6
5 ,3
3 ,9
3 ,5
3 ,5
3 ,0
PNL
-
-
-
-
-
-
5 ,3
PROAB
PCA/PPN
TO TAL
F o n te :
100, 0
M EC/FAE,
1 0 0 ,0
M S / IN A N ,
100, 0
MPAS/LBA,
372
13 , 2
1 0 0 ,0
M T/SPS
100, 0
e
1 0 0 ,0
SEPLAN/SEAC.
100 , 0
QUADRO 5
EVOLUCAO DAS DESPESAS EM ALIMENTAÇAO POR BENEFICIARIO DE
PROGRAMAS DE SUPLEMENTACÃO ALIMENTAR
(Em Cz$ de 1987) a/
PROGRAMAS
PNAE
PNS/PSA
PROAB
PCA/PPN
PAT
PNL
b/
MEDIA POR BENEFICIARIO
INDICE (%)
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
321
1187
399
3879
278
313
825
222
3001
249
380
887
441
2460
268
307
930
452
1686
185
254
1032
266
1198
185
359
412
126
1008
150
362
660
126
2090
213
900 c/
*
555
120
480
104
538
117
442
96
430
93
352
76
437
95
1980-1986
328
835
139
2189
218
900 c/
462
100
Fonte: MEC/FAE, MS/INAN, MPAS/LBA, MT/SPS e SEPLAN/SEAC.
Notas:
a/ De acordo com o Quadro 3.
b/ Nao inclui os programas estaduais do Rio de Janeiro e de Sao Paulo.
c/ Este valor, diferentemente dos demais programas, foi estimado a partir dos dados de atendimento medio
efetivo, uma vez que o PNL iniciou sua implantacao em fevereiro de 1986.
373
h o u v e r uma
r e a l p re o c u p a ç ã o n u t r i c i o n a l no a te n d im e n to . E c la r o
que e s ta
m é d ia e s t à p r o f u n d a m e n te a f e t a d a p e l a M e re n d a E s c o l a r ,
c u ja
preocup ação
n u tric io n a l
s tric to
sensu
è m u ito
pequena.
E ntre ta n to ,
mesmo
e n tre
os
p ro q ram as
que,
p e la
p o p u la ç ã o
que
atendem ,
d e v e r ia m o b s e r v a r a t e n t a m e n t e o a s p e c t o n u t r i c i o n a l do
a te n d im e n to ,
como
è
o
caso
do
PNS/PPN,
a
d ife re n ç a
e n tre
os
p a d rõ e s de a te n d im e n to é s u b s t a n c ia l.
Em t e r m o s m a c r o e c o n ô m i c o s , c o m o s e p o d e v e r n o Q u a d r o 6 , o s
program as
de s u p le m e n ta ç ã o
a lim e n ta r passaram
a te r
uma m a i o r
re le v â n c ia
nos
anos
80,
e s p e c ia lm e n te
em
d e c o rrê n c ia
do
c re s c im e n to
a b ru p to
o c o rrid o
em
1986.
N este
ú ltim o
ano,
os
program as
de s u p le m e n ta ç ã o
a lim e n t a r chegaram
a co rre sp o n d e r a
1 ,9 % d e t o d a a R e c e i t a F i s c a l da U n iã o e a 0 ,2 % do P I B . 7/ 0 m a is
im p re s s io n a n te ,
no e n ta n to ,
è o c re s c im e n to r e l a t i v o
dos ga sto s
dos p ro g ra m a s . Ao lo n g o do p e r io d o 198 0/8 6, e s ta d e sp esa
a m p lio u
em t r ê s v e z e s s u a p a r t i c i p a ç ã o , t a n t o n a R e c e i t a F i s c a l
quanto
no P IB .
E s t a s r e l a ç õ e s devem a in d a se m o d i f i c a r n o s p r ó x im o s a n o s ,
na
m e d id a
em
que
o
P ro gram a
do
L e ite ,
o
PSA
e
a
M e ren da
c o n s o lid e m -s e e ,
a in d a ,
a m p lie m seu a t e n d im e n t o .
S e ria ra zo á ve l
e s p e ra r-s e
gue,
em
1989,
o
c o n ju n to
dos
program as
de
s u p le m e n ta ç ã o
a lim e n ta r
respondessem
por
2 ,5 %
das
re c e ita s
f i s c a i s do G overno F e d e r a l,
a menos que a lg u n s d e s t e s p ro g ra m a s
s e ja m
e x tin to s
ou q u e ,
com o
c o n s e q ü ê n c ia
do
p ro ce sso
c o n s titu in te ,
s e ja m
in te g ra lm e n te
repassados
aos
esta d o s
e
m u n ic ip io s ,
ou
a in d a ,
que
as
re c e ita s
da
U n iã o
s e ja m
d ra s tic a m e n te re d u z id a s .
Este
aum ento
nos
g asto s
dos
program as
de
s u p le m e n ta ç ã o
po d e rá ,
no
e n ta n to ,
não
im p lic a r,
n e c e s s a ria m e n te ,
em
um
c re s c im e n to
liq u id o
das
despesas
p ú b lic a s
em
a lim e n ta ç ã o
e
n u triç ã o .
Tudo
dependerá,
b a s ic a m e n te ,
do
que
o co rre r
com
o
s u b s i d i o a o t r i g o q u e , a p e s a r d e n ã o s e c o n s t i t u i r em um p r o g r a m a
de
a lim e n ta ç ã o
e n u triç ã o
s tric to
sensu,
re s p o n d e u p o r Cz$
23
b ilh õ e s
em
1986,
ou s e ja , a
Cz$
6 4 ,4
b ilh õ e s
em m e a d o s
de
19 8 7 - 8/ E s t a c i f r a c o r re s p o n d e a m a is de t r ê s v e z e s o t o t a l das
despesas
dos
program as
de
s u p le m e n ta ç ã o
a lim e n ta r
no
ano de
1986.
Apesar
de
o governo
te r,
o fic ia lm e n te ,
"e x tin to "
o
s u b s id io ao t r i g o ,
em j u n h o d e 1 9 8 7 , n ã o e x i s t e c e r t e z a s o b r e o
ca rá te r
d e fin itiv o
dessa
d e c is ã o
e
seus
m e ca n is m o s
tam pouco
foram
desm ontados.
Na
p rá tic a ,
o que se v e r i f i c o u
foi
que o
n i v e l de s u b s id io f o i d r a s tic a m e n te r e d u z id o . 9/
2/
8/
9/
à
Os
dados
re fe re n te s
ao
P IB
e
constam do Anexo I I .
C a l c u l a d o d e a c o r d o com o s i n d i c e s
V e r o Anexo I .
374
R e c e ita
do
Q uad ro
F is c a l
3.
da
U n iã o
QUADRO 6
P A R T I C I P A Ç A O D AS D E S P E S A S DOS PROGRAMAS D E S U P L E M E N T A Ç Ã O
A L I M E N T A R ( D ) NO P R O D U TO I N T E R N O B R U TO ( P I B )
E NA R E C E IT A F IS C A L (R F )
(E m p e r c e n t a g e m )
ANO
D
RF
D
P IB
1980
0 , 69
0 , 067
1981
0 ,7 8
0 , 071
1982
0 ,9 2
0 ,1 1 1
1983
1 ,1 6
0 , 116
1984
1 ,3 1
0 , 114
1985
1 , 09
0 , 107
1986
1 ,9 0
0 ,2 0 7
F o n te :
M EC/FAE,
M S / IN A N ,
M PAS/LBA,
375
M T/SPS
e
SEPLAN/SEAC.
IV. O PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇAO ESCOLAR (PNAE)
O PNAE è o m a i o r e o m a is a n t i g o p r o g r a m a d e s u p le m e n t a ç ã o
a lim e n ta r.
Seu o b je t iv o
era,
o rig in a lm e n te ,
d is trib u ir
m erenda
e s c o la r d u ra n te to do o p e rio d o le t iv o
(1 8 0 d i a s / a n o ) i s c r i a n ç a s
m a tric u la d a s
nas
redes
p ú b lic a
e fila n tró p ic a
de e n sin o
de lo
grau.
P o s te rio rm e n te ,
nos anos 8 0 , d i a n t e da e x p a n s ã o do e n s in o
p ré -e s c o la r,
o
PNAE
d e c id iu
passar
ta m bém
a
atender
c ria n ç a s
m enores de 6 a n o s ,
desde gue m a tric u la d a s
em c r e c h e s m a n t i d a s ,
d i r e t a ou in d i r e t a m e n t e , p e lo g o v e r n o .
Como j à v i m o s a n t e r i o r m e n t e ,
o PNAE f o i ,
ao lo n g o dos anos
70,
o b je to
de
du ra s
c ritic a s .
Em
te rm o s
o p e ra c io n a is ,
a p o n ta v a -s e ,
p r i n c i p a l m e n t e a i n t e r m i t e n c i a do f u n c i o n a m e n t o do
program a.
Em 1 9 7 9 ,
p o r e x e m p lo ,
a M e ren da f o r n e c i a ,
em m é d i a ,
128 r e f e i ç õ e s
p o r a n o a t o d o b e n e f i c i á r i o . I s t o r e p r e s e n t a v a um
a te n d im e n to p o r
a p e n a s 70% d o s 180 d i a s d e
a u l a . No N o r d e s t e , a
s itu a ç ã o
era
a in d a
m a is
g r a v e . Os e s tu d a n t e s
re c e b ia m
97
m erendas
por
ano,
ou
s e ja ,
p o u co m a is
da m etade
do p e rio d o
le tiv o
( v e r o Q u a d ro 7 ) .
Um a
o u tra
fo n te
de
c r it ic a s era a
c o m p o s iç ã o
da
cesta
d is trib u id a
p e lo
PNAE.
A
m a io r
p a rte
de
seus
re cu rso s
era
d e s t in a d a á com pra de a lim e n t o s f o r m u la d o s ,
m u it o s d o s q u a i s de
b a ix a a c e i t a b i li d a d e , d e v id o a p ro b le m a s de s a b o r e c o n s is t ê n c ia .
0
uso
desses
p ro d u to s
era
ju s tific a d o
p e la s
d ific u ld a d e s
o p e ra c io n a is
do
PNAE.
E ra
m a is
fá c il
d is trib u ir
a lim e n to s
fo rm u la d o s do que a r r o z , f e i j ã o , fu b á , e t c .
Em a m b o s
os
casos,
as
c ritic a s
apo nta va m
as d if ic u ld a d e s
o p e ra c io n a is
do
P N A E c o m o um s é r i o
p ro b le m a
a s e r e q u a cio n a d o
d e n tro
de q u a lq u e r p e r s p e c t iv a
de m o d e rn iza ç ã o do p ro g ra m a .
De
fato ,
a
o rig e m
e m e rg e n c ia l
e
a s s is te n c ia lis ta
da
Campanha
N a c io n a l de A lim e n ta ç ã o E s c o la r
(C N A E )
le v o u a i n s t i t u i ç ã o a se
e x p a n d ir
a p a r t i r d e u m a e s t r u t u r a o r g a n i z a c i o n a l f r á g i l e d e um
p a d rã o
o p e ra c io n a l
b a stante
p re c á rio .
C o e x is tia m
uma
a d m in is tra ç ã o
ce n tra l
e coordenações e s ta d u a is
autônom as,
e a
a rtic u la ç ã o
e n tre
esses
órgãos
e ra m u ito tê n u e ,
o que g e ra va
p ro b le m a s
e
c o n flito s
de
d if ic il
ge stã o .
A
e s c a la
destas
d i f i c u l d a d e s f o i a m p lia d a na
m e d i d a em q u e a M e r e n d a s e e x p a n d i u
e,
fre n te
á
redução
de
doações
in te rn a c io n a is ,
to rn o u -s e
um
im p o rta n te
dem andante
de
a lim e n to s ,
ta re fa
para
a
qual
não
e s ta va p re p a ra d a
a d m in is tra tiv a m e n te .
376
QUADRO 7
PNAE - NUMERO DE REFEIÇÕES ANUAIS POR BENEFICIARIO E REGIÃO
R EG IÕ E S
A NO
B R A S IL
NORTE
NORDESTE
SUDESTE
SUL
C E N TR O -O E S T E
1975
73
93
120
86
115
106
1976
110
101
129
92
114
115
1977
100
94
135
118
117
119
1978
90
92
143
127
125
125
1979
108
97
147
131
131
128
1980
124
107
147
136
132
132
1981
98
111
161
138
125
135
Fonte: MEC/FAE
377
D i a n t e d e s s a s i t u a ç ã o , o M E C , n o â m b i t o d e um a m p l o p r o g r a m a
de
m o d e rn iza ç ã o
a d m in is tra tiv a ,
d e c id iu ,
em
1981,
im p le m e n ta r
profun das
m udanças
o rg a n iz a c io n a is
na
M e ren da.
O o b je tiv o
era
d e s c e n tra liz a r,
o p e ra c io n a l
e
a d m in is tra tiv a m e n te ,
o
PNAE,
a p r o x im a n d o -o do m o d e lo de o r g a n iz a ç ã o que o PNS/PSA j à f a z i a uso
d e sd e meados da d é ca d a a n t e r i o r .
Em l u g a r d a C N A E in s titu iç ã o
respon sá ve l
por
quase
to das
as
a tiv id a d e s
re fe re n te s
ao
program a
-,
fo i
c ria d o
o In s titu to
N a c io n a l
de A s s i s t ê n c i a
ao
Educando
(IN A E ),
c u ja
a trib u iç ã o
re s u m ia -s e
no
p la n e ja m e n to ,
com ando
sobre
a a q u is iç ã o
de a lim e n to s
e coordenação
g lo b a l
e
fin a n c e ira .
T u d o q u e s e r e f e r e à c o m p r a e d i s t r i b u i ç ã o d e a l i m e n t o s , co m
e x c e ç ã o d o s f o r m u l a d o s , f o i t r a n s f e r i d o á C o m p a n h ia B r a s i l e i r a de
A lim e n to s
(C O B A L ),
que
se tra n s fo rm o u
no a g e n te
de co m p ras
do
PNAE.
10/
Ao
mesmo
te m p o ,
as
a tiv id a d e s
de
program ação,
a c o m p a n h a m e n t o e c o o r d e n a ç ã o a n i v e l l o c a l f o r a m t r a n s f e r i d a s ás
S e c re ta ria s
E s ta d u a is
de Educação
( S E C ) , j u n t a m e n t e com t o d o o
p e s s o a l do CNAE l o t a d o n o s e s t a d o s .
O
IN A E
te ve
v id a
cu rta .
Em
1983,
fo i
s u b s titu id o
p e la
Fu n d a çã o de A s s i s t ê n c i a ao E s tu d a n te ( F A E ) . C o m p le ta v a -s e , a s s im ,
o
processo
de
reform a
a d m in is tra tiv a .
D is ta n c ia n d o -s e
de
sua
o r i g e m p r e c á r i a e e m e r g e n c i a l , a M e r e n d a p a s s a v a a d i s p o r d e uma
e stru tu ra
a p a re n te m e n te m oderna.
Com i s s o ,
os a n tig o s
e n tra ve s
tin h a m ,
ag o ra,
c o n d iç õ e s
de
ser
superados
por
uma
e stru tu ra
r a c i o n a l i z a d a , m o d e r n a e f l e x i v e l . A d m i n i s t r a d o p o r um a F u n d a ç ã o ,
o PNAE p o d e r i a
c o n t r a t a r m ã o -d e - o b r a q u a l i f i c a d a d i r e t a m e n t e no
m ercado de t r a b a lh o ,
o que a b r ia
e s p a ç o p a r a uma t r a n s f o r m a ç ã o
g e r e n c ia l que lh e d e sse m a io r e f i c i ê n c i a
o p e r a c i o n a l . A i s t o se
som avam o s g a n h o s e s p e r a d o s
com a e x p e r i ê n c i a
e a tra d iç ã o
da
C O BAL como a t a c a d i s t a n o m e r c a d o de a l i m e n t o s .
D e ste p o n to de v i s t a ,
o s e l o s v u l n e r á v e i s d a c a d e i a d o PNAE
p a re c ia m t e r f ic a d o r e s t r i t o s á q u a lid a d e dos s e r v iç o s p re s ta d o s
p e l a s a d m i n i s t r a ç õ e s e s t a d u a i s e á d i s p o n i b i l i d a d e f i n a n c e i r a do
governo
para
o
program a.
O
p rim e iro
o b s tá c u lo
p o d e ria
ser
con tornad o
a
p a rtir
de
in te rv e n ç õ e s
p o n tu a is ,
s u p e rv is ã o
e
acom panham ento.
O
p ro b le m a
fin a n c e iro
era,
no
e n ta n to ,
de
m a is
d if ic il
s o l u ç ã o . H i s t o r i c a m e n t e , o PNAE s e m p re d e p e n d e u d e t r a n s f e r ê n c i a s
do T e s o u r o
N a c io n a l
e do Fundo N a c io n a l
de D e s e n v o lv im e n to
da
Educação
(F N D E )
11/.
a d m in is t r a d o p e l o MEC.
D e vid o á a c e le ra ç ã o
i n f l a c i o n á r i a d o s a n o s 7 0 , o s o r ç a m e n t o s d a M e r e n d a , a s s i m como
10/
11/
A r e l a ç ã o e n t r e a C O B A L e o PNAE è , no e n t a n t o ,
a n te rio r á
c r i a ç ã o do IN A E . E n t r e t a n t o , a n t e s de 1 9 8 1 , a CNAE c e n t r a l e
as
coorde naçõe s
e s ta d u a is
tam bém
re a liza v a m
com p ras,
arm azenage m
e d i s t r i b u i ç ã o de a lim e n t o s .
O FNDE r e ú n e os r e c u r s o s p r o v e n i e n t e s do s a l á r i o - e d u c a ç ã o e
c o n s titu i
um
orçam en to
p ré p rio
do
MEC,
in d e p e n d e n te
do
Te so u ro N a c io n a l.
378
os
d e m a is
program as
s o c ia is ,
passaram
a
ser
m eras
peças
de
fic ç ã o .
Os
te to s
de
despesa
to rn a ra m -s e ,
na
p rá tic a ,
lim ite s
m in im o s
para
as
v á ria s
re n e g o c ia ç õ e s
o rç a m e n tá ria s ,
gue
se
s u c e d ia m
ao
lo n g o
dos
anos.
O u tro
p ro b le m a
era
o
flu x o
de
d e se m b o ls o de r e c u r s o s .
Q u a n to a n te s
fossem l i b e r a d o s ,
m a io r a
q u a n tid a d e
de
a lim e n to s
p o d e ria
ser
a d q u irid a .
Esta
in c e rte z a
fin a n c e ira
fa zia
com
que
as
m etas
fís ic a s
de
a te n d im e n to
se
tra n sfo rm a sse m
em
in s tru m e n to
de
pressão
para
au m e nto
dos
re cu rso s
a lo c a d o s
ao p ro g ra m a .
Em s u m a ,
a M e re n d a ,
a s s im
como
o u tro s p rogram as s o c ia is , c o n tin u o u nos anos 70/8 0 , ope ra ndo
sem
q u a lq u e r h o r i z o n t e d e p la n e ja m e n t o de c u r t o o u m é d io p r a z o .
H a v ia ,
no
e n ta n to ,
em
d ific u ld a d e s
f in a n c e ir a s não
s é rio .
Apesar
da
p o litic a
n a q u e l e a n o , h a v i a uma e x p e c
d o F I N S O C I A L , em 1 9 8 2 .
19.83 ,
uma
p e rs p e c tiv a
de
que
as
c o n t i n u a s s e m a s e r um p r o b l e m a t ã o
e c o n ô m ic a
re s tritiv a
im p le m e n ta d a
ta tiv a o t im is ta gerada p e la c ria ç ã o
Dado
o
p o rte
e
os
o b je tiv o s
de ste
Fundo,
os
program as
o fic ia is
de a lim e n ta ç ã o e , p a r t ic u la r m e n t e ,
o PNAE, to rn a v a m -s e
im p o rta n te s
b e n e fic iá rio s
p o te n c ia is .
Como
to d a
a
g estã o
do
FIN S O C IA L
fo i,
in ic ia lm e n te ,
a trib u id a
ao
BNDES,
h a v ia
um a
p e rs p e c tiv a
de que a lib e ra ç ã o d e ste s re c u rs o s
fo s s e co n d u zid a
in d e p e n d e n te m e n te
das
d ific u ld a d e s
de
liq u id e z
do
MEC
e
do
Te so u ro
N a c io n a l.
O ris c o
de
in s ta b ilid a d e
fin a n c e ira
p a re c ia ,
p o rta n to ,
m u ito
in fe rio r
ao
que
tra d ic io n a lm e n te
se
h a v ia
v e r i f i c a d o na h i s t ó r i a da M e re n d a . H a v ia ,
a s s im ,
c o n d iç õ e s p a ra
que o p ro c e s s o de m o d e rn iza ç ã o a d m in is t r a t iv a
c h e g a s s e mesmo a
p e r m i t i r o e s t a b e l e c i m e n t o d e um h o r i z o n t e p a r a o p l a n e j a m e n t o e
a e x e cu çã o do p ro g ra m a .
Quando,
no
e n ta n to ,
se
o b se rva
o desem penho do
PNAE n o s
p r im e ir o s anos da década de 80 , v e r i f i c a - s e q u e , a p e s a r de to d a s
as
re fo rm a s,
a
p e rform an ce
do
program a
não
se
a lte ro u
q u a lita tiv a m e n te .
P e lo
c o n trá rio ,
se,
p o r um l a d o ,
a p o p u la ç ã o
b e n e fic iá ria
se
a m p lio u
12/
,
por
o u tro ,
a
q u a n tid a d e
de
a lim e n to s
d is trib u id o s
e
de
re cu rso s
d is p e n d id o s
não
acom pan ha ram o
c re s c im e n to do program a
(v e r os Q u ad ro s 8 e 9) .
Se,
e n tre
1979
e
1984,
foram
in c o rp o ra d a s
m a is
6 m ilh õ e s
de
c ria n ç a s
ao
program a,
is to
não
ocorreu
por
uma
m a io r
d is p o n ib ilid a d e
de
re cu rso s
ou
de
a lim e n to s
re la tiv a m e n te
á
p o p u la ç ã o b e n e f i c i á r i a ( v e r o Q uad ro 1 0 ).
O que se v e r i f i c o u , na
p rá tic a ,
f o i um c r e s c i m e n t o e x t e n s i v o á s
c u s t a s da q u a lid a d e do
a t e n d im e n to . 13/
12/
13/
Os d a d o s d e p o p u la ç ã o b e n e f i c i á r i a d o PNAE s ã o c o l e t a d o s a
p a rtir
do
núm ero
de
c ria n ç a s
m a tric u la d a s
nas
e s c o la s
c a d a s tr a d a s na M e ren da e ,
p o rta n to ,
não r e f le t e m o e f e t iv o
a te n d im e n to
do
program a,
mas
apenas
uma
te n d ê n c ia
de
c re s c im e n to .
As s é rie s
h is tó ric a s
f o r n e c id a s p e la FAE a p re s e n ta m v á r ia s
in c o n s is tê n c ia s
e s ta tís tic a s ,
p rin c ip a lm e n te
no
que
se
r e f e r e aos dados r e la t iv o s
aos e s ta d o s do R io de J a n e i r o e
379
QUADRO 8
PNAE - NUMERO DE BENEFICIARIOS E QUANTIDADE DE ALIMENTOS
B E N E F IC IA R IO S
*/
A LIM E N TO S
D IS TR IB U ID O S
ANO
Em m i l
ín d ic e
Em t o n e l a d a s
ín d ic e
1978
9 .4 6 2
100
1 3 6 .5 9 1
100
1979
1 0 .3 9 6
110
1 1 2 .8 1 3
82
1580
1 1 .0 7 4
117
1 0 3 .4 9 5
75
1981
1 2 .2 5 4
130
1 2 5 .8 5 2
92
1982
14 . 5 8 0
154
127 . 974
94
198 -,
1 5 .8 1 4
167
9 6 .7 1 7
70
1984
1 5 .8 1 6
167
1 1 9 .3 7 5
87
1985
2 0 .0 8 3
212
2 4 0 .8 9 0
176
1986
3 0 .9 2 3
327
3 4 0 .4 2 1
249
F o n te :
*/
M EC/FAE
Não i n c l u i os e s ta d o s do R io de J a n e i r o e de São P a u lo , que
possuem p ro g ra m a s de a lim e n ta ç ã o e s c o l a r p r ó p r i o s , autônom os
do G o ve rn o F e d e r a l.
380
QUADRO 9
PNAE - RECURSOS APLICADOS EM ALIMENTOS a/
G ASTOS
GASTOS
CORRENTES
EM C z $
m il
ANO
EM C z $
Em C z $
DE
1987
b/
ín d ic e
1978
1 .2 7 0
4 .4 6 5 .0 6 3
100
1979
2 .1 8 0
4 .8 6 4 .7 9 4
105
1980
3 . 393
3 .5 5 0 .8 4 3
76
1981
7 .9 0 6
3 .8 3 6 .8 7 3
83
1982
2 1 .4 4 7
5 .5 4 2 .4 8 5
119
1983
5 8 .6 1 3
4 .8 5 0 .1 6 9
104
1984
1 6 6 .5 0 0
4 .0 2 3 .5 6 0
86
1985
9 6 1 .0 0 6
7 .2 2 9 .1 1 3
155
1986
4 .0 2 4 .1 8 1
1 1 .2 0 1 .2 6 3
240
Fo n te :
M EC/FAE
N otas :
a/
b/
In c lu i,
a tè 1981, to d a s as fo n te s , á exceção dos e sta d o s
R io de J a n e i r o e de São P a u lo , a p a r t i r de 198 2, apenas
re c u rs o s fe d e ra is ,
D e a c o r d o com o mesmo i n d i c e u t i l i z a d o n o Q u a d r o 3 .
381
do
os
QUADRO 10
PNAE - QUANTIDADE DE ALIMENTOS DISTRIBUIDOS E DE RECURSOS
DISPENDIDOS ANUALMENTE POR BENEFICIARIO
RECURSOS
A LIM E N TO S
ANO
K g/B en ef.
Cz$/B en ef.
ín d ic e
±/
ín d ic e
1978
1 4 ,4
100
472
100
1979
1 0 ,8
75
468
99
1980
9 ,3
65
321
68
1981
1 0 ,2
71
313
66
1982
8 ,7
60
380
80
1983
6 ,1
42
307
65
1984
7 ,5
52
254
54
1985
12 , 0
83
359
76
1986
11, 0
76
362
77
Fo n te :
*/
M EC/FAE
Em C z $
de
1987,
de
acordo
com
382
o Q uad ro
9.
Esta
s itu a ç ã o
não
pode,
no
e n ta n to ,
ser
c re d ita d a
ao
in s u c e s s o
das
reform as
o rg a n iz a c io n a is .
Três
o u tro s
fa to re s
tam bém
c o n trib u íra m
para
is s o .
Houve
um a
c ris e
fin a n c e ira
na
COBAL, a p a r t i r de 1982, que p r e j u d i c o u m u ito o p o d e r de m ercado
da em p resa .
D e v i d o a uma s u b s t a n c i a l
r e d u ç ã o de s e u c a p i t a l de
g i r o , a COBAL p a sso u a c o m p ra r p ro d u to s de p i o r q u a lid a d e e a
p r e ç o s m a i s a l t o s , c h e g a n d o mesmo a d e s a b a s t e c e r - s e c o m p l e t a m e n t e
de a lg u n s g ê n e ro s .
H a v ia ,
alé m d i s s o ,
uma t e n d ê n c i a a l t i s t a
no
m e r c a d o d e a l i m e n t o s . O p r e ç o d e s s e s b e n s , e n t r e o u t u b r o d e 1982
e outubro
de
1983,
a u m e n t o u em 3 3 4 % ,
enquan to
que
a
in fla ç ã o
a t i n g i u 197%.
Hà que se c i t a r ,
ta m bém , o u s o q u e s e f e z d o s r e c u r s o s do
F I N S O C I A L , q u e f o r a m a l o c a d o s a o P N A E , a p a r t i r d e 1 9 8 2 . Em t o d o s
os p ro g ra m a s de s u p le m e n ta ç ã o a l i m e n t a r , i n c l u s i v e a M e re n d a , os
r e c u rs o s do Fundo foram u t i l i z a d o s p a ra s u b s t i t u i r as fo n te s que,
a té en tã o ,
m a n tin h a m e s te s p ro g ra m a s .
V a le
le m b ra r que é n e ste
p e rio d o
que se
in ic ia m
os program as r e c e s s iv o s de a ju s ta m e n to ,
p a tro c in a d o s
p e lo
Fundo M o n e tá rio
In te rn a c io n a l.
O processo
de
s u b s t i t u i ç ã o d e f o n t e s o r ç a m e n t á r i a s p e l o F I N S O C I A L c o n s t i t u i u um
dos m a is im p o r ta n te s in s tr u m e n to s de re d u ç ã o do d é f i c i t p ú b li c o ,
q ue f o r a m , e n t ã o , a c i o n a d o s . 14/
Todos
e ste s
fa to re s
n e g a tiv o s
ta m b é m s e a b a t e r a m s o b r e o s
d e m a is p ro g ra m a s o f i c i a i s de s u p le m e n ta ç ã o a l im e n t a r . E n t r e t a n t o ,
a M e re n da f o i o p ro g ra m a que r e g i s t r o u , n e s t e p e r i o d o , desem penho
m a is n e g a t i v o .
Em t o d o s o s
d e m a is , a t r a n s f e r ê n c i a de r e c u rs o s
d o F I N S O C I A L f o i c a p a z d e g a r a n t i r u m e f e i t o l i q u i d o p o s i t i v o , em
de
uma
a m p lia ç ã o
q u a n tita tiv a
ou
q u a lita tiv a
do
te rm o s
a te n d im e n to .
te nd
d is p
a tin
d ia s
nas
No
b iê n io
1985/86,
v e rific o u -s e
uma
b ru ta l
re ve rsã o
na
ê n c ia
n e g a tiv a
de
desem penho
do
PNAE.
G ra ça s
a uma m a i o r
o n ib ilid a d e
de
re cu rso s,
o
program a
c o n s e g u iu ,
em
1985,
g i r seu o b je t iv o
in ic ia l,
ou s e j a ,
fo rn e ce r,
d u r a n t e o s 180
de a u la , m erenda a to d o s os a lu n o s de l o g r a u m a t r ic u la d o s
r e d e s p ú b l i c a e f i l a n t r ó p i c a . 15/
Is to
i m p l i c o u em m a i s q u e d o b r a r a q u a n t i d a d e d e a l i m e n t o s
d is trib u id o s
e em a m p l i a r em 8 0 % o s r e c u r s o s r e a i s a l o c a d o s a o
p r o g r a m a . Mesm o a s s i m ,
p o d e -s e v e r ,
no Q u a d ro 10, que os n i v e i s
de
q u a n tid a d e
de
a lim e n to s
d is trib u id o s
e
de
re cu rso s
14/
15/
de São P a u lo ,
que possuem p ro g ra m a s p r ó p r i o s ,
autônom os e,
p o r is s o ,
foram ,
sem pre que p o s s í v e l ,
e x c lu íd o s da a n á lis e
re a liz a d a ne ste tra b a lh o .
V e r F . E . TO R RES, "O F IN S O C IA L , a in d e x a ç ã o e o f in a n c ia m e n t o
de program as s o c i a i s " ,
B o le tim do I n s t i t u t o
de E c o n o m ia da
U F R J. 1985.
V e r FAE, R e la t ó r io A n u a l. 1985.
383
d is p e n d id o s ,
por
in f e r io r e s aos de
c ria n ç a
1 9 7 8 . 16/
a s s is tid a
em
1985,
a in d a
eram
m u ito
Em
1986,
a
FAE
c o n tin u o u
a
e x p a n d ir
a c e le ra d a m e n te
o
p r o g r a m a . Um a v e z q u e a s m e t a s o r i g i n a i s j á h a v i a m , em p r i n c i p i o ,
s id o
a lc a n ç a d a s ,
a
Fundação
re d e fin iu
o
o b je tiv o
e
a
p o p u la ç ã o -a lv o
do
program a.
Desse
modo,
alé m
dos
estu da ntes
m a tric u la d o s
nas redes p ú b lic a e f ila n t r ó p ic a
de l o g r a u e de
e n sin o
p ré -e s c o la r,
a
M e ren da
passou
a
a te nd e r,
tam bém ,
os
irm ã o s d e s te s
a lu n o s , m e n o re s de 6 a n o s .
Is to
e x p lic a o s a lto
v e r i f i c a d o no
n ú m e r o d e b e n e f i c i á r i o s : d e 2 1 , 7 m i l h õ e s , em 1 9 8 5 ,
p a r a 3 1 , 7 m i l h õ e s , em 1 9 8 6 , o q u e r e p r e s e n t a q u a s e 2 5 % d e t o d a a
p o p u la ç ã o . 17/
A lé m
d is s o ,
a
M e re n d a
in te n s iv a m e n te ,
em
1986.
Desse
a te n d im e n to d e ix o u de se l i m i t a r
to d o s os 270 d i a s ú t e i s do a n o .
p re te n d e u ,
ta m b é m ,
modo,
o
nú m ero
de
ao ano e s c o l a r ,
para
cre sce r
d ia s
de
e n g lo b a r
De
novo,
v e rific o u -s e
uma
te n d ê n c ia
da
M e ren da
em
p r i v i l e g i a r o c re s c im e n to e x te n s iv o ,
em d e t r i m e n t o d e u m a m e l h o r
q u a lid a d e do a te n d im e n to .
A q u a n tid a d e de a lim e n to s d i s t r i b u i d a
por
b e n e fic iá rio ,
e n tre ta n to ,
não
a lte ro u -s e
em
1986,
em
re la ç ã o
a
1985,
ta lv e z
em
d e c o rrê n c ia
m a is
das
greves
do
p rofessorado
e
da
b a ix a
fre q ü ê n c ia
dos
e stu d a n te s
d u ra n te
o
p e rio d o
de
fé ria s ,
do
que
p ro p ria m e n te
de
um
desem penho
o p e ra c io n a l
adequado
para
faze r
fre n te
a
uma
expansão
tã o
a ce le ra d a ,
de
180
para
270
d ia s .
Em
a lg u n s
lo c a is ,
houve,
in c lu s iv e ,
r e a ç ã o d o s p r o f e s s o r e s e d a s m e r e n d e ir a s a a b r i r e m as
e s c o la s d u r a n te os meses de f é r i a s e s c o la r e s .
No
b iê n io
1985/86,
ta m bé m
se
ob se rvaram
im p o rta n te s
m udanças na s i s t e m á t i c a o p e r a c io n a l da M e re n d a , t a n t o p o r r a z õ e s
té c n ic a s - a d e s c e n tra liz a ç ã o - ,
q uanto p o r m o tiv o s e s trita m e n te
p o litic o s
a m u n ic ip a liz a ç ã o .
A d e s c e n tra liz a ç ã o
repre se n to u
c o n s o l i d a ç ã o d e uma s i s t e m á t i c a o p e r a c i o n a l q u e s e i n i c i o u com a
c ris e
da
COBAL,
em
1983/84.
D ia n te
dos
p ro b le m a s
fin a n c e iro s
d a q u e la
em p resa ,
a
FAE
passou
a
re a liz a r,
d ire ta m e n te
nos
16/
17/
Não
se
d is p õ e
de
dados
sobre a
c o m p o s iç ã o
da
ce sta
de
a l i m e n t o s d i s t r i b u i d a p e l o PNAE e n t r e 1 9 7 8 -1 9 8 6 , e n t r e t a n t o ,
dada
a
h is tó ria
do
program a, é
p rovável
que
se
a lg u m a
a lte ra ç ã o s u b s ta n c ia l o co rre u ne ste p e rio d o ,
deve t e r s id o ,
n a m é d i a , p a r a um a m e l h o r c o m p o s i ç ã o em t e r m o s a l i m e n t a r e s .
Is to
t o r n a a M e r e n d a , d e l o n g e , um d o s m a i o r e s p r o g r a m a s d e
s u p le m e n ta ç ã o a l im e n t a r do T e r c e i r o M undo.
384
e sta d o s,
suas a q u is iç õ e s de a lim e n to s i n n a t u r a .
no e n t a n t o , c e n t r a l i z a d a na F u n d a ç ã o , a com p ra de
18/ M a n te v e -s e ,
fo rm u la d o s .
A m u n ic ip a liz a ç ã o ,
por
sua
vez,
rep re se n to u
uma r e s p o s t a
p o litic a
á p r e s s ã o d o s p r e f e i t o s p a r a um a e f e t i v a t r a n s f e r ê n c i a
do
com ando
das
a q u is iç õ e s
de
a lim e n to s
para
os
governos
m u n ic ip a is .
E s t e m e ca n ism o j á
h a v ia
s id o te n ta d o ,
com s u c e s s o ,
p e lo
e sta d o
de
São
P a u lo ,
que
fin a n c ia ,
autono m am en te,
sua
M e ren da E s c o l a r .
A p a r t i r d o s e g u n d o s e m e s t r e d e 1 9 8 6 , 8 2 p r e f e i t u r a s d e 14
e sta d o s
(v e r
o
Anexo
I II )
passaram
a
g e rir
d ire ta m e n te
os
re cu rso s
tra n s fe rid o s
á
FAE,
e x c lu s iv a m e n te
para
cu ste a r
a
a lim e n ta ç ã o
e s c o la r no m u n ic ip io .
E s te c o n ju n to de m u n ic ip io s
r e á n e uma
p o p u l a ç ã o d e 1 , 6 m i l h õ e s d e e s t u d a n t e s , o u s e j a , 5% d o
to ta l
de
c ria n ç a s
a te n d id a s
p e la
M e ren da.
A m a io r p a r te
das
p re fe itu ra s è
de c id a d e s de p e q u e n o e m é d io p o r t e , se n d o as t r ê s
m a io re s ,
B e lé m ,
N a t a l e B e lo H o r iz o n t e ,
que reúne m ,
s o zin h a s ,
560 m i l
a lu n o s .
A m u n ic ip a liz a ç ã o
da M erenda r e p r e s e n t a ,
ju n ta m e n te
com o
P r o g r a m a N a c i o n a l d o L e i t e , uma d a s m a i s i m p o r t a n t e s i n o v a ç õ e s no
c e n á r i o dos p ro g ra m a s de s u p le m e n ta ç ã o a l im e n t a r nos anos 8 0 . Seu
sucesso
le v a rá
a
uma
e fe tiv a
tra n s fe rê n c ia
de
re cu rso s
e,
p rin c ip a lm e n te ,
de r e s p o n s a b i li d a d e s do G o v e rn o F e d e r a l p a r a os
m u n ic ip io s ,
a l t e r a n d o t o d a uma c o n c e p ç ã o d o m i n a n t e ,
q u e to m a os
governos
m u n ic ip a is
como
in co m p e te n te s
para
g e rir
program as
s o c ia is .
E m u ito cedo p a ra se o b s e rv a r q u a lq u e r te n d ê n c ia c la r a n e ste
p ro g ra m a de m u n ic i p a l iz a ç ã o da M e re n d a . E x is t e m , no e n t a n t o , nos
m e ca n ism o s o p e r a c i o n a i s da m u n i c i p a l i z a ç ã o , a l g u n s e le m e n to s q u e ,
p o te n c ia lm e n te ,
podem
com p ro m eter
seu
sucesso.
Os
vo lu m e s
de
re cu rso s
tra n s fe rid o s
são
bastante
lim ita d o s ,
te n d o
s id o
re a liz a d o s ,
em 1 9 8 6 ,
a p a rtir
d e um
v a lo r
de
r e f e r ê n c i a de
Cz$
1 ,0 8
por
b e n e fic iá rio / d ia
de
a te n d im e n to *
19/
E sta
tra n s fe rê n c ia ,
por
sua v e z ,
está
s u je ita
à d is p o n ib ilid a d e
de
r e c u r s o s da FAE e ,
a lé m d i s s o ,
o m u n ic ip io se o b r ig a a p r e s t a r
c o n t a s á F u n d a ç ã o d a p a r c e l a a n t e r i o r , como c o n d i ç ã o p a r a r e c e b e r
cada nova lib e ra ç ã o .
T a i s m e c a n is m o s f a z e m com q u e , n a p r á t i c a ,
as p r e f e it u r a s
t e n h a m q u e a p o r t a r um g r a n d e v o l u m e d e r e c u r s o s
18/
19/
A
FAE
in s titu iu
grupos
de
com p ras
nos
esta do s,
que
e s c o lh e ra m ,
a p a r t i r d e uma c o n c o r r ê n c i a n o m e r c a d o l o c a l ,
os f o r n e c e d o r e s dos a lim e n to s i n n a t u r a p a ra o PNAE. A p a r t e
a d m in is tra tiv a
das
a q u is iç õ e s
c o n tin u o u ,
por
razõe s
de
f le x ib ilid a d e
o p e ra c io n a l,
c e n tra liz a d a
na
COBAL.
E n tre ta n to ,
com
este
m e c a n is m o ,
a
FAE
passou
a
o b te r
m e lh o re s p r e ç o s e g a r a n t i a de paga m en to a s e u s f o r n e c e d o r e s .
A p a rtir
de
a g o sto de 1987,
e s te v a lo r f o i e le v a d o para
Cz$ 3 ,2 0 ,
o q u e n ã o é s u f i c i e n t e p a r a a d q u i r i r um c o p o d e
250 m l de l e i t e ,
e in fe rio r
ao c u s to
m é d io d o s c a r d á p io s
d i s t r i b u i d o s p e lo PNAE.
385
p ú b l i c o s p a r a p o d e r g a r a n t i r uma m e r e n d a r a z o á v e l a s e u s a l u n o s .
A lé m
d is s o ,
e x ig e
uma
grande
a g ilid a d e
a d m in is tra tiv a
do
m u n ic ip io
para
"p re sta r
co n ta s",
o
que,
m u ita s
vezes,
não
co rre sp o nd e á re a lid a d e .
Em t e r m o s
p o litic o s ,
o proceso
de
m u n ic ip a liz a ç ã o
tam bém
e n f r e n t a a lg u n s e n t r a v e s . Os c r i t é r i o s de e s c o lh a dos m u n ic ip io s
que
podem
p a rtic ip a r
do
program a
são
por
de m a is
g e n é ric o s ,
d e ix a n d o
a
d e c is ã o
de
p rio rid a d e
e n tre
os
dem andantes
fic a r,
f u n d a m e n t a l m e n t e , a o s a b o r d a s c i r c u n s t â n c i a s . Um o u t r o p r o b l e m a
re s id e
na
n e c e s s id a d e
de
um a c o r d o
p ré v io
e n tre
os
governo s
e s ta d u a is
e
m u n ic ip a is ,
para
que
a
p re fe itu ra
passe
a
ser
r e s p o n s á v e l p e l a m e r e n d a em t o d a s a s e s c o l a s d o m u n i c i p i o e , n ã o
apenas,
em s u a p r ó p r i a
re d e .
Nas c id a d e s g ra n d e s ,
no e n ta n to ,
is to
nem
sem p re
é
p o s s iv e l.
No
caso
de
B e lo
H o rizo n te ,
por
e x e m p lo , o a c o r d o n ã o se r e a l i z o u e so m e n te a r e d e m u n i c i p a l f o i
" m u n ic ip a liz a d a " , o que e x p lic a o f a t o d e , no Anexo I I I ,
o n úm ero
de a l u n o s da c i d a d e s e r i n f e r i o r ao d e B e lé m .
Em
1987,
m a is
74
p re fe itu ra s
foram
in c o rp o ra d a s
à
m u n ic ip a liz a ç ã o ,
ab ran gend o
um c o n t i n g e n t e
de
820
m il
a lu n o s .
A p e s a r d e s ta d e c is ã o e le v a r a p o p u la ç ã o " m u n ic ip a liz a d a " p a ra 2 ,5
m i l h õ e s d e e s t u d a n t e s , i s t o a i n d a n ã o r e p r e s e n t a ne m 10% d o t o t a l
de
b e n e fic iá rio s
do
PNAE
e o peso p o lit ic o
e s p e c ific o
de stas
p r e f e i t u r a s a in d a não g a ra n te a i r r e v e r s i b i l i d a d e do p ro c e s s o .
386
V. O PROGRAMA DE SUPLEMENTAÇÃO ALIMENTAR (PSA)
O P ro gra m a de S u p le m e n ta ç ã o A lim e n t a r
(P S A ), o rig in a lm e n te
d e n o m i n a d o d e P r o g r a m a d e N u t r i ç ã o em S a ú d e ( P N S ) , t e v e i n i c i o em
1975.
Seu o b je t iv o é s u p le m e n ta r a d ie t a das p o p u la ç õ e s s o c i a l e
b io lo g ic a m e n te
m a is
v u ln e rá v e is
á
d e s n u triç ã o ,
ou
s e ja ,
g e sta n te s,
n u trize s
e
c ria n ç a s
de
atè
7
anos
de
id a d e ,
p e rte n ce n te s
a
fa m ilia s
que recebem
a té
2 s a lá rio s -m in im o s .
A
s u p le m e n ta ç ã o
a l i m e n t a r no PSA é f e i t a
a t r a v é s da d i s t r i b u i ç ã o
g r a t u i t a de a lim e n to s b á s ic o s fe ijã o ,
a rro z,
a çú ca r,
le ite
em
p ò , fu b á e f a r in h a de m a n d io ca - p e la r e d e p ú b li c a de s a ú d e .
O p r o g r a m a f o i , d e s d e s e u i n i c i o , e s t r u t u r a d o s o b r e uma b a s e
o p e ra c io n a l
t r ip a r t it e .
Ao
IN A N
cabem
as
a tiv id a d e s
de
program ação
e
coordenação
g lo b a l,
alé m
do
c o n tro le
sobre
os
re cu rso s
e o com ando d a s d e c is õ e s de c o m p ra .
A COBAL s e r v e de
a g e n t e d e c o m p ra s . A s S e c r e t a r i a s E s t a d u a i s de Sa ú d e acom panham o
program a,
a
n iv e l lo c a l,
e re a liz a m
a d is trib u iç ã o
f i n a l dos
a l im e n t o s , a t r a v é s de su a r e d e de p o s t o s e c e n t r o s de s a ú d e . Cada
fa m ilia
b e n e fic iá ria
d irig e -s e
á u n id a d e de sa ú d e ,
uma v e z p o r
m ê s , d e a c o r d o c o m um e s c a l o n a m e n t o p r é v i o . N e s t e d i a ,
a n t e s da
e n tre g a
dos
a lim e n to s ,
as
m u lh e re s
e
c ria n ç a s
s u b m e te m -s e
a
acom panham entos de saúde r o t i n e i r o s .
De
acordo
com
a
concepção
do
program a,
a
s u p le m e n ta ç ã o
a lim e n ta r,
como
ação
de
saúde
p ú b lic a ,
d e v e ria
c u m p rir
d o is
p a p é is .
D e um l a d o ,
s e r i a uma a t i v i d a d e d e n a t u r e z a p r e v e n t i v a ,
na
m e d id a
em q u e
a
fom e
é,
d ire ta
ou
in d ire ta m e n te ,
um d o s
p rin c ip a is
c o n d i c i o n a n t e s d a s c o n d iç õ e s de m o r b i - m o r t a l i d a d e da
p o p u la ç ã o
m a is
pob re .
De
o u tro ,
s e rv iria
como
m e ca n ism o
de
e s tim u lo p a ra que as f a m ilia s
de b a ix a
re n d a ,
e s p e c ia lm e n t e as
m u lh e re s
e
as
c ria n ç a s ,
freqüe nte m
co n sta n te m e n te
a
rede
de
saúde.
A opção p o r se d i s t r i b u i r d ire ta m e n te a lim e n to s
in n a tu ra ,
em l u g a r d e f o r m u l a d o s o u " v a l e s - a l i m e n t a ç ã o " , n ã o s e d e v e u , n o
e n ta n to ,
a q u a lq u e r c a r a c t e r ís t ic a
de
saúde do p ro g ra m a .
E sta
e s c o l h a e s t a v a a p o ia d a n a s d i r e t r i z e s do I I PRONAN, q ue d e f e n d i a
o s h á b i t o s a l i m e n t a r e s e o com ando c e n t r a l i z a d o do E s t a d o s o b r e
suas
a q u is iç õ e s
de
a lim e n to s
para,
com
is s o ,
c o n s titu ir
um
in s tr u m e n to de fom e nto à sua p ro d u ç ã o de g ê n e ro s b á s ic o s .
Tal
opção p e lo s
gê n e ro s
i n n a t u r a tam bém r e p r e s e n t a v a ,
na
p r á t i c a , uma d e c i s ã o
de p e r m i t i r
a d ilu iç ã o
in tra fa m ilia s
dos
a lim e n to s
d o a d o s , em
vez
de
lim ita r
seu
consum o
a pe nas aos
387
b e n e f i c i á r i o s d i r e t o s . 20/ I s t o , i n c l u s i v e , e s ta v a r e la c i o n a d o ao
d ia g n ó s tic o
do
p ro b le m a
a lim e n ta r
b ra s ile iro
c o n tid o
no
II
PRONAN.
A
fom e
não
era
v is ta
como
um
p ro b le m a
e s trita m e n te
n u tric io n a l,
m a s b a s i c a m e n t e o r e s u l t a d o d e u m a mâ d i s t r i b u i ç ã o
da re n d a n a c io n a l. D esse m odo, não f a z i a s e n t id o a l im e n t a r apenas
a l g u n s d o s m e m b r o s d e u m a f a m i l i a d e b a i x a r e n d a . Um a c r i a n ç a o u
u m a g e s t a n t e d e s n u t r i d a , m u i t o p r o v a v e l m e n t e , f a z i a p a r t e d e um a
f a m i l i a em q u e t o d o s s o f r e m d e c a r ê n c i a a l i m e n t a r .
Em t e r m o s d e s u a c o b e r t u r a ,
o PNS/PSA a p r e s e n t o u , ao lo n g o
dos
anos,
trê s
n iv e is
d is tin to s
de
desem penho.
Como
se
pode
o b se rva r
no
Q u a d ro
11,
até
1982,
o
núm ero
de
b e n e fic iá rio s
perm aneceu e s ta c io n a d o ,
em t o r n o d e 2 , 5 m i l h õ e s d e p e s s o a s .
No
ano s e g u in t e ,
a m p lio u -s e o a te n d im e n to p a ra 4 ,2 m ilh õ e s e
este
n i v e l m a n tê m -s e , r e l a t i v a m e n t e e s t á v e l , a t é 1 9 8 5 .
F i n a l m e n t e , em
1986,
v e rific o u -s e
um n o v o
s a lto
de e s c a la
no
program a
que,
o fic ia lm e n te ,
aum ento u sua c o b e r t u r a p a r a 8 ,7
m ilh õ e s , ou s e ja ,
m a i s d e 8 0 % d e s u a p o p u l a ç ã o - a l v o , e s t i m a d a em
1 0 ,5 m ilh õ e s de
pessoas.
Dos b e n e f i c i á r i o s do PNS/PSA, a m a i o r i a sem p re f o i com p osta
por
n o rd e s tin o s .
O program a,
como s e
pode
ver
no
Q u a d ro
12,
a p resen to u
uma
c la ra
opção
por
co n ce n tra r
sua
ate n çã o
no
N o rd e s te . E s ta e s t r a t é g ia e ra d e fe n d id a sob o argu m en to de que a
s i t u a ç ã o e r a p i o r que a m é d ia v e r i f i c a d a n a s d e m a is r e g iõ e s do
p a is .
Em
1986,
e n tre ta n to ,
há
uma
m udança
ra d ic a l
nesta
te n d ê n c ia .
Ju n to
com
a
quase
d u p lic a ç ã o
do
n ú m e ro
de
b e n e fic iá rio s ,
re d u z iu -s e
a p a rtic ip a ç ã o
do N o rd e s te ,
em f a v o r
d a s d e m a is r e g i õ e s . Dos 4 m ilh õ e s de n o vo s b e n e f i c i á r i o s , m a is de
40%,
ou s e j a ,
1 ,6
m ilh õ e s de v a g a s ,
foram
d ire c io n a d a s p a ra o
S u de ste ,
e s p e c ia lm e n te
São
P a u lo
(v e r
o
Q u ad ro
1 3 ).
E sta
te n d ê n c ia a se
e x p a n d ir f o r a do N o rd e s te d e v e rá ,
in c lu s iv e ,
se
m a n te r
nos
p ró x im o s
anos,
caso
o
PSA
p e rs ig a
a
m eta
de
u n iv e r s a liz a ç ã o do
a te n d im e n to .
As
d e s c o n tin u id a d e s
o c o rrid a s
em
1982/83
e
1985/86,
no
to ta l
de
b e n e fic iá rio s ,
d e co rre ra m ,
b a sica m e n te ,
da
m a io r
d is p o n ib ilid a d e
fin a n c e ira
do
IN A N .
Em 1 9 8 3 ,
is to
se d e ve u ao
a p o r t e do F IN S O C IA L , e n tã o r e c è m - c r i a d o . A s e m e lh a n ç a da M e ren da
E s c o la r,
os
re cu rso s
d e s tin a ra m -s e ,
b a sica m e n te ,
a
s u b s titu ir
fo n te s
o rç a m e n tá ria s ,
e n tre ta n to ,
no
PNS/PSA,
este
e fe ito
s u b s titu iç ã o
f o i m enor.
Em t e r m o s r e a i s ,
os g a s to s do pro gra m a
com
a lim e n to s
foram ,
pouco
a
pouco,
a um enta dos,
chegando
a
do b ra r,
e n tre
1981 e 1984
(v e r o Q uad ro 14) . J á
o c re s c im e n to
a b r u p t o d e 1 9 8 6 n ã o f o i a c o m p a n h a d o p o r um a u m e n t o t ã o r e l e v a n t e
d o s r e c u r s o s do P S A . Na v e r d a d e , a m a i o r p a r t e d o a u m e n to s e r v i u
p a r a r e c o m p o r o n i v e l d e 1984 e a s d e s p e s a s r e a i s com a l i m e n t o s ,
uma
vez
que,
em
1985,
o
program a
atra ve sso u
a
p io r
c ris e
a d m i n i s t r a t i v a e o p e r a c i o n a l d e s u a h i s t ó r i a . Em c o m p e n s a ç ã o , o s
20/
O P ro g ra m a de C o m p le m e n ta çã o A l i m e n t a r da L B A ,
m a is a d ia n t e , a d o to u o p ro c e d im e n to o p o s to .
388
como
se
verá
QUADRO 11
PSA - POPULAÇAO BENEFICIARIA E QUANTIDADE
DE ALIMENTOS DISTRIBUIDOS
B E N E F IC IA R IO S
A LIM E N TO S
D IS TR IB U ID O S
ANO
Em m i l
ín d ic e
Em t o n e l a d a s
ín d ic e
1975
252
11
5 .3 7 4
5
1976
1 .0 2 2
43
3 3 .9 8 2
34
1977
1 .8 0 6
75
7 4 .2 5 9
75
1978
2 . 395
100
9 8 .5 0 0
100
1979
2 .4 1 3
101
9 7 .6 3 4
99
1980
2 . 469
103
1 1 0 .3 2 0
112
1981
2 .5 1 0
105
9 3 .4 6 1
95
1982
2 .5 1 2
105
1 0 0 .3 4 9
102
1983
4 . 192
175
1 5 6 .4 1 1
159
1984
4 .3 8 7
183
1 3 1 .0 6 5
133
1985
4 .9 8 7
189
6 1 .1 7 1
62
1986
8 .6 8 2
362
2 9 0 .9 3 7
a c re s c id a s
1 0 .7 3 4 .4 2 6
F o n t e ::
1/
295
V
M S / IN A N
A este t o t a l
c o m e s tív e l.
devem
ser
389
la ta s
de
ile o
QUADRO 12
PSA
-
D IS TR IB U IÇ Ã O
R E G I O N A L DOS
B E N E F IC IA R IO S
(Em percentagem )
NORDESTE
SUDESTE
SUL
CENTROOESTE
NORTE
TOTAL
1975
52
22
10
9
7
100
1976
55
20
10
7
7
100
1977
57
13
13
7
9
100
1978
63
14
9
5
8
100
1979
64
12
10
5
8
100
1980
65
12
10
5
8
100
1981
65
13
9
5
7
100
1982
64
11
8
9
7
100
1983
69
10
7
7
6
100
1984
66
10
9
8
6
100
1985
70
10
6
8
6
100
1986
49
25
13
8
8
100
M S / IN A N
390
QUADRO 13
PSA - NUMERO DE BENEFICIARIOS DA REGIAO SUDESTE
(E m m i l )
ESTADOS
E s p irito
M in a s
S an to
G e ra is
R io
de
Ja n e iro
São
P a u lo
TOTAL
Fo n te :
1985
(A )
1986
(B )
B -A
5 5 ,3
1 2 5 ,1
69 , 8
8 2 ,3
301, 6
2 1 9 ,3
366
1 2 4 ,4
4 2 4 ,8
3 0 0 ,4
341
1 8 9 ,7
1 .0 4 0 ,3
850, 6
548
4 5 1 ,7
1 .8 9 1 ,8
M S/IN AN
391
B/A
(% )
1 .4 4 0 ,1
226
419
QUADRO 14
PSA - RECURSOS APLICADOS EM ALIMENTOS
GASTOS
RENTES
a/
COR
G A S T O S EM C z $
DE 1 9 8 7
Em C z $
m il
Em C z $
b/
ANO
m il
In d ic e
1975
63
6 9 1 .6 4 6
22
1976
203
1 .5 1 2 .4 0 3
49
1977
419
2 .1 7 5 .7 9 7
70
1978
879
3 .0 9 0 .3 8 6
100
1979
950
2 .1 1 9 .9 7 9
69
1980
2 .8 0 0
2 .9 3 0 .2 5 6
95
1981
4 .7 8 4
2 .3 2 1 .7 3 0
75
1982
1 2 .0 5 1
3 .1 1 4 .3 0 5
101
1983
4 2 .5 1 1
3 .5 1 7 .7 4 3
114
1984
1 8 7 .4 2 6
4 .5 2 9 .2 4 8
147
1985
2 7 3 .4 7 5
2 .0 5 7 .2 0 0
67
1986
2 .0 5 7 .6 8 7
5 .7 2 7 .5 4 9
185
Fo n te :
M S /IN A N
N o tas:
a/
b/
I n c l u i ta x a de a d m in is t ra ç ã o da COBAL,
De a c o r d o com a c o l u n a d e A l i m e n t a ç ã o
IP A -D I
(F G V ); para
1987,
u tiliz o u -s e
ju n h o e j u lh o .
392
fre te e
Bens
a m é d ia
arm azenagem ,
d e Consum o do
d o s m e s e s de
dados
re la tiv o s
ao núm ero de b e n e f i c i á r i o s ,
c o n t id o s no Q uad ro
11, não
r e f l e t i r a m a m é d ia a n u a l d e a t e n d im e n t o , mas t ã o -s o m e n t e
o nú m ero
de pessoas
c a d a s tra d a s ao
fin a l
de cada ano.
N este
s e n tid o ,
como
a expansão p ro v a v e lm e n te
se c o n c e n t r o u m a is ao
f i n a l de 1986, o
im p a c to f i n a n c e i r o d e s t e r á p i d o c r e s c im e n t o sò
d e ve rá se
m a n i f e s t a r i n t e g r a l m e n t e em 1 9 8 7 . I s t o e x p l i c a p o r q u ê
o m o n ta n te
d e r e c u r s o s a p l i c a d o p o r b e n e f i c i á r i o , em 1 9 8 6 , a i n d a
se
en co ntra
m u ito
a b a ix o
d a m é d ia
do
in ic io
de
1980
(v e r
o
Q u a d ro 1 5 ) .
Uma o u t r a
c a ra c te rís tic a
de desem penho do PNS/PSA,
que se
p o d e o b s e r v a r no Q u a d ro 1 1 , é a a p a r e n t e e s t a b i l i d a d e d o núm ero
d e b e n e f i c i á r i o s em 1 9 7 9 / 8 2 e 1 9 8 3 / 8 5 . E s t e s d a d o s , n o
en ta n to ,
não r e f l e t e m a r e a l i d a d e . Na v e r d a d e , ao lo n g o de ca d a
um d e s s e s
p e rio d o s ,
a q u a lid a d e e a fre q ü ê n c ia do program a v a r io u
m u ito .
Essas
a c e le ra ç õ e s
no
desem penho
não
se
re fle tira m
nas
e s ta tís tic a s
de
p o p u la ç ã o
b e n e fic ia d a ,
porque
esses
dados
r e f e r e m -s e ao e s to q u e de "v a g a s " 21/ e x is t e n t e s ao f i n a l de cada
ano e não ao nú m ero de m u lh e re s e c r i a n ç a s a t e n d id a s m e n s a lm e n te .
P a ra se i d e n t i f i c a r o e f e t i v o desem penho do PNS/PSA, t o r n a - s e n e c e s s á r i o a n a l i s a r a e v o lu ç ã o de s u a s d e s p e s a s r e a i s e dò
v o lu m e
de
gê n e ro s
a d q u irid o s
re la tiv a m e n te
à
p o p u la ç ã o
b e n e fic iá ria .
Com r e l a ç ã o
á q u a n tid a d e p e r c a p it a de a lim e n to s
d is trib u id o s ,
o b s e rv a -s e ,
no
Q u a d ro
16,
a
e x is tê n c ia
de
d o is
p a d rõ e s d i s t i n t o s de desem penho no te m p o . O p r i m e i r o , que v a i de
1980 a 19 8 3 ,
c a ra c te riz a -s e
por ce rta
e s t a b i l i d a d e no f l u x o de
d is trib u iç ã o
por
b e n e fic iá rio ,
a c im a
dos
n iv e is
de
1978/79.
0
s e g u n d o , que r e ú n e o s ú lt im o s t r ê s a n o s , 1984 a 1 9 8 6 , r e f e r e - s e a
um p e r i o d o d e i n s t a b i l i d a d e ,
a s s o c ia d o á d e te r io ra ç ã o do p ad rã o
d e d i s t r i b u i ç ã o d o P N S / P S A , e s p e c i a l m e n t e em 1 9 8 5 .
O p e r io d o i n i c i a l de e s t a b ilid a d e no p a d rã o de d i s t r i b u i ç ã o
do PNS/PSA não é ,
no e n ta n to , c o rro b o ra d o p e lo s da dos de g a s to s
por
b e n e fic iá rio
(Q u a d ro
15) ,
nem p e l o s
fa to s
da
época.
Na
verdade,
o
PNS/PSA
fo i,
nos
anos
80,
um
program a
que
se
c a ra c te rizo u
p e la
in s ta b ilid a d e
em
seu
desem penho,
ta n to
por
m o tiv o s
fin a n c e iro s
quanto
o p e ra c io n a is .
Se
to m a rm o s ,
por
e x e m p lo ,
as
com p ras
de
fe ijã o
e
le ite ,
que c o n s titu e m
a base
p r o t é i c a da c e s t a d o p r o g r a m a , podem os i d e n t i f i c a r d o i s m om entos
de c r i s e
do p ro gra m a ,
e n tre
1979 e 1 9 8 4 .
Como s e p o d e v e r
no
Q u a d ro
17,
e n tre
1978
e
1980,
re d u z ira m -s e
d ra s tic a m e n te
as
a q u is iç õ e s de l e i t e
e i p i.
O mesmo s e s u c e d e u com o f e i j ã o ,
em
1981
e
1982.
A
fa lta
de ste
p ro d u to
no
m ercado,
a s s o c ia d a
á
r e d u ç ã o d a s d i s p o n i b i l i d a d e s d e r e c u r s o s do p r o g r a m a , l e v a o IN AN
21/
O c o n c e it o de b e n e f ic iâ r io s -v a g a s
é m eram e nte o p e r a c i o n a l .
R epresenta
um c r i t é r i o
de
ra te io
das
d is p o n ib ilid a d e s
de
a lim e n to s d i s t r i b u i d o s p e lo p ro g ra m a . Cada va g a c o rre s p o n d e ,
te o ric a m e n te ,
a
uma
ce sta
m ensal
de
a lim e n to s .
N este
s e n t i d o , uma v a g a p o d e a t e n d e r a m a i s d e uma p e s s o a p o r a n o .
Por
o u tro
la d o ,
a
fre q ü ê n c ia
e
a
c o m p o s iç ã o
da
ce sta
d i s t r i b u i d a a p re se n ta m g ra n d e s o s c ila ç õ e s ao lo n g o do ano.
393
QUADRO 15
PSA - RECURSOS APLICADOS EH ALIMENTOS POR BENEFICIARIO
(E m
Cz$
de
1987>
RECURSOS
ANO
IN D IC E
B E N E F IC IA R IO S
1975
2 .7 4 4
213
1976
1 .4 8 0
115
1977
1 .2 0 5
93
1978
1 .2 9 0
100
1979
878
68
1980
1 .1 8 7
92
1981
825
72
1982
887
69
1983
839
65
1984
1 . 032
80
1985
412
32
1986
660
51
Fo n te :
*J
De
M S / IN A N
acordo
com
o
Q uad ro
14.
394
*/
QUADRO 16
PSA
-
Q U A N TID A D E
DE A L IM E N TO S D IS T R IB U ID O S
POR B E N E F IC IA R IO
ANUALM ENTE
(Em
A LIM E N TO S
(k g )
ANO
IN D IC E
B E N E F IC IA R IO S
1975
21
64
1976
33
100
1977
39
118
1978
33
100
1979
33
100
1980
38
115
1981
37
112
1982
39
118
1983
37
112
1984
30
91
1985
12
36
1986
34
103
Fonte: MS/INAN
395
Kg)
QUADRO 17
PSA - COMPOSICAO DA CESTA BASICA
(Em 1.000 toneladas)
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
ARROZ
ACUCAR
FEIJAO
FUBA
FARINHA DE MANDIOCA
LEITE EM PO
34.2
23.1
18.6
13.4
3.0
6.2
31.0
23.1
22.2
13.9
5.6
1.9
33.5
25.5
22.0
15.4
12.3
1.6
36.7
27.6
-
36.0
29.8
5.4
14.3
11.0
3.7
51.0
27.7
29.3
10.0
6.6
6.3
-
14.5
10.6
3.8
51.0
33.1
32.9
18.5
15.5
5.3
TOTAL
98.5
97.7
110.3
93.2
100.2
156.3
130.9
61.2
Fonte: MS/INAM e UNICAMP/NEPP, 1986.
Notas:
a/ Nao foi possível obter os dados de composícao da cesta do PNS/PSA em 1985.
b/ Nao incluí macarrao (1.050 kg) e oleo de soja (10.734.426 latas).
396
1985 a/
-
1986 b/
106.5
38.9
84.6
15.5
27.5
16.8
289.8
a
ad o tar
s u p rim id o
uma
s o lu ç ã o
do c a r d á p io .
ra d ic a l.
O
fe ijã o ,
s im p le s m e n te ,
foi
E ste s
p ro b le m a s
o p e ra c io n a is
foram ,
a in d a ,
agravados,
a
p a r t i r de 1982,
p e la c r is e
f i n a n c e i r a d a C O B A L . Como j á
se v iu
a n te rio rm e n te ,
v itim a d a p e la
fa lta
de c a p i t a l de g i r o ,
a COBAL
perdeu
poder
de
m ercado.
0
re s u lta d o
foi
a
d e te rio ra ç ã o
da
q u a lid a d e de seus s e r v iç o s ,
uma v e z q u e p a s s o u a d i s t r i b u i r ,
de
form a i n c e r t a , b e ns de m enor q u a lid a d e , a p re ç o s m a is a l t o s .
A c r i s e de 1985 t e v e o u t r o c a r á t e r . A p e s a r de não se d i s p o r
d o s d a d o s de c o m p o s iç ã o da c e s t a do PSA,
a v i o l e n t a r e d u ç ã o no
v o lu m e g l o b a l de co m p ras re s p o n d e p e la m a io r p a r t e do p ro b le m a . A
e s c a s s e z d e a l i m e n t o s f o i a b s o l u t a e n ã o r e l a t i v a , como n o s a n o s
a n te rio re s .
A p e s a r d e s t a s d i f i c u l d a d e s , o n o v o g o v e r n o l a n ç o u , em 1 9 8 5 ,
seu
P ro gra m a
de
P rio rid a d e s
S o c ia is
(P P S ),
que
e x p lic ita v a
a
in te n ç ã o
de
a m p lia r
ra p id a m e n te
as
despesas
p ú b lic a s
com
s u p le m e n ta ç ã o
a lim e n ta r,
a
p a rtir
do
PNS/PSA.
Seu
o rça m e n to
d e ve ria
ser
q u in tu p lic a d o ,
com
o
o b je tiv o
de
u n iv e rs a liz a r
a
co b e rtu ra
do
program a.
De
acordo
com
o
te xto
do
PPS,
"a
u n iv e rs a liza ç ã o ,
is to
é,
o
a te n d im e n to
de
70%
das
c ria n ç a s ,
g e s t a n t e s e n u t r i z e s d e t o d o o P a i s , q u e compõem s e u e x t r a t o m a is
p o b re , e v i t a r á acõe s c l i e n t e l l s t i c a s e p r o p o r c io n a r á á p o p u la ç ã o
b r a s i l e i r a m e lh o ra s i g n i f i c a t i v a nos n i v e i s de saúde e b e m -e s ta r.
S e r i a d e s e j á v e l e l e v a r , em c u r t o p r a z o , a m e t a d o p r o g r a m a , d e 4
p a ra 1 1 ,6 m ilh õ e s de b e n e f i c iá r i o s "
(g r i f o n o s s o ).
A p r e o c u p a ç ã o o f i c i a l c o m o c l i e n t e l i s m o d o P N S / P S A e r a um a
re sp o sta
a
uma
das
m a io re s
c ritic a s
ao
program a.
Dada
a
s i s t e m á t i c a de d i s t r i b u i ç ã o p o r m e io de " v a g a s " ,
o PNS/PSA f i c a
s u j e i t o a d o is t i p o s de c lie n t e lis m o p o l i t i c o . O p r im e ir o e n tre o
G overno
Federal
que
c ria
e
a lo c a
as
vagas,
e
os
governos
e s t a d u a i s que as u t i l i z a . 22/ E s t e t i p o de c l i e n t e l i s m o n ã o è , no
en ta n to ,
e x c lu s iv o do PSA.
Em c e r t a m e d i d a ,
to d o s os program as
a s s is te n c ia is
c o n tro la d o s p e lo G overno F e d e ra l são in s tru m e n to s
de c o m p o s iç ã o p o l i t i c a ,
e s p e c ia lm e n te no que se r e f e r e
ás suas
expansões.
0
segundo
tip o
de
c lie n te lis m o
é,
no
en ta n to ,
m a is
e s p e c ific o ,
mas
não
e x c lu s iv o
do
PNS/PSA.
O mesmo e s q u e m a d e
d i s t r ib u i ç ã o de va g as se re p ro d u z , a n i v e l dos p o s to s e c e n tro s
de s a ú d e , que f ic a m s u j e i t o s a p re s s õ e s c l i e n t e l l s t i c a s , p a r a que
não s e ja m s e g u id o s c r i t é r i o s e s t r it a m e n t e de saúd e na e s c o lh a dos
b e n e fic iá rio s .
Sem d ú v i d a ,
o PPS a p o n t a v a p a r a o c a m i n h o c e r t o .
O m e lh o r
in s tru m e n to
para
se
co m b a te r
q u a lq u e r
tip o
de
c lie n te lis m o
p o litic o
na
área
s o c ia l
é
a
u n iv e rs a liz a ç ã o
dos
b e n e fic io s .
22/
E s t e mesmo p r o c e d i m e n t o s e r e p r o d u z e n t r e g o v e r n o s
e m u n ic ip a is , e n tre p r e f e it u r a s e d i s t r i t o s , e tc .
397
e s ta d u a is
Quando
to d a
a
a p a re lh o p ú b lic o
p o p u la ç ã o -a lv o
fo r
d e ix a de a d m in is t ra r
a te n d id a
p e lo
p riv ilé g io s .
PNS/PSA,
o
Mesm o
a s s im ,
a
p re te n d id a
u n iv e rs a liz a ç ã o
do
PSA não
se
v e r i f i c o u n e m em 1 9 8 5 n e m em 1 9 8 6 . M e s m o q u e o v o l u m e d e r e c u r s o s
a lo c a d o s t i v e s s e s i d o a d e q u a d o , o p ro g ra m a não t e r i a c o n d iç õ e s de
s e a m p l i a r r a p i d a m e n t e sem m u d a r s u a s i s t e m á t i c a o p e r a c i o n a l . O
m a i o r e r r o d e d i a g n ó s t i c o d o PPS f b i r e d u z i r t o d o s o s p r o b l e m a s
d o P S A a uma m e r a q u e s t ã o d e d i s p o n i b i l i d a d e d e r e c u r s o s .
E x i s t e m d ú v i d a s s e a g r a n d e a m p l i a ç ã o d o p r o g r a m a , em 1 9 8 6 ,
c o n s e g u irá
ser
suste n ta d a
ao
lo n g o
do
te m p o .
Em 1 9 8 5 ,
o
PSA
p ra tic a m e n te não r e a li z o u a q u is iç õ e s de a lim e n to s , te n d o o b tid o o
p io r
desem penho
o p e ra c io n a l
de
sua
h is tó ria .
Apesar d is s o ,
a
p o p u l a ç ã o - a l v o f o i d u p l i c a d a n o a n o s e g u i n t e . S o m e n t e em 1 9 8 7 , è
que se p o d e rá v e r i f i c a r se c o n s o li d a r - s e -á
e s ta a m p lia ç ã o ou se
o
fen ô m en o
fo i
s im p le s m e n te
d e te rm in a d o
p e lo
c a le n d á rio
e le ito ra l.
398
VI. O PROGRAMA DE ABASTECIMENTO EM AREAS URBANAS
DE BAIXA RENDA (PROAB)
A i m p l e m e n t a ç ã o d o P R O A B , em 1 9 7 9 , r e p r e s e n t o u u m a t e n t a t i v a
d o IN A N d e s u p e r a r o s l i m i t e s q u e s e a p r e s e n t a v a m a o P N S , como
i n s t r u m e n t o d e s u p l e m e n t a ç ã o a l i m e n t a r . Em l u g a r d e m a n t e r , c o m o
o PNS/PSA, e s t r u t u r a p r ó p r i a de d i s t r i b u i ç ã o de g ê n e ro s b á s ic o s ,
v o lta d a
para
a t e n d e r a l g u n s d o s m em bros d a s
fa m ilia s
de b a ix a
re n d a ,
o
PROAB
p re te n d ia
ser
um m e i o
para
se
re o rg a n iza r
o
m ercado de a lim e n to s e s s e n c ia is nas á re a s de b a ix a re n d a .
Is to
s e ria
fe ito
de
form a
a
se
tra n s fe rir
s u b s id io s
e
ganhos
de
p r o d u t iv id a d e ás p o p u la ç õ e s c a r e n t e s .
Seu
grande
a p e lo ,
p o rta n to ,
era
a
u n iv e rs a liz a ç ã o
do
a te n d im e n to no s lo c a is
onde fo s s e
im p la n ta d o e a f a c i li d a d e
de
sua
d ifu s ã o ,
uma v e z
que,
ao
a tuar
através
d e m e ca n ism o s
de
m ercado,
e r a um p r o g r a m a m a i s s i m p l e s d e o p e r a r e d e c o n t r o l a r .
No
lim ite ,
se
o
PROAB
tiv e s s e
sucesso,
p o d e ria
s u b s titu ir
o
PNS/PSA,
no
que
se
refere
ao
seu
papel
de
m e ca n ism o
de
tra n s fe rê n c ia
de
rend a ,
por
m e io
de
a lim e n to s ,
ás
fa m ília s
p o b re s.
N este
caso,
o
PNS/PSA
p o d e ria
ser
re d u z id o
e
r e e s t r u t u r a d o , p a r a v o l t a r - s e ape nas p a r a o co m b ate á d e s n u t r iç ã o
g ra v e que n e c e s s ita ,
e s ta s im , de tr a ta m e n t o a lim e n t a r i n t e n s iv o
e perm an ente.
A
c o n c e p ç ã o d o PROAB t e v e
o rig e m na
id e n tific a ç ã o
d e um a
d is to rç ã o
im p o rta n te no m ercado v a r e j i s t a
de a lim e n to s b á s ic o s .
Os c o n s u m id o re s
de b a ix a
renda
eram a q u e le s
que
re la tiv a m e n te
g a s t a v a m m a i s em a l i m e n t a ç ã o - a t é 8 0 % d a r e n d a f a m i l i a r - e , a o
mesmo t e m p o ,
os
que pagavam r e la t iv a m e n t e m a is
caro por
esses
g ê n ero s.
Esta
v iltim a
e v id ê n c ia
era,
em b o a p a r t e ,
c o n s e q ü ê n c ia
do
p ro c e s s o de tra n s fo rm a ç ã o p o r que pa sso u o s is te m a v a r e j i s t a nos
g ra n d e s c e n tro s u rb a n o s do p a is .
Os s u p e r m e r c a d o s , que fo ra m os
p r i n c i p a i s a g e n te s de m o d e rn iza ç ã o e c o n c e n tra ç ã o de sse m ercado,
h a via m
c o n s e g u id o
re d u z ir
os
cu sto s
de
in te rm e d ia ç ã o ,
m u ito
a b a ix o
do
que
os
pequenos
co m e rc ia n te s
po d ia m
su p o rta r,
e lim in a n d o -o s da c o n c o rrê n c ia .
E ste
processo,
no e n ta n to ,
ocorreu
de
form a
d e s ig u a l,
na
m e d id a
em
que
as
grandes
em p resa s
va re j is ta s
se
preocup avam
b a s i c a m e n t e em a t u a r n o s b a i r r o s c o m g r a n d e d e n s i d a d e d e f a m í l i a s
de m a io r p o d e r a q u i s i t i v o
e que,
por
i s s o m esmo,
a p re se n ta va m
m a io re s
p o s s ib ilid a d e s
de
lu c ro .
A lé m
d is s o ,
seu
siste m a
399
o p e r a c io n a l, a p e s a r de m a is m oderno e e f i c i e n t e , nã o se ad equa va
p e rfe ita m e n te
is
n e c e s s id a d e s
dos
c o n s u m id o re s
de
renda
m a is
b a ix a , na m a io r ia v in c u la d o s ao m ercado in f o r m a l de t r a b a lh o , que
p re c is a m ,
m u ita s
vezes,
com p rar
a
c ré d ito
o
s is te m a
de
c a d e r n e t a s - e em q u a n t i d a d e s p e q u e n a s - o s i s t e m a d e r e t a l h o .
N este s e n tid o ,
o pequeno v a r e j o , que perm aneceu atu a n d o nas
àreas
p e rifé ric a s ,
s o b re v iv e u ,
por
s e r um s i s t e m a
adequado
ao
a te n d im e n to
das
n e c e s s id a d e s
e s p e c ific a s
das
fa m ilia s
m a is
p o b re s.
Is to ,
no e n ta n to ,
não im p e d ia que os a lim e n t o s b á s ic o s
chegassem a e s s e s c o n s u m id o re s a p r e ç o s s u p e r io r e s aos p r a t i c a d o s
p e lo s
superm ercados.
D e n tre
os
d iv e rs o s
c o n d ic io n a n te s ,
que
fa zia m
com
que
os
cu sto s
e
as
m argens
p ra tic a d a s
por
esses
peq u e n o s i n t e r m e d i á r i o s fossem m a is a l t o s , d e s ta c a m -s e :
a)
a
in e x is tê n c ia
de
um s i s t e m a
a ta c a d is ta
e s p e c ia liz a d o
a te n d im e n to ás n e c e s s id a d e s d e sse s peq uen os v a r e j i s t a s ;
b)
a
im p o s s ib ilid a d e
de o pequeno v a r e jis t a
poder co n ce n tra r
s u a m a r g e m d e l u c r o s em p r o d u t o s n ã o b á s i c o s , u m a v e z q u e
a
quase t o t a lid a d e das su a s ve nd as co rre sp o nd e m a
a lim e n to s
e s s e n c ia is ,
ao
c o n trá rio
do
que
o c o rre
com
os
superm ercad os; e
c)
a venda
a tra vé s
do
siste m a
de
no
re ta lh o .
O PROAB v i s a v a a t u a r s o b r e e s s e s c o n d i c i o n a n t e s , d e f o r m a a
r e d u z ir os p re ç o s dos a lim e n to s b á s ic o s nas á re a s de b a ix a re n d a ,
m e d ia n te gan ho s de p r o d u t iv i d a d e
e e s c a la na e s f e r a v a r e j i s t a ,
a s s o c i a d o s a uma m a r g e m d e s u b s i d i o d e a t é 20% s o b r e o s a l i m e n t o s
n e g o c i a d o s em s e u s i s t e m a .
E s s a m argem d e s u b s i d i o , a lé m d e se u
ca rá te r
s o c ia l,
s e rv ia ,
tam bém ,
como
in s tru m e n to
de
a tra çã o
e
v in c u la ç ã o
perm anente
desses
pequenos
co m e rc ia n te s
ao
s is te m a
c ria d o p e lo program a.
A
ce sta
b á s ic a
de
a lim e n to s
s u b s id ia d o s
in c lu ía ,
o rig in a lm e n te ,
11
p ro d u to s,
e s c o lh id o s
a p a rtir
d a q u e le s
m a is
co n s u m id o s
p e la
p o p u la ç ã o
de
b a ix a
rend a,
de
acordo
com
os
r e s u lt a d o s do ENDEF. A d m itia m -s e ,
a in d a , v a r ia ç õ e s na c e s t a ,
em
f u n ç ã o d e p r o d u t o s d e m a i o r d e m a n d a l o c a l . E r a comum a t o d o s o s
e s t a d o s a p r e s e n ç a , na c e s t a do PROAB, d e : a r r o z , a ç ú c a r , f a r i n h a
de m a n d io c a , f e i j ã o ,
f u b á , l e i t e em p ô , m a c a r r ã o , ô l e o d e s o j a e
ovos.
Em a l g u n s
lo c a is
eram ,
tam bém ,
in c lu id o s
p e ix e
s a lg a d o ,
g a le t o ou c h a rq u e .
P a ra
im p le m e n ta r
o
PROAB,
o
I NAN
a p o io u -s e ,
fu n d a m e n ta lm e n te ,
na
COBAL.
E ra
ao
s iste m a
a ta c a d is ta
desta
C o m p a n h ia q u e o s p e q u e n o s c o m e r c i a n t e s s e r ia m v i n c u l a d o s . O IN A N
atu a va
com o
òrgão
fin a n c ia d o r
e
coordenador
do
program a,
s u b s i d i a n d o , d e um l a d o , o s g ê n e r o s a l i m e n t i c i o s d a c e s t a b á s i c a
do p ro g ra m a e ,
de o u t ro ,
os i n v e s t i m e n t o s r e a l i z a d o s p e l a COBAL
400
nas áreas
program a,
s o c ia is .
do PROAB.
e v ita n d o
23/
que
A lè m d i s s o , acom panhava
este
d e s v irtu a s s e
os
o de se m p e n h o do
seus
o b je tiv o s
0 c a d a s tra m e n to do s v a r e j i s t a s f i c a v a a c a r g o da COBAL q u e ,
para a in s c riç ã o
d e fin itiv a ,
e x ig ia desses c o m e rc ia n te s ,
sob o
r i s c o d e e x c lu s ã o , o c o m p ro m is s o d e v e n d e r a p r e ç o s t a b e la d o s e
nã o p r a t i c a r v e n d a p o r a t a c a d o d o s p r o d u t o s do PROAB, a lè m de sua
in s c riç ã o
no CGC.
Esta
illtim a
c o n d iç ã o
e r a a de m a is dem orado
a te n d im e n to ,
p o is
esses
pequenos
v a re jis ta s ,
em
sua
quase
t o t a l i d a d e , n ã o a p r e s e n t a v a m s i t u a ç ã o l e g a l f o r m a l i z a d a j u n t o ao
fis c o
e s ta d u a l.
Na
verdade,
esta
c a ra c te rís tic a
faz
p a rte
da
p r ó p r i a n a t u r e z a d o c o m é r c i o em á r e a s d e b a i x a r e n d a , p o i s o n ã o -r e c o lh im e n t o do Im p o s to s o b re C ir c u la ç ã o de M e r c a d o r ia s , na fa s e
fin a l
do
v a re jo ,
é uma d a s
form as
destes
pequenos v a r e jis ta s
a m o rtecerem
os
seus
cu sto s
re la tiv a m e n te
m a is
e le va d o s
de
in te rm e d ia ç ã o .
P a ra
e v ita r
que
o
p rocesso
de
re g u la riz a ç ã o
desses
c o m e r c i a n t e s v i e s s e a i m p l i c a r em e n t r a v e â e v o l u ç ã o d o p r o g r a m a ,
o IN A N , a t ra v é s das S e c r e t a r ia s de Saúde, c o n s e g u iu que a m a io ria
dos go ve rno s e s ta d u a is
is e n ta s s e
esses v a r e jis ta s
de e v e n tu a is
ta x a s de s e r v iç o e ,
p r i n c i p a l m e n t e , d o p a g a m e n to d o ICM n a f a s e
d o v a r e j o . C a s o i s s o n ã o f o s s e p o s s i v e l , uma p a r c e l a s u b s t a n c i a l
do s u b s id io s e r ia a b s o rv id a p e lo s c o fre s e s ta d u a is .
Da mesma f o r m a ,
a o b s e r v â n c ia de t a b e la s e a p r o i b i ç ã o de
vendas
por
ata ca d o
eram
m e d id a s
que
buscavam
im p e d ir
que
o
s u b s id io
fo sse
a p ro p ria d o
d ire ta m e n te
p e lo s
v a re jis ta s .
Is to
re q u e ria
o
acom panham ento
dos
v o lu m e s
de
com p ra
de
cada
c o m e rc ia n te
ca d a s tra d o
e
um a
fis c a liz a ç ã o
em
seus
e s ta b e le c im e n to s ,
para
a v e rig u a r
os
preços
que
e sta va m
sendo
p ra tic a d o s .
E s te ú lt im o p ro b le m a e r a ,
no e n ta n to ,
s e n s iv e lm e n te
re d u z id o p e la p r ó p r ia c o n c o rrê n c ia , quando a m a io ria dos pequenos
v a r e j i s t a s do l o c a l se f i l i a r i a ao p ro g ra m a . Na p r á t i c a , o n i v e l
d e a d e s ã o e r a m u i t o e l e v a d o , q u a n d o n ã o t o t a l , uma v e z q u e , p o r
causa do s u b s id io ,
a q u e le s que não p a r t ic ip a s s e m ,
d ific ilm e n te
te ria m
c o n d iç õ e s
de
s o b re v iv e r.
Por
este
m o tiv o ,
não
se
d e sc rim in a v a
o
acesso
a
q u a lq u e r
v a re jis ta ,
desde
que
fo sse
peq uen o e e s t i v e s s e e s t a b e l e c id o na á re a do p ro g ra m a .
A lé m
d is s o ,
para
g a ra n tir
que
o
s u b s id io
chegasse
ao
c o n s u m id o r,
o
PROAB
não
fa zia
q u a lq u e r
e x ig ê n c ia
quanto
ao
de m andante
fin a l.
Q u a lq u e r
pesssoa
p o d ia
a d q u irir
q u a lq u e r
q u a n tid a d e
dos
bens
s u b s id ia d o s
p e lo
program a.
Is to ,
ta m bém ,
e v ita v a
o
s u rg im e n to
de
c lie n te la s
p o litic a m e n te
e s c o lh id a s ,
ta n to
a
n iv e l
dos
c o m e rc ia n te s ,
q uanto
dos
c o n s u m id o re s .
C o n s id e ra v a m -s e ,
a s s im ,
como
b e n e fic iá rio s
do
PROAB,
to d o s
a q u e le s
re s id e n te s
em á r e a s
a b ra n g id a s
p e lo
program a.
Desse
23/
Os
in v e s tim e n to s
do
PROAB
g a l p õ e s de m é d io p o r t e .
401
lim ita v a m -s e
á
con struçã o
de
m odo,
o
"c lie n te lis m o
p o litic o "
no
PROAB
e sta va
lim ita d o
e s c o lh a dos
b a i r r o s , onde o program a s e r ia im p la n ta d o .
O m a io r r is c o de a p ro p ria ç ã o " in d e v id a " do s u b s id io
e n c o n t r a v a , n o e n t a n t o , n o p e q u e n o v a r e j o , mas n a p r ó p r i a
O IN A N n ã o t i n h a como c o n t r o l a r - l h e o s' p r e ç o s d e a q u i s i ç ã o
o b rig a d o ,
na
p rá tic a ,
a
atu a r
a tra vé s
d a q u e la
em p re sa .
COBAL,
em s e u p a p e l
de m o n o p ó lio
do p ro g ra m a ,
d e tin h a
a u t o n o m ia p a r a a r b i t r a r s u a m argem d e l u c r o .
á
não se
COBAL.
e era
24/ A
grande
E n tre ta n to ,
s e n d o um p r o g r a m a d e
s u p le m e n ta ç ã o
a lim e n ta r,
c u j o desem penho d e p e n d e , m a is do que q u a lq u e r o u t r o , da a çã o do
m e r c a d o , o PROAB te m s e u p o n t o m a i s v u l n e r á v e l , n ã o n o r e p a s s e d o
s u b s id io ,
mas
no
desem penho
c o m e rc ia l
da
em p resa
a ta c a d is ta .
D ire ta
ou
in d ire ta m e n te ,
há
form as
de
se c o n s e g u ir que,
p e lo
menos
p a rte
do
s u b s id io ,
chegue
aos
c o n s u m id o re s .
E n tre ta n to ,
c o m o v e r e m o s a d i a n t e , n a m e d i d a em q u e a C O B A L p a s s o u a v i v e r um a
pro fu n d a
c ris e
o p e ra c io n a l,
o program a se d e s e s tru tu r o u ,
com a
mesma r a p i d e z
com q u e f o i m o n ta d o .
Os pequenos v a r e j i s t a s ,
na
m e d i d a em q u e p e r d i a m c o n f i a n ç a n a C O B A L , v o l t a v a m a n e g o c i a r c o m
seus
a n tig o s
a ta c a d is ta s .
E ra p r e f e r iv e l
a b a s te c e r-s e
a preços
m a is a l t o s ,
em o u t r a s f o n t e s , a c o n t i n u a r a d e p e n d e r d e p r o d u t o s
s u b s i d i a d o s , em p e r m a n e n t e f a l t a o u d e má q u a l i d a d e .
A lé m da s d i f i c u l d a d e s
da COBAL,
o PROAB t e v e
seu sucesso
co m p ro m e tid o ,
em a l g u m a s á r e a s , p e l a c r e s c e n t e c o n c o r r ê n c i a d o s
gra n d e s
superm ercad os.
E sta s
em p resa s
com e çara m
a
p e n e tra r
em
a lg u n s
dos
b a irro s
de
b a ix a
renda
das
c a p ita is
n o rd e s tin a s ,
a tra vé s
de
um
s is te m a
de
vendas
que
apre se n ta va
cu sto s
o p e ra c io n a is
in fe rio re s
aos t r a d ic io n a is .
N este
s e n tid o ,
mesmo
que
tiv e s s e
o b tid o
sucesso
o p e ra c io n a l,
o
PROAB,
ta l
como
p ro p o s to ,
ta lv e z
v ie s s e
a
se
to rn a r
uma
e x p e riê n c ia
h is to ric a m e n te da tad a.
Em t e r m o s
de
desem penho,
o PROAB
ap re se n to u
d o is
c ic lo s
e x p a n s i v o s , um d e 1 9 7 9 a 1 9 8 2 e o u t r o d e 1 9 8 2 a 1 9 8 6 . O p r i m e i r o
c o m p r e e n d e o p e r i o d o d e i m p l a n t a ç ã o d o p r o g r a m a . De a c o r d o com a
p o litic a
do
IN A N
de
dar
a te n d im e n to
p rio ritá rio
à
p o p u la ç ã o
n o r d e s t i n a , o PROAB f o i ,
o r i g i n a l m e n t e , i m p l a n t a d o em b a i r r o s d a
p e rife ria
de
R e c ife
e
de
T e re s in a .
P o s te rio rm e n te ,
passou
a
a b ra n g e r o u t ra s c a p i t a i s da r e g iã o , de t a l form a q u e , e n t r e 1 9 8 1 -1 9 8 2 ,
chegou
a
a tin g ir,
de
acordo
com
o
Q u a d ro
18,
um a
p o p u l a ç ã o p o t e n c i a l e s t i m a d a em 4 6 0 m i l p e s s o a s .
Um n o v o c i c l o
e x p a n s i v o o c o r r e u a p a r t i r d e 1 9 8 3 , como r e s u l t a d o d o a p o r t e de
um
v o lu m e
e x p re s s iv o
de
re cu rso s
do
FIN S O C IA L .
A
p o p u la ç ã o
p o t e n c i a l , m a i s d o q u e q u i n t u p l i c o u em t r ê s a n o s , s u p e r a n d o 2 , 5
m i l h õ e s , em 1 9 8 5 . E s t e m e s m o c o m p o r t a m e n t o t a m b é m é o b s e r v a d o n o
nú m e ro
de
v a re jis ta s
cad a stra d o s
no
program a.
E ntre ta n to ,
os
24/
A s em p resa s e s t a d u a is fu n c io n a v a m , v i a
c o n d iç õ e s que a COBAL e a opção de u s a r
era
por
d e m a is
a rris c a d a ,
d e vid o
á
e s p e c u la t iv a d e s te m ercado.
402
de r e g ra ,
em p i o r e s
a ta c a d is ta s p riv a d o s
n a tu re za
a lta m e n te
QUADRO 18
PROAB -
NUMERO D E
B E N E F IC IA R IO S
E
B E N E F IC IA R IO S
DE V A R E JIS T A S
CADASTRADOS
V A R E JIS TA S
ANO
M IL
IN D IC E
1979
60
1980
U N ID A D E
IN D IC E
13
120
17
160
35
121
17
1981
460
100
716
100
1982
460
100
1 .0 6 0
148
1983
1 .4 2 0
309
2 .6 3 1
367
1984
2 .0 4 2
444
2 .8 7 8
402
1985
2 .5 1 4
546
3 .3 4 5
467
1986
2 .7 9 4
607
4 .0 9 2
571
Fo n te :
M S/IN A N
e U N IC A M P /N EP P ,
1986.
403
dados
re la tiv o s
á
p o p u la ç ã o
b e n e fic iá ria
e
ao
núm ero
de
v a r e j i s t a s não r e v e la m , adequa dam ente , o desem penho do p ro g ra m a .
O p r i m e i r o r e f e r e - s e a uma e s t i m a t i v a d a p o p u l a ç ã o r e s i d e n t e n a s
á r e a s a b r a n g id a s p e l o PROAB. J á o núm ero d e v a r e j i s t a s co m p re e n d e
o t o t a l de pequenos c o m e rc ia n te s c a d a s tra d o s no p ro g ra m a .
Em 1 9 8 6 , o P R O A B c o n t i n u o u r e s t r i t o á s c a p i t a i s d o s e s t a d o s
do N o r d e s t e , â e xce çã o
de S e rg ip e , que sò p a ssou a in t e g r a r o
p r o g r a m a em 1 9 8 7 . N o Q u a d r o 1 9 , e s t ã o r e u n i d o s o s d a d o s s o b r e a
d i s t r i b u i ç ã o e s t a d u a l d o s b e n e f i c i á r i o s do PROAB.
N ã o s e d i s p õ e d e d a d o s r e c e n t e s s o b r e a r e l e v â n c i a d o PROAB
no
a b a s te cim e n to
das
c id a d e s
onde
está
im p la n ta d o .
E stu d o s
re a liz a d o s
em
1983,
no
en ta n to ,
re v e la m
que,
n a q u e le
ano,
o
program a chegou a
s e r r e l e v a n t e em R e c i f e e , p a r t i c u l a r m e n t e , em
T e r e s in a (v e r o Q u a d ro 2 0 ) .
P a r a uma v i s ã o m a i s a p r o x i m a d a d o d e s e m p e n h o d o p r o g r a m a , è
n e c e s s á rio
a n a lis a r
os
dados
de
flu x o s
de
a lim e n to s
e
de
s u b s id io s
( v e r o Q uad ro
2 1 ) . Do p o n t o d e v i s t a
de re c u rs o s ,
o
P R O AB a p r e s e n t a um c r e s c i m e n t o a c e l e r a d o , a t é 1 9 8 3 , p a r a r e t r a i r -s e
v io le n ta m e n te ,
nos
anos
s e g u in te s .
Enquanto
no
p e rio d o
1979/83 (a menos de 198 5) o c r e s c im e n t o se f a z acom panhado de
um
aum ento d o s g a s t o s r e a i s
e do v o lu m e de a lim e n t o s d i s t r i b u i d o s
por
b e n e fic iá rio ,
nos
anos
s e g u in te s ,
a
re la ç ã o
fin a n c e ira
è
a c o m p a n h a d a p o r uma p o p u l a ç ã o p o t e n c i a l
crescente
e um v o l u m e
d e c re s c e n te de a lim e n to s c o m e rc ia liz a d o s p o r b e n e f i c iá r i o
(v e r
o
Q u a d ro 2 2 ).
A r e t r a ç ã o d e desem penho d o PROAB,
a p a r t i r de 1983,
te m ,
na
c ris e
da
COBAL,
sua
p rin c ip a l
fo n te
de
e x p lic a ç ã o .
0
d e s a b a s te c im e n to
d a C o m p a n h ia
fo i
p a rtic u la rm e n te
m a is
s e n tid o
n o s p r o d u t o s m a is n o b r e s d a c e s t a , como p e i x e , g a l e t o , c h a r q u e e
le ite
em p ô .
A lé m d i s s o ,
a q u a lid a d e
de o u t r o s p r o d u to s ,
como
a r r o z e f e i j ã o , tam bém f o i f o r t e m e n t e a f e t a d a .
A p a rtir
de
1985,
a COBAL o b te v e
o a p o rte
fin a n c e iro
do
G overno
F e d e ra l,
para
recom por seu c a p it a l de g i r o .
A p e s a r do
desem penho
g lo b a l
da
C o m p a n h ia
te r
m e lh o ra d o ,
is to
não
se
re fle tiu
numa t e n t a t i v a
de se a m p lia r o PROAB.
Is to
s u g e r e um
ce rto
d e s in te re s s e
e s tra té g ic o
da
COBAL,
uma v e z
q u e o PROAB
p a s s o u a c o n c o r r e r com o u t r a i n i c i a t i v a d a p r ó p r i a C o m p a n h ia , q u e
è
o
P ro gram a
de
A lim e n ta ç ã o
P o p u la r
(P A P ).
A tra vé s
do
PAP,
p e q u e n o s c o m e r c i a n t e s e s t a b e l e c i d o s em á r e a s d e b a i x a r e n d a t ê m
p o s s i b i l i d a d e d e a d q u i r i r g ê n e r o s a l i m e n t i c i o s b á s i c o s a um p r e ç o
11% i n f e r i o r a o q u e è c o b r a d o , p e l a C O B A L , d o s d e m a i s v a r e j i s t a s .
De a c o r d o com a C O B A L , e s t a d i f e r e n ç a vem s e n d o f i n a n c i a d a com o s
ganhos
o p e ra c io n a is
e
fin a n c e iro s
q u e a C o m p a n h ia o b t e v e no s
404
QUADRO 19
PROAB
-
D IS TR IB U IÇ Ã O
DOS
B E N E F IC IA R IO S
POR E S T A D O
POPULAÇAO
(1 9 8 6 )
B E N E F IC IA R IA
ESTADO
U N ID A D E
EM P E R C E N T A G E M
A la g o a s
3 2 4 .7 4 2
1 1 ,6
B a h ia
2 1 2 .2 1 7
7 ,6
C eará
3 6 2 .0 0 5
13 , 0
M a ran h ão
2 5 5 .5 6 4
9 ,1
P a ra ib a
1 8 3 .3 8 4
6 ,6
P ernam buco
6 9 6 .1 0 5
2 4 ,9
P ia u i
3 2 5 .1 7 2
1 1 ,6
4 3 4 .9 0 6
15, 6
2 .7 9 4 .0 9 5
100, 0
R io
G ra n d e
do
TOTAL
Fo n te :
N o rte
M S /IN A N
405
QUADRO
20
P R O A B - P A R T I C I P A Ç Ã O N O T O T A L DE G Ê N E R O S
C O M E R C I A L I Z A D O S (1983)
(Em percentagem)
CIDADES
Recife,
PARTICIPAÇAO NA
COMERCIALIZAÇÃO
PE
Teresina,
21,3
38, 8
PI
Natal, RN
João Pessoa,
14,6
16,7
PB
8,6
Maceió, AL
Fonte: MS/INAN,
citado em COIMBRA,
406
1985.
QUADRO 21
PROAB
-
VOLUME
DE A LIM E N TO S
D IS P E N D ID O S
C O M E R C IA L IZ A D O S
EM S U B S I D I O S
E
DE
RECURSOS
RECURSOS
A LIM E N TO S
ANO
To n e la d a s
ín d ic e
Cz$
Cz$
m il
m il
de
1987
*/
ín d ic e
1979
3 .1 8 3
19
10
2 2 .3 1 6
22
1980
9 .2 6 6
55
61
6 3 .8 3 7
63
1981
1 6 .8 8 2
100
210
1 0 1 .9 1 5
100
1982
2 8 .0 6 2
166
785
2 0 2 .8 6 5
199
1983
7 7 .3 5 4
458
7 .7 6 3
6 4 2 .3 8 8
630
1984
8 8 .5 6 3
525
2 2 .6 1 5
5 4 6 .5 0 3
536
1985
7 1 .7 8 5
425
4 2 .2 0 6
3 1 7 .4 9 2
311
1986
1 0 7 .9 0 5
639
1 2 6 .8 8 0
3 5 3 .1 6 9
346
F o n te :
M S/IN AN
*J
e U N IC A M P /N EP P ,
De
acordo
com
IP A -D I,
(F G V );
ju n h o e ju lh o .
1986.
a
c o lu n a
para
1987,
A lim e n ta ç ã o -B e n s
de
Consumo
to m o u -s e
a m é d ia
dos meses
407
do
de
QUADRO 22
P R O A B - VOLUM E DE A L IM E N T O S C O M E R C IA L IZ A D O S E
D I S P E N D I D O S EM S U B S I D I O S POR B E N E F I C I A R I O
DE RECURSOS
P O TE N C IA L
R E C U R S O S / B E N E F IC IA R IO
A L IM E N TO / B E N E F IC IA R IO
ANO
KG
IN D IC E
CZ$
DE
1987
*/
IN D IC E
1979
53
87
372
82
1980
58
95
399
88
1981
37
60
222
49
1982
61
100
441
98
1983
54
89
452
100
1984
43
70
266
59
1985
28
46
126
28
1986
39
64
126
28
Fo n te :
*J
M S /IN A N
Ver
e U N IC A M P /N E P P ,
o Q u a d ro
1986.
21.
408
ú ltim o s
d o is
anos.
25/
P a ra
e v ita r
que h a ja
uma c o n c o r r ê n c i a
d i r e t a e n t r e o s d o i s p r o g r a m a s , h o u v e um a d e l i m i t a ç ã o d e á r e a s d e
in flu ê n c ia ,
fic a n d o
o PROAB r e s t r i t o
ao N o rd e s te .
De q u a l q u e r
modo, q u a lq u e r d e c is ã o do g o v e rn o de , nos p ró x im o s a n o s , a m p lia r
o PROAB,
so fre rá ,
a g o ra ,
re s triç õ e s
da COBAL,
que se in te re s s a
m a i s p e l o P A P , n a m e d i d a em q u e e s t e ú l t i m o p r o g r a m a e s t á s o b s e u
i n t e i r o c o m a n d o , e n q u a n t o q u e o PROAB f i c a a d e v e r s a t i s f a ç õ e s ao
INAN.
25/
A p e sa r de
se t r a t a r ,
d e uma f o r m a
in d ire ta ,
de s u b s id io ,
p o is
o
c a p ita l
da
COBAL è
in te g ra lm e n te
c o n tro la d o
p e lo
G overno
F e d e ra l,
o
PAP
não
foi
c o n s id e ra d o
e n tre
os
program as o f i c i a i s
de s u p le m e n ta ç ã o a l im e n t a r ,
uma v e z q u e
n ã o i n c o r r e em d e s p e s a s d i r e t a s d e n a t u r e z a f i s c a l ,
sendo,
n e s t e s e n t i d o , um a e s t r a t é g i a d e m e r c a d o d a e m p r e s a .
409
VII. OS PROGRAMAS DA LBA
A
Fundação
L e g iã o
B ra s ile ira
de A s s is tê n c ia
(L B A )
co n ta ,
a tu a lm e n te ,
com
d o is
program as
de
s u p le m e n ta ç ã o
a lim e n ta r:
o
P rogram a
de
C o m p le m e n ta çã o
A lim e n ta r
(P C A )
e
o
P ro gra m a
de
P rom oção N u t r i c i o n a l (P P N ).
Esses
program as
a p re se n ta m
c a ra c te rís tic a s
b a sta n te
s e m e l h a n t e s . O o b j e t i v o è o mesmo - s u p r i r c a r ê n c i a s n u t r i c i o n a i s
de g e s ta n te s ,
n u trize s
e c ria n ç a s
de b a ix a
re n d a ,
prom ovendo,
s im u lta n e a m e n te ,
ações b á s ic a s
em s a ú d e .
O s is te m a
o p e ra c io n a l
ta m bém
è
o
mesm o,
p o is ,
em bora
o
PCA
d is trib u a
a lim e n to s
fo rm u la d o s
e
o
PPN,
le ite
em p ô
e n riq u e c id o ,
as
com p ras
são
c e n tra liz a d a s
e
as
em p resa s
co n tra ta d a s
para
o
fo rn e c im e n to
en tre gam os p ro d u to s d ire ta m e n te às S u p e rin te n d ê n c ia s E s ta d u a is
da
LBA,
que
fazem
os
mesmos
chegarem
ás
U n id a d e s
de
A p o io
C o m u n itá rio
(U A C ), onde são d i s t r ib u i d o s á p o p u la ç ã o p re v ia m e n te
ca d a stra d a .
A
te rc e ira
c a ra c te rís tic a
comum
é
o
ta m anho.
Ambos
os
program as
são b a s ta n te
pequenos,
s e ja
qual
fo r
o c rité rio
que
a d o te m o s p a r a m e d i - l o s : s ã o p e q u e n o s com r e l a ç ã o à p o p u l a ç ã o - a l v o
a
que
d e ve ria m
a te n d e r;
são
pequenos
v is -à -v is
os
d e m a is
program as
n u tric io n a is ;
e
mesmo
re la tiv a m e n te
aos
re cu rso s
d is p e n d id o s p e la p r ó p r ia LBA, a b so rven do
apenas pequena p a rc e la
de stes.
E
in te re s s a n te
n o ta r
que a LBA,
ao c r i a r
o PCA,
buscava
a m p lia r o a lc a n c e p o p u la c io n a l de seu a te n d im e n to a l im e n t a r . P a ra
a L e g i ã o , o m a i o r o b s t á c u l o p a r a a e x p a n s ã o d o PPN e n c o n t r a v a - s e
no e le v a d o c u s to do l e i t e
em p ó .
P or e s te m o tiv o ,
o p to u -s e p o r
i m p l a n t a r um n o v o
program a,
baseado
em p r o d u t o s
fo rm u la d o s :
o
P ro g ra m a de C o m p le m e n ta çã o A li m e n t a r
(P C A ). E n tre ta n to ,
como se
p o d e v e r i f i c a r n o Q u a d r o 2 3 , o P C A , a p e s a r d e um p o u c o m a i o r
que
o
PPN,
ja m a is
d e ix o u
de
te r
um n i v e l
de
co b e rtu ra
ba stante
re s trito .
E s t a é , e n t r e t a n t o , u m a c a r a c t e r í s t i c a d a L B A , q u e o p e r a um
grande
núm ero
de
program as
de
b a ix a
co b e rtu ra ,
a tin g in d o ,
de
a lg u m a m a n e ir a , a to d o s os g r u p o s s o c i a i s c o n s id e r a d o s " f r á g e i s " .
Ao c o n t r á r i o
do PNAE,
que se v o l t a
quase que e x c lu s iv a m e n te á
M e ren da E s c o l a r ,
e do IN A N , que o p e ra b a s ic a m e n te o PNS/PSA,
a
L B A d e s t i n a uma p a r c e l a r e l a t i v a m e n t e p e q u e n a d e s e u s r e c u r s o s ao
PCA e a o PPN.
410
QUADRO 23
PCA/PPN
-
NUMERO D E
B E N E F IC IA R IO S
(Em mil)
B E N E F IC IA R IO S
ANO
PCA
PPN
TO TAL
1980
301
164
462
1981
296
293
589
1982
333
271
604
1983
609
239
848
1984
650
397
1 .0 4 7
1985
538
441
979
1986
423
392
815
M E D IA
450
314
764
Fo n te :
MPAS/LBA
411
P o d e -s e i n f e r i r do Q uad ro 24, que t a i s p ro g ra m a s , a p e s a r
de
pequenos
em
s i
e
em
re la ç ã o
ás
suas
despesas
to ta is ,
apa re ntem ente
e stã o
e n tre
os
m a io re s
da
in s titu iç ã o ,
dada
a
pro po rção
dos
re cu rso s
que
ab so rve m ,
v is -à -v is
o
niim e ro
de
program as
e x is te n te s .
A lé m
d is s o ,
o
c re s c im e n to
de
suas
p a r t ic ip a ç õ e s p e r c e n t u a is , nos anos de queda b ru s c a das despesas
da i n s t i t u i ç ã o , s u g e re que e s tã o e n t r e os m a is p r i o r i t á r i o s .
C u rio s o ,
tam bém ,
n o ta r
a
te n d ê n c ia
da
LBA
em m a n t e r
um
grand e
num ero
de
program as,
mesmo
nas
p io re s
s itu a ç õ e s
o rç a m e n tá ria s .
S6
uma
ce rta
re s is tê n c ia
a
e lim in a r
program as
e x p l i c a , p o r e x e m p l o , a m a n u t e n ç ã o d o PPN a p ô s a c r i a ç ã o d o P C A ,
que
procu rava,
como
se
v iu ,
ser
m a is
a b ran g ente
e
menos
d i s p e n d i o s o q u e o PPN . Na L B A , c o n t u d o , d i v e r s a s e x p l i c a ç õ e s são
o b tid a s p a ra a e x is t ê n c ia da d u p la in te rv e n ç ã o :
"na m a io r ia dos
e s t a d o s , o l e i t e em p ô é a s e g u n d a c o t a d e c o m p l e m e n t a ç ã o p a r a o s
d e s n u trid o s ";
"o l e i t e
em p ô é m a i s d i r e c i o n a d o p a r a c r i a n ç a s " ;
"tem m e lh o r a c e it a ç ã o " , e t c . . .
A p rim e ira a firm a ç ã o ,
um t a n t o c o n f u s a ,
p a r t e da i d é i a de
q u e o PCA s e r i a
a c o m p le m e n ta ç ã o p a r a as p e s s o a s c a r e n t e s ,
em
g e ra l,
e
o
le ite
em p ô ,
uma
segunda
cota
para
a p o p u la ç ã o
carente,
com
graves
d e fic iê n c ia s
n u tric io n a is .
Essa
s o lu ç ã o
ju s tific a ria
a
e x i s t ê n c i a d e ambos o s p ro g r a m a s e d e m a r c a r ia os
p a p é is e o
p ô b l i c o - a l v o d e c a d a um d e l e s .
Na p r á t i c a ,
como j á
fo i d ito ,
o
PCA n ã o c o n s e g u iu s e r o a b r a n g e n t e p ro g ra m a que se
im a g in a va e ,
n a v e r d a d e , o s d o i s c o e x i s t i a m com a mesma f u n ç ã o
e , nem a s s i m ,
a t in g in d o a p le n it u d e de sua p o p u la ç ã o -a lv o .
E x is te ,
d e n tr o da LBA,
uma p r e o c u p a ç ã o b a s t a n t e
a ce n tu a d a
com r e l a ç ã o
aos re s u lta d o s
n u tric io n a is
do PCA e do PPN.
E sta
p re o cu p a çã o le v a a que as q u a n tid a d e s de a lim e n to s d i s t r ib u i d a s
por
b e n e fic iá rio
m a n te n h a m -s e
e s tá v e is ,
ao
c o n trá rio
do
que,
a p a re n te m e n te ,
o corre
com
o u tro s
program as
n u tric io n a is
em
m om entos de e s c a s s e z d e r e c u r s o s .
A lé m d i s s o ,
são a d o ta d o s,
na
m e d id a
do
p o s s iv e l,
em
ambos
os
program as,
p ro c e d im e n to s
de
acom panham ento do s b e n e f i c i á r i o s , r e a l i z a d o s p o r a g e n te s d e saôde
s e le c io n a d o s na c o m u n id a d e , t r e i n a d o s p e la LBA e p a g o s , ou p e la
LBA,
ou p o r
órgãos
lo c a is
que
se d is p o n h a m
a arcar
com e s t e
cu sto .
Q u a n to ao v o lu m e de r e c u r s o s p e r c a p i t a u t i l i z a d o p o r e sse s
p ro g ra m a s , podemos f a z e r a com p ara ção d i r e t a e n t r e os d o i s , dado
que a q u a n tid a d e de a lim e n to s p e r c a p i t a p r e c o n iz a d a , t a n t o p a ra
o PCA,
quanto p a ra
o PPN,
m a n tè m -s e p r a t i c a m e n t e
constante
ao
lo n g o dos anos.
Como p o d e s e r v i s t o n o Q u a d r o 2 5 , a a f i r m a ç ã o d a L B A d e q u e
o
PCA
s e ria
um
program a
bem
m a is
b a ra to
e,
p o rta n to ,
com
p o s s i b i l i d a d e d e s e t o r n a r bem m a i s a b r a n g e n t e q u e o P P N , n ã o é
t o t a l m e n t e v e r d a d e i r a . E s t e f a t o s u g e r e q u e , s e a L B A t i v e s s e um
sô p ro gra m a
n u tric io n a l,
ta lv e z
pudesse
c o n s e g u ir
ra c io n a liz a r
412
QUADRO 24
PCA/PPN
N— D E
PRO GRA MAS
ANO
-
P A R T I C I PAÇAO NAS
DESPESAS T O T A IS
DA LBA
DESPESAS
TO TA IS
DA
LBA
P A R T I C lP A Ç A O NA
D E S P ES A T O T A L (% )
TOTAL
Cz$
m i­
lh õ e s de
1 9 8 7 a/
ín d ic e
PCA
PPN b /
1980
15
9 .1 9 2 ,8
100
1 1 ,3
8 ,1
1 9 ,4
1981
17
9 .5 3 6 ,4
104
9 ,4
9 ,2
18, 6
1982
19
9 .5 8 8 ,8
104
8 ,3
7 ,2
15, 5
1983
20
5 .8 9 1 ,3
64
1 4 ,2
1 0 ,1
2 4 ,3
1984
20
3 .9 4 2 ,8
43
2 2 ,0
9 ,8
3 1 ,8
1985
16
4 .0 8 0 ,2
44
1 4 ,7
9 ,5
24 , 2
1986
15
8 .1 4 8 ,3
87
1 4 ,7
6 ,2
2 0 ,9
Fo n te :
MPAS/LBA
N otas :
a/
b