O NOVO CÓDIGO FLORESTAL E A ISENÇÃO DA RESERVA LEGAL PARA
ÁREAS INUNDADAS PELOS RESERVATÓRIOS DAS HIDRELÉTRICAS
Sérgio Pacheco1
SUMÁRIO: 1 – INTRODUÇÃO; 2 – MEIO AMBIENTE E ENERGIA:
CONSIDERAÇÕES INICIAIS; 3 – HISTÓRICO DA RESERVA FLORESTAL
LEGAL; 4 - A RESERVA LEGAL NO PROJETO DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL
5 – RESERVA LEGAL - FINALIDADE E NATUREZA JURÍDICA; 6 –
PROPRIEDADE RURAL - CONCEITO E A FUNÇÃO SOCIAL E ECONÔMICA; 7 –
HIDRELÉTRICA, RESERVA LEGAL E COMPENSAÇÃO AMBIENTAL; 8 –
CONSIDERAÇÕES FINAIS; 9 – REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.
RESUMO
O presente trabalho tem como tema de estudo o Instituto da Reserva Florestal Legal. Pretende-se
investigar o contexto histórico, culminando na proposta do Projeto de Lei do Novo Código Florestal
para a matéria. Em seguida será analisada a finalidade e natureza jurídica, bem como os pressupostos
jurídicos para sua incidência. Finalmente, discute-se a legalidade de sua exigência para o caso das áreas
inundadas em virtude do enchimento de reservatórios das usinas para produção de energia hidrelétrica.
PALAVRAS-CHAVE: Reserva Legal, Meio Ambiente, Hidrelétricas.
ABSTRACT
The present work is to study the theme of the Institute of Legal Forest Reserve. It is intended
to investigate the historical context, culminating in the proposed Bill of the New Forest Code to the
matter. Then we will analyze the purpose and legal nature, as well as the legal conditions for
their occurrence. Finally, we discuss the legality of the requirement for the case of the flooded
areas due to the filling of reservoirs of plants for the production of hydroelectric power.
KEY-WORDS: Legal Reserve, Environment, Hydropower.
1
Advogado e Geógrafo, Bacharel em Direito pela UNIFEMM (1997) e em Geografia pela UFMG (2007). Pós graduado em Gestão Estratégia pela
FACE/UFMG (2002) e em Engenharia Sanitária e Meio Ambiente - Área de Concentração: Meio Ambiente pela Escola de Engenharia/UFMG (2003),
Mestrando em Direito Ambiental e Sustentabilidade pela Escola Superior Dom Helder Câmara. Atualmente atua como Advogado na área de Direito
Regulatório na Superintendência Jurídica Executiva da Companhia Energética de Minas Gerais – CEMIG.
1
1 - INTRODUÇÃO
O Instituto da Reserva Florestal Legal, ou Reserva Legal, tem suas raízes históricas na
necessidade de preservar parte do solo de imóvel rural para fins de conservação de cobertura
florestal. No entanto, com o passar dos anos, a Reserva Legal foi assumindo sua nobre função
ecológica de cobertura florestal.
Mais precisamente a partir do início da década de 2000, a obrigação de constituição, e
consequente averbação em Cartório de Registro de Imóveis, da Reserva Legal, que inicialmente
cabia aos proprietários rurais, tem se estendido, também, por força da exigência de alguns órgãos
ambientais estaduais, às outras propriedades localizadas na área rural, apesar de não exercerem
atividades características da propriedade rural. Esse é o caso dos reservatórios de água da indústria
de geração de energia elétrica, que são formados a partir do barramento dos rios.
Este artigo é fruto dos debates das áreas jurídicas e ambientais das empresas do setor
elétrico acerca da questão da averbação da Reserva Legal para áreas de reservatórios,
principalmente em Minas Gerais onde o órgão ambiental estadual passou a exigir a Reserva Legal
como "compensação ambiental" para a liberação das licenças ambientais, assim como para
regularização dos empreendimentos antigos que passam por licenciamento corretivo e também na
renovação de licenças de operação anteriormente concedidas.
Essa situação tem gerado polêmica devido ao atraso no processo de licenciamento
ambiental desses empreendimentos, bem como devido ao fato dessa obrigação gerar novos custos
associados à produção de energia elétrica. A matéria foi submetida recentemente ao judiciário,
que já se posicionou contrário ao pleito dos órgãos ambientais, como será visto mais adiante.
2
O assunto foi levado às entidades representativas das empresas do setor elétrico, tendo sido
discutido, especialmente, no Grupo de Trabalho constituído no âmbito do Comitê de Meio
Ambiente da Associação Brasileira de Companhias de Energia Elétrica (ABCE)2.
Em agosto de 2011, sob coordenação da assessora jurídica Adriana Coli Pereira, o assunto
foi discutido na reunião do Fórum de Meio Ambiente do Setor Elétrico (FMASE)3, que congrega
entidades representativas de todos os agentes do setor elétrico.
O presente artigo foi elaborado tendo como referência a experiência do autor, advogado
militante na área de Direito da energia e meio ambiente, a trinta anos trabalhando para empresa do
setor elétrico. As discussões acerca da Reserva Florestal Legal foram iniciadas na rotina da área
jurídica e ambiental da empresa, sendo levadas posteriormente para o âmbito do Comitê de Meio
Ambiente da Associação Brasileira de Companhias de Energia Elétrica (ABCE) e do Fórum de
Meio Ambiente do Setor Elétrico (FMASE), que contribuíram para a redação do § 6º do art. 3º do
Projeto de Lei nº 1.876-C de 1999, que estabelece o Novo Código Florestal brasileiro.
No presente artigo resgata-se os argumentos jurídicos que foram construídos ao longo da
discussão, que contou com a genuína contribuição dos pareceres emitidos pelos juristas Alacir S.
Borges, Édis Milaré e Paulo de Bessa Antunes, sobre o assunto.
Inicialmente, tratou-se de contextualizar o tema energia e meio ambiente e o licenciamento
ambiental de empreendimentos hidrelétricos. No capítulo seguinte realiza-se o levantamento
histórico da legislação pertinente à Reserva Legal, culminando com a análise da proposta prevista
no Projeto de Lei do Novo Código Florestal brasileiro4. Na sequência, será realizada a análise dos
aspectos jurídicos e a sua função social e econômica da Reserva Legal, bem como a análise do
Instituto da Compensação Ambiental, como forma adequada e legalmente estruturada de
compensação aos impactos provocados pela instalação de hidrelétricas.
2 Disponível em: http://www.abce.org.br/entrevista_mes.php?id=27. Acesso em: 25 abril 2012.
3
Disponível em: http://www.fmase.com.br/FMASE/arquivos/apre_fmase/Dra.%20Adriana%20Coli%20Pedreira%20%20Legisla%C3%A7%C3%A3o%20Ambiental%202011.pdf. Acesso em: 25 abril 2012.
4
No momento de fechamento deste artigo, o Projeto de Lei do novo Código Florestal, aprovado na Câmara Federal no dia 26 de abril de 2012, aguardava
a sanção ou o veto da Presidente Dilma Rousseff.
3
Nada obstante à legítima pretensão dos órgãos ambientais de promover a proteção ao meio
ambiente, frente aos inegáveis e relevantes impactos socioambientais ocasionados pela
implantação das hidrelétricas, no presente artigo pretende-se discorrer sobre a recente utilização
do Instituto Reserva Legal, que se acredita não ser o instrumento adequado juridicamente à
finalidade de compensação ambiental.
2- MEIO AMBIENTE E ENERGIA: CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Hodiernamente, as questões energética e ambiental têm se constituído em temas de
bastante relevância na vida das pessoas, na medida em que envolvem a essência das relações
homem/sociedade/natureza. Segundo esclarecem Bernardes e Ferreira5:
A compreensão tradicional das relações entre a sociedade e a natureza desenvolvidas até o
século XIX, vinculadas ao processo de produção capitalista, considerava o homem e a
natureza como polos excludentes, tendo subjacente a concepção de uma natureza objeto,
fonte ilimitada de recursos à disposição do homem.
Com base nessa concepção, desenvolveram-se práticas, por meio de um processo de
industrialização, em que a acumulação se realiza através da exploração intensa dos recursos
naturais, com efeitos perversos para a natureza e para os homens.
É neste contexto de busca pelo desenvolvimento industrial que ocorre o barramento dos
rios para possibilitar a formação dos reservatórios de água das usinas hidrelétricas.
As obras hidrelétricas, de uma forma geral, produzem grandes impactos socioambientais,
que são verificados ao longo e além do tempo de vida da usina e do projeto, bem como ao longo
do espaço físico envolvido6. Uma usina hidrelétrica demanda a inundação de uma vasta área, para
5
6
BERNARDES e FERREIRA (2003)
Para uma análise detalhada sobre os impactos socioambientais da instalação de usinas hidrelétricas, consultar Zhouri, Laschefski e Paiva (2005).
4
a ocupação de seu reservatório, cuja capacidade de acumular água é responsável por garantir a
oferta de energia mesmo em tempo de poucas chuvas.
A obrigatoriedade de
avaliação dos
impactos
socioambientais
das
atividades
potencialmente poluidoras e a adoção de medidas de controle ambiental, como é o caso das
hidrelétricas, é um procedimento relativamente recente no Brasil e acompanha a retomada da
democracia, após o término do período autoritário que se instaurou com o golpe militar de 1964.
Instituída pela Lei 6.938/81, o procedimento foi consagrado pelo Art. 225 da Constituição Federal
do Brasil de 19887. A Política Nacional de Meio Ambiente tem entre os seus instrumentos de
controle ambiental o procedimento administrativo de licenciamento ambiental, a ser conduzido
pelo Poder Público, através dos órgãos ambientais.
Da jovem experiência do licenciamento ambiental de hidrelétricas no Brasil pode-se
afirmar que quase sempre há conflitos gerados entre os interesses e necessidades dos
empreendedores e os interesses dos atingidos pela instalação da usina. Conforme destaca o
Professor Carlos Vainer8, na implementação das chamadas “medidas mitigadoras e
compensatórias” dos impactos ambientais, quase sempre, ocorrem conflitos, em geral não
previstos nos estudos de impactos ambientais elaborados pelos técnicos contratados pelos
empreendedores.
Apesar das polêmicas, o licenciamento ambiental é um dos principais instrumentos de
implantação das políticas públicas de meio ambiente. A finalidade do licenciamento ambiental é
compatibilizar proteção de recursos naturais com o atendimento às necessidades da sociedade,
potencializadas pelo surgimento da chamada sociedade de consumo9 Encontra previsão legal
genérica no art. 9º, inciso IV e no art. 10 da Lei 6.938/81. Assim, depende de prévia concessão por
parte de entidades vinculadas ao Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, de licenças
para a construção, instalação, ampliação e funcionamento de atividades utilizadoras de recursos
7
8
9
BRASIL (1988)
VAINER (1996)
FINK et al (2000)
5
ambientais, bem como para os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar
degradação ambiental.
O processo de licenciamento ambiental está estruturado fundamentalmente em três
dimensões autorizativas distintas e sucessivas, que acompanham a atividade em suas fases de
planejamento, implantação e operação, correspondentes, respectivamente, às Licenças Prévias LP, de Instalação - LI e de Operação - LO. Configura-se Licença Prévia a etapa do procedimento
licenciatório propícia à formação do juízo de viabilidade ambiental, o que, de regra, vincula-se ao
exame do Estudo e do Relatório de Impacto Ambiental – EIA/RIMA, instrumento inscrito no art.
225, § 1º, inciso IV da Constituição da República, dispositivo que o estrutura como requisito
inarredável para a instalação de atividades potencialmente causadoras de significativa degradação
do meio ambiente.
A regulamentação daquele dispositivo constitucional ocorreu com a publicação da
Resolução CONAMA nº 01/1986, que estabeleceu os critérios e diretrizes gerais para elaboração
do EIA/RIMA.
É nesse contexto de sucessivas normas regulamentares que se insere o processo de
licenciamento ambiental dos empreendimentos hidrelétricos e a adoção das medidas mitigadoras e
compensatórias aos impactos ambientais. Mais recentemente, alguns órgãos ambientais estaduais
passaram a exigir a constituição e averbação da Reserva Legal como forma de compensar as áreas
inundadas para formação dos reservatórios das hidrelétricas. Entretanto, como será argumentado
no presente trabalho, o Instituto Reserva Legal tem fundamentação jurídica distinta e não se
confunde com a Compensação Ambiental, sendo inaplicável para o caso dos reservatórios das
hidrelétricas.
3 - HISTÓRICO DA RESERVA FLORESTAL LEGAL
6
O Código Florestal de 1965 foi editado objetivando a proteção de nossas reservas
florestais, na redação original determinada pela Lei 4.771, de 15.09.1965, que estabeleceu, pelo só
efeito da lei, as áreas de preservação permanente e determinou a instituição de uma reserva em
parte do solo de imóvel rural para fins de conservação de cobertura florestal.
A partir daí, em razão do crescente debate sobre a função ecológica da Reserva Legal de
cobertura florestal, a Lei 4.771/65 veio sofrendo alterações, afastando-se cada vez mais de sua
concepção original, até mesmo porque os conhecimentos das especificidades do meio ambiente
apontam sempre para novos rumos ou correções de rota.
Com a Constituição Federal de 1988, passou-se a dar maior relevância ao meio ambiente;
ele é tratado da forma mais ampla possível, sem perder de vista os elementos que o compõem e a
interação existente entre eles. É o que ocorre com a floresta e a biodiversidade a ela relacionada,
assim como a estreita relação entre a floresta e os recursos hídricos, todos estes bens tutelados
como elementos indissociáveis pelo Artigo 225, entre outros dispositivos constitucionais.
Nessa evolução normativa, o atual texto do Código Florestal resulta de redação dada pela
Medida Provisória 2.166-67, veiculada e “congelada” em 24.08.2001, que teve origem na Medida
Provisória 1.511, de 25.07.1996 e que incorporou conceitos de gestão ambiental.
Dessa forma, anunciada como ação para conter o desmatamento na Amazônia, a referida
Medida Provisória aumentou de 50% para 80% a área de Reserva Legal em propriedade rural em
região de florestas na Amazônia Legal. Além disso, proibiu a expansão da conversão de áreas
arbóreas em agrícolas nas propriedades rurais que possuíssem áreas já desmatadas, abandonadas
ou subutilizadas. Também, a utilização das áreas com cobertura florestal nativa, na região Norte e
parte da região Centro-Oeste, passou a ser permitida somente na forma de manejo sustentável.
7
De fato, hoje, com esta nova conformação dada pela Medida Provisória 2.166/2001, a
Reserva Legal encontra-se definida pelo artigo 1º, § 2º, III, do Código Florestal, denotando uma
forte preocupação ambiental, verbis:
Área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação
permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação
dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e
flora nativas.
Todavia, não obstante o novo enfoque dado à Reserva Legal, a regra expressada na atual
redação do art. 16 do Código Florestal10, em sua essência, é a mesma contida em sua antiga
redação. Ou seja, mesmo com as inovações introduzidas pela Medida Provisória 2.166/01, o artigo
16, caput, do Código Florestal mantém disciplinada a supressão das (i) florestas e demais formas
de vegetação nativa, ressalvadas, é claro, as situadas em área de preservação permanente, e das
(ii) florestas não sujeitas ao regime de utilização limitada ou objeto de legislação específica.
E, ao permitir a supressão, determina que se mantenha obrigatoriamente uma parte da
propriedade rural com cobertura florestal ou com outra forma de vegetação nativa. Para tanto,
delimita a porção a ser constituída como Reserva Legal, no novo percentual fixado para cada
situação descrita nos incisos e parágrafos do atual Art. 16.
Visto isso, é possível perceber a abrangência do Art. 16 do Código Florestal, o qual se
aplica às propriedades rurais com florestas nativas ou plantadas para fins de exploração
econômica, que não estão sujeitas ao regime de utilização limitada ou à proteção específica, mas
que devem respeitar as áreas de Reserva Legal e, se for o caso, as de preservação ambiental.
Em suma, em conformidade com o doutrinador Édis Milaré, a Reserva legal:
10
Lei 4.771/1965 – Código Florestal - “Art. 16. As florestas e outras formas de vegetação nativa, ressalvadas as situadas em área de preservação
permanente, assim como aquelas não sujeitas ao regime de utilização limitada ou objeto de legislação específica, são suscetíveis de supressão, desde que
sejam mantidas, a título de reserva legal, no mínimo: I - oitenta por cento, na propriedade rural situada em área de floresta localizada na Amazônia Legal;
II - trinta e cinco por cento, na propriedade rural situada em área de cerrado localizada na Amazônia Legal, sendo no mínimo vinte por cento na
propriedade e quinze por cento na forma de compensação em outra área, desde que esteja localizada na mesma microbacia, e seja averbada nos termos do §
7o deste artigo; III - vinte por cento, na propriedade rural situada em área de floresta ou outras formas de vegetação nativa localizada nas demais regiões do
País; e IV - vinte por cento, na propriedade rural em área de campos gerais localizada em qualquer região do País.”
8
(...) é uma limitação inerente ao atendimento da função social no exercício do direito da
propriedade rural, recomendada pela Carta Constitucional de 1988, independentemente da
vegetação ali existente (natural, primitiva, regenerada ou plantada) ou do fato de essa vegetação
ter sido substituída por outro uso do solo. Essa a intenção do Código Florestal de 1965, que
ainda persiste.11
4 – A RESERVA LEGAL DOS RESERVATÓRIOS DAS HIDRELÉTRICAS NO
PROJETO DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL
O Projeto de Lei nº 1.876 de 1999, que estabelece o Novo Código Florestal brasileiro,
propõe grandes mudanças em relação à obrigação de constituição, averbação e manutenção da
Reserva Florestal Legal. Embora tenha ocorrido a votação do texto no Congresso Nacional, se
cogite um eventual veto presidencial, seja total ou parcial12. Para melhor entendimento dessas
propostas de alterações, será descrita na íntegra a redação da Seção I do Capítulo IV – Da Área de
Reserva Legal, prevista no Projeto de Lei:
CAPÍTULO IV
DA ÁREA DE RESERVA LEGAL
Seção I
Da Delimitação da Área de Reserva Legal
Art. 13. Todo imóvel rural deve manter área com cobertura de vegetação nativa, a título de
Reserva Legal, sem prejuízo da aplicação das normas sobre as Áreas de Preservação
Permanente, observando os seguintes percentuais mínimos em relação à área do imóvel:
I – localizado na Amazônia Legal:
a) 80% (oitenta por cento), no imóvel situado em área de florestas;
b) 35% (trinta e cinco por cento), no imóvel situado em área de cerrado;
c) 20% (vinte por cento), no imóvel situado em área de campos gerais;
II – localizado nas demais regiões do País: 20% (vinte por cento).
§ 1º Em caso de fracionamento do imóvel rural, a qualquer título, inclusive para assentamentos
pelo Programa de Reforma Agrária, será considerada, para fins do disposto no caput, a área do
imóvel antes do fracionamento.
§ 2º O percentual de Reserva Legal em imóvel situado em área de formações florestais, de
cerrado ou de campos gerais na Amazônia Legal será definido considerando separadamente os
índices contidos nas alíneas a, b e c do inciso I do caput.
§ 3º Após a implantação do Cadastro Ambiental Rural, a supressão de novas áreas de floresta
ou outras formas de vegetação nativa apenas será autorizada pelo órgão ambiental estadual
integrante do Sisnama, se o imóvel estiver inserido no mencionado cadastro, ressalvado o
previsto no art. 32.
§ 4º Nos casos da alínea a do inciso I, o poder público poderá reduzir a Reserva Legal para até
50% (cinquenta por cento), para fins de recomposição, quando o Município tiver mais de 50%
(cinquenta por cento) da área ocupada por unidades de conservação da natureza de domínio
público e terras indígenas demarcadas.
11
MILARÉ (2009)
12
Conforme mencionado, no momento de fechamento deste artigo, o Projeto de Lei do novo Código Florestal, aprovado na Câmara Federal no dia 26 de
abril de 2012, aguardava a sanção ou o veto da Presidente Dilma Rousseff.
9
§ 5º Os empreendimentos de abastecimento público de água não estão sujeitos à constituição de
Reserva Legal.
§ 6º Não será exigido Reserva Legal relativa às áreas adquiridas ou desapropriadas por
detentor de concessão, permissão ou autorização para exploração de potencial de energia
hidráulica, nas quais funcionem empreendimentos de geração de energia elétrica,
subestações ou sejam instaladas linhas de transmissão e de distribuição de energia
elétrica.
§ 7º Nos imóveis com área de até 4 (quatro) módulos fiscais que possuam remanescentes de
vegetação nativa em percentuais inferiores ao previsto no caput, a Reserva Legal será
constituída com a área ocupada com a vegetação nativa existente em 22 de julho de 2008,
vedadas novas conversões para uso alternativo do solo.
Art. 14. Quando indicado pelo Zoneamento Ecológico-Econômico – ZEE estadual, realizado
segundo metodologia unificada, o poder público federal poderá:
I - reduzir, exclusivamente para fins de regularização da área rural consolidada, a Reserva Legal
de imóveis situados em área de floresta localizada na Amazônia Legal para até 50% (cinquenta
por cento) da propriedade, excluídas as áreas prioritárias para conservação da biodiversidade,
dos recursos hídricos e os corredores ecológicos;
II – ampliar as áreas de Reserva Legal em até 50% (cinquenta por cento) dos percentuais
previstos nesta Lei, para cumprimento de metas nacionais de proteção à biodiversidade ou de
redução de emissão de gases de efeito estufa.
Parágrafo único. No caso previsto no inciso I do caput, o proprietário ou possuidor de imóvel
rural que mantiver Reserva Legal conservada e averbada em área superior aos percentuais
exigidos no referido inciso, poderá instituir servidão ambiental sobre a área excedente, nos
termos da Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981.
Art. 15. A localização da área de Reserva Legal no imóvel rural deverá levar em consideração
os seguintes estudos e critérios:
I - o plano de bacia hidrográfica;
II - o zoneamento ecológico-econômico;
III - a formação de corredores ecológicos com outra Reserva Legal, Área de Preservação
Permanente, unidade de conservação ou outra área legalmente protegida;
IV – áreas de maior importância para a conservação da biodiversidade; e
V – áreas de maior fragilidade ambiental.
§ 1º O órgão estadual integrante do Sisnama ou instituição por ele habilitada deverá aprovar a
localização da Reserva Legal após a inclusão do imóvel no Cadastro Ambiental Rural,
conforme o art. 30 desta Lei.
§ 2º Protocolada a documentação exigida para análise da localização da área de Reserva Legal,
nos termos do regulamento desta Lei, ao proprietário ou possuidor rural não poderá ser
imputada sanção administrativa, inclusive restrição a direitos, em razão da não formalização da
área de Reserva Legal.
Art. 16. Será admitido o cômputo das Áreas de Preservação Permanente no cálculo do
percentual da Reserva Legal do imóvel desde que:
I - o benefício previsto neste artigo não implique a conversão de novas áreas para o uso
alternativo do solo;
II - a área a ser computada esteja conservada ou em processo de recuperação, conforme
comprovação do proprietário ao órgão estadual integrante do Sisnama; e
III - o proprietário ou possuidor tenha requerido inclusão do imóvel no Cadastro Ambiental
Rural, nos termos desta Lei.
§ 1º O regime de proteção da Área de Preservação Permanente não se altera na hipótese prevista
neste artigo.
§ 2º O proprietário ou possuidor de imóvel com Reserva Legal conservada e inscrita no
Cadastro Ambiental Rural de que trata o art. 30, cuja área ultrapasse o mínimo exigido por esta
Lei, poderá utilizar a área excedente para fins de constituição de servidão ambiental, cota de
reserva ambiental e outros instrumentos congêneres previstos nesta Lei.
§ 3º O cômputo de que trata o caput aplica-se a todas as modalidades de cumprimento da
Reserva Legal, abrangendo tanto a regeneração, como a recomposição e a compensação, em
qualquer de suas modalidades.
10
Art. 17. Poderá ser instituída Reserva Legal em regi-me de condomínio ou coletiva entre
propriedades rurais, respeitado o percentual previsto no art. 13 em relação a cada imóvel,
mediante a aprovação do órgão competente do Sisnama.
Parágrafo único. No parcelamento de imóveis rurais, a área de Reserva Legal poderá ser
agrupada em regime de condomínio entre os adquirentes. (destacamos)
O texto do Projeto de Lei mantém os percentuais de Reserva Legal previstos na lei em
vigor, mas dá a produtores que desmataram antes de 22 de julho de 2008 diferentes oportunidades
de regularizar a situação. Ainda de acordo com o texto, pequenas propriedades não precisarão
recompor a reserva desmatada antes daquele ano..
Para regularizar as áreas desmatadas até a data limite, os proprietários podem recompor a
área com o plantio intercalado de espécies nativas e exóticas; isolar a área para que ocorra a
regeneração natural; ou compensar a Reserva Legal em outra propriedade. Em qualquer das
possibilidades, será obrigatória a inscrição do imóvel no Cadastro Ambiental Rural (CAR).
As áreas utilizadas para a compensação devem ter a mesma extensão da área de Reserva
Legal a ser regularizada. A compensação pode ser feita em outro estado, mas é preciso que as
áreas estejam no mesmo bioma da reserva desmatada. Para a compensação em outro estado,
também é necessário que a área escolhida seja considerada prioritária. Essa definição de
prioridade pode ser feita pela União e pelos estados, por exemplo, para a conservação e
recuperação de ecossistemas ou espécies ameaçadas.
Para as propriedades de até quatro módulos fiscais, medida que varia de acordo com o
município, as regras são diferenciadas. Essas pequenas propriedades serão regularizadas com a
porcentagem de mata nativa existente em 2008, mesmo que inferior ao percentual exigido na lei.
Outra exceção à obrigatoriedade de recompor a reserva é para as propriedades de qualquer
tamanho que tenham desmatado de acordo com as leis vigentes à época, ainda que o percentual de
reserva esteja em desacordo com as regras atuais.
Entre os pontos polêmicos do novo Código Florestal que foram aprovados pela Câmara
dos Deputados e que tem sido alvo de críticas por parte dos ambientalistas destaca-se a
11
obrigatoriedade de recomposição de 15 metros da Área de Preservação Permanente (APP) em rios
que tenham até 10 metros de largura nas propriedades de até 400 hectares. Para os ambientalistas,
essa medida interfere somente na vida dos pequenos produtores.13
No tocante aos empreendimentos hidrelétricos, o Projeto de Lei do novo Código Florestal
também trouxe novidades. Cedendo aos argumentos trazidos pelos representantes do setor
elétrico, o novo texto prevê no parágrafo 6º em destaque, a isenção da obrigação da constituição
de Reserva Legal para empreendimentos detentores de concessão, permissão ou autorização para
exploração de potencial de energia hidráulica.
Os argumentos jurídicos que fundamentam a excepcionalidade prevista no § 6º do art. 3º
do texto do PL nº 1.876/99, de isenção da exigência da Reserva Legal para o caso dos
reservatórios das usinas hidrelétrica, serão objeto da análise do presente artigo.
5 - RESERVA LEGAL - FINALIDADE E NATUREZA JURÍDICA
5.1 - Da Finalidade
Contextualizada a Reserva Legal sob o prisma da evolução normativa da legislação
ambiental, cabe verificar – sob o ângulo da interpretação sistemática e teleológica da lei – os
pressupostos que condicionam a análise do tema.
O intérprete deve pesquisar, utilizando-se da técnica teleológica de interpretação, buscando
quais os fins sociais e as exigências do bem comum a que se dirige o conjunto de normas
aplicáveis ao caso, adaptando-o à situação concreta.
13
“Produtores e ambientalistas de MT apostam que código vai sofrer vetos - Recomposição da área de preservação gera impasse entre os setores.
Ambientalistas criticam anistia e produtores alegam segurança jurídica”. – Disponível em: http://g1.globo.com/mato-grosso/noticia/2012/04/produtores-eambientalistas-de-mt-apostam-que-codigo-vai-sofrer-vetos.html. Acesso em 26 abril 2012.
12
Ao se tratar de processos complexos e de questões ambientais é preciso cuidar quanto à
aplicação do sentido puramente literal de uma norma isolada. O que se deve buscar, com efeito, é
a sua finalidade, adaptando-a às exigências sociais. Essa mentalidade transluz no artigo 5º da Lei
de Introdução do Código Civil Brasileiro, o qual estabelece diretrizes para a adaptação da lei ao
caso, verbis:
Art. 5º Na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do
bem comum.
A bem ver, face à complexidade das questões jurídicas suscitadas no mundo moderno, a
exegese literal, isolada e excessivamente positivista, deve ser substituída por uma interpretação
sistemática que não deixe de considerar a inter-relação, a interdependência, a organicidade do
todo14, além da somatória com os demais princípios e direitos fundamentais previstos na
Constituição da República.
A Reserva Legal, de per si, não garante o alcance do fim preconizado pela Constituição,
eis que a sadia qualidade de vida e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, por
envolverem inúmeros valores, são alcançados pela conjugação dos diversos meios fixados na Lei
Maior.
Também, não é suficiente para garantir a preservação da função ecológica da flora, vez
que isto é alcançado pela conjugação daqueles meios fixados no artigo 225, § 1º, da própria
Constituição, e segundo os citados instrumentos da Lei 9.985/00, que os regulamentou.
Contudo, ressalve-se que, com isso, não se quer dizer que a Reserva Legal não contribua
de forma indireta para a proteção do ambiente, principalmente quando agregada a outro maciço
florestal.
14
ALVES (2005).
13
Atualmente, com a nova conformação dada pela Medida Provisória 2.166/01, o art. 1º, §
2º, inciso III, do Código Florestal, estabelece que a Reserva Legal é “necessária ao uso
sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à
conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas”.
Conforme já apontado anteriormente, essa alteração legislativa parece ter sido inspirada na
necessidade de proteção e de aproveitamento sustentável do bioma amazônico.
Dessa forma, o art. 16, § 2º, do Código Florestal, na redação dada pela Medida Provisória
2.166/01, proibiu o corte raso em área de Reserva Legal, permitindo apenas sua utilização sob
regime de manejo florestal sustentável. Pretendeu-se, com isso, evitar a conversão de áreas de
florestas em novas formas de uso alternativo do solo não vocacionados para a região amazônica.
Entretanto, em que pese o fim nobre em que está assentada a Medida Provisória, esta não é
suficiente para viabilizar e garantir o aproveitamento sustentável do bioma amazônico, podendo,
em certa medida, representar um entrave ao desenvolvimento da região e do país.
De fato, a origem remota da proteção da diversidade biológica prende-se ao conceito da
restauração dos processos ecológicos essenciais a que alude o artigo 225, § 1º, inciso I, da
Constituição da República, que ganhou disciplina própria na mencionada Lei nº 9.985/2000,
instituidora do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza.
Na exata medida em que a Lei 9.985/00 estabelece os meios para a sua efetivação, que é
dar eficácia às correspondentes disposições da Constituição Federal, esgotando a matéria, o
expediente de se utilizar o Código Florestal para proteção da biodiversidade revela-se em medida
insuficiente e ineficaz, até porque este Código tem originariamente outra preocupação e função.
14
Não foi por outra razão que a Lei 9.985/00 revogou expressamente os artigos 5º e 6º da Lei
4.771/65, além dos artigos 5º da Lei 5.197/67 e 18 da Lei 6.938/81, pois tratavam da mesma
matéria.
Com isso, a Lei 9.985/00, muito mais completa e atualizada frente às hodiernas
preocupações relativas à biodiversidade, passou a tratar a matéria de forma sistematizada e
orgânica. Ao Código Florestal, restaram-lhe essencialmente os dispositivos que tratam da
vegetação, e mesmo assim de maneira compartimentada.
Assim, a busca da conservação da diversidade biológica deve ser norteada pelos
mecanismos legais concebidos para esse fim. Pretender alterar o conceito, o conteúdo e o alcance
de norma constitucional significa, em realidade, desvirtuar a sua finalidade, a par de ensejar toda a
sorte de questionamentos e comprometer sua aplicação correta e oportuna.
No que se refere à finalidade da Reserva Legal de servir como abrigo e proteção de fauna e
flora, cabe repisar, o assunto igualmente é objeto do regramento veiculado pela mencionada Lei
9.985/00. Ademais, o atendimento dessa finalidade depende da existência, muitas vezes, de áreas
contíguas formando maciços florestais ligados por corredores ecológicos.
Nesse passo é pertinente enfatizar o correspondente texto da Lei 9.985/00:
“Art. 2º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
(...)
XIX - corredores ecológicos: porções de ecossistemas naturais ou seminaturais, ligando
unidades de conservação, que possibilitam entre elas o fluxo de genes e o movimento da biota,
facilitando a dispersão de espécies e a recolonização de áreas degradadas, bem como a
manutenção de populações que demandam para sua sobrevivência áreas com extensão maior do
que aquela das unidades individuais.” (destacamos)
Decorre da norma, expressamente, que seu fim é possibilitar o fluxo de genes e o
movimento da biota. E este fluxo, à obviedade, somente pode ser assegurado por corredores que
liguem unidades de conservação de ecossistemas representativos, cujas categorias estão
consignadas nos artigos 7º e seguintes da predita Lei 9.985/00.
15
Vegetação que não una unidades de conservação ou maciços florestais de conhecida
relevância ecológica é pouco útil ao fim legalmente preconizado, ou seja, de possibilitar o fluxo
genético.
Ainda, pode aproximar-se de finalidades mais nobres, como a proteção da biodiversidade,
desde que a Reserva Legal seja constituída de forma a compor corredor ecológico ou maciços
florestais ligados a Unidades de Conservação, conforme estabelecido pelo artigo 16, § 4º, incisos
III a V, do Código Florestal, que considera tais circunstâncias ambientais, além do plano de bacia
hidrográfica, o plano diretor municipal e o zoneamento ambiental, para determinar a sua
localização.
Em conclusão, a preservação da função ecológica da flora é alcançada pelos instrumentos
da Lei 9.985/00, que regulamentou o Artigo 225, § 1º, da própria Constituição. Significa dizer que
a proteção da diversidade biológica, ao prender-se ao conceito da restauração dos processos
ecológicos essenciais a que alude o artigo 225, § 1º, inciso I, da Constituição da República,
ganhou disciplina própria na mencionada Lei 9.985/00, instituidora do Sistema Nacional de
Unidades de Conservação da Natureza. Sendo assim, a Reserva Legal de cobertura florestal
parece ter a finalidade de promover o uso sustentável dos recursos naturais, na medida em que
impõe uma restrição ao proprietário do imóvel rural, que fica proibido de desmatá-lo
integralmente, o que racionaliza a exploração florestal e, ao fim e ao cabo, permite, ainda que em
menor proporção, a proteção ao meio ambiente.
5.2 - Da Natureza Jurídica
Atualmente, na nova redação dada pela Medida Provisória 2.166/01, o Artigo 1º, caput, do
Código Florestal, ao declarar toda e qualquer floresta e as demais formas de vegetação existentes
no território nacional como bens de interesse comum a todos os habitantes, incluiu e definiu, no
seu §2º, inciso II, a Reserva Legal como uma das formas de restrição à exploração econômica da
propriedade, justificada pela necessidade de se garantir o atendimento de interesses ecológicos
específicos.
16
Em consonância com o disposto no referido Artigo 1º do Código Florestal, o Artigo 16, já
com a nova redação dada pela Medida Provisória 2.166/01, regulamentou a supressão da flora, nas
hipóteses nele previstas, para permitir o exercício do direito de propriedade do imóvel rural para
usos alternativos do solo. Assim, o uso alternativo do solo e o aproveitamento econômico da
propriedade rural continuam condicionados às limitações definidas para as áreas de preservação
permanente e à restrição advinda com a constituição da Reserva Legal.
Tanto é que a Reserva Legal deve ser averbada à margem da matrícula do imóvel, sendo
vedada a alteração de sua destinação, mesmo nos casos de transmissão, a qualquer título, e de
desmembramento ou de retificação da área, consoante § 8º do Artigo 16, o que bem demonstra a
natureza da Reserva Legal como limitação administrativa (obrigações de fazer e não fazer) que
acompanha a propriedade rural.
É de ressaltar que a limitação administrativa só pode atingir uma parcela da propriedade,
para condicionar o uso e gozo deste direito ao bem-estar e a paz social através de imposições de
ordem pública (obrigações de fazer e de não fazer), cuja desobediência pode acarretar ao
proprietário a aplicação de sanção administrativa, como multa, interdição ou suspensão de
atividade.
“Limitação administrativa”, no dizer sempre preciso de Hely Lopes Meirelles, “é toda
imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem pública condicionadora do exercício de direitos
ou de atividades particulares às exigências do bem-estar social.”15 Outro tanto, prossegue o
renomado mestre:
...as limitações administrativas hão de corresponder às justas exigências do interesse público
que as motiva, sem produzir um total aniquilamento da propriedade ou das atividades
reguladas.(...) Só são legítimas quando representam razoáveis medidas de condicionamento do
uso da propriedade, em benefício do bem-estar social (CF, art. 170, III) e não impedem a
utilização da coisa segundo sua destinação natural.
15
MEIRELLES (2008)
17
Portanto, somente se justifica a restrição ao pleno exercício dos poderes inerentes ao
direito de propriedade quando objetivarem o bem-estar social, mote que deve permear toda e
qualquer atuação do Poder Público.
Diante disso, pode-se concluir que a exigência de Reserva Legal é limitação administrativa
que deve ser observada para o uso e ocupação da propriedade rural (usos alternativos do solo), sob
pena das correlatas sanções administrativas e penais, criadas pela Lei 9.605, de 12.02.199816, e
pelo Decreto 6.514, de 22.07.200817. A bem ver, é uma limitação administrativa à propriedade
que, com isso, vem atender à sua função social.
Outra característica da Reserva Legal é que trata-se de uma obrigação que recai
diretamente sobre o proprietário do imóvel, independente de sua pessoa ou da forma pela qual
tenha adquirido, conforme os ensinamentos de Paulo de Bessa Antunes18:
Efetivamente, a reserva legal é uma característica da propriedade florestal que se assemelha a
um ônus real que recai sobre o imóvel e que obriga o proprietário e todos aqueles que venham a
adquirir tal condição, quaisquer que sejam as circunstâncias. Trata-se de uma obrigação “in
rem”, “ob” ou “propter rem”, ou seja uma obrigação real ou mista.
6 - PROPRIEDADE RURAL - CONCEITO E A FUNÇÃO SOCIAL E
ECONÔMICA
O Código Civil brasileiro de 1916, dispunha sobre o direito de propriedade, estabelecendo
que “a lei assegura ao proprietário o direito de usar, gozar e dispor de seus bens, e de reavê-los
do poder de quem quer que injustamente os possua” (art. 524).
Lei 9.605/1998 - “Art. 48. Impedir ou dificultar a regeneração natural de florestas e demais formas de vegetação: Pena - detenção, de seis meses a um
ano, e multa (...) Art. 68. Deixar, aquele que tiver o dever legal ou contratual de fazê-lo, de cumprir obrigação de relevante interesse ambiental: Pena detenção, de um a três anos, e multa. Parágrafo único. Se o crime é culposo, a pena é de três meses a um ano, sem prejuízo da multa”.
17
Decreto 6.514/1998 - “Art. 51. Destruir, desmatar, danificar ou explorar floresta ou qualquer tipo de vegetação nativa ou de espécies nativas plantadas,
em área de reserva legal ou servidão florestal, de domínio público ou privado, sem autorização prévia do órgão ambiental competente ou em desacordo
com a concedida: Multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por hectare ou fração.”
16
18
ANTUNES (2002)
18
O Código Civil de 2002, a par de abraçar o novo conceito social da propriedade,
estabeleceu, de forma inovadora, no §1º do seu Artigo 1228, que a propriedade também deve
cumprir com a sua função econômica, além de dar especial atenção à preservação ambiental.
Confira-se:
“Art. 1.228 (...)
§1º - O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades
econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido
em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio
histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.”
Significa dizer que o Código Civil de 2002 realmente recepcionou a função social da
propriedade, dando-lhe, ainda, a função econômica, desde que sempre se respeite o meio
ambiente.
Ao lado da função social da propriedade, há a finalidade econômica que deve ser
perseguida, a fim de que se alcance definitivamente o pleno desenvolvimento sustentável,
garantindo o desenvolvimento econômico e, ao mesmo tempo, a preservação do meio ambiente.
Esse é, de fato, o corolário do artigo 1.228, §1º, transcrito acima.
Nesse passo, à luz da Constituição Federal e do novo Código Civil, é certo sustentar que a
função social da propriedade e a premente necessidade de preservação ambiental não anulam a
sua função econômica, valendo notar, desde já, que as propriedades ocupadas por reservatórios de
água para produção de energia elétrica cumprem com a função econômica, ao exercer a atividade
de interesse nacional e de utilidade pública de geração de energia elétrica, ao mesmo tempo em
que cumprem a sua função social e ambiental, ao compensar e mitigar os impactos causados ao
meio ambiente.
Por conseguinte, a conclusão preliminar que se quer chegar nesse ponto, é que,
hodiernamente, ao lado da sua função social, a propriedade também pode ter de cumprir com uma
função econômica, o que, todavia, não segue em detrimento da preservação ambiental, que, sob
qualquer viés, deve sempre ser perseguido.
19
7 – HIDRELÉTRICAS, RESERVA LEGAL E COMPENSAÇÃO AMBIENTAL
7.1 - Da utilidade pública e interesse nacional da atividade de geração elétrica – o
cumprimento da função econômica da propriedade com observância da preservação
ambiental
Cediço que, a atividade de geração de energia elétrica é de interesse nacional e de utilidade
pública, razão pela qual as propriedades que ocupa cumprem com a sua função econômica, ao
propiciar a execução de uma atividade de elevada importância para todo o país.
Com efeito, a vida moderna seria impensável sem energia elétrica. Bem por isso, aliás, é
que o Artigo 176, §1º, da Constituição Federal considera a produção energética como de interesse
nacional.
Outro tanto, a legislação ambiental, especificamente o Código Florestal, conceitua as obras
essenciais de infra-estrutura destinadas a serviços públicos, dentre elas as de energia, como de
utilidade pública. Confira-se:
Art. 1° (...)
§ 2º Para os efeitos deste Código, entende-se por:
(...)
IV - utilidade pública:
a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária;
b) as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos serviços públicos de transporte,
saneamento e energia; e
c) demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em resolução do Conselho Nacional de
Meio Ambiente - CONAMA;
Nessa toada, vale observar que a Resolução CONAMA 369, de 28 de março de 200619,
regulamentando o Código Florestal, estabelece sobre os casos excepcionais de utilidade pública,
19
Resolução CONAMA 369/2006 - “Art. 2º O órgão ambiental competente somente poderá autorizar a intervenção ou supressão de vegetação em APP,
devidamente caracterizada e motivada mediante procedimento administrativo autônomo e prévio, e atendidos os requisitos previstos nesta resolução e
noutras normas federais, estaduais e municipais aplicáveis, bem como no Plano Diretor, Zoneamento Ecológico-Econômico e Plano de Manejo das
Unidades de Conservação, se existentes, nos seguintes casos: I - utilidade pública: a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária; b) as obras
essenciais de infraestrutura destinadas aos serviços públicos de transporte, saneamento e energia; c) as atividades de pesquisa e extração de
20
interesse social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a intervenção ou supressão de
vegetação em Área de Preservação Permanente – APP.
Desse modo, salvo questões de absoluta excepcionalidade, o desenvolvimento da geração
de energia elétrica deve ser prioritário. Bem por isso, aliás, é que o Poder Público, após a
concessão de outorga ou autorização para implantação de empreendimentos hidrelétricos, emite
Declarações de Utilidade Pública - DUPs para a desapropriação dos imóveis necessários à sua
execução.
De efeito, consoante a Lei federal 9.074, de 07 de julho de 1995, que trata da outorga e
prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos, compete à ANEEL a emissão de
declaração de utilidade pública nas hipóteses de desapropriação ou instituição de servidão
administrativa de áreas necessárias para a implantação de instalações de concessionários,
permissionários e autorizados de energia elétrica. Confira-se:
Art. 10. Cabe à Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL, declarar a utilidade pública,
para fins de desapropriação ou instituição de servidão administrativa, das áreas necessárias à
implantação de instalações de concessionários, permissionários e autorizados de energia
elétrica.” (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 1998)
Nesse mesmo sentido, sobreveio o Decreto 2.003, de 10 de setembro de 199620, e, ainda,
não menos importante, a Resolução ANEEL 279, de 11 de setembro de 2007, que estabelece
justamente os procedimentos gerais para requerimento de Declaração de Utilidade Pública - DUP
para a desapropriação ou instituição de servidão administrativa de áreas necessárias à implantação
de instalações de geração, transmissão e distribuição de energia elétrica, por concessionários,
permissionários e autorizados.
substâncias minerais, outorgadas pela autoridade competente, exceto areia, argila, saibro e cascalho; d) a implantação de área verde pública em área
urbana; e) pesquisa arqueológica; f) obras públicas para implantação de instalações necessárias à captação e condução de água e de efluentes tratados e; g)
implantação de instalações necessárias à captação e condução de água e de efluentes tratados para projetos privados de aquicultura, obedecidos os critérios
e requisitos previstos nos §§ 1º e 2º do art. 11, desta Resolução. (...)” (Grifamos)
20
Decreto 2.003/1996 - “Art. 30. A requerimento justificado do interessado, o poder concedente poderá declarar a utilidade pública, para fins de
desapropriação ou instituição de servidão administrativa, de terrenos e benfeitorias, de modo a possibilitar a realização de obras e serviços de implantação
de aproveitamento hidráulico ou de usina termelétrica, cabendo ao produtor independente ou autoprodutor interessado promover, amigável ou
judicialmente, na forma da legislação específica, a efetivação da medida e pagar as indenizações devidas.”
21
Por conseguinte, incide sobre a totalidade do espaço dos imóveis ocupados por hidrelétrica
para formação do reservatório o ônus da utilidade pública, razão pela qual as propriedades já
cumprem sua função econômica ao serem desapropriadas para permitir a execução de uma
atividade de absoluto interesse nacional.
Sublinhe-se que a desapropriação se deu sobre as áreas estritamente necessárias para a
geração de energia elétrica. Significa dizer, portanto, que não sobram áreas em que se pudesse
prever a implementação de uma Reserva Legal, de modo que, também por esse motivo, inexiste
razão para se impor essa exigência, sobretudo ao se considerar a função econômica que já se deu a
todo espaço da propriedade em razão da utilidade pública da atividade que ali será implantada.
É oportuno destacar, todavia, que ao cumprirem essa função econômica, ao permitir a
geração de energia para propiciar o adequado desenvolvimento nacional, não se deixa de lado os
interesses socioambientais; ao contrário, é justamente por meio de medidas compensatórias que se
harmonizam as agendas econômica e ambiental.
De fato, quando da implantação da hidrelétrica exige-se a adequação da exploração do
potencial às exigências técnicas capazes de compensar os impactos socioambientais. É o que se
faz por meio do processo de licenciamento ambiental, em que são impostas as medidas
compensatórias necessárias para o bem da preservação do meio ambiente, valendo citar, como
exemplo, os programas de educação ambiental, a criação de bancos de germoplasma, a
revegetação de uma área de igual qualidade ambiental, a edificação de instalações de
infraestrutura urbana, escolas etc., como também mediante o cumprimento das medidas
compensatórias exigidas por lei. Dentre essas últimas, citem-se de forma exemplificativa: (i) a
compensação florestal; e (ii) a compensação ambiental instituída pela Lei do Sistema Nacional de
Unidades de Conservação (Lei 9.985/00).
No tocante à Lei 9.985/00, merece destaque os artigos 36 e 48, que introduziram,
respectivamente, a compensação ambiental, não inferior a meio por cento dos custos totais
previstos para a implantação do empreendimento e a contribuição financeira pelos benefícios
trazidos ao reservatório pela proteção oferecida por uma unidade de conservação, in verbis:
22
Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto
ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de
impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a
implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo
com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.
§ 1º O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade não pode
ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento,
sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto
ambiental causado pelo empreendimento.
§ 2º Ao órgão ambiental licenciador compete definir as unidades de conservação a serem
beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no EIA/RIMA e ouvido o empreendedor,
podendo inclusive ser contemplada a criação de novas unidades de conservação.
§ 3º Quando o empreendimento afetar unidade de conservação específica ou sua zona de
amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput deste artigo só poderá ser concedido
mediante autorização do órgão responsável por sua administração, e a unidade afetada, mesmo
que não pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da
compensação definida neste artigo.
Art. 48. O órgão ou empresa, público ou privado, responsável pela geração e distribuição de
energia elétrica, beneficiário da proteção oferecida por uma unidade de conservação, deve
contribuir financeiramente para a proteção e implementação da unidade, de acordo com o
disposto em regulamentação específica.
Acrescenta-se, ainda, que, no caso dos proprietários ou possuidores das áreas relocadas,
por força da instalação dos reservatórios, estes são compensados com novas áreas, com título de
propriedade e documentação regularizada, inclusive com a constituição e averbação em cartório
da área de Reserva Legal, independente se essas existissem nas áreas antigas.
Por conseguinte, é corolário do quanto exposto neste item que as propriedades ocupadas
por hidrelétricas cumprem com sua função econômica ao serem desapropriadas, oportunizando a
execução de uma atividade de utilidade pública e interesse nacional, que, embora não abrindo
espaço para a Reserva Legal, não seguirá em detrimento da preservação do meio ambiente, na
medida em que o seu processo de licenciamento ambiental deverá prever as medidas
compensatórias – legais, constituídas no processo de negociação com proprietáios ou impostas
pela Administração Pública – pelos impactos socioambientais por ela causados.
7.2 - Os imóveis destinados à geração hidrelétrica não se submetem ao conceito de
propriedade rural.
23
Embora acredita-se que tenha ficado claro que todo o espaço ocupado nas propriedades das
empresas geradoras de energia serve a uma função econômica, não havendo razões para se exigir
o cumprimento da função social ou limitação administrativa da Reserva Legal, é preciso ainda ter
claro que aqueles espaços, igualmente, não se submetem ao conceito de propriedades ou imóveis
rurais, que é pressuposto para a incidência desse Instituto.
De fato, tendo em vista que o Código Florestal define a natureza jurídica da Reserva Legal
como uma limitação administrativa a ser aplicada em área localizada no interior de uma
propriedade ou posse rural, deve-se apurar ainda se as áreas destinadas à geração de energia
elétrica se enquadram em uma destas modalidades. Para tanto, serão verificados os conceitos de
imóvel e propriedade rural segundo a legislação específica e a atual jurisprudência sobre a
matéria.
Enfatize-se, para evitar dúvidas, que a Reserva Florestal Legal é uma porção de área de
imóvel rural, não obrigatória, portanto, para imóveis localizados na zona urbana ou de expansão
urbana. Assim, exigência de constituição de Reserva Legal só tem cabimento no caso de
“parcelamento, para fins agrícolas, de imóvel rural localizado fora de zona urbana ou de
expansão urbana”, conforme estabelecido no item 4 da Instrução 17-B do Instituto Nacional de
Colonização e Reforma Agrária – INCRA, de 22.12.1980.21 Tem-se aqui, uma relação direta entre
uma norma ambiental e uma outra específica de direito agrário.
Buscando, em um primeiro momento, o correto conceito de propriedade ou imóvel rural,
aponte-se inicialmente a Lei Federal 4.504, de 30.11.1964, que instituiu o Estatuto da Terra,
definindo, em seu Artigo 4º, o imóvel rural como o prédio rústico, de área contínua, qualquer que
seja a sua localização, que se destina à exploração extrativa agrícola, pecuária ou agro-industrial,
quer através de planos públicos de valorização, quer através de iniciativa privada.
21
Nos termos da Instrução 17-B do INCRA, para o parcelamento para fins agrícolas de imóvel rural localizado fora de zona urbana ou de expansão urbana,
deve ser apresentada uma planta do loteamento, que traga: “e) legenda completa, localizada à direita e abaixo da planta, contendo: número e somatório das
áreas dos lotes, somatório das áreas das estradas (especificando largura e comprimento), somatório das áreas de reserva florestal, somatório das demais
áreas e a área total do loteamento e a do imóvel (que deverão conferir com as que constam da planta geral do imóvel e dos memoriais descritivos)”.
24
De forma análoga, a Lei 8.629, de 25.02.1993, regulamentou os dispositivos
constitucionais relativos à reforma agrária e conceituou, em seu Artigo 4º, imóvel rural como o
prédio rústico de área contínua, qualquer que seja a sua localização, que se destine ou possa se
destinar à exploração agrícola, pecuária, extrativa vegetal, florestal ou agroindustrial.
Nota-se, portanto, que a legislação agrária utiliza o critério da destinação da propriedade
para qualificar a mesma como rural ou urbana. Todavia, a legislação tributária utiliza-se do
critério geográfico, bastando ver que a Lei 9.393, de 19.12.1996, ao dispor acerca do Imposto
sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR, trouxe a seguinte definição aos imóveis rurais:
Art. 1º O Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR, de apuração anual, tem como
fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de imóvel por natureza, localizado fora da
zona urbana do município, em 1º de janeiro de cada ano.
(...)
§ 2º Para os efeitos desta Lei, considera-se imóvel rural a área contínua, formada de uma ou
mais parcelas de terras, localizada na zona rural do município.
No mesmo sentido segue o Código Tributário Nacional, prescrevendo, em seu artigo 29,
que o imóvel rural é aquele “localizado fora da zona urbana do Município”.22
É necessário frisar, no entanto, que o Decreto-lei 57, de 18.11.1966, que, dentre outras
questões, alterou dispositivos sobre lançamento e cobrança do Imposto sobre a Propriedade
Territorial Rural – ITR, determina, em seu artigo 15, que o Imposto sobre a Propriedade Predial e
Territorial Urbana – IPTU não incide nos imóveis que, embora situados em zona urbana, tenham
finalidade rural, qual seja, de exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agro-industrial,
incidindo, sobre esses, o ITR. Confira-se:
Art. 15. O disposto no art. 32 da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966, não abrange o imóvel
de que, comprovadamente, seja utilizado em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou
agro-industrial, incidindo assim, sobre o mesmo, o ITR e demais tributos com o mesmo
cobrados.
22
Código Tributário Nacional - “Art. 29. O imposto, de competência da União, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a
propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza, como definido na lei civil, localizado fora da zona urbana do Município”.
25
É bastante lógico, portanto, que os imóveis localizados em zona rural que, no entanto, não
tenham vocação rural, ou seja, que não sejam utilizados para exploração extrativa vegetal,
agrícola, pecuária ou agro-industrial, não podem ser considerados como propriedades rurais.
Por conseguinte, faz-se necessário conciliar os dois critérios para a definição da
propriedade como rural – critério da destinação x critério geográfico – a fim de que não se gerem
conflitos na hora de aplicar a lei ao caso concreto. Sobre o tema vale citar as observações de
Roxana Cardoso Brasileiro Borges23, em sua obra Função Ambiental da Propriedade Rural:
Assim, no Direito Agrário, afasta-se o critério geográfico para a distinção entre imóvel rural e
imóvel urbano. Pelo critério geográfico, seriam urbanos os imóveis situados no perímetro
urbano e nas áreas de expansão urbana. Seriam rurais os localizados fora dessas áreas.
O Direito Agrário substitui o critério geográfico pelo da destinação. Tal destinação (exploração
agrícola, pecuária, extrativista vegetal, florestal ou agroindustrial) é o que submete o imóvel ao
regime da legislação agrária. Dessa forma, imóveis situados na cidade que se dediquem à
floricultura, para o Direito Agrário, são imóveis rurais.
No mesmo sentido é a jurisprudência do Tribunal de Justiça de Minas Gerais que, de fato,
já se manifestou sobre a discussão acerca do correto critério a ser utilizado para definir a natureza
da propriedade, entendendo que, mesmo em matéria tributária, o critério geográfico muitas vezes
não é suficiente, devendo ser aplicado conjuntamente o critério da destinação. Senão, vejamos:
AÇÃO DECLARATÓRIA - IPTU - ITR - PROPRIEDADE LOCALIZADA NA ZONA
URBANA - EXPLORAÇÃO PECUÁRIA - PREVALÊNCIA DO CRITÉRIO DA
DESTINAÇÃO ECONÔMICA SOBRE A LOCALIZAÇÃO - INTELIGÊNCIA DO ART. 15,
DO DL 57/66.
- O critério topográfico previsto no art. 32 do CTN deve ser analisado em face do comando do
art. 15 do DL 57/66, de modo que não incide o IPTU quando o imóvel situado na zona urbana
receber quaisquer das destinações previstas neste diploma legal.
TJ/MG - Processo nº 1.0694.04.017796-6/001 - Rel. Des. Silas Vieira - j. 19/04/2007
(destacamos)
Outro tanto, há que se salientar que, justamente por não ter vocação de propriedade rural, o
Imposto Territorial Rural - ITR não incide sobre áreas alagadas para fins de usinas hidrelétricas,
consoante dispõe o artigo 10 da Lei 9.393, de 19.12.1996 (alterada pela Lei 11.727, de
23.06.2008).
23
BORGES (1999).
26
Nesse passo, sob o prisma analisado e, sobretudo, levando-se em conta o que dispõe a
legislação agrária e o Decreto-lei 57/66, os empreendimentos hidrelétricos, ainda que se localizem
em zona rural, não podem ser considerados como propriedade rural, na medida em que sua
destinação não pode ser caracterizada como exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou
agro-industrial. Ao contrário, a atividade desenvolvida nas hidrelétricas consubstancia-se em
serviço público de geração de energia elétrica, e a sua posse sobre os imóveis decorrem de
concessão pública, o que, além de implicar isenção tributária às áreas alagadas e aquelas utilizadas
exclusivamente para fins de geração e transmissão de energia elétrica, dá às áreas respectivas uma
característica de bem público que se diferencia sobremaneira das propriedades rurais.
De fato, em um segundo momento, há ainda que se explorar a característica de bem
público que se revestem as áreas em que onde se executa as atividades de concessionária de
prestação de serviço público de geração de energia elétrica. De fato, para o caso, não há que se
falar em imóvel ou propriedade rural, e não só porque inexista o critério de destinação ou o
critério da localização, mas sobretudo porque o bem público em questão se reveste de outra
natureza jurídica.
Neste ponto, é oportuno relembrar que o regime geral de concessão de serviço público
consiste, em suma, em permitir a um agente do setor privado que exerça uma atividade
essencialmente de interesse da coletividade, de modo que se associam os interesses privados com
a prestação de serviços públicos.
Nos exatos termos do Artigo 175 da Constituição Federal, incumbe ao Poder Público a
prestação dos serviços públicos, diretamente ou “sob regime de concessão ou permissão”. Dessa
forma, nas palavras de Alexandre de Moraes, “a concessão é contrato administrativo unilateral e
precário, pelo qual o Poder Público concede ao particular a execução de serviço público ou de
obra pública, ou lhe cede o uso de bem público, para que o explore por sua conta e risco.”24
24
MORAES (1972)
27
O instituto da concessão pública ainda foi regulamentado por meio da Lei 8.987, de
13.02.1995, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços
públicos e define, em seu Artigo 2º, a concessão de serviço público da seguinte forma:
Art. 2º Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se:
I - poder concedente: a União, o Estado, o Distrito Federal ou o Município, em cuja
competência se encontre o serviço público, precedido ou não da execução de obra pública,
objeto de concessão ou permissão;
II - concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente,
mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas
que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado;
III - concessão de serviço público precedida da execução de obra pública: a construção, total ou
parcial, conservação, reforma, ampliação ou melhoramento de quaisquer obras de interesse
público, delegada pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à
pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para a sua realização, por
sua conta e risco, de forma que o investimento da concessionária seja remunerado e amortizado
mediante a exploração do serviço ou da obra por prazo determinado;
IV - permissão de serviço público: a delegação, a título precário, mediante licitação, da
prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que
demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.
Ainda sobre o assunto, vale lançar mão do que ensina Marçal Justen Filho25, para quem:
(...) concessão de serviço público é um contrato plurilateral, por meio do qual a prestação de um
serviço público é temporariamente delegada pelo Estado a um sujeito privado que assume seu
desempenho diretamente em face dos usuários, mas sob controle estatal e da sociedade civil,
mediante remuneração extraída do empreendimento, ainda que custeada parcialmente por
recursos públicos.
À luz dos dispositivos supracitados, conclui-se que o bem explorado para geração de
energia elétrica, por meio de concessão pública, compreende-se em um bem público da União
que, ademais, constitui propriedade distinta do solo.
Por conseguinte, ao serem concedidos os bens públicos para fins de geração de energia
elétrica, é certo que não se estará falando de imóveis rurais, pois isso se caracterizaria o solo, mas
sim de bem público de natureza específica, que, à luz do Artigo 176, caput, da Carta Magna, se
diferencia da propriedade do solo.
Desse entendimento não dissente o Tribunal de Justiça do Mato Grosso do Sul, que vem
assim se manifestando:
25
JUSTEN FILHO (2003)
28
E M E N T A – APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – MINISTÉRIO PÚBLICO
– CERCEAMENTO DE DEFESA – INEXISTENTE – INDENIZAÇÃO EM PECÚNIA À
POPULAÇÃO E AO MEIO AMBIENTE PELA PRIVAÇÃO DOS ECOSSISTEMAS
INUNDADOS – DESCABIMENTO – EXIGÊNCIA DE AQUISIÇÃO DE ÁREA PARA
AVERBAR RESERVA LEGAL – IMPOSSIBILIDADE – RECURSO IMPROVIDO.
Produção de outras provas além daquelas constantes nos autos é faculdade do julgador, pessoa a
quem as provas são direcionadas para a melhor elucidação da causa, de modo que dando-se por
satisfeito com o conjunto probatório carreado aos autos, pode dispensar as demais provas a
serem produzidas, atém mesmo aquelas que requeridas, sem que tal fato implique em
cerceamento de defesa.
Não há qualquer razão o pedido do Município em requerer a indenização ao “meio ambiente” e
à “população”, pois já houve medidas adotadas pela apelada neste sentido, além do que, a
indenização pecuniária paga ao Município, por si só, não seria capaz de reparar os danos
causados ao meio ambiente.
Não se verifica a possibilidade de exigir a aquisição de área e averbá-la como reserva legal, já
que, não bastasse a alagação se dar em razão de concessão da União para a prestação de serviço
essencial e não exploração agropecuária, não se cogita a hipótese de exigir reserva legal fora da
área da qual se tem a posse ou propriedade.
(TJMS, apelação Cível nº 2008.037122-6/0000-00 – Brasilândia, Rel. Des. Vladimir Abreu da
Silva, DJ de 30/04/2010)”. (Grifo Nosso).
Significa dizer, portanto, que as áreas (lago, barragem, instalações administrativas,
subestações, linhas de transmissão etc.) utilizadas para fins de geração, transmissão de energia
elétrica não podem ser equiparadas aos imóveis e propriedades rurais, na medida em que são bens
da União e se diferenciam da propriedade do solo. E, por conseguinte, não há como se pretender a
implementação de Reserva Legal nessas áreas.
8 - CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conforme exposto, demonstrou-se que a Reserva Legal é uma restrição (limitação
administrativa ou função social da propriedade) que incide sobre o exercício do direito de
propriedade rural, independentemente da vegetação ali existente (natural, primitiva, regenerada ou
plantada) ou do fato de esta vegetação ter sido substituída por outro uso do solo.
Outro tanto, o Artigo 225, §1º, inciso I, da Constituição Federal foi regulamentado pela
Lei 9.985/00, define que são as Unidades de Conservação – e não a Reserva Legal – que têm a
capacidade de “preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo
29
ecológico das espécies e ecossistemas.” Significa dizer que, embora seja irrecusável que a
Reserva Legal tenha cunho ecológico – de proteção à flora e, por decorrência, à biodiversidade –,
não é essa a sua principal vocação, sendo possível que a preservação ambiental se dê por outros
meios (seja por meio de Unidades de Conservação interligadas, seja por meio de medidas
compensatórias exigidas no decorrer do licenciamento ambiental).
Ademais, é indisfarçável que os recursos naturais devem ser tratados sob a ótica do
desenvolvimento sustentável, tal como dispõe o Artigo 2º da Lei 6.938/8126, de modo que é
realmente indispensável preservar o meio ambiente, porém não sem propiciar o adequado
desenvolvimento econômico.
É oportuno destacar, todavia, que, respeitando o disposto no §1º do artigo 1.228 do Código
Civil de 2002, ao se cumprir a função econômica – mediante a geração e transmissão de energia
para propiciar o adequado desenvolvimento nacional, não se deixa de lado os interesses
socioambientais, ao contrário, é justamente por meio de medidas compensatórias, exigidas no
decorrer do processo de licenciamento ambiental, que se harmonizam as agendas econômica e
ambiental. Nesse sentido, são essas medidas compensatórias que propiciam a preservação
ambiental, e não a Reserva Legal.
Outro tanto, a aludida desapropriação se dá sobre as áreas estritamente necessárias para a
geração e transmissão de energia elétrica. Significa dizer, portanto, que não sobram espaços em
que se pudesse prever a implementação de uma Reserva Legal, de modo que, também por esse
motivo, inexiste razão para se impor essa exigência, sobretudo ao se considerar a função
econômica que já se deu a todo o espaço da propriedade em razão da utilidade pública da
atividade que ali será executada.
Além do mais, os empreendimentos hidrelétricos se inserem em áreas que não podem ser
caracterizadas como propriedade rural – que é pressuposto necessário para a exigência da Reserva
Lei 6.938/1981 “Art. 2º - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental, propícia
à vida, visando a assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da
vida humana atendidos os seguintes princípios [...]”.
26
30
Legal – vez que não têm vocação típica de imóvel rural (ou seja, não se destinam à exploração
extrativa agrícola, pecuária ou agro-industrial) e, além disso, são bens públicos da União que
servem à concessão do serviço público de geração e transmissão de energia elétrica, o que
também descaracteriza o imóvel como rural.
Por decorrência, o Projeto de Lei do novo Código Florestal acerta no tocante a isenção dos
empreendimentos hidrelétricos da obrigação da Reserva Legal. Sob qualquer prisma que se
observe, fica claro que a Reserva Legal não deve ser exigida às áreas alagadas pelo reservatório de
hidrelétricas, haja vista que a atividade desenvolvida é a geração de energia elétrica.
9 - REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Propriedade
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