Reflexões sobre o crédito para consumo e sua regulação
econômica pelo Banco Central
João Guilherme Duda
1 INTRODUÇÃO
Tradicionalmente, a economia considerava que as “falhas de mercado são as razões
que levam à regulação de determinada atividade.”1 Contudo, essa premissa deve ser ampliada
de modo a contemplar não só a desigualdade entre competidores; mas, principalmente, a
assimetria entre fornecedor e consumidor, especialmente, quando os consumidores das
mercadorias ou dos serviços são as famílias, em regra com menor poder de negociação e de
obter e interpretar as informações essenciais ao negócio.
Desde a Revolução Industrial, no século XVIII, percebem-se as crescentes concentração e
complexidade do mercado e das suas relações. Dessa forma, nem sempre toda a população está
culturalmente capacitada a obter e avaliar as informações para decidir racionalmente. Essa
dificuldade se agravou no século XX, que rapidamente superou o império da “mão invisível” e
demandou a intervenção estatal na economia2.
Após a fase mais acentuada do Wellfare State, sobrevieram crises fiscais dos anos 80,
que impuseram aos aparelhos estatais uma nova forma de intervenção, indireta e normativa. O
“Estado Regulador3” substituiu o modelo em que o setor público intervinha diretamente como
agente econômico. Assim, desde as privatizações e quebras de monopólios da década de 90, o
governo brasileiro priorizou a atuação direta apenas nos setores estratégicos, ou
economicamente inviáveis à iniciativa privada4.
Em conseqüência, o final da década de 90 foi fortemente marcado pela criação e
consolidação de agências reguladoras, em regra independentes, de modo a estabelecer as
regras do jogo recém-concedido ao setor privado. Nessa esteira, temos os exemplos da Anatel,
Aneel, ANP, sem falar nas concessões de infra-estrutura de transporte. Esse modelo tem
1
PELTZMAN, S. A teoria da regulação depois de uma década de desrregulação. In: Regulação
econômica e democracia: o debate norte-americano. p.84.
2
MOREIRA, Vital. Para uma exposição didática dessa idéia: a ordem jurídica do capitalismo. p.45-52.
3
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. p.449.
4
“Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as
funções de fiscalização, incentivo e planejamento (...)” artigo 174 da Constituição.
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1
diversos argumentos de legitimação, dentre os quais destacamos: a possibilidade de maior
qualidade técnica5 das decisões, dada a especialização por mercados; criação de normas por
procedimentos democráticos, com audiências públicas e canais abertos de manifestação;
independência política e conseqüente planejamento de longo prazo; e a coerência do conjunto
das decisões, ao contrário do casuísmo das decisões judiciais. Contudo, o modelo regulador não
aprisiona a atuação estatal à premissa de corrigir desvios do mercado, mas também admite
como finalidade de realização de valores políticos e sociais6, como a proteção do consumidor,
notada em diversos casos de regulação econômica – na Anatel: tarifas de telefonia,
portabilidade, desbloqueio de aparelhos e validade de créditos pré-pagos; ou o critério de menor
tarifa em concessões de rodovias e energia; no fortalecimento da regulação da concorrência
(Cade); ou ainda na proteção dos minoritários no mercado acionário (CVM).
Tendo o modelo acima como premissa, o foco desta análise é a atenção dada pelo
Banco Central do Brasil ao seu papel regulador do mercado financeiro. Especificamente, o
cuidado com a proteção das famílias (pessoas físicas) que tomam empréstimos para consumo;
e de todos os agentes do mercado, como conseqüência.
A necessidade de proteção do consumidor justifica-se, no caso do mercado de crédito,
nas situações de escaladas de inadimplência, como na atual crise dos subprimes imobiliários
dos EUA7, ou simplesmente pela restrição à expansão do mercado por decorrência do
comprometimento da renda das famílias. Assim, restam configuradas duas justificativas
convergentes para a regulação do mercado de crédito para consumo: uma econômica, de
proteção do próprio mercado, dependente do seu elo mais fraco; e outra política, da opção
social pela defesa do consumidor. Isso se acentua quando o consumidor é do segmento
“famílias” que, em regra, possuem instrumentos limitados de análise e decisão8.
5
Sobre a legitimação da regulação estatal sobre escolhas na utilização de recursos escassos: NUSDEO,
Fábio. Fundamentos para uma codificação do Direito Econômico. p. 141-168.
6
Idem p. 451.
7
Veja-se: ALBERINI, D.V; BOGUSZEWSKI, L.D. Por Dentro do Subprime: a crise imobiliária americana
e seus impactos na economia brasileira. In:Vitrine da Conjuntura de maio de 2008.
<http://www.fae.edu/vitrineconjuntura/pdf/artigo_maio_2.pdf>. Acesso em: 26 ago. 2008. O caso
americano também pode estar relacionado à questão da assimetria de informações de que trataremos
adiante. O perfil do mutuário incluía baixa escolaridade, minoria étnica e o que se chama first timer,
avesso à burocracia contratual e aos cálculos financeiros.
8
Dependendo da relação econômica/contratual as empresas podem ser enquadradas como
“consumidoras”. Essa hipótese está excluída deste estudo, que irá se referir às famílias, consumidores e
tomadores de empréstimos para consumo como sinônimos.
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2
2 MERCADO FINANCEIRO, BANCO CENTRAL E CONSELHO
MONETÁRIO NACIONAL
O setor financeiro demanda regulação, primeiramente, por talvez ser o mais estratégico
dentre todos. Nesta linha:
[...] o desenvolvimento econômico e financeiro são interdependentes e
complementares [...] vez que a intermediação financeira cumpre a importante
tarefa de canalizar e transformar os recursos de poupança em investimento.
Quanto mais desenvolvido o estágio da intermediação, maior tende a ser a
9
formação de capital e mais eficiente a alocação de recursos [...].
O Conselho Monetário Nacional é o aparelho pelo qual o Estado brasileiro regula, por meio
de normas, o mercado financeiro, restando ao Bacen o papel regulador por meio da execução
daquelas normas, inclusive fiscalizando os agentes financeiros10. Portanto, recai sobre esses órgãos
o poder e o dever de disciplinar o mercado de crédito, sempre em vista da finalidade mediata de
desenvolvimento econômico e social. Embora não possuam institucionalmente independência
política, nem eficiência na abertura de canais populares de comunicação e participação, as decisões
desses órgãos encontram forte legitimação na especialização técnica, bem como na possibilidade
de coerência e visão de longo prazo. Por isso, quando há omissão, esta é preenchida negativamente pelos casuísmos judiciários, ou populismo legislativo, sempre com o predomínio do
discurso ideológico e jurídico, em detrimento do rigor técnico e econômico.
3 O CRÉDITO PARA CONSUMO NA ATUAL CONJUNTURA
As conseqüências do crédito para consumo transbordam com facilidade o setor
financeiro pela sua relação direta com o lado real da economia, pois indispensáveis à geração
de demanda e, desta forma, à produção e à criação de riquezas. Ainda mais se considerarmos
uma dentre modalidades mais significativas: o crédito para a aquisição de veículos.
A despeito da crise evidenciada em setembro de 2008, o quadro geral ainda é de
vendas aquecidas. Vejamos julho de 2008: as vendas de veículos batem recordes – 288 mil
unidades11, 30,4% a mais do que no mesmo período do ano anterior, já considerado positivo. A
9
CONTADOR, Cláudio Roberto. Mercado de ativos financeiros no Brasil. Apud ROSSETI. Introdução
à Economia. p.625.
10
Cf. Lei 4.595 de 1964.
11
Dados extraídos de: <http://www.estadao.com.br/economia/not_eco218554,0.htm>. Acesso em: 26
ago.2008.
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3
produção alcança o teto da capacidade instalada e enseja novos investimentos e o aumento de
preços. O setor automotivo tem sido apontado como um dos que mais contribui com a
aceleração do PIB. Para a Anfavea tudo isso resulta principalmente das facilidades de crédito12.
Complementaríamos que não se trata apenas das referidas facilidades – decorrentes
da queda da Selic a 11,25% ao ano em 2007 – mas também da capacidade de o consumidor
responder a essa oferta, por decorrência do aumento da sua renda13. Com renda crescente e a
inflação controlada, a virada de 2007/2008 trouxe o fenômeno dos financiamentos de até 72
meses. No cenário positivo, a imprudência do consumidor passa impune, pois ele pode ficar sem
capacidade de poupança, ou de novo consumo, mas consegue equilibrar seu orçamento com os
ganhos crescentes. Porém, historicamente, em especial pela crise de 1929, o que se aprende é
que a postura liberal clássica do Estado em um ciclo eufórico costuma preceder cenários
negativos que poderiam por ele ser evitados, ou mitigados. É por isso que se pode dizer que a
regulação estatal deve ser antes preventiva do que remediadora. O grande desafio passa a ser
prevenir sem sufocar.
A virada de semestre em 2008 trouxe a preocupação com a inflação, ou mesmo de
estagflação, e o aumento de juros, mas nem por isso as vendas encolheram significativamente14. Contudo, já há os primeiros sinais de inadimplência, com aumento de 6,9% em julho,
conforme o Serasa15. Se, em meio à euforia, os argumentos preocupados com o endividamento
das famílias foram logo confrontados16, talvez o momento atual, que permite algum negativismo,
enseje não apenas uma discussão sobre uma intervenção saneadora com a redução de prazos
de financiamento, mas uma regulação democrática e preventiva, de modo a equalizar as
relações entre tomadores e financiadores e a conferir confiabilidade e crescimento contínuo ao
mercado de crédito e ao consumo dele dependente. A confiabilidade, com baixos índices de
inadimplência, passa a ser essencial no cenário de incerteza e queda da liquidez.
12
Dados extraídos de: <http://g1.globo.com/Noticias/Carros/0,,MUL249779-9658,00.html>. Acesso em: 26
ago.2008.
13
MENDES LOURENÇO, Gilmar. A recuperação do crédito e do consumo no Brasil. In: Vitrine da
Conjuntura, Curitiba, v.1, n.2, abril 2008. Disponível em: <http://www.fae.edu/ vitrineconjuntura/
pdf/artigo_maio_3.pdf>. Acesso em: 26 ago. 2008. Interessam especialmente ao nosso estudo os dados
da classe C, consumidora de carros, com pouca renda excedente e baixo nível cultural, em regra.
14
Continuam a crescer: Disponível em: <http://www.anfavea.com.br/tabelas/autoveiculos/tabela01_
producao.pdf.
15
Disponível em: <http://www.acrefi.org.br/destaque.asp?Id=102>. Acesso em: 26 ago. 2008. Considerando
todo o crédito às famílias.
16
No dia 21/03/2008 a imprensa veiculou a preocupação do Min. Mantega com os prazos alongados do crédito
para compra de veículos. Em 24/03, o governo desmentiu a informação. Em 27/03, a imprensa noticia reunião
em que banqueiros garantem a Mantega que o mercado era sustentável. Confiram-se as 3 etapas,
respectivamente em: <http://oglobo.globo.com/economia/mat/2008/03/21/governo_vai_restringir_credito_ para_
tentar_conter_consumo-26485204.asp;http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2008/03/24/materia.2008-0324.2440262279/view; http://vejaonline.abril.com.br/notitia/servlet/newstorm.ns.presentation>. Acesso em: 26
ago. 2008.
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4
4 O CONSUMIDOR SABE O QUE FAZ?
O livre-arbítrio é premissa essencial da democracia e do capitalismo. O argumento de
que o povo não sabe o que faz é o primeiro usado na tomada das suas liberdades por parte dos
tiranos que se crêem mais “sabidos” e mais bem intencionados do que os “alienados”. Posto
esse obstáculo, como regular o mercado sem que o Estado tome a autonomia da vontade do
indivíduo? Talvez a chave esteja menos em reduzir as possibilidades de contratação e mais na
oferta de meios para que cada família tome decisões sem comprometer a sua solvência futura.
Poderia se falar na batalha nunca priorizada para elevar o nosso nível cultural e
educacional. Ou ainda, sobre a necessidade de se ensinar economia doméstica. Mas, esse
problema é mais nobre e amplo do que esse que urge nas presentes considerações conjunturais.
As famílias que contratam crédito para consumo estão em posição assimétrica nas
informações disponíveis. Não há como se falar em mercado livre e lei da oferta e procura,
quando o consumidor não pode agir racionalmente, uma vez que não possui elementos para
intuir a relação custo-benefício do serviço que compra. Em regra, o problema da assimetria de
informações diz respeito à qualidade do produto, conhecida apenas pelo vendedor, do que
resulta vantagem para os produtos de menor qualidade, em prejuízo do consumidor. Esse
desvio costuma ser corrigido por medidas estatais de padronização, certificação, entre outros17.
No crédito oferecido ao consumidor brasileiro, a assimetria de informação é muito mais
grave: diz respeito ao custo do produto, impedindo qualquer racionalidade na escolha. O dado
principal seria o custo financeiro da operação, ou seja, a diferença entre o preço à vista e aquele
que quita o financiamento, em comparação com o benefício da antecipação do consumo no
tempo. O custo financeiro da operação, contudo, não é dado explicitamente a quem contrata. Na
forma como as propostas e os contratos são apresentados, a obtenção de todas as informações
úteis à tomada de decisão depende de cálculos financeiros que deveriam estar previamente
disponíveis. Sequer destaca-se o resultado da soma das parcelas. E ainda, não há alerta de que
embora as parcelas sejam fixas, há outros fatores (inclusive os custos de uso e manutenção do
bem adquirido) que podem comprometer a capacidade de pagamento18.
A resolução do CMN nº 2878/2001 regulou genericamente os instrumentos contratuais,
de modo que trouxessem em letras maiores dados que os consumidores não sabem avaliar,
nem deles obter o essencial: o custo financeiro. Veja-se no artigo 1º, III: “clareza e formato que
permitam fácil leitura dos contratos celebrados com clientes, contendo identificação de prazos,
valores negociados, taxas de juros, de mora e de administração, comissão de permanência,
encargos moratórios, multas por inadimplemento e demais condições”.
Todos os dados acima envolvem cálculos percentuais compostos, e lamentavelmente,
há apenas um dado nominal que se atenta ao consumidor: o valor da parcela. Repita-se que o
dado essencial e plenamente compreensível é omitido: o custo do financiamento.
17
PINDYCK, R. S.; RUBINFELD, D. L. Microecnomia. São Paulo: Makron Books, 1994. p.805.
18
No mercado de fundos de investimentos, há auto-regulação, com a exposição voluntária, nos prospectos,
aos consumidores sobre os riscos de perdas, por exemplo.
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5
O pior é que tal custo se dá muito acima da curva de juros futuros do período do
financiamento, por um motivo simples: não há competição efetiva no mercado que, pela pouca
quantidade de agentes, assemelha-se ao oligopólio, mas pela carência de informações
comparativas apresenta distorções de concorrência monopolista19. De qualquer forma, a elevada
diferença entre o que as instituições financeiras pagam e cobram de juros, o spread denota
poder de mercado na determinação de preços, o que não é lícito, nem socialmente desejável.
Isso é fundamento para regulamentação da concorrência, o que no setor financeiro foge à
competência do CADE.
Uma das soluções para mercados com assimetria de informações costuma ser a
imposição de um critério estatal de padronização. Assim, o CMN, pela sua especialização, poderia
pesquisar e determinar a forma pela qual o consumidor consegue compreender as informações
essenciais à sua decisão acerca do empréstimo proposto, bem como das ofertas concorrentes. E
isso, certamente, não se resolve apenas com a determinação do tamanho da letra.
5 O QUE FALTA PARA AS FAMÍLIAS É INFORMAÇÃO?
A chave do problema reside no efetivo exercício das competências regulatórias por
conta do Bacen e do CMN. Vale a pena resgatar o célebre problema da “teoria da captura”.
Aprofundada por Stigler e Pelzman20, consagra que a regulação estatal da economia costuma
sofrer um deficit democrático à medida que os agentes privados são mais atuantes nas agências
e conseguem capturá-las, via lobby, para o atendimento dos seus interesses. Tal constatação foi
amenizada, à medida que se verificou que há grupos populares de pressão que conseguem
viabilizar seus interesses, bem como há uma margem dentro da qual o agente regulador
trabalha sem perder o apoio de grupos com interesses opostos. Mas, disso se retira que um
grupo organizado (poderoso) pode obter sucesso em capturar o agente que o deveria fiscalizar,
especialmente, quando o grupo oposto está desorganizado.
E no CMN? E no Bacen? Que o segmento financeiro brasileiro é oligopolizado e
extremamente organizado é inegável. Que a normatização financeira é complexa e quase
inacessível aos consumidores, também. Que os canais de comunicação com esses órgãos é
significativamente mais fechado do que, por exemplo, com a Anatel, igualmente. Segundo o que
já foi dito acima, se equilibrada e despolitizada, a proteção do consumidor pode significar a
19
A expressão “concorrência monopolista”, cunhada por Chamberlin, tem o seu aparente paradoxo
sanado pela idéia de que nesse mercado há concorrência em razão do número de concorrentes, que
não enfrentam barreiras ao seu ingresso no mercado; mas que é monopolista, pois os produtos desses
agentes não concorrem diretamente entre si, inclusive nos casos em que a falta de informação impede
uma comparação racional entre as vantagens que oferecem.
20
Novamente, PELTZMAN, S. A teoria da regulação depois de uma década de desrregulação. _____. In:
Regulação Econômica e Democracia, o debate norte-americano. São Paulo: Editora 34, 2003. p.84-94.
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preservação do crescimento do próprio mercado, em benefício também dos agentes financeiros
(e produtivos, indiretamente). Em um cenário de aversão a riscos e de desaceleração da
economia, o aumento da inadimplência pode prejudicar, significativamente, a concessão de
novos empréstimos.
Os canais para defesa dos interesses do consumidor devem ser impostos pela União
ao CMN e ao Bacen, que não se enquadram no perfil das “agências reguladoras independentes”, de modo a fomentar uma regulação efetiva, sem paternalismo consumista, nem patrimonialismo com o Estado a serviço das instituições financeiras. Tal composição, politicamente,
é ao mesmo tempo complexa e desejável, uma vez que o aumento de renda de novos
consumidores, bem como as excepcionais condições de lucratividade para o setor financeiro,
constituem duas das mais significativas bases de sustentação do atual governo.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O consumo interno é essencial para o desenvolvimento econômico de qualquer país,
pois gera demanda para a produção industrial. Dadas às dificuldades, inclusive culturais, as
famílias dependem do crédito para consumir. O que se verifica é que a oferta do crédito e a
capacidade de adimplência dos consumidores se mostram indissociáveis de períodos de
excepcional bonança econômica, como o ano de 2007 e o início do Plano Real, por exemplo.
Isso ocorre, dentre outras razões, porque o custo dos financiamentos, bem como a falta de
informações para planejamento, faz com que o sacrifício das famílias para pagamento esteja
sempre perigosamente no limite, ou acima dele.
É urgente a regulação que possibilite a atuação racional dos consumidores, de modo a
conferir sustentabilidade ao mercado. Impõe-se o amadurecimento institucional do CMN, com
alterações formais de natureza procedimental para a constituição das suas decisões não apenas
por decorrência do problema que levantamos aqui, mas, para que sua composição seja mais
representativa da sociedade civil.
Por fim, vale lembrar que esse vácuo regulatório é, por vezes, preenchido de maneira
danosa ao mercado, por decisões judiciais não uniformes, muitas vezes em prejuízo de critérios
econômicos socialmente desejáveis, e em benefício apenas dos consumidores com maior
capacidade de acesso ao Judiciário.
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REFERÊNCIAS
ALBERINI, D. V; BOGUSZEWSKI, L. D. Por dentro do subprime: a crise imobiliária americana e seus
impactos na economia brasileira. Vitrine da Conjuntura, Curitiba, v.1, n.2, abr. 2008. Disponível
em: <http://www.fae.edu/vitrineconjuntura/pdf/artigo_maio_2.pd>f>. Acesso em: 26 ago. 2008.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005.
MAJONE, Giandomenico. Regulating europe. London: Routledge, [s.a].
MENDES LOURENÇO, Gilmar. A recuperação do crédito e do consumo no Brasil. Vitrine da
Conjuntura, Curitiba, v.1, n.2, abr. 2008. Disponível em: <http://www.fae.edu/vitrineconjuntura/
pdf/artigo_maio_3.pdf>. Acesso em: 26 ago. 2008.
MOREIRA, Vital. A ordem jurídica do capitalismo. 4.ed. Lisboa: Caminho, 1987.
NUSDEO, Fábio. Fundamentos para uma codificação do direito econômico. São Paulo: RT, 1995.
PELTZMAN, S. A teoria da regulação depois de uma década de desrregulação. In: _____.
Regulação econômica e democracia, o debate norte-americano. São Paulo: Editora 34, 2003.
PINDYCK, R. S; RUBINFELD, D. L. Microeconomia. São Paulo: Makron Books, 1994.
ROSSETI, José Paschoal. Introdução à Economia. 19. ed. São Paulo: Atlas, 2002.
VASCONCELLOS, Marco Antônio S. e outro. Fundamentos de Economia. São Paulo: Saraiva, 2001.
Site consultado
Disponível em: <http://cepa.newschool.edu/het/scho>. Acesso em: 15 out. 2008.
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